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I

R e v ista d o s

Procuradores

da Fazenda

Nacional

N 1

1 9 9 7

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SINPROFAZ

SINDICATO NACIONAL DOS

PROCURADORES

DA FAZENDA NACIONAL

PRESIDENTE: Ricardo Lodi RibeiroVICE-PRESIDENTE: Gustavo Alcides da CostaPRIMEIRO SECRETRIO: Ernesto Seixas FilhoPRIMEIRA TESOUREIRA: Maria Elisa Quilula Vasconcelos

SEGUNDO SECRETRIO: Valdyr PerriniSEGUNDO TESOUREIRO: Marcelo Colelto PohlmannDIRETORA DE RELAES PBLICAS: Terezinha Silva Frana

CENTRO DE ESTUDOS JURIDICOS

DIRETOR RESPONSVEL: Ricardo Lodi RibeiroDIRETOR EXECUTIVO: Joaquim Lustosa FilhoDIRETOR ADJUNTO: Cairbar Pereira de ArajoDIRETOR ADJUNTO: Jos Galdino da Silva Filho

Sede: SCN _Quadra 6 - Conjunto A - Ed. Venncio 3000, grupo 908,CEP. 70718-900, Brasilia-DF, Tele!ax: (061)323-6816

Subsede: Av. NiloPeanha, 12, sala 1017, CEP. 20020-100, Rio dejaneiro-RJ, Tel. (021) 533-7073, Tele!ax: (021) 533-4527

e-mail: [email protected]

,

Os artigos encaminhados para publicaO na Revista dos Procura-

dor es da Faz end a Na cion al devero ser inditos, sendo submetidos apre-

ciao do Centro de Estudos Jurdicos do SINPROFAZ. Os interessa-dos devem remeter seus textos SCN - Quadra 6 - Conjunto A - Ed.

Venncio 3000, grupo 908, CEP. 70718-900; Brasilia-DF.A reproduo permitida desde que citada a fonte.
mailto:[email protected]:[email protected]

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Aspectos do Controle de Constitucionalidade da Reforma

Constitucional Luz da Teoria das Fontes do Direito

G ustavo Just da C asta e S ilva 7

REVISTA DOS PROCURADORES

DA FAZENDA NACIONAL

~ma,publica~odo Centro de Estudos Juridicos do SinprofazSmdlcato NOCIonal dos Procuradores da Fazenda Nacional

Coordenao: Ricardo Lodi Ribeiro

Conselho Editorial: Joaquim Lustosa FilhoCairbar Pereira de Arajo

Jos Galdino da Silva Filho

Co!,ydesk e Reviso: Jacinta Gomes FernandesEditorao Eletrnica: Macrio Costa

Fotolitos: Gradus Produes Grficas LIdaProdu~: EspalhaFato Comunicao & ProduoImpressao: Companhia Forense de Artes Grficas

SUMRIO

ApresentaoUm Salto de Qualidade

Ri ca rd o Lo di Ri be iro

PrefcioCom a PGFN atravs dos Tempos

Cairbar Pereira de Arajo

1

3

A Constitucionalidade da Emenda Constitucional nO12/96

Oswaldo Othon de Pontes Saraiva F ilI lO 29

A Idia de Sistema no Direito Tributrio e a Interpretao

Sistemtica

Gustavo Amaral 35

Sigilo Bancrio: Um Aspecto Inexplorado

Al de fll ar io Ar au jo Ozstro 55

Da Inexigibilidade das Multas Fiscais em Regime de

ConcordataSacM Ozlfllon Navar ro Co lho

M isa be l Ab re u M ac ha do De rz i 63

Consideraes acerca do Falo Gerador do Imposto de

Importao

M ar ce lo Co le tto Pollll1lUltlt 113

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~evLstad OI Pro cu ra d Oml d a F a zen d a Nacional

lncidncla de COPINS sobre Faturamento Decorrente deOperaes com Bens Imveis

Ro dr ig o Da rd ea u Vi eir a

O~. ~ da Lei nO9.249/95e o Parcelamento do CrditoTnbutrio com Inicio de Cumprimento antes doRecebimento da DennciaCelso de Albuquerque Si lva

133

147

A p re se n ta o

UM SALTO DE QUALIDADE

O C?nceito Jurdico de Desenvolvimento e a GlobalizaoD uc lra n Va n M ar se n Fa re na 153

Ricardo Lodi Ribeiro

Presidente do SINPROFAZ

A edio do primeiro nmero daRevista dos Procurado-re s da Faze nda NadoMl representa um grande passo de nos-sa carreira no sentido no s de afirmar a instituio nocenrio jurdico brasileiro, como tambm de consolidar otrabalho que vem sendo desenvolvido pela Procuradoriada Fazenda Nacional, identificada hoje como o maior emelhor escritrio de advocacia do Brasil, pela seriedade eimportncia do papel que exerce na rea governamental.

Estamos conscientes de poder preencher a lacuna queexiste nas publicaes de Direito PbEco, e em especial deDireito Tributrio, ocupando espao onde se discute, sempreocupaes ideolgicas e econmicas, as questes entreo Estado e o contribuinte. ,ainda, mais uma oportunida-de para o estudioso do Direito Tributrio tomar conheci-mento das teses que no tm encontrado o devido desta-que em publicaes congneres. Ou seja, artigos e teses

dos Procuradores da Fazenda Nacional e de juristas quepensam a relao fisco-contribuinte sem que estejam, obri-gatoriamente, comprometidos, a priori, com qualquer das

posies.Isso significa que nOssa revista ter independncia em

relao ao prprio ofcio dos Procuradores da Fazenda Na-cional. publicamos artigos de au tores que no integram a

173

227

18 7

215

233

Reajustes.nos Preos dos Servios de Empresas Contratadaspela A~mistrao Pblica em face de Aumento SalarialConcedido ~os Seus Empregados. Possibilidade e LimitesValdyr Pemm

Limitaes Legais ao Poder Cautelar do JuizSIlVIOPereITa Amorim

A Publicidade e os Contratos Administrativos

Le on Fr ejd a Sz kla ro ws ky

Procuradores da Fazenda Nacional

Abreviaturas e Siglas

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carreira e divulgamos trabalhos com posies divergentesou contrrias PGFN, com a proposta de manter, em car-

ter permanente, essa linha editorial.No h dvida de que est sendo aberto um novo cam-

po de interveno nos projetos editoriais. Temas de Direito

Pblico sero discutidos sob uma perspectiva cientfica mas

com estreito vinculo com a realidade dos nossos tribunais.Uma das razes que levou o SINPROFAZ a criar o

C.en~? de Estudos Jurldicos foi a necessidade urgente devIabilizar aRe VIs ta dJJ sPr ocu rad or es dJJF aze nda Na cio nal , alm

da realizao de outras atividades, como a promoo de

encontros, palestras e congressos onde se discuta o Direito

P?bl~co sob a m:sma p~rspectiva da revista: com indepen-dencla em relaao aos mteresses econmicos hoje cristali-

zados.

Como exemplo dos caminhos traados pelo Centro de

Estudos Juridicos destacamos o I Congresso Goiano de Di-

reito ~ributrio, co-promovido pelo SINPROFAZ, um dosprmlelros congressos de carter verdadeiramente dialtico,

onde as idias defendidas pela Fazenda Pblica tiveram o

mesmo espao das idias tradicionalmente vinculadas aos

interesses do contribuinte.

A periodicidade que se pretende semestraL Tanto a

revista quanto o Centro de Estudos Jurdicos esto abertos

a conu:ibuies doutrinrias de todos os profissionais da

rea. ~malmente, importante ressaltar que os projetos em

q~estao tm como objetivo maior mostrar ao mundo jur-diCOque os Procuradores da Fazenda Nacional no se limi-

tam a defender o Errio Pblico, intervindo com firmezanos debates nacionais e oferecendo subsdios para uma

ampla discusso do Direito Pblico.

P r e ft f c i o

COM A PGFN ATRAVS D~STEMPOS.

CairlJar Pereira de Arajo

Dir eto r do Ce ntr o de Es tud JJs

Jur dic os do SIN PR OF AZ

olanamento desta REVISTA,juntamente com CEN-TRO DE ESTUDOS,visa a atender compromisso tico-in-

telectual assumido pela atual Gesto do Sindicato Nacional

dos Procuradores da Fazenda Nacional (SINPROFAZ)coma sua Carreira, cujafinalidade , prirnacialmente, propiciar,

atravs do presente veculo, uma nobilitante e indeclinvel

oportunidade de ampla reflexo temtica de nature~a jur-

dico-institucional, decorrente do mbito de atuaao dosProcuradores da Fazenda Nacional.

As diretrizes a serem observadas so as seguintes:

1 _adoo do critrio de transparncia no que tange

anlise, seleo e difuso das idias, posies e aportes ju-

rdicos, seja da Direo, Redao ou dos Colaboradores;

2 _ incentivo busca permanente de uma viso

multiforme dos temas abordados, segundo os vetores da

dinmica e dialtica cultural do Direito, para tanto, acolhen-do, na medida do possvel, as contribuies oriun~as dos

mais diversos segmentos de atuao dos denommados

Operadores do Mundo Jurdico;

3 _concretizar antiga aspirao; dos Procuradores da

Fazenda Nacional, no escopo de se irnianarem no somen-

1",

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I

' .

te pelo desiderato de alcanar a devida proficinciaex officio,mas pela efetiva adio de fndole axiolgico-juridica, aoestimular as vocaes altaneiras do prprio Quadro e de-mais Cultores do Direito, no trato de questes fundamen-tais inerentes consecuo de seu aperfeioamento tcni-co-institucional e ao cooperar de maneira sincera e cons-trutiva para a elevao e o enobrecimento do DireitoPtrio, como perene e imprescindvel pressuposto demisso maior: SERVIR DIGNAMENTE NACIONALI-DADE E AO PAS!

Neste auspicioso ensejo, para ns - Procuradores daFazenda Nacional -, ante os bices e desafios imensos,exsurgentes em iniciativas deste gnero, que, certamente,sero vencidos, consigna-se, sobretudo, tributo de gratidoao apoio e irrestrita colaborao prestados por todos aque-les que envidaram esforos e expressaram confiana nesteempreendimento.

Finalmente, renovam-se, pelo trabalho, dedicao,conscincia e sentimento cvico, as Iidimas e perenes tradi-es da PROCURADORIA DA FAZENDA NACIONAL,cuja traje~riae cujo destino fundem-se com a gnese e sagada NAAO e ESTADO BRASILEIROS,pois, principiada

pelo Regimento do Primeiro Governador-Geral (Tom deSouza -1548), constitui, por excelncia, a Instituio Guardido Errio Nacional, sob a divisa "SUB LEGE FlSCUS".

Esse solene mote .da Procuradoria Geral da FazendaNacional (PGFN) reflete meridianamente principio basilardo Regime Republicano Federativo e do Estado Democr-tico de Direito, outrora exaltado pelo insigne JOO

BARBALHO, cujo inolvidvel magistrio, luz da Consti-tuio Republicana de 24 de fevereiro de 1891, continuavlido e plenamente atual, mxime em razo dorepristinamento da Representao Judicial (art. 131, S 3,eA~,?,., art. 29,S 5, da CF e Lei Complementar nO73/73),retifIcando a Assemblia Nacional Constituinte grave eU'reparvel equvoco do Perodo Histrico Republicano, pois

Cairbar Pereira de Arajo 5

preleciona que a FAZENDANACIONAL, quando compa-rece em Juzo, IGUALaos demais Postulantes, ipso factoampliando a gama de responsabilidade de seus Procura-dores, para plasmar a efetividade desta irrenuncivel eimpostergvel misso: atuar em Juzo de forma isonmicae eficiente, bem como no fielcumprimento das demais atri-buies e misteres sob seu patrocnio, sempre em prol da

UNIO, como Face Visvel do Poder Pblico Nacional eexpresso dos interesses superiores da Coletividade.

,

,

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ASPECTOS DO CONTROLE DE

CONSTlTUCIONAbIDADE DA

REFORMA CONSTITUCIONAL LUZ DA

TEORIA DAS FONTES 00 DIREITO

G u st a vo Ju st d a Co st a eSilva

Procurador da Fazenda Nacional

em PernambucoMe str a/I do em Di rei to da Un ive rsi dad e

Federal de PernambucoI

1. A inconstitucionalidade da norma que integra a Constitui-o. 1.1. A tese da inconstitucionalidade exclusiva da proposta. 1.2.

A lese da inexistncia. 1.3. A tese da supremacia malerial do arl. 60da Constituio. 1.4. Os limites da reforma como reserva de supre-macia. 2. Mecanismos e oporlunidades do controle. 2.1. O conlrole

da emenda promulgada. 2.2.0 conlrole da proposta.

1. A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUEINTEGRA A CONSTITUIO

A finalidade do controle de constitucionalidade das

normas preservar a supremacia da Constituio, que re-fora o princpio do Estado de Direito e que se apresentacomoo pressuposto fundamental do controle. deste modoque se explica a excluso do ordenamento jurdico daque-las normas que guardam relao de contrariedade com ospreceitos constitucionais. Assim,' [conceito de inconstitu-ciO/wlidade encerra dois elementos:,

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8 Revista dOProcuradores da Fazenda Nadona~

a) uma antinomia, isto ,uma relao contraditriaentre normas jurdicas;

b) a exist~ncia de uma hierarquia entre as normasconflitantes, situando-se uma no plano constitucional eoutra no plano infraconstituciona1.'

A antinomia, nitidamente vertical, superada afastan-

do-se (ou impedindo-se) a vigncia da norma inferior emfavor da norma superior. fundamental portanto a consi-derao de que oselementos do ordenamento juridico - asnormas - esto ordenados numa estrutura escalonadaestabelecedora de diferentes planos normativos.

A anlise do controle de constitucionalidade da refor-ma constitucional enfrenta assim um embarao terico pre-liminar. A emenda constitucional.' uma vez promulgada,

passa a integrar a prpria ordem constitucional, situando-se portanto no pice da estrutura do ordenamento. Aantinomia - primeiro elemento da inconstitucionalidade

- dever-se-ia resolver pela prevalncia da norma posteri-or de mesma hierarquia. A dificuldade est logo em confi-gurar e conceituar a inconstitucionalidade da norma queintegra a Constituio (inconstitucionalidade num mesmoe nico plano).

Os esforos no sentido de enquadrar teoricamente o

CHmat Ferreira MENDES acrescenta a esses dois elementos o de urna sano

qualificada, consistente nt .nulidade ou na anulabilidade (cf. eO/l/role de

cOllstituciolJalidatk. Aspectos jurldicos e polfticos. So Paulo; Saraiva, 1990, p. 09-

10). Como sededuz dos desenvolvimentos seguintes, considera.se no texto quea sano da invalidalo conseqncia da inconstitucionalidade, e no um

componente de seu conceito: a norma invalidada porque inconstitucional. O

ilustre publicista parCeria considera que a ausncia da invalidao possibilita

a revogao das normas constitucionais pela legislao ordinria, tomando

flexivel a Constituio assim desprovida de supremacia formal. Ainadequao

do raciocnio se evidencia com a considerao de que, nos sistemas de controle

preventivo, como o francs, a conseqncia (sano) da inconstitucionalidade

no a invalidao da norma, mas a proibio de sua promulgao.

2 Emprega-se a expressoel1lelldacotlstitucional para designar a nonna produzida

pelo poder reformador da Constituio, desconsidera.ndo~sc portanto as distin-

es, de resto pouco rigorosas em termos tericos gerais, entre revisO,reformae emenda constitucional.

u!;IIlVOJust da Costa c S il va 9

problema podem seguir quatro direhizes bsicas aborda-das a seguir.

1.1. A tese da inconstitucionalidade exclusivada proposta

A primeira diretriz consiste em assumir sem reservasa premissa da inexistncia de hierarquia entre as normasconstitucionais originrias e as reformadoras, e dela extraIras ltimas conseqncias. Afirma-se aqui fundamentalmen-te que a antinomia entre a norma originariamente consti-tucional e a emenda se resolve, em qualquer caso, pela

prevalncia da norma posterior. Uma vez promulgada, aemenda adquire o mesmo status e grau de validez de todasas demais normas constitucionais: a idia de uma emendaconstitucional inconstitucional encerra uma contradio inadjecto. .

Ao contrrio do que possa pare

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Gustavo Just da Co"t.ll e Silva 11

10 Revista dos Procuradoree da Fazenda Naclonal

tu.lono contempla expressamente a possibilidade de sedeclarar a Invalidade de uma emenda constitucional, ten-do apenas proibido a deliberao de proposta dotada dedeterminado contedo; ao contrrio do que fez com a lei,cujo processo de invalidao est previsto.

Em apoio tese examinada neste item pode-se pre-

tender que a diferena de tratamento frente emenda es demais normas se explica exatamente pelo fato deque, inexistindo hierarquia entre a norma originariamen-te constitucional e a norma reformadora, no poderia aConstituio ignorar, como de fato no ignora, que anorma posterior revoga a anterior. Por tal razo a pre-servao do ncleo rgido da Constituio somente

possivel atravs do controle do procedimento reformador(controle preventivo), e no de sua obra, da proibir aConstituio to-somente a deliberao da proposta,nada consignando quanto invalidao da emenda pro-

mulgada. J lei, por ser norma inferior, est destinadaa invalidao (conseqncia do controle sucessivo) nahiptese de contrariedade Constituio.

A conseqncia mais relevante dessa construo, notocante Constituio de 1988, sem dvida a impossibili-dade de qualquer controle, incidental ou abstrato, da regu-laridade da reforma constitucional j consumada. Pode-sereforar esta conseqncia lembrando que, tendo o consti-tuinte diferenciado 'no art. 59 a emenda Constituio dalei, no plausvel a interpretao extensiva da palavra leiempregada no art. 102,J;,de modo a incluir a emenda no

mbito da ao direta de inconstitucionalidade: no h in-dcios de rompimento, neste particular, da linearidade e daunifornlidade que caracterizmn a Linguagen1etnprl'gndnpelo constituinte de 1988.

A explicao ora apresentada por cc'rtono prevalece-r na experincia jurdica nacional, quer por contrariar fron-talmente a orientao do Supremo Tribunal Federal, quer

por no ter sido cogitada, ao que parece, por nenhum dos

intrpretes da Constituio de 1988.Sua conside~a~~~~

obstante, relevante por expor algu~~ast~ct~::~m dis-tes do problema e por no se tratar, a ma, e

para~~ fato no selhe pode objetarque sua aceitaoco~-. 'a su remacia da Constituio e, em consequ-

~~~:e~epn;inc~i~do Estado de Direito. Recorde-se qulendo

, sistema de contro e eDireito francs, que consagra um . 3 im-constitucionalidade exclusivamente p~eventivo ,u~a ~on-pies lei ordinria promulgada s:m s:r ~preoa~~x::o caso

lhoConstitucional(a apreoaao nao eobng~e I' dinrias) no pode ser invalidada, amda que co~-tr:r~~~r~ntalmenteum dispositivoconstitucional.AdemaIS,

C 'Ih Constitucional tem-serecusado a apreoar a r_e-O onse o . I 4 todaVianaogularidade da reforma constituclOna ,o que r.' ublicistas a negar RepblicaFrancesa a qua 1-mspuaospdade de um Estado de Direito. . .'

Por outro lado, a premissa de que parte o ~ao~cm~o,~

inexistncia de hierarquia entre nor~as conshtuClOnals,eum topos recorrente em DireitoPb!Jco.

1.2. A tese da inexistncia

Uma segunda alternativa consiste em qualificarcomo.' da editada sem a observnoa dos hml-meXIStente a emen . ..' tos ao po-t's formais circunstanciais ou matenalS lmpos;~r reform~dor pelo art. 60 da Constituio. Estimda~seq~e

d .d em desarmonia como proce lmen oa reforma con UZl a . . d stadorevisto na Constituio ou durante a vlgenoa. e :

~e sitio,estado de defesa ou interveno federal e lludnea

__ . . c Uo rresidcntl~da Repblica apresentou um1"" Scl'undonotiClaJcan.PauIJA Q '. d' d un' ~istema de ('onlrole de

I;> 'H "iuual miro uzm o . " . .projeto ~e reforma cons 1.UC , . d ~a-o. aproposta foirejcitada pelo

. l'd d uceSSIVO por Via e cxc...... , . .consti tuClona1 a es , '1991 Cf DroJ!cOlIslifllfiOllllcl cf illstlflltrOllSScnado em 1990e rcaprcsenlada em .. .

Folifiques. Paris:Dal1oz,1994, p. ~184" I ' f l iomlc/ e f la pl l ilosop1l ie d l l r i roi / . Paris:~ Cf. AGUILA, Yann. le COllsel COIIS I ri

LG.DJ.,1993, p.1l.12,36. 82.

- - - ~ - - - - - - - - - - - - . I . I I -

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12 Revista dos Proruradorell da Fazenda Nacional

a produzir Uttla emenda constitucional. que por essa vianllo tem acesso ao sistema do ordenamento, Omesmo su-cede no tocante violao dos limites materiais: como aConstituio probe a deliberao da proposta, o vcio sedesloca do cOntedo da emenda para o procedimento desua criao, o que fulmina a norma enquanto tal, indepen-dentemente do teor de suas disposies. Considera-se que

em tais casos o poder reformador extrapolou a competn-cia delineada nos termos e limites do art. 60: uma emendaaprovada pelo Parlamento em tais condies tem tanto va-lor quanto um decreto-lei "editado" pelo Presidente doSupremo Tribunal Federal.

O recurso categoria da inexistncia torna possivel ocontrole sucessivo da constitucionalidade (nada impede adeclarao, por via de ao ou de exceo, da inexistnciada emenda), preservando ao mesmo tempo integra a pre-missa da inexistncia de hierarquia entre a norma origina-riamente constitucional e a norma reformadora. De fato, a

norma inexistente no integra o ordenamento, de modo queo controle busca averiguar a pertinncia da norma ao siste-ma, e no a sua validade. No se estabelece assim urnaautntica antinomia, que pressupe a existncia de pelomenos duas normas conflitantes entre si.

A fragilidade dessa segunda formulao assenta numinadequado emprego do conceito de ato inexistente, ao qualse atribui via de regra um alcance mais restrito, quer emDireito Privado, onci~se formou, quer no dominio do Di-reito Pblico, ao qual foi incorporado. Qualificam-se comoinexistentes aqueles atos que no apresentam as caracteris-

ticas mnimas Dara serem reconhecidos como tais, ao Con-trrio dos atos invlidos (nulos ou anulveis), que so ape-nas viciados. Em Direito Processual Civil diz-se inexistenteuma sentena proferida ao cabo de um julgamento simula-do realizado numa faculdade de Direito; nula a sentena

proferida por juiz incompetente. No Direito Constitucionalconsidera-se inexistente um decreto-lei editado pelo Presi-

Gustavo Jus! da Cosia eSilva 13

, 'da Constituio brasilei-dente da Repblica sob a vlgnc: iaum preceitoda Cons-rade 1988; invlida, alei que con ar

tituio. , denamento do qual to-, l'd mtegra Oor ,Anorma mv 1 a ., t nte ao contr-

I 5 A norma mexls e ,davia pode ser expu s~. 'd dmitida no sistema atra-

, t ar nao ter SI o a d rio, no o m egra p rmativas ou ncleos e

d estruturas no ,vs de ~enhuma . as , stitudas cioprprio ordenamentoproduaonormativa,m. t (a ad~issO) dos elementos quepara regular o surglmen oI ilexistea norma se o atoo compem. Em outras pa avrdas, rrespondente "fonte do

- . - prove a cocom tal aparencIa nao .nto vi ente.D. 'to" reconhecida pelo ordename g .,

IreI , . a emenda constituclO-No difcil concluu ~ms quetedl'mental descrito no. d a do VICIOpro

naI, amda que p~ e , . ra embora invalidamente, oincio deste tpICO,mteg d"d em que promulgada pelo

. 'd' o na me Iaordenamento Jun lC , d' tal categoria de normas,

t t para pro uZlr .rgo compe en e . . um rgo apropnado'd tifo d em sua ongem

Sendo I en ICa o uida de se afastar ada produo nor~tiva de que se c ,categoria da ineXIstnCIa.

1.3. A'tese da supremacia material do art. 60da Constituio

.. 't mas J'com. h' tese expltcanva acel a,Uma terceua lp .' te hierarquia entre a, missa de que mexls . ,

restries, e a pre, tI'tucional e a norma. . anamente cons .norma ong1l1, . d distino entre supremaciareformadora, Partindo-se a

M I NEVES demonstra sua pertinnciaVersando sobre a lei inconStil~cion.: nt~~~~quados para descrever a invalida,de

aoordenarncnlOcom te~os l~ua Cejinconstitucional norma pertinente~-

da emenda inconstitUCional: ~"'),~.IOestalaI. Pcrtence porque pode retrotrarrValidamente ao ordenamento,lUft IC1 I b 'Icee os rgos bsicos de produ-

, " o oqua es a c d _no ncleo nom\ativo ongm ri , . l'd ue foi I)osta por rgo de pro uao

. () crlcncenamC{J aemq f" t do a toononnativa, ... P , . _ (l suporte ftico su lClcn cnormativa previsto na Constlt,U1~O l'~ndedas leis.So Paulo: Saraiva, 1988,

. . ) " Cf Teoria da IIlCOllsfltuClOlla Ileglslahv o. .

I'

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I

14 RevilbI dos Procuradores da Fazenda Nacional

formal e supremacia material da Constltuiol

afirma-sequeas normas do art.60 da Carta de 1988gozam de suprema-ciamaterial - e apenas material - frente s emendas cons-titucionais cuja produo por aquelas regulada.

A supremacia formal da Constituio consiste, conso-ante clssica formulao, no fato de que a revogao dasnormas constitucionais exige um procedimento mais com-

plexo do que o processo legislativo ordinrio, o que pr-prio das constituies rgidas '. J a supremacia materialdecorre do contedo mesmo daquelas normas constitucio-nais que definem e fundamentam a produo das demaisnormas, Uma lei produzida em desconformidade com orito previsto nas regras definidoras do processo legislativoestaria fulminando seu prprio fundamento de validade,do qual retiraria sua fora normativa, com base no con-ceito de supremacia material que se sustenta a possibilida-de de se configurar a inconstitucionalidade formal de umalei frente a uma Constituio flexvel.

Analogamente, pode-se considerar que o art. 60 daConstituio, por ser o fundamento de validade das emen-das cuja produo possibilita e regula, ostentaria frente aelas uma supremacia material. Deste modo, a antinomiaentre a emenda editada e os limites previstos no art. 60(inconstitucionalidade formal) seria superada pela

prevalncia da norma (materialmente) superior.Saliente-se que, mesmo no caso de violao dos li-

mites materiais' (as "clusulas ptreas" do s 4), ainconstitucionalidade seria formal, pois a regra contra-riada seria aquela que probe a deliberao da proposta,

o que situa a causa da invalidade no procedimento deformao da emenda (e apenas indiretamente no seucontedo).

A configurao da inconstitucionalidade da emendaconstitucional exclusivamente em funo da supremacia

Cf. BRYCE,}ames. Theamen'ca" cOflmlol/wmJth. 3". l'd. Ncw York/london: The

Macrnillan Company /Macmillan & Co., L1d., '1,')9(;,vaI. I, p.359-361.

Gustavo Just da Costa e Silva 15

material do art. 60frente s normas revisoras plaUSvel,ed. titucionalidade apre-mantm integro o conceito e mcons .

sentado no inicio deste captulo; legitima, ademaI~ o con-trole sucessivo,que retira do ordenamento a emen a que ointegra invalidamente.

Urna decorrncia especialmente relevante d~s~afor-

mulao a de fundamentar a tese da dupla ~evIsao,se~'undo a qual os limites do poder de reforma sao eles prgrios modificveis, De fato, a supremacia material que se~econheces Constituies flexveis,se por um lado rmpe-de o simples desrespeito pelo legislador do pro~e~sole 'slativo vigente, por outro no obsta a re~l.ar modiflCa-

-gId ste ltimo, O mesmovaleria para oshnutes da refor-a0 e "d elo prma constitucional, que poderiam ser supn~I os p .-prio poder reformador, desde que os respeItasse num pn-meiro momento, , ,

Todavia, urna hermenutica constItucIOnalcompro.me-

, d if' -o do principio do Estado de DneIto ebda coma ens Icaa , ,_om a afirmao da identidade da ConstItuIao guarda re-~ervasemrelao tese da dupla reviso, o que enfraquecea explicaoterica objeto deste item.

1.4.Os limites da reforma como reserva de supremacia

A inconstitucionalidade da reforma constitucionalsomente parece estar satisfatoriamente confIgurada

uando se abandona a premissa em que assen.ta a per-~Iexidade antes referida: a idia de que a antmomIa aser afastada se d entre normas situadas n~m mesmo tnico plano, isto , normas entre as quaISnao eXIsteh -

erarquia. , . _ O ponto de partida do raciocino a dIstInaoentreas

normas constitucion~isoriginrias (ou normas conshtuClo-nais emsentido estrito),elaboradas pelopode~ conshtum-te e as normas constitucionais supervementes (ou

dn~mas

r:formadoras), elaboradas pelopoder reformador a ons--I.

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ _ _ IiI" 1_ S7

ii111._ d iiiii

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16 Revista d09 Procuradores da Fazenda Nacional Gustavo JUSl da Costa eSilva 17

titl;~~~ri:~J,~eendendo-se que se trata de distintas "fon-

na v:;:s:e~s~o "fontes do Direito" encerra duas acepes,, OISaspectos da mesma realidade:

orde;~;:~~~o:tr~~~o~mas abstratamente previstos pelo

(normas secundrI'as n as ,n~rmdassobre produo jurdica

b) a Vlsao e HART) 7.Os poderes que' tr d 'do ordenamento (pod In o uze~ as normas no sistema

, eres norma tivos).Ecausadora de equivo '

ro sentido da _ " cos a Invocao de um tercei-expressa0 fontes do D' 't"

nar as especficas man'f t _ lTeIo para desig-uso da expressa-o d 1 es aoes do poder decisrio. Esse

eve ser eVItado' a -mentos do siste ' s normas sao ele-

ma, enquanto as font ' -estrutura A f _, es compoem a sua

, onte nao e norma n " 'estrutural da norma" '. ' las o revestImento

Parece claro adernais que dmento central d ' o po er norma t ivo O ele-

o conceIto de font O b I 'critrios de adrnis - I e. esta e eClmento d eordenamento, be~:~~~x~ uso de reg~as de conduta pelo

gram, liga-se busca d e coordenaao das que Jo inte-jurdica _ a urudade do SIstema - unidade

,que por sua vez um I d amplo d ' t _ . corre ato o processo maise In egraao poltica.'

Importa ter em mente 'd g

e de consti'tu' , que a um ade poltica estlon-Ir uma qualtdade " tu I"

um atributo a ser . na Ta da coletividade,

hegemonia culturat~:up~~to lem decorrncia de umaguma outra esp ' 'T ca, 1 eo glCa,religiosa ou de al-

Cle, rata-se, ao contrrio do que parecia

HAR I, Herbrt L. A.o cOllceito de D' 'tFLUldaao Calousle Gulbcnkian, 198~reJ~~lTTild.de A. Ribeiro Mendes. Lshou:

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polifim", glll wll/1jaffl regl/I'IH' r/J'roresso de in!rgraziollc

s visOesoitocentistas, de 11mconstante processo de "uni-

ficallOda pluralidade" (HBSSE),processo que no excluios conflitos, antes OSbusca permanentemente superar edessa superao converter a multiplicidade de interesses,

aspiraes e comportamentos numa unidadede ao, isto ,

uma unidade de tipofu nc ion a!. !O Domesmo modo, a unidade

do ordenamento (unidadejuridica)no um atributo lgico

do sistemajuridico,comoaqualificaaTeoriaPurado Direito,

mas um problema, um processode nificao,l1

A sistematizao das fontes jurdicas portanto, em

ltima anlise, um instrumento de lfTillicaopoltica, Por

isso o elemento central do conceito de fonte o poder: os

diferentes tipos abstratos de norma refletem a diversidade

de poderes aptos a introduzi-Ias nocordenamento,"Assim, a norma constitucional originria e a norma

reformadora so duas distintas fontes do Direito, na medi-

da em que produzidas por poderes diversos: o poder cons-

tituinte e o poder de reforma. A importncia dessa

constatao decorre sobretudo:a) da diferena fundamental e substancial entre poder

constituinte e poder reformador, que a equivocada e

obscurecedora definiodeste ltimo como um poder cons-tituinte derivado tende a se reduzir a uma diferena mera-

mente quantitativa ou de gradao;

lii Cf. H E S S E , Konrad. Gnllldzrlge dcs VerjasslI/lgsreclJfs der Butldesrepublik Deu-

tsclllrlJld, 19. ecl. reelaborada, Heidelberg: Mller Jur. Verl.,1993, p. 5: "Diescs

illswerdCII der Viellleil isllliemals endgiiltig al1gcc1l10ssc/l, so dab eso/me weiteres als

gcgebell vorausgesetzf wcrde/l kiiJlllle, sondem rillsfiilldigcr Prozeb llllddanoll sIrIs

auc1, aufgegebcll".11 Cf. ZAGREBELSKI, op. cit., p. 35: "te cOlldizia"i del/a vita costilllziotlaie

cOlllcmporallea ci illscgllollo c1ICoccorre rasscg/lursi alia mmlCUIlZll (relativa) di ullif

dei sisfema deUefaliU giurdicllc, ill cOllscgllcllza del/a carellw di UII U/lito prillcipio

il'fonllafore della vila col/eUivlI (inslahilit de/ sitcma del/c falI ti (ome cOllsegue/lZa dei

politcismo dei valori politici l! dei pluralismo dclle forzc du: l i 50s/engOlia)".

11 Da mesma forma pensa Miguel REAI.E "Con.

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18 Revista dos Procuradores da Fazenda Nacional

. .Gustavo Just da Costa e Silva 19

b) da impossibilidade de que duas fontes distintas OC-u'

pem Omesmo lugar na estrutura do ordenamento, deven-do sempre existir entre elas uma relao sistmicacontroladora de eventuais antinomias.

A Constituio, regulao juridica suprema do Es-

tado: obr~ de .uma atividade que est na origem (no

sentido lgIco-sIstemtico, e s vezes tambm no crono-lgico) da ordem jurdica; uma atividade portanto cons-

tituinte, fundante e ~ue representa o exerccio de um po-

der, o poder constitumte. Este pode ser ento definido

~o~o a prerrogativa de estabelecer uma Constituio. A

Idem perde em clareza quando se pretende distinguir

entre poder constituinte originrio e poder constituinte

derivado: o primeiro apareceria ao se criar, e o segundo

ao se refor~ar. uma Constituio. Tal distino sugere

que se esteja dIante de dois momentos ou variaes de

um mes~o poder, o que entretanto inexato. O poder

constItumte, como visto, se define como a faculdade de

estabelecer uma Constituio. Opoder de reforma ao in-

verso: pressupe uma constituio j estabelecida, que o

fundamenta e em cujos marcos ser exercido; portanto

um poder constitudo (institudo), como de resto o so

todas as prerrogativas previstas na Constituio (esta

SI:n, obra do poder constituinte). Um poder constitudo

nao pode ser um poder constituinte, o que uma evi-dncia irrefutveI.

. Em lugar de fundar a Constituio, o poder reformador

SImplesmente a modifica. A costumeira confuso se deve

ao fato de s vezes se conceituar o poder constituinte corno

a faculdade de pr normas constitucionais, independente-

.mente do momento em que isso ocorre, se quando do esta-

beleCimento da Constituio ou se durante sua vigncia.

Na verdade, porm, o que confere verdadeira especificidade

ao poder constituinte no mera mente a qualidade das

nonnas que ele produz, l11as a sua relao COlll a ordClll

jurdica posta, que uma relao de desvinculao e inde-

II

pendncia, diferentemente doque se passa com os poderes

constitu1dos (dentre eles o de reforma). .Ao se aceitar a classificao aqui criticada, o conceIto

de poder constituinte restaria de tal modo estendido q~e

perderia a especificidade temtic.aque toma o assunto .tO

especialmente desafiador para o Junsta. De fato, ao se ~Itu-

ar fora do quadro geral de validades traado na Constitu~-

o, mas com tendncia a ele, o fenmeno do poder consti-

tuinte somente pode ser juridicamente aSSImilado.quando

se reconhece que a realidade objetiva do DIreIto nao se re-

duz estrita positividade.13

Compreende-se assim facilmente que o poder consti-

tuinte e o poder de reforma no desempenham o mesmo

papel no processo de integrao poltica, ser;do'patente o

carter primordial do primeiro. Em consequencm, a~ cor-

respondentes fontes no concorrem n~ ~e~ma m:dIda eintensidade para a busca da unidade Jundrca, razao pela

qual no ostentam idntico status na estrutura do

ordenamento. H entre a norma constitucional e a normareformadora uma relao sistmica de hierarquia, que r~.

presenta o critrio bsico de sup~rao de :ventuals

antinomias. Isto se demonstra sob diferentes pnsmas.

Numa perspectiva" externa" ao sistema, Oprocesso de

unificao jurdica somente s~r eficaz se guardar corr:~-

pondncia com as bases sociolgicas do pro:esso de UnifI-

cao poltica, fazendo refletir na coordenaao das fontes a

mesma relao que se verifica entre as correspondentes m~-

tncias decisrias. Assim, o poder constituinte, p~r. real-

zar o processo fundamental de integ~ao d~ ~oletivld~de,

produz uma espcie de norma que nao se SUJeita,em I~ade principio, a ser superada por obra de um processo maIS

11 A 6 .t vl'rSA! DANIIA Nelson () poaernJIIslituilltc. So Paulo: Ed. Rc-prop SI o, . ~ ,.' . . .. , . d T'h . 1986 71'" o problema do puder con!'htumle con!'1S(.

ViSta os n WlalS, ,p. . .... ente em transcender ()sistema formal das validades que compem o

precIsam . 6 . 'b 'Direito positivo, supondo, como SUptlC, uma sltu

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20 Revl8la d08Procuradores da Fazehda Nacional

restri~ode integrao polftica. Emoutras palavras, o acor-do pl'i.rnfloda Nao no se subordina futura maiOlia

parlamentar, ainda que qualificada.

_ Numa perspe.ctiva "interna" ao sistema aparecemrazoes de ordem IgIco-juridicaa explicar a supremacia dasno~mas constitucionais frente s normas revisoras. Com

ef~lto,a coerncia do sistema jurldico impede que uma fonteCneoutras f?ntes do~~as de eficciamaior ou mesmo igual sua prpna. A prOIbIode se criar uma fonte de'maioreficcia se explica pela impossibilidade de algum atribuira outrem um poder de que no dispe; a vedao criaode fontes igualmente eficazes decorre do carter 1111llleruscla~s~~da~ fon~e~dotada~ de um determinado grau de efi-cCIa. A rndeflIUda preVIsode sucessivas fontes dotadasde mesma eficcia eliminaria os marcos objetivos e estveisde identificao do direito na sociedade.

Por outro lado, a norma reformadora uma fonte cria-

da pela Constituio, que representa seu parmetro de va-hd~de. Es.sa uma considerao de grande importncia,pOISa validade de uma norma s pode ser controlada emfuno de parmetros fixados por uma norma superior. ATe~ma P~ra do Direito elatizou esse ponto, embora sob

pns~a dIverso, ao considerar que a norma que prev osurgunento de uma outra norma lhe superior, na medidaem que se apresentra como seu fundamento de validade."

. Por fim, a hierarquia aqui apontada deve ser reconhe-c~da,~omoconsequncia do carter por assim dizer" exau-nvel do poder constituinte. Se a norma constitucional ori-ginria e a norma reformadora se situassem num mesmonvel, eventual antinomia seria afastada em qualquer hip-

1~segue-se de perto. nesse passo. o h'x!o de ZAGREHEISKI lJIJ. cit P 5I.Cf KEIS.' ..' ....

. ~-EN. J lans. UClIIe Redllslrlm::. 2. L>tI.WiL'n:Ostcrreichische Slaatsdruckcrci1960 (rcimp 1992) p 212. "2 . I '" . . ~'.' WISCICII ClIler Nonll haltercr Stllft wld eiJler NormIIfeden:r 5tuft. dashelbt rWlsc"CIl eillcr Norm. dic dic Er"cugllllgcillcrulldercll bcstimlllt

1./IIdd,escr ulUlerell Nonn ka1l1fkel kOllfliktbestc1tcJl, da dic Norm der lliedn-cll 5 t l l f t!lider Norm der 1I61umm St"ft ilrrell Ccltllllg~gnllld Imt".

Gustavo Just da Costa e Silva 21

tese pela prevalncia da norma posterior (critrio relativo sucesso das normas no tempo). Ocorre que a aplica?do principio /ex posterior revogat priori pressupe a conti-nuidade (inexauribilidade) da fonte, quer dlze~,a perma-nncia do poder normativo apto a pr aquele tipOde nor-ma. O poder constituinte, porm, se esgota ao promulgar aConstituio, no lhe sendo possivel voltar a atuar no con-textoda ordem instituda, mas apenas para substitu-la. Porsso a antinomia entre norma constitucional e normarefo;madora s pode ser afastada pelocritrioda hierarquia.

A tese aqui defendida pode parecer incorr~ta ~endoem vista a prpria realidade da reforma wnstttuclOnal,que opera uma revogao de normas conttdas n~ tex~oconstitucional desde a sua promulgao, e que assIm naopoderiam ostentar a referida supremacia. A objeo noprocede quando se observa qua a pre~iso_ da reformatem o sentido de uma expressa mltIgaao, nao da supre-macia mas da maior eficcia formal de que dotado,em li~ha de principio, todo o corpo das normas origi-nalmente constitucionais. A necessidade de se regular aevoluo do Direito Constitucional explica a previso deque dispositivos da Constituio possam ser re~ogados

por obra do poder reformador, nos estntos lImItes fIxa-

dos na Constituo.Nessa linha de raciocnio, o ncleo rgido da Consti-

tuio aparece como uma reserva de supremacia, de modoque no se sujeita revogao por parte de nenhuma nor-ma do ordenamento.

Deve ficar claro que em nenhuma hiptese a normareformadora se considera uma fonte do Direito de mesmahierarquia da norma constitucionaLO que ocorre apenasa atribuio de uma idntica eficciaformal atIva s espe-cficasnormas de reviso, o que lhes permite afastar a valI-dade de norma constitucional anterior. Mas por se man-ter, enquanto fonte, subordinada, no ,po.de anormareformadora instituir outras fontes de Identica efIcCIa

GU !Itavo JU !Il da Costa e Silva 23

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22 Revista dos Procuradores da Fazenda Nadonal

sua, nem dispor sobre si prpria (razo pela qual todos os

dispositivos da Constituio que dispem sobre a reformaconstitucional integram, implicitamente, o seu "cerne inal-tervel"") .

. O ~ue. se ~retende aqui, portanto, configurar arnconstitucIOnahdade da reforma constituc:'l1al como uma

antinomia entre normas de diferente hierarquia. Os limites

reforma constitucional so explicados como uma reserva

~a su!:,remaciaformal que caracteriza, por princpio, a Cons-

titulaO,e que afastada em favor do poder reformador .

.Essa formulao a nica que contorna o embarao

te?rIco a que se fez meno no item 1acima, do qual inex-

plicavelmente no costumam se ocupar os que se debru-

am sobre o tema do controle da reforma constitucional.

Ademais,.a exp~cao aqui proposta aponta para uma

complexa artlculaao das fontes situadas no pice do

ordenamento. Justifica-se inteiramente essa complexidade

quando se observa que o processo de unificao do

ordenamento jurdico particularmente problemtico nop!ano das normas constitucionais, marcada pela viva ten-

sao.entre estabilIdade e transformao. O Direito Consti-

tucIOnal contemporneo articula a polaridade entre es-

ses elementos no em termos de alternativa, mas de co-ordenao."

2. MECANISMOS E OPORTUNIDADES

DO CONTROLE

. A tese aqui defendida permite a otimizao dos meca-

rusmos de proteo da Constituio. Ao se reconhecer a

su.p,:emaciaformal e material do ncleo rigido da Consti-

tUlao (que mclUl as normas que prevem a reforma) tor-

T " A expresso de PONTES DE MIRANDA: COlllrllldrio~ COIIStill1ilio de 1967

com a filieI/da llQ 1, de 1969,2. ed. So Paulo: Revista. dos Tribunais 1973 vai 111'p.146. , .

l7 Cf. HI-:SSE, op. cit., p. 1 5.

GU.!Itavo JU.!Il da Costa e Silva 23

na-se impossvel a chamada" dupla revis.o~'.A norma

revisora no pode, em hiptese alguma, modifIcar a norma

que a regula.Recorde-se que a admissibilidade da tese da dupla re-

viso _ segundo a qual a norma reformadora pode modifi-

car a regra constitucional que a prev, embora no a possa

violar _ era uma conseqncia da atribuio de uma su-

premacia apenas material ao arl. 60da Constituio frentes normas revisoras (ver item 1.3).

2.1. O controle da emenda promulgada

Uma vez promulgada a emenda constitucional

violadora dos limites formais, materiais ou circunstanciais

previstos na Constituio para a sua reforma, ter-se- uma

norma pertinente ao ordenamento, porm invlida por es-

tar em desacordo com uma norma superior. Legitima-se

assim sua expulso do sistema, tal como ocorre com a lei

inconstitucional.Presta-se a tal fim o controle jurisdicional incidental

ou o abstrato, este ltimo a cargo do Supremo Tribunal Fe-

deral, quer atravs da ao direta de inconstitucionalidade,

quer por meio da ao declaratria de constitucionalidade

(ar I. 102, I,a).

Tanto a palavra "lei" comoa expresso" atonormativo"

podem ser interpretadas de modo a incluir a emenda no

mbito do controle abstrato das normas, interpretao ali-

s autorizada pelocapu t do arl. 102, que atribui ao Supre-

mo Tribunal, precipuamente, a guarda da Constituio.

Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal ao admitirao direta de inconstitucionalidade tendo por objeto a

Emenda Constitucional n 03, de17 de maro de 1993, que

efetivamente veio a ter dispositivos declarados incons-

titucionais.Cabe lembrar que a possibilidade do controle da emen-

da j editada afastada quando se assume coerentemente

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24 Revl!lta dos Procurador.:. da I:ucnda Nacional

o postulado de inexistncia de hierarquias entre as normas

constitucionais originrias e as normas reformadoras (veritem 1.1.).

2.2.OControle da proposta

. . ~ ~eforma constitucional se sujeita tambm a controleJUrISdiCIOnalpr vio de sua compatibiJidade com a Consti-tuio.

. De..fato, na medida em que o art. 60,S 4, probe a

del1beraao ~a proposta tendente a abolir as clusulas ptreas

que enunCia, resta claro que a Constituio j se encontra

maculada antes mesmo da edio da emenda. A tramitao

de prop.osta d~ e~enda, nessas condies, configura umaconduta mconstitucIOnal por si s, isto , independentementede vir a produzir a norma.

Aparece ento uma srie de questes "tinentes ao con-

trole jurisdicional da proposta, algumas das quais tm me-reCido pouca ateno por parte da doutrina.

A principal delas diz respeito ao instrumento de con-

trole. sem dvida incogitvel a utilizao da ao direta

de inconstitucionalidade (ADIn) ou da ao declaratria de

constitucionalidade, que pressupem a existncia - vale

dizer, a vigncia - de uma norma a ser excluda do siste-

ma se for considerada inconstitucional. Em conseqncia, a

ADIn e a ao declaratria somente se prestam ao controle da

obra da atividade reformadora, e no desta enquanto tal.

. J~o mandario de segurana parece mais adequado sltuaao, J que a deliberao da proposta de emenda sem-

pre ato praticado por autoridade; e s-Io- com ilegalidade

lato sensu ou com abuso de poder se a proposta for daque-

las que probe o art. 60, S 4, da Constituio. indiscut-

vel, ~or oulro la,do: que os membros do Congresso Nacio-

nal tem d,reIto lIqUIdo e certo de no deliberar uma tal pro-posta.

Sob a vigncia da Constituio anterior, cujo art. 47,S

G~llII.VOJu s t d a C os to e S ilVA 25

10, reproduzido, no que aqui interessa, pelo art. 60, S 4,

do texto vigente, o Supremo Tribunal Federal admitiu

mandado de segurana impetrado pelos ento Senadores

Itamar Franco e Antnio Mendes Canale contra a Mesa do

Congresso Nacional, com o objetivode impedir a tramitao

de propostas de emendas constitucionais que os impetrantes

consideravam ferir o preceito ptreo da forma republicana

de governo.Trata-se de um precedente da maior importn-

cia, sendo irrelevante a circunstncia de a segurana haver

sido denegada. O acrdo tem a seguinte ementa:

"Mandadode seguranacontraatoda MesadoCon-gresso que admitiu a deliberaode proposta deemenda constitucionalque a impetraoalega ser

tendente abolioda Repblica._ Cabimentodo mandado de segurana em hip-teses em que a vedao constitucional se dirige ao

prprioprocessamentoda leiou da emenda,vedan-

do sua apresentao (COlllO

o caso previsto no pa-rgrafo nico do artigo 57) ou a sua deliberao(como na espcie). Nesses casos, a inconsti-tucionalidadedizrespeitoao prprioandamentodo

processolegislativo.e issoporquea Constituionoquer - em faceda gravidade dessas deliberaes,se consumadas - que sequer se chegue delibera-

o, proibindo-a taxativamente. A inconstitu-

cionalidade.se ocorrente,j existeantesde o proje-to ou de a proposta se transformar em lei ou ememenda constitucional. porque o prprio proces-samentoj desrespeita, frontalmente,a Constitui-

o._ Inexistncia, no caso, da pretendida inconsti-

tucionalidade.uma vez que a prorrogaode man-datode doispara quatroanos,tendoem vistaa con-venincia da coincidncia de mandatos nos vrios

nveis da Federao, no implica inlToduodo prin-

cipiode que os mandatos no maisso temporri-os, nem envolve, indiretamente, sua adoo de fato.

Mandadode seguranainueferido".(Malldado de 5e-

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gurana n' 20.257 - DF, ac. de08 de outubro de 1980,

pub. na RT/, 99/1.031.)

Alm de parlamentares individualmente considerados,

partid.os polticos com representao n.oC.ongress.o N aci.o-

nal se legitimam a impetrar o maudallllls na sua m.odalida-

de coletiva de que trata o art. 5, LXX, a, da Constituio.

Caberia indagar da legitimidade ativa de cidados, e

no apenas parlamentares. A.oc.ontrri.o do que ocorreria

na hiptese de utiliza.o das vias ordinrias (ver pargrafo

seguinte), n.o parece haver bice algum a uma tal preten-

s.o. Iss.o porque a c.ompetncia para processar e julgar .o

mandad.o de segurana seria sempre d.oSuprem.o Tribunal

Federal (art. 102, I,d), de m.od.oque a deciso seria centra-

lizada, .oque imprescindvel quand.o .oque est em j.og.o

a prpria unidade jurdic.o-p.oltica da c.oletividade.

Resta inexpl.orada, a.o que se saiba, a questo acerca

da p.ossibilidade de se ad.otarem as vias processuais .ordi-

nrias c.om.omei.o de se impedir a deliberao de propostade emenda c.onstituci.onal. O assunto tTaria en.ormes difi-

culdades. Pense-se, p.or exempl.o, na legitimidade passiva

e ativa. R seria, p.or cert.o, a Unio; q l / id j l / r is se a mesma

Uni.o se legitimar ativamente, p.or ser ela a interessada em

impedir a entrada em vigor de emenda que lhe suprimisse,

p.or exempl.o, a faculdade de interven.o nos Estados (o

que p.oderia ser interpretad.o como uma afronta forma

federativa de Estado)?

Igualmente embara.osa seria a determinao da com.

petncia. Pelas regras atualmente vigentes, uma eventual

a.o de procediment.o .ordinri.o env.olvend.o a Unio, ain-da que versand.o s.obre to inc.omum objet.o, seria ajuizada

perante o Juiz Federal de primeira instncia, quer na Seo

Judiciria d.o Distrit.o Federal, quer na de qualquer outro

Estad.o da Federa.o." Essa seria porm uma situao ;11-

1~A no ser que todos os membros da magistralufiI fo~se01interessados ou que o

autor da ao fosse umEstado da Federao, hipteses em que a competncia

seria ('en(mlizada no Supremo Tribunnl Fedcfill (

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2 8 l te vi al A dOi Proeuradare. d" Fazenda Nacional

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A CONSTITUCIONALIDADE DAEMENDA CONSTITUCIONAL n O 12/96

O sw al do O th n d e P on tes S ar ai va

Filho

Consultor da Unio

Procurador da J i ' q nda Nacional em

Bras aia

Scio do Instituto Brasileiro de Direito

Constitucional - IBDC

Embora propiciando a preocupao de uma parcela doseconomistas diante dos objetivos econmico-financeiros,com as hipotticas repercusses sobre a economia (investi-

mentos, produo de empregos e, sobretudo, o poder decompetio nos setores mais desenvolvidos da econorrua),as aplicaes financeiras, o aumento dos juros, desembo-cando no eventual risco estabilidade e ao real, o GovernoFederal obteve do Congresso Nacional a aprovao daEmenda Constitucional nO12, de 1996, publicada no DOUde 16 de agosto de 1996, discriminando a Contribuio Pro-visria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores ede Crditos e Direitos de Natureza Financeira - a CPMF,com supedneo no S 3, do art. 60, da Constituio Federal,em face da premente necessidade de se arrumar urna outra

fonte de recursos para a sade pblica, atingida pela insu-ficincia de verba.

O artigo nico diz que fica includo o art. 74 no Atodas Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte

redao:"Art. 74. A Unio poder instituir contribuio pro-visria sobre movinlentao ou transmisso de va-

lores e de crditos e direitos de natureza financeira,

Oswaldo Othoh de Pontes Saraiva Filho 31

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30 Rev1JtI doa ProcurAdores da FllIundlll NadoOl,l

~.1 AaIlquotada contribuiode quetrata este ar-ligonoexcederavintee cincocentsimosporcen-to, facultado ao Poder Executivo reduzi-la our",:ta~lec-la, total ou parcialmente,nas condiese hmltesfixadosem lei.

~ 2 : A co~tribuiode que trata este artigo no se

aplicao dISpostonosarls. 153 ~5 e 154 I da Constitu' ' , , , -

I o.

~ 3O produto d~ arrecadao da contribuiodeque trata este artigo ser destinado integralmenteao Fundo NaCIOnalde Sade, para financiamentodas aese serviosde sade.

~4:"-.c.ontribuiOde que trata esteartigoter suae:lgIbilidad~s~b~rdinadaao dispostono art. 195, ~6 , da ConslitUlao,e no poder ser cobrada por

prazo superior a dois anos".

Colime-se que a excluso do preceito do S 5 do art

1~3da Constituio, por parte do S 2 do arl. 74 do ADCT'

nao pode ser contestada, mesmo porque o STF por o .- 'do .ui d ' caSIaO

J _gamento a ADIn nO939 (referente ao IPMF), decla-

~~~n~ r~p~es~n~ clusula ptrea a garantia da exclusivi-e. a mC1d~:r:'cIado IOF sobre o ouro, quando definido

em leI como ativ~ financeiro ou instrumento cambial.

DesnecessrIa a referncia no-aplicao do inciso

I do arl.154 da LeiSd s 20 d uprema, por parte do mesmo preceptivo

o o arl. 74, posto que, tambm, o augusto Pretriana supracitada .;"-Dln,acatou argumento nosso (Parece;

~GiN/CRJN/n 987/93) no sentido de que os requisitos

e el co.~plementar para a instituio do gravame, de no-

cumulativldade e no poder ter o novo tributo fatos gerado-

res e bases de clculo prprios dos j estabelecidos, fazem

parte da tcruca da competncia residual da'U '- .serv d . . , , ruao, a ser Ob-a a pelo legISladore no pelo constituinte derivado.

Enfatize-se: O Congresso Nacional acolheu o critrio

poltico de prever a CPMF no com supedneo no uso dacompetncia residual da Unio para criar outras contribui-

es para a seguridade social (arts. 195, S 4, e154,I, CF),

mas deprev-Ia no uso do poder constituinte derivado, sem

a necessidade de submisso s retrocitadas regras. Por isso

a CPMF poder ser instituda, por exemplo, por lei ordinria.

Pondere-se que as normas oriUndas do poder consti-tuinte derivado, tendo atuado este em harmonia com o arl.

60 da Carta poltica, tm a mesma natureza e hierarquia

das normas provenientes do poder constituinte originrio,

como se a nova contribuio j tivesse sido discriminada

entre as hipteses docaput do arl. 195,desde 5de outubro

de 1988, no sendo o caso de se cogitar de inconstitu-

cionalidade da prpria Constituio.

lniludivelrnente, no sepode pretender que a lista das

contribuies para o financiamento da seguridade social,

contida no arl. 195, I e Il, da Lei Suprema, seja imutvel,

por supostamente estar inclusa na clusula intangvel doarl. 60, S 4, impossibilitando que o rgo com poder de

emendar a Constituio, com fundamento no seu critrio

politico, tendo em vista os mutantes interesses e as necessi-

dades da seguridade social e da prpria coletividade, pos-

sa discriminar uma nova contribuio, ou eliminar uma

fonte j prevista, ou substituir uma fonte por outra.

Observe-se que o arl. 60,S 4,da Carta Magna de1988

dispe que no ser objeto de deliberao a proposta de

emenda tendente a abolir, entre outras limitaes, direitos

e garantias individuais, entendidos, apenas, como aqueles

direitos fundamentais derivados da prpria existncia hu-mana e que se colocam acima de toda e qualquer norma,

como os relativos vida, liberdade, e dignidade das

pessoas.A tcnicade tributaocom base na competnciaresidu-

al da Unio, prevista no art. 195, S 4,c/ co art.154,1,da Lei

Suprema, alm de ser dirigida aolegislador e no aoconstitu-

'l

._._---- ..._--.,j

32 Rev15t ll dos Procuradores da Fft7.endaNacional Oswaldo Olhon de PontesSaraivaPilho 33

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inte derivado, no merece ser alada dignidade de umdos

direitos fundamentais, de um dos direitos humanos.

Assim, claro est que a discriminao pela emenda

constitucional, em comento, da nova contribuio provis-

ria sobre ~ovimentao financeira no causa qualquer dano

ao preceIto do art. 60,cnput, S 4, ainda mais que no se

!,o~e ~ons~derar.que isso tenda a abolir direitos e garantias

m~,v,dua,s, mUlto pelo contrrio, j que o novo gravameveIOsocorrer a sade e a vida, mormente, das camadas maisdesfavorecidas da populao.

~ p~o!,s~o da clusula ptrea, insta ponderar que aConstitUlao nao pretende que as instituies arroladas no

S 4 do art. 60 da Carta de 1988 sejam insusceptveis dealteraes.

.. Defato, quart~o h exigncia de tendncia a abolir, sig-nifIca que pode, aInda, haver alteraes tolerveis at ime-

diatamente antes ao ponto em que se caracteriza a tendn-cia abolio.

Vimos que a alquota poder ser, no mximo, 0,25%.O

Governo promete que lei ordinria fixar aJiquota mxima

de 0,20%, podendo o Executivo, por ato administrativo e

respeitada a lei, reduzi-Ia ou restabelec-Ia total ou parcial-

ment~, le~an~o em considerao o principio da capacidade

contrlb~tiva, ~orInador do principio da igualdade no Di-

reI.toTrIbutrIO, como tambm diante de razes justific-veISde ordem extrafiscal.

O que caracteriza as contribuies para ofinanciamento

da seguridade social que os produtos de suas arrecada-

es d~vem ser obrigatoriamente carreados para financiar

as atiVIdades estatais nas reas de sade, previdncia e as-

sistncia social. E isto est sendo observado pelo novo pre-

ceito do S 3 do art. 74do ADCT da CF/88.

A questo da vinculao aos beneficios da contribui-

o, em relao aos sujeitos passivos dessa exao, no deve

ser tida c~mo motivo para considerar a CPMF um impos-

to, espeCIalmente porque, no caso, trata-se de norma

constitucional, embora eInanada do poder consti~~te de-

rivado, que afirIna ter discriminado uma contribUIao!,ara

a sade, tanto que o S 4 do art. 74 do ADCT prevIU,a

ttulo de ratificao, que a nova contribuio s P?de~ ser

exigida aps decorridos 90 dias da data da pu~licaao da

lei ordinria que a instituir, como manda o S 6 do art. 195

do corpo permanente do texto constitucional.

AdeInais, diante de a seguridade social compreender

um conjunto integrado de aes e iniciativas ~os Pode.res

Pblicos e de toda a sociedade, devendo a SOCIedadeahs,

financiar a seguridade social nos termos d~ lei,_no h

obrigatoriedade do sujeito passi:,? das.contnbUIoe~para

a seguridade social obter benef~cIOsduetos da~ aoes desade dos servios de assistnCiae das prestaoes da pre-

vidn~ia social, sendo possvel Oproveito apenas indireto

ou mesmo potencial dessas atividades.

Na espcie em exame, a grande maioria da .populao

brasileira, contribuinte do tributo, certamente u rec:ber

um melhor atendimento por parte dos postos de saude,

hospitais, clnicas e laboratrios do setor pblico ou

conveniados. A minoria privilegiada, se desejar, ter a

contrapartida pela sua contribuio, utilizando-se das ~es

e dos servios de sade patrocinados pelo Fundo NaCIOnal

de Sade, como no caso de vacinao pblica, e as e~p~:-

sas beneficiar-se-o, mesmo indiretamente, pela pOSSibili-

dade de seus empregados gozarem de mais sade, em .vir-

tude de um servio de sade pblica Inais adequado, dIan-

te do recebimento, pelo setor, de mais recursos.

34 Revista dos Procur dora d FazendaN donal

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'.,"' "~I -til ,'.,.,li. I . ,I .,

A IDIA DE SISTEMA NO DIREITOTRIBUTRIO E A INTE~RET AO

SISTEMTICA!

Gustavo AmaralProcurador do Estado do RJEx-Procurador da Fazenda Nacional

" . . .. . Advogado .

,

"1. INTRODUO

i TrahDloapresentado para a cadeira Teoria da Interpretao da Norma Tribut-ria, ministrada pelo Prof. Ricardo I ...o lx JTorres no curso de Mestrado em DireitoTributrio das Faculdades Integradas Cndido Mendes - Ipancma

2 Cf. ENGISH, K.lntroduo ao pensamento jurdico. Trad. de Joo Baptista Ma.chad~. 6.ed. Lisboa: Fwdao Calouste Gulbcnkian, p. 294e remiss."ioa PHIUPP

HECK ali feita.

Muito embora tenha-se como tema a interpretaosistemtica, necessrio dizer, desde j, que inexiste pro-priamente uma interpretao" sistemtica". Existe, sim,a atividade interpretativa, que requer o uso simultneode todos os instrumentos hermenuticas conhecidos. Essainterpretao requer o emprego do mtodo literai, no nosentido de que in claris non fit interpretatio, mas para deli-

mitar o campo possvel da interpretao, para alm do qualj se estar no campo da integrao da norma 2, se isso for

1. Introduo. 2.A idia de Sistema Tributrio. 2.1. Concei-to e noes histricas. 3. A autonomia do Direito Tributrio. 4.Significado da polmica para a interpretao do D ireito Tribut-

rio. 5. Nossa posio. 6 . Concluso. ' .

.,1

34 Revista dos Procur.dora d. FazendaN.donal

Gustavo Amaral 373 Revistado, Procuradore, da FazendaNacional

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, ,

posSvel '. De igual sorte, ao analisar o sistema, em qual-

quer de suas acepes, ter-se-, face a face, a teleologia,

pois a mens legis apreendida da anlise do conjunto

dos dispositivos legais, ao menos.

Inobstante isso, no s possvel fazer o corte, sepa-

rando a interpretao sistemtica dos demais instrumentos

exegticos, como isso tarefa de grande importncia, pois

e~bora integrante de um todo, temela caractersticas pr-

pnas que devem ser dominadas.

Emrnatria de interpretao sistemtica,a grande ques-

to prende-se autonomia, ou no, do Direito Tributrio

notadamente quanto utilizao dos conceitos jurdicos d~

Direito Privado ou a elaborao de conceitos prprios. Para

enfrentar tal questo, iremos primeiramente examinar a

idia de Sistema em Direito, com especial ateno para a

noo de Sistema Tributrio.

Aps isso, enfocar-se- a questo da autonomia

do Direito Tributrio e da utilizao dos conceitos deDireito Privado, dos conceitos jurdicos e dos concei-

tos econmicos, procurando mostrar as diferentes con-

cepes quanto idia do sistema em que estaria in-

serido o Direito Tributrio, concepes essas subja-

centes a tal idia.

Por fim, tentaremos estabelecer um posicionamento

prprio sobre a.matria, analisando as questes expostas

no presente trabalho.

Cumpre dizer, entretanto, que nesse trabalho preten-

demos fazer urna anlise abstraida dos regramentos positi-

vos e que, portanto, no guarda vnculos necessrios com

as opes polticas adotadas pelos diversos ordenamentos

positivos.

Em matria de estrita legalidadc, no cabe a integrao LIanonna. Em matriatri.bulria, vide o art. 108, ~ r, uo crN; em malria no tributria, vide, p. ex.,LUCIA VALLE FIGUEIREDO. Curso de Direito Al1l11illisfrativo. So Paulo:Malheiros, 1994, p. 39.

2. A IDIA DE SISTEMA TRIBUTRIO

2.1 Conceito e noes histricas

a) Conceito

A questo do significado da idia de sistema, para a

Cincia do Direito, ponto de acesas polmicas, ainda emnossOSdias, pois est intimamente ligada concepo de

Direito que se tenha. Sendo o Sistema Tributrio urna

subespcie do Sistema Jurdico geral, uma especializao

deste, evidente que os problemas da Metodologia Jurdi-

ca aplicam-se tambm ao nosso estudo.

Sistema seria, na definio de KANT, "um conjunto

ordenado segundo princpiOS"', ou, na definio de

SAVlGNY,a "concatenao interior que liga todos os insti-

tutos jurdicos e as regras de Direito numa grande unida-

de".5 V-se dessas definies e de tantas outras, destacar-

se a idia de unidade e ordenao interior. No isso de seespantar, pois a hiptese fundamental de toda a Cincia a

de que uma estrutura racional, acessvel ao pensamento,

domine o mundo material e espiiitual. Por conseqncia,

tambm aCincia Jurdica, incluindo-se a o Direito Tribu-

trio, parte, nos seus postulados, da existncia fundamen-

taI da unidade do Direito.O faz, por exemplo, coma regra

da interpretao sistemtica ouatravs da pesquisa deprin-

cpios gerais de Direito, no campo da chamada analogia de

Direito,' colocando-se, com isso, em consonncia com as

doutrinas da hermenutica geral, s quais pertencem o

Mctap llysisc IJe Alzja llgsgr unde der Nahm IJisse llsclta jl.l. ed. (1786), prembulo, p.

IV,apud CLAUS _WILHELM CANARIS. Pellsamr ll to s is temtico e COllceitod t sis.

tema tia Cii'lcia do Direito. Trad. de A. Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundao

Calouste Gulbenkian.. p.10.Sys tl 'n1 eles lreu tigell romisc1lcll Rl 'cl l ts. voI. (1MO), p. 214,. apud ob. dt., p. 11.

(. A analogia em Direito Tributrio somente rejcitada para a configurao dofato tlpico (CTN, art. 108, ~1),mas o primeiro processo integrativo previsto

no caputdo mesmo artigo .

._. _ .._._---- -- ~ _ ._ -- -- -- -- -- -- --

38 ltevista dos Procuradores da hzenda NadonalGustavo Amaral 39

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38 ltevista dos Procuradores da hzenda Nadonal

"enol'lda unidade" ou da "globalidade", segundo o qualo intrprete deve pressupor e entender o seu objeto comoum todo em si significativo, de existncia assegurada.

H que se ponderar, entretanto, que afirmar a existn-cia de um Sistema, de uma unidade do Direito a partir danatureza cientfica da Jurisprudncia conduz a uma peti-o de principio, e que, inclusive, muitos adversrios dopensamento sistemtico tm negado o carter cientfico daJurisprudncia, reconhecendo-a apenas como uma espciede arte ou de tCfca.

No difcil demonstrar que a ordem interior e a uni-dade do Direito so bem mais do que pressupostos da na-tureza cientfica e do que postulados da metodologia. Aexigncia de ordem resulta diretamente do reconhecido

postulado da justia, de tratar o igual de modo igual e odiferente de forma diferente, de acordo com a medida dasua diferena.

Descendo para Ocampo mais estreito da tributao,

temos tambm uma variedade de noes quanto ao queseja Sistema Tributrio, que, como anunciamos acima, vema refletir as discusses havidas no plano mais abstrato daTeoria Geral. Conforme indica SAINZ DEBUJANDA,afir-mam uns que, em sentido estrito, no h que se falarenlsistema tributrio, pois "cualquier grupo de impuestos quese establezcan y apliquen por um determinado poder sedenomina "sistema tributaria" de la organizacin politicacorrespondiente, sim que para la validez deI concepto seinvoque nllngn tipo especial de conexin entre los diver-sos gravmenes".' Temos a a noo de sistema como mero

somatrio, cuja unidade interna estaria sempre presente,talvez em decorrncia da petio de princpio acimaindicada.

Prosseguindo na lio de BUJANDA,temos que" quemdiz sistema, diz ordem lgica, fio condutor. Para que exista

EStruclura jurdica dei Sistema Tributrio, i"HI1.1Clldl1lf IJrrcdlO. rvlaurid: Institu-

to de Es('udio$ Polilicos, 1962, p.253. J

---------------_.__ .

um verdadeiro Sistema Tributrio, neces~rio,se~ dvi-da alguma, um vinculo lgico entre os diversos trl~utOS,uma conscinciaclarados objetivosfiscaise extralscals que

I "8os tributos so chamados a a canar . .Dessa ltima observao poqemos extrair duas esp-

cies de abordagens, que do amparo a duas vises de Siste-ma: o sistema interno e o sistema externo. Por sistema m-

terno, temos as inferncias lgicas e axiolgicas decorren-tes das normas e princpiOSpostos ou ima.nentesao siste-ma, mas posteriores ao "fato legislativo". E o vnculo lgi-co acima referido, muito embora deva ser ressaltado que aidia de sistema jurdica como sistema lgico u~ postu-lado do positivismo e da jurisprudncia de co~cellos, hOJelargamente combatida e repelida na expennCla compara-da notadamente a tedesca.9

, J por sistema externo, temos .a ab~rdage~ feita porfatores outros que no apenas as mferenClas ~~adas d~,snormas jurdicas positivas, da a razo do nome exter~o .

Entram aqui em jogoesquemas lgicose mentais pr~lOscompreenso das normas (viso conceptuahsta),condicionantes histrcas, econmicas, sociais e polihcas,ou que do uma coerncia ao todo legislado, no a parhrdele, mas previamente a ele.

Embora no seja de todo incorreto dizer que a s~,gun-da abordagem refoge, de certo modo, do obje,toda Cienclado Direito, imiscuindo-se com critrios de clenClaSoutr,~s,e sem esquecer a advertncia de BUJANDA,p~ra que~ lainvolucracin de conceptos jurdicos, econnucos, p~lC?l-gicos y de otras variadas significaciones ha con~tltuldo,

como es ya de sobra conocido, uno de los entorpeClnuentosms importantes com que ha tropezado, durante largotiempo, el desarrollo de la ciencia.d~ I~Hac~enda: Slo atravs de la diversificacinde las diSCiplinasfmanCleraspor

~ Ob, cil., traduo e grifos noSSOS. , ~ . (' Sob anta vCI'a-semais uma vez, as hoes de CANARIS, ob. Clt, p. 28~ rcesscp, ,,-

seguintes.

40 RQv fs t d dos ~rocuradotetl dd Fazenda Nacional

Gustavo Amaral 41

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40 RQv f s t d dos rocuradotetl dd Fazenda Nacional

razn de perspectivas y mtodos se ha logrado, ai fin, ponerorden en la gran marafia conceptual que envolvia hasta

entonces estas materlas, haciendo que 5Uinvcstigacin yenseilanza discurran por los cauces adecuados", 10 no se

pode perder de vista que o Direito sempre um fenmenocultural. A sua existncia depende da criao humana e

sua e~truturao a.dvm da adoo pelos elementos que

compoem ~. sOCIedade,de certos padres de comporta-

mento. O DueIto decorre de uma experincia histrica, daqual denvam os dados normativos.

A unidade interna de sentido do Direito, que opera

para o erguer em sistema, no corresponde a uma deriva-

o da idia de justia do tipo lgico, mas antes do tipo

valorativo ou axiolgico. Os valores esto, sem dvida

fora ~o mbito da lgica formal e, por conseqncia, a ade~

quaao de vrios valores entre si e a sua conexo interna

n? se deixam exprimir logicamente, mas antes, apenas,

aXlOlglCao~ teleologicamente. Ora, disso se conclui que

embora a Junsprudncia no deva abandonar as ferramen-tas que lhe so prprias, est obrigada a considerar a

organicidade "pr-legal" ministrada pelos fatores histri-

cos, sociolgicos e econmicos, pois, muitas das vezes, ser

desses valores que poder extrair a axialagia e a teJeologiapositivada."

A par dessa diferenciao, dentro do Direito Tribut-

rio fala-se tambm em sistemas histricos e sistemas cient-ficos. .

Sendo o Direito uma decorrncia de uma viso de

mundo, mesmo nos regramentos casusticos, como no Di-

reito Romano, h um fio condutor, urna organicidade queperrmte en.contrar uma sistemtica vigente, ressalvado, tal-

vez, orgaruzaes sociais muito primitivas. Tendo em vista

IIJ Ob. cit., p.268.

11 Dcvc-setambmd' 3 1-..

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ou pagavam em condies bastante minoradas. EmRoma,

houve ~ma. progr~ssiva modificao nas rendas pblicas.

Num p~rmetropenodo, predominaram os esplios de guer-

ra ou a rmposio dos tributos aos vencidos. Com o passar

do tempo, surgiram figuras como a cnpilnio, imposto pes-

soal que. gravava a todos na mesma medida, o vectignl

certum, Imposto sobre a riqueza rstica, a vicesillln

hered', tatum , que gravava as sucesses, a ce"tesitllll renall

vennlrum, que incidia sobre as vendas, opor toriu lIl, inciden-

te sobre o transporte martimo. Havia tambm monopli-

os fiscais, como o do sal.

. Nos ltimos tempos do Imprio Romano, as receitas

denvadas prevaleceram sobre as receitas originrias.

. Quanto a Idade Mdia, bastante difcil falar sobre

tnbuta?o, stricto S~71SU, pois, a rigor, os ingressos

fazendnos no feudahsmo eram patrimoniais, eis que to-

das as terras pertenciam ao rei e eram dadas aos vassalos

em arren~amento ou enfiteuse. Assim, os ingressos po-

d~m ser tidos como patrimOlais ou como tributos, hajavI~taque taIs recursos tambm visavam a sustentar gastos

pubhcos, como a manuteno dos exrcitos.

~e~tro da evoluo havida na Idade Mdia, houve" tri-

butaao (adnta-se que tal fosse a natureza do ingresso)

17l 7lntura~ com a entrega de parte da prpria produo ao

poder trIbutante. Com o passar do tempo, a tributao

passou a ser feita em moeda, mas sempre sobre o patrimnio

ou sobre o produto bruto. O surgimento da tributao so-

bre o produto liquido, como ocorre hoje nos tributos sobre

a renda auferida, bastante recente na evoluo.

, Com o triunfo do liberalismo, passou-se, at o final do

seculo p.assado, a efetivar a tributao sobre ndices reais,

desconSIderando-se as peculiaridades pessoais do sujeito

P~SSIVO,sua capacidade contributiva. Com a virada do

seculo e o aparecimento do Estado Social, surgem novas

demandas de gastos para o Ente Tributante e, assim, mais

neceSSIdadesde receitas, que provocam uma mudana nos

----------------

sistemas tributrios. Seguindo o novo padro de igualda-

de, que no mais era que" todos os homens so iguais pe-

rante a lei", mas que o Estadoreconhecia as desigualdades

e agia para minor-Ias, surgem consideraes com a capa-

cidade contributiva, com a possibilidade de maior coope-

rao do indivduo para o bem comum. Passou-se a ter um

novo dado, apersonaliznio dos tributos.

Assim, nos sistemas impositivos passou-se a ter emparalelo aos chamados impostos reais, impostos pessoais,

informados pelo critrio da progressividade. Almda ren-

da acumulada (patrimnio) e da renda auferida, passou a

ter grande significaoa tributao indireta, tambm infor-

mada muitas vezes pelo critrio da seletividade.

V-se,da, a evoluo dos Sistemas Tributrios atravs

dos tempos, pois a cada tendncia, sem a menor dvida, a

unidade sistmica altera-se.

3. A AUTONOMIA DO DIREITO TRIBUT RIO

Evidenciado est que o Direito organizado de modo

sistemtico, mas parece ser bvio que no se trata de um

sistema nico e indiviso. Aocontrrio, possivel nele loca-

lizar diversos subsistemas, como o Direito Penal e o Direito

Civil, que atendem a postulados e principias prprios. A

questo est em saber se o Direito Tributrio consistiria em

uma subdiviso do Sistema Jurdico, ou se, ao reverso, es-

taria ele inserido dentro das regras comuns ao Direito Pri-

vado.No se trata de questo de menor importncia, mor-

mente porque como visto acima, dependendo dametodologia empregada, a anlise da configurao siste-

mtica de vital importncia. Para os adeptos da jurispru-

dncia dos conceitos e para os positivistas em geral, a com-

preenso do sistema externo, atravs das sucessivas abs-

traes feitaspelas conceituaes, precondiciona a compre-

enso do direito legislado. Ento, se o Direito Tributrio

. . .

44 I~evl!ltftdos Procuradores dn FA7.CndnNnciollll!~ Gustavo Amaral 45

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devesse subservincia aos conceitos de Direito Privado, suacognio estaria vinculada s idias priva tfsticas.

Em perlodos l't'Iaisantigos, tinha-se a divisRo do DireI-to em dois ramos: aquele que exprimia os verdadeiros prin-clpios da legislao e o Direito excepcional, ojus singulare,que compreenderia as leis fiscais e as leis penais, que, pelasua natureza de exceo, estariam vinculadas a uma inter-

pretao restritiva e vinculada aos conceitos e princpiosgerais dados pelo Direito geral. 14 Por ser um Direito ex-cepcional, toma-se claro que no haveria um sistema pro-

priamente tributrio, mas particularidades inseridas pelasregras fiscais dentro do sistema moldado pelas regras ge-rais, de matiz civilista.

Uma sntese desse pensamento feita por LUIZTROTABAS, que diz:

" em face dessa jurisprudncia dissidente que sedefine a doutrina fiscal dos civilistas. Embora a

maioria se limite a proclamar a superioridade dodireito civil sobre o direito fiscal, o que uma afir-

mao gratuita e no uma razo demonstrativa, te-mos, pelo contrrio, a boa sorte de encontrar, na penado deo Gny. a jushficao terica dessa doutrina.O Sr. Gny, em presena da antinomia revelada en-tre a lei fiscal e a lei civil, reconhece que existe 'umatcnica propriamente fiscal que introduzir na tc-nica J~rdica geral alguns elementos novos, que acompletam sem destru-la, que podero mesmo, porvezes estorvar alguns de seus preceitos' (F. Gny,nota em Consto d'Et., de 27 de julho de 1923, Sir.,1927.3.4'1). E esse autor acrescenta: 'Sob a condi-o, apenas, de ser formalmente legalizada, a tcnicafiE'.:al levada a ferir ou atentar contra o direito co-

mum, que, por outro lado, a domina com seu va-Iar universal' (idem). Isto o mesmo que dizer queo din~ito fLC Jcalsomente pode (~xpriJllir"".seatravs de

11'TRO I'ABS, L. A illterprelaLl dflSleis fiscnis. 111npA. v. 1 ,p. :18-.'17,1945.

um texto lega],e que no silnciodo texto, suas difi-culdades devem ser resolvidas de acordo com asregras do direito privado".

"Tal frmula revela, ao nosso ver, o erro da conce~ocivilista do direito fiscal. O ponto essencial da controverSIaest fixado com bastante nitidez: ningum contesta q~e ~

lei tem o poder de estabelecer regras especiais para o dlfel~to fiscal; trata-se simplesmente de saber se, q~ando ~ leifiscal onssa, o juiz e O intrprete devem ou nao sUJeltar-se, para resolver uma questo de direito fiscal, regra dodireito privado." 15 . .

H aqui, sem dvidas, notnas m~uenCl~s d~ pen~a-mento poltico sobre ambas as concepoes, POlSOhb~rahs-mo clssico tendia a ver nos tributos uma excepCIOnalidade,uma odiosa invaso da esfera privada, enq~anto 0~6no~~~reclamos sociais, que comeavam a ser posltIvados. eXigiam no mais a mera igualdade formal pe~ante a lei, mas a

igualdade material, perante as contingnCias da Vida e, c~misso, prestaes positivas por parte do Estado, pres~aoesessas que foravam um cresci.mento da ah~ldadearrecadatria, que no mais podena lcar corno allvldade"excepcional" ou "odiosa",

4. SIGNIFICADO DA POLMICA PARA A ,INTERPRETAO DO DIREITO TRIBUT ARIO

Sem desprezar essas influncias, contudo, temos aq~i,de modo bastante ntido, um problema de dimensIO-namento das estruturas do campo jurdico, ~ue acarretaem problemas para a interpretao, como salie~t~do porTROTABAS, no trecho supra-referi~o. Em uma Vlsao,tem-

"f!j-Ensaio sobre o Direito Fiscal, illT{DA. v. 26, p. :-'9, 1951. ~ejam-se tambm as

notas de rodap 23,na mesma pgin

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se o Direito Tributrio corno um apndice, um"particu\arismo" do verdadeiro Direito, que seria todoestruturado pela civilistica, no compondo um todosistrnico, mas, sim, inserido em um sistema de leis, prin-cfpios e conceitos que lhe so prvios.

J pela outra viso, tem-se que a atividade fiscal de-senvolveu-se a tal ponto, que criou em torno de si urna

sistemtica prpria. Haveria um subsistema tributrio,conectado, inserido dentro de um grande Sistema Jurdico,sim, mas com suas prprias feies e, mais importante, essesubsistema seria paralelo ao sistema privado (ou civilfstico),e no subalterno.

Noapenas nos casosonde se depara comlacwlas, comopensava TROTABAS,mas para toda a interpretao h pro-fundas diferenas de acordo com a concepo adotada. ParaTROTABASeGNY,a questo no sepWlha quando a solu-o poderia ser dada pela interpretao literal,mas, para eles,tal interpretao estava ligada a um resultado unvoco, que

hoje no mais aceito. Atualmente, a interpretao literal, aoinvs de esgotar a atividade exegtica, a delimita, colocandoos entornos do campo da interpretao para alm dos quaisse estar j na integrao.17

Trazendo-se o problema j para o campo da interpre-tao, ficam mais claras ainda as diferenas, pois:

"Inexistea prevalnciade um nicomtodo. (...) Oque s'observa a pluralidade e a equivalncia,sendoos mtodos aplicados de acordocomo caso,e com os valores nsitos na norma; ora se recorre ao

mtodo sistemtico,ora ao teleolgico,ora ao his-trico, at porque no so contraditrios, mas secomplementam e intercomunicam. No direito tri-

butrio os mtodos variam de acordo at com o tri-buto a que se aplicam: os impostos sobre a proprie-dade postulam a interpretaosistemtica,porqueapoiados em conceitos de Direito Privado; os im-

li Cl. remisso feita tlil nola 2 deste trab"lllO.

----------------- ,---'.~~

1 ,

postossobrea renda e o consumoabrem-seinte~-pretaoeconmica,porque basead~sem , concei-toselaboradospeloprprioDireitoTnbutno ouemconceitostecnolgicos. Os mtodosde mterpreta-o, por conseguinte,devemser es~dados den~odavisopl ur al is ta . Entreelesno eXls~ehierarquIa.Tm igual peso, variando a sua Imp?rta~C1a de acor-docomo casOe comas va]oraesJurdIcasnapo-

ca da aplicao,comosemprereconheceua d~utrl-na no extremada, seja no Direito em geral, s:Ja .nosramOSespecializadosdo Constitucionale do fnbu-trio".18

o Direito no pode ser interpretado em tiras, comocostuma afirmar EROSROBERTOGRAU. Saber, portanto,em que contexto essas" tiras" esto inseridas, s.enu~ con-texto de um sistema prprio, de um SIstema tT1bu~no,ounum contexto de urna sistemtica que lhe prvla, _dadapelas regras do chamado Direito Comum, questao de

assaz importncia.

5. NOSSA POSIO

Conforme j se deixou antever at aqui, no pensamosque haja uma "verdade", um correto ou um errad~. As pro-posies de ambos os lados somente fode.ro ser tidas com~verdadeiras ou falsasde acordo com lilgicaformal, vale dl-zer se no forem contraditrias internamente.

, Ao nosso ver, a Cincia do Direito, ao se propor estu:dar os regramentos de convivio soc~ale ~s estruturas dal

advindas tem corno um priorz o desejOsocml, a vontade de

1 8 1 O RRES, R ic a rdo . Normas de illterpretao e in tegraiio do Direito Tributrio. 2. ed.

Rio de Janeiro: Forense, 1994, p.82-83. Cabe a ressalva,entre~~to:que esse ira.

li 11 f' lizado tendo como hiptese de estudo ocasO brasilclro, tendo ema \O otrca d CTN N- devistaale . laoemvigor/notadamenlcosarls.107~11~ o . aosepo ,

" t' gtSdo trecho acima qualquer concluso vhda 11IgCllar, a despeIto daassnn, lrar d'" 't' - d"rcitogeral

'I - S firma"'cs lendo em vista a lrCllO POSI IVO, nm.lo I . ,legtsaao. oa ..(I\~ria Geral).

48 Revisttl dos Procuradores da FAzenda Nacional

Gustavo Amaral 49

7/24/2019 RPFN

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estruturar a comunidade dessa ou daquela maneira.

Inexistindo opressllo, no cabe ao Direito dizer que umaestrutura jurldica como a norte-americana melhor ou pior

que a adotada pelo Sultanato de Brunei, ou o Principado

de Mnaco, ou ainda um regime teocrtico qualquer. Ha-

ver, apenas, a questo da opresso, pois onde vige a fora,

no h direitos garantidos, no h segurana e, portanto,

pensamos no ser posslvel falar em Direito ou emOrdenamento, mas apenas em um simulacro. 19

Admitido esse pluralismo ou relativismo, no possl-

vel falar, de modo abstrato, que urna ou outra concepo

seja "melhor" ou pior. Ento, ser possvel que, em dado

contexto social, o campo da tributao seja moldado corno

direito excepcional, corno "lei odiosa", enquanto que em

outro contexto socialj se prefira a total autonomia do cam-

po tributrio, criando-se um Sistema aberto at mesmo para

a integrao quanto s hipteses de incidncia.

Evidentemente, ao se passar do plano geral para a an-

lise de um ordenamento positivo, ser necessrio verificaros condicionantes constitucionais, sociais e culturais, de

modo que as diferentes concepes j passam a se sujeitar

ao julgamento de aplicveis ou inaplicveis.

nesse sentido, por exemplo, que se pode ver em ummesmo livro" O autor defender a validade de um dado

expediente, corno a interpretao econmica, e o tradutor,

sem criticar ou atacar o trabalho, afirma que as mesmas

concluses no so aplicveis no seu pais, por condi-

cionantes legais que lhe so prprias.

No pensamos aqui em falar no plano da dogmtica

positiva, tendo em vista o Ordenamento Positivo brasi-

[9 Cabe aqui apenas distinguiras casos para os quais (.1prprio regime autocrtico

cria uma ordem de Direito e resolve viol-la. A, talvez seja possvel falar em

direito, mas em casos onde possvel criar leis rl'lroativas, onde os detentores

do poder esto, pelas prprias regras vigentes, acima das leis, no , ao nosso

ver, possvel falar em Direito.

20 HARTZ, W.lntcrprdao da lei tributria _ COIrlcldoe limites do critrioeco/lmico.Trad. de Brando Machado. Silo Paulo: Resenhil Tribulfiriil, 1993.

leiro mas falar no plano da dogmtica geral.No mundo ftico h apenas ocorrncias simples: O

Direito,tentando modificar a realidade (aspectoteleolgt?o),

faz uma reduo, tipificando arqutipos de ocorrnCias,

que, transformados em suportes fticcs, fica~ a?,~gad~s a

uma conseqncia jurldica dentica: O fato Jun~lc~ nao

a mera ocorrncia, mas o reflexo desta nOplano Jundlco ..

O Direito Privado, ao prever as hipteses s quais 11-

gar essas ou aquelas conseqnci~s: o.faz co~ vist~s em

estabelecer um regramento de conVIVlOmtersubJetivo, por-

tanto, ao criar suas hipteses, considerar os fatores que

julga relevantes. _' ..,O Direito Tributrio, ao seu turno, nao Visaa dlsclpl1-

nar o convvio intersubjetivo, mas "permitir ao Estado exer-

cer suas funes prprias, garantindo-lhe os recursos ~e-

cessrios a tal fim, por meio da arrecadao que eleextr~rr

da fortuna dos cidados" .21 Assim, ao formular suas I;ip~

teses, se est a se referir ao domnio das simples ~co~renc~-

as, e no imagem formada pelas hipteses ,de Drrelto Pn-

vado, visto que apenas no mundo dos fatos e que se~ncon-

tra a substncia social que o Direito visa a regrar. E desse

dominio o mundo das simples ocorrncias, que se forma-

ro as ;'agens jurdicas, de acordMcom as finalidades do

regramento criado dessas imagens. Se, num caso,.preten-

de-se disciplinar o convivio social e, noutro, repartir o cus-

teio do Ente Poltico, possivel que de um mesmo pontodo dominio (o mundo dos fatos) tenham-se imagens seme-

lhantes ou dessemelhantes, ou, at mesmo, Imagens em

apenas um dos grupos.Um exemplo seria a eficcia cvel da sentena penal

absolutria.

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