Relatório à Assembleia da República - Provedor de Justiça · tas queixas, aliada ao aumento das que provêm de imigrantes (funda- mentalmente, contra o SEF), que se denota bem

Provedor de Justia

Relatrio Assembleia

da Repblica2005

Volume I

Lisboa2006

Ttulo Relatrio Assembleia da Repblica 2005Editor Provedoria de Justia Diviso de DocumentaoComposio, impresso e acabamento Tipografia GuerraTiragem 400 exemplaresDepsito legal 242394/06ISSN 0872-9263

Provedoria de Justia Rua do Pau de Bandeira, 7-9, 1249-088 LisboaTelefone: 21 392 66 00 Telefax: 21 396 12 43

[email protected]://www.provedor-jus.pt

Em cumprimento do disposto no art. 23., n. 1, doEstatuto do Provedor de Justia Lei n. 9/91, de 9de Abril tenho a honra de apresentar Assembleiada Repblica o Relatrio Anual de Actividades,

relativo ao ano de 2005.

O Provedor de Justia,

H. Nascimento Rodrigues

NDICE GERAL

Volume I

INTRODUO

I. ACTIVIDADE PROCESSUAL

1. DADOS ESTATSTICOS

1.1. Quadros e grficos. Comentrio estatstico . . . . . . . . . . . . 51.2. Participao internacional. Visitas de entidades estrangeiras . . 43

2. SITUAES RELEVANTES

2.1. Ambiente e recursos naturais, urbanismo e habitao,ordenamento do territrio e obras pblicas, lazeres.

2.1.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492.1.2. Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742.1.3. Processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 972.1.4. Pareceres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232.1.5. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica . . 162

2.2. Assuntos econmicos e financeiros, fiscalidade, fundosdos europeus, responsabilidade civil, jogo, contrataoo pblica e direitos dos consumidores.

2.2.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2272.2.2. Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

V

2.2.3. Processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2462.2.4 Pareceres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2982.2.5. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica . . 308

2.3. Assuntos sociais, trabalho, segurana social, sade,habitao social.


2.4. Assuntos de organizao administrativa e relao deemprego pblico, estatuto do pessoal das foras arma-das e das foras de segurana.


Volume II

2.5. Assuntos judicirios; defesa nacional; segurana internae trnsito; registos e notariado.

2.5.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8872.5.2. Processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 891

2.6. Assuntos poltico-constitucionais; direitos, liberdades egarantias; assuntos penitencirios; estrangeiros e nacio-nalidade; educao, cultura e cincia; comunicaosocial, desporto e sade.

2.6.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8972.6.2. Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9192.6.3. Processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1007

Relatrio Assembleia da Repblica 2005

VI

2.6.4. Pareceres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10302.6.5. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica . 1066

2.7. Unidade de projecto menores, mulheres, idosos,cidados com deficincia.

2.7.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11092.7.2. Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11302.7.3. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica 11402.7.4. Linha verde Recados da criana2.7.4.1. Fichas e processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11422.7.5. Linha do Cidado Idoso2.7.5.1. Fichas e processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11582.7.5.2. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica 1168

2.8. Extenso da Provedoria de Justia na Regio Aut-noma dos Aores.

2.8.1. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11732.8.2. Processos anotados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11832.8.3. Pareceres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11932.8.4. Censuras, reparos e sugestes Administrao Pblica . 1209

3. PEDIDOS DE FISCALIZAO DA CONSTITUCIONALI-DADE

3.1. Pedidos de fiscalizao da constitucionalidade e rejeio dequeixas sobre inconstitucionalidade . . . . . . . . . . . . . . . . 1225

3.2. Acrdos do Tribunal Constitucional proferidos em res-posta a iniciativas do Provedor de Justia (mapa) . . . . . . 1407

II. GESTO DE RECURSOS

1. Recursos financeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14112. Recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14123. Relaes pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14164. Actividade editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1419

ndice Geral

VII

III. NDICES

1. Analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14252. Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1441


VIII

Introduo1. No Relatrio referente a 2004 assinalou-se que se atingira nesse ano o

crescimento anual mais pronunciado no volume anual de queixasdesde 1996 (cf. pgs. XII e 33). No ano em curso, o volume de quei-xas novas 1 volta a aumentar: passou de 5.286 em 2004, para 5.336queixas em 2005 (ver Grfico I dos Dados Estatsticos).Se se tiver presente que a partir de 2003 como se sublinhou no Rela-trio desse ano (pg. 13), se recordou no de 2004 (pg. XI) e se volta arepetir agora (cf. Comentrio Estatstico) deixou de se organizarum processo por cada queixa entrada e incidente sobre a mesma ques-to, dando lugar aos chamados processos apensos, os quais no dei-xavam de ser computados nas estatsticas anuais de processos, melhorse interpretar a leitura que deve ser feita do aludido Grfico I., assim, inquestionvel que se assiste, pelo menos desde 1996 (ano emque se verificou um aumento de 3.399 queixas para 5.767, incluindoento, como referi, as organizadas em processos apensos) a um cresci-mento sustentado do movimento anual de queixas. Ele , porm, muitomais linear (quer dizer, no influencivel por surtos episdicos de queixas

XI

1 No abrangendo, portanto, quer os processos de iniciativa prpria do Provedor de Justia,quer os processos reabertos.

em massa) a partir de 2003. E por essa razo este crescimento de queixaspassou a ser, desde ento, tambm mais gradualista (cerca de 13% no totalde processos e de 14,4% se forem encaradas apenas as queixas novas).

2. De que se queixaram os cidados em 2005? Que evolues mais signi-ficativas se podem detectar?O mapa seguinte oferece-nos uma primeira, ainda que incipiente, per-cepo sobre a tipologia das queixas.

Distribuio dos processos

2004 2005


XII

* A matria de Sade transitou, em 2005, para a rea 6.

REA 1Ambiente e recursos naturais; urbanismo e habitao,ordenamento do territrio e obras pblicas; lazeres. 633 12,8% 700 14,3%

REA 2Assuntos econmicos e financeiros, fiscalidade, fundos

europeus, responsabilidade civil, jogo, contrataopblica e direito dos consumidores. 857 17,4% 860 17,6%

REA 3Assuntos sociais: trabalho, segurana social, sade

e habitao social *. 933 18,9% 791 16,1%REA 4

Assuntos de organizao administrativa e relaode emprego pblico, estatuto do pessoal das foras

armadas e das foras de segurana. 743 15,1% 705 14,4%REA 5

Assuntos judicirios; defesa nacional, segurana internae trnsito; registos e notariado. 784 15,9% 693 14,1%

REA 6Assuntos poltico-constitucionais; direitos, liberdades

e garantias; assuntos penitencirios; estrangeirose nacionalidade; educao, cultura e cincia;

comunicao social, desporto e sade. 791 16,1% 973 19,9%Extenso da Provedoria de Justia na R. A. Aores 128 2,6% 103 2 , 1 %

Extenso da Provedoria de Justia na R. A. Madeira 36 0,7%Gabinete 2 0 , 0 %

UNIDADE DE PROJECTODireitos dos menores, das mulheres, idosos

e cidados com deficincia 22 0,4% 72 1 , 5 %

Observa-se, ento, um aumento acentuado do volume de queixas dis-tribudas rea 6 da Assessoria (de 791 para 973). Trata-se de umarea muito heterognea nas suas componentes (seguramente a maisdiversificada das reas da Assessoria), sobretudo aps a incluso no seumbito das queixas sobre a Sade, ocorrida em 2005 2. A incluso des-tas queixas, aliada ao aumento das que provm de imigrantes (funda-mentalmente, contra o SEF), que se denota bem nos Grficos C e D daIntroduo da rea 6, explica este aumento.Em segundo lugar, surge-nos a rea 2 da Assessoria, praticamente semaumento de volume de queixas. Devo recordar, porm, que esta reaacusou um crescimento significativo de queixas em 2003 (tendo pas-sado de 492 para, ento, 1.070 processos), por fora da recepo dasreclamaes pendentes no extinto Defensor do Contribuinte. Sendo leg-timo presumir que se trataria de um acrscimo espordico 3, tal no veioa ocorrer, pois a rea continuou a registar volume significativo de quei-xas, resolvidas que foram as resultantes daquele movimento anmalo.Em terceiro lugar, posiciona-se a rea 3 da Assessoria, com naturalmenor volume de queixas, por fora, sobretudo, da transferncia para area 6 das respeitantes aos assuntos de Sade. A rea 3, que j em2004 deixara de se ocupar das queixas especficas referentes a menores,idosos e pessoas com deficincias (entretanto redistribudas recm-criada Unidade de Projecto 4), como, anteriormente, vira transitar paraa rea 6 as queixas respeitantes ao sistema de Educao 5, foi, assim,reconduzida a uma maior homogeneidade temtica, passando a con-gregar, agora, as queixas relativas aos vrios sistemas da seguranasocial e as que se reportam s relaes de trabalho em empresas.

Introduo

XIII

2 Anteriormente tratadas no mbito da rea 3 da Assessoria. A redistribuio operada permi-tiu um melhor equilbrio global no volume de processos entre as diferentes reas, no quadrode um planeamento de repartio de tarefas no seu Servio a que o Provedor de Justia nopode ser alheio, em termos de boa gesto.

3 Cf. Relatrio 2003, pg. 16.4 Cf. Relatrio 2004, pg. XV.5 Cf. Relatrio 2002, pg. 423.

Esta rea mantm, no obstante, um padro tradicionalmente elevadode queixas, provenientes de pensionistas, reformados e outros, variados,titulares de direitos sociais.As queixas sobre questes de trabalho na funo pblica preencheram,durante longos anos, um lugar cimeiro no cmputo das reclamaesrecebidas pelo Provedor de Justia (rea 4 da Assessoria), disputandocom as queixas da rea 3 (assuntos sociais) a primazia no volume anualde queixas recebidas. O volume de queixas referentes funo pblicamantm-se elevado, mas perde, notoriamente, espao comparativoabsoluto e relativo 6: decresce de 1.134 queixas em 2001 (incluindoprocessos apensos) para 705 em 2005 (inexistindo processos apensos).Inversamente, a rea 1 da Assessoria regista um crescimento inequ-voco: passa de 497 processos em 2002, para 590 em 2003, 633 em2004 e, finalmente, 700 em 2005 7.Por seu turno, a rea 5 da Assessoria, resolvidos que foram, em 2003 e2004, os processos relativos a queixas por alegados atrasos na conces-so de nacionalidade portuguesa por residentes no ex-Estado da ndiae Angola, retomou o seu ciclo normal, recebendo 693 queixas, funda-mentalmente relacionadas com atrasos na Administrao da Justia(45% do seu volume).Uma ltima nota para referir o aumento natural das queixas recebidaspela Unidade de Projecto (criada em 2004): passa de 22 para 72 quei-xas em 2005. A especificidade das queixas atribudas a este sector daAssessoria (mulheres, menores, idosos e cidados com deficincias) no susceptvel de leituras lineares em to curto espao de tempo. Algunsanos, decerto, tero de sobrevir para que dela se possa extrair completapotencialidade, por ora a exigir melhor conhecimento por parte doscidados da natureza peculiar sob que foi criada e com que se assume.


XIV

6 Para isso contribuiu, decerto, a no criao de processos apensos a partir de 2003, ou seja, ano contabilizao de queixas repetidas (ex.: concursos de professores do ensino secundrio)nas estatsticas anuais.

7 Sendo certo que as redistribuies de matrias entretanto operadas no afectou substancial-mente o ncleo duro desta rea da Assessoria.

3. Esta viso genrica sobre o mapa supra inserto, abre a porta a algumasconcluses preliminares: por fora da subida notria das queixas deimigrantes e da incluso, na rea 6, das reclamaes sobre Sade, estesector da Assessoria ganha ascendncia na comparao com o volumede queixas acolhidas nas outras reas; a rea 2 mantm-se recipiend-ria do segundo maior volume comparativo de queixas, no tendosofrido, pois, recuo notrio com o arquivamento dos processos prove-nientes do extinto Defensor do Contribuinte; a rea 3 continua a posi-cionar-se destacadamente, no obstante a redistribuio de queixassobre a Educao (para a rea 6, em 2002), sobre menores, idosos epessoas com deficincias (para a Unidade de Projecto, em 2004) e sobreSade (para a rea 6, em 2005). A rea 4 perde em termos de posi-cionamento comparativo entre reas da Assessoria, e tambm em ter-mos absolutos, sofrendo com a maior apetncia de outros cidados (queno funcionrios pblicos) pelo recurso ao Provedor de Justia. A rea1 evidencia, por seu turno, aumento gradual no volume de queixas,consistente a partir de 2003, ao passo que a rea 5 da Assessoriaretoma um curso mais consentneo com a no ocorrncia de epifen-menos de queixas sobre processos de atribuio de nacionalidade por-tuguesa, evidenciados em Relatrios anteriores.

4. Esta leitura , como j disse, necessariamente rudimentar. Com efeito,as reas da Assessoria no so, em geral, homogneas quanto s mat-rias das queixas que lhes esto atribudas, como resulta do simples con-fronto das temticas-chave de cada uma (ver Quadro 10 dos DadosEstatsticos).Sob cada uma destas epgrafes incluem-se assuntos muito diversifica-dos, como, mais detalhadamente, se retirar dos quadros e grficos quese anexam s introdues temticas de cada rea da Assessoria, inser-tos no local prprio deste Relatrio.Deste modo, quando se diz que a rea 6 registou o maior volume dequeixas em comparao com as outras reas, no pode esquecer-se quea ela esto cometidas questes to dspares como estrangeiros, edu-cao, sade, assuntos penitencirios, pedidos de declarao deinconstitucionalidade, comunicao social e outros vrios.

Introduo

XV

Do mesmo passo, a segunda rea com maior volume de queixas (rea 2), diversifica-se, fundamentalmente, entre assuntos fiscais que representam cerca de metade das queixas a ela afectas e direitosdos consumidores (cerca de 32% das queixas por ela tratadas).Paralelamente, a rea 1 desdobra o volume das suas queixas entreurbanismo e habitao (34% das respectivas queixas), ordenamento doterritrio (34% tambm) e ambiente e recursos naturais (27%), paraalm de outras matrias de menor relevncia estatstica. E quase omesmo ocorre com as outras reas da Assessoria.Consequentemente, o encarar-se o volume de queixas recebidas emcada rea no dispensa, com vista a uma leitura mais fina, a anlise dossubgrupos mais homogneos de queixas, por forma a detectar-se melhorquais so as grandes tipologias de reclamaes apresentadas ao Prove-dor de Justia.

5. Neste sentido, e de forma inovatria, apresenta-se neste Relatrio oGrfico V (Assuntos das queixas), que permite uma interpretaocondizente com os dados anteriormente apresentados, todavia maisdesagregados em funo dos temas mais tpicos revelados pelas recla-maes recebidas, e no j, tanto, do volume das mesmas por cada reada Assessoria.Este Grfico V evidencia que as queixas atinentes segurana social eao trabalho na funo pblica, respectivamente, recolhem maior relevopor comparao com outros subgrupos de assuntos.Duas advertncias, porm, a este propsito: serve a primeira para recor-dar que as reas correspondentes da Assessoria foram, durante longosanos, cimeiras no volume anual de queixas recebidas; serve a segundapara acentuar que as mesmas reas falo das reas 3 e 4 agregam,cada uma, uma tipologia muito mais homognea 8 de queixas do que aemergente da variedade de tipologias encontrada nas restantes reas daAssessoria.


XVI

8 Tanto quanto possvel falar-se de homogeneidade de queixas nestas duas reas: ver os ane-xos estatsticos s introdues de cada uma, dos quais facilmente se induzir que, no obs-tante alguma homogeneidade, so diversificadas as queixas de que cada uma deve tratar.

Por isso, se a leitura deste Grfico V melhora a interpretao dos dadosreferentes s queixas recebidas, no deve ser desligada, em qualquercaso, da que se pode fazer do Quadro 10 e de outros dados estatsticosque fao constar deste Relatrio.O que possvel afirmar-se, em concluso, que tradicional dicoto-mia prevalecente entre queixas sobre matrias da segurana social e dafuno pblica, respectivamente, vem-se contrapondo, com nitidez, asubida de queixas sobre outras matrias: assim, fiscalidade, direitos dosestrangeiros, consumo, urbanismo e ordenamento do territrio, etc..Se a isto somarmos o j assinalado aumento no volume anual de quei-xas, ento talvez seja lcito dizer que o recurso ao Provedor de Justiaevidencia, nestes ltimos anos, nveis de maior apetncia diferenciadapor parte dos cidados e uma clara maior diversificao nas tipologiasdas queixas formuladas.No isto, afinal, prova de que este rgo do Estado no apenas solidi-fica o seu papel nuclear de garantia de direitos dos administrados como,ademais, o v acolhido por forma mais abrangente pelos cidados,sejam eles contribuintes ou funcionrios pblicos, muncipes ou pensi-onistas, consumidores ou desempregados, estudantes ou imigrantes?

6. Quem se queixou ao Provedor de Justia em 2005?Comeo por recordar que o artigo 23. da nossa Constituio aludeexpressamente a queixas dos cidados, estribadas em aces ou omis-ses dos poderes pblicos.Histrica e nuclearmente, a figura do Provedor de Justia recorta-se emfuno da defesa de direitos individuais e colectivos face aos poderespblicos. , por isso, natural que sejam sobretudo de pessoas singula-res as reclamaes mais frequentes junto do Provedor de Justia.Deste ponto de vista, no se detecta alterao de maior em 2005: comefeito, dos 6.406 9 reclamantes, 5.989 so pessoas singulares, consti-tuindo, pois, a esmagadora maioria (93,5%). Destas, 61,1% pertence

Introduo

XVII

9 Fao notar que no h coincidncia entre o nmero de queixosos no ano e o volume de processos. Para melhor compreenso desta diferena, veja-se o Comentrio Estatstico,ponto 1.

ao gnero masculino e 38,9% ao feminino (Grficos XX a XXII). Con-tinuo a registar 10 uma sustentao no aumento de queixas por parte demulheres, por comparao com anos anteriores, mas no , por ora,lcito da extrair concluses mais definitivas do que este apontamento.Quanto s reclamaes provenientes de pessoas colectivas, remeto parao Comentrio Estatstico, assinalando apenas que representam 6,5%do total de queixosos e que se denota uma ascendncia das reclamaesprovenientes de sociedades e associaes, por contraponto maiorpredominncia tradicional das organizaes sindicais. Mas isto s con-diz com a j assinalada maior diversificao na tipologia das queixasapresentadas ao Provedor de Justia.

7. Remeto igualmente para aquele Comentrio Estatstico as observa-es pertinentes que se queiram extrair da origem geogrfica das quei-xas recebidas.

8. Vale a pena, porm, sublinhar que este Relatrio comporta uma outranovidade, qual seja a de se ter procurado perscrutar um pouco maisfundo o perfil dos reclamantes (ver, a este propsito, o ComentrioEstatstico, ponto 5). esta uma velha ambio dos meus ilustres antecessores 11. Como aintentaram concretizar? Muito simplesmente, procurando fosse extradode cada queixa o perfil scio-econmico do queixoso.Como bem de ver, esta metodologia abriu porta a algumas concluses,mas inevitavelmente fragmentrias. Digo algumas concluses, porquefoi possvel delas retirar o retrato predominante dos queixosos: fun-cionrios pblicos, por um lado, pensionistas e reformados, por outro(alis, coincidindo com o maior volume tradicional de queixas quantoa matrias da funo pblica e da segurana social, respectivamente).Fragmentrias, todavia, porque o mtodo utilizado no consentiaconhecer muito mais do que o presumido estatuto scio-profissional dosreclamantes directamente induzido dos assuntos atinentes quelasmatrias (por isso, de uma queixa de um contribuinte raramente se


XVIII

10 Cf. Relatrio 2004, pg. XIV.11 Veja-se, a ttulo exemplificativo, os vrios Relatrios das dcadas de 80 e 90.

poderia extrair qual o seu perfil scio-econmico, o mesmo sucedendocom reclamaes de consumidores ou de muncipes). No admira,assim, que nas estatsticas pertinentes dos Relatrios desses anos aprofisso no declarada fosse a predominante 12.Entendi, em 2001, ensaiar outra soluo, potencialmente mais clarifi-cadora do perfil (no apenas scio-econmico) dos reclamantes. Paraesse efeito, foi preparado um questionrio que, conjuntamente com oofcio que acusa a recepo da queixa, remetido a cada reclamante,para devoluo annima.Foi com base nos questionrios recebidos entre Janeiro de 2001 eSetembro de 2004 e que so annimos, sublinho mais uma vez que se tornou possvel estabelecer grande parte das concluses sobre operfil dos cidados que, nesse perodo, se dirigiram ao Provedor de Jus-tia e acerca das principais razes que os conduziram a este recurso 13., pois, com base nas respostas contidas nos questionrios enviados aosqueixosos, em 2005, que, de algum modo, se torna, agora, possvel tra-ar os contornos do seu perfil.Fao notar, em todo o caso, que este no um retrato a corpo inteiro.Por trs razes, fundamentalmente: primeira, porque s 47% dos quei-xosos devolveu os questionrios que lhes foram remetidos; segunda,porque muitos dos questionrios no foram totalmente preenchidos,precludindo, assim, o conhecimento completo de todas as vertentesneles contidas; terceira, porque no foi, em consequncia, vivel operar-se um cruzamento dos vrios dados dos referidos questionrios.De todo o modo, dos 47% de respondentes, dois teros tinha entre 30 e59 anos, mais de 42% possua habilitaes de nvel superior, sendo ascategorias scio-econmicas mais relevantes as de aposentado/refor-mado e as de funcionrio pblico 14.

Introduo

XIX

12 Por todos, veja-se o Relatrio referente a 1999, pg. 28.13 Vd. O Exerccio do Direito de Queixa como forma de participao poltica o caso do Pro-

vedor de Justia, de Manuel Meirinho Martins e Jorge S, Provedoria de Justia, 2005. 14 Volto a chamar a ateno para o facto de os 47% de questionrios respondidos se apresen-

tarem muito incompletos no seu preenchimento. Da resultam as aparentes incongruncias deter de se concluir por dois teros de respondentes entre os 30 e os 59 anos e de uma das cate-gorias scio-profissionais mais significativas ser a dos reformados/pensionistas.

Quanto s razes por que estes reclamantes decidiram recorrer ao Prove-dor de Justia, 45% assinala o vector reparao de injustias e cerca de30% dividem-se, de igual modo, entre os factores capacidade de pressoou de influncia do Provedor e o este constituir a ltima alternativapara a soluo da sua queixa. Estas concluses no se afastam das que seretiraram no estudo publicado em 2005, atrs assinalado, e consolidam aimagem preponderante do Provedor de Justia aos olhos dos cidados,fundamentalmente, como um instrumento de reparao de injustias.

9. Retome-se, agora, a leitura da actividade processual de 2005, para assi-nalar que se conseguiu encerrar 7.006 processos. Trata-se de umvolume sem comparao com o de homlogos de anos imediatamenteanteriores (vd. Grfico VII) e, seguramente, um dos mais elevadosdesde sempre alcanados na Provedoria de Justia.Impe-se, porm, assinalar que, tal como se referiu que a abolio dosantigos processos apensos iria fazer diminuir o volume anual cons-tante das estatsticas sobre processos entrados, assim tambm h quedesinflacionar estes 7.006 processos arquivados, porque neste nmerose contm 742 antigos processos apensos (vd. Quadro 4), categoria,como j assinalado, prestes a desaparecer 15. De todo o modo, notvelo volume de processos de queixas encerrado em 2005, mais 22% do queno ano anterior, confirmando um dos ndices da eficincia que tenhoprocurado emprestar instituio.

10. Outro destes ndices passa pelo ritmo de celeridade que se consiga atin-gir entre o momento da entrada da queixa e o momento da sua decisofinal, quer dizer, do encerramento do processo.Como disse em Relatrios anteriores, o Provedor de Justia deve dedicarespecial ateno a este aspecto, pois a sua funo capital a de tratar e tratar to bem quanto saiba e possa as queixas dos cidados 16. Dis-


XX

15 Como se pode verificar no Quadro 5, transitam para 2006 apenas 44 processos apensos.16 O que no significa ignorar ou menosprezar os demais vectores da sua funo: significa ape-

nas que, do meu ponto de vista, com as queixas que recebe que deve preocupar-se em pri-meira linha, outorgando-lhes prioridade no acervo do seu trabalho. Vd., a este respeito, Rela-trio Assembleia da Repblica, 2001.

penso-me de mais explicaes, to evidente se me afigura a razo de serdesta preocupao nuclear.Ao longo dos cinco anos de mandato que levo, procurei instituir, ouaperfeioar, mecanismos internos com vista dinamizao dos proces-sos de queixa sob instruo. Fixao de prazos para respostas das enti-dades visadas nos processos, reunies e contactos com estas e tambmcom os reclamantes, diligncias telefnicas sistemticas, deslocaesexternas conducentes a melhor averiguao do objecto das queixas,levantamentos peridicos situao dos processos de maior longevi-dade e demarcao de prazos aos meus Assessores para a prossecuodas iniciativas a seu cargo consubstanciam uma vasta panplia deorientaes pontuais, ou de regras balizadoras do trabalho quotidianoda Assessoria. Os ndices de eficincia no encerramento dos processos atestam a con-secuo desta finalidade, como o comprova o grau de celeridade que, deano para ano, se vem alcanando.Por isso, no estranho, mas congratulo-me com o facto de 75% dasqueixas recebidas em 2005 terem obtido desfecho no decurso do pr-prio ano (ver Grfico IX), por comparao com os 70% alcanados em 2004.Se quisermos, porm, indagar mais fundo podemos verificar que cercade 53% dos processos provenientes de anos anteriores a 2005 foramtambm encerrados, neste ano, em menos de doze meses aps a suaabertura (ver Grfico X).Posso, pois, concluir assim, e de forma rigorosa: 86% dos processos dequeixa, arquivados em 2005, demoraram, no conjunto, menos de umano a resolver. inquestionvel ter-se conseguido uma performancemarcante no ritmo de celeridade que deve ser imprimido s respostasque os cidados reclamam do Provedor de Justia 17, correspondendo-se, por isso, sua legtima exigncia de cumprimento de fundamentaisdeveres funcionais deste rgo do Estado.

Introduo

XXI

17 Para mais pormenores sobre os tempos de durao dos processos, cf. Comentrio Estats-tico, ponto 8.

11. E, todavia, no posso deixar de sublinhar que numerosas entidadespblicas visadas nos processos de queixa continuam a mostrar-se dema-siadamente morosas para no dizer, por vezes, impenitentes perante os pedidos de esclarecimento formulados no mbito da instru-o das queixas. Esta atitude tem de ser, aqui, devidamente censurada,pelo que significa, no sobretudo de desrespeito pelos deveres de cooperao para com o Provedor de Justia (artigo 29. da Lei n. 9/91,de 9 de Abril), como, mais particularmente, de insensibilidade face squestes colocadas pelos cidados (e que implicam, para alm dodireito de contraditar, justamente assegurado pelo Estatuto do Prove-dor, no seu artigo 34., o dever de esclarecimento e resposta que, se pre-cludido, paralisa a instruo do processo).Por isso no se estranhar que vrios processos tenham de ultrapassaros doze meses que, como regra atingvel idealmente, h muito me fixei.Fossem mais rpidas e tambm mais concludentes, em muitos casos, asrespostas requeridas das entidades pblicas visadas, o panorama des-crito melhoraria seguramente, permitindo Provedoria de Justiamaximizar ainda mais as suas potencialidades.Isto significa, em suma, que muitas entidades pblicas no apreende-ram ainda, de forma cabal, o papel do Provedor de Justia no seu rela-cionamento institucional com elas, induzido pelas queixas dos cidados,reflectindo no seu comportamento um ADN burocrtico e empedernido,bem revelador de anquilosamentos tradicionais, que tardam muito emser ultrapassados.

12. Face ao que venho relatando, perguntar-se- agora: e como est a pen-dncia dos processos?A pendncia processual est baixa, no obstante o aumento, gra-dual, das queixas. O resultado atingido deriva, evidentemente, doesforo que ao longo destes anos se tem feito para instilar ritmos deceleridade na instruo e arquivamento dos processos, nos termosacima referidos.Se olharmos para o Grfico II, referente evoluo do nmero total deprocessos pendentes, verificar-se- ter-se atingido o nvel mais baixo de


XXII

pendncia processual da histria da Provedoria de Justia 18, ou seja,2.150 processos, a que acrescem 44 apensos.Este Grfico II evidencia bem todo o esforo feito nestes ltimos anos,pois conseguiu-se (no obstante o aumento gradual do volume de quei-xas anualmente recebido) reduzir, da forma expressiva que nele sereflecte, esse monstro de todas as instituies do Estado que a pen-dncia, ou seja, no fundo, o que no se resolveu ainda. Esta leitura deveser acompanhada, para boa percepo da realidade, pela anlise doGrfico VIII, que intenta fazer ressaltar a durabilidade de processoscom maior longevidade (eles tambm, por escales temporais, em ntidaregresso numrica), impossvel de eliminar de todo, por razes orarelacionadas com a sua intrnseca complexidade substantiva, ora, asmais das vezes, com o inevitvel emaranhado processual ou adjectivo deque se cobre o desenrolar da instruo de vrias queixas, sobretudodaquelas cuja resoluo implica o concurso de diversas entidades pbli-cas, no mbito especfico das suas competncias.

13. Falei da eficincia do Provedor de Justia. E quanto sua eficcia, ouseja, quanto aos resultados concretos que alcana, ou no alcana?O Quadro 9 dos Dados Estatsticos patenteia a evidncia de que ela alta: cerca de 83% das queixas obtiveram desfecho positivo para osreclamantes 19, o que representa o valor mais alto desde 2001 e o ter-ceiro valor mais alto desde que este indicador calculado.

14. A esmagadora maioria destas queixas solucionada sem necessidade derecurso a Recomendao formal, nos termos do artigo 20., n. 1, al-nea a) do Estatuto do Provedor de Justia. So resolvidas, portanto,

Introduo

XXIII

18 Ressalvarei desta afirmao, naturalmente, os primeiros anos de actividade da instituio,porque, nesses anos, o volume anual de processos tambm no alcanou dimenso relevante.Recordo que, em 1976, foram recebidas 1.612 queixas e, em 1984, 2.543 queixas (incluindoos processos de iniciativa do Provedor e as queixas reabertas), como se retira dos Relatrioscorrespondentes a esses anos.

19 Reporto-me, como evidente, s queixas com fundamentao bastante para potenciar umasoluo por parte do Provedor de Justia, o que exclui, naturalmente, as queixas liminar-mente rejeitadas, as queixas improcedentes de todo e as encaminhadas para instncias espe-cficas, nos termos do artigo 32. do Estatuto do Provedor de Justia.

atravs de simples sugestes ou propostas formuladas s entidades visa-das, na senda de uma longa e boa prtica da Provedoria de Justia.Em regra, reservo o recurso Recomendao ou para os casos previstosna alnea b) daquele preceito do Estatuto (ou seja, Recomendaes nor-mativas ou legislativas), ou, no mbito dos casos previstos na alnea a)do mesmo preceito, para situaes de maior relevo jurdico ou social.Como se induz do Quadro 8, apenas 255 das queixas encerradas noforam resolvidas (podendo s-lo), no conjunto dos 7.006 processosarquivados em 2005.

15. Como acabei de dizer, restrinjo o recurso Recomendao (em sentidoestrito) para casos mais limitados, o que, como se comprova pela taxade sucesso atrs referenciada, em nada afecta a soluo das queixasfundamentadas; tal como, de forma simtrica, me abstenho de recorrerao Tribunal Constitucional sem, previamente, esgotar todas as possibi-lidades de sanar possveis inconstitucionalidades ou ilegalidades por viade proposio de alteraes pertinentes junto do poder legislativo (emregra, o Executivo).Esta minha postura explica o menor nmero de Recomendaes e depedidos de declarao de inconstitucionalidade formulados nos anos domeu mandato (Grfico III).Em 2005, subscrevi 17 Recomendaes, das quais 12 ao abrigo da al-nea b) do n. 1 do artigo 20. do Estatuto do Provedor de Justia. Oitodestas Recomendaes foram acatadas, duas no foram acatadas e as restantes sete aguardam resposta definitiva 20. Os textos destas Recomendaes constam do local prprio deste Relatrio.Quanto aos pedidos de declarao de inconstitucionalidade, tambminsertos no Relatrio, remeto para o que a seu propsito se escreve soba epgrafe prpria Pedidos de Fiscalizao da Constitucionalidade, no deixando de chamar a ateno para os casos, muito mais nume-


XXIV

20 Tratando-se, nestes casos, de Recomendaes legislativas, frequente assistir-se a um morosoprocesso de resposta, quer por parte da Assembleia da Repblica, quer por parte do Exe-cutivo, ultrapassando-se largamente o prazo estabelecido no artigo 38., n. 2 do Estatuto,entendendo-se este tambm aplicvel quele tipo de Recomendaes.

rosos, em que se decidiu rejeitar os pedidos apresentados. Entre estes,destaco, pela dificuldade e atipicidade dos seus contornos poltico-cons-titucionais, o que se reportava inconstitucionalidade apontada, porsignificativo grupo de ilustres personalidades do Pas, ao n. 4 do artigo 8. da nossa Constituio, a propsito da primazia do TratadoConstitucional da Unio Europeia.

16. A Administrao Central permanece, com ligeiras flutuaes, como ogrande sector das Administraes do Estado destinatrio do maiornmero de queixas dos cidados (aumentando de 49,1% em 2004 para55,7% em 2005 cf. Grfico XIV). Segue-se a Administrao Localcomo segundo grande grupo de entidades visadas, dentro do qual pre-dominam os Municpios de Lisboa, Cascais, Sintra e Porto, que repre-sentam 16% da Administrao Local (cf. Grfico XVIII) destinatriadas queixas de fregueses e muncipes.No seio da Administrao Central, os Ministrios das Finanas e Admi-nistrao Pblica, da Administrao Interna, do Trabalho e Solidarie-dade Social, e o da Justia congregam o maior volume de queixas doscidados (cf. Grfico XVII e Comentrio Estatstico, ponto 11). Deveter-se presente que esta repartio de queixas por grandes categorias deentidades pblicas nelas visadas no simtrica da repartio das quei-xas por assuntos ou matrias. Assim, quer as queixas de contribuintes,quer as queixas de funcionrios pblicos de quadros do Ministrio dasFinanas e Administrao Pblica, tm, no fundo, como entidadevisada este Ministrio. O mesmo se passar em relao a queixas dereformados da segurana social (contra os Centros Distritais de Segu-rana Social) e a queixas de funcionrios do respectivo Ministrio, ou aqueixas de sindicatos, comisses de trabalhadores, ou trabalhadores,contra servios do mesmo Ministrio (por exemplo, neste caso, contraomisses de actuao por parte de Delegaes da Inspeco-Geral doTrabalho). necessrio, pois, distinguir bem a realidade subjacente ao Grfico V(e, tambm, a do Grfico XIII, esta mais abrangente) daquela que se pretende retratar nos Grficos XIV a XIX dos Dados Esta-tsticos.

Introduo

XXV

17. Alongo-me um pouco nesta introduo ao Relatrio porque em 2005 se comemorou o 30. aniversrio da criao legal do Provedor de Jus-tia 21, justificando-se, por isso, um apontamento mais detalhado.Escuso-me de explicar as razes por que entendi dever ser esta celebra-o o mais sbria possvel, todavia condizente com a misso constitu-cional que me est cometida.Assinalo, assim, em primeiro lugar, a difuso de milhares de folhetos 22

descritivos da funo do Provedor de Justia pelos distritos que as esta-tsticas de queixas assinalam, persistentemente, corresponder s zonasdo Pas em que se denota menor recurso das pessoas ao Provedor. Noestou seguro de que tenha sido esta iniciativa a despoletar o aumento dequeixas que, em 2005, se detectou em trs dos distritos abrangidos poresta operao, a saber: Guarda, Beja e Vila Real 23, que, tradicional-mente, registam escasso volume de reclamaes. seguro, porm, quea ampla difuso anteriormente emprestada a folhetos especificamentedirigidos s comunidades de imigrantes 24 foi decisiva no aumentoacentuado, que se tem vindo a constatar, de queixas originrias de imi-grantes em Portugal. Devo agradecer publicamente ao Conselho deAdministrao da empresa CTT o contributo dado a esta iniciativa, talcomo o deu possibilidade de todo o correio expedido em 2005 com-portar um logtipo especificamente criado para a comemorao do 30.aniversrio da instituio.Em segundo lugar, quero sublinhar a publicao da obra, j antes refe-renciada, sobre o direito de queixa ao Provedor de Justia, que noduvido ter sido, no seu gnero, pioneira no nosso Pas. Pretendi, ainda,fazer publicar um volume de estudos que solicitei aos nossos melhoresacadmicos de direito constitucional e de direito administrativo. Por


XXVI

21 Decreto-Lei n. 212/75, de 21 de Abril. O primeiro Provedor de Justia tomaria posse em17 de Maro de 1976, tendo sido institudo pelo Decreto-Lei n. 189-A/76, de 15 deMaro, o Servio do Provedor de Justia: cf. Relatrio de 1976 Assembleia da Repblica,pgs. 6-10.

22 At ao limite de um milho.23 Cf. Comentrio Estatstico, ponto 4.24 CF. Relatrio de 2004 Assembleia da Repblica, pg. 729 e tambm pg. XV.

diversos avatares, que me escuso de explicitar, esta edio foi adiadapara 2006.Em terceiro lugar, promovi a realizao, em Lisboa, do II ColquioLuso-Brasileiro de Ombudsman, o qual, para alm da participao deOuvidores Pblicos do Brasil, contou com a presena do (primeiro) Pro-vedor de Justia de Angola, do Comissrio contra a Corrupo deMacau, do Presidente da Federao Ibero-Americana de Ombudsman eda Defensora Adjunta de Espanha. Esta iniciativa situou-se, como bem de ver, no quadro de uma tentativa de ampla promoo de con-tactos com o mundo lusfono e com os nossos homlogos integrados naFederao Ibero-Americana de Ombudsman, de que fui vice-presidentede 2001 a 2005.

18. Desde 2001 que o Relatrio anual Assembleia da Repblica comportauma apreciao quantitativa e qualitativa a respeito da tipologia dasqueixas recebidas em cada rea da Assessoria, inserta nas respectivasIntrodues.Torna-se imprescindvel, pois, a leitura destas apreciaes, se se preten-der adquirir uma viso mais compreensvel sobre as principais catego-rias de queixas recebidas, descortinar os seus eixos de eventual evolu-o e aprender o que ter sido, ao fim e ao cabo, a actividade central doProvedor de Justia ao longo do ano.No se estranhar a extrema diversidade no tipo de reclamaes ao Pro-vedor de Justia, que coloca este rgo do Estado como um observat-rio privilegiado da multiplicidade de situaes reclamadas e o torna uminstrumento eficaz de garantia dos direitos dos cidados, de apazigua-mento das relaes entre eles e os vrios poderes pblicos e de correc-tivo de disfuncionalidades procedimentais administrativas.Julgo que isso mesmo ressalta bem daquelas apreciaes.

19. Quero aqui deixar uma palavra de recordao memria do meu Asses-sor na Extenso da Regio Autnoma da Madeira, Dr. Antnio LuizFigueiredo Vasco, falecido este ano. Os cidados residentes naquelaRegio Autnoma no ficaram prejudicados pela ausncia prolongada aque a sua doena obrigou, pois as suas queixas foram tratadas na sede

Introduo

XXVII

da Provedoria de Justia 25. Mas o Provedor viu-se, assim, em todo ocaso, mais limitado nas possibilidades de intervenes que fossemnecessrias e sem o suporte de um colaborador leal e dedicado, quemarcou uma presena digna na Extenso a seu cargo.

20. Este Relatrio retrata o meu trabalho e o trabalho dos meus colabora-dores em 2005, ano comemorativo do 30. aniversrio do Provedor deJustia. pergunta valeu a pena? s espero que ele represente, para a Assem-bleia da Repblica, a quem o apresento, e para o Pas por seu interm-dio, uma resposta conclusiva em relao aos 30 anos decorridos e dejustificada esperana para os anos vindouros.

H. Nascimento Rodrigues


XXVIII

25 esta a razo por que o Relatrio deste ano no insere um captulo prprio sobre aExtenso na Regio Autnoma da Madeira.

ACTIVIDADEPROCESSUAL

I.

DADOSESTATSTICOS

1.

1.1. Quadros e grficos

A Quadros

Quadro 1

Reclamantes em 2005

Quadro 2

Nmero de processos entrados

5

Quadro 3Nmero de processos em instruo

Quadro 4Nmero de processos arquivados

Dados estatsticos

6

Quadro 5Nmero de processos pendentes em 31 de Dezembro

Quadro 6Resumo do movimento de processos

Quadros e grficos

7

Quadro 7Recomendaes e pedidos de declarao

de inconstitucionalidade

Quadro 8

Motivos de arquivamento

Quadro 9

Rcios de eficcia da interveno do Provedor

Dados estatsticos

8

Evoluo entre 2001 e 2005

Quadro 10

Distribuio dos processos

Quadros e grficos

9

Quadro 11

Entidades visadas nos processos

Dados estatsticos

10

Quadros e grficos

11

Dados estatsticos

12

Quadro 12

Caractersticas das queixas

A) Caracterizao dos reclamantes

Quadros e grficos

13

Dados estatsticos

14

B) Origem geogrfica das queixas

Quadro 13Queixas por habitante

Origem geogrfica dos cinco maiores valores

Quadros e grficos

15

Dados estatsticos

16

B Grficos

I Processos entrados

II Evoluo do nmero total de processos pendentes

Quadros e grficos

17

III Recomendaes e pedidos de fiscalizao da constitucionalidadeformulados

IV Motivos de arquivamento

Dados estatsticos

18

V Assuntos das queixas

VI Evoluo dos rcios

Quadros e grficos

19

VII Processos entrados e findos

VIII Processos transitados de ano por prazo de pendncia

Dados estatsticos

20

IX Durao dos processos principais abertos e arquivados em 2005

X Durao dos processos principais abertos antes de 2005com primeiro arquivamento neste ano

Quadros e grficos

21

XI Durao dos processos principais reabertos antes de 2005ou antes e rearquivados em 2005

XII Durao dos processos principais arquivados em 2005 (acumulado)

Dados estatsticos

22

XIII Distribuio de processos por rea temtica

XIV Entidades visadas nas queixas

Quadros e grficos

23

XV Distribuio das queixas por Ministrio

XVI Peso das queixas sobre o regime da funo pblica

Dados estatsticos

24

XVII Distribuio das queixas por Ministrio(excluindo as queixas sobre regime da funo pblica)

XVIII Distribuio das queixas por Municpio

Quadros e grficos

25

XIX Queixas contra entidades particulares

XX Natureza dos reclamantes

Dados estatsticos

26

XXI Natureza dos primeiros reclamantes em processos abertos

XXII Reclamantes individuais por gnero

Quadros e grficos

27

XXIII Tipo de pessoa colectiva reclamante

XXIV N. de reclamaes por distritos do continente

Dados estatsticos

28

XXV N. de reclamaes com origem nas regies autnomas

XXVI N. de reclamaes com origem no identificada e do estrangeiro

Quadros e grficos

29

XXVII Queixas por 10 000 habitantes: distritos e regies autnomas

C. Comentrio estatstico

1. As primeiras observaes a fazer quanto ao ano de 2005 incidemno resultado visvel de duas opes que com clareza se definiram em relatriosanteriores, designadamente no respeitante a 2003.

Assim, para uma maior transparncia no modo como fenmenos loca-lizados e ocasionais, de queixa em massa sobre a mesma questo, se reflectianestes dados estatsticos, melhorando a fiabilidade da leitura, cessou no inciode 2003 a abertura de processo distinto por cada queixa recebida, agluti-nando-se num mesmo processo todas as queixas que incidissem sobre o mesmoobjecto.

Concomitantemente, para uma correcta leitura dos nmeros apresen-tados, passou a ter que se atentar, simultaneamente no nmero de processosentrados (por definio, incidindo sobre questes diversas) e no nmero dereclamantes, sendo certo que uma grande desproporo entre aquele e esteindicia a verificao, nesse ano, de uma ou mais das aludidas queixas de massa.

Praticamente se extinguindo durante 2005 o universo de processosapensos, obrigatoriamente anteriores a 2003, passando de 791 para 44 uni-dades, a aproximao entre o nmero de reclamantes e o nmero de processosabertos aumentou, com um rcio de 1,20 verificado em 2005, face a valoresde 1,53 em 2004 e de 3,03 em 2003.

2. Explicitando estes dados em outros nmeros, recorreram em 2005ao Provedor de Justia 6406 reclamantes, numa quebra de 1675 unidades, ouseja, menos 21% que em 2004.

Esta evoluo apenas traduz a ausncia de queixas de massa, j que,tomando como padro de comparao o nmero de processos entrados, comosoma de questes novas e das antigas cuja reapreciao foi nesse ano encetada,a evoluo nos ltimos anos oferece concluses opostas.

Desta forma, curando apenas dos processos originados em queixa, osdados de 2005 representam uma ligeira quebra (menos 0,2%, ou seja, 13 uni-dades) face a 2004. de notar, contudo, que esta quebra resulta da soma deum acrscimo de 50 unidades (1%) no nmero de processos novos e de umadiminuio em 63 unidades no nmero de processos reabertos (13%).

30

Tomando como ponto de referncia a evoluo desde 2003, temos,ainda assim, um aumento de 12,9% no nmero total de processos entrados,subida essa mais acentuada se se tomar como referncia apenas os processosnovos (14,4%).

A acima aludida descida no nmero de reclamantes, somada a estasubida no nmero de questes novas, permite concluir por um relevante incre-mento no volume de trabalho que pedido pelos cidados ao Provedor de Justia.

3. A proporo de pessoas singulares no conjunto dos reclamantesvoltou a descer, desta feita em apenas 4 dcimas (de 93,8% para 93,4%). Seuma quebra seria expectvel, j que, em regra, as queixas de massa, neste anomenos presentes, so apresentadas por pessoas singulares, no deixa de senotar a escassa dimenso desta descida, menor do que a que resulta da sim-ples comparao do total de reclamantes. Tal pode indiciar uma efectiva maiorutilizao da queixa por pessoas singulares, face ao padro evidenciado pelosdados de 2004.

Mantendo-se embora nos trs primeiros lugares, entre os reclamantescom natureza jurdica de pessoa colectiva, o conjunto das associaes, sindi-catos e sociedades, para alm de dever ser notada a recuperao do seu pesono universo em causa (com subida de 61% para 69%), convm explicitar noseu seio importantes modificaes.

Assim, os sindicatos, categoria cimeira de reclamantes com esta natu-reza em 2004, descem para a terceira posio, com menos 37 queixas (menosquatro pontos percentuais face ao total), superadas agora pelas queixas apre-sentadas por sociedades, com mais 16 queixas (subida de sete pontos percen-tuais face ao total) e pelas associaes, estas agora liderando o nmero dequeixas, com mais 7 unidades face a 2004, mas representando um incrementode cerca de seis pontos percentuais face ao total (agora 27%).

As queixas apresentadas por comisses de trabalhadores no tiveramevoluo que suprisse a evoluo negativa das sindicais, descendo em termosabsolutos 28 unidades (e mais de cinco pontos percentuais face ao total decada ano).

As queixas apresentadas por entidades pblicas voltaram pratica-mente aos valores absolutos e relativos de 2003, numa quebra significativaface a 2004. As queixas apresentadas por partidos polticos mantiveram-se

Quadros e grficos

31

praticamente no mesmo nmero de 2004, o que significa um reforo per-centual. 1

No que diz respeito aos reclamantes individuais, sem contar com oescasso nmero em que no foi possvel determinar o seu gnero, 2 apura-se,em dados aparentemente concordantes aos de 2004, uma proporo de 61%de reclamantes do gnero masculino.

Tendo presente que, ao contrrio de 2004, os dados em causa se repor-tam totalidade dos reclamantes, e no apenas, como no ano mencionado, aosprimeiros subscritores, assim conferindo maior fiabilidade observao,parece confirmar-se a esperana, mencionada em lugar homlogo no Relat-rio de 2004, quanto a uma maior aproximao do universo dos reclamantes repartio por gnero da populao nacional, posto que ainda em dficefeminino.

4. Olhando distribuio geogrfica das queixas, 3 em nmero abso-luto, persistem os mesmos trs distritos, Lisboa (1937 queixas face a 1839 em2004), Porto (723 queixas face a 796 em 2004) e Setbal (365 queixas facea 352 em 2004), nos lugares cimeiros, o que no de estranhar pela popula-o que a reside.

Nos trs lugares imediatos, no ocorre tambm qualquer novidadeface a 2004, colocando-se a os distritos de Santarm (233 queixas contra 276em 2004), Braga (212 e 206, respectivamente) e Coimbra (180 e 190, res-pectivamente). O stimo lugar, em termos absolutos, pertence agora a Faro(172 contra 151 em 2004). 4

Muito embora a hierarquizao dos distritos, nestes sete lugares cimei-ros, no sofra quase alterao, a evoluo individual dos distritos dspar.

Observando agora o extremo oposto desta lista ordenada de distritos eregies autnomas, os trs ltimos lugares so ocupados pelos distritos devora (49 queixas contra 71 em 2004), Bragana (48 queixas contra 50 em

Dados estatsticos

32

1 Chamo a ateno para os comentrios que, a este propsito, so feitos na introduo temticada rea 6.

2 Essencialmente em queixas electrnicas, quando o endereo indicado nenhuma concluso per-mitia tirar.

3 Assume-se como determinante a residncia do primeiro subscritor da queixa.4 Aveiro, com 153 processos, baixa para a oitava posio, embora aumentando o nmero de

queixas.

2004) e Portalegre (43, repetindo igual nmero do ano passado). Ao contr-rio da manuteno do cenrio de 2003 em 2004, deste ano para 2005 h anotar a subida no nmero de queixas oriundas de Beja e da Guarda, plausi-velmente pelas razes que adiante se explicitaro.

A Regio Autnoma da Madeira registou 95 queixas em 2005, numaumento em 20 unidades (27%) do valor verificado em 2004 e ficando ainda6 unidades acima do nmero de queixas em 2003. O nmero de queixas apre-sentado em 2005 s superado pelo valor registado nos dois primeiros anosde funcionamento da extenso.

No que respeita Regio Autnoma dos Aores verifica-se uma des-cida em 12 unidades (-9%) face ao valor de 2004, todavia sendo as 126 quei-xas recebidas em 2005 ainda claramente em nmero superior s 109 de 2003.

O nmero de queixas oriundas do estrangeiro, 241, foi sensivelmenteidntico ao de 2004, mantendo-se o predomnio da lusofonia, com especialnota, uma vez mais, para as queixas referentes obteno da nacionalidadepor residentes no ex-Estado da ndia.

Como tem sido prtica usual, toma-se como indicador mais significa-tivo a ponderao do nmero de queixas face populao residente no dis-trito/regio autnoma em causa, 5 isto pelo ltimo Censo disponvel, nestecaso o de 2001.

Assim, a aparente imutabilidade do cenrio de 2004 , de algummodo, desmentida. Se Lisboa, primeiro distrito em nmero absoluto, tambmrepete a tradicional primazia relativa, acrescentando-a mesmo (9,08 em 2005face a 8,62 no ano anterior), os Aores e Santarm invertem posies, agoracom valores bastante prximos (no primeiro caso, 5,30 em 2005 face a 5,81em 2004, no segundo caso 5,14 e 6,09, respectivamente). Setbal, com valortambm pouco superior a 2004 (neste ano 4,48 face a 4,64 em 2005) subiupara a quarta posio.

Como nota de mais relevncia, embora reste por provar se apenas epi-sdica, o distrito de Faro (4,37 em 2005 face a 3,83 em 2004) suplanta o doPorto (4,10 e 4,51, respectivamente).

Nos distritos que, segundo este critrio, ocupam os lugares mais bai-xos desta ordenao, algumas diferenas ocorrem face a 2004. Assim, para

Quadros e grficos

33

5 Os valores numricos reportam-se ao nmero de queixas por 10 000 habitantes.

alm da manuteno da mesma posio relativa e praticamente o mesmo valorpelo distrito de Braga (2,58 em 2005, 2,50 em 2004), h a notar as descidasacentuadas dos distritos de vora (2,87 em 2005 face a 4,16 em 2004), Viseu (2,66 em 2005 face a 3,12 em 2005) e Aveiro (2,15 em 2005, face a 2,53 em 2004), 6 ocupando as 17., 18. e 20. posio.

Comparando 2005 com 2004, ocorreram 4 casos significativos dedecrscimo, a saber, nos distritos de vora (31,0%), Santarm (15,6%), 7

Aveiro (15,0%) e Viseu (14,6%).Os acrscimos mais significativos ocorreram nos distritos da Guarda

(50,0%), Beja (46,5%) e Vila Real (41,1%), bem como na Regio Aut-noma da Madeira (26,7%), neste caso mais que corrigindo a quebra do anoanterior.

As subidas nestes trs distritos sero plausivelmente explicadas pelacircunstncia de, no mbito de protocolo celebrado com os CTT, ter sido,durante 2005, distribudo um total de vrias centenas de milhares de desdo-brveis de divulgao da figura do Provedor de Justia em cinco distritos,entre os quais os referidos.

Aos distritos mencionados deve-se juntar o distrito de Bragana, quemesmo assim regrediu no nmero relativo de queixas em 4%, e o de Porta-legre, que no apresentou variao face a 2004. Todavia, de notar que este ltimo distrito tinha ento registado um notvel aumento de 87% face a2003, 8 na sequncia de aco similar de divulgao, assim parecendo com-provar-se a durabilidade dos efeitos da mesma.

5. Desde 2001 que se tem remetido a cada reclamante, 9 conjunta-mente com a comunicao que acusa a recepo da queixa, um questionrio,para preenchimento annimo e devoluo em envelope j franquiado, tam-bm junto.

Foi possvel em 2005, como se d conta noutro lugar, disponibilizar aopblico interessado uma investigao acadmica sobre o exerccio do direito de

Dados estatsticos

34

6 Corrigindo o crescimento contnuo que foi apontado no Relatrio de 2004, pg. 32. 7 Importa, todavia, notar o forte aumento verificado em 2004 face a 2003.8 Cf. Relatrio de 2004, pg. 32.9 Ou primeiro subscritor, no caso de queixas colectivas, isto , subscritas por vrios recla-

mantes.

queixa ao Provedor de Justia, 10 que tambm contou com as respostas colhi-das atravs deste questionrio.

Aqui, numa perspectiva diversa, importar apenas traar algunsdados sobre os reclamantes, pelo menos sobre aqueles que entenderam prestara resposta annima que lhes foi pedida.

Assim, face ao universo de queixas recebidas em 2004 e 2005, a taxade resposta melhorou trs pontos percentuais, cifrando-se neste ltimo ano em 47%.

Quase dois teros das respostas prestadas em 2005 foram-no por pes-soas entre os 30 e os 59 anos. 11 Abaixo desta idade, apenas surgem 9% dosrespondentes, sendo certo que, face a 2004, ocorre um grande aumento de res-postas prestadas por reclamantes com mais de 75 anos.

Mais de 42% das respostas foram prestadas por reclamantes comhabilitaes de nvel superior. 12 possvel, no entanto, que seja tambm estafranja populacional que se sinta mais vontade no preenchimento do ques-tionrio. Nas demais categorias, 28% tinham o ensino secundrio e 16% ape-nas o 1. ciclo do ensino bsico.

Em termos scio-profissionais, as categorias mais relevantes de res-pondentes so os aposentados ou reformados, com 21%, e os funcionriospblicos, com 15%.

Questionados sobre a razo para a escolha do Provedor de Justia paraapresentao de queixa, continua a ser maioritria, com 45%, a reparao deinjustias. Todavia, com valores de cerca de 15%, destacam-se tambm acapacidade de presso ou influncia e o ser a ltima alternativa.

6. Verificando-se, agora, a evoluo do nmero de processos abertos,foram organizados neste ano 5348 processos, quantitativo superior em apenas38 unidades ao valor de 2004.

Quadros e grficos

35

10 Martins, Manuel Meirinho, e S, Jorge Martins de, O exerccio do direito de queixa comoforma de participao poltica o caso do Provedor de Justia (1992-2004), Lisboa: Pro-vedoria de Justia, 2005.

11 20% at aos 39 anos, 22% entre os 40 e os 49 anos e 12% entre os 50 e os 59 anos.12 7% com bacharelato, 26% com licenciatura, 7% com mestrado ou ps-graduao e 2% com

doutoramento.

Este aumento todo imputvel a queixas, j que o nmero de proces-sos abertos por iniciativa do Provedor, 24 em 2004, caiu para metade em2005.

Manteve-se, desta forma, o mesmo nvel quantitativo de questesnovas, indicado em 2004 como significando um forte crescimento face aosanos anteriores. 13

O nmero de processos reabertos diminuiu significativamente face a2004, com menos 63 unidades (14%).

Continua a ser bem visvel o aumento do nmero de queixas origina-das por correio electrnico. Assim, os 1041 processos originados por queixarecebida desta forma representam um forte aumento de 72% face ao ano ante-rior. Existindo apenas registo deste dado desde 2002, 14 a evoluo acumuladadesde ento evidencia um crescimento, para estes 4 anos, de 323%. No suge-rindo embora qualquer arremedo, da lei de Moore aplicado literacia electr-nica, de supor que este crescimento no pare por aqui, com as vantagens queo contacto rpido e fcil entre reclamante e Provedor propicia. 15

7. O nmero total de processos que estiveram em instruo durante2005 foi praticamente idntico ao de 2004, com uma subida apenas de 20 uni-dades. 16

O nmero de processos recebidos do ano anterior foi de 3441, dosquais 2655 principais. 17 Dois teros destes processos tinham uma antiguidadeinferior a um ano.

Tendo entrado, como se disse, 5759 processos (resultantes da soma de5348 processos novos e 411 reabertos) foi arquivado ou rearquivado um totalde 7006 processos, dos quais 6264 processos principais e 742 apensos.

Esta categoria de processo apenso, cuja extino, repito, foi decididaem 2003, tem no fim de 2005 um carcter residual, sobrando ainda em ins-truo apenas 44 unidades.

Dados estatsticos

36

13 Cf. Relatrio de 2004, pg. 33.14 Em que se registaram 246 queixas por via electrnica.15 de notar que, em geral, uma queixa por correio electrnico recebe resposta pela mesma via.16 Ou seja, 0,22%.17 Uma subida de 155 unidades face a 2003, como a seu tempo se apontou no Relatrio

de 2004.

Desta forma, existindo uma subida de 642 unidades no nmero deprocessos principais arquivados, 18 e face manuteno do nmero de proces-sos entrados, ocorreu necessariamente uma quebra do nmero de processospendentes em 31 de Dezembro de 2005, registando-se, nesta data, 2150 pro-cessos principais pendentes. Tal representa uma quebra de 505 unidades, ouseja, menos 19%. 19

Dos processos pendentes em 31 de Dezembro de 2005, 67,7% tinhamdurao inferior a um ano, num ligeiro aumento, de um ponto percentual, faceao verificado doze meses antes.20

8. Verificando mais em detalhe os aspectos relacionados com a rapi-dez no tratamento das queixas, continua, embora mais atenuada, a tendnciade crescimento da proporo de processos que conhecem deciso no mesmoano civil da sua abertura, em 2005 de 75% face aos 70% verificados em 2004.

Esmiuando este dado, por comparao com os valores de 2004, hum ligeiro retrocesso, para valor similar ao de 2003, na proporo de proces-sos arquivados em menos de 30 dias, 21 mantendo-se, contudo, o valor acumu-lado respeitante deciso em perodo inferior a 90 dias. 22

Esta ligeirssima quebra contudo compensada pelo aumento verifi-cado na proporo de processos arquivados no mesmo ano. Assim, agregandoestes dois indicadores, verifica-se que a proporo de processos abertos em2005 e que, arquivados no mesmo ano, demoraram menos de 30 dias mantm-se praticamente a mesma que a verificada em 2004. 23 Pelo contrrio, ocorremesmo uma subida do valor respeitante aos processos cuja deciso demoroumenos de trs meses, em 2005 de 58% face a 54% registado em 2004.

Dos processos principais que transitaram de anos anteriores para 2005e que foram neste ano arquivados pela primeira vez, num total de 1769 uni-dades, registou-se uma percentagem de 52,9% naqueles que conheceram deci-

Quadros e grficos

37

18 Crescimento de 11,4%.19 Se se contar com o universo total de processos, incluindo apensos, a quebra seria de 1247

unidades, ou seja, menos 36%.20 Felizmente que os dados que a seguir se exporo quanto durao dos processos permite

tirar concluses mais positivas, isto no que toca ao tratamento dos processos em anos maisrecentes.

21 Em 2005 de 47,9% face aos 50,6% registados no ano anterior.22 77,2% em 2005, face a 77,8% registado em 2004.23 Em 2005 o valor de 35,8% face a 35,4% em 2004.

so num prazo inferior a doze meses, aparentemente em quebra de 4,4 pontospercentuais face ao valor registado em 2004.

Para uma leitura mais segura, e dizendo respeito esta percentagem,obrigatoriamente, aos processos que, abertos em 2004, no conheceram con-cluso nesse ano (30,1%), importa verificar se se confirma ou no a predioque se fez no Relatrio de 2004, 24 quanto subida do nmero final de pro-cessos que, abertos num determinado ano, conheceram deciso em perodoinferior a doze meses, seja no mesmo ano civil, seja no seguinte.

Este valor, em 2003, cifrou-se em 82% do nmero de processos entra-dos nesse ano. Somando o nmero de processos entrados em 2004 e arquiva-dos ainda nesse ano civil, ao nmero que foi arquivado em 2005 antes de per-fazer doze meses de pendncia, encontra-se agora a taxa de 86%, ou seja maisquatro pontos percentuais.

Sendo certo que o meu objectivo, como disse e repito, o de alcanaros 100%, atrevo-me a tomar como um bom indicador para os dados respei-tantes a 2005, 25 o contnuo aumento da percentagem de processos arquivadosno mesmo ano civil da abertura.

Nos processos de longa durao, isto , com mais de dois anos at deci-so, a evoluo no foi to favorvel, antes se tendo voltado ao valor de 2003.

Agregando a durao de todos os processos principais arquivados,regrediu ligeiramente a proporo dos processos arquivados com menos de umano de durao, dos 88% de 2004 para os 85%, valor similar ao de 2003.

Assumindo-se agora o termo de seis meses, essa percentagem foi em2005 de 71%, 3 pontos percentuais abaixo da verificada em 2004.

9. Tomando como base o nmero de 7006 processos arquivados em2005, num acrscimo de 1267 unidades face a 2004, 26 verifica-se que,quanto aos processos em que, sem necessidade de recomendao, foi obtidasoluo favorvel ao reclamante, manteve-se a proporo no quadro geral dasdecises de arquivamento, com natural subida absoluta, de 1684 para 2031.

Ao invs, desceu de 84 para 57 o nmero de processos arquivados porter sido acatada uma recomendao, subindo de 11 para 33 os casos de pro-

Dados estatsticos

38

24 Cfr. pg. 35.25 S verificveis no final de 2006.26 Ou seja, mais 22%.

cesso findo por no acatamento de posio formal similar. Aqui, num caso como no outro, o peso dos processos apensos perturba uma leitura maislinear.

Manteve-se, assim, no essencial, a proporo de processos resolvidospor interveno do Provedor de Justia, em quase um tero do total.

Os casos em que ocorreu mudana de atitude por parte da Adminis-trao, sem interveno do Provedor de Justia, mantiveram, sensivelmente, omesmo nvel, absoluto e relativo, do ano anterior.

Baixou ligeiramente a medida dos processos que, liminarmente ouno, viram rejeitado o seu mrito por parte do Provedor de Justia. Assim,45% dos processos no mereceram deciso concordante com a pretenso doreclamante, ou seja, menos trs pontos percentuais que em 2004.

A percentagem de processos que ultrapassou o crivo da apreciaoliminar subiu quatro pontos percentuais, cifrando-se agora em 89%. 27

Os casos de insucesso, que tinham registado uma subida em 2004, vol-taram aos nveis de 2003, ou seja, cerca de 6,3% do total de processos arqui-vados, numa descida de cerca de 100 unidades, ou seja, menos 22%.

Reportando-me de novo aos indicadores que tm vindo ultimamente aser utilizados, cuja definio pode ser alcanada no Quadro 9, a taxa de reso-luo foi mais de 5 pontos percentuais superior registada em 2004, sendo amaior desde 1999.

A taxa de sucesso, para a qual se conta apenas com as situaes resol-vidas por interveno do Provedor de Justia, foi em 2005 de 82,7%, o ter-ceiro melhor valor desde que este indicador calculado.

Foram formuladas 17 recomendaes, na sua esmagadora maioria,isto , 12, normativas/genricas. Manteve-se exactamente o mesmo nmero deiniciativas de fiscalizao da constitucionalidade apresentadas ao TribunalConstitucional no ano anterior, ou seja, duas.

10. No Grfico V pode ser observada a repartio das queixas rece-bidas por grandes temas. cabea destes encontra-se a Segurana Social

Quadros e grficos

39

27 No sofra esta concluso com a aparente contradio que resultaria da comparao doresumo do Quadro 10 no Relatrio presente e no antecedente, por se indicar uma descida, emtermos absolutos, de processos nestas circunstncias, de 4927 para 4899. que, aqui, conta--se tambm com os processos reabertos, menos em 2005 do que em 2004, sendo certo que,por definio, a apreciao liminar faz-se aos processos novos.

(quer dos funcionrios pblicos quer dos sectores privados), a que acrescem astradicionais questes do funcionalismo pblico, em perda. Note-se tambm opeso das questes de fiscalidade e, em crescendo, as queixas relacionadas coma situao jurdica dos estrangeiros em Portugal, as quais, somadas a proble-mas de nacionalidade, superam os 10%.

Observada a repartio por rea temtica, excluindo casos circunstan-ciais, 28 verifica-se um forte crescimento, no peso relativo no total dos proces-sos abertos, na rea 6 (24%) e na rea 1 (12%). Em contrapartida, perdempeso relativo as queixas recebidas nas reas 3 (15%) e 5 (11%), o mesmosucedendo, embora de modo mais mitigado, com a rea 4 (5%).

Para adequada compreenso destas modificaes, importante notarque o tratamento das questes relacionadas com a Sade passou a competir,quase no incio de 2005, rea 6, assim se explicando a descida no volumedistribudo rea 3, quando a segurana social encabea a lista de matriasmais tratadas.

Persistiu o crescimento notvel das queixas apresentadas por estran-geiros, em relao sua situao jurdica, como se refere no local prprio desteRelatrio (vd. Nota introdutria da rea 6).

A Extenso na Regio Autnoma dos Aores, como se disse, registouum decrscimo de 23 unidades (19,5%). A Extenso na Regio Autnoma daMadeira no teve qualquer processo distribudo, sendo as queixas em causatratadas pelas reas na sede. As circunstncias que ditaram este procedimentoforam j explicitadas no anterior Relatrio.

11. A anlise dos dados respeitantes s entidades visadas, na grandecategorizao empregue, apresenta resultados notavelmente idnticos aos de2004, com uma variao que no excede, para mais ou para menos, 0,8 pon-tos percentuais.

de notar, contudo, que para esta comparao no se levou em linha de conta uma modificao iniciada no presente Relatrio, qual seja a deintegrar as queixas em que a entidade visada a segurana social 29 no Minis-

Dados estatsticos

40

28 Refiro-me descida no nmero de processos na Extenso dos Aores e natural subida nosdistribudos Unidade de Projecto, no seu primeiro ano de pleno funcionamento.

29 405 em 2005.

trio do Trabalho e da Solidariedade Social, 30 assim sendo, na AdministraoCentral. 31

Esta mesma modificao leva a que a leitura comparativa do lugarocupado por cada Ministrio na lista de entidades visadas tenha que ser feitacom igual cautela.

Assim, caso se tivesse mantido o critrio at agora vigente, os 3 minis-trios mais solicitados continuariam a ser os das Finanas, AdministraoInterna e Justia, por esta ordem e, em relao a 2004, apenas invertendo deposies os dois ltimos e mantendo, no seu conjunto, o mesmo peso que nesseano (64%).

A aplicao do novo critrio d outra relevncia ao Ministrio do Tra-balho e da Solidariedade Social, que supera, ainda que marginalmente, pormenos de vinte unidades, o da Justia. Este trio de entidades mais visadas, noseu conjunto, pesa, segundo o critrio indicado, 56%.

Comparando a evoluo entre 2004 e 2005 dos trs ministrios maiscitados naquele ano, verifica-se a continuao da quebra das queixas contra oMinistrio das Finanas, embora suave, o mesmo sucedendo quanto ao Minis-trio da Justia. Pelo contrrio, continua o crescimento, j indicado em 2004e agora no terceiro ano consecutivo, 32 quanto s queixas dirigidas contra oMinistrio da Administrao Interna, estando em causa, geralmente, o Serviode Estrangeiros e Fronteiras.

Se estes trs ministrios, no universo das queixas que no respeitavama funcionrios pblicos, somavam 78% das queixas contra a AdministraoCentral em 2004, o mesmo trio, somado ao Ministrio do Trabalho e da Soli-dariedade Social, representou 80% do mesmo total em 2005.

Nas queixas apresentadas a respeito dos seus funcionrios, esmaga-dor o domnio do Ministrio da Sade, com 43%, seguindo-se o da Educao(12%) e o das Finanas (9%).

Quadros e grficos

41

30 Seguindo critrio sempre usado em casos similares, adoptou-se para fins estatsticos a estru-tura orgnica do Executivo que mais tempo esteve em funes no ano em causa, neste casoo XVII Governo Constitucional.

31 Com o novo critrio, a Administrao Central dispara para 56% do total de queixas, des-cendo a Administrao Indirecta e Autnoma para 10%.

32 Cf. Relatrio de 2004, pg. 39/40.

12. Ao nvel da Administrao Regional, h um pequeno aumento donmero de queixas face a 2004, obtendo-se este resultado da conjugao deuma ligeira diminuio nos Aores e uma subida significativa na Madeira,todavia no alcanando ainda o valor registado em 2003.

Na Administrao Local, mantm-se o peso alto dos municpios, emnvel idntico ao de 2004. Todavia, face a anos anteriores, parece ter-se esba-tido o peso dos municpios com maior nmero de queixas, em geral os commaior populao. Assim, os quatro municpios mais visados, no seu conjunto,representam agora 16% das queixas desta categoria, quatro pontos percen-tuais abaixo do valor de 2004. Os municpios em causa so os de Lisboa (8,7%contra 11,4% em 2004), Cascais (2,5% contra 2,2%), Sintra (2,4% contra1,7%) e Porto (2,4% contra 3,3%).

Dados estatsticos

42

1.2. A. Participao Internacional

Quadros e grficos

43

B. Visita de entidades estrangeiras

C. Total de reunies internas/externas/outras diligncias externascom reclamantes e entidades reclamadas

Dados estatsticos

44

SITUAESRELEVANTES

2.

Ambientee recursos naturais,

urbanismo e habitao, ordenamento do territrio

e obras pblicas, lazeres

2.1.

Provedor-Adjunto de Justia:Conselheiro Macedo de Almeida

Coordenador:Andr Folque

Assessores:Maria RavaraIsabel CantoManuela BarretoMiguel FeldmannJos Lus CunhaCarla VicenteCristina S Costa

Consultor de arquitectura:Olavo Benedito Dias

2.1.1. Introduo

A Consideraes gerais

O interesse dos cidados e empresas, administraes de condomnios eassociaes no governamentais pela interveno do Provedor de Justia naresoluo de conflitos urbansticos e ambientais que os opem aos poderespblicos continua a revelar uma linha de crescimento, mais acentuada que emanos anteriores. Com efeito, durante 2005, foram admitidas 689 novas recla-maes, deferida a reviso de 32 despachos de arquivamento (com reabertura,portanto) e organizados oficiosamente trs processos.

Isto significa um acrscimo de, aproximadamente, 16,5% por con-traste com o ano anterior. Embora com oscilaes ao longo do ano no vero,o nmero de queixas ambientais bastante superior em todos os meses de2005, esta rea da assessoria recebeu mais processos novos que nos meseshomlogos de 2004.

Uma vez mais, todavia, foi possvel conter a pendncia que, no finalde 2005, atingia 529 processos, registando um saldo de seis processos a menosque no final de 2004 (534), menos 41 que em 2003 (570), menos 37 que em2002 (566), menos 47 que em 2001 (576) e menos 197 que em 2000 (726).

Na verdade, o nmero de processos concludos e dados como findosatingiu o valor de 725 (arquivados e rearquivados), dos quais, 261 (cerca de36%) so processos organizados e instrudos no prprio ano. Por outras pala-vras, cerca de 38% dos novos processos organizados em 2005 j se encontra-vam instrudos e findos no termo do ano.

Prosseguiram a bom ritmo as deslocaes de assessores aos serviospblicos visados nas queixas, assim como aos locais das obras reclamadas pblicas e privadas tanto para melhor compreenso do contexto e consultadirecta de documentos, como tambm para promover o encontro construtivoentre os diferentes departamentos administrativos com responsabilidades do Estado, de institutos pblicos, dos municpios e freguesias e destes comos cidados. A ttulo de exemplo, houve oportunidade de percorrer a p todo

49

o canal reservado CRIL (circular interna regional de Lisboa) por completar,entre a Buraca (Amadora) e a Pontinha (Odivelas), alm de deslocaes aoPorto, Vila Nova de Gaia, Fafe, Cascais, Cadaval, Sesimbra, Reguengos deMonsaraz, Faro e Setbal.

Do mesmo passo, foi possvel encetar e concluir uma vasta operaode inventrio das lacunas regulamentares imputadas aos 308 municpios dopas, em matria de urbanizao e de edificao. Depois de se verificar que oRegime Jurdico da Urbanizao e da Edificao contm vrias normas noexequveis por si mesmas, por dependerem de especificaes locais, e com acolaborao da Diviso de Documentao, o Provedor de Justia dispe hojede um inventrio rigoroso com base no qual se iniciou a interpelao de cadauma das cmaras municipais sobre o atraso de quatro anos na aprovao deposturas e regulamentos de urbanizao e de edificao.

Note-se que, em muitos casos, est em causa aligeirar os procedimen-tos de controlo urbanstico, poupando recursos aos servios pblicos e aos par-ticulares. Por exemplo, ao enunciar situaes de obras de escassa relevnciaurbanstica, o municpio est a permitir aos interessados que se limitem acomunicar previamente os trabalhos que vo empreender, dispensando-os damorosidade e complexidade caractersticas dos procedimentos de licena ou deautorizao. Por outro lado, ao definir o que se entende, em cada circunscri-o municipal, como conjunto de edifcios com impacte semelhante ao de umaoperao de loteamento, est a corrigir-se uma notria injustia de tratamentoentre os promotores imobilirios obrigados a encargos de urbanizao, cedn-cias e compensaes, e os que escapam a estes custos, no raro, por expedien-tes formais e conceptuais.

O Ombudsman no surgiu historicamente como vigilante da falta deautoridade dos poderes pblicos. Pelo contrrio, a sua matriz a de um rgodo Estado que, embora desprovido de poderes injuntivos, faz por persuadir ospoderes pblicos a conterem a sua apetncia invasiva e ablativa dos direitosdos particulares. Ora, nos sectores da actividade administrativa confiados aesta rea da assessoria, como j houve oportunidade de deixar registado, emanos anteriores, sobretudo a indiferena, a inrcia da autoridade pblicacontra actos ilcitos dos administrados que motiva as reclamaes, inspiradaspor motivaes de ordem cvica ou por prejuzos sofridos directa e pessoal-mente por conta da absteno pblica.

Ambiente e recursos naturais

50

As situaes reclamadas pedem uma aturada investigao que, porvezes, depende muito mais de medies, de exames laboratoriais, de ensaiosacsticos, de levantamentos topogrficos, de ponderaes tcnico-cientficas,do que da clssica operao silogstica e dos instrumentos tradicionais usadosna interpretao da norma jurdica.

Numa primeira linha, o que o cidado pode esperar do Provedor deJustia, neste domnio, , antes de mais, que sejam formuladas as perguntascertas, de modo neutral e desapaixonado, que sejam averiguados os factos ver-dadeiramente pertinentes, convidando os rgos visados a submeterem as suasopes discricionrias e valorativas a um teste de objectividade e racionali-dade. No se trata de invadir a reserva da Administrao Pblica na ponde-rao da oportunidade e convenincia das solues, no se trata de compararo mrito de providncias nem de sugerir o que melhor serve ao interessepblico, mas de persuadir o decisor pblico a testar os seus prprios critrioss objeces, s rplicas, s dvidas razoveis que o administrado legitima-mente vem arguir, num exerccio de cidadania activa e participativa. O Pro-vedor de Justia condensa e enquadra juridicamente estas pretenses, cons-truindo uma ponte com a Administrao Pblica, ao conter os elementosperturbadores da comunicao directa com o cidado isolado que, perante osilncio, perante respostas lacnicas ou de complexo teor, desconfia, suspeita equebra a confiana que haveria de poder depositar nos poderes pblicos a quese dirige.

Por outro lado, a intercesso do Provedor de Justia apresenta-se legi-timada no seu estatuto neutral. No um adversrio da AdministraoPblica, mas no seu cmplice. Vinculado que est defesa da legalidade eincumbido de no desistir, mas de insistir e insistir at dar por satisfeitas assuas inquiries, o Provedor de Justia, de algum modo, liberta o reclamantedo tempo e do desgaste psicolgico que a sua iniciativa muitas vezes exigir.

B Urbanismo

As reclamaes sobre assuntos urbansticos (34,2%, do total da rea)mantm o primeiro lugar, em 2005, prosseguindo contudo uma ligeira quebraj observada em anos anteriores (38%, em 2003, 36,5%, em 2004). Prova-

Introduo

51

velmente, a diminuio da actividade de construo civil, sentida na econo-mia, justifica esta tendncia.

Continuam, apesar de tudo, a predominar as queixas relativas a obrasde edificao (47,3%), que, em cerca de 3/4, traduzem a oposio do recla-mante a obras de terceiros. A conservao e reabilitao das edificaesurbanas conheceu um valor similar ao do ltimo ano (10,6%). Os problemasde reconverso e requalificao de reas urbanas de gnese ilegal, de novo, suscitaram maior nmero de queixas, elevando-se para 3,8%, no totaldesta rea.

i) Urbanizao e edificao

O Provedor de Justia tem sido confrontado, por vezes, antes dos tri-bunais, com dvidas de aplicao e interpretao de normas do Regime Jur-dico da Urbanizao e da Edificao, constituindo um observatrio privile-giado da multiplicidade de questes controvertidas suscitadas no conjunto dosmunicpios continentais e insulares.

O cumprimento do embargo e de intimaes para demolir subsistecomo pedido de interveno tpico. Em alguns casos, faz-se sentir o efeito sus-pensivo da impugnao contenciosa das ordens de demolio, o que constituimotivo de perplexidade para alguns queixosos, indignados com a cedncia dointeresse pblico perante exigncias de proteco.

Mais do que a violao de planos urbansticos, a inobservncia dodisposto nos artigos 58. e segs. do Regulamento Geral das EdificaesUrbanas que continua a ser mais frequentemente invocada: a desproporoentre afastamento e altura, a distncia de obstculos ventilao natural e insolao dos compartimentos de habitao, a salvaguarda da intimidade con-tra janelas, varandas e terraos indiscretos.

Persiste, nas comunidades, uma ampla indiferenciao entre aesfera do pblico e a do privado, entre as normas ordenadas salubridade,esttica e segurana das edificaes e as normas de direito civil, orientadaspara o bom aproveitamento patrimonial dos imveis. No raro, s no termo dealgumas averiguaes se compreende verdadeiramente a razo de ser daqueixa que estribada na violao de disposies de direito civil (v.g. servi-des de vistas, de estilicdio) tem de ser encaminhada para os julgados de


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paz ou para os tribunais comuns. O mesmo vale para a denncia de defeitos evcios em obras, resultado de contratos de empreitada civil, e cujo controlomuitos julgam competir s autoridades municipais, quando da autorizao deutilizao. O Provedor de Justia tem feito alguma pedagogia, explicando, namedida do possvel, o limiar entre o controlo administrativo (de escopo urba-nstico) e o controlo que o comprador h-de fazer (para defesa do seu patri-mnio).

Refira-se que a doutrina contida em anteriores recomendaes sobre o agravamento de taxas urbansticas, usado como sano, veio a obter oacolhimento das cmaras municipais da Amadora e de Montemor-o-Novo, noano de 2005.

ii) Conservao e reabilitao das edificaes urbanas

Encontra-se alguma estabilidade no volume das queixas dominadaspor preocupaes de segurana e salubridade das edificaes (10,6%),principalmente, de Lisboa e do Porto. Para alm de uma cada vez mais expres-siva tendncia para surgirem reclamaes contra o modus faciendi da reabili-tao urbana, as demais queixas repartem-se entre o atraso na realizao devistorias e o incumprimento pelos senhorios das intimaes anteriormente for-muladas para beneficiao de imveis em acentuado estado de vetustez.

As pequenas obras de reparao sanitria sobretudo, em cana-lizaes e algerozes continuam a coberto do artigo 11. do RegulamentoGeral das Edificaes Urbanas que, avisadamente, escapou revogao. Masnem por isso os municpios aplicam o seu contedo, o que teria o benefcio dedispensar a formalidade da vistoria municipal como condio para intimar oproprietrio e para a execuo coactiva, com posse administrativa, sendo caso disso.

Continua a aguardar-se com alguma expectativa o incio da actividadedas sociedades de reabilitao urbana, cujo regime jurdico, contido noDecreto-Lei n. 104/2004, de 7 de Maio, acolheu muitas das preocupaestransmitidas pelo Provedor de Justia ento Secretria de Estado da Habi-tao, em relatrio que fez publicar em 2003: O Provedor de Justia e aReabilitao Urbana.

Introduo

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iii) Arrendamento urbano

A esperada reforma do Regime do Arrendamento Urbano no veio aconcretizar-se, em 2005, em face do termo antecipado da legislatura.

Assim, as queixas dirigidas ao Provedor de Justia, neste domnio, ver-saram sobretudo as actualizaes de rendas sociais que, entretanto, ascmaras municipais comearam a praticar, depois de alguns anos de inrcia.

iv) Patrimnio habitacional pblico

Para defesa da liberdade de reunio, o Provedor de Justia recomendou Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia que revisse as condicionantes impostas aos regulamentos de condomnio de alguns edi-fcios municipais de habitao a custos controlados. Com efeito, entendeu-secomo excessiva a interdio absoluta de reunies pblicas ou privadas ainda que para prevenir leses da tranquilidade e bem-estar dos demais moradores.

C Ambiente

A defesa do ambiente e a proteco dos recursos naturais justificaramuma ratio inferior no volume das queixas admitidas (26,7%, contra 31,5%,em 2003, e 29,6%, em 2004). No entanto, em termos absolutos, o nmero dereclamaes sensivelmente superior, ao longo dos ltimos anos:

2002: 1552003: 1762004: 1762005: 185

O rudo de bares e discotecas, cafs e esplanadas, oficinas automveisou de carpintaria, lavandarias, locais de culto religioso e at de servios pbli-cos continua a ser a queixa ambiental tpica (49,7%), o que representa pertode uma centena de reclamaes, exigindo uma enorme multiplicidade de inter-


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venes dispersas pelos mais variados departamentos municipais e dos servi-os perifricos da Administrao Central.

Cremos que o ponto essencial est na adaptao dos edifcios, ora pelocorrecto isolamento das fraces que albergam actividades ruidosas, ora pelainsonorizao dos fogos habitacionais nos pisos superiores. Mas, no essencial,o uso habitacional h-de prevalecer sobre os usos comerciais ou de servios.

O direito tambm contribui para este estado de coisas, na medida emque falta definir com maior rigor o primado do ttulo constitutivo da proprie-dade horizontal e o uso prprio de cada uma das fraces autnomas com a licena municipal de utilizao. Tem a Provedoria de Justia insistidojunto das mais variadas cmaras municipais que o controlo da legitimidadedo requerente tem de compreender a exigncia de deliberao favorvel pelaassembleia de condminos ou a expressa anuncia, por escrito e sem reservas,de cada um dos proprietrios.

Por outro lado, em zonas histricas, principalmente, de Lisboa como o Bairro Alto, Santos-o-Velho e Santa Catarina mas tambm deLagos, Matosinhos e do Porto, parece-nos que se impem medidas criativasque permitam conciliar o sono dos moradores com a elevadssima concentra-o de estabelecimentos de diverso nocturna. A rotao de horrios deencerramento entre os vrios estabelecimentos e a restrio a vozearias nasestreitas vias pblicas, como condio de prolongamento, so algumas dasopes que a Provedoria vem informalmente veiculando junto das autoridadesvisadas nas queixas.

Vale a pena registar que um elevado nmero de bares e discotecas nose encontra sequer licenciado, o que significa no estarem os poderes pblicosem condies de presumir que satisfazem aos requisitos de segurana e salu-bridade, quanto mais de isolamento acstico. Esta questo foi tratada demodo particular junto da Cmara Municipal do Porto que reconheceu estarpor fazer cumprir, em boa parte, o regime jurdico de 1997, em matria de uti-lizao turstica de bares e discotecas, situao que pretende inverter em 2006,se necessrio, com o encerramento de alguns estabelecimentos. Em Lisboa,pde apurar-se de modo preocupante que, no raro, a consulta aoGoverno Civil para licenciamento municipal de discotecas preterida, dei-xando de fora preocupaes de ordem pblica e localizao na abertura denovos estabelecimentos e na legalizao de outros que j funcionavam.

Introduo

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Curiosamente, num ano de seca e de vastos incndios florestais, comoo de 2005, nem os recursos hdricos nem a defesa da floresta determinaramum aumento notrio do volume de reclamaes. Ainda assim, a gua justificaperto de 11,5% das queixas ambientais, mas j o sector florestal (excluindo acaa) no vai alm de 2,7%.

A oposio a campos electromagnticos conheceu algum acrscimo(3,2%, em 2005, contra 2,8%, em 2004, e 1,7%, em 2003), mas o certo quea nova legislao editada veio condicionar muitssimo a margem das autori-dades municipais para imporem restries ao livre uso de terraos, coberturas,logradouros e outras reas privadas tomadas de arrendamento pelas operado-ras de telecomunicaes mveis. De todo o modo, a Direco-Geral de Sade,com base em recomendaes da OMS e da Comunidade Europeia, definiuparmetros de exposio mxima que, nos casos investigados pelo Provedor deJustia, no tinham sido ultrapassados.

Registe-se que a Direco-Geral do Patrimnio veio a concordar nano renovao de contratos de arrendamento ou de cesso do uso privativo deparcelas de edifcios escolares para instalao destes equipamentos.

Um outro aspecto a realar como francamente positivo prende-se comas informaes transmitidas pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento doTerritrio e do Desenvolvimento Regional, no tocante ao controlo do caudalecolgico do rio Lima, em face dos aproveitamentos hidroelctricos do AltoLindoso/Touvedo. Esta questo, h largos anos objecto de in

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Relatório à Assembleia da República - Provedor de Justiça · tas queixas, aliada ao aumento das que provêm de imigrantes (funda- mentalmente, contra o SEF), que se denota bem