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SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
A experiência recente da SAGI/MDS na estruturação do monitoramento de programas
Salvador, 11 de outubro de 2011.
Departamento de Monitoramento da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
(DM/SAGI/MDS)
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Sumário
MonitoramentoModelo lógicoIndicadoresAlimentação dos indicadoresPainel de monitoramentoO caso do BPCBibliografia
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Monitoramento Latu sensu, todas as atividades que realizam algum tipo
de acompanhamento dentro da administração pública acabam sendo identificadas como monitoramento: Controle e auditoria: apura malversação de recursos públicos,
ou seja, se recursos financeiros, humanos ou de infra-estruturação foram geridos de forma contrária às normas que regulam seu uso.
Acompanhamento físico-financeiro: verifica a situação da execução daquilo que foi planejado e inserido na peça orçamentária que disciplina os gastos e/ou investimentos de programas, ações e projetos públicos.
Pesquisas avaliativas: realizadas para a compreensão dos motivos pelos quais determinada ação pública tomou tal ou qual configuração, se esse arranjo favorece a obtenção de resultados e se os resultados pretendidos foram realmente alcançados.
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Monitoramento A princípio, a estruturação do monitoramento de
programas pode ter por base conceitual e informacional cada uma das três atividades descritas anteriormente. A forma do monitoramento deve ser determinada: Pelo escopo que se pretende dar ao monitoramento – o que, por
sua vez, dependerá do momento no qual se encontra a ação; E das necessidades de seus gestores.
Apesar disso, duas preocupações são comuns a todas essas abordagens: A necessidade da utilização de indicadores para a realização do
monitoramento de programas; Que esse processo tenha por objetivo subsidiar a gestão dos
programas com informações tempestivas para a tomada de decisão.
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MonitoramentoConceitos:
Avaliação: subsidia os gestores com informações mais aprofundadas e detalhadas sobre o funcionamento e os efeitos do programa, levantadas nas pesquisas de avaliação;
Monitoramento: tem o propósito de subsidiar os gestores com informações mais simples e tempestivas sobre a operação e os efeitos do programa, resumidas em painéis ou sistemas de indicadores de monitoramento (Jannuzzi, 2009, p. 124).
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Monitoramento Desafios do monitoramento:
Conjunto de indicadores equilibrado, que reflita todos os pontos estratégicos momento que está a ação;
Regularidade; Indicadores sejam calculados com uma periodicidade que
permita aos gestores reagir ainda dentro de um ciclo de execução do programa;
As informações geradas pelos indicadores de monitoramento sejam apresentadas em formato de fácil consumo pelos gestores dos programas;
Escopo: superados os momentos mais problemáticos da implantação de qualquer intervenção pública, começa a ser mais apropriado a introdução de uma abordagem de resultados na estruturação do monitoramento dos programas.
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Estruturação do monitoramento
1. Explicitação (esquemática) do desenho do programa: por meio do modelo lógico;
2. Identificação e/ou construção de indicadores (principalmente de eficácia e efetividade);
3. Alimentação dos indicadores;4. Análise dos indicadores;5. Relatório periódico de monitoramento;6. (Re)ação da gestão.
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Conceito de modelo lógicoO modelo lógico é uma representação
gráfica de um projeto, programa, serviço ou política, que retrata: as relações entre os componentes
necessários a sua implementação e os efeitos esperados sobre a população.
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Componentes básicos do modelo lógico
Dados populacionais
Insumos (Inputs)
Dados para Desenvolvimento
do Programa
Diagnóstico e Planejamento
Impactos(Impacts)
Atividades (Activities)
Produtos (Outputs)
Resultados(Outcomes)
Dados do Programa
Fonte: Manual da oficina de capacitação em avaliação com foco na melhoria do programa. PN DST-Aids, abril de 2005.
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Componentes da implementaçãoDivisão em três:
Insumos: são os recursos financeiros, humanos e/ou materiais necessários ao desenvolvimento das atividades;
Atividades: são as variadas tarefas e processos desenvolvidos visando o benefício da população-alvo;
Produtos: são os serviços e bens gerados pela realização das atividades. Esses componentes são os efeitos mais imediatos do programa, obtidos pela combinação de insumos no desenvolvimento das atividades.
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Efeitos da açãoDivisão em dois (pelo menos):
Resultados: são as mudanças diretas alcançadas pelos beneficiários através da participação no programa. Esse componente reflete os efeitos esperados do programa sobre o público-alvo;
Impactos: são as contribuições do programa para determinadas mudanças sociais. Esse componente indica os efeitos indiretos do programa sobre a sociedade, ocasionados pelos efeitos somativos de várias políticas públicas sobre a população.
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Diferença do marco lógicoEm virtude do formato matricial, da
similaridade semântica e da base conceitual comum, é frequente a confusão do “modelo lógico” com o “marco lógico”. Marco lógico: única matriz com componentes-
chave do programa e instrumentos de mensuração (indicadores, fontes de coleta e suposições consideradas).
Modelo lógico: preocupação exclusiva com a discussão e explicitação do que se costuma chamar de teoria do programa.
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Características do modelo lógicoRecurso analítico: não é um retrato
preciso da realidade (que não é nem tão simples nem tão linear);
Simplicidade: imagem sucinta da teoria do programa Apresenta de forma esquemática a
transformação social que os gestores públicos pretendem atingir e o caminho que precisa ser trilhado;
Ferramenta dinâmica: passível de alterações ao longo da vida do programa.
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Elaboração do modelo lógicoEstudo de documentos do programa;Realização de oficina com pessoas-chave
para construção do primeiro esboço do modelo: Construção do modelo de trás para frente; Processo: vários esboços e reuniões; Fomento de debate e acordos entre os
gestores;Validação do modelo pelos gestores.
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InformaçõesNecessidade: tempestivas, simples e em
quantidade adequada.
Realidade: impossível conhecer todos os detalhes dos vários processos envolvidos na implementação de uma ação pública.
Recurso: indicadores
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Especificação de indicadoresFormas de organização:
“Mais de uma dezena de formas e critérios de classificação de indicadores” (Brasil, 2010, p. 27).
Desafio para a estruturação do monitoramento: especificar o conjunto de indicadores que será acompanhado. as que destrincham a teoria do programa e; as que oferecerem os principais tipos de medidas
de desempenho.
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Especificação de indicadoresA explicitação da teoria de funcionamento
do programa por meio do modelo lógico auxilia na identificação dos pontos estratégicos do programa, permitindo a especificação de um conjunto de indicadores equilibrado.
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Conceito de indicadoresConceito:
“(...) medidas, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado” (Brasil, 2010, p. 21).
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Utilização dos indicadoresNo processo de monitoramento, os
indicadores podem ser utilizados para: Acompanhamento do cumprimento de metas; Análise global do desempenho da ação
(eficácia e efetividade).
Subsídio para o planejamento das visitas de campo
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Tipos de indicadores
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Formatos estatísticos dos indicadores
números absolutos;médias; proporções;razões; taxas; índices.
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Identificação/construção de indicadores
Oficina: especificação do conjunto de indicadores em conjunto com a equipe do programa. Consumidores das informações no dia-a-dia:
precisam entender o significado das medidas; Conhecedores dos detalhes dos programas:
qualificam as medidas.
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Identificação/construção de indicadores
Apresentação do que sejam e a função dos indicadores;Escolha dos elementos do modelo lógico que serão monitorados;Mapeamento de indicadores já existentes;Adaptação de indicadores já existentes aos componentes do modelo lógico;Construção de indicadores para os componentes que precisam ser monitorados e
não possuem medidas especificas;Validação dos indicadores entre os diretores do Departamento de Monitoramento
e da área fim
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Identificação/construção de indicadores
Planilha de indicadores: Componente do modelo lógico; Interpretação; Método de cálculo; Fontes de informação; Periodicidade.
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Identificação/construção de indicadores
Plano de implementação: Indicadores com possibilidade de cálculo
imediato; Indicadores com necessidade de
desenvolvimento ou aprimoramento de seus procedimentos de alimentação (instrumentos de coleta, procedimentos de preenchimento, fluxo da informação etc.).
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Alimentação dos indicadores Indicadores de impacto: tem como principais
fontes de alimentação os grandes sistemas nacionais de informação, como os da Saúde, da Educação e do Trabalho, além é claro das estatísticas nacionais fornecidas pelo IBGE;
Indicadores de resultados: tem como principais fontes de informação pesquisas sociais, pois precisam necessariamente chegar até os beneficiários para conhecer as transformações ocorridas em suas vidas;
Indicadores de produto: tem como principais fontes de alimentação dados operacionais dos programas.
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Alimentação dos indicadores Verificação de todas bases de dados dos programas; Adaptação de rotinas/sistemas existentes: Reformulação de instrumentos de coleta existentes; Implantação dos instrumentos reformulados nos sistemas de informação; Solicitação de inclusão de variáveis na base de dados de referência para os indicadores
de monitoramento.
Desenvolvimento de novas rotinas/sistemas: Construção de instrumento de coleta: questões devem ser incluídas no instrumento tão
somente para abastecer as variáveis dos indicadores já especificados para o monitoramento – esperando-se com isso gerar um instrumento de simples preenchimento;
Pré-teste do instrumento; Ajuste do instrumento; Construção de manual de preenchimento; Consolidação de proposta de sistema de informação: pela atual dinâmica de trabalho
SAGI, o departamento responsável pelo desenvolvimento do sistema só recebe a demanda se ela for feita por meio de um projeto, que contemple pelos seguintes pontos: o instrumento de coleta; o manual de preenchimento; o dicionário de variáveis; a definição dos perfis de acesso e preenchimento.;
Capacitação dos parceiros locais para o preenchimento.
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O caso do BPC Explicitação da teoria do programa (modelo lógico):
3 reuniões com a equipe do BPC (e mais 1 reunião entre diretores para validação);
Especificação do conjunto de indicadores de monitoramento (relacionados aos componentes do ML): 7 reuniões com a equipe do BPC (e mais 1 reunião entre diretores para validação);
3 indicadores de impacto e 8 de resultado (efetividade); e 11 indicadores de produto (eficácia).
5 indicadores com possibilidade de cálculo imediato. Apresentação do 1º relatório de monitoramento:
abril de 2011 Retorno da área-fim em 45 dias (ciclos completos de três
meses).
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da InformçãoComponentes do modelo lógico Indicadores Interpretação Método de cálculo
Fontes de informação
Periodicidade
Impactos↑ da expectativa de vida da população
Tempo médio de vida do beneficiário do BPC
Expressa a contribuição do BPC na ampliação do tempo de vida de seus beneficiários. Além do acompanhamento da evolução temporal dessa medida, é também pertinente na análise comparar o tempo médio de vida do público-alvo do BPC (beneficiários x não beneficiários) com tempo médio de vida da população geral.
SIGBPC () Anual
ResultadosGarantia de renda a
idosos e pessoas com deficiência
Número de beneficiários do BPC
Expressa a quantidade total de pessoas idosas e com deficiência beneficiadas pelo BPC.
Número total de pessoas idosas e com deficiência com benefícios mantidos
SIGBPC () Mensal
Participação do valor do benefício na renda familiar
Mede o grau de contribuição do benefício na renda familiar - considerando a importância do benefício para o provimento das necessidades básicas da pessoa idosa e com deficiência e de suas famílias (espaço fundamental de convivência do beneficiário).
Valor do benefício / renda da família após recebimento do benefício
SIGBC () Anual
Produtos
Benefícios concedidos ao idoso e à pessoa com deficiência
Tempo médio para concessão do benefício
Expressa o tempo que, em média, foi necessário para a concessão do beneficío, entre o requerimento pelo beneficiário e o início do pagamento pelo INSS. Proxy para aferir a capacidade operacional das APS no processamento dos requerimentos.
Somatório da diferença entre a data do início do pagamento e a data do requerimento (em dias) / número total de benefícios concedidos num mês específico
SIGBPC () Mensal
Benefícios reavaliadosPercentual de benefícios não reavaliados há mais de dois anos
Mede o desempenho do BPC na reavaliação periódica da situação socioeconômica e física de seus beneficiários ("dois anos" para a reavaliação é o tempo determinado nas normas do programa).
Número total benefícios não reavalidados há mais de dois anos / número total de benefícios mantidos há mais de 2 anos x 100
SIGBPC () Trimestral
Beneficiários acompanhados
Percentual de inclusão dos beneficiários do BPC no CadÚnico
Mede o grau de cobertura pelo CadÚnico dos beneficiários do BPC. Considerando a importância atual do CadÚnico na articulação e integração de diferentes ações sociais, essa medida é também uma proxypara aferir o acompanhamento dos beneficiários do BPC por outras ações sociais, principalmente as da Assistência Social, e o potencial de ampliação da cobertura do CadÚnico.
Número total de beneficiários do BPC inscritos no CadÚnico / número total de beneficiários do BPC x 100
CadÚnico e SIGBPC ()
Trimestral
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Painel de monitoramentoEncontra-se em processo de
desenvolvimento concomitante ao relatóriohttp://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/PainelBPC/#Aplicativo que possibilitará a visualização
constante e atualizada de cada indicador do BPC de diferentes maneiras – em tabelas, gráficos e/ou mapas.
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Painel de monitoramento
SAGI Secretaria de Avaliação e Gestão da Informção
Bibliografia BRASIL. Ministério da Saúde. Programa Nacional de DST e AIDS. (2005), Manual
da oficina de capacitação em avaliação com foco na melhoria do programa. Brasília. Disponível em: http://www.aids.gov.br/data/Pages/LUMISCEEB81DCPTBRIE.htm.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico - SPI. (2010), Indicadores de Programa: Guia Metodológico. Brasília. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/100324_indicadores_programas-guia_metodologico.pdf
JANNUZZI, Paulo et al. (2009), Estruturação de sistemas de monitoramento e especificação de pesquisas de avaliação, os problemas dos programas públicos no Brasil são. In: ENAP. Avaliação de Programas Sociais. Brasília, Enap - EIAPP.
POISTER, Theodore. (2003), Measuring Performance. In: Public and Non Profit Organizations. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.
VALARELLI, Leandro. (2005), A gestão de projetos e a construção e o uso de indicadores. Mimeo. Rio de Janeiro.
W.K. Kellogg Foundation. (2004), Logic Model Development Guide. Michigan. Disponível em: http://www.wkkf.org/Pubs/Tools/Evaluation/Pub3669.pdf.