RFB - ESTRATÉGIA - CYONIL BORGES E SANDRO BERNADES-01.pdf

Curso Terico de Direito Administrativo para ESAF Prof. Cyonil Borges e Sandro Bernardes aula 1

Prof. Cyonil Borges e Sandro Bernardes www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 1 de 62

AULA 1 - Direito administrativo: notas iniciais

SUMRIO PGINA

1. Apresentao 2

2. Teoria 3 a 56

3. Questes de Fixao 56 a 61

4. Encerramento 62



APRESENTAO

Concursandos de todo o Brasil,

Finalmente! Incio a mais um curso terico de Direito Administrativo. Ser intercalado com exerccios, voltado preparao dos concursos

a serem realizados pela Esaf. Esse o objetivo principal. De toda forma, como j explicado na aula demonstrativa, o curso ser de alto

nvel, e, por isso, servir a qualquer outro concurso.

Alis, falando em preparao, uma dica inicial: estabelea seu

planejamento, suas metas, o resultado pretendido e o tempo que pretenda usar para isso. Nossa experincia permite afirmar que algo que

leva certamente ao insucesso a falta de planejamento. Muitos bons alunos se deixam levar por um tempo que no existe. Veja um exemplo disso: quantos cursos escritos voc ter de ler para o concurso do TCU:

uns 10? T bom? Ok. Quantas pginas cada um tem? 1500? Multiplicando por 10, vo QUINZE MIL PGINAS, s para comear a conversa!!!! D pra

ler? Claro que d!

Se algum consegue, voc consegue, mas tem de se planejar. Exemplo:

sua meta diria ser de 100 pginas de leitura (no ache muito! Os cursos escritos so bem mais rpidos de ler que livros). Assim, em 150

dias voc cumpre todo esse contedo. Supondo que voc estude 5 dias por semana, ler tudo em 30 semanas (cerca de 7 meses). Para a

Receita, AFT, STN, e para o TCU e CGU, concursos de altssimo grau de dificuldade, est bom, no t?

Agora, gente, numa boa, ns precisamos que vocs colaborem... Em que sentido? Estudando, ora! Nosso papel trazer facilidade, informando de

maneira objetiva, com o grau de detalhe que os concursos fortes requerem. Vocs vero, por exemplo, que os livros tradicionais no

seriam suficientes para fazer, realmente, a prova da Receita (a ltima, de

auditor). Do mesmo modo, TCU, CGU, vrios tribunais, etc. Estamos logo afirmando isso, pois esses concursos mais novos avanaram em

dificuldade de modo impensvel! Da a importncia de os amigos terem ateno nas informaes do curso.

Quanto a este projeto, informo que, para ns, Cyonil e Sandro, voltar a trabalhar juntos muito gratificante. Faz 3 anos que no escrevamos um

curso juntos, por conta das afazeres de cada um. Mas percebemos que, para resolver a vida dos amigos em Direito Administrativo, seria bom a dupla voltar. E estamos a, ento!

Grande abrao e bons estudos!

Cyonil Borges e Sandro Bernardes



Parte 1 Noes gerais

1.1. Estado: conceito, elementos, classificao

Essa primeira aula bastante conceitual, porm, no suficiente para

nos angustiar. Vamos passear um pouco nas linhas introdutrias do Direito Constitucional, para garantirmos a completa compreenso dos

detalhes do nosso querido Direito Administrativo.

De fato, o conceito de Estado no fixo no tempo e sequer no espao. O

prprio signo Estado recente, aparecendo, com o sentido que ora se utiliza, pela primeira vez na obra O Prncipe, de Maquiavel (sc. XVI). Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos costumam ser constantes: o humano, o geogrfico, e o poltico-administrativo. Com

outras palavras, e respeitadas as posies doutrinrias divergentes, a figura do Estado s se faz presente a partir da constituio, nessa

ordem, por um povo, por um territrio, e por um governo soberano.

Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:

POVO elemento humano, a base DEMOGRFICA.

TERRITRIO so os limites do Estado, sua base GEOGRFICA.

GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsvel

pela organizao do Estado, afinal no h Estado real sem soberania!

Ao lado desses, h bons autores que acrescentam o elemento

finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleolgico leia-se: finalstico, como nosso Jos Afonso da Silva. Isso porque no se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura do art. 3 do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar

as normas constitucionais programticas.

Muitos autores fazem questo de destacar que os elementos acima so

INDISSOCIVEIS, ou seja, precisam andar juntos para que se chegue noo conceitual que se tem, atualmente, de Estado.

Um breve exemplo permite-nos chegar a tal concluso: imaginemos um

Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania no reconhecida pelos demais Estados. Imaginou?

Nessa hiptese, o que teremos no um Estado, mas problemas, como no caso do Estado palestino frente a Israel.

Como Israel no reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, h o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender

ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis



israelenses, dentro da Faixa de Gaza. Faixa essa entendida por Israel como parte de seu territrio, e, portanto, lugar de aplicao de suas leis.

Se ainda no caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da

Atlntida! Se considerssemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo

assim no poderamos encaix-la na qualidade de Estado, pois, no lugar de POVO, encontraramos POLVO, o qual no nos parece ser elemento

constitutivo do Estado!

Alm disso, registre-se que a uniformidade lingustica no elemento

de formao dos Estados, apesar de excelente para que se d identidade a um povo e facilite a formao de um grande Estado.

Nosso pas, por exemplo, de grande extenso territorial, sendo a integrao bastante facilitada por conta da presena de um nico idioma,

o portugus. De outro lado, h pases em que se fala mais de um idioma e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,

apenas para ilustrar, a Blgica, Sua e Canad. No precisa nem dizer que h pases da frica com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de

ser considerados Estados.

Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado

formado pelos elementos POVO, TERRITRIO E GOVERNO SOBERANO.

Mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios? O que esse pessoal todo ? E os Territrios, como se situam?

Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que

diversas so as formas de Estado, a depender da poca, do territrio, e de razes histricas.

Entre as formas de organizao do poder poltico, destacam-se: a Confederao, o Estado Unitrio, e o Estado Federal. Na

Confederao, h a reunio de Estados Soberanos. No Estado Unitrio (puro e impuro) existe um nico centro de poder, responsvel por

todas as atribuies polticas, por exemplo: a Frana. J no Estado Federal, h diferentes polos de poder, os quais atuam de forma

autnoma entre si, por exemplo: o Brasil.

Retornemos ao quesito (mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados,

Distrito Federal e Municpios?).

Vamos resposta.

A Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios

so as pessoas integrantes da Federao, ou seja, so entes polticos/federados componentes da Federao Brasileira. So pessoas

jurdicas de direito pblico INTERNO. A Federao a FORMA DE ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil.



E os Territrios?

J os territrios no so, hoje, entes federados, detendo competncia

exclusivamente administrativa, e, bem por isso, no sendo considerados entes federados pela CF/1988. Os territrios so definidos

doutrinariamente como autarquias da Unio (as ditas autarquias territoriais), afinal a capacidade de autogoverno inexistente, isso

porque o Presidente da Repblica responsvel pela nomeao do Governador do Territrio depois da sabatina pelo Senado Federal. Sobre o

tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competncia exclusiva do Presidente da Repblica):

nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do

Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o

presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei.

Dizem as boas lnguas que nossa forma Federativa espelho do sistema norte-americano. Essa afirmao s metade verdadeira. No bem um

espelho, isso porque a Federao Brasileira foi formada por desagregao (movimento centrfugo, segregador), diferentemente do

sistema norte-americano (centrpeto ou agregador).

Trocando em midos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em

Confederao (desde 1776), os quais largaram a soberania para aglutinarem-se em torno da Federao (isso em 1787). Note:

movimento da periferia para o centro - agregao. J no Brasil, tnhamos um Estado Unitrio, e por desagregao (efeito segregador) foi criada a Federao (CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros

mera autonomia, sendo a Repblica Federativa a guardi do atributo da soberania.

O Federalismo est ligado, essencialmente, distribuio interna de poder por diferentes centros polticos. Todos os entes federativos so

autnomos, ou seja, podem criar suas prprias normas (legislar), mas no so soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania

atributo da Repblica Federativa do Estado Democrtico de

Direito Brasil, atributo que significa, em breves palavras, o reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados

Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituio Federal:

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o

Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos

termos desta Constituio.



Os destaques no constam do texto original. Todos aqueles que integram

a Federao so entes polticos ou federados, com capacidade de trplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para Jos

dos Santos, autonomia, no sentido tcnico-poltico, significa ter a

entidade integrante da federao capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. No primeiro caso, a entidade pode

criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar

seus prprios servios.

Esses traos, por exemplo, diferenciam as pessoas polticas das

entidades da Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas), pois essas so

pessoas jurdicas exclusivamente administrativas.

Por exemplo: o Banco Central como autarquia no edita leis autolegislao; a Caixa Econmica como empresa pblica no elege governador, prefeito, ou Presidente autogoverno.

Pois bem. Autnomo deriva de AUTOS (prprio), mais NOMOS (regras - donde deriva, tambm, o termo normas). Assim, dizer que os entes federativos so autnomos significa dizer que podem estabelecer as

prprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas prprias.

Linhas acima, houve a citao de que o Estado Brasileiro Repblica

Federativa e Estado Democrtico de Direito. Dois novos conceitos para agruparmos ao rol j existente: o que Repblica? O que ser de Direito

e Democrtico?

O que Repblica? Na viso do autor Jos Afonso, a Repblica (a coisa

do povo para o povo) forma de governo, ao lado da Monarquia, mas desta distinta, referindo-se maneira como se d a instituio do poder

na sociedade e como se d a relao entre governantes e governados. Responde questo de quem deve exercer o poder e como este se

exerce.

Obviamente, o exerccio de tal poder no vitalcio. No vigente

ordenamento republicano e democrtico brasileiro, por exemplo, os cargos polticos de chefia do Poder Executivo, alm de eletivos, no so

exercidos nem ocupados em carter permanente, por serem os

mandatos temporrios e seus ocupantes, transitrios.

Em sntese, podem ser apresentadas as seguintes caractersticas da

forma de governo - Repblica:

Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos (Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas Legislativas;



Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da vitaliciedade monrquica);

Prestao de contas pelos gestores pblicos.

Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito

internacional, apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para a formalizao de tratados, dela no dispondo a

Unio, os Estados-membros ou os Municpios. Nesse particular, o Presidente da Repblica no subscreve os tratados como Chefe de

Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos precedente do STF:

Recepo pela CR de 1988 do acordo geral de tarifas e comrcio. Iseno de tributo estadual prevista em tratado internacional

firmado pela Repblica Federativa do Brasil. Art. 151, III, da CF. Art. 98 do CTN. No caracterizao de iseno heternoma. (...) A

iseno de tributos estaduais prevista no Acordo Geral de Tarifas e Comrcio para as mercadorias importadas dos pases signatrios,

quando o similar nacional tiver o mesmo benefcio, foi recepcionada pela CR de 1988. O art. 98 do CTN possui carter nacional, com

eficcia para a Unio, os Estados e os Municpios (voto do eminente Min. Ilmar Galvo). No direito internacional apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para firmar tratados (art. 52,

2, da CR), dela no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. O presidente da Repblica no subscreve tratados

como chefe de Governo, mas como chefe de Estado, o que descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada

pelo art. 151, III, da Constituio. (RE 229.096, Rel. p/ o ac. Min. Crmen Lcia, julgamento em

16-8-2007, Plenrio, DJE de 11-4-2008.)

O que Estado de Direito?

Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1 da

Constituio Federal de 1988:

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,

constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem

como fundamentos: (...).

Do trecho, pode ser destacado Estado de Direito, que, abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em sentido amplo a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo. O Estado no se afasta de cumprir a norma que cria, dado que, como diria um educador famoso: educar dar exemplo.



De que valeria o Estado criar a norma para v-la cumprida por todos, se

no fosse o Estado o primeiro cumpridor?

A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposio de freios atividade do prprio Estado. A Lei diz respeito vontade geral, a qual, obviamente,

significa a vontade do povo, a conteno do Estado pelo povo, e no o inverso (pargrafo nico do art. 1 - todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio).

Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente ao Estado Absolutista, cujo poder de base divina e contratualista por vezes centrava-se na figura do soberano (rei, prncipe). No Estado de Direito a conteno do poder feita pela lei. Aplica-se a frmula

ocidentalizada do rule of law (o Estado que cria as regras, mas a estas deve se sujeitar).

De se destacar que esse primado da lei no Estado de Direito gera uma presuno para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a

presuno de legitimidade dos atos estatais.

De fato, se o Estado de Direito e, assim, pressupe-se que cumpra a

lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado produzido,

presumidamente, de acordo com a ordem jurdica, legtimo, portanto.

Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: ento todos os atos do Estado, no s os administrativos, possuem a caracterstica

da presuno de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, ento, por serem presumidos legtimos, tornam-se inquestionveis? Resposta: NO!

A presuno de legitimidade uma presuno relativa (ou juris tantum, para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a

necessidade de produo de provas invertida em desfavor dos administrados.

Isso ocorre porque o Estado, ao fim, composto por seres humanos. Por exemplo, o servidor da Receita Federal o Estado quando atua, assim

como boa parte dos amigos leitores tambm o sero, logo depois dos respectivos concursos e do derradeiro ato de posse.

Sabemos que servidores so seres falveis. Logo, os atos falhos dos

agentes pblicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com

presuno relativa de legitimidade.

E voc se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito importa para

o Direito Administrativo? A resposta : em tudo! Isso porque o Direito Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como sinaliza Dirley



Cunha, o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que regula as

relaes entre a Administrao Pblica e os administrados, assegurando a correta e legtima gesto do interesse pblico e garantindo os direitos dos

administrados.

Por fim, o que vem a ser Estado Democrtico? A Constituio, ao mencionar Estado Democrtico de Direito, deixa evidente que no se

trata de reunio meramente formal de elementos, e que os termos Democrtico e Direito, portanto, tm alcances diferenciados, sendo a

democracia mais abrangente do que o direito.

Por exemplo: o Estado da Venezuela de Direito? Acredito que sim,

o problema saber como so feitas tais leis, ser que com a real participao dos cidados ou meramente semntica ou formal,

como ensinou, certa vez, Karl Lowenstein.

Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em

inserir expressamente o termo Democrtico, para afastar, de vez, a ideia de que a Constituio meramente garantia (negativa ou

liberdade, como o caso da Norte-americana), assumindo o compromisso formal de evoluo para a ideia de Constituio Dirigente

(leia-se: preocupada com os direitos sociais de 2 gerao e no to-somente os de 1 gerao civis e polticos).

Parte II Origens histricas do Direito Administrativo; conceito; objeto; e fontes do Direito Administrativo.

2.1. Consideraes gerais

No tpico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de GOverno a REPBLICA e Forma de Estado a FEderao.

Vamos agora, distinguir as trs principais funes do Estado: legislar, julgar, e administrar, as quais, inclusive, do origem aos Poderes constitudos, tal qual escrito na Constituio (art. 2):

So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Diversos pensadores, modernos e clssicos, ocuparam-se da abordagem de quais e quantas seriam as principais funes a serem desempenhadas

pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristteles, Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da

filosofia jurdica.



Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da

repartio das atividades de Estado , muito provavelmente, Charles-Louis de Secondat, o Baro de Montesquieu.

No seu clssico O Esprito das Leis, Montesquieu registrou que as misses fundamentais do Estado, de legislar (funo legislativa: criar o Direito novo), de julgar (funo judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito

aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar (funo administrativa ou executiva: usar a norma jurdica criada, para,

aplicando-a, dar atendimento s demandas concretas da coletividade) deveriam ser exercidas por rgos diferentes, independentes.

Desse modo, quem julgasse, no administraria; quem administrasse, no legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito

ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa tripartio de poderes no art. 2 da CF/1988.

Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu no falava de Poderes, mas sim de rgos distintos, exercentes do Poder. Decorre da o entendimento de que o Poder UNO, havendo apenas uma distribuio funcional aquilo que os constitucionalistas chamam de princpio da especializao.

De fato, o Poder do Estado, que um s, indivisvel, exercido em diversas frentes. A diviso do Poder entre rgos diferentes possibilita aos

rgos constitucionalmente estabelecidos controlar-se entre si, constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como

sistema de Freios e Contrapesos (ou checks and balances, para os mais chegados lngua inglesa).

Todavia, diferentemente da tripartio de Montesquieu (considerada rgida), o exerccio dos Poderes no Brasil d-se por precipuidade

(preponderncia, especializao) de funo, enfim, no h exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurdica brasileira.

Vejamos, a seguir, a representao grfica da tripartio brasileira, como no poderia deixar de ser, em forma de pizza:



Veja os ensinamentos do autor Carvalho Filho, que sintetiza a referida

distribuio de funes:

Os Poderes estatais, embora tenham suas funes normais (funes tpicas), desempenham tambm funes que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funes

atpicas), sempre, bvio, que a Constituio o autorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a

FUNO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art.

52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce tambm a FUNO

ADMINISTRATIVA quando organiza seus servios internos (arts.

51, IV, e 52, XIII, CF).

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional), pratica

atos no exerccio de FUNO NORMATIVA, como na elaborao dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de

FUNO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus servios (art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.).

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo administrativa, desempenha tambm FUNO ATPICA

NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou,

ainda, quando edita medidas provisrias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto FUNO JURISDICIONAL, o



sistema constitucional ptrio vigente no deu margem a que

pudesse ser exercida pelo Executivo.1

Portanto, no Brasil, a funo administrativa de Estado exercida,

essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, no h como se negar

que a mesma funo desempenhada por todos os demais Poderes. A questo seria identificar a quem outorgada a funo de forma tpica ou

atipicamente. Vejamos.

A misso tpica do Poder Judicirio aplicar o direito aos casos

litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha

normas para apreciao do Poder Legislativo.

Da mesma forma, o Judicirio faz licitaes (administrao de compras,

obras, servios) e concursos pblicos para seleo de servidores (administrao de pessoas), no que o Judicirio est, de maneira atpica,

exercendo funes administrativas.

Essa mesma funo administrativa pode ser percebida com relao ao Poder Legislativo, o qual tambm exerce atipicamente funes administrativas, quando abre procedimentos administrativos e realiza

concursos pblicos para acesso aos cargos pblicos. O Legislativo tambm

desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos crimes de

responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituio Federal).

O Poder Executivo, cuja misso tpica a atividade administrativa,

tambm exerce, atipicamente, a misso legislativa. O melhor exemplo disso a possibilidade de edio por parte de seu chefe de medidas

provisrias, que, no caso federal, o Presidente da Repblica, medidas estas que possuem fora de lei desde sua edio (art. 62 da CF/1988).

Em havendo previso na Constituio dos Estados e nas Leis Orgnicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a

editarem medidas provisrias.

Contudo, como bem informado por Jos dos Santos, ao Poder Executivo

no dado o exerccio da atividade jurisdicional (em seu sentido estrito), com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com fora de

definitividade. Ainda que o Executivo adote decises em processos

administrativos de sua competncia, estas no constituiro coisa

1 A discusso sobre a possibilidade de ser exercida funo jurisdicional pelo Executivo, atravs do sistema do contencioso

administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituio. A Carta anterior ainda abria certa fenda para essa

possibilidade no art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com efetividade. A nova, todavia, ao contrrio da

anterior, sequer alude quela expresso. Enfatizo, ainda, que nossa afirmao feita luz do ordenamento jurdico ptrio.

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo exera jurisdio,

contudo, sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem contendas na via

administrativa suscetveis de deciso no implica o exerccio da funo jurisdicional tpica, esta sim, a nica que produz a res

iudicata (por Jos dos Santos Carvalho Filho).



julgada material ou definitiva, em sentido estrito, como a deciso

proveniente do Judicirio.

Por isso, podem seus atos ser levados apreciao do rgo judicirio

competente, em razo do princpio da inafastabilidade de jurisdio,

contido no inc. XXXV do art. 5 da Constituio Federal. Transcreva-se: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a

direito. Obviamente, essa apreciao judicial no ilimitada, conforme se ver no devido momento.

Mas, de antemo, adiante-se: h limites para apreciao de atos administrativos pelo Poder Judicirio, como o mrito da deciso administrativa, que no pode ser invadido pelos rgos judiciais.

A Jurisdio quase que monopolizada pelo Poder Judicirio e apenas

em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa a posio da doutrina majoritria e que devemos levar para a prova.

H quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional, porm sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como o caso

do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida, tratando-se, claro, de concursos pblicos, porque, como sobredito, o

Executivo no exerce atividade jurisdicional em sentido formal.

Mas, Professor, o Poder Executivo no julga?!

No h duvida que a questo tormentosa. No mundo dos concursos,

no h verdades absolutas. E, nesse ponto, h forte divergncia doutrinria, de modo que as bancas no deveriam formular quesitos

dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe j formulou diversos itens sobre a atividade judicante a ser levada a efeito pelo Poder

Executivo. Normalmente, estes itens se referem s funes exercidas

pelas Comisses de Processo Administrativo Disciplinar. A banca considera, nesses casos, o conceito material de jurisdio,

fundamentado pela resoluo das lides (conflitos) e no o conceito formal de jurisdio, em que se exige a formao da coisa julgada

material (trao da definitividade).

Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, Carvalho Filho informa

que pode suceder que determinada funo se enquadre, em certo momento, como tpica e o direito positivo venha a convert-la como

atpica, e vice-versa. Por exemplo: com a Lei 11.441, de 2007, o divrcio consensual funo jurisdicional atpica (jurisdio voluntria) , que era processado pelo juiz, passou a ser realizado por escritura pblica em Ofcio de Notas (funo administrativa tpica).

Quanto tripartio de Poderes, ressalta-se que no h verdades absolutas, especialmente tratando-se de concursos pblicos. Para parte

da doutrina, no h distino entre atividade administrativa e

jurisdicional. H, de um lado, a funo de estabelecer normas gerais e



abstratas (a funo legislativa); de outro, a aplicao da lei (abstrata e

geral) aos casos concretos (funes judicante e administrativa).

Por fim, valem os ensinamentos de Alexandre Santos Arago, para

agregar na carga mental de vocs novos conceitos. Analisemos.

Para o autor, atipicamente os Poderes Legislativo e Judicirio exercem competncias administrativas em duas situaes bsicas:

>> Atividades administrativas-meio: administrao interna do seu pessoal, bens e servios, realizando concursos pblicos, licitaes e

concedendo frias, por exemplo. Salvo disposio em sentido contrrio na CF, cada Poder competente para editar seus prprios atos

administrativos;

>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos Poderes Legislativo e Judicirio tm natureza administrativa. Por exemplo,

quando o Legislativo aprova a nomeao de autoridades indicadas pelo Executivo e edita leis de efeitos concretos (leis-medida, exemplo da

criao de autarquias); quando o Judicirio, em matria de administrao oramentria, expede precatrios. Salvo disposio expressa na CF,

as atividades-fim so, em princpio, do Poder Executivo.

2.2. Direito: ramos e sub-ramos

Se lhe perguntassem: com que p acordou hoje? Provavelmente, responderia: com o p direito. Se lhe perguntassem: voc entregaria a

mo de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente no, afinal no um homem direito. Fcil verificar, portanto, que o conceito da

palavra direito tem estreita ligao com retido, estar certo, conduta irrepreensvel.

Em nosso mundo jurdico no diferente. O Direito comparece, em parte, como conjunto de normas norteadoras da conduta humana. Leia-

se: impostas obrigatoriamente coativamente, coercitivamente pelo Estado.

Aprendemos que o Direito uma cincia UNA, por ser indivisvel,

macia, monoltica. Porm, o que seria da vida dos Professores de Direito se tivessem que conhecer toda a cincia jurdica? Simplesmente no

seria! A cincia jurdica bastante complexa e difusa, logo, para facilitar que o ser humano cresa, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi

dividido em ramos, logicamente, por questo meramente didtica, sendo encontrados os ramos: pblico, privado e social.

O autor Celso Antnio ensina que o Direito Privado governado pela autonomia de vontade, isto , as partes elegem as finalidades que



desejam alcanar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde

que, obviamente, tais finalidades ou meios no esbarrem no Direito.

De modo distinto, o Direito Pblico se ocupa de interesses da

sociedade como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no

um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever/encargo/mnus pblico inescusvel. Assim no h espao para a

autonomia da vontade, que substituda pela ideia de funo, de dever de atendimento do interesse pblico.

O ramo da ordem social sui generis, afinal citado por literatura

especializada. um ramo responsvel pelos Direitos concernentes aos hipossuficientes, como o caso do Direito Acidentrio e Assistencial. A citao ao referido ramo apenas demonstrativa, isso porque, at hoje, constitui tema raro em concursos pblicos.

Como sub-ramos do Direito Privado, h o Direito Civil e o Comercial, sendo este, parcialmente, positivado no prprio Cdigo Civil. So sub-

ramos em que o predomnio o interesse individual. Resgatando Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que

regula as relaes entre os homens, tendo em vista o interesse particular

dos indivduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).

J o Direito Pblico se encarrega da disciplina dos interesses coletividade,

do interesse pblico e social, competindo-lhe a organizao do Estado (por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira

(arrecadatria) do Estado (por exemplo: o Direito Tributrio); a disciplina da hierarquia entre seus rgos, das relaes com seus servidores (como

o caso do Direito Administrativo).

Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo

sub-ramo do direito pblico interno, uma vez que regula as relaes em que predominam os interesses do Estado, em posio de

verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos da relao disciplinada por ele est a Administrao Pblica.

Por fim, cabe alertar que essa dicotomia (pblico e privado) meramente didtica. Por exemplo: h normas do direito privado que defendem

interesses pblicos (por exemplo: direito de famlia), o chamado

dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-

se: dos administrados), como so as normas de segurana e os direitos fundamentais.

Fixao

2011/Cespe



Julgue o prximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e s fontes do direito administrativo.

Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo o

ramo do direito privado que tem por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que integram a administrao

pblica, a atividade jurdica no contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.2

2.3. Origem do Direito Administrativo

Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formao do Direito Administrativo como ramo autnomo, dotado de princpios e

objeto prprios, teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a

desenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em

decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da

separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas

tambm entre estes e o Estado.

O Direito Administrativo Brasileiro certamente no brotou antes do Direito Romano, do Germnico, do Francs, do Italiano, o que, de certa forma, para ser visto com bons olhos. O que mais fcil: criticar um

livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar,

obviamente, porque podemos aprimor-lo e no simplesmente partir do zero.

Com o Direito Administrativo Brasileiro no foi diferente, pois, tendo as contribuies dos diversos direitos nacionais (francs, ingls, italiano,

alemo, e outros), o nosso Direito pode captar os traos positivos e reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histrica.

Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francs (de base romanstica), bero do direito administrativo, que o nosso sistema se

fartou. So exemplos de contribuies francesas:

- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre

ns, desde a Constituio de 1946. encontrada, atualmente, no 6 do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado ser

responsvel pelos atos lcitos ou ilcitos dos agentes;

- Presena de clusulas exorbitantes nos contratos

2 O item est ERRADO. O Direito Administrativo ramo do Direito Pblico.



administrativos: clusulas que garantem a posio de

supremacia do Estado sobre os particulares, como, por exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos servios e o contratado ter

a obrigao de execut-los;

- Insero do princpio da moralidade administrativa de forma expressa no texto da Constituio;

- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos

(spoil system), que, com a entrada de novo Governante, todo o corpo de servidores era despojado para a colocao de novos

agraciados.

bem verdade que existem outras contribuies, todavia, tendo em conta

o objetivo deste curso (concursos pblicos), penso ser suficiente essa apresentao. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras

insistem em cobrar a contribuio advinda de fora da Frana! Vejamos.

Na Frana, as decises administrativas so definitivas, ou seja, no cabe a reapreciao pelo Poder Judicirio. o que a doutrina

denomina contencioso administrativo. Portanto, na Frana, no temos

apenas uma jurisdio, mas sim duas: a administrativa e a judiciria. Nesse contexto, as decises geradas pelo Estado-administrador so

definitivas e, assim, no sindicveis pelo Poder Judicirio

Ento responda: no Brasil, ser que existe a separao das autoridades

administrativa e judiciria? Ser que as decises adotadas por um Ministrio ou por Tribunais de Contas no podero ser

sindicveis/controlveis pelo Poder Judicirio?

A resposta simples. No entanto, primeiro passemos leitura do art. 5, XXXV, da CF/1988:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,

igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:

XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou

ameaa a direito;

A partir da leitura do texto, desvendamos que no vigora entre ns a existncia de duas jurisdies (como na Frana) o sistema contencioso; houve para a formao do nosso sistema de jurisdio a contribuio do sistema ingls, em que a definitividade trao formal

do Judicirio (sistema de jurisdio UNA ou NICA).



Em concluso, as decises adotadas pelas instncias administrativas

(ressalvado o mrito administrativo) podem ser sindicadas (princpio da sindicabilidade) pelo Poder Judicirio.

Mas, Professor, e o tal contencioso administrativo? No existe no

Brasil, afinal j ouvi Professor de Direito Tributrio mencionando, expressamente, sobre contencioso administrativo Tributrio?

Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.

Essa tal coisa julgada estudada, mais enfaticamente, nas aulas de

Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razo lgica. porque o instituto tpico da funo jurisdicional, naturalmente a

responsvel por dar definitividade s decises, pela pacificao social. O juiz, nas lides (demandas, litgios), atua de forma imparcial, no sendo

parte no processo, em si. Portanto, a relao estabelecida nos contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de um lado as partes autor e ru, e, em outro, o juiz). Da no ser criticvel a formao de coisa julgada.

Por outro lado, os litgios que surgem no interior do Estado-administrador (da Administrao Pblica) tm de um lado o

administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a

prpria Administrao. Curioso, no verdade? A Administrao parte na relao, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a

doutrina registra que a deciso administrativa no pode ser definitiva, afinal ningum pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-

se, dessa forma, a possibilidade de o prejudicado bater s portas do Poder Judicirio para suscitar a reviso da deciso.

Legal, mas no existe coisa julgada?

Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expresso coisa julgada, no

Direito Administrativo, no tem o mesmo sentido que no Direito Judicirio. Ela significa apenas que a deciso se tomou irretratvel

pela prpria Administrao, ensina Maria Sylvia.

Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A

primeira situao a de exaurimento (esgotamento) da via administrativa, quando no h mais recursos cabveis. A segunda, e

ser mais a batida em nossas aulas, so os atos irrevogveis. Por exemplo: os atos vinculados os praticados dentro dos limites da lei, sem qualquer flexibilidade so, de regra, irrevogveis, fazendo coisa julgada administrativa.

Tambm existe litgio (contenda, contencioso) na esfera administrativo.

Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributrio, em que a Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte

ou responsvel. Para compreendermos melhor a existncia do contencioso no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundvel, reforo, com o

contencioso do modelo Francs), imperioso que tracemos algumas



consideraes sobre os institutos da precluso e coisa julgada

administrativa.

Como registra Maral Justen Filho, os institutos da coisa julgada e

precluso, apesar de deterem pontos em comum, no se identificam de modo perfeito.

A precluso administrativa consiste na restrio a uma faculdade processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos

verificados ao longo do processo administrativo. H trs formas de precluso: temporal, consumativa e lgica. A temporal, como o nome j

denuncia, a perda da faculdade em face do decurso do prazo, como, por exemplo, deixar de interpor o recurso no prazo legal. A consumativa,

por sua vez, d-se pela exausto da prerrogativa uma vez exercida, como, por exemplo, a impossibilidade de o administrativo rever o

contedo da proposta apresentada em procedimento de licitao. Por fim, a precluso lgica d-se quando o administrado, por ato omissivo ou

comissivo, adota posio incompatvel com outra dentro do procedimento, como, por exemplo, o prazo decadencial para impugnar o Edital de

Licitao.

Para o autor, a coisa julgada formal administrativa o efeito jurdico acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em

virtude do qual se torna vedado rever a deciso nele adotada sem a instaurao de um procedimento especfico e distinto.

Antes de avanarmos, oportuna a distino entre a coisa julgada material e formal.

A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade)

de as decises serem revistas no prprio processo objeto da deciso, bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes,

causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que no h, como regra, no Brasil, a formao de coisa julgada administrativa em sua

acepo material, afinal as decises administrativas podem ser sindicveis pelo Poder Judicirio.

A coisa julgada formal, por sua vez, a impossibilidade de a

sentena ser alterada dentro do prprio processo. E nesse contexto que podemos concluir pela existncia de coisa julgada

administrativa.

Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou

decises da Administrao Pblica definitivos e imutveis, mas apenas internamente, ou seja, to-somente para a Administrao Pblica,

impedindo-a de alterar suas prprias decises. Exatamente por isso, no h impedimento de as decises serem revistas pelo Poder Judicirio, o

que significa dizer que a coisa julgada administrativa no oponvel ao



Judicirio.

Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa a situao jurdica pela qual determinada deciso firmada pela Administrao no

mais pode ser modificada na via administrativa. A irretrabilidade, pois, se

d apenas nas instncias da Administrao, ou seja, a definitividade da deciso administrativa relativa, isso porque o administrado poder

socorrer-se do Poder Judicirio, e este poder decidir em sentido contrrio ao decidido pela Administrao.

Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro da Administrao Pblica, ora porque a deciso tornou-se irrecorrvel

(a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em, no mximo, trs instncias), ora porque se est diante de atos

irrevogveis.

Perfeito Professor. E se a deciso da Administrao for ilegal? Isso

vai ficar de graa?

Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o

Poder Judicirio livre para a apreciao do ato, vista do princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdio

uma). E a Administrao tambm deve rever o ato, com aplicao do

princpio da autotutela administrativa, com o detalhe de que s pode fazer isso enquanto no houver a prescrio/decadncia. Sobre o tema,

vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999:

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os

destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de

autoridade administrativa que importe impugnao validade do

ato.

Entendeu essa histria de coisa julgada? Ento mata as questes abaixo.

QUESTO 44

Fixao

(2005/FUNIVERSA/PREF.TO TCI) Quanto Coisa Julgada Administrativa, analise as assertivas abaixo:

I - uma precluso de efeitos internos, e tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administrao deixa

de ser um simples ato administrativo decisrio.



II - O que ocorre nas decises administrativas finais atinge e afeta

direitos de terceiros.

III - No se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o encerramento deste, pela permanncia de seus efeitos.

(A) Apenas I verdadeira.

(B) Apenas I e II so verdadeiras.

(C) Apenas III verdadeira.

(D) Apenas I e III so verdadeiras.

(E) Todas so falsas.3

(2007/CESPE/TJ-PI/Juiz) A jurisprudncia e a doutrina

majoritria admitem a coisa julgada administrativa, o que impede a reapreciao administrativa da matria decidida, mesmo na hiptese de ilegalidade (CERTO/ERRADO).4

(2009/CESPE/TCE-AC) A Em face do princpio da

indeclinabilidade da jurisdio (CF, art. 5, inciso XXXV), no se admite a existncia da chamada coisa julgada administrativa, uma

vez que sempre dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder Judicirio contra ato da administrao. (CERTO/ERRADO).5

(2009/CESPE TCE-ES Procurador) A deciso do TCU faz coisa julgada administrativa, no cabendo ao Poder Judicirio examin-la e julg-la. (CERTO/ERRADO)6

(2010/FCC TCM/PA Tcnico) A expresso coisa julgada administrativa significa que a deciso tornou-se irretratvel pela prpria Administrao, no impedindo que seja apreciada pelo

Poder Judicirio se causar leso ou ameaa de leso (Certo/Errado)7.

3 Item I FALSO (a deciso no tem o mesmo alcance, isso porque s geram efeitos internos, podendo o particular socorrer-se ao Judicirio). Item II FALSO (os efeitos da deciso so internos, logo no afetaro a terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo). 4 ERRADO. Em caso de ilegalidade, o Poder Judicirio, se provocado, poder rever os atos. E, como sobredito, enquanto no houver a decadncia do direito, deve a Administrao tambm suscitar a nulidade do ato. 5 ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos, no tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional. 6 ERRADO. O TCU rgo administrativo, logo suas decises so administrativas. E, como no vigora o contencioso no modelo francs entre ns, as decises do Tribunal de Contas so sim sindicveis (controlveis), em parte, perante o Poder Judicirio. 7 O item est CERTO.



Que tal passarmos, agora, sobre a instncia administrativa de

curso forado?

Apesar de as portas do Poder Judicirio permanecerem abertas tutela das ameaas e leses a direito, oportuno salientar que, por vezes, o

particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. o que a doutrina chama de instncia administrativa de curso forado.

Ento, h ou no necessidade de exaurimento das vias administrativas para batermos s portas do Judicirio? Ser a instncia administrativa de curso forado regra ou exceo? Vejamos.

O Brasil adota o sistema ingls, de jurisdio una, para controle judicial

de atos jurdicos. No entanto, a adoo da jurisdio una no impede que a Administrao Pblica instaure processos administrativos visando

tomar as decises dessa natureza. Com o detalhe de que tais decises no sero dotadas da definitividade tpica das decises judiciais, em razo

da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdio do Poder Judicirio.

No mximo, como pr-falado, a formao de coisa julgada

administrativa (formal, no definitiva), entenda: a matria torna-se irrecorrvel para a prpria Administrao, que fica proibida de

rever o ato administrativo, porm, no o Judicirio.

Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual interessado pode socorrer-se do Judicirio, j tendo sido instaurado um

processo administrativo.

A regra que a qualquer instante uma matria pode ser levada

apreciao judicial, ainda que j instaurado ou j decidido o processo administrativo. Isso se d em razo da unicidade de

jurisdio, prpria do Poder Judicirio. Mas a questo merece temperamentos...

Por exceo, h situaes em que s depois de esgotada a instncia administrativa, um assunto poderia ser levado apreciao de um juiz. Os casos clssicos para fins de concurso pblico so:

I) Processos administrativos referentes Justia Desportiva. Com relao a essa, o Judicirio s aceitar aes

judiciais referentes a competies desportivas depois de se esgotarem as instncias desportivas (1 do art. 217 da CF, de

1988);

II) Reclamao a ser interposta perante o STF em razo do

descumprimento do teor da Smula Vinculante. Vejamos o 1 do art. 7 da Lei 11.417/2006:

Art. 7o Da deciso judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo

indevidamente caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuzo dos recursos ou outros meios admissveis de

impugnao.



1o Contra omisso ou ato da administrao pblica, o uso da reclamao s ser admitido aps esgotamento das vias

administrativas.

III) Art. 5, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de

Segurana), disps-se que o MS no cabvel se houver recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de

cauo;

IV) Smula Vinculante 24 - No se tipifica crime material

contra a ordem tributria, previsto no art. 1, incisos I a IV, da Lei n 8.137/90, antes do lanamento definitivo do tributo. A atividade

de lanamento privativa da autoridade tributria, sendo, portanto, atribuio administrativa. H a necessidade de exaurimento da

via administrativa, para a tipificao de crime material contra a ordem tributria;

V) Por reforo, acrescente-se que h doutrinadores que defendem ser o juzo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de

esgotamento prvio ou de condio de acesso ao Judicirio.

O argumento bastante razovel, sendo foroso reconhec-lo, ,

isso porque, em havendo a presena de clusula compromissria

(leia-se: acordo prvio entre as partes de que futuros conflitos seriam resolvidos nas cmaras de arbitragem), as partes devem

levar a resoluo dos conflitos surgidos primeiro para o rbitro, responsvel por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma

extrajudicial).

Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, em prova de Direito

Constitucional, para APO-SP, considerou o instrumento como instncia administrativa de curso forado. Talvez devido ao teor da

Smula 2 do STJ, em que se exige a negativa da via administrativa, como condio de acesso ao Poder Judicirio. Penso que a ESAF

possa trilhar idntica linha de raciocnio. De olho, portanto.

2.4. Codificao

Acaba de ser lanado o primeiro Cdigo Administrativo no Brasil! Os amigos foram ao lanamento? Aconteceu no salo nobre da livraria

Cultura. Cdigo com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metdica, do tipo livro esquematizado, toda a legislao de mais de cinco mil

Municpios, 26 Estados, DF e Unio.

Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificao

legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo, percebemos trs correntes a favor ou contra a reunio de forma

harmnica das normas administrativas, assim distribudas:



1 O Direito Administrativo no pode ser codificado: em sendo o Direito Administrativo bastante dinmico, seus defensores apontam para o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte s evolues, s

transformaes do mundo, como ocorrido com o Cdigo Civil de 1916

alterado, to-somente, em 2002;

2 O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente: segundo seus defensores, haveria facilitao na compreenso e aplicao das normas, garantindo-se aos administrados maior segurana jurdica;

3 O Direito Administrativo passvel de codificao parcial: das

correntes, essa parece ser a menos extremada, no defende a inexistncia de qualquer cdigo ou a existncia de um cdigo totalizante.

So exemplos de codificaes parciais: Cdigo de guas; Cdigo Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei

8.745/1995 (Lei de Concesses de Servios Pblicos).

2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo

A definio de Direito Administrativo no das tarefas a mais fcil, isso

porque, a cada livro consultado, temos um leque considervel de opes, o que demonstra certa impreciso em torno do conceito e objeto do

Direito Administrativo.

Ao longo da histria do Direito Administrativo, vrios foram os critrios

utilizados na tentativa de esmiu-lo, de detalh-lo. Se lhe perguntam,

hoje: o critrio para a definio do Direito Administrativo do incio do sc. XIX igual ao do incio do sc. XX ou do sc. XXI? Com outras palavras,

os critrios utilizados em distintos pases e datas podem ser aplicados indistintamente nos dias atuais? Em razo do prprio dinamismo e

evoluo do Direito Administrativo, a resposta um sonoro no.

De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critrios existentes, para

a definio do Direito Administrativo:

1 Legalista, exegtico, emprico, catico, ou francs

Com a revoluo francesa, e imprio da burguesia, houve grande preocupao de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado

pela natureza em papel (leia-se: positivao do direito natural em normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidados

maior segurana em suas liberdades e, sobretudo, propriedades.

Nessa poca, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretao

das normas jurdicas administrativas e atos complementares (leia-

se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretao de textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.

Crtica: a palavra direito no pode (no deve) se resumir a um amontoado de leis. O direito no deve se resumir interpretao

de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o



Direito Administrativo deve levar em considerao a carga valorativa

dos princpios, sem falar da doutrina, da jurisprudncia, e dos costumes.

Pensemos juntos: h um cartaz na entrada do metr que diz proibido entrada com ces; outro na entrada de um Parque que diz proibido entrada com veculos automotores. De acordo com o critrio exegtico (legalista), a soluo seria de se admitir a entrada com cobras (so rpteis) e baleias (so mamferos, mas no so ces) e a de

no autorizar a entrada da ambulncia, a fim de socorrer pessoas dentro do Parque, por exemplo. Porm, nos dias atuais, isso no seria possvel,

tendo, por exemplo, o princpio da razoabilidade.

Fixao

(2007/ESAF Procurador do DF) Na evoluo histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que tinha

por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm defendia o postulado da carga normativa dos princpios aplicveis atividade da Administrao Pblica. (CERTO/ERRADO)8

CESPE - PMP (INSS)/2010 Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir.

Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em determinado pas, em dado momento.9

2 Do Poder Executivo ou Italiano

Segundo seus defensores o Direito Administrativo conjunto de princpios regentes da organizao e das atividades do Poder Executivo, includas as

entidades da Administrao Indireta (autarquias e fundaes, por exemplo).

A crtica bem simples. O Direito Administrativo no se resume disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes

administram, embora, para alguns, isso constitua misso atpica. E mais: no Poder Executivo, nem tudo objeto do Direito Administrativo,

como so as funes de governo, regidas que so pelo Direito Constitucional.

8 ERRADO. O Direito Administrativo no se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o intrprete deve levar em considerao a carga normativa dos princpios. E, na verdade, veremos que a ofensa a princpios , costumeiramente, mais grave do que o descumprimento das leis, porque, induvidosamente, os princpios contam com funo normogentica (servem para construir e balizar as as leis, alicerando-nas). 9 O item est CERTO. Segundo o critrio exegtico ou Francs, o Direito Administrativo resume-se a um amontoado de leis. A interpretao, poca, desprezou a carga normativa dos princpios.



Fixao

(2006/Cespe TCE-AC Analista) O direito administrativo pode ser conceituado de acordo com vrios critrios. Desses, o que prepondera, para a melhor doutrina, o critrio do Poder Executivo,

segundo o qual o direito administrativo o conjunto de regras e princpios jurdicos que disciplina a organizao e a atividade desse poder. (Certo/Errado)10

3 Relaes jurdicas

Para seus defensores, o Direito Administrativo responsvel pelo relacionamento da Administrao Pblica com os administrados.

O critrio vlido, porm, no imune de crticas. O que fazer com o Direito Tributrio, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantm

relao com os administrados? Enfim, no o Direito Administrativo o nico, entre os ramos, a manter relao com os administrados.

Fixao

(2009/Cespe AGU) Pelo critrio teleolgico, o Direito Administrativo considerado como o conjunto de normas que regem as relaes entre a administrao e os administrados. Tal

critrio leva em conta, necessariamente, o carter residual ou negativo do Direito Administrativo. (Certo/Errado)11

4 Do servio pblico

Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudncia do conselho de Estado francs, mais precisamente quando do julgamento

da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina Agns Blanco por prestadora de servios pblicos).

Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituio, a organizao, e o funcionamento dos servios pblicos, bem como a

prestao aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se

resumem a servios pblicos.

10 ERRADO. O critrio que prepondera o da Administrao Pblica. O critrio do Poder Executivo no totalmente aplicvel porque, no Brasil, a separao de poderes moderada, permitindo-se que, ao lado de uma funo tpica, haja ou possa haver o exerccio de uma atpica. No caso, todos os Poderes estruturais do Estado administram. 11 ERRADO. A banca misturou trs critrios. O que estabelece as normas entre o administrao e a Administrao o critrio das relaes jurdicas. Por sua vez, o direito administrativo enquanto atividade distinta da judicante e legiferante o critrio negativista ou residual.



A definio do que servio pblico encontrou terreno frtil,

especialmente na Frana do sc. XIX, tendo tal critrio contado com fortes defensores, entre eles: Leon Duguit e Gaston Jze.

No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do servio pblico,

como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jze (sentido estrito).

Para Duguit, servios pblicos incluem todas as atividades Estatais, de direito constitucional a atividade econmica (sentido amplo),

deixando, portanto, de distinguir a atividade jurdica do Estado e a atividade material, a ser prestada aos cidados.

J Jze considerou servio pblico to-somente a atividade material do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a finalidade de

satisfao das necessidades coletivas) (sentido estrito), cercada de prerrogativas de direito pblico, excluindo, portanto, os servios

administrativos (internos) e os servios industriais e comerciais (predominantemente privados).

No entanto, essa escola encontra severas crticas, isso porque, ao lado dos servios pblicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polcia, o

qual, como de conhecimento, uma atividade eminentemente negativa,

da inconfundvel com os servios pblicos (atividade positiva do Estado).

Fixao (2007/ESAF Procurador do DF) Na evoluo do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Servio Pblico, que se

desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Leon Duguit, o Servio Pblico deveria ser entendido em sentido estrito,

abrangendo toda a atividade material, submetida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfao de necessidades da coletividade. (Certo/Errado).12

5 Teleolgico

Tambm chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo

um conjunto harmnico de princpios que disciplinam a atividade do Estado para o alcance de seus fins.

O critrio vlido, mas, assim como o das relaes jurdicas, no isento de crticas. O que so os fins do Estado? No h uma resposta precisa,

matemtica, para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o Direito Administrao no se destina propriamente aos fins do Estado,

mas sim ao atendimento dos interesses da coletividade.

Na viso de Dirley Cunha, no o Direito Administrativo que estabelece os fins do Estado. a Constituio que fixa esses fins, notadamente

12 ERRADO. A concepo restrita de Gaston Jze e no Duguit. Pura maldade da banca.



quando o texto constitucional apresenta-se como Constituio dirigente,

composta por normas que estabelecem fins, metas, programas e diretrizes vinculantes e obrigatrias para o Estado. Cumpre to-somente

ao Direito Administrativo realiz-los, com as caractersticas de ser

concreta, direta e imediata a sua atuao.

6 Da hierarquia orgnica

Bem curtinho: o Direito Administrativo rege os rgos inferiores do

Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os rgos superiores.

O critrio parcialmente vlido, porque, igualmente, recebe crticas,

vejamos: a Presidncia da Republica objeto de estudo do Direito Administrativo e no rgo inferior, mas sim independente e

indispensvel estrutura do Estado (leia-se: rgo superior).

(2006/Esaf AFC/CGU) O Direito Administrativo considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o exerccio das funes

administrativas estatais e

a) os rgos inferiores, que as desempenham.

b) os rgos dos Poderes Pblicos.

c) os poderes dos rgos pblicos.

d) as competncias dos rgos pblicos.

e) as garantias individuais.13

7 Residual

Tambm denominado de negativista. As funes do Estado so em

nmero de trs: judicial, legislativa, e administrativa. Assim, o que no judicial, no legislativo, s pode ser (por sobra, residualmente)

administrativo. Com outras palavras, o Direito Administrativo ramo do direito pblico que disciplina todas as atividades estatais que no sejam

judiciais ou legislativas.

No um critrio isento de crticas. A primeira que as definies

servem para dizer o que as coisas so e no o que no so. A segunda que dentro do Poder Executivo nem tudo regulamentado

pelo Direito Administrativo, exemplo disso a atividade poltica, disciplinada essencialmente pelo Direito Constitucional.

Apesar da crtica, o critrio residual ou negativista relevante para encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O

13 Letra A.



Estado sobrevive sem leis e sem juzes, mas um Estado sem

Administrao anarquia. Nesse contexto, a Administrao , entre as funes estatais, a mais compreensiva (abrangente).

8 Da Administrao Pblica

De acordo com esse critrio, o Direito Administrativo constitui o ramo do direito que rege a Administrao Pblica como forma de atividade; define

suas pessoas administrativas, organizao e agentes; regula, enfim, os seus direitos e obrigaes, umas com as outras e com os particulares, por

ocasio do desempenho da atividade administrativa.

Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito

brasileiro, hoje, o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de peso para traar a definio de Direito Administrativo.

A expresso Administrao Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que esteja inserida. A expresso Administrao

Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que esteja inserida. Vejamos:

Administrao Pblica

Sentido

AMPLO RESTRITO

Subjetivo, Orgnico e Formal

rgos Governamentais

e Administrativos

Apenas rgos administrativos

Objetivo, Material

ou Funcional

Funes polticas

e administrativas

Apenas funes

administrativas

Perceba que o termo Administrao Pblica envolve, em sentido amplo, alm dos rgos e funes administrativas, os rgos e funes polticas. Que tal separarmos, desde logo, as funes polticas (de Governo) das

funes administrativas?

As funes administrativas so complementares s leis. So realizadas

de forma, basicamente, vinculada, visando o atendimento concreto e

direto do interesse da coletividade. O concreto ponto distintivo da funo legislativa, tipicamente abstrata. O direto tem como contraponto a funo judicante, em que o exerccio d-se por provocao do particular (princpio da inrcia ou demanda).



J as funes do Governo so as realizadas pela alta cpula da

Administrao. So de extrao constitucional, como, por exemplo, o ato de declarao de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. So chamadas

tambm de funes polticas, em que os traos marcantes so: a

coordenao, a direo, o planejamento. So os ncleos do Estado, marcados pela maior discricionariedade, definidores das polticas pblicas.

Acrescente-se que as funes polticas ou de governo concentram-se, primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo.

Primariamente. Afinal, no Brasil, segundo o STF, o Judicirio, ainda que indiretamente, pode contribuir para a implementao de polticas

pblicas. Sobre o tema, fiquem de olho no voto do Ministro Celso de Mello na ADPF 45/DF (reserva do possvel), do qual se extrai que o Poder

Judicirio tem, igualmente, misso poltica, conquanto indireta. Breve trecho do voto, a seguir:

(...) no se mostrar lcito, no entanto, ao Poder Pblico, mediante indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou poltico-

administrativa, criar obstculo artificial que revele o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de

inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa

e dos cidados, de condies mnimas de existncia (...) a clusula da reserva do possvel, ressalvada a ocorrncia de justo motivo, no

poder ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente

quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais

impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.

Referncia doutrinria (Hely Lopes Meirelles):

A atividade administrativa concreta, para diferenci-la da atividade abstrata do Estado, exercida pelo Poder Legislativo, que elaborar leis. ,

ademais, direta, para distingui-la da atividade indireta do Estado, desempenhada pelo Poder Judicirio, que, como um terceiro

desinteressado e substituindo-se s partes, compe, nos casos concretos, os conflitos de interesse. No exerccio da funo administrativa no existe o carter de substitutividade, pois havendo controvrsia em seu mbito,

a prpria Administrao que torna a deciso para dirimi-la. Finalmente, imediata para separ-la da atividade social do Estado, que mediata.

Referncia doutrinria (Dirley Cunha):

As funes de governo so aquelas que se relacionam com a superior gesto da vida poltica do Estado e indispensveis sua prpria

existncia. So funes que implicam uma atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as

diretrizes para as outras funes, buscando a unidade da soberania estatal. So exemplos: a iniciativa de leis pelo chefe do Executivo, a



sano, o veto, a decretao de interveno federal, bem assim as

decises polticas que fixam diretrizes ou planos governamentais, que so executadas pela Administrao Pblica no desempenho da funo

administrativa. As funes administrativas so aquelas predispostas gesto dos interesses da coletividade, atravs de comandos infralegais ou

infraconstitucionais.

Fixao

(2010/ESAF CVM Analista outras reas) Partindo-se do pressuposto de que a funo poltica ou de governo difere da funo

administrativa, correto afirmar que esto relacionadas(os) funo poltica, exceto:

a) comando b) coordenao c) execuo

d) direo e) planejamento14

Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administrao Pblica

pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.

Em um primeiro sentido, subjetivo, orgnico ou formal, a expresso

diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade administrativa (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos). Para

identificar o aspecto orgnico, suficiente a seguinte pergunta: quem

exerce a atividade?

J o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da

atividade, as funes exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a prpria funo administrativa, exercida predominantemente pelo

Poder Executivo. Pergunta chave, para identificao do sentido: qual a atividade (funo) exercida?

No Brasil, se levssemos em considerao apenas o critrio subjetivo, incidiramos no critrio do Poder Executivo ou Italiano, ou

seja, na corrente que defende que apenas o Executivo quem administrativa. Com o critrio objetivo ou funcional, supera-se o

aspecto meramente formal, levando-se em conta o contedo do ato, de tal sorte a abranger, inclusive, os atos praticados por particulares que

faam as vezes do Estado, como, por exemplo, as concessionrias de servios pblicos.

Apesar de ser bvio para os(as) amigos(as), vale reforar: no to-s

o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem

sindicncia, efetuam aquisio de bens, nomeiam um funcionrio ou, mesmo, concedem frias.

14 A resposta letra C. A funo de execuo realizada pelas camadas mais tcnicas da Administrao Pblica. Os rgos polticos traam as diretrizes, mas a execuo fica por conta dos rgos administrativos.



A diferena bsica que compete tipicamente ao Poder Executivo

administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem atividades administrativas, encontram-se no desempenho de

atribuies atpicas.

Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, alm da sua tpica funo administrativa, as funes de governo, que no constituem

objeto de estudo do Direito Administrativo.

O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de

administrao, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio. Isso porque o ato administrativo no se desnatura pelo s fato

de ser aplicado no mbito do Legislativo ou do Judicirio, desde que seus rgos estejam atuando como administradores de seus servios, de seus

bens, ou de seu pessoal.

Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgnico, que so vocbulos

sinnimos), a expresso Administrao Pblica abrange rgos, entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas

administrativas do Estado.

Em reforo: para encontrarmos o sentido subjetivo de

Administrao Pblica, basta perguntar: quem exerce a funo? J

para o sentido material, vale a pergunta: quais so as atividades exercidas?

Fixao ESAF AFRFB/2005

Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao Pblica

abrange:

a) a atividade administrativa.

b) o poder de polcia administrativa.

c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.

d) o servio pblico.

e) a interveno do Estado nas atividades privadas.15

CESPE OTI (ABIN)/2010

No que concerne administrao pblica, julgue o item a seguir.

A administrao pblica caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela prpria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e rgos.16

15 A resposta letra C. Subjetivo sujeito. Sujeito aquele que pratica. No caso, os rgos, agentes e as pessoas administrativas.



CESPE AUFC/2011

Julgue o prximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e s

fontes do direito administrativo.

O direito administrativo tem como objeto atividades de administrao pblica em sentido formal e material, englobando,

inclusive, atividades exercidas por particulares, no integrantes da administrao pblica, no exerccio de delegao de servios pblicos.17

CESPE PPF/1997

Considerando as noes de Estado, governo e administrao

pblica, julgue o item a seguir.

Em um sentido formal, a expresso administrao pblica pode ser

entendida como o conjunto dos rgos e entidades voltados realizao dos objetivos governamentais: de um ponto de vista

material, pode ser compreendida como o conjunto das funes que constituem os servios pblicos.18

INSTITUTO CIDADES DP AM/2011

De acordo com a doutrina nacional, os rgos e agentes pblicos

esto compreendidos no sentido de Administrao Publica:

a) subjetivo

b) objetivo

c) de atividade administrativa

d) de atividade poltica

e) de atividade poltica e administrativa19

Vejamos o sentido assumido pela expresso Administrao Pblica,

quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).

Na viso objetiva, administrao pblica consiste nas atividades

levadas a efeito pelos rgos e agentes incumbidos de atender as necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expresso deve ser

grafada mesmo com iniciais minsculas, por se tratar efetivamente da atividade administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciria,

forma uma das funes tripartite do Estado.

16 O item est CERTO. 17 O item est CERTO. 18 O item est CERTO. 19 A resposta letra A.



Sob o ponto de vista material, a administrao pblica abarca as

seguintes atividades finalsticas: fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno. A seguir, breves explicaes:

I fomento: refere-se atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade ou interesse pblico, tais como o financiamento em condies especiais, as desapropriaes que beneficiem entidades

privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades teis coletividade.

II polcia administrativa: abrange as atividades administrativas restritivas ao exerccio de direitos individuais, tendo em vista o interesse

de toda coletividade ou do Estado. No se trata, aqui, das polcias civil, federal e militar, que so rgos da Administrao Pblica, e, por

consequncia, compem a Administrao Pblica, mas no sentido subjetivo (ainda que exeram atividades de polcia administrativa).

III servio pblico: diz respeito s atividades executadas direta ou indiretamente pela Administrao Pblica e em regime

predominantemente de direito pblico, em atendimento s necessidades coletivas.

IV interveno: entendida como sendo a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada (art. 174 da CF/1988), bem assim a atuao do Estado diretamente na ordem

econmica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuao d-se por intermdio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista,

institudas e mantidas pelo Estado.

Quanto interveno, h crtica doutrinria acerca do alcance da

funo administrativa. Como sobredito, a interveno pode ser indireta ou direta.

A forma indireta de interveno a realizada, por exemplo, pelo Banco Central (pessoa jurdica de Direito Pblico), em atividade tipicamente

regulatria, marcada predominantemente por normas de Direito Pblico. o que prev o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentao e

fiscalizao do setor econmico, como, por exemplo, tendente ao combate da formao de cartis e trustes).

A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado,

em concorrncia com outras empresas do setor, regidas, portanto, predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia, por

exemplo, a atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno direta na ordem econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica, e,

bem por isso, no deveria ser considerada funo administrativa.

CESPE AJ TRE RJ/2012 Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo.



O estudo da administrao pblica, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o Estado participa das atividades econmicas privadas.20

As atividades, acima listadas, so atividades finalsticas (vistas de dentro para fora - Administrao Extroversa). No entanto no podemos

esquecer que nem todo o Direito Administrativo o que enxergamos ou sentimos, j que h tambm outras atividades, sobremaneira

importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as atividades meio (Administrao Introversa ou instrumental). Exemplos

de funo instrumental, meio, interna Administrao, so as finanas pblicas e a nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de

concurso pblico.

Entendeu essa histria de sentido objetivo interno, atividade-

meio? Administrao Pblica Introversa? Vamos detalhar um

pouco mais.

Se as relaes administrativas so firmadas entre o Estado e os

particulares, a Administrao Extroversa, exemplo, como vimos, do Poder de Polcia. Agora, se os atos so praticados no interior da estrutura

administrativa, a Administrao Instrumental, Introversa, como, por exemplo, a criao de novos rgos ou pessoas jurdicas.

Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administrao Pblica Extroversa finalstica, dado que ela atribuda especificamente a cada

ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional de competncias, a Administrao Pblica Introversa instrumental, visto que

atribuda genericamente a todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.

Fixao

(2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) Assinale, entre os atos abaixo, aquele que no pode ser considerado como de

manifestao da atividade finalstica da Administrao Pblica, em seu sentido material.

a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte coletivo urbano.

b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar.

c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a normas de posturas municipais.

d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico.

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RFB - ESTRATÉGIA - CYONIL BORGES E SANDRO BERNADES-01.pdf