Relatório Especial - eca.europa.eu · 9–12 medida 122: melhoria do valor económico das florestas 13–17 Âmbito e método de auditoria ... de planos de gestão florestal para

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TRIBUNAL DECONTAS EUROPEU

2013

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APOIO DO FUNDO EUROPEU AgRíCOLA

DE DESENvOLvImENTO RURAL à mELhORIA

DO vALOR ECONómICO DAS FLORESTAS

APOIO DO FUNDO EUROPEU AgRíCOLA DE DESENvOLvImENTO RURAL à mELhORIA DO vALOR ECONómICO DAS FLORESTAS

Relatório Especial n.º 8 2013

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxemburgoLUXEMBURGO

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410Correio eletrónico: [email protected]: http://eca.europa.eu

Relatório Especial n.º 8 2013

mais informações sobre a União Europeia encontram‑se disponíveis na rede Internet,

via servidor Europa (http://europa.eu)

Uma ficha catalográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2013

ISBN 978‑92‑9241‑260‑9

doi:10.2865/86974

© União Europeia, 2013

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

Relatório Especial n.º 8/2013 – Apoio do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural à melhoria do valor económico das florestas

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íNDICE

Pontos

Glossário

i–Xiii síntese

1–12 introdução

1–2 silvicultura na união europeia (ue)

3–4 reGime de propriedade florestal

5–7 política florestal da ue e reGime de apoio: conteXto histórico

8 a política de desenvolvimento rural no período 2007-2013

9–12 medida 122: melhoria do valor económico das florestas

13–17 Âmbito e método de auditoria

18–49 observações

18–32 insuficiências siGnificativas na conceção da medida

18–22 InsufIcIêncIas na justIfIcação global da medIda

23–27 defInIção InsufIcIente dos PrIncIPaIs asPetos

28–32 nos Programas audItados a análIse InIcIal antes da adoção não era adequada

33–41 insuficiências siGnificativas na eXecução no que se refere aos objetivos definidos

33–34 casos de ajuda PúblIca desProPorcIonadamente elevada em relação às necessIdades reaIs

35–36 InvestImentos consIderados não conformes às dIsPosIções da medIda

37–39 determInadas ações fInancIadas ao abrIgo da medIda 122 terIam obtIdo subvenções maIs adequadas no âmbIto de outras medIdas do feader

40–41 nem todos os InvestImentos aumentam necessarIamente o valor económIco das florestas

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4

42–49 a avaliação da eficácia do apoio não se revelou satisfatória

42–44 os IndIcadores não medem adequadamente a realIzação dos objetIvos oPeracIonaIs

45–46 as questões Para avalIar a melhorIa do valor económIco das florestas deverIam ter sIdo melhor orIentadas

47 não se determInou o valor das suPerfícIes florestaIs antes e aPós os InvestImentos

48–49 a efIcácIa de um grande número de Projetos audItados é reduzIda

50–53 período de proGramação 2014-2020

54–66 conclusões e recomendações

aneXo i — afetação de recursos financeiros à medida 122 comparativamente à eXtensão da superfície florestal privada por estado-membro

aneXo ii — lista de projetos de investimento eXaminados

respostas da comissão


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análise sWot: Análise das Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Visa desenvolver, examinar e atualizar a estratégia e o planeamento, tendo em conta as necessidades das partes interessadas e os recursos disponíveis.

cPf: Comité Permanente Florestal.

eixo temático: Um grupo coerente de medidas com objetivos específicos, diretamente resultantes da aplica-ção dessas medidas e contribuindo para um ou mais dos objetivos do apoio ao desenvolvimento rural.

exploração silvícola : Uma ou mais parcelas de floresta e de outras terras arborizadas que compõem uma unidade do ponto de vista da gestão ou da utilização.

feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural. O FEADER constitui o principal instrumento da política de desenvolvimento rural. Trata-se de um dos dois instrumentos financeiros da PAC, a par do FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia).

madeira redonda para fins industriais : Todas as madeiras removidas da floresta que não sejam utilizadas como fonte de combustível. Inclui duas grandes variedades botânicas: as espécies coníferas e não coníferas (de folha larga).

medida: Unidade de base de gestão de um programa, que consiste num conjunto de operações semelhantes e com um orçamento estabelecido de forma precisa.

medida122: Medida de Desenvolvimento Rural destinada à melhoria do valor económico das florestas.

necessidade: Uma oportunidade ou dificuldade relevante para os grupos ou regiões em causa e que a inter-venção pública procura favorecer ou superar. A avaliação ex ante controla a autenticidade das necessidades que são apresentadas para justificar uma intervenção.

operação : Projeto de investimento selecionado de acordo com os critérios estipulados e executado pelo beneficiário.

Pac: Política agrícola comum.

Pdr : Programa de Desenvolvimento Rural. Um documento elaborado pelo Estado-Membro ou pela região e aprovado pela Comissão para planear a execução da política de DR.

Política de dr: Política de Desenvolvimento Rural.

qcaa: Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação.

ue: União Europeia.

gLOSSÁRIO

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SíNTESE

I.Na UE, a super f íc ie total composta por f lorestas e outras terras arborizadas ascende a 177,8 milhões de hectares. Por outro lado, a silvicultura e as ativida-des transformadoras a jusante empregam milhões de pessoas. No período de 2007-2013, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural financiou uma série de medidas destinadas a apoiar o desenvolvimento e a exploração das florestas.

II.A medida «melhoria do valor económico das florestas» (medida 122) concede apoios financeiros para florestas na posse de proprietários privados ou respetivas asso-ciações ou de municípios ou respetivas associações, a fim de apoiar operações destinadas à melhoria do valor económico das florestas relativas a investimentos realizados a nível da exploração florestal.

III.O montante total do apoio do FEADER programado no âmbito da medida ascende a 534,72 milhões de euros no período de 2007-2013. Propõe-se a manutenção de um nível de apoio comparável no próximo período de programação (2014-2020).

Iv.O principal objetivo da auditoria consistiu em deter-minar se o apoio ao desenvolvimento rural destinado à melhoria do valor económico das florestas é gerido de forma eficiente e eficaz. Nesse contexto, o Tribunal averiguou se: a) a conceção da medida é adequada, b) o processo de execução é apropriado e c) a avalia-ção da eficácia da medida é satisfatória.

v.A auditoria abrangeu quer a Comissão quer os Estados--Membros selecionados, a saber Espanha (Galiza), Itália (Toscânia), Hungria, Áustria e Eslovénia, que represen-tam mais de 50% do total das despesas declaradas.

vI.O Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não asseguraram uma gestão eficiente e eficaz dos aspe-tos auditados relativos ao apoio à melhoria do valor eco-nómico das florestas.

vII.A auditoria do Tribunal revelou insuficiências na conce-ção da medida, as quais prejudicam consideravelmente o êxito da sua aplicação: a nível da Comissão, não se procedeu a uma análise específica da situação no setor florestal da UE que permitisse justificar a proposta de um apoio financeiro específico destinado à melhoria do valor económico das florestas pertencentes a pro-prietários privados e municípios. Além disso, as prin-cipais características da medida não foram definidas nas disposições jurídicas aplicáveis, em especial o con-ceito de «valor económico das florestas» e a aceção de «exploração florestal». De resto, existia uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados-Mem-bros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido.

vIII.A níve l dos Estados-Membros, as necess idades não foram devidamente descritas nos PDR e vários Estados-Membros suspenderam a medida ou reafe-taram o grosso dos montantes atribuídos a favor de outras medidas.

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7

SíNTESE

IX.O Tribunal constatou igualmente que, em alguns aspe-tos, o processo de execução não foi adequado: em função do método adotado por cada Estado-Membro, muitos dos projetos financiados numa fase posterior não são conformes às disposições da medida. Além disso, os Estados-Membros apoiaram, no âmbito da medida 122, operações que não correspondem aos objetivos da medida e cujo financiamento seria mais pertinente no âmbito de outras medidas com requisi-tos de elegibilidade e taxas de ajuda ao financiamento diferentes e, por norma, inferiores. Tendo em conta que nem todos os investimentos aumentam neces-sariamente o valor económico das florestas, a ligação intrínseca entre a ajuda concedida e uma eventual melhoria do valor económico de uma floresta varia em função da tipologia do investimento.

X.O Tribunal considera que a avaliação da eficácia do apoio não se revelou satisfatória. Os Estados-Membros não determinaram o valor das superfícies florestais antes e após os investimentos, nem solicitaram que os beneficiários o fizessem.

XI.Em matéria de acompanhamento, o QCAA não é ade-quado para avaliar o impacto do apoio financeiro no âmbito da medida 122, uma vez que os indicadores de desempenho e as questões de avaliação constantes do QCAA não permitem determinar se os investimentos financiados se traduziram numa melhoria do valor eco-nómico das florestas que beneficiaram dos mesmos.

XII.O Tribunal constatou que apenas um escasso número de projetos auditados melhorou significativamente o valor económico das florestas, através da melhoria do valor das terras (construção de caminhos e estradas florestais) ou do valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste).

XIII.Atendendo às conclusões acima apresentadas e ao facto de se propor a manutenção do apoio auditado no próximo período de programação (2014-2020), o Tri-bunal formula as seguintes recomendações:

— a Comissão deve:

(i) definir e avaliar as necessidades da UE em termos de melhoria do valor económico das florestas,

(ii) definir claramente as principais características sus-cetíveis de garantir que o apoio da UE se destina a satisfazer essas necessidades, criando desta forma um valor acrescentado europeu;

— os Estados-Membros devem:

(i) descrever adequadamente nos seus PDR as ne-cessidades e oportunidades económicas espe-cíficas dos diversos tipos de superfícies florestais e beneficiários,

(ii) melhorar a gestão florestal, prevendo a elaboração de planos de gestão florestal para o grosso das ex-plorações florestais e promovendo a certificação de superfícies florestais;

— os Estados-Membros devem:

(i) definir requisitos adequados de forma a assegurar que o apoio à silvicultura no âmbito da política de desenvolvimento rural é coerente, conforme às disposições em matéria de auxílio estatal e otimiza a sua eficácia,

(ii) implementar procedimentos adequados de forma a assegurar que o apoio é eficaz no que se refere ao aumento efetivo do valor económico das superfícies florestais que beneficiam dos investimentos;

— a Comissão deve melhorar o acompanhamento da medida, a fim de assegurar que a execução dos Estados-Membros é conforme aos objetivos espe-cíficos definidos. Mais concretamente, os Estados--Membros devem exigir aos beneficiários a apre-sentação de informações pormenorizadas sobre o valor das suas superfícies florestais, quer antes quer após os investimentos financiados, e aos or-ganismos de gestão que validem esses valores.

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INTRODUçãO

silvicultura na união europeia (ue)

1. Na UE, a superfície total composta por florestas e outras terras arbori-zadas ascende a 177,8 milhões de hectares, o que representa cerca de 40% do território total da UE e é equivalente à superfície utilizada para fins agrícolas1 (183,9 milhões de hectares). Em conjunto, a Alemanha, a Espanha, a França, a Finlândia e a Suécia representam mais de três quintos das terras arborizadas na UE. O gráfico 1 apresenta a distribuição das terras arborizadas na UE e a sua importância comparativamente às terras agrícolas em cada Estado-Membro.

Gráfico 1

florestas e outras terras arborizadas comparativamente às terras aGrícolas na eu-27

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0

Superfície agrícola utilizada (milhares de ha)

Floresta e outras terras arborizadas (milhares de ha)

Suéc

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Chip

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Paíse

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Malt

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Fonte: Eurostat.

1 DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Agricultura na UE — Informação Estatística e Económica 2011 («Agriculture in the EU — Statistical and Economic information 2011»), março de 2012.

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2 As remoções constituem uma medida comum para aferir a magnitude da extração de madeira nas florestas.

3 A «madeira redonda para fins industriais» corresponde a todas as madeiras removidas da floresta que não sejam utilizadas como fonte de combustível.

4 As florestas são uma fonte de extração de produtos como resina, tanino, forragens, plantas medicinais, bagas, frutos de casca rija, raízes, cogumelos, sementes e mel.

5 Relatório da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Direção H4 (Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013) sobre a aplicação de medidas florestais no período de 2007-2013 ao abrigo do Regulamento n.º 1698/2005, relativo ao desenvolvimento rural, de março de 2009. Outra fonte indica que, em nove Estados-Membros inquiridos, 61% de todas as explorações florestais têm uma superfície inferior a um hectare e 86% de todas as explorações têm no máximo cinco hectares (Prospects for market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures — Final study report) (Perspetivas para o abastecimento do mercado da madeira e de outros produtos florestais em zonas com estruturas de propriedade florestal fragmentada — Relatório final do estudo, Universidade BOKU, Viena, 2010).

2. Em 2009, a UE foi responsável por cerca de 12% da produção de madeira à escala mundial2, com 392,9 milhões de m3 removidos das suas florestas e terras arborizadas. A silvicultura, a extração de madeira e as ativida-des de serviços conexas abrangem a produção de madeira, bem como a extração e recolha de produtos florestais silvestres. Além de madeira redonda para fins industriais3, a silvicultura produz lenha. Em determi-nadas regiões, os bens não lenhosos4 podem igualmente constituir uma importante fonte de rendimento a nível local.

reGime de propriedade florestal

3. Existem aproximadamente 16 milhões de proprietários florestais priva-dos que representam cerca de 60% dos proprietários florestais da UE. As explorações florestais privadas têm uma superfície média de 13 hectares, mas, na sua maioria, as florestas de propriedade privada não ultrapassam os 5 hectares5. Estima-se que cerca de 80% das superfícies florestais privadas sejam propriedade de particulares e famílias, estando a parte remanescente na posse de instituições e empresas privadas6. A super-fície de floresta privada aumentou nos últimos anos e essa tendência mantém-se, devido, sobretudo, à florestação de terras agrícolas e, na Eu-ropa Oriental, à privatização de terras florestais outrora nacionalizadas7.

4. Por outro lado, cerca de 40% da superfície florestal na UE é propriedade pública. A propriedade pública das florestas engloba organismos na-cionais ou regionais, empresas públicas e municípios. Estima-se que as florestas municipais cubram menos de 15% da superfície total de flores-tas públicas8. A superfície total de florestas públicas registou uma dimi-nuição de 3% entre 2000 e 2010. Cerca de 75% das florestas na Bulgária, República Checa, Grécia e Polónia são propriedade pública. O gráfico 2 compara as florestas públicas e privadas em cada Estado-Membro9.

6 Unidade de Ligação em Varsóvia da CMPFE, UNECE, FAO, (State of Europe’s forests 2007.The MCPFE report on sustainable forest management in Europe) Estado das florestas na Europa 2007. Relatório da CMPFE sobre a gestão sustentável das florestas na Europa, Varsóvia, 2007, p. 81.

7 UNECE, FAO, (Geneva timber and forest study paper 20. European forest sector outlook study), Estudo sobre madeira e florestas, n.º 20, Genebra. Estudo sobre as perspetivas do setor florestal europeu, Genebra, 2005), p. 115.

8 Unidade de Ligação em Varsóvia da CMPFE, UNECE, FAO (State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe) Estado das florestas na Europa — 2007. O relatório da CMPFE sobre a gestão sustentável das florestas na Europa, Varsóvia, 2007, na p. 81, afirma que a maior parte das florestas públicas é propriedade do Estado (85%), e a parte remanescente pertence a cidades e municípios, bem como governos provinciais.

9 Malta não tem terras arborizadas.

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Gráfico 2

propriedade florestal na ue

Propriedade pública Propriedade privada (e outras)

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

Bélgica Bulgária

República Checa Dinamarca Alemanha

Estónia Irlanda Grécia

Espanha França

Itália Chipre

Letónia Lituânia

Luxemburgo Hungria

Países Baixos Áustria Polónia

Portugal Roménia Eslovénia

Eslováquia Finlândia

Suécia Reino Unido

Fonte: Eurostat.

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Fonte: Eurostat.

política florestal da ue e reGime de apoio: conteXto histórico

5. Até 1992, as ações da UE relativamente à silvicultura eram realizadas no âmbito da política agrícola. Nessa altura, o desenvolvimento e a va-lorização de atividades silvícolas nas explorações agrícolas, no intuito de proporcionar atividades e rendimentos alternativos às pessoas que trabalham na agricultura, constituíam uma das principais prioridades10. Desde 1992, o apoio à silvicultura tem sido disponibilizado não só aos agricultores mas também a outros particulares e autoridades locais11.

6. Em 1998, uma resolução do Conselho relativa a uma estratégia florestal para a União Europeia12 estabeleceu um quadro estratégico para as ini-ciativas em favor da floresta no âmbito do apoio à gestão sustentável das florestas e ao papel multifuncional da floresta, com base na coordenação das políticas florestais dos Estados-Membros e da União.

7. Em 2006, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram em cooperação um «plano de ação da União Europeia para as florestas»13, destinado a fornecer um quadro para as iniciativas em favor das florestas, tanto a nível da União como dos Estados-Membros. Este plano prevê que os Estados-Membros possam incentivar os investimentos a fim de aumentar o valor económico das florestas, no sentido de reforçar a competitivida-de e a viabilidade económica do setor florestal14.

a política de desenvolvimento rural no período 2007-2013

8. A política de desenvolvimento rural é executada por meio de períodos de programação plurianuais15 e centra-se em três objetivos principais16, designados por «eixos temáticos», que devem ser atingidos mediante uma série de medidas de apoio financeiro:

ο aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal («Eixo 1»);

ο melhoria do ambiente e da paisagem rural («Eixo 2»);

ο promoção da qualidade de vida nas zonas rurais e da diversificação da economia rural («Eixo 3»).

As medidas de desenvolvimento rural aplicáveis ao setor florestal inse-rem-se principalmente nos eixos 1 e 217.

10 Regulamento (CEE) n.º 4256/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao FEOGA, secção «Orientação» (JO L 374 de 31.12.1988, p. 25); Regulamento (CEE) n.º 1610/89 do Conselho, de 29 de maio de 1989, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 4256/88 no que se refere à ação de desenvolvimento e à valorização das florestas nas zonas rurais da Comunidade (JO L 165 de 15.6.1989, p. 3); Regulamento (CEE) n.º 2328/91 do Conselho, de 15 de julho de 1991, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 218 de 6.8.1991, p. 1).

11 Regulamento (CEE) n.º 2080/92 do Conselho, de 30 de junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura (JO L 215 de 26.2.1992, p. 9).

12 Resolução do Conselho de 15 de dezembro de 1998 relativa a uma estratégia florestal para a União Europeia (JO C 56 de 26.2.1999, p. 1).

13 COM(2006) 302 final de 15 de junho de 2006.

14 COM(2006) 302 final, p. 6.

15 Os Estados-Membros são responsáveis pela elaboração dos programas de desenvolvimento rural que devem apresentar à Comissão para aprovação. Os Estados-Membros são igualmente responsáveis por gerir cada programa de desenvolvimento rural de forma eficiente e eficaz e, em especial, pela seleção de operações para financiamento. A Comissão deve aprovar os programas de desenvolvimento rural e averiguar a existência e o funcionamento correto dos sistemas de gestão e controlo nos Estados-Membros [artigo 75.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento

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medida 122: melhoria do valor económico das florestas

9. A medida 122, «melhoria do valor económico das florestas»18, é a única medida florestal específica definida no âmbito do Eixo 1 (aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal). A medida 122 consta de 49 programas de desenvolvimento rural elaborados por 17 Estados-Mem-bros19. O montante total do apoio do FEADER programado para ações no âmbito da medida ascende a 534,72 milhões de euros no período de 2007-2013, ao passo que os pagamentos ao abrigo do FEADER equiva-leram a 137,13 milhões de euros (ver o anexo I para mais pormenores sobre a afetação de recursos financeiros à medida 122 e a dimensão, por Estado-Membro, da superfície florestal na posse de privados).

10. A Comissão e os Estados-Membros partilham a responsabilidade pela boa gestão financeira das despesas orçamentais relativas à medida «melhoria do valor económico das florestas».

11. No âmbito desta medida, o apoio financeiro a investimentos ao abrigo do FEADER pode ser concedido para florestas na posse de proprietários privados ou respetivas associações ou de municípios ou respetivas asso-ciações20. O apoio não inclui as florestas ou outras terras arborizadas que sejam propriedade do Estado ou das autarquias locais, ou pertencentes à Coroa, ou a pessoas coletivas cujo capital seja participado em, pelo menos, 50% por uma dessas entidades21. Prevê-se que cerca de 88 000 proprietários florestais privados ou municipais venham a beneficiar da medida22. À data de 31 de dezembro de 2011, 15 Estados-Membros ti-nham aprovado um total de 20 662 projetos de investimento.

12. De acordo com a base jurídica, as operações objeto de apoio para a me-lhoria do «valor económico das florestas» dizem respeito a investimentos ao nível da «exploração florestal» e podem incluir investimentos relativos ao «equipamento de corte», ao passo que as atividades relacionadas com a regeneração após o corte final estão excluídas do apoio23. Os investi-mentos devem basear-se em «planos de gestão florestal» no caso das explorações florestais «acima de uma certa dimensão» definida pelos Estados-Membros nos seus programas. O apoio financeiro é limitado a 50% do montante dos investimentos elegíveis, sendo ampliado para 60% nas zonas desfavorecidas24.

rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1)].

16 Artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

17 Medidas 122, 123, 124, 125, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, codificadas no anexo II do Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão de 15 de dezembro de 2006 que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).


19 BG, CZ, DE(1), EE, ES(7), FR (5), IT(20), LV, LT, LU, HU, AT, PT(3), RO, SI, SK, UK(2).


21 N.º 4 do artigo 30.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

22 DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Direção H4 (Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013), Relatório sobre a aplicação de medidas florestais no período de 2007-2013 ao abrigo do Regulamento n.º 1698/2005, relativo ao desenvolvimento rural, março de 2009.


24 Anexo I do Regulamento (CE) n.º 1698/2005, «Montantes e taxas de apoio».

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13. A auditoria incidiu sobre a conceção e execução do apoio ao desenvol-vimento rural no âmbito da medida 122 «melhoria do valor económico das florestas». O principal objetivo da auditoria consistiu em determinar se o apoio ao desenvolvimento rural destinado à melhoria do valor eco-nómico das florestas é gerido de forma eficiente e eficaz.

14. Mais concretamente, a auditoria incidiu sobre as seguintes questões:

a) a conceção da medida é adequada?

b) o processo de execução é correto?

c) a avaliação da eficácia da medida é satisfatória?

15. A auditoria abrangeu quer a Comissão quer os Estados-Membros sele-cionados. A nível da Comissão, o trabalho de auditoria abrangeu a con-ceção da medida e as suas atividades de gestão, incluindo a aprovação dos PDR apresentados pelos Estados-Membros e o acompanhamento do apoio financeiro no âmbito da medida. A nível dos Estados-Membros, a auditoria do Tribunal incluiu visitas a Espanha (Galiza), Itália (Toscânia), Hungria, Áustria e Eslovénia. Estes Estados-Membros representaram mais de 50% do total das despesas declaradas em relação à medida 122 no atual período de programação (2007-2013).

16. O trabalho de auditoria incluiu entrevistas com as autoridades de ges-tão responsáveis e um controlo dos PDR, bem como da legislação e dos procedimentos nacionais ou regionais relevantes, em especial os que se referem à seleção dos projetos de investimento. Para verificar os efeitos dos investimentos, realizaram-se visitas no local a uma amostra de 50 projetos que beneficiaram de apoio (para mais pormenores, ver o anexo II).

17. Além disso, o Tribunal enviou questionários a dois Estados-Membros que optaram por não aplicar a medida, apesar da grande importância do seu setor florestal (Finlândia e Suécia), e a três Estados-Membros que, até ao final de 2010, não declararam quaisquer despesas, ou declararam despesas muito reduzidas, embora tivessem previsto inicialmente mon-tantes de despesas consideráveis no âmbito da medida (Bulgária, Grécia e Roménia).

ÂmBITO E mÉTODO DA AUDITORIA

14


insuficiências siGnificativas na conceção da medida

insuficiências na justificação Global da medida

18. A auditoria examinou se existia uma justificação adequada que susten-tasse a conceção da medida e a sua proposta.

19. O preâmbulo do regulamento25 refere que as florestas privadas desem-penham um papel considerável nas atividades económicas em zonas rurais e, por conseguinte, o apoio da UE é importante para melhorar e alargar o seu valor económico, bem como para permitir uma maior diversificação da produção e aumentar as oportunidades de mercado, em setores como o das energias renováveis, mantendo simultaneamente a gestão sustentável e o papel multifuncional das florestas. O mesmo preâmbulo não faz qualquer referência explícita a florestas pertencentes a municípios.

20. A auditoria não detetou que a Comissão tivesse procedido a uma análise SWOT26 específica da situação no setor florestal a nível da UE, suscetível de justificar a proposta de apoio financeiro específico destinado à me-lhoria do valor económico das florestas pertencentes a proprietários privados e municípios ou de definir a utilidade pública à qual esse apoio devesse dar resposta.

21. Para justificar a medida 122, os serviços da Comissão mencionaram em seguida os pareceres e relatórios do Comité Permanente Florestal27, que, no seu entendimento, justificavam a proposta relativa à medida 122. No entanto, nenhum dos pareceres foi disponibilizado antes da transmissão ao Conselho da sua proposta28 relativa ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER, o que sugere que o processo não foi devidamente preparado.

22. Os municípios podem, em certos casos, ser responsáveis pela gestão de florestas pertencentes a outras autoridades locais. Num exemplo verifi-cado na Toscânia, a região delegou nos municípios a gestão das florestas regionais. Embora, na prática, para um município não houvesse diferença entre a gestão das suas próprias florestas e a gestão das florestas regio-nais que lhe foram confiadas, a medida 122 não podia ser aplicada em florestas regionais, o que sugere uma certa incoerência da medida.

25 Considerando 22 do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

26 Análise SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats): Análise das Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças. Visa desenvolver, rever e atualizar a estratégia e o planeamento, tendo em conta as necessidades das partes interessadas e os recursos disponíveis.

27 Pareceres do CPF mencionados para justificar as necessidades específicas de apoio ao investimento no âmbito da medida 122: a) parecer do CPF sobre alterações climáticas e silvicultura; b) parecer do CPF sobre mobilização da madeira; c) parecer do CPF sobre métodos de avaliação e financiamento dos bens e serviços não lenhosos; d) parecer do CPF sobre medidas florestais no âmbito do Desenvolvimento Rural.

28 COM(2004) 490 final de 14 de julho de 2004.

OBSERvAçõES

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definição insuficiente dos principais aspetos

valor económico das florestas

23. Os regulamentos não estabelecem uma definição do «valor económico das florestas» valor esse que a medida 122 visa melhorar, apesar de uma definição clara ser essencial para aferir se os projetos financiados aumen-taram efetivamente ou não o valor económico das florestas abrangidas pelo regime de apoio29 (ver ponto 49). Segundo o Eurostat30, o valor económico de uma floresta consiste essencialmente no valor da terra e no valor das reservas de madeira em produção nessas terras. Porém, tendo em conta que o instrumento de medição mais objetivo de ambos os valores é o preço de mercado, o valor de mercado de uma parcela de floresta pode sofrer variações significativas em função de fatores como, entre outros, a capacidade de produção dos solos, a composição de espécies arbóreas, a idade do povoamento, a sua localização e as con-dições de acesso. Além disso, os valores em questão não são facilmente acessíveis.

dimensão da eXploração florestal em comparação com o apoio recebido

24. De acordo com a base jurídica, as operações objeto de apoio para a me-lhoria do valor económico das florestas dizem respeito a investimentos a nível da exploração florestal, porém, o termo «exploração florestal» não é definido de uma forma mais aprofundada. A Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE) define uma «exploração» como uma ou mais parcelas de floresta e de outras terras arborizadas que constituam uma unidade do ponto de vista da gestão ou da utilização31. Neste contexto, o Tribunal considera que o apoio deve ser ajustado às necessidades específicas de um beneficiário e ter em conta a dimensão da sua exploração florestal. A auditoria detetou várias situações (Hun-gria e Eslovénia) em que foram concedidos apoios para a aquisição de novas máquinas e novos equipamentos, os quais excediam qualquer utilização possível por parte do beneficiário na sua exploração florestal (ver ponto 33)32.

29 Além disso, existe uma complexidade intrínseca no facto de os resultados concretos da maioria dos investimentos florestais só poderem ser apurados a longo prazo, numa altura em que o valor das florestas poderá não depender tanto dos investimentos realizados como de outro tipo de circunstâncias ou de fatores de mercado.

30 Eurostat, Quadro Europeu para as Contas Económicas e Ambientais Integradas das Florestas (The European Framework for integrated Environmental and Economic Accounting for Forests — IEEAF), Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, Luxemburgo, 2002.

31 Fonte: Base de Dados da UNECE/FAO, Avaliação dos Recursos Florestais nas Zonas Temperadas e Boreais (Temperate and Boreal Forest Resource Assessment 2000 — TBFRA-2000).

32 De acordo com a definição da UNECE, um conjunto de propriedades separadas mas geridas ao abrigo de uma única estratégia organizacional pode constituir uma exploração florestal e, deste modo, receber a respetiva ajuda pública. Porém, não era esse o caso das explorações auditadas na Hungria e na Eslovénia.

OBSERvAçõES

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33 Considerando 32 do Regulamento (CE) n.º 1698/2005: «Esse apoio [à silvicultura] deve evitar distorções da concorrência e ser neutro em termos de mercado».

34 Medida «Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais» (medida 123); n.º 3 do artigo 28.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005: «No caso da silvicultura, o apoio é limitado às microempresas».

35 Empresas que empregam menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios e/ou total do balanço anual não excedem 2 milhões de euros.

36 Questionadas pelo Tribunal sobre o motivo de não terem ativado a medida, as autoridades suecas explicaram que não devem ser concedidos apoios com vista ao aumento da produção ou do valor imobiliário, já que podem distorcer a concorrência entre os proprietários florestais. Ao invés, os apoios são concedidos unicamente para fins ambientais.

37 N.º 2 do Artigo 27.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005. Os planos de gestão florestal adequados à dimensão e utilização da zona florestal devem basear-se na legislação nacional aplicável, bem como nos planos existentes de utilização das terras, e cobrir adequadamente os recursos florestais [artigo 18.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006].

dimensão do beneficiário

25. De acordo com a base jurídica, o apoio ao setor florestal deve evitar quaisquer efeitos negativos sobre a concorrência33. Em relação a ou-tras medidas florestais (como a componente florestal da medida 12334), o apoio é limitado às microempresas35. Uma vez que não se prevê uma condição desta natureza no âmbito da medida 122, a ausência de qual-quer restrição preventiva em termos de dimensão, atividade económica principal ou estatuto jurídico do beneficiário pode reforçar a posição das grandes empresas no mercado36.

planos de Gestão florestal

26. De acordo com a base jurídica, os investimentos são baseados em planos de gestão florestal e destinam-se a explorações florestais acima de uma certa dimensão a definir pelos Estados-Membros nos seus programas37. A auditoria detetou uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados-Membros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido e constatou que, num Estado-Membro (Áustria), 99% dos proprietários florestais privados fica-ram isentos desta obrigação38.

abate e reGeneração após o corte final

27. De acordo com a base jurídica39, as operações objeto de apoio para a me-lhoria do valor económico das florestas dizem respeito a investimentos a nível da exploração florestal, podendo incluir investimentos relativos ao equipamento de corte, ao passo que as atividades relacionadas com a regeneração após o corte final estão excluídas do apoio. O Tribunal considera não se afigurar coerente, por um lado, apoiar o investimento em equipamentos de corte e, por outro, excluir o apoio à regeneração após o corte final.

38 Ao passo que num Estado-Membro (Espanha) foi fixada uma dimensão mínima de 15 hectares de modo a aumentar o número de superfícies florestais abrangidas por um plano de gestão, noutro Estado-Membro (Áustria), o programa de desenvolvimento rural definiu um limiar excessivamente alto relativamente à obrigatoriedade do plano de gestão florestal — 1 000 ha —, de tal forma que, em termos práticos, 99% dos proprietários florestais privados ficaram isentos da obrigação de elaborar um plano de gestão florestal ao solicitarem ajuda no âmbito da medida 122.


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nos proGramas auditados a análise inicial antes da adoção não era adequada

28. Nos Estados-Membros o FEADER é executado através de PDR que devem incluir uma avaliação ex ante e uma análise da situação em termos de pontos fortes, insuficiências e necessidades identificadas, bem como a estratégia escolhida para dar resposta às últimas e otimizar a afetação de recursos.

29. Nos PDR dos cinco estados-membros40 ou regiões visitadas, a identi-ficação das necessidades, na medida em que foi efetuada, incidiu sobre o conjunto do setor florestal, o que torna difícil estabelecer ligações entre necessidades e medidas especiais.

30. A auditoria revelou que, de um modo geral, essas necessidades não fo-ram devidamente descritas nos PDR (ver caixa 1). Em especial, a análise e justificação das prioridades em relação aos diversos tipos de superfícies florestais e beneficiários foram insuficientes. Além disso, a descrição obri-gatória das oportunidades económicas foi apenas definida em termos gerais ou, inclusivamente, não foi de todo apresentada.

40 Galiza (Espanha), Toscânia (Itália), Hungria, Áustria e Eslovénia.

caiXa 1

eXemplos de identificação pouco clara das necessidades nos pdr dos estados-membros

Na eslovénia, uma capacidade de investimento reduzida foi apontada como uma insuficiência do setor florestal. Porém, não se procedeu a uma análise específica das necessidades em função do tipo de beneficiários, quer fossem empresas com personalidade jurídica ou pessoas singulares. Consequentemente, o Tribunal constatou que também as empresas florestais com grande capacidade de investimento podiam beneficiar de montantes consideráveis de ajuda pública.

Na áustria, o PDR não precisa as insuficiências do setor florestal que a medida pretende colmatar. Ainda que apresente uma estimativa em termos quantitativos das zonas visadas pelo apoio, o PDR não desenvolve o motivo pelo qual essas zonas necessitam de financiamentos públicos.

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41 500 000 euros (SI); 735 000 euros (HU — em 2008).

31. A Comissão aprovou os programas de desenvolvimento rural, apesar de estes não definirem, para os proprietários florestais privados, qualquer necessidade específica de apoio financeiro para melhorar o valor eco-nómico das suas florestas.

32. A Bulgária, a Roménia e a Grécia projetaram montantes financeiros con-sideráveis, mas, até ao final de 2011, não tinham declarado quaisquer despesas (Grécia e Roménia) ou tinham declarado montantes pouco significativos (Bulgária). Os Estados-Membros em causa comunicaram ao Tribunal que as suas autoridades de gestão optaram por transferir os recursos financeiros previstos no âmbito da medida 122 para outras medidas (a Bulgária e a Roménia reafetaram, respetivamente, cerca de 80% e 33% dos montantes inicialmente previstos) ou reservá-los para uma posterior aplicação da medida durante o período de programação, ou, inclusive, optaram por suspender a medida (Grécia).

insuficiências siGnificativas na eXecução no que se refere aos objetivos definidos

casos de ajuda pública desproporcionadamente elevada em relação às necessidades reais

33. No que se refere à relação entre as dimensões das superfícies flores-tais declaradas pelos candidatos e o nível de ajuda pública concedida, a auditoria detetou que certos Estados-Membros (Hungria e Eslovénia), ao fixarem limites máximos de ajuda pública relativamente elevados41, não estabeleceram qualquer proporcionalidade entre as dimensões das superfícies florestais declaradas pelos candidatos e o nível de ajuda pú-blica que podia ser concedido. Num Estado-Membro (Eslovénia), um beneficiário que declarara três hectares de floresta viu ser-lhe aprovado um investimento de 1,1 milhões de euros respeitantes à aquisição de máquinas e acessórios de corte, tendo recebido 375 000 euros prove-nientes do FEADER. Outro Estado-Membro (Áustria) concedeu, até 2009, financiamentos relativos à transformação de biomassa a beneficiários que não eram proprietários florestais, não tendo exigido a declaração de qualquer superfície florestal específica. A título de exemplo, um be-neficiário que não tinha declarado terras florestais viu ser-lhe aprovado um projeto de 132 000 euros, tendo recebido 17 000 euros provenientes do FEADER.

34. Contudo, na Hungria, as autoridades de gestão alteraram os requisitos de elegibilidade em 2010, a fim de tornar o apoio proporcional à dimensão das superfícies florestais registadas, e limitaram a ajuda a um máximo de 115 500 euros.

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investimentos considerados não conformes às disposições da medida

35. Embora apenas os investimentos pudessem beneficiar do apoio no âm-bito da medida 122, a auditoria detetou casos em que foram concedi-das ajudas respeitantes a bens não duradouros, tais como consumíveis de ciclo curto ( Toscânia)42, e custos de exploração relativos à produção (Áustria)43. O Tribunal considera que, de uma forma geral, a aquisição de bens não duradouros não constitui um investimento e que os custos operacionais não podem ser considerados investimentos.

36. Em determinados Estados-Membros (Hungria e Eslovénia, ver anexo II), não foi exigido aos beneficiários que fossem proprietários ou arrenda-tários das florestas em que as máquinas subvencionadas podiam ser utilizadas. Os investimentos realizados por contratantes/prestadores de serviços não podem ser considerados de uso exclusivo de uma explora-ção florestal, pelo que não podem ser considerados elegíveis ao abrigo do regulamento de base (ver ponto 24).

determinadas ações financiadas ao abriGo da medida 122 teriam obtido subvenções mais adequadas no Âmbito de outras medidas do feader

37. O apoio do FEADER é executado por meio de diversas medidas, cuja coerência deve ser assegurada44. Atendendo às diferenças na taxa má-xima de ajuda que pode ser concedida em função de cada medida, o financiamento de uma operação no âmbito de uma ou outra medida não é neutro do ponto de vista orçamental45. Deve salientar-se que a au-ditoria não detetou qualquer caso de duplo financiamento da mesma operação.

38. Contudo, a auditoria detetou casos de investimentos subvencionados no âmbito da medida 122 que correspondem mais ao objetivo da me-dida 121 «Modernização das explorações agrícolas», que apoia investi-mentos destinados a aumentar o desempenho geral das explorações agrícolas. Por exemplo, na Hungria, a compra de máquinas agrícolas foi financiada no âmbito da medida 122. Na Toscânia, a medida 122 fi-nanciou a aquisição de máquinas destinadas à secagem de castanhas cultivadas, a renovação de instalações agrícolas não situadas em flores-tas e destinadas à triagem e armazenamento temporário de castanhas durante o período da colheita, bem como a reabilitação de instalações agrícolas para o armazenamento de ferramentas e máquinas.

42 Equipamento de proteção individual (fatos-macacos, capacetes, calçado, luvas, kits de primeiros socorros, etc.).

43 Foram concedidas ajudas em relação ao reembolso parcial dos custos de exploração de atividades relativas à preparação da biomassa, tais como o transporte, a secagem e o armazenamento.

44 Alínea b) do n.º 1 do Artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

45 Por exemplo, a taxa máxima de ajuda relativa à medida 122 é 10% superior à taxa máxima de ajuda relativa à medida 121 (Modernização das explorações agrícolas) ou à medida 123 (Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais), ver anexo do Regulamento (CE) n.º 1698/2005. A taxa geral relativa aos investimentos no âmbito da medida 122 é de 50% e de apenas 40% para as medidas 121 e 123.

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39. Em Itália, na Hungria e na Eslovénia, as empresas florestais beneficiaram de apoio para a compra de máquinas destinadas a efetuar operações que utilizam a madeira como matéria-prima antes da sua serragem indus-trial numa serração (abate, descasque, produção de toros, transporte) ou operações de transformação (transformação em lascas e rachadura de madeira, produção de tábuas e paletes). Na Áustria, a construção de armazéns e unidades de secagem, bem como a compra de contentores de transporte, beneficiaram de apoio. O Tribunal considera que estes investimentos não se enquadram nos objetivos da medida 122, cor-respondendo antes aos da medida relativa ao «aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais» (medida 123), uma vez que os investi-mentos abrangem a madeira removida da floresta e não a floresta, que é composta por árvores vivas.

nem todos os investimentos aumentam necessariamente o valor económico das florestas

40. A auditoria detetou que, na sua maioria, os investimentos subvenciona-dos pela medida podem ser agrupados em duas categorias: trabalhos silvícolas e máquinas. No primeiro caso (desbaste, desramação, etc.), o Tribunal considera que, em termos gerais, este tipo de trabalho me-lhora o valor de mercado dos povoamentos florestais: a produção de madeira de qualidade está intimamente ligada à densidade de árvores, que é melhorada pelo desbaste, ao passo que a desramação visa a redu-ção da quantidade de nós presentes nas tábuas de madeira, aumentando assim o seu valor de mercado (ver caixa 2).

caiXa 2

eXemplo comparativo entre os efeitos dos trabalhos silvícolas financiados pela medida 122 (esquerda) e uma superfície florestal sem qualquer tratamento silvícola (direita)

21


41. No que se refere aos investimentos em máquinas, o Tribunal entende que o simples facto de adquirir uma máquina, que tanto pode ser uti-lizada numa superfície florestal como noutro tipo de superfície (por exemplo, agrícola), não implica necessariamente um aumento do valor de uma superfície florestal específica pertencente ao proprietário das máquinas. Ao longo das suas missões de auditoria, o Tribunal constatou que vários proprietários florestais exercem igualmente uma atividade agrícola e que, em muitos casos, a medida 122 financiou a compra de máquinas que podem igualmente ser utilizadas para fins agrícolas, tais como camiões, tratores agrícolas, charruas, grades, distribuidores de adubo, escavadoras, etc. (ver caixa 3).

caiXa 3

eXemplos de máquinas aGrícolas financiadas pela medida 122

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a avaliação da eficácia do apoio não se revelou satisfatória

os indicadores não medem de forma adequada a realização dos objetivos operacionais

42. Nos termos da legislação aplicável46, foi elaborado um «quadro comum de acompanhamento e avaliação» (QCAA) em cooperação entre a Co-missão e os Estados-Membros. O regulamento em causa dispõe que os progressos, a eficiência e a eficácia dos programas de desenvolvimento rural em relação aos seus objetivos sejam medidos por meio de indica-dores relacionados com a situação inicial, bem como com a execução financeira, as realizações, os resultados e o impacto dos programas47.

43. No que se refere à medida 122, a Comissão emitiu orientações em que define, por um lado, os indicadores de realização como o «número de explorações florestais que receberam ajuda ao investimento» e o «volume total do investimento» e, por outro lado, os indicadores de resultados como o «número de explorações que introduziram novos produtos e/ou técnicas» e o «aumento do valor acrescentado bruto (VAB) das explorações apoiadas».

44. O Tribunal observa que estes indicadores de realização não permitem medir a concretização de qualquer objetivo operacional, o que era ine-vitável pelo facto de os objetivos não terem sido claramente definidos em relação à medida em causa.

as questões para avaliar a melhoria do valor económico das florestas deveriam ter sido melhor orientadas

45. O QCAA prevê igualmente a realização de uma avaliação intercalar em 2010, a cargo de avaliadores independentes. Em relação à medida 122, as questões de avaliação prendem-se com a diversificação da produção48, a melhoria do acesso ao mercado e da quota de mercado, a gestão sus-tentável das florestas e a competitividade das explorações florestais.



48 Um dos objetivos da medida 122 é contribuir para a diversificação [ver considerando 22 do Regulamento (CE) n.º 1698/2005]. Na silvicultura, a diversificação consiste na criação de novas fontes de rendimento das atividades florestais, nomeadamente, a produção de bens não lenhosos, tais como frutos, cogumelos, sementes, mel, etc., e na prestação de serviços comercializados, como as licenças de caça. A produção de lenha pode, igualmente, ser considerada uma diversificação nas florestas cuja exploração vise habitualmente a produção de madeira redonda para fins industriais e vice-versa.

23


46. O Tribunal considera que nenhuma destas questões permite avaliar de forma exaustiva se a medida resultou numa melhoria do valor económico da floresta. As questões relativas à quota de mercado e à competitivida-de das explorações florestais não são relevantes para avaliar o desem-penho da medida no caso das explorações beneficiárias onde não se exerça uma atividade comercial. Além disso, os relatórios de avaliação referem-se geralmente às respostas dos beneficiários aos questionários de avaliação ou reproduzem dados estatísticos gerais relativos ao setor florestal, não fornecendo elementos concretos sobre os efeitos da me-dida 122 no valor económico das florestas.

não se determinou o valor das superfícies florestais antes e após os investimentos

47. A auditoria detetou que nenhum Estado-Membro ou região visitado durante a auditoria definiu procedimentos adequados com vista a deter-minar o impacto das ações cofinanciadas pelo FEADER no valor econó-mico das superfícies florestais em causa (terras e povoamentos florestais) e que os beneficiários não foram instados a facultar essa informação. O valor das superfícies florestais antes do investimento não foi determi-nado nem comparado com a situação registada após os investimentos financiados pela medida. Na ausência dessas avaliações, que não são fáceis de obter, torna-se difícil determinar se os objetivos da medida foram concretizados.

a eficácia de um Grande número de projetos auditados é reduzida

48. O Tribunal examinou 50 projetos auditados durante as visitas de auditoria para determinar se tinham alcançado os objetivos definidos pela medida (melhorar o valor económico das florestas).

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49. O Tribunal constatou que apenas em alguns projetos se melhorou o valor económico das florestas, através da melhoria do valor da terra (cons-trução de caminhos e estradas florestais) ou do valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste). Em relação a outros projetos, o Tribunal não encontrou provas suficientes da sua relevância ou da sua contribuição significativa para a melhoria do valor económico das florestas, na medida em que diziam respeito:

a) à agricultura (castanheiros mansos49, pastagens, talhadia de rotação curta, máquinas agrícolas, instalações agrícolas);

b) à transformação e comercialização de madeira (equipamento para lascar lenha e posterior secagem ou serragem, armazéns, conten-tores de transporte); e

c) aos custos de exploração ligados à produção de madeira (corte, produção de lascas e secagem, consumíveis como fatos-macacos, calçado e luvas).

período de proGramação 2014-2020

50. Em outubro de 2011, a Comissão apresentou uma proposta de regulamen-to relativo ao apoio ao desenvolvimento rural para o período de 2014--202050. O projeto de regulamento propõe que o apoio a investimentos «destinados a melhorar o valor económico das florestas» seja «concedido aos proprietários florestais privados, aos municípios e respetivas associa-ções»51. Os investimentos devem ser realizados a nível da exploração flo-restal e podem incluir investimentos destinados a equipamento mecânico e práticas de colheita que respeitem o solo e os recursos.

51. Uma vez mais, a proposta não indica por que motivo as disposições se aplicam aos proprietários privados em geral e não a categorias específi-cas de proprietários ou situações específicas de determinados proprie-tários privados.

52. No seu Parecer n.º 1/2012, o Tribunal constatou que, embora no projeto de regulamento todos os tipos de apoio aos investimentos do setor florestal devam ser abrangidos por uma única medida e todas as sub-medidas relevantes sejam referidas num único artigo52, cada uma delas continua a reger-se por requisitos e disposições específicos.

53. O Tribunal considera que se a proposta da Comissão for adotada sem al-terações, é provável que os problemas salientados no presente relatório persistam no próximo período de programação.

49 Ver ponto 38.

50 COM(2011) 627 final/2 de 19 de outubro de 2011.

51 Artigo 27.º do COM(2011) 627 final de 12 de outubro de 2011, p. 50.

52 Artigo 22.º

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54. A medida específica 122, «melhoria do valor económico das florestas», foi introduzida no período de programação 2007-2013. A auditoria do Tribunal revelou deficiências em termos da conceção, execução e acom-panhamento da medida. Por conseguinte, o Tribunal conclui que a Co-missão e os Estados-Membros não asseguraram uma gestão eficiente e eficaz dos aspetos auditados relativos ao apoio à melhoria do valor económico das florestas. No que respeita especificamente à proposta de se manter este tipo de apoio no próximo período de programação (2014-2020), o Tribunal formula as seguintes recomendações.

insuficiências siGnificativas na conceção da medida

55. A auditoria identificou insuficiências na conceção da medida, que pre-judicam significativamente o êxito da sua aplicação, como se explica adiante.

56. A Comissão não procedeu a uma análise específica da situação no setor florestal a nível da UE, a fim de justificar a proposta de apoio financeiro específico destinado à melhoria do valor económico das florestas per-tencentes a proprietários privados e municípios ou definir a utilidade pública à qual esse apoio devesse dar resposta (pontos 18 a 22).

57. Os principais aspetos da medida não foram definidos nas disposições jurídicas aplicáveis, nomeadamente o conceito de «valor económico das florestas» e a aceção de «exploração florestal». Acresce que não foram estabelecidas condições específicas no que se refere à dimensão, à ati-vidade económica principal ou ao estatuto jurídico dos potenciais be-neficiários, a fim de evitar eventuais riscos de distorção da concorrência (pontos 23 a 25).

58. Existia uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados--Membros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido, que variavam entre uma dimensão mínima fixada de modo a aumentar o número de superfícies florestais abrangidas por um plano de gestão e um limiar tão elevado que, num determinado Estado-Membro (Áustria), em termos práticos, 99% dos pro-prietários florestais privados ficaram isentos dessa obrigação (ponto 26).

CONCLUSõES E RECOmENDAçõES

26


59. As necessidades não foram, de resto, devidamente descritas nos PDR pelos Estados-Membros. A auditoria detetou vários casos de análise ini-cial inadequada das necessidades específicas relativamente à medida. De igual modo, constatou-se que a medida não deu resposta a qualquer necessidade específica ou urgente nos Estados-Membros (pontos 28 a 31). Vários Estados-Membros interromperam a aplicação da medida ou reafetaram grande parte dos montantes atribuídos a favor de outras medidas (ponto 32).

A Comissão deve:

— definir e avaliar as necessidades da UE em termos de melhoria do valor económico das florestas;

— def inir claramente as principais características suscetíveis de garantir que o apoio da UE se destina a satisfazer essas necessi‑dades, criando desta forma um valor acrescentado europeu.

recomendação 1

Os Estados‑membros devem:

— descrever adequadamente nos seus PDR as necessidades e opor‑tunidades económicas específicas dos diversos tipos de superfí‑cies f lorestais e beneficiários;

— melhorar a gestão florestal, prevendo a elaboração de planos de gestão f lorestal para o grosso das explorações f lorestais e pro‑movendo a certif icação de superfícies f lorestais.

recomendação 2

27


insuficiências siGnificativas na eXecução no que se refere aos objetivos definidos

60. A auditoria detetou várias insuficiências relativamente à aplicação da medida (pontos 33 a 41). Por conseguinte, o Tribunal conclui que, em alguns aspetos, o processo de execução não foi adequado.

61. Em especial, o Tribunal detetou casos de ajuda pública desproporciona-damente elevada em relação às necessidades reais (pontos 33 a 34). Em função do método adotado por cada Estado-Membro, muitos dos projetos financiados numa fase posterior não são conformes às disposições da medida. A título de exemplo, detetaram-se casos em que, além de ajudas respeitantes a bens não duradouros e a custos de exploração relativos à produção, foi concedida ajuda que, efetivamente, beneficiou atividades de corte (pontos 35 a 36). Além disso, os Estados-Membros apoiaram, no âmbito da medida 122, operações que não correspondem aos objetivos da medida e cujo financiamento seria mais pertinente no âmbito de outras medidas com requisitos de elegibilidade e taxas de ajuda ao financiamen-to diferentes — por norma, inferiores (pontos 37 a 39).

62. Nem todos os investimentos aumentam necessariamente o valor econó-mico das florestas. A ligação intrínseca entre a ajuda concedida e uma eventual melhoria do valor económico de uma floresta variou em função da tipologia do investimento (pontos 40 a 41).

Os Estados‑membros devem:

— definir requisitos adequados de forma a assegurar que o apoio à silvicultura no âmbito da política de desenvolvimento rural é co‑erente, conforme às disposições em matéria de auxílio estatal e otimiza a sua eficácia;

— implementar procedimentos adequados de forma a assegurar que o apoio é ef icaz no que se refere ao aumento efetivo do valor económico das superfícies f lorestais que beneficiam dos investimentos.

recomendação 3

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a avaliação da eficácia do apoio não se revelou satisfatória

63. Tendo em conta os resultados da auditor ia , o Tr ibunal considera que a avaliação da eficácia do apoio foi prejudicada por deficiências significativas.

64. O QCAA não é adequado para avaliar o impacto do apoio financeiro no âmbito da medida 122, uma vez que os indicadores de desempenho e as questões de avaliação constantes do QCAA não permitem determinar se os investimentos financiados se traduziram numa melhoria do valor económico das florestas que foram abrangidas pelos mesmos (pontos 42 a 46).

65. Os Estados-Membros não determinaram o valor das superfícies florestais antes e após os investimentos nem solicitaram aos beneficiários que o fi-zessem. A ausência de avaliações, a nível dos Estados-Membros ou das regiões, sobre o aumento efetivo do valor das florestas que beneficiaram de apoio prejudica a avaliação da concretização do principal objetivo da medida. Por conseguinte, prejudica igualmente a avaliação da eficácia do apoio (ponto 47).

66. O Tribunal constatou que apenas um escasso número de projetos au-ditados melhorou o valor económico das florestas, quer aumentando o valor das terras (construção de caminhos e estradas florestais), quer o valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste).

A Comissão deve melhorar o acompanhamento da medida a fim de as‑segurar que a execução dos Estados‑membros é conforme aos objetivos específicos definidos. mais concretamente, os Estados‑membros devem exigir aos beneficiários a apresentação de informações pormenorizadas sobre o valor das suas superfícies f lorestais, quer antes quer após os investimentos f inanciados, e aos organismos de gestão que validem esses valores.

recomendação 4

29


O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Ioannis SARMAS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de junho de 2013.

Pe l o Tr i b u n a l d e Co ntas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

30


aneXo i

afetação de recursos financeiros à medida 122 comparativamente à eXtensão da superfície florestal privada por estado-membro

0

25

75

100

125

50

Roménia Itá

lia

Portugal

Espanha

França

Eslováquia

Letónia

Áustria

Eslovénia

Hungria

Bulgária

República Checa

Reino Unido

Estónia

Lituânia

Alemanha

Luxemburgo

Contribuição do FEADER no âmbito da medida 122 (milhões de euros)

Superfície florestal privada (milhões de ha)

Contribuição do FEADER programada no âmbito da medida 122comparativamente à superfície florestal privada por Estado-Membro

31


Estado-Membro

Contribuição do FEADER

para a M122 prevista na

primeira versão do PDR

2007-2013

Contribuição do FEADER

para a M122 prevista no

PDR à data de 31.12.2011

Total da despesa pública

prevista para a M122 à data de 31.12.2011

Contribuição do FEADER à data de

31.12.2011 para novas

aplicações no período de

programação de 2007-2013

Despesa pública total

à data de 31.12.2011 para novas

aplicações no período de

programação de 2007-2013

Floresta e outras terras

arborizadas

Superfície florestal privada

(milhares de euros) (milhares de ha)

Bulgária 19 278 9 278 11 597 4 800 6 000 3 927 519

República Checa 19 158 20 658 27 543 11 438 15 250 2 697 616

Alemanha 1 400 635 847 236 315 11 076 5 368

Estónia 15 565 15 506 20 674 4 016 5 355 2 350 1 345

Grécia 10 630 0 0 0 0 6 539 845

Espanha 42 850 51 185 85 533 13 520 25 373 27 747 12 838

França 36 220 34 965 67 553 14 904 29 147 17 572 11 841

Itália 103 454 96 201 205 976 22 343 48 996 10 916 6 076

Letónia 34 066 14 395 19 431 2 169 2 762 3 467 1 696

Lituânia 15 375 11 031 14 708 4 276 5 702 2 240 784

Luxemburgo 795 795 3 977 50 250 88 46

Hungria 8 831 19 289 27 125 9 472 12 806 2 029 861

Áustria 26 222 19 817 38 726 14 955 31 693 4 006 2 482

Portugal 99 244 64 026 76 915 12 451 16 304 3 611 3 382

Roménia 158 692 108 692 133 699 0 0 6 733 2 097

Eslovénia 18 704 19 454 25 939 12 370 16 495 1 274 962

Eslováquia 30 720 30 720 41 445 7 987 10 655 1 933 958

Reino Unido 11 683 18 081 25 136 2 149 4 118 2 901 1 922

TOTAL 652 887 534 729 826 824 137 137 231 221 111 106 54 638

Fonte: Quadro elaborado pelo TCE com base em números comunicados pela DG Agricultura e Desenvolvimento Rural e em dados estatísticos florestais comunica-dos pelo Eurostat em 2011.

aneXo i

32


an

eXo

ii

lis

ta d

e p

ro

jet

os

de

in

ve

st

ime

nt

o e

Xa

min

ad

os

Esta

do-

-Mem

bro

Núm

ero

do

pro

jeto

Natu

reza

do

proj

eto

Supe

rfíc

ie

flor

esta

l de

clar

ada/

/ger

ida

(ha)

Inve

stim

ento

to

tal (

euro

s)De

spes

a pú

blic

a to

tal (

euro

s)Co

ntri

buiç

ão

tota

l do

FEAD

ER

(eur

os)

Visi

ta n

o lo

cal

ES

1Aç

ões s

ilvíco

las em

espé

cies d

e fol

ha la

rga

e out

ras

50,0

010

4 524

,44

56 72

6,18

32 65

1,59

Sim

2Aç

ões s

ilvíco

las em

povo

amen

tos d

e euc

alipt

o33

,84

51 51

7,76

25 75

8,90

14 82

6,82

Sim

3De

sbas

te e

desra

maç

ão de

povo

amen

tos

de co

nífe

ras

50,0

092

384,

0055

430,

4031

905,

74Si

m

4De

sbas

te e

desra

maç

ão de

povo

amen

tos

de co

nífe

ras

50,0

099

524,

0059

714,

4234

371,

62Si

m

5De

sbas

te em

povo

amen

tos d

e con

ífera

s50

,00

87 58

4,00

52 55

0,40

30 24

8,01

Sim

6Pr

ogra

ma d

e aum

ento

glob

al do

valo

r e p

rom

oção

da m

ultif

uncio

nalid

ade

969,

1053

632,

5926

816,

3015

435,

46Nã

o

7Aç

ões d

estin

adas

a va

loriz

ar e

prom

over

o pa

pel

mul

tifun

ciona

l das

flor

esta

s94

7,00

152 9

13,0

274

615,

9842

948,

96Nã

o

8Ela

bora

ção d

e plan

os té

cnico

s par

a a ge

stão

das t

erra

s arb

oriza

das

3 555

,06

90 00

0,00

60 00

0,00

34 53

6,00

Não

9Ela

bora

ção d

e plan

os té

cnico

s par

a a ge

stão

das t

erra

s arb

oriza

das

6 002

,00

150 0

00,0

090

000,

0051

804,

00Nã

o

10Pr

ogra

ma d

e aum

ento

glob

al do

valo

r e p

rom

oção

da m

ultif

uncio

nalid

ade

1 410

,00

112 9

16,7

670

150,

0640

378,

37Nã

o

33


Esta

do-

-Mem

bro

Núm

ero

do

pro

jeto

Natu

reza

do

proj

eto

Supe

rfíc

ie

flor

esta

l de

clar

ada/

/ger

ida

(ha)

Inve

stim

ento

to

tal (

euro

s)De

spes

a pú

blic

a to

tal (

euro

s)Co

ntri

buiç

ão

tota

l do

FEAD

ER

(eur

os)

Visi

ta n

o lo

cal

IT

1De

sram

ação

e en

xerti

a de c

asta

nheir

os pa

ra

prod

ução

de ca

stanh

as20

,57

159 7

85,9

995

871,

5942

183,

5Si

m

2Lim

peza

de ve

geta

ção r

aste

ira, d

esra

maç

ão e

en-

xerti

a de c

asta

nheir

os pa

ra pr

oduç

ão de

frut

os1,

365 0

66,6

43 0

39,9

81 3

37,5

9Si

m

3Lim

peza

da ve

geta

ção r

aste

ira, d

esra

maç

ão e

en-

xerti

a de c

asta

nheir

os pa

ra pr

oduç

ão de

frut

os,

com

pra d

e um

a roç

ador

a e de

uma m

otos

serra

1,42

15 98

0,14

9 580

,14

4 218

,76

Sim

4

Desra

maç

ão e

enxe

rtia d

e cas

tanh

eiros

para

pro-

duçã

o de f

ruto

s, co

mpr

a de m

áqui

nas d

estin

adas

a t

raba

lhos

silví

colas

e à p

rimeir

a tra

nsfo

rmaç

ão

dos t

oros

5,81

para

casta

nhei-

ros m

anso

s, 59

,63

para

outra

s árv

ores

74 47

6,24

44 68

5,74

19 66

1,73

Sim

5De

sram

ação

e en

xerti

a de c

asta

nheir

os pa

ra pr

o-du

ção d

e fru

tos,

com

pra d

e máq

uina

s des

tinad

as

a tra

balh

os si

lvíco

las

7,05

para

casta

nhei-

ros m

anso

s, 59

,63

para

outra

s árv

ores

132 1

17,0

579

270,

2334

878,

9Si

m

6

Requ

alific

ação

de um

espa

ço in

tegr

ado n

as

insta

laçõe

s agr

ícolas

, des

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o à tr

iagem

e a

rmaz

enam

ento

tem

porá

rio de

casta

nhas

; co

mpr

a de f

erra

men

tas e

máq

uina

s des

tinad

as ao

tra

tam

ento

de ca

stanh

eiros

man

sos

3,54

58 18

4,32

34 91

0,59

15 36

0,66

Sim

7

Com

pra d

e máq

uina

s des

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as a

traba

lhos

sil

vícol

as e

à prim

eira t

rans

form

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da m

adeir

a (re

boqu

e, gu

inda

ste, t

rato

r, esc

avad

ora,

reta

-lh

ador

a), b

em co

mo e

quip

amen

to de

prot

eção

in

divid

ual (

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s-m

acac

os, c

apac

etes

, calç

ado,

luva

s, kit

s de p

rimeir

os so

corro

s).

243,

0622

4 108

,29

134 4

65,0

459

164,

62Si

m

8Co

mpr

a de u

m tr

ator

flor

esta

l, des

ram

ação

de

pinh

eiros

-man

sos (

pinu

s pin

ea)

32,8

828

6 439

,11

171 8

62,7

575

619,

361

Sim

9Re

abilit

ação

de m

onta

dos d

e sob

reiro

(lim

peza

de

vege

taçã

o e de

árvo

res,

desra

maç

ão)

94,0

038

9 568

,91

230 1

03,5

710

1 246

,27

Sim

10

Reab

ilitaç

ão de

mon

tado

s de s

obre

iro (l

impe

za de

ve

geta

ção e

de ár

vore

s, de

sram

ação

), co

mpr

a de

máq

uina

s des

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as a

traba

lhos

silví

colas

(esc

a-va

dora

, tra

tor, r

oçad

ora,

guin

daste

, mot

osse

rras)

Reab

ilitaç

ão

de 5,

00 m

onta

dos

de so

breir

os e

de

outra

s 931

,00 h

a de

terra

s arb

oriza

das

331 3

48,1

719

8 808

,90

43 73

7,96

Sim

an

eXo

ii

34


Esta

do-

-Mem

bro

Núm

ero

do

pro

jeto

Natu

reza

do

proj

eto

Supe

rfíc

ie

flor

esta

l de

clar

ada/

/ger

ida

(ha)

Inve

stim

ento

to

tal (

euro

s)De

spes

a pú

blic

a to

tal (

euro

s)Co

ntri

buiç

ão

tota

l do

FEAD

ER

(eur

os)

Visi

ta n

o lo

cal

IT

11

Desb

aste

de pl

anta

ções

artifi

ciais

de pi

nheir

o--n

egro

com

idad

e ava

nçad

a, a fi

m de

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rece

r a e

spéc

ie au

tóct

one d

e abe

to-b

ranc

o e pr

omov

er

a reg

ener

ação

da fl

ores

ta n

a sua

com

posiç

ão

orig

inal,

com

um m

isto d

e con

ífera

s e fo

lhos

as

15,3

237

646,

4622

587,

889 9

38,6

7Si

m

12

Reab

ilitaç

ão de

um so

uto m

anso

(lim

peza

, de

sram

ação

e en

xerti

a), r

eabi

litaç

ão pa

rcial

de

um ed

ifício

agríc

ola,

com

pra e

mon

tage

m de

um

seca

dor d

e cas

tanh

as n

esse

edifí

cio, d

efini

ção d

e um

plan

o de g

estã

o flor

esta

l

5,00

ha p

ara

casta

nheir

os,

64,0

0 ha p

ara o

utra

s ár

vore

s

19 60

3,65

10 83

5,57

4 767

,65

Sim

13

Desb

aste

de pl

anta

ções

de pi

nheir

o-ne

gro c

om

50 an

os de

idad

e, a fi

m de

favo

rece

r a re

gene

ra-

ção n

atur

al co

m es

pécie

s de f

olha

larg

a; co

mpr

a de

máq

uina

s (es

cava

dora

, ret

alhad

ora,

rach

ador

de

lenh

a)

6,47

99 50

9,57

57 12

1,65

25 13

3,53

Sim

14

Desb

aste

de pl

anta

ções

de pi

nheir

o-ne

gro c

om

50 an

os de

idad

e, a fi

m de

favo

rece

r a re

gene

ra-

ção n

atur

al co

m es

pécie

s de f

olha

larg

a; co

mpr

a de

um re

boqu

e e de

um gu

inch

o

5,52

47 69

8,00

28 61

8,80

12 59

2,27

Sim

15In

stalaç

ão de

uma s

erra

ção d

estin

ada à

prod

ução

de

tábu

as e

palet

es20

,00

182 8

54,2

610

9 712

,57

48 27

3,53

Sim

16Co

mpr

a de u

ma e

scav

ador

a10

5,33

104 9

50,0

062

970,

0027

706,

80Si

m

17Co

mpr

a de u

m gu

inda

ste e

de um

rebo

que p

ara

utiliz

ação

silví

cola

105,

3345

208,

3327

125,

0011

935,

00Si

m

18Co

mpr

a de u

m tr

ator

flor

esta

l10

5,33

35 50

0,00

21 30

0,00

9 372

,00

Sim

19

Com

pra d

e máq

uina

s (ra

chad

or de

lenh

a, ro

çado

-ra

, mot

osse

rras,

guin

cho)

e de

equi

pam

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de

prot

eção

indi

vidua

l (fa

tos-

mac

acos

, cap

acet

es,

calça

do, lu

vas)

45,0

013

360,

008 0

16,0

03 5

27,0

4Si

m

an

eXo

ii

35


an

eXo

ii

Esta

do-

-Mem

bro

Núm

ero

do

pro

jeto

Natu

reza

do

proj

eto

Supe

rfíc

ie

flor

esta

l de

clar

ada/

/ger

ida

(ha)

Inve

stim

ento

to

tal (

euro

s)De

spes

a pú

blic

a to

tal (

euro

s)Co

ntri

buiç

ão

tota

l do

FEAD

ER

(eur

os)

Visi

ta n

o lo

cal

HU

1M

áqui

nas —

Trat

or, C

amião

, Reb

oque

, Cha

rrua,

Distr

ibui

dor d

e adu

bo68

,41

667 9

04,0

033

3 952

,00

248 0

93,0

0Si

m

2M

áqui

nas —

Trat

or, G

uind

aste

, Car

rega

dor-

-Tran

spor

tado

r, Reb

oque

586,

9174

7 435

,00

373 7

18,0

027

7 635

,00

Sim

3M

áqui

nas —

Lasc

ador

de le

nha,

Trato

r, Gui

ndas

-te

, Car

rega

dor-T

rans

porta

dor, R

eboq

ue86

8,03

1 424

309,

0071

2 154

,00

529 0

59,0

0Si

m

4M

áqui

nas —

Trat

or, R

eboq

ue, C

harru

a, Gr

ade

124,

5244

3 795

,00

221 8

97,0

016

4 847

,00

Sim

5M

áqui

nas —

Trat

or, C

harru

a94

,30

183 0

07,0

091

504,

0045

423,

00Si

m

6M

áqui

nas —

Trat

or, G

rade

, Reb

oque

301,

7316

8 373

,00

84 18

6,00

62 54

2,00

Sim

7M

áqui

nas —

Trat

or, C

harru

a, Gr

ade

116,

9783

7 792

,00

418 8

96,0

031

1 198

,00

Não

8M

áqui

nas —

Trat

or, C

harru

a, Gr

ade,

Rebo

que

51,6

042

9 535

,00

214 7

68,0

015

9 551

,00

Não

9M

áqui

nas —

Trat

or, G

uind

aste

, Ca

rrega

dor-T

rans

porta

dor

2 632

,48

656 1

68,0

032

8 084

,00

243 7

34,0

0Nã

o

10M

áqui

nas —

Trat

or, C

harru

a, Gr

ade

66,1

482

7 713

,00

413 8

53,0

030

7 451

,00

Não

11M

áqui

nas —

Trat

or, C

harru

a, Gr

ade,

Rebo

que

107,

7522

0 776

,00

110 3

88,0

082

007,

00Nã

o

12M

áqui

nas —

Trat

or, G

rade

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39


RESPOSTASDA COmISSãO

resumo

vI.Embora alguns aspetos da medida pudessem ter s ido explicados de forma mais clara, a sua aplicação pudesse ter sido aperfeiçoada e os desafios devessem ter sido resol-vidos no acompanhamento e na avaliação, a aplicação e os resultados melhoraram em alguns casos.

Além disso, retiraram-se ensinamentos que serão aplicados no próximo período, especialmente em orientações e no processo de programação.

vII.A Comissão analisou a situação do setor florestal no docu-mento de trabalho dos serviços da Comissão de 2005, que constitui um anexo da Comunicação sobre a execução da estratégia florestal da União Europeia [documento de refe-rência SEC(2005) 333].

Com efeito, as disposições legais não definiram o conceito de «valor económico». No entanto, os termos foram consi-derados razoavelmente claros e, para efeitos de acompa-nhamento e avaliação, o conceito foi captado pelo indi-cador de resultado do «aumento do valor acrescentado bruto».

Efetivamente, tão-pouco foi definida a aceção de «explo-ração florestal». Futuramente, poderão revelar-se neces-sários esclarecimentos suplementares sobre esta questão. A Comissão ponderará com o Conselho e o Parlamento Europeu a possibilidade de resolução de certas questões mediante o estabelecimento de uma definição de «flo-resta» nos atos legislativos pertinentes.

Considera-se que as condições específicas respeitantes à dimensão, à atividade principal e ao estatuto jurídico dos beneficiários devem ser abordadas nos programas de desenvolvimento rural individuais (PDR individuais), com base numa análise SWOT1.

A Comissão prestará a devida atenção à questão dos pla-nos de gestão florestal na negociação dos futuros PDR e, se necessário, emitirá orientações.

1 Análise SWOT: análise das «forças, fraquezas, oportunidades e ameaças». Cada PDR deve incluir uma análise SWOT como parte da base para o planeamento de gastos através do PDR.

RESPOSTASDA COMISSÃO

40


IX.A Comissão considera que a medida 122 foi aplicada incor-retamente em alguns casos, mas não em todos os citados pelo Tribunal. Vai, contudo, envidar os esforços necessá-rios (nomeadamente através de orientações iniciais) para garantir que os Estados-Membros e as regiões aplicam as medidas de apoio adequadas às operações no próximo período.

Cf. igualmente as respostas aos pontos 35, 36 e 37 para exemplos concretos de execução correta em geral, bem como as respostas aos pontos 40 e 42 para exemplos de aplicação da medida adequada.

A Comissão considera que, sempre que a medida 122 foi utilizada corretamente, houve um aumento real no valor económico das florestas, ainda que a natureza exata da relação entre o apoio e o aumento do valor da floresta tenha variado de acordo com o tipo de investimento.

A Comissão ponderará, com o Conselho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de clarificar nos atos legislativos pertinentes a pretendida relação entre os investimentos em equipamentos e as melhorias no valor económico das florestas.

resposta comum aos pontos X e XI.Os indicadores e as questões de avaliação do atual qua-dro comum de acompanhamento e avaliação (QCAA) estão relacionados com o fundamento e os objetivos da medida e do eixo em que esta se insere, dando um contributo útil para a avaliação global da medida.

A Comissão considera que uma análise adequada dos dados pertinentes no quadro fornecido pode demonstrar as melhorias económicas geradas pelos investimentos apoiados por esta medida. Reconhece-se, no entanto, que os Estados-Membros encontraram algumas dificuldades na realização dessa análise económica; consequentemente, a Comissão: 1) emitiu orientações adicionais em relação ao período atual; 2) analisou a situação a fim de melhorar a eficácia do acompanhamento e da avaliação para o perí-odo seguinte.

A Comissão está a elaborar, em conjunto com os Estados--Membros, um QCAA para o próximo período de progra-mação que permitirá avaliar, relativamente a cada PDR, o progresso na execução relativamente aos indicadores--alvo normalmente definidos para as prioridades e zonas visadas selecionadas para o programa. Trata-se, basica-mente, de um plano indicativo que define, para cada zona visada, o objetivo e os resultados planeados, assim como as despesas inerentes às medidas a aplicar para alcançar as metas e os objetivos do programa. O plano indicativo cor-responde de forma mais exata do que a atual estrutura de eixo rígido à lógica de intervenção quantificada para cada programa individual.

Paralelamente à avaliação quantitativa, a avaliação qualita-tiva da medida 122 desempenha uma função importante, uma vez que, por vezes, a intervenção leva mais tempo a produzir um efeito claramente mensurável na silvicultura do que na agricultura.

41



XII.A Comissão considera que, sempre que a medida 122 foi utilizada corretamente, houve um aumento real no valor económico das florestas.

Ao avaliar a contribuição para a melhoria do valor eco-nómico das f lo restas , devem ser levados em conta diversos outros fatores, como a mult i funcional idade e a sustentabilidade.

XIII.Quanto à recomendação de que a Comissão deve definir e avaliar as necessidades da UE na perspetiva da melhoria do valor económico das florestas, bem como definir clara-mente as principais características, a Comissão concorda que deve continuar a definir e a avaliar a necessidade de melhorar o valor económico das florestas da UE, de forma a justif icar, em termos gerais, a inclusão de apoio ade-quado na política de desenvolvimento rural.

Considera ainda que os estudos já disponíveis revelam as necessidades, em termos gerais, a nível da UE.2

2 Entre esses estudos incluem-se: «Prospects for the market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures», http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/supply-wood/index_en.htm; «Good practice guidance on the sustainable mobilisation of wood in Europe», http://ec.europa.eu/agriculture/fore/publi/forest_brochure_en.pdf e «Study of the Effects of Globalization on the Economic Viability of EU Forestry», http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/viability_forestry/index_en.htm.

A Comissão considera que as necessidades mais específi-cas devem continuar a ser avaliadas e definidas aos níveis nacional e dos programas, pelas autoridades nacionais e regionais competentes.

A Comissão considera que deve continuar a definir as condições básicas de elegibilidade a nível da UE, mas que devem ser definidas condições de elegibilidade e critérios de seleção mais precisos para os PDR individuais. A Comis-são entende que as suas propostas para uma política de desenvolvimento rural para o período pós-2013 seguem esta abordagem. A Comissão deve, no entanto, emitir orientações adicionais sobre este assunto.

A Comissão ponderará, com o Conselho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de clarificar nos atos legislativos pertinentes a pretendida relação entre os investimentos em equipamentos e a melhoria do valor económico das florestas.

Quanto à recomendação de que os Estados-Membros devem descrever nos seus PDR as necessidades e opor-tunidades económicas específicas dos diferentes tipos de superfície florestal e de beneficiário, bem como melhorar a gestão florestal, a Comissão observa que o princípio da subsidiariedade atribui um considerável poder discricioná-rio aos Estados-Membros e às regiões no que diz respeito aos pontos suscitados, em consonância, por exemplo, com o «Relatório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Europeia», elaborado pelo Parlamento Euro-peu (A6-0015/2006).

A Comissão concorda que são necessárias descrições ade-quadas. O nível de detalhe exigido no que diz respeito aos tipos de superfície e beneficiário pode variar entre os PDR dos vários territórios.

A Comissão considera deve ser sujeita a planos de gestão florestal que uma parte razoável das florestas apoiadas pela medida. Essa «parte razoável» deve ser definida no âmbito do processo de programação.


42


Quanto à recomendação de que os Estados-Membros devem definir requisitos de forma a assegurar coerência no apoio à silvicultura, assim como implementar proce-dimentos adequados que garantam que esse apoio é efi-caz no aumento do valor económico das super fícies de floresta, a Comissão observa que o princípio da subsidia-riedade atribui um considerável poder discricionário aos Estados-Membros e às regiões no que diz respeito aos pontos suscitados, em consonância, por exemplo, com o «Relatório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Europeia» elaborado pelo Parlamento Euro-peu (A6-0015/2006).

A Comissão está a elaborar, em conjunto com os Estados--Membros, um QCAA para o próximo período de progra-mação, que permitirá avaliar, relativamente a cada PDR, o progresso na execução relativamente aos indicadores--alvo normalmente definidos para as prioridades e zonas visadas selecionadas para o programa. Trata-se, basica-mente, de um plano indicativo que define, para cada zona visada, as metas e os resultados planeados, assim como as despesas inerentes às medidas a aplicar para alcançar as metas e os objetivos do programa. O plano indicativo cor-responde de forma mais exata do que a atual estrutura de eixo rígido à lógica de intervenção quantificada para cada programa individual.

Paralelamente à avaliação quantitativa, a avaliação qua-litativa da medida 122 pode desempenhar uma função importante, uma vez que, por vezes, a intervenção leva mais tempo a produzir um efeito claramente mensurável na silvicultura do que na agricultura.

Quanto à recomendação de que a Comissão deve melho-rar o acompanhamento da medida, a Comissão concorda que os beneficiários devem ser obrigados a prestar infor-mações. No entanto, os dados podem ser muito básicos e requerer um tratamento considerável para se poderem determinar os aumentos do valor.

Para compilar indicadores de resultado como o «aumento do valor acrescentado bruto ( VAB)», pediu-se aos Estados--Membros3 que recolhessem informações pertinentes ao VAB das explorações apoiadas, no momento da aprovação da candidatura e dois anos após a conclusão do investi-mento, a fim de integrar, tanto quanto possível, o efeito dos investimentos a longo prazo.

3 Documento de trabalho com orientações para os Estados-Membos sobre o indicador de resultado «aumento do VAB»: http://enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=84053593-C697-FF89-ED5C-51797D9754FD.

Na prática, tem sido difícil para as autoridades de gestão (AG) compilar os dados e realizar a análise, ações necessá-rias para estabelecer os valores para estes tipos de indica-dor de resultado, como parte de suas atividades regulares de acompanhamento. Assim sendo, para o próximo perí-odo de programação, caberá aos avaliadores do programa a determinação de valores para estes indicadores.

A C o m i s s ã o c o n s i d e r a e s t a a b o r d a g e m e x e q u í v e l e adequada.

observações

20.Durante a formulação das medidas relacionadas com as florestas, a Comissão utilizou a análise disponível.

Uma das principais fontes foi o documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Comunicação sobre a execução da estratégia florestal da União Europeia, de 10.3.2005 [SEC(2005) 333], que identifica as necessida-des e os objetivos estratégicos.

Cf. ponto 30 e notas de rodapé conexas.

21.Os pareceres a que o Tribunal faz referência não estavam disponíveis em 2004. No entanto, os principais pontos do parecer em questão constavam já da Estratégia Florestal para a UE [COM(1998) 649] e da subsequente Resolução do Conselho 99C56, disponíveis em 2004.

Entre outros aspetos, a estratégia define a extensão da propriedade florestal privada na UE (que representa 65% do total da superfície florestal), o número de proprietários privados e o nível de fragmentação daí resultante.

A proposta da Comissão relat iva ao Regulamento do Desenvolvimento Rural para o período pós-2013 levou em conta um parecer do SFC de 2009 e o «Relatório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Euro-peia» (A6-0015/2006), de 2006, elaborado pelo Parlamento Europeu.

43



22.O PDR da Toscana refere claramente que o auxílio está dis-ponível apenas para florestas de proprietários privados ou suas associações, ou de municípios e suas associações.

A elegibilidade para apoio das florestas que, sendo pro-priedade de Estados ou regiões, são geridas por outras entidades é um tema em debate nas discussões formais em curso sobre o futuro da PAC.

23.Na ciência e na prática florestais, é amplamente reconhe-cido o conceito de «valor económico das florestas», bem como um conjunto de operações suscetíveis de aumen-tar o seu valor a longo prazo. Os Estados-Membros podem adaptar esse conjunto de operações às suas circunstâncias.

O subtítulo do artigo 20.º, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 sugere algumas indicações relativamente aos tipos de projeto que podem ser financiados a título da rubrica «melhoria do valor económico das florestas» quando se refere a «reestruturar e desenvolver o potencial físico e a promover a inovação».

O valor económico «potencial» de um povoamento flores-tal pode depender da utilização possível de uma floresta e do seu ambiente socioeconómico e tecnológico, o que desaconselha uma definição excessivamente restrita de «valor económico». Por último, o QCAA estabelece o indi-cador de resultado «aumento do valor acrescentado bruto nas explorações apoiadas», que ajuda a compreender o que se pretende com a medida.

24.No futuro, pode ser necessária orientação adicional sobre os termos «exploração florestal».

Na medida em que o equipamento seja usado principal-mente para gerir a exploração do investidor e o excesso de capacidade não seja suficiente para tornar a aquisição des-proporcionada para essa finalidade, o investimento deve ser considerado como sendo feito ao nível da exploração.

A Comissão ponderará, com o Conselho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de clarificar nos atos legislativos pertinentes a pretendida relação entre os investimentos em equipamentos e a melhoria do valor económico das florestas.

Cf. resposta ao ponto 35, relativamente à Hungria.

25.A Comissão considera que a medida 123 requer uma abor-dagem diferente, uma vez que as empresas grandes e bem geridas, ativas na transformação e comercialização, não devem, em princípio, ter especiais dificuldades em mobi-lizar o capital necessário para realizar investimentos úteis nessas atividades.

A Comissão entende, pelo contrário, que não é neces-sário impor um limite direto à dimensão dos beneficiá-rios a quem o auxílio poderá ser atribuído ao abrigo da medida 122.

No que diz respeito ao aumento do valor económico das florestas, o apoio é muitas vezes necessário, tanto para grandes como para pequenos beneficiários, uma vez que, frequentemente, as operações pertinentes apoiadas pela medida 122 não se revelam rentáveis a curto prazo, mesmo no caso de grandes beneficiários.

O valor económico e o desempenho de uma exploração dependem de muitos fatores para além da dimensão. Assim sendo, a avaliação das categorias de floresta a apoiar ou não, inclusivamente em termos de dimensão, é mais adequadamente realizada ao nível do PDR.

Espera-se, de facto, que os Estados-Membros e as regiões definam, se necessário, nos seus programas as condições adicionais de elegibilidade para o apoio ao abrigo desta medida, de acordo com as circunstâncias da zona de programação.

No que diz respeito ao caso específ ico das pequenas empresas, a Comissão remete o Tribunal para a sua res-posta ao ponto 24, relativamente às condições excecio-nalmente favoráveis de que beneficia os setor florestal da Suécia.


44


27.Durante o processo de negociação dos PDR, a Comissão esclareceu o intuito da disposição pertinente do artigo 18.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

O intuito desta disposição é proibir o apoio à replantação com as mesmas espécies de árvores e a mesma estrutura. Esta prática é considerada comum na silvicultura comer-cial e não conduz a um aumento suficientemente elevado do valor da floresta comparativamente ao valor anterior ao corte.

Por outro lado, pretende-se que a reestruturação signifi-cativa de uma floresta, ou a mudança da composição em espécies, que conduza a um aumento do seu valor, seja elegível para apoio.

28.A obrigação de otimizar a afetação de recursos não se encontra estabelecido expressamente na legislação, mas está implícita.

Além da análise apresentada nos PDR, os Estados-Membros incluíram nos planos estratégicos nacionais (PEN) uma aná-lise da sua situação. Em vários casos, os Estados-Membros referiram-se nos PEN aos seus programas ou planos flores-tais nacionais, ou instrumentos equivalentes, como a base principal das suas políticas florestais.

29.A Comissão observa que o princípio da subsidiariedade atribui um considerável poder discricionário aos Estados--Membros e às regiões no que diz respeito aos pontos suscitados, em consonância, por exemplo, com o «Rela-tório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Europeia», elaborado pelo Parlamento Europeu (A6-0015/2006).

As autoridades da Hungria4, Toscana5, Eslovénia6, Áustria7 e Galiza8 envidaram esforços razoáveis para a identificação adequada das necessidades específicas que permitiram estabelecer uma ligação com a medida 122.

4 O Novo Programa de Desenvolvimento Rural da Hungria (NPDRH) refere que, devido à recente privatização das florestas (foram privatizados 40% das florestas), a necessidade mais urgente é a modernização da maquinaria e dos equipamentos das florestas privadas. Portanto, o NPDRH identifica as necessidades específicas das florestas privadas e propõe-se apoiar florestas privadas com, pelo menos, 50 ha, onde a gestão florestal se baseie num plano de gestão florestal.

5 Quanto a Itália (Toscana), muita da análise pertinente encontra-se, de facto, no PEN. O PEN italiano apresenta uma análise SWOT clara das florestas e estabelece uma série de objetivos conexos — por exemplo, a promoção da poupança de energia e a modernização das máquinas e do equipamento das florestas privadas — com uma ligação clara à medida 122.

6 O PDR da Eslovénia apresenta uma análise pormenorizada da situação à luz dos pontos fortes e fracos do setor florestal (capítulo 3.1.2). Aborda as características específicas do setor florestal na Eslovénia e sugere melhorias. O setor caracteriza-se por um baixo desempenho profissional, podendo a situação das florestas pode ser melhorada através de uma melhor acessibilidade; por exemplo, com a construção de estradas e caminhos florestais. Além disso, as infraestruturas precárias e inadequadas aos trabalhos florestais, bem como a insuficiência de equipamento, são apontadas como razões para os elevados custos de gestão.

7 O PDR da Áustria identifica as seguintes necessidades: a) aumentar o valor económico e ecológico das florestas através do reforço de uma composição de árvores mista (capítulo 3.1.3, p. 34); b) aumentar a competitividade do setor florestal (capítulo 3.2.2.1, p. 63). Estes objetivos serão alcançados através do aumento da disponibilidade de madeira enquanto matéria- -prima e, consequentemente, do aumento da oferta de energia. Constatou--se que, devido a um erro de edição, a medida 122 não consta do quadro da página 64 (SWOT). Este lapso será corrigido através da sua introdução no contexto da próxima alteração do programa.

8 Quanto à Galiza, as necessidades específicas do setor florestal identificadas na análise SWOT, como a pequena dimensão económica das explorações florestais (p. 45 do PDR), estão diretamente relacionadas com a medida 122 e são por esta contempladas. A necessidade de aumentar a dimensão económica das florestas é claramente reconhecida no fundamento da intervenção no âmbito da medida 122.

45



30.A Comissão considera que as necessidades e as oportuni-dades foram descritas com clareza suficiente para tornar a programação da medida 122 adequada e possível em cada caso, ainda que as análises em questão pudessem ser melhoradas em alguns casos.

caixa 1 O PDR da Eslovénia identifica claramente uma série de deficiências no setor florestal. O equipamento de baixo padrão técnico e técnicas de trabalho inef icazes, por exemplo, são indicados como causas da baixa utilização do potencial económico das florestas. Tornar as flores-tas mais abertas/acessíveis f lorestas é apontado como uma oportunidade para reduzir o custo de obtenção de madeira — logo, um contributo para o aumento das recei-tas das florestas.

No entanto, a Eslovénia não disponibilizou uma análise separada das necessidades com base nos tipos de benefi-ciário por tal não constituir um requisito legal.

Embora as deficiências não tenham sido explicitamente mencionadas no PDR austríaco, foram identificadas como sendo a rendibilidade limitada das pequenas florestas e a pouca disponibilidade de biomassa. Como consequên-cia, a potencial competitividade é reduzida. A experiên-cia adquirida durante o período de programação ante-rior levou a AG a prever que fossem abrangidos cerca de 50 000 ha.

Esta omissão será corrigida através da sua inclusão na pró-xima alteração ao programa.

31.A Comissão considera que as informações obtidas através do Relatório sobre a execução de uma estratégia florestal para a UE, a discussão permanente com os representantes das partes interessadas (por exemplo, no Comité Consul-tivo «Florestas e Cortiça») e a série de negociações bilate-rais com os Estados-Membros e as regiões proporcionaram uma base adequada para a aprovação dos programas de desenvolvimento rural.

Cf. também a resposta ao ponto 30.


É necessário ter em mente vários pontos relativos aos casos particulares da Bulgária9 (que declarou, de facto, algumas despesas), a Roménia10 e a Grécia11.

9 Quanto à bulgária , há uma despesa relativa ao FEADER de 4,8 milhões de euros no 4.º trimestre de 2011, cuja declaração foi recebida pelos serviços da Comissão em 10 de janeiro de 2012, sendo o prazo para a apresentação de declaração o final de janeiro. As autoridades búlgaras pretendem transferir mais de 80% do orçamento da medida 122 para outras medidas do PDR (com a 7.ª alteração do PDR, cerca de 50% do orçamento inicial da medida 122 foi transferido para outras medidas, mas a 8.ª alteração do PDR búlgaro reservou 6 milhões de euros da despesa pública para o Fundo de Garantia, que cobre também a medida 122, mantendo-se, portanto, dentro da medida 122, em vez de serem transferidos para outras medidas). Apesar da necessidade premente de melhorar o valor económico das florestas privadas e municipais da Bulgária, a implementação da medida 122 tem sido difícil pelas seguintes razões: em primeiro lugar, cerca de 80% das florestas búlgaras são públicas — portanto, não elegíveis para o auxílio ao abrigo da medida 122. Para os restantes 20%, as autoridades búlgaras indicam as seguintes razões para o fraco interesse por esta medida: a) 90 % das florestas restituídas aos seus proprietários privados têm uma área inferior a 1 ha, sendo, por conseguinte, elegíveis apenas para um nível muito baixo de apoio; b) os proprietários vivem geralmente longe das florestas e demonstram pouco interesse; c) as associações de proprietários florestais cobriram as suas necessidades mais importantes quando receberam apoio no âmbito da medida 1.4 do programa SAPARD para a Bulgária; d) os municípios que possuem florestas têm uma preferência pela preparação de projetos no âmbito das medidas 321 e 322, apresentando, portanto, as oportunidades no âmbito da medida 122 menor interesse para eles; e) o período necessário para processar as poucas candidaturas recebidas desencoraja a candidatura de outros potenciais beneficiários.

10 Com efeito, a roménia não declarara qualquer despesa até ao final de 2011. Dado que está a executar o seu primeiro PDR pós-adesão, existem várias medidas novas a para implementar. Publicou o primeiro concurso de candidaturas à medida 122 em 2012.

11 Em 10 de janeiro de 2011, foi adotada uma nova alteração do programa grego, tendo a Grécia optado por não usar o apoio da UE para a medida 122.


46


33.A Comissão analisará mais aprofundadamente as questões levantadas pelo Tribunal.

Certos tipos de máquina são muito dispendiosos e o retorno do investimento só se obtém a longo prazo, facto aceite no setor florestal.

Por estas razões, é difícil estabelecer regras de proporcio-nalidade rígidas a nível europeu. No processo de negocia-ção do programa deve ser decidido se é adequado fixa um limite proporcional à dimensão das explorações, tendo em conta as características do programa da zona12.

Foram tomadas medidas para resolver os problemas nos casos da Hungria e da Áustria.

Cf. também o comentário sobre a subsidiariedade na res-posta ao ponto 32.

34.Tal verificava-se, com efeito, na Hungria antes de 2010. A AG alterou os requisitos de elegibi l idade nesse ano para tornar o apoio proporcional à dimensão das superfí-cies florestais registadas e diminuiu o auxílio máximo por candidatura.

12 Relativamente ao caso concreto da Hungria, cf. ponto 37.

No que diz respeito ao caso particular da Eslovénia, o PDR esloveno inclui a exigência de que o apoio a investimentos em construção ou reconstrução de estradas florestais deve estar de acordo com o plano de gestão florestal aplicável e que o apoio aos investimentos no corte e na extração de madeira e em caminhos florestais deve ser conforme com o plano silvicultural.

Na Áustria, os beneficiários da medida 122 são definidos no PDR como proprietários florestais, suas associações e concelhos. Tratando-se de apoio a uma associação de proprietários florestais, esta, como tal, pode não ser proprietária de qualquer superfície florestal. No entanto, todos os membros da associação devem ser proprietários de uma floresta, conforme dispõe o artigo 27.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005. O tipo de beneficiários foi clarificado com a exclusão de «outros beneficiários» por ocasião da segunda alteração do programa. A notificação COM relativa à aprovação desta alteração ao programa foi enviada à Áustria em 27 de abril de 2009 [ARES (2009) 79362].

35.Itália ( Toscana): a observação foi tomada em conta. O Pro-grama de Desenvolvimento Rural 2007-2013 para a Toscana foi alterado em conformidade em 11.12.2012.

36.A Comissão considera que os investimentos não têm de se destinar exclusivamente a uma exploração florestal espe-cífica para serem elegíveis para apoio, embora tenham de ser afetados, pelo menos em parte, a essa exploração.

Cf. também a resposta ao ponto 24.

Quanto à Hungria, a medida 122 apoia apenas a compra de máquinas para proprietários florestais que se dedicam a atividades florestais em, pelo menos, 50 ha de floresta, com base num plano de gestão florestal. No entendimento da Comissão, os beneficiários utilizaram as máquinas nas suas super fícies florestais, embora talvez não exclusiva-mente; deve, no entanto, existir uma ligação a uma super-fície florestal.

47



38.A Comissão considera que muitas máquinas podem ter aplicações silviculturais e agrícolas. A Comissão entende que esses equipamentos não devem ser excluídos do apoio ao investimento apenas por terem uma aplicação agrícola além da silvícola.

(Por outro lado, os investimentos em máquinas que podem ser utilizadas apenas na agricultura não devem ser apoia-dos através da medida 122).

No que diz respeito ao caso específico da Hungria: em 2010, as autoridades húngaras decidiram ajustar a lista de máquinas elegíveis, restringindo-as a elementos que são «específicos da silvicultura».

Relativamente ao caso particular da Toscana, ver a res-posta ao ponto 52. Os investimentos podem ser efetuados ao nível da exploração florestal e estar relacionados com superfícies florestais, uma vez que as castanhas provêm de terras florestais. Os investimentos contribuem igualmente para o melhoramento da floresta. A Comissão considera que estes investimentos podem ser elegíveis ao abrigo da medida 122. A Comissão regista a observação do Tribunal e esclarecerá a situação.

39.Em termos gerais, a Comissão observa que têm surgido di f iculdades de interpretação jur íd ica re lat ivamente à demarcação entre as medidas 122 e 123.

A Comissão propôs a fusão destas duas medidas no perí-odo pós-2013.

41.Algumas máquinas podem ser usadas tanto na silvicultura como na agricultura. O facto de uma máquina poder ser usada também na agricultura não deve tornar a sua com-pra inelegível para apoio ao abrigo da medida 122, desde que possa ser usada no trabalho florestal. Esta abordagem poderia forçar alguns operadores a comprar duas máqui-nas em vez de uma, o que seria ineficiente.

No que diz respeito ao caso específico da Hungria: em 2010, as autoridades húngaras decidiram ajustar a lista de máquinas elegíveis, restringindo-as a elementos que são «específicos da silvicultura».

43.Os indicadores não são estabelecidos apenas através de orientações, estando também incluídos no regulamento de execução [anexo VIII do Regulamento (CE) n.º 1974/2006].

Os indicadores de resultado não são definidos ao nível da medida, mas ao nível do eixo, refletindo o facto de ser a ação combinada de uma série de medidas que produz o resultado.

44.Os objetivos são definidos ao nível do eixo13; é a combi-nação de medidas (incluindo a medida 122) que, in fine , permitirá a realização dos objetivos fixados.

Os indicadores de realização não se destinam a medir a consecução dos objet ivos, sendo, antes, ut i l izados para medir atividades realizadas diretamente ao nível da medida.

Ao nível do eixo, os indicadores de resultado medem os efeitos diretos e imediatos das intervenções e baseiam-se em várias medidas.

Ao nível do PDR, as consecuções do objetivos são medidas por avaliadores, utilizando principalmente os indicadores comuns de impacto, associados a uma ampla gama de análises e abordagens (outros indicadores, metodologias contrafactuais, amostras, etc.)

46.As questões de avaliação estão diretamente relacionadas com o fundamento e os objetivos específicos da medida, indicados no considerando 22 do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e na Nota de Orientação E do Manual do QCAA. Em conjunto, abrangem o âmbito da medida e as suas atividades.

É importante salientar que as questões relacionadas com a gestão sustentável das florestas são pertinentes para todos os beneficiários.

13 O objetivo do eixo 1 é a «o aumento da competitividade da agricultura e da silvicultura através do apoio à reestruturação, ao desenvolvimento e à inovação».


48


47.Os Estados-Membros ou regiões devem acompanhar o aumento do VAB, tendo, efetivamente, experimentado dificuldades neste domínio (por exemplo, na recolha de dados).

A Comissão tomou medidas para resolver o problema e, num documento de trabalho de março de 2010, deu orien-tações sobre a definição e a metodologia a uti l izar na medição deste indicador. Além disso, e devido à falta de dados quantitativos disponíveis para realizar as avaliações intercalares, a Comissão, por ofício de 2011, convidou as AG da Galiza (e de outros programas) a aplicar todos os sis-temas necessários para a recolha de informações de acom-panhamento, de modo a permitir a avaliação dos resulta-dos e dos impactos do programa.

Esses sistemas podem envolver outras abordagens em vez de se limitarem a pedir aos beneficiários o valor das suas florestas antes e depois do investimento, dado que, muitas vezes, é difícil para os beneficiários prestar as informações pertinentes de forma tão direta.

A Comissão salienta ainda que, independentemente das dificuldades na avaliação dos aumentos do VAB, é possível concluir ex ante , com base numa experiência sólida e em conhecimentos de ciência florestal, sobre os tipos de prá-tica que aumentam o valor de uma floresta.

No contexto da avaliação intercalar, a Eslovénia e a Áustria estabeleceram procedimentos para determinar o impacte da medida 122 no valor económico das florestas.

49.Quanto aos investimentos supostamente relacionados com a «agricultura», a Comissão entende que um investimento relacionado com castanhas não deve ser necessariamente considerado «agrícola», podendo melhorar o valor de uma floresta, dado que as castanhas são produzidas por árvores e estas podem fazer parte de uma floresta. No entanto, se as castanhas provierem de um pomar e não de uma flo-resta, o investimento será, de facto, «agrícola».

A Comissão estudará as orientações adicionais que será necessário emitir futuramente sobre esta e outras questões semelhantes. A Comissão ponderará também, com o Con-selho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de resolver essas questões através de uma definição de «floresta» nos atos legislativos pertinentes.

No que diz respeito à transformação e comercialização, a Comissão observa que, nalguns casos, é difíci l traçar uma linha divisória clara entre as atividades relacionadas com o desbaste/corte e as atividades relacionadas com a transformação/comercialização.

Por exemplo, a compra e utilização de equipamento para lascar madeira pode ajudar a obter matéria orgânica para o solo e reduzir o risco de incêndio e pragas, o que aumen-tará o valor da floresta. Se o equipamento for adequado para estes efeitos, é considerado elegível. No entanto, a compra de equipamento com o propósito de produzir lascas de madeira para combustível não deve ser apoiado ao abrigo da medida 122.

A Comissão propôs a combinação das atuais medidas 122 e 123 após 2013.

No que diz respeito aos custos operacionais e de bens perecíveis, a Comissão remete o Tribunal para a sua res-posta ao ponto 35.

Ao avaliar a contribuição para a melhoria do valor eco-nómico das f lo restas , devem ser levados em conta diversos outros fatores, como a mult i funcional idade e a sustentabilidade.

52.A decisão sobre as categorias específicas de proprietá-rios privados elegíveis para apoio insere-se no processo de elaboração/negociação do PDR, devendo se tomada com base numa análise SWOT da zona do programa em questão.

resposta comum aos pontos 52 e 53.A combinação de várias medidas do período atual numa única medida, conforme proposto pela Comissão, permite uma visão geral mais clara.

Em particular, as medidas 122 e 123 do período atual serão combinadas numa única «submedida», com um conjunto de intensidades máximas de auxílio, em vez de dois.

49



No entanto, não é adequado estabelecer condições idên-ticas para todas as submedidas florestais, porquanto estas diferem bastante quanto ao conteúdo e às categorias de beneficiário.

Globalmente, a Comissão considera que os problemas que se coloquem podem ser resolvidos essencialmente através de orientações, da combinação das atuais medidas 122 e 123 e de maior atenção a certas questões durante o pro-cesso de programação.

conclusões e recomendações

54.Embora alguns aspetos da medida pudessem ter s ido explicados de forma mais clara às AG, a sua aplicação pudesse ter sido aperfeiçoada e os desafios devessem ter sido resolvidos no acompanhamento e na avaliação, a apli-cação e os resultados melhoraram em alguns casos.

Além disso, retiraram-se ensinamentos que serão aplicados no próximo período, especialmente em orientações e no processo de programação.

55.A Comissão considera que os problemas que se coloquem podem ser resolvidos essencialmente através de orienta-ções, da combinação das atuais medidas 122 e 123 e de maior atenção a certas questões durante o processo de programação.

A Comissão ponderará, com o Conselho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de resolver certas questões nos pertinentes atos legislativos, mediante uma definição de «floresta», bem como uma explicação mais clara da relação entre os investimentos em equipamento e as melhorias do valor económico das florestas.

56.A Comissão analisou a situação do setor f lorestal num documento de trabalho dos ser viços da Comissão de 2005, anexo à Comunicação sobre a execução da estraté-gia florestal da União Europeia [documento de referência SEC(2005) 333], onde indicou as necessidades e os objeti-vos estratégicos.

A Comissão está a proceder à revisão da Estratégia Flores-tal da UE, de 1998. A adoção da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Econó-mico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Together with our forests: a new EU forest strategy» (relativa à estraté-gia florestal da UE) está prevista para 2013. Esta comunica-ção e o documento de trabalho dos serviços da Comissão a ela anexo conterão uma análise, ao nível da União, do setor florestal.


50


57.Na ciência e na prática florestais, é amplamente reconhe-cido o conceito de «valor económico das florestas», bem como um conjunto de operações suscetíveis de aumen-tar o seu valor a longo prazo. Os Estados-Membros podem adaptar esse conjunto de operações às suas circunstâncias.

O subtítulo do artigo 20.º, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 sugere algumas indicações relativamente aos tipos de projeto que podem ser financiados a título da rubrica «melhoria do valor económico das florestas» quando se refere a «reestruturar e desenvolver o potencial físico e a promover a inovação».

O valor económico «potencial» de um povoamento flores-tal pode depender da utilização possível de uma floresta e do seu ambiente socioeconómico e tecnológico, o que desaconselha uma definição excessivamente restrita de «valor económico».

Por último, o QCAA estabelece o indicador de resultado «aumento do valor acrescentado bruto nas explorações apoiadas», que ajuda a compreender o que se pretende com a medida.

No futuro, pode ser necessária uma orientação adicional sobre os termos «exploração florestal». A Comissão pon-derará com o Conselho e o Parlamento Europeu a possibi-lidade de resolução de certas questões mediante o esta-belecimento de uma definição de «f loresta» nos atos legislativos pertinentes.

Cons idera-se que as condições especí f icas re lat ivas à dimensão, à atividade principal e ao estatuto jurídico dos beneficiários devem ser fixadas em cada PDR com base numa análise SWOT.

58.A Comissão prestará a devida atenção a esta questão na negociação dos futuros PDR e emitirá, se necessário, orientações.


A qualidade da análise variou entre os Estados-Membros/ /regiões. Este ponto será resolvido no próximo período de programação.

recomendação 1A Comissão aceita que deve continuar a definir e a ava-liar as necessidades da UE em termos de melhoria do valor económico das florestas, de maneira a justificar, em termos gerais, a inclusão do apoio correspondente na política de desenvolvimento rural.

A Comissão considera que os estudos já disponíveis reve-lam necessidades em termos gerais a nível da UE. Entre esses estudos incluem-se:

— «Prospects for the market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures»,http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/supply-wood/index_en.htm

— «Good practice guidance on the sustainable mobilisation of wood in Europe», h t t p : / / e c . e u r o p a . e u / a g r i c u l t u r e / f o r e / p u b l i /forest_brochure_en.pdf

— «Study of the Effects of Globalization on the Economic Viability of EU Forestry», http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/viability_forestry/index_en.htm

A Comissão considera que as necessidades mais específi-cas devem continuar a ser avaliadas e definidas aos níveis nacional e dos programas, pelas autoridades nacionais e regionais competentes.

A Comissão considera que deve continuar a definir as condições básicas de elegibilidade a nível da UE, mas que devem ser definidas condições de elegibilidade e crité-rios de seleção mais precisos em cada PDR. A Comissão entende que as suas propostas relativas a uma política de desenvolvimento rural para o período pós-2013 seguem esta abordagem.

No entanto, devem ser emitidas orientações adicionais sobre este assunto. A Comissão ponderará, com o Conse-lho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de clarificar nos atos legislativos pertinentes a pretendida relação entre os investimentos em equipamentos e a melhoria do valor económico das florestas.

51



recomendação 2A Comissão observa que o princípio da subsidiariedade atribui um considerável poder discricionário aos Estados--Membros e às regiões no que diz respeito aos pontos suscitados, em consonância, por exemplo, com o «Rela-tório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Europeia», elaborado pelo Parlamento Europeu (A6-0015/2006).

Concorda, no entanto, que são necessárias descrições ade-quadas. O nível de detalhe exigido no que diz respeito aos tipos de superfície e de beneficiário pode variar consoante os territórios dos PDR.

No período 2014-2020, os PDR serão influenciados pelos acordos de parceria (AP) a nível dos Estados-Membros, que conterão análise das necessidades de desenvolvimento do Estado-Membro em causa relativamente aos objetivos temáticos dos Fundos Estruturais e de Investimento Euro-peus. A Comissão disponibilizou já a cada Estado-Membro um documento analít ico para ajudar a elaborar os AP e voltará a contribuir para o diálogo a partir da entrada em vigor do quadro legislativo.

A Comissão considera que deve ser sujeita a planos de ges-tão florestal uma proporção razoável de florestas que rece-bem apoio ao abrigo da medida 122. Essa «parte razoável» deve ser definida no âmbito do processo de programação.

A Comissão considera ainda que a certificação florestal é um instrumento baseado no mercado e que se não jus-tifica a intervenção da UE neste campo. Os regulamentos de Desenvolvimento Rural em vigor e os propostos pro-porcionam apoio à elaboração de planos de gestão flores-tal e à gestão sustentável das florestas, que constituem os principais requisitos prévios para receber a certificação.


Em todo o caso, a Comissão não considera que se tenham verificado as insuficiências na aplicação da medida 122 em todos os casos citados pelo Tribunal.

Vai, contudo, envidar os esforços necessários (nomeada-mente através de orientações iniciais) para garantir que os Estados-Membros/regiões aplicam as medidas de apoio adequadas às operações no próximo período.

A Comissão ponderará igualmente, com o Conselho e o Parlamento Europeu, a possibilidade de resolução des-sas questões através de uma definição de «floresta» nos atos legislativos pertinentes.

61.No que diz respeito à ajuda «desproporcionadamente ele-vada», deve ter-se em mente que certos tipos de máquina são muito dispendiosos e que o retorno do investimento só se verifica a longo prazo, o que é considerado aceitável no setor florestal.

Por estas razões, é difícil estabelecer regras de proporcio-nalidade rígidas a nível europeu. No processo de negocia-ção do programa deve ser decidido se é adequado fixar um limite proporcional à dimensão das explorações, tendo em conta as características do programa da área.

No que se refere ao corte, devido à natureza essencial-mente económica das operações refer idas pelo Tr ibu-nal, não se pede a aprovação do auxílio estatal relativo à medida 122 ao abrigo do conjunto de orientações rela-tivas aos auxílios estatais citado pelo Tribunal, mas das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (2006/C 54/08), do Regulamento (CE) n.º 800/2008 («Regulamento de Isenção») ou do Regulamento (CE) n.º 1998/2006 («Regulamento de minimis»).

A medida 122 permite investimentos em máquinas para colheitas. As máquinas servem também para eliminar cer-tas árvores, na perspetiva de uma boa gestão da floresta.


52


62.A Comissão considera que, sempre que a medida 122 foi utilizada corretamente, houve um aumento real no valor económico das florestas, ainda que a natureza exata da relação entre o apoio e o aumento do valor da floresta tenha variado de acordo com o tipo de investimento.

A Comissão considera que o valor económico de uma flo-resta está ligado à sua multifuncionalidade: depende das utilizações potenciais da floresta e não apenas da única (embora importante) componente que é a madeira.

No caso de uma floresta que seja explorada comercial-mente para fins recreativos, mediante a cobrança de um preço de entrada, o desbaste e poda podem aumentar o valor económico potencial das árvores enquanto fonte de madeira, mas o valor principal do povoamento flores-tal pode vir da acessibilidade do terreno e da estrutura da floresta.

recomendação 3A Comissão observa que o princípio da subsidiariedade atribui um considerável poder discricionário aos Estados--Membros e às regiões no que diz respeito aos pontos suscitados, em consonância, por exemplo, com o «Rela-tório sobre a execução de uma estratégia florestal para a União Europeia», elaborado pelo Parlamento Europeu (A6-0015/2006).

A Comissão observa que a medição precisa dos aumen-tos do valor económico de uma determinada floresta pode continuar a colocar desafios em alguns casos.

No entanto, a possibilidade de um certo nível de medi-ção, com o conhecimento geral de especialistas sobre os benefícios de certos tipos de investimento para o valor de uma floresta, constitui uma base válida para a aplicação da medida 122.

A Comissão está a elaborar, em conjunto com os Estados--Membros, um QCAA para o próximo período de progra-mação, que permitirá avaliar, relativamente a cada PDR, o progresso na execução tomando por referência os indi-cadores-alvo normalmente definidos para as prioridades e zonas visadas selecionadas para o programa. Trata-se, basicamente, de um plano indicativo que define, para cada zona visada, as metas e os resultados planeados, assim como as despesas inerentes às medidas a aplicar para alcançar as metas e os objetivos do programa. O plano indicativo corresponde de forma mais exata do que a atual estrutura de eixo rígido à lógica de intervenção quantifi-cada para cada programa individual.

resposta comum aos pontos 63 e 64. Os indicadores e as questões de avaliação do atual QCAA estão relacionados com a metodologia e os objetivos da medida 122 e o eixo no qual está inserida.

A Comissão considera que uma análise adequada dos dados pertinentes no quadro fornecido pode demonstrar as melhorias económicas geradas pelos investimentos apoiados por esta medida. Reconhece-se, no entanto, que os Estados-Membros encontraram algumas dificuldades na realização dessa análise económica; consequentemente, a Comissão: 1) emitiu orientações adicionais em relação ao período atual; 2) analisou a situação a fim de melhorar a eficácia do acompanhamento e da avaliação para o perí-odo seguinte.

A Comissão está a elaborar, em conjunto com os Estados--Membros, um QCAA para o próximo período de progra-mação, que permitirá avaliar, relativamente a cada PDR, o progresso na execução relativamente aos indicadores--alvo normalmente definidos para as prioridades e zonas visadas selecionadas para o programa. Trata-se, basica-mente, de um plano indicativo que define, para cada zona visada, os objetivos e as realizações planeados, assim como as despesas inerentes às medidas a aplicar para alcançar as metas e os objetivos do programa. O plano indicativo cor-responde de forma mais exata do que a atual estrutura de eixo rígido à lógica de intervenção quantificada para cada programa individual.

Há que compreender que, paralelamente à avaliação quan-titativa, a avaliação qualitativa da medida 122 pode desem-penhar uma função importante, uma vez que, por vezes, a intervenção leva mais tempo a produzir um efeito cla-ramente mensurável na silvicultura do que na agricultura.

A Eslovénia e a Áustria estabeleceram procedimentos des-tinados a determinar o efeito da medida 122 no valor eco-nómico das florestas.

66.A Comissão considera que, sempre que a medida 122 foi utilizada corretamente, houve um aumento real no valor económico das florestas.

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recomendação 4A Comissão concorda que os beneficiários devem ser obri-gados a prestar informações. No entanto, os dados podem ser muito básicos e requerer um tratamento considerável para se poderem determinar os aumentos do valor.

Para compilar indicadores de resultado como o «aumento do VAB», pediu-se aos Estados-Membros14 que recolhes-sem informações pertinentes sobre o VAB das explorações apoiadas, no momento da aprovação da candidatura e dois anos após a conclusão do investimento, a fim de integrar, tanto quanto possível, o efeito dos investimentos a longo prazo.

Na prática, tem sido difícil para as AG compilar os dados e realizar a análise necessários para determinar os valores para estes tipos de indicador de resultado, como parte das suas atividades regulares de acompanhamento. Assim sendo, no próximo período de programação, caberá aos avaliadores do programa a determinação de valores para estes indicadores.

A C o m i s s ã o c o n s i d e r a e s t a a b o r d a g e m e x e q u í v e l e adequada.

14 Documento de trabalho com orientações para os Estados-Membros relativamente ao indicador de resultado «aumento do VAB»: http://enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=84053593-C697-FF89-ED5C-51797D9754FD

Tribunal de Contas Europeu

relatório especial n.º 8/2013apoio do fundo europeu agrícola de desenvolvimento rural à melhoria do valor económico das florestas

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia

2013 — 53 p. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978‑92‑9241‑260‑9

doi:10.2865/86974

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QJ-A

B-13

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T-C

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

Em 2007-2013, O ORçAmENTO DA UE (mEDIDA 122 FUNDO EUROPEU AgRíCOLA DE DESENvOL-

vImENTO RURAL) APOIOU INvESTImENTOS PARA mELhORIA DO vALOR ECONómICO DAS FLO-

RESTAS NA POSSE DE PROPRIETÁRIOS PRIvADOS OU mUNICíPIOS. A AUDITORIA DO TRIBUNAL

REvELOU QUE APENAS Um ESCASSO NúmERO DOS PROJETOS AUDITADOS mELhOROU SIgNI-

FICATIvAmENTE O vALOR ECONómICO DAS FLORESTAS, AUmENTANDO O vALOR DAS TERRAS

OU O vALOR DOS POvOAmENTOS. AS INSUFICIêNCIAS NA CONCEçãO DA mEDIDA E DOS SEUS

mECANISmOS DE ACOmPANhAmENTO AFETAm O êxITO DA SUA APLICAçãO. mUITOS DOS

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