REFORMA DO ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

Maria Lucia Teixeira Werneck ViannaLaboratório de Economia Política da Saúde

Julho 2005

A ótica da política

• Conceitos gerais• Análise orientada para as especificidades

institucionais de um país• Mudanças na organização e no papel do

Estado brasileiro

Engenharia institucional

• Relações entre poderes constitucionalmente definidos

• Canais institucionalmente estabelecidos de relacionamento entre público e privado

A REPÚBLICA FEDERATIVA E PRESIDENCIALISTA NO BRASIL

• Concepção americana de Federação• Tradição ibérica de centralização

• Movimento pendular• Centralidade do Executivo

Dois momentos

• Desenvolvimentismo => modelo de desenvolvimento centrado no eixo urbano-industrial com forte intervenção do Estado

• Abertura da economia e integração nos circuitos globalizados

As questões

• Que características distintas apresenta a intervenção do Estado nesses dois momentos

• Que relações distintas se estabelecem entre público e privado

A era desenvolvimentista

• Núcleo da engenharia institucional:

–Centralização no Executivo Federal

–Corporativismo

corporativismo

• Dimensão da representação de interesses: base ocupacional

• Arranjo de delimitação de fronteiras entre público e privado (que não exclui vínculos pessoais, relações clientelistas, estabelecimento de redes privilegiadas de afinidades)

Corporativismo bifronte brasileiro

• Elemento importante na montagem de zonas cinzentas entre público e privado

• Assimetria entre estruturas de representação de interesses do empresariado e de trabalhadores– Empresariado=> acesso– Trabalhadores=> controle

Início do ciclo desenvolvimentista

• Restrições à competição política• Atores sociais conquistam espaços na esfera

de representação de interesses junto à burocracia do Executivo

• Intervencionismo estatal de natureza “construtiva”– Definição de áreas de atuação do Estado– Definição de projeto de nação

Eixos de construção do Estado/nação

• Política econômica• Política social (regulação das

relações de trabalho e definição de direitos sociais)

• Competição política (latente)

desenvolvimentismo

• Intervenção no domínio produtivo => bases para crescimento econômico criando ambiente para atuação dos agentes privados

• Intervenção social => condições para mobilização de setores populares e seu ingresso na política (cidadania regulada mas projeto de incorporação)

Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista

• Participação no processo decisório relativo à política econômica se encaminha para o âmbito do Executivo => ação organizada dos grupos privados nos múltiplos conselhos e esferas burocráticas a que tinham acesso

Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista

• Eixo da Política Social: a partir das leis trabalhistas nos anos 30 e 40 => implicações do ponto de vista da mobilização social – Sintonia com crescimento econômico– Inclusão progressiva de categorias sociais

no âmbito da cidadania regulada

• Política social => agenda importante da mobilização da sociedade em fins dos anos 70 e início dos 80

• Emergência da sociedade civil => ultrapassagem dos limites do corporativismo => pauta social (saúde, habitação, etc)

Dinâmica Estado/sociedade no período desenvolvimentista

• Eixo da competição política => de participação limitada à democracia de massas

• Congresso aparece como esfera progressivamente dotada de identidade e protagonismo

• Autoritarismo => fragilidade dos partidos políticos

• Ocupação progressiva do Legislativo pelos interesses organizados

• Interpenetração das dinâmicas de representação política e representação de interesses

Conjuntura do final do ciclo desenvolvimentista

• Meados anos 80=> aprofundamento do modelo fundado na industrialização substitutiva se mostra inviável

• Imperativo da estabilização macroeconômica + necessidade de competitividade da economia + integração nos circuitos globalizados

Reforma do Estado

• Lógica restritiva da atuação do Estado

• Processo de desconstrução da ordem pregressa

Os 3 eixos

• Política econômica sob restrições (reversão das expectativas de crescimento econômico)

• Política social em declínio => inflexão radical em termos de concepção (reforma do modelo de direitos sociais da CF 88)

• Participação/competição política em rota ascendente

A dupla transição

• Para a democracia => a partir de meados dos anos 80

• Para o mercado “globalizado” => estabilização macroeconômica, privatizações, abertura comercial

Reformas ao longo dos anos 90

• Não significam substituição do Estado pelo mercado

• Não destituem Estado de sua capacidade de intervenção

• Traduzem redefinição do ambiente institucional => transformação papel do Estado com consequências sobre relações público/privado

• Lógica de atuação do Estado, anteriormente pautada pelos limites de uma economia “fechada” e pela expansão de seu domínio em face do mercado, passa a ser atravessada pela lógica do mercado

• Estado se reequipa em função da possibilidade de implementação da política econômica

• Executivo emerge como cerne de toda a reordenação que se opera no ambiente institucional

• Nova modalidade de intervencionismo estatal baseada em dois pilares:– Abertura comercial– privatizações

Abertura da economia

• Em função da dinâmica da competitividade seletiva, leva a uma reconfiguração do capitalismo doméstico, sobretudo no âmbito industrial:– Influxo do capital estrangeiro– Deslocamento de atividades– Reestruturação da propriedade em vários

setores (fusões e aquisições)

Privatizações

• Vetor para apropriação do patrimônio público pelos circuitos globalizados do capital, sobretudo em segmentos que demandam fortes investimentos e tecnologia de ponta

• abertura + privatizações => sustentação da política de estabilização levada a cabo pelo Executivo

• “nova” centralização no Executivo => mediação estratégica => política regulatória

• Atividade regulatória adquire centralidade como elemento propulsor na redefinição das relações entre os atores e, portanto, na delimitação do espaço público

• Mudanças na economia e no ambiente institucional têm consequências sobre as relações entre os atores e sobre as relações desses com o Estado

Estado

• Na ordem pregressa ⇒“proteção” dos agentes domésticos ⇒ mediação entre agentes domésticos e

agentes internacionais• Na nova ordem => “proteção” dos

investidores em geral

• Concepção de cidadania plena maturada nos anos 80 e traduzida no modelo de direitos sociais da Constituição de 88 sofre inflexão

• Cidadãos => consumidores

Atores organizados

• Mudanças legais flexibilizadoras do monopólio da representação ⇒ação coletiva pautada pela lógica da

competição⇒busca de incentivos seletivos à filiação⇒novos tipos de entidades⇒adaptação da antiga estrutura oficial ao novo

contexto

• Entidades aparecem em função da possibilidade de mudanças na legislação

• Associações passam a se profissionalizar (departamentos especializados; prestação de serviços aos associados)

• Intensificação dos lobbies

• Articulação/representação de interesses cada vez mais “americana”; ação coletiva mais pontual e profissionalizada

• Maior assimetria na capacidade de organização e vocalização de interesses dos diferentes grupos sociais

Relações público/privado

• Atuação dos interesses organizados se volta principalmente para o exercício de influência na definição das regras de gestão da prestação de serviços públicos e/ou dos recursos transferidos para o controle da iniciativa privada

Relações entre Poderes

• Atividade regulatória => agências autônomas ligadas ao Executivo

• Agências subtraem do e/ou compartilham com Congresso prerrogativa de legislar sobre matérias pertinentes aos direitos dos cidadãos/consumidores e sobre os limites os limites da atividade empresarial (investidores)

• Legislativo:– Instância ratificadora de ações

iniciadas no âmbito do Executivo

– Definição/redefinição de atividades regulatórias

americanização

• Atuação dos lobbies nas minúcias do trabalho das comissões do Congresso, geralmente envolvendo alto teor técnico e conhecimento especializado

• Fragmentação dos interesses e sua lógica de atuação pautada na competição

• A ordem pregressa => coincidência entre espaço de decisão e espaço de representação

• A nova ordem => separação entre essas esferas pela instauração de arenas regulatórias insuladas (da burocracia executiva e do Legislativo)

• A ordem pregressa => fusão entre representação e resultados (projeto de industrialização politicamente orientado)

• A nova ordem => resultados são de curto prazo (eficiência econômica) e enfatizados em detrimento da representação política e do controle democrático sobre o processo decisório

• Estado regulador X Estado produtor

• Estado => regulador das fronteiras entre público e privado; regulador das relações entre grupos de interesses

Instrumentos de regulação

• Agência independente• Propriedade pública de firmas ou

setore• Agência no interior da burocracia

executiva• Arranjos corporativos

Tradição americana

• Cultura política liberal• Divisão de poderes em regime

presidencialista• Federalismo• Baixa intervenção do Estado• Prevalência de arranjos pluralistas de

intermediação/representação de interesses

Tradição Européia

• Cultura política não-liberal• Fusão de poderes em regime

parlamentarista• Estado intervencionista• Supremacia da representação corporativa de

interesses

Caso brasileiro

• Padrão regulatório da “Era Vargas” => – Monopólio de setores da economia– Órgãos na burocracia executiva– Arranjos corporativos

• Reforma regulatória– Eliminação dos monopólios estatais– Desmontagem das instâncias consultivas no

âmbito do executivo– Criação de agências independentes– Não supressão de grande parte dos

instrumentos prévios

• Sobreposição padrão americano a uma estrutura institucional que guarda fortes traços do modelo anterior:

• Executivo intervencionista (na economia e em termos de poderes legislativos – MPs)

• corporativismo

Problema político da regulação

• Tensão entre autonomia e controle: tensão inerente à lógica da delegação

• Brasil:– limites da delegação em processo de

amadurecimento (nova lei das agências)– Relações entre poderes em processo de

consolidação (MPs)

autonomia

• Garantias definidas em lei (regime de autarquia, independência administrativa , etc)

• Forte tradição regulatória do Executivo• Vinculação a ministérios• Impedimento constitucional de existência

de órgãos desvinculados poder público

controle

• Diferenças entre agências• Papel do Judiciário• Ministério Público• Comissões permanentes do Legislativo