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ANAIS DOS RESUMOS DOS TRABALHOS CIENTFICOS E TCNICOS

(69C) DIAGNSTICO DO CUMPRIMENTO DA LEI COMPLEMENTAR N. 131/2009 PELAS PREFEITURAS MUNICIPAIS FLUMINENSES E PELOS ENTES CONCEDENTES DE TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS S REFERIDAS PREFEITURAS: A CONTABILIDADE COMO BASE DA TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL

CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RIBEIROchcribeiro@hotmail.com

RESUMO

O controle social somente poder ser exercido em sua plenitude se houver informao acessvel ao usurio e de modo ntegro e tempestivo. Diante deste contexto, o presente estudo teve por objetivo verifi-car o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto fiscal divulgadas nos portais eletrnicos das prefeituras dos 92 municpios fluminenses no mbito das disposies da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, assim como da observncia da aludida legislao pelos entes responsveis por transferncias voluntrias s referidas Prefeituras. O nvel de transparncia foi aferido a partir da anlise dos dados coletados por meio da adoo de estratgica metodolgica baseada na aplicao de lista de veri-ficao estruturada, bem como por intermdio de um indicador criado para refletir o grau de atendimento referida legislao, o iT131, de elaborao prpria para anlise dos dados desta pesquisa, baseado nas experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante. O resultado da pesquisa evidenciou, com base nas informaes coletadas aps trs rodadas de tentativa de acesso aos portais, que nenhuma das 92 Prefeituras Municipais fluminenses se apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, confirmando a hiptese da pesquisa e, ainda, a existncia de assimetria informacional entre o agente (governo) e o principal (sociedade), prevista na Teoria da Agncia, que constitui a base terica do presente estudo. Evidenciou-se, ainda, que, apesar de nenhuma das 92 Pre-feituras Municipais fluminenses se apresentar aderente s disposies da referida legislao, a maior parte delas continuou a celebrar instrumentos de transferncias voluntrias com os Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro e a receber os recursos financeiros correspondentes, fato que caracteriza o descumpri-mento ao disposto no art. 73-C da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), na alterao levada a efeito pela Lei Complementar n. 131/2009. O resultado alcanado pela pesquisa permitiu propor encaminhamentos com vistas a aperfeioar a transparncia e o controle da gesto fiscal, especialmente: a) em eventual necessidade de contratao de sistema integrado de administrao financeira, contabilidade e controle, assim como de portais eletrnicos de terceiros, que sejam exigidos nos editais de licitao que tais produtos e solues de tecnologia da informao sejam capazes de atender as exigncias estabelecidas nessa legislao; e b) por ocasio da celebrao de instrumentos de transferncias voluntrias ou da remessa dos recursos corres-pondentes, que as normas regulamentadoras de cada ente concedente estabeleam a exigncia prvia de certido expedida pelo Tribunal de Contas competente ou pelo rgo do sistema de controle interno do concedente (rgos responsveis pela fiscalizao da gesto fiscal nos termos do art. 59 da LRF), de que o convenente ou o pretenso convenente est aderente aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e demais normas regulamentadoras.

Palavras-chave: transparncia. portais eletrnicos. gesto fiscal. municpios.

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1. INTRODUO A partir do processo de redemocratizao vivenciado no Brasil em meados da dcada de 1980, a trans-

parncia e o acesso a informaes da gesto pblica obtiveram relevncia, ao ponto de a Assembleia Nacio-nal Constituinte ter inserido o direito de acesso a informaes pblicas no rol de direitos fundamentais da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Entretanto, a aplicabilidade do direito de acesso informao pblica dependia de lei especfica, em especial para regulamentar obrigaes, procedimentos e prazos para a divulgao de informaes pelas ins-tituies pblicas. Com efeito, em 18 de novembro de 2011 foi sancionada a Lei n. 12.527, mais conhecida como Lei de Acesso Informao LAI.

A garantia de acesso informao preconizada pela LAI tambm deve ser efetivada por meio da de-nominada transparncia ativa, ao estabelecer no seu art. 8. que dever dos rgos e entidades pblicos promover, independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, sendo obri-gatria a divulgao em stios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

No mbito da transparncia da gesto fiscal, a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, veio regulamentar o art. 163 da Constituio Fede-ral ao estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, dedicando a Seo I do Captulo IX ao tema Transparncia da Gesto Fiscal.

Em corolrio aos anseios por mais transparncia da gesto pblica, editou-se a Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009, que acrescentou dispositivos LRF, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Diante do contexto, o presente estudo se insere na temtica de verificao da transparncia e controle da gesto fiscal, tendo como campo de estudo os portais eletrnicos das 92 Prefeituras Municipais fluminen-ses e como base as alteraes da LRF levadas a efeito pela Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009. A pesquisa foi realizada considerando pressupostos da Teoria da Agncia, segundo a qual o principal e o agente agem buscando maximizar seus interesses, de forma que, diante de interesses conflitantes, o agente nem sempre agir no interesse do principal.

1.1 Caracterizao do problemaA LRF, em seu art. 48, qualifica como instrumentos de transparncia da gesto fiscal os planos, oramen-

tos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resu-mido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.

Tais documentos podem ser considerados relevantes para rgos integrantes da estrutura governa-mental, tais como o Poder Legislativo, o Ministrio Pblico, os Tribunais de Contas, o sistema de controle Interno de cada Poder e a Secretaria do Tesouro Nacional, no exerccio da fiscalizao da gesto fiscal, em especial no acompanhamento dos limites dos gastos e de endividamento.

Entretanto, alguns estudos nos levam ao questionamento sobre a compreenso desses documentos pela sociedade: A dificuldade de compreenso da linguagem complexa inerente aos assuntos fiscais e ora-mentrios torna as informaes produzidas e divulgadas pouco acessveis aos cidados CULAU e FORTIS (2006). VIEIRA tambm compartilha deste entendimento ao ampliar o conceito de publicidade:

Transparncia pblica um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a publicao de informaes em linguagem tcnica, como ocorre nos relatrios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) no garante por si s a transparncia se os cidados no interpretarem essas informaes e no puderem utiliz-las para o controle social. (VIEIRA, 2011)

Pode-se ainda questionar a utilidade dessas informaes para o cotidiano do cidado em face do nvel de detalhamento desses documentos e a periodicidade de divulgao dos relatrios, como bem de-senvolveu SILVA:

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Alm disso, os documentos apresentam informaes consolidadas, correspondendo ao resultado de um pe-rodo (bimestral, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual), o que til para uma anlise de carter mais geral sobre o desempenho, mas no permite a viso de informaes mais detalhadas, mais prximas da realidade diria da populao. As informaes consolidadas no permitem saber, por exemplo, como hospitais, universidades e escolas man-tidos com recursos pblicos empregam os recursos recebidos, visualizando desde a compra de merenda, materiais eletrnicos e medicamentos, at o pagamento por obras em curso. (SILVA, 2011)

Com o advento da Lei Complementar n. 131/2009, a LRF teve o pargrafo nico do seu art. 48 alterado a estabelecer que a transparncia ser assegurada tambm mediante liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo ora-mentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico, assim como por meio da adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio.

Com vistas ao atendimento do art. 48 da LRF, na redao dada pela Lei Complementar n. 131/2009, esta acrescentou o art. 48-A a aquela, determinando que os entes da Federao disponibilizem a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:

I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspon-dente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamen-to e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referen-te a recursos extraordinrios.

Com o objetivo de levar a efeito as alteraes introduzidas ao artigo 48 da LRF pela Lei Complementar n. 131, o Poder Executivo da Unio editou o Decreto n. 7.185, de 27 de maio de 2010, que dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao.

O Decreto n. 7.185/2010 estabeleceu algumas definies para melhor entendimento do disposto na Lei Complementar n. 131/2009 e no prprio decreto, dentre elas:

I - sistema integrado: as solues de tecnologia da informao que, no todo ou em parte, funcionando em conjunto, suportam a execuo oramentria, financeira e contbil do ente da Federao, bem como a gerao dos relatrios e demonstrativos previstos na legislao;II - liberao em tempo real: a disponibilizao das informaes, em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no respectivo SISTEMA, sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional necessrios ao seu pleno funcionamento; eIII - meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de usurios ou utilizao de senhas para acesso;

Cabe ainda colacionar base normativa necessria para garantir a transparncia preconizada pela Lei Complementar n. 131/2009, a Portaria n. 548, de 22 de novembro de 2010, do Ministrio da Fazenda, a qual estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos no Decreto n. 7.185/2010.

A Controladoria-Geral da Unio considera um grande desafio a implementao dos ditames estabelecidos na referida base normativa, pois o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao finan-ceira e controle exigido pelas referidas normas demanda requisitos tecnolgicos com vistas a: I - disponibilizar ao cidado informaes de todos os Poderes e rgos do ente da Federao de modo consolidado; II - permitir o armazenamento, a importao e a exportao de dados; e III - possuir mecanismos que possibilitem a inte-gridade, confiabilidade e disponibilidade da informao registrada e exportada. (CGU, 2013)

No obstante, a sua implantao pode eliminar ou pelo menos mitigar a dificuldade de compreenso das informaes fiscais divulgadas pelos entes pblicos.

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1.1.1 HipteseA partir da caracterizao do problema e considerando a Teoria da Agncia, o presente estudo possui

a seguinte hiptese geral:Nenhuma das Prefeituras Municipais fluminenses est plenamente aderente s exigncias determina-

das na Lei Complementar n. 131/2009 e no Decreto n. 7.185/2010.A aderncia plena referida legislao configurar-se- pela divulgao do contedo mnimo de in-

formaes e nvel de tempestividade por ela exigidos nos Portais da Transparncia das Prefeituras Muni-cipais fluminenses.

1.2 ObjetivosDiante da contextualizao e do problema de pesquisa, o estudo apresenta os objetivos descritos

a seguir:

1.2.1 Objetivo geralVerificar se as Prefeituras Municipais fluminenses superaram os desafios e implantaram ou adaptaram os

seus portais da transparncia com o contedo mnimo de informaes e nvel de tempestividade exigidos pela Lei Complementar n. 131/2009 e pelo Decreto n. 7.185/2010, bem como se houve transferncias volunt-rias a municpio fluminense que eventualmente ainda no tenha atendido plenamente s referidas normas.

1.2.2 Objetivos especficosPretendeu-se atingir o objetivo geral a partir dos seguintes objetivos especficos: aferir o nvel de transparncia dos portais das Prefeituras Municipais fluminenses, por meio de co-

leta de dados a partir da aplicao de lista de verificao estruturada; propiciar mapeamento comparativo entre os municpios fluminenses, tanto de um ponto de vista

global, quanto sob a perspectiva de cada uma das dimenses (contedo e tempestividade), a partir da criao de um indicador que reflita o grau de atendimento aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010;

identificar os normativos que regulam os instrumentos de transferncias voluntrias no mbito dos Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro;

proporcionar o aperfeioamento dos mecanismos de controle visando elevar o nvel de segurana dos entes transferidores de forma a garantir que pretensos beneficirios das transferncias volun-trias estejam aderentes aos referidos diplomas legais.

1.3 Delimitao do estudoConsiderando que a pesquisa para verificao da aderncia das Prefeituras Municipais Fluminenses

Lei Complementar n 131/2009 e ao Decreto n. 7.185/2010 restringiu-se a consultas aos respectivos por-tais eletrnicos, ou seja, sem a realizao de consulta in loco, algumas limitaes devem ser consideradas, quais sejam:

a. No fez parte do presente estudo certificar a integridade e a confiabilidade da informao registrada e exportada do sistema integrado de administrao financeira e controle de cada ente ao respectivo portal eletrnico. Neste contexto, houve limitao da pesquisa quanto verificao do atendimento ao disposto no art. 6. do Decreto n. 7.185/2010; e

b. A dimenso tempestividade foi analisada em concomitncia a obteno e a anlise dos dados que compem a dimenso contedo levando em considerao o disposto no inciso II do 2. do art. 2. do Decreto n. 7.185/2010, ou seja, a liberao em tempo real, que consiste na disponibi-lizao das informaes at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no sistema integrado de administrao financeira e controle do ente. Com efeito, para anlise da dimenso tempestividade foi considerada a data do registro contbil informada no Portal em comparao data da sua disponibilizao.

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Quanto ao levantamento das transferncias voluntrias recebidas pelas Prefeituras Municipais flu-minenses, procurou-se adotar como critrio o montante transferido em determinado exerccio financeiro. Considerando que o ltimo prazo para cumprimento da Lei Complementar n. 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os municpios com populao de at 50.000 habitantes, o levan-tamento teve como base o exerccio encerrado em 31 de dezembro de 2014.

Todavia, tendo em vista a limitada disponibilidade de informaes quanto ao montante efetivo de transferncias voluntrias de recursos realizadas no exerccio de 2014, tanto no Portal da Transparncia do Governo Federal, quanto no do Estado do Rio de Janeiro, o levantamento foi delimitado da seguinte forma:

a. No mbito federal, o levantamento considerou o montante das ltimas liberaes de recursos re-alizadas no exerccio de 2014, haja vista que as informaes de valores financeiros disponveis no Portal da Transparncia do Governo Federal se limitam ao montante liberado de cada Instrumento (sem especificar as datas das transferncias), assim como data e ao valor da ltima liberao; e

b. Na esfera estadual, o levantamento considerou o montante financeiro de responsabilidade do con-cedente dos instrumentos de transferncias voluntrias celebrados com incio da vigncia em 2014, pois no foi possvel identificar informaes sobre efetiva transferncia voluntria dos recursos no Portal da Transparncia do Governo do Estado do Rio de Janeiro.

2. REFERENCIAL TERICOO referencial terico deste estudo est fundamentado na Teoria da Agncia, a qual propicia base terica

da pesquisa e d suporte hiptese do estudo. Com efeito, abordam-se os conceitos de governana, accou-ntability, transparncia e responsabilizao, que compem a organizao das estruturas de controle dos Estados modernos, assim como o de controle social, fundamentais compreenso da transparncia e do controle da gesto fiscal. Estudos que tiveram por objeto a transparncia com base na Lei Complementar n. 131/2009 e/ou no Decreto n. 7.185/2010, tambm compem o referencial terico desta pesquisa.

2.1 Teoria da agnciaOs estudos originais desta teoria foram desenvolvidos por JENSEN e MECKLING (1976) e fornecem a

base para a estrutura conceitual a partir da definio de relao de agncia:

Ns definimos uma relao de agncia como um contrato no qual uma ou mais pessoas (o principal ou princi-pais) contrata outra pessoa (o agente) para realizar determinada atividade em seu nome, envolvendo a dele-gao de alguma autoridade ao agente para tomar decises. Se ambas as partes da relao so maximizadoras de utilidade, h uma boa razo para crer que o agente nem sempre ir agir visando o melhor interesse do principal. (JENSEN e MECKLING, 1976) (traduo livre)

A partir da definio de relao de agncia pode-se estabelecer o denominado conflito de agncia. No momento em que as organizaes passaram a ser administradas por agentes dos proprietrios surge o conflito de agncia entre os outorgantes (massa de acionistas) e outorgados (executivos contratados), pois os primeiros desejam o mximo de retorno dos investimentos, enquanto os segundos buscam status, altas remuneraes, crescimento em detrimento de retorno e benefcios autoconcedidos. (TCU, 2012)

Com o fim de mitigar os problemas de delegao (ou conflito de agncia), as estruturas de controle dos Estados modernos foram se organizando, precipuamente, em torno de dois conceitos que se aproximaram: governana e accountability. O primeiro pode ser considerado como antdoto ao conflito de agncia no setor pblico, enquanto o segundo se reveste em um dos pilares do sistema democrtico de governo: a prestao de contas. (TCU, 2012)

Enquanto o principal concede o mandato e atribui recursos ao agente mediante estratgias e aes para atingir objetivos do seu interesse, o agente recebe uma delegao para gerenciar recursos, mantendo-se uma obrigao constante de prestao de contas sobre a gesto que lhe foi confiada.

Neste contexto, surge o que pode ser denominado de accountability, considerada como um dos pilares do sistema democrtico de governo, se refere prestao de contas contnua dos governantes (agentes), tornando-se necessria a adoo de formas de fiscaliz-los no transcurso de seus mandatos. Diante disso, foram criados instrumentos de transparncia e responsabilizao para controlar e fiscalizar os governos

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no intervalo entre as eleies. O termo sintetiza a preservao dos interesses dos cidados (principais) por meio da transparncia, responsabilizao e prestao de contas pela administrao pblica. (TCU, 2012)

Como um dos instrumentos de accountability, a transparncia da gesto pblica fundamental para o exerccio do controle social, ao propiciar aos cidados (principais) a avaliao dos seus representantes (agentes) e se estes esto se afastando das promessas de campanha eleitoral.

No mbito da Teoria da Agncia difundida por JENSEN e MECKLING (1976), IUDCIBUS, MARTINS e CARVALHO (2005) tambm abordam o aspecto da assimetria informacional, considerando-a como um dos resultantes da dicotomia entre proprietrios e gerentes, tendo como premissa que, internamente empre-sa, os gerentes (agentes) dispem de muito mais informao do que os proprietrios (principais).

No setor pblico, o principal representado pela sociedade, que participa compulsoriamente da re-lao (fonte dos recursos) e efetua a escolha dos responsveis pela gesto a partir do voto, meio pelo qual elege seus representantes. Com efeito, o agente representado pelos diversos gestores pblicos, que so os tomadores de deciso e, assim, definem o emprego dos recursos. (SILVA, 2011). A assimetria informacional no setor pblico tambm foi abordada por CRUZ:

No mbito do setor pblico, a assimetria informacional pode ser visualizada quando o principal (sociedade) no tem pleno acesso as informaes acerca da atuao dos agentes (governantes eleitos). (CRUZ, 2010)

Portanto, o pressuposto de diferena de informao entre as partes envolvidas na relao de agncia, representada pela assimetria informacional, propicia suporte hiptese do estudo, que considera a exis-tncia de informaes insuficientes nos portais eletrnicos governamentais, por tratar-se de instrumento operado pelo gestor (agente) para disponibilizar informao sociedade (principal).

2.2 Controle socialNo estudo das cincias da administrao, FAYOL (2007) desenvolveu o conceito de controle nos seguin-

tes termos: O controle consiste em verificar se tudo corre de acordo com o programa adotado, as ordens dadas e os princpios admitidos. Tem por objetivo assinalar as faltas e os erros, a fim de que se possa repa-r-los e evitar a sua repetio. J no mbito da Administrao Pblica, a finalidade do controle, segundo DI PIETRO (2004): a de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico...

Neste particular, o ordenamento jurdico vigente, em especial a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, positiva o exerccio do controle realizado pelos rgos institucionais, tais como: Poder Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunais de Contas, Sistemas de Controle Interno de cada Poder/Ente fe-derado. MEIRELLES (1998) definiu cada um destes controles institucionais e ensaiou o controle social ao definir o que ele denominou controle externo popular:

o previsto no art. 31, 3., da CF, determinando que as contas do Municpio (Executivo e Cmara) fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao podendo questionar--lhes a legitimidade nos termos da lei. A inexistncia de lei especfica sobre o assunto no impede o controle, que poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como o mandado de segurana e a ao popular.

A partir das normas vigentes na ocasio, tal definio particulariza o controle externo popular no exa-me e apreciao das contas municipais. Entretanto, o conceito de controle popular vem evoluindo para o de-nominado controle social. Conceito empregado para designar quem realiza o controle, no caso, a sociedade.

Com o propsito de esclarecer a ampliao das formas de controle, assim considera a Controladoria--Geral da Unio:

[...] tendo em vista a complexidade das estruturas poltico-sociais de um pas e do prprio fenmeno da cor-rupo, o controle da Administrao Pblica no se deve restringir ao controle institucional. fundamental para toda a coletividade que ocorra a participao dos cidados e da sociedade organizada no controle do gas-to pblico, monitorando permanentemente as aes governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. A isto se denomina controle social (CGU, 2012).

No entanto, seja para participar ou controlar, a sociedade precisa de informao, pois sem ela no h debate possvel, acompanhamento ou opinio. (SILVA, 2011). VIEIRA corrobora tal entendimento:

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Sem informao invivel controlar a arrecadao e a aplicao de recursos pblicos. Dessa forma, a transpa-rncia se consagra como uma condio indispensvel para exerccio da cidadania. Alm disso, ela estimula os administradores a agirem com responsabilidade e zelo na gesto governamental. (VIEIRA, 2011)

Em sntese, o controle social somente poder ser exercido em sua plenitude se houver informao aces-svel ao usurio e de modo ntegro e tempestivo. Tal verificao alvo de investigao no presente estudo.

3. METODOLOGIA3.1 Tipologia da pesquisa

Com base na classificao de GIL (2002), esta pesquisa do ponto de vista dos procedimentos tcnicos utilizados bibliogrfica. A forma de abordagem descritiva, na qual se busca observar, registrar e analisar os dados coletados a partir de pesquisa virtual, a fim de aprofundar o estudo.

Com efeito, inicialmente foi realizada pesquisa documental com a finalidade de obteno das disposi-es legais que constituem a base normativa do presente estudo. Ato contnuo, houve pesquisa bibliogrfica sobre a temtica abordada neste trabalho, tendo por objeto a busca de teses, dissertaes, monografias, livros e artigos publicados em anais de congressos e peridicos nacionais e internacionais.

Para a coleta de dados, foi utilizada a anlise de contedo de portais eletrnicos a partir de estratgica metodolgica baseada na aplicao de lista de verificao estruturada com vistas obteno de informaes acerca do cumprimento da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010.

3.2 Perfil da amostra da pesquisaConsiderando os objetivos gerais desta pesquisa, a questo principal que se pretendeu responder con-

sistiu em: Quais os nveis de aderncia das Prefeituras Municipais fluminenses s exigncias determinadas na Lei Complementar n. 131/2009 e no Decreto n. 7.185/2010?

Destarte, procurou-se acessar os endereos das home pages do universo das 92 Prefeituras Municipais fluminenses a fim de aplicar lista de verificao estruturada com vistas obteno de informaes acerca do cumprimento da referida legislao.

3.3 Coleta de dados e critrios de pontuaoCom vistas a procurar responder a questo principal, a coleta de dados (incluindo o levantamento dos

municpios e os endereos das respectivas home pages, a observao e a anlise dos dados e informaes disponveis nos portais) foi realizada entre os meses de novembro de 2014 e maro de 2015, perodo em que foram feitas trs tentativas de acesso.

A realizao das trs tentativas decorre do carter dinmico da web, ou seja, a indisponibilidade da home page no perodo da pesquisa no afasta a possibilidade de que ela esteja disponvel para acesso logo aps o fim da consulta. Ainda assim, consignar a indisponibilidade na presente pesquisa mostra-se relevan-te dada a importncia da disponibilidade das informaes para a sociedade. (TCE/RJ, 2013)

Para identificao das home pages dos municpios foi utilizada a plataforma de busca on-line do Google (www.google.com.br), adotando-se como expresso padro Prefeitura Municipal de [nome do municpio]. Segundo CRUZ (apud Paiva e Zuccolotto; 2009), esta seria a forma mais simples para um cidado leigo em tecnologia de informao localizar a home page de seu municpio.

Foram consideradas home pages vlidas aquelas que possuram a extenso .gov, definida pela seguin-te configurao nomedomunicpio.sigladoestado.gov.br, conforme Resoluo CGI.br/RES/008, do Comit Gestor da Internet no Brasil CGI.br.

Tendo em vista o objetivo definido para a pesquisa, adotou-se estratgica metodolgica baseada na aplicao de lista de verificao estruturada com vistas obteno de informaes acerca do cumprimento da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, bem como na criao de um indicador que reflita o grau de atendimento referida legislao, o iT131.

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O indicador, de elaborao prpria para anlise dos dados desta pesquisa, propiciou um mapeamento com-parativo entre os municpios fluminenses, tanto de um ponto de vista global, quanto sob a perspectiva de cada uma das dimenses (contedo e tempestividade) sobre os quais o iT131 pode ser projetado ou decomposto.

A dimenso contedo foi constituda pelos itens constantes do Quadro 1, compreendendo as informa-es relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras do ente no decorrer da execuo oramentria e financeira, as quais devem estar disponibilizadas na home page da Prefeitura Municipal para promoo da transparncia governamental.

QUADRO 1 ITENS QUE COMPEM A DIMENSO CONTEDO

Item Questo Base Normativa

C1 Existe um Portal da Transparncia?Inciso II do art. 48 da LC 101, includo pela LC 131, combinado com o inciso III do 2. do art. 2. do Decreto 7185.

C2 possvel o acesso ao Portal da Transparncia sem exigncias de cadastramento de usurios ou utilizao de senhas para acesso? Inciso III do 2. do art. 2. do Decreto 7185.

C3 Permite consultar o valor do empenho da despesa?Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea a do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C4 Permite consultar o valor da liquidao da despesa?Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea a do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C5 Permite consultar o valor do pagamento da despesa?Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea a do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C6Permite consultar a classificao oramentria da despesa, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto?

Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea c do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C7

Permite consultar a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento da despesa, inclusive nos desembolsos de operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios?

Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea d do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C8Permite consultar o procedimento licitatrio realizado em face da despesa, bem como sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o nmero do correspondente processo?

Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea e do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C9 Permite consultar o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso?

Inciso I do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea f do inciso I do art. 7. do Decreto 7185.

C10 Permite consultar a previso da receita, e o respectivo lanamento, quando for o caso?

Inciso II do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com as alneas a e b do inciso II do art. 7. do Decreto 7185.

C11 Permite consultar a arrecadao da receita, inclusive referente a recursos extraordinrios?

Inciso II do art. 48-A da LC 101, includo pela LC 131, combinado com a alnea c do inciso II do art. 7. do Decreto 7185.

Fonte: Elaborao prpria do autor a partir das disposies da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010.

A nota relativa dimenso contedo foi alcanada a partir da mdia aritmtica das respostas s ques-tes Cn. A cada resposta positiva, somou-se um ponto. Para cada resposta negativa nenhum ponto foi soma-do. Assim, pde-se calcular a nota da dimenso contedo segundo a expresso a seguir:

NC =111 Cn

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ANAIS DOS RESUMOS DOS TRABALHOS CIENTFICOS E TCNICOS

A dimenso tempestividade foi analisada em concomitncia a obteno e a anlise dos dados que compem a dimenso contedo levando em considerao o disposto no inciso II do 2. do art. 2. do Decreto n. 7.185/2010, ou seja, a liberao em tempo real, que consiste na disponibilizao das informa-es at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no sistema integrado de administrao financeira e controle do ente.

Diante disso, a nota relativa dimenso tempestividade foi obtida a partir da mdia aritmtica das res-postas s questes Cn, excetuando-se as questes C1 e C2 pela sua inaplicabilidade direta a esta dimenso. Do mesmo modo, a cada resposta positiva, somou-se um ponto e para cada resposta negativa nenhum ponto foi somado. Assim, pde-se calcular a nota da dimenso tempestividade segundo a expresso a seguir:

NT =19 Cn

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O indicador iT131 compreendeu valores entre 0,00 e 1,00 e foi composto das duas dimenses. A dimen-so contedo, por consistir informaes mnimas para a prtica efetiva da transparncia governamental, foi considerada a de maior relevncia. (TCE/RJ, 2013) Entretanto, para que a informao seja til, faz-se necessrio que esteja atualizada, tambm ensejando importncia dimenso tempestividade, mas esta com dependncia absoluta daquela.

Com efeito, o iT131 foi calculado a partir de uma mdia ponderada do resultado das dimenses con-tedo e tempestividade, cujos pesos, respectivamente de 75% e 25%, procuraram refletir a gradao de relevncia identificada entre elas, conforme a expresso a seguir:

iT131 =75 x NC + 25 x NT

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4. APRESENTAO DOS RESULTADOSConforme ressaltado no captulo anterior, foram realizadas trs tentativas de acesso s home pages

das Prefeituras Municipais Fluminenses para aplicao da lista de verificao estruturada. Com efeito, os resultados da pesquisa possibilitam o detalhamento de cada uma das trs rodadas. Todavia, por conciso, ser apresentado o resultado consolidado e, na sequencia, o levantamento das transferncias voluntrias recebidas pelas Prefeituras Municipais fluminenses, considerando o exerccio encerrado em 31 de dezem-bro de 2014.

4.1 Resultado consolidadoVerificou-se, aps as trs rodadas de tentativas de acesso, que nenhuma das 92 Prefeituras Municipais

fluminenses se apresentaram plenamente aderentes aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, por terem alcanado notas inferiores a 1,00 na mdia das trs tentativas, apesar de algumas delas terem alcanado nota mxima em uma ou duas rodadas.

No obstante, constatou-se que 24 Prefeituras Municipais, ou 26% do total, apesar de no terem alcan-ado iT131 mdio igual a 1,00, obtiveram mdia igual ou superior a 0,67 aps as trs rodadas de tentativas de acesso, indicando que necessitam de alguns ajustes para aderncia plena legislao sob anlise, com destaque para as Prefeituras de Itatiaia, Bom Jesus do Itabapoana e Cabo Frio, que alcanaram iT131 mdio igual a 0,96, 0,92 e 0,90, respectivamente.

Ademais, 19 Prefeituras, ou 21% do total, se apresentaram em nvel intermedirio de aderncia, por terem alcanado iT131 mdio entre 0,33 e 0,66.

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Por outro lado, 16 Prefeituras Municipais, ou 17% do total, receberam nota igual a 0,00 nas trs roda-das de tentativas de acesso, seja por no ter sido localizado Portal da Transparncia, seja por retorno de mensagem de erro ou de pgina em manuteno na tentativa de acessar o link que seria do Portal, conforme informado na home page da Prefeitura.

Se adicionarmos aos 16 municpios que receberam nota igual a 0,00 pelos motivos j expostos, outros 18 que alcanaram iT131 mdio at 0,14 (pela existncia de Portal da Transparncia, mas que no apresen-tam as informaes no modo exigido pela Lei Complementar n. 131 e pelo Decreto n. 7.185) e outros 15 que obtiveram iT131 mdio entre 0,15 e 0,32 por apresentarem informaes mnimas, temos que 49 Prefei-turas Municipais fluminenses, ou aproximadamente 53% do total, se apresentaram em nvel inexistente ou precrio de aderncia legislao sob anlise.

GRFICO 1 NVEL DE ADERNCIA DAS PREFEITURAS LC N. 131/2009 (CONSOLIDADO)

Fonte: Elaborao prpria do autor a partir do resultado da pesquisa.

4.2 Resultado do levantamento das transferncias voluntriasQuanto ao levantamento das transferncias voluntrias recebidas pelas Prefeituras Municipais flu-

minenses, procurou-se adotar como critrio o montante transferido em determinado exerccio financeiro. Considerando que o ltimo prazo para cumprimento da Lei Complementar n. 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os municpios com populao de at 50.000 habitantes, o levan-tamento teve como base o exerccio encerrado em 31 de dezembro de 2014.

Todavia, cabe reiterar a limitada disponibilidade de informaes quanto ao montante efetivo de trans-ferncias voluntrias de recursos realizadas no exerccio de 2014, tanto no Portal da Transparncia do Go-verno Federal, quanto no do Estado do Rio de Janeiro, conforme delimitao descrita no item 1.3 do presen-te estudo.

Com efeito, no mbito do Governo Federal, a consulta revelou a celebrao de instrumentos de trans-ferncias voluntrias com incio da vigncia em 2014 com 74 das 92 Prefeituras fluminenses, perfazendo o total de 240 instrumentos. J o montante das ltimas liberaes de recursos realizadas no exerccio de 2014 alcanou R$ 189.517.279,09, destinadas 69 das 92 Prefeituras fluminenses.

No que concerne ao Governo do Estado do Rio de Janeiro, o resultado apresentou a celebrao de ins-trumentos de transferncias voluntrias com incio da vigncia em 2014 com 58 das 92 Prefeituras flumi-nenses, perfazendo o total de 226 instrumentos e atingindo o montante de R$ 645.919.132,80 de responsa-bilidade do concedente.

5. CONSIDERAES FINAIS

Com base nas informaes coletadas aps as trs rodadas de tentativa de acesso aos Portais, constatou-se que nenhuma das 92 Prefeituras Municipais fluminenses se apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, por terem alcanado iT131 inferior a 1,00 na mdia das trs tentativas, apesar de algumas delas terem alcanado nota mxima em uma ou duas rodadas.

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ANAIS DOS RESUMOS DOS TRABALHOS CIENTFICOS E TCNICOS

Tal constatao confirma a hiptese da pesquisa e, ainda, a existncia de assimetria informacional entre o agente (governo) e o principal (sociedade), prevista na Teoria da Agncia, que constitui a base terica do presente estudo. importante ressaltar que a ausncia de informao, a sua disponibilizao sem o adequa-do nvel de detalhamento e/ou de modo intempestivo, representam uma barreira participao da popula-o no acompanhamento da gesto dos recursos pblicos, a desestimular o controle social.

Apesar de nenhuma das 92 Prefeituras Municipais Fluminenses se apresentar aderente s disposies da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, a maior parte delas continuou a celebrar instrumentos de transferncias voluntrias com os Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro e a rece-ber os recursos financeiros correspondentes. Tal situao caracteriza o descumprimento ao disposto no art. 73-C da LRF, na alterao levada a efeito pela Lei Complementar n. 131/2009.

Neste contexto, importa salientar que o Governo Federal editou a Portaria Interministerial (MP/MF/CGU) n. 507, de 24 de novembro de 2011, a qual estabelece como uma das condies para a celebrao de convnios o disposto no inciso XVII do art. 38:

XVII - comprovao de divulgao da execuo oramentria e financeira por meio eletrnico de acesso ao pblico e de informaes pormenorizadas relativas receita e despesa em atendimento ao disposto no art. 73-C da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, comprovado por meio de declarao de cumpri-mento, juntamente com a remessa da declarao para o respectivo Tribunal de Contas por meio de recibo do protocolo, aviso de recebimento ou carta registrada; (grifo nosso)

No mesmo sentido, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) emitiu orientaes por meio do documento RELAO DAS EXIGNCIAS PARA A REALIZAO DE TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS (2014), onde no seu item 19 estabelece Observncia de exigncia de Transparncia na Gesto Fiscal, destacando: Verifi-cao do cumprimento ao disposto no art. 73-C da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Para comprovao, a STN estabeleceu como regra:

Declarao do chefe do poder executivo, que dever ser entregue juntamente com o aviso de recebimento do respectivo tribunal de contas, de que o Ente est cumprindo o disposto no art. 73-C da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.

O fato que tais disposies normativas no mbito do Governo Federal no foram suficientes para evitar a celebrao de instrumentos de transferncias voluntrias com as Prefeituras Municipais Flumi-nenses que se apresentaram inaderentes aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, assim como a remessa dos recursos financeiros correspondentes, conforme demonstrado no presente estudo.

J no mbito do Governo do Estado do Rio de Janeiro no foi localizada disposio sobre exigncia quanto ao cumprimento do art. 73-C da LRF, como condio para celebrao de instrumentos e transfe-rncias voluntrias, no seu Manual de Convnios mantido pela Superintendncia de Normas Tcnicas da Contadoria Geral do Estado, de 17 de janeiro de 2014.

Ainda que existente outra norma regulamentadora no mbito do Governo do Estado do Rio de Janeiro, tambm no se revestiu de suficincia para evitar a celebrao de instrumentos de transferncias volunt-rias com as Prefeituras Municipais Fluminenses que se apresentaram inaderentes aos ditames da Lei Com-plementar n. 131/2009 e do Decreto n. 7.185/2010, conforme demonstrado no presente estudo.

Uma constatao que merece ser destacada o fato de que algumas Prefeituras Municipais possuem links em suas home pages que encaminham para stios que no pertencem ao seu domnio.

O resultado alcanado pela presente pesquisa possibilita proposies visando aperfeioar a transpa-rncia e o controle da gesto fiscal, quais sejam:

a. Em eventual necessidade de contratao de sistema integrado de administrao financeira, conta-bilidade e controle, assim como de portais eletrnicos de terceiros, que sejam exigidos nos editais de licitao que tais produtos e solues de tecnologia da informao sejam capazes de atender as exigncias estabelecidas nessa legislao; e

b. Por ocasio da celebrao de instrumentos de transferncias voluntrias ou da remessa dos recur-sos correspondentes, que as normas regulamentadoras de cada ente concedente estabeleam a exi-gncia prvia de certido expedida pelo Tribunal de Contas competente ou pelo rgo do sistema de controle interno do concedente (rgos responsveis pela fiscalizao da gesto fiscal nos termos do art. 59 da LRF), de que o convenente ou o pretenso convenente est aderente aos ditames da Lei Complementar n. 131/2009 e demais normas regulamentadoras.

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