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Regulação doServiço Públicode Transportes

Cristina Caetano

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...a regulação é,desde logo, uma

exigência do sistema.

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Título: Regulação do Serviço Público de TransportesAutor: Cristina Caetano

Coordenação editorial: Transportes & Negócios / Riscos EditoraFoto da capa: Transportes de Copenhaga

escreva sobre transportes NÓS PUBLICAMOSé uma iniciativa da ADFERSIT,

com a colaboração do Transportes & Negócios como media partner

Os textos publicados são da exclusiva responsabilidade dos seus autores enão vinculam nem a ADFERSIT nem o TRANSPORTES & NEGÓCIOS

Março2013

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Regulaçãodo Serviço Público

de Transportes

Cristina Caetano

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O transporte público de passageiros, como é sabido, tendea envolver elevados custos de capital e margens baixas. Talacaba por se revelar com uma barreira à entrada de novosplayers no setor e, naturalmente, verifica-se uma redução donível de competitividade. Assim, há uma tendência para aexistência de monopólios, em algumas infraestruturas, comoé o caso da ferrovia e dos aeroportos. Não menos importante éa questão geográfica do país. Para além de ser um país peque-no, Portugal regista uma elevada concentração populacionalnas regiões litorais, em especial nas zonas mais desenvolvidas,o que significa que em muitas regiões a procura de transportesé normalmente insuficiente para que haja mais do que um ope-rador de transportes, não sendo até por vezes passível de explo-ração comercial. Surge, então, o serviço público de transportes.Se por princípio nos parece que se trata de um conceito simples,dada a trivialidade com que o mesmo sempre foi utilizado,rapidamente concluímos, ao olhar para os nossos parceiros eu-ropeus, por exemplo, que há vários entendimentos sobre o quetal comporta.

Neste contexto, foi criado o Regulamento N.º 1370/2007,publicado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da UniãoEuropeia, com aplicação em todos os Estados Membros, nãosendo necessária a transposição para o quadro nacional jurídi-co, e cuja aplicação deve estar concluída até 2019. Trata-sede um documento que pretende colmatar uma lacuna que severificava em muitos países, estatuindo na alínea e) do seuartigo 2.º (definições) a definição de “obrigação de serviçopúblico” como sendo uma imposição definida ou determinadapor uma autoridade competente, com vista a assegurar serviçospúblicos de transporte de passageiros de interesse geral queum operador, caso considerasse o seu próprio interesse comer-cial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou

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nas mesmas condições sem contrapartidas. Aliado a isto, surgea materialização de um outro conceito, o de “valor”. De acordocom a alínea k) do mesmo artigo, entende-se como “valor”, ovalor de um serviço, linha, contrato de serviço público ou re-gime de compensação para o transporte público de passageiros,correspondente à remuneração total, sem IVA, do operador ouoperadores de serviço público, incluindo as compensações,qualquer que seja a sua natureza, concedidas pelas autoridadespúblicas e as receitas provenientes da venda de títulos de trans-porte que não sejam transferidas para a autoridade competenteem causa. Daqui se pode já extrair que é irrelevante quemopera os serviços públicos de transportes: tanto se poderá tratarde empresas públicas, como poderão ser empresas privadas.

Muita tinta já correu sobre o que se deve extrair destedocumento e sobre as verdadeiras consequências para Portu-gal. Na realidade, não há como negar que o mesmo vem imporgrandes mudanças na forma como se comportam os vários play-ers no mercado. Dois caminhos se vislumbram para os operado-res em Portugal: ou vão a concurso ou se tornam “operadoresinternos” (o que, de acordo com o estatuído na alínea j) doartigo 2.º (definições) significa tornarem-se numa autoridadejuridicamente distinta, sobre a qual a autoridade competentea nível local ou, em caso de agrupamento de autoridades, pelomenos uma autoridade competente a nível local, exerce umcontrolo análogo ao que exerce sobre os seus serviços) – é ocaso de Barcelona e Bruxelas.

Independentemente de quem venha a operar o serviçopúblico de transporte de passageiros haverá (há) uma entidadecujo papel será, entre outros, o de regular a atividade. Istoporque, para que haja um sistema de transportes eficaz e efici-ente, e para que possam existir operadores públicos e privadose entidades ligadas às infraestruturas, é necessário que haja

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uma autoridade forte, que concessione, regule, fiscalize e certi-fique (infraestruturas, operadores, equipamentos).

De acordo com o Plano Estratégico dos Transportes(PET), o Estado deve assegurar o eficiente funcionamento dosistema de transportes através de uma regulação adequada parao setor, que promova o ambiente concorrencial e assegure quenos mercados tendencialmente monopolistas ou oligopolistasnão existam benefícios indevidos, por aproveitamento de falhasde mercado. Assim, o PET reporta para uma regulação forte eindependente com instrumentos de atuação mais eficazes ecom um modo de financiamento necessário às suas atribuições.

A 31 de Outubro de 2012, foi aprovada a lei orgânica doMinistério da Economia e Emprego que procedeu à reestrutura-ção do IMTT, que passou a designar-se por IMT (Instituto daMobilidade e Transportes). Este novo Instituto, de acordo como decreto-lei publicado, sucede nas atribuições do Institutode Infraestruturas Rodoviárias, nas atribuições do Instituto Por-tuário e dos Transportes Marítimos, no domínio da supervisãoe regulação da atividade económica dos portos comerciais edos transportes marítimos, bem como da navegação da via na-vegável do Douro. Assim, o IMT, ao aparecer como um organis-mo que vem regular, fiscalizar e monitorizar todos os tipos detransportes, exceto o aéreo, é uma medida que merece ser sau-dada, pois vem facilitar a intermodalidade. Na verdade, atéteria interesse que integrasse o problema das plataformas logís-ticas (talvez mais à frente se concretize).

Esta autoridade deve funcionar com elevado grau de au-tonomia de forma a harmonizar os interesses de todos os stake-holders. Se não for autónoma estará ao serviço apenas de umadas partes interessadas, o governo, naturalmente. A autonomiadevia até ser assumida em termos de mandato dos seus respon-sáveis. Devia ser um mandato longo (superior a uma legislatura,

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sete anos, por exemplo) e o governo não deveria ter poderespara demitir o Conselho Diretivo, a não ser por razões discipli-nares.

O papel do Regulador deve começar por ser aquela enti-dade que atua com valores e ética, que inspire todas as organi-zações. Deve ser flexível, permitindo às organizações que ante-cipem e reajam, em tempo útil, de forma a garantir a sua própriaexcelência. As expetativas da sociedade devem ser medidas ea sustentabilidade deve ser parte integrante do propósito doRegulador.

Nunca é demais sublinhar que a regulação é, desde logo,uma exigência do sistema. Deve ser o garante do cumprimentodas condições de acesso ao mercado, o fiscalizador das cláusu-las dos contratos de concessão, bem como deve procurar amelhoria contínua do sistema. Para que a regulação seja efetivaé necessário que o focus esteja nos stakeholders, sendo quepara tal será necessário alinhar o desenvolvimento e a imple-mentação das políticas, dos planos, dos objetivos e naturalmen-te, dos processos, com todas as partes interessadas. Devem-se definir metas claras, baseadas nas necessidades eexpetativas dos stakeholders, alinhadas com a estratégiadefinida.

As necessidades dos stakeholders devem ser auditadaspelo Regulador, de forma estruturada. Assim, devem ser criadosmecanismos que permitam equilibrar as necessidades e expeta-tivas de todas as partes interessadas. Deve, então, o Regulador,comparar dados, com base em informações, das organizações,para conduzir à melhoria dos processos. Esta entidade e osplayers no sector devem agir de forma interdependente, comuma relação de confiança, partilhando as bases do conhecimen-to e desenvolvendo políticas, numa lógica de parcerias.

Quanto à operacionalização da contratualização do servi-

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ço público de transporte de passageiros, é imperioso que estainclua aspetos ligados à qualidade do serviço. Os transportespúblicos em Portugal estão longe de ser atrativos para os clien-tes (desde logo vistos como “passageiros”), para além de queainda assentamos numa cultura muito pouco voltada para autilização do transporte público. Assim, os níveis de desempen-ho têm de se elevar; os operadores têm de orientar o serviçopara o cliente, deixando de vez a pura abordagem da produção.

Centrar a questão da contratualização apenas no preçoseguramente que irá gerar um aumento nos custos da qualidade.O que deve ser a preocupação das entidades intervenientesneste sector deve ser a melhoria dos serviços prestados, tendoem conta, naturalmente, os atuais constrangimentos económi-cos (isto no curto prazo). Assim, a definição do conceito daqualidade do serviço de transportes de passageiros a par dasua avaliação são questões que devem estar no centro da dis-cussão, ao lado de outros fatores.

Novas estruturas contratuais devem e começam já a surgirno mercado, de forma a “obrigar” os players a melhorarem asua performance na qualidade sem que para tal tenham queaumentar os custos.

A questão da fidelização do cliente a um sistema de trans-portes, que se pretende seja integrado, deve ser, continuamente,analisada, bem como as metas e os objetivos devem ser estabe-lecidos tendo em conta as suas necessidades e expetativas.Para tal, é necessário que se introduza a cultura da avaliaçãodos indicadores de satisfação do cliente. Porém, não bastaráavaliar, mas também deve haver lugar a um entendimento am-plo e a uma medição contínua. Desde logo, deverão constarnos contratos de concessão cláusulas relativas a este item.

Em alguns países vigoram contratos, ao nível do sistemade transportes públicos, que contêm cláusulas com critérios

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da qualidade que ultrapassam a questão dos aspetos técnicos,como por exemplo a existência de inquéritos à satisfação dosclientes. Como seria de esperar, encontramos estas realidadesnos países escandinavos, em que, por exemplo, os clausuladosincluem a fixação do nível da qualidade do serviço (fardamen-tos, informações a prestar ao cliente, limpeza, etc.). Acontratualização do serviço público, nestes países, permitiubaixar os custos operacionais a par de uma melhoria da satisfa-ção dos clientes.

No entanto, os indicadores normalmente utilizados naanálise da qualidade do serviço partem de um pressuposto quenão é real, ou seja, pressupõem que o serviço prestado é homo-géneo, quando na realidade tal não se verifica. Acresce aindaque os clientes, para além de utilizarem os serviços com propó-sitos diferentes (deslocações para o emprego, lazer, etc.), quan-do chamados a avaliar a qualidade do serviço importam tam-bém a sua situação económica.

Assim, um fator crítico aquando da definição do sistemade transportes públicos, na sua vertente de “serviço público”,é a relação entre os indicadores da qualidade e as expetativasdos clientes. Infelizmente, esta problemática não se verificaapenas ao nível do transporte de passageiros. São inúmeros osexemplos de definição da qualidade de serviços/produtos quenão partem da perspetiva do cliente, o que acaba por gerarmuitas ineficiências. A qualidade percebida, nesses casos, nãocorresponde às expetativas do cliente.

De acordo com Valarie A. Zeithame, A. Parasuraman eLeonard L. Berry, no seu livro “Calidad Total em la Gestionde Servicios”, a qualidade de um serviço, na ótica das perce-ções dos clientes, pode ser definida como a amplitude da dis-crepância ou diferença que exista entre as expectativas ou de-sejos dos clientes e as suas perceções.

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Há que interiorizar que não há atalhos para a qualidade.Assim, as entidades devem ser capazes de encontrar critériosde monotorização apropriados. Com isto, o que se quer de-monstrar é que a definição da qualidade do serviço deve serdesenvolvida na perspetiva do cliente.

De acordo com um estudo, o maior exemplo da utilizaçãosistemática de inquéritos aos clientes como base para incentivosmonetários aos operadores é a Autoridade de Transportes deCopenhaga. Ali, parâmetros como a limpeza da frota, a manu-tenção, a condução e a postura do motorista são classificadospelos clientes, quanto à sua qualidade.

Naturalmente que há fatores a ter em conta na qualidadedo serviço, ou melhor, na qualidade esperada pelo cliente, so-bre os quais o operador, por vezes, nada pode atuar, como porexemplo a velocidade de circulação, donde que não se deveexigir elevados padrões da qualidade, aos operadores, nestadimensão.

As Autoridades devem ser capazes de criar contratos queobriguem os operadores a desenvolver as suas atividades deforma sustentável, em todas as suas operações, para assim ga-rantirem, no longo prazo, a licença para operar no mercado.Assim, as Autoridades deverão saber avaliar a capacidade dooperador em prestar o serviço contratado. Tal deverá passarpela inclusão de requisitos específicos ao nível da gestão daqualidade. Desta forma, estar-se-á a dar um dos passos neces-sários para criar um mercado sustentável com organizaçõesexcelentes, que respondem, ou até superam as necessidades eexpetativas dos seus clientes.

Objetivo final: atrair e reter um maior número de clientes,contribuindo desta forma para uma sociedade mais sustentável!

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Cristina Caetano

Licenciada em Economia, pelaUniversidade Lusíada.Mestre em Total QualityManagement, pelaUniversidade Politécnica daCatalunha.Responsável pelo Serviço deGestão Técnica do GrupoTranstejo.Membro da Direcção daAdfersit (responsásvel pelasecção TransporteMetropolitano e Regional).

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Títulos publicados:

* JUP - Janela Única Portuária, o Simplex do MarFernanda Nunes Ferreira

* O sucesso financeiro dos Caminhos de Ferro da ÍndiaLuís Manuel Lopes Ascensão

* Sines como ativo geoestratégico nacional Paulo Jorge Pires Moreira * A economia do transporte público na acessibilidade

urbana Carlos Gaivoto* O desempenho do terminal de contentores: modelo

conceptual Vítor Caldeirinha* A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha Abílio Marques Afonso