Embed Size (px)
Citation preview
Sérgio Toshihiko Eko
Médico Veterinário - Sesa
12ª RS / Umuarama – PR
Formação em direito – especialização em Direito
Aplicado – Perícia Veterinária Forense - Gestão e Formulação em
Políticas Públicas – Gestão em Saúde – Mestre em Políticas Públicas
Atualidades no processo administrativo sanitário
I Encontro intermunicipal dos profissionais da vigilância sanitária – INTERVISA
Direito sanitário: uma vivência teórica e prática - Pinhais
Estado do Paraná
Secretaria da Saúde
Dificuldades e problemas relacionadas ao processo administrativo sanitário
1) Externa ao processo
Alta rotatividade dos agentes nas vigilâncias
Falta de pessoal na Visa
Perfil dos profissionais: área de saúde x jurídico
Deficiência de apoio jurídico
Insegurança nas ações mais impactantes
Pressão externa e ingerência política
Quando recorrer ao processo?
Dificuldades e problemas relacionadas ao processo administrativo sanitário
1) Externa ao processo
Há deficiências de conhecimento sobre normas e processo
O secretário de saúde desconhece o processo
E o conflito com outros órgãos (saúde trabalhador e inspeção)?
Quando o promotor de justiça determina ação da Visa contra
estabelecimento.
Agente com contrato temporário pode lavrar auto de infração?
Deficiências em noções básicas da administração pública
Deficiência na identificação (perfil) da Visa. O que é a Visa?
Dificuldades e problemas relacionados ao processo administrativo sanitário
2) Do processo
Que tipo de procedimento deve ser utilizado?
Se o processo demorar demais, caduca?
Nos pequenos municípios quem decide? E o recurso
E a orientação tem valor legal? Em que caso posso usar?
Se o processo ficar parado na mesa do secretário?
Posso usar código estadual, municipal e lei 6437/77 no mesmo
processo?
Dificuldades e problemas relacionados ao processo administrativo sanitário
2) Do processo
Quando usar a intimação e infração?
Pode lavrar a infração e a intimação juntas?
Pode lavrar a infração e interdição?
A multa aplicada pela Visa municipal pelo código estadual vai para o
Estado?
Identificação e valoração de riscos, a fundamentação e os tipos de
procedimentos
Descrever os fatos corretamente nos autos de infração e interdição
Art. 200. Ao sistema único de saúde
compete, além de outras atribuições, nos
termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos,
produtos e substâncias de interesse para a
saúde [...];
II - executar as ações de vigilância
sanitária [...];
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos,
compreendido o controle de seu teor
nutricional, bem como bebidas e águas para
consumo humano [...};
VII - participar do controle e fiscalização da
produção, transporte, guarda e utilização de
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos
e radioativos [...];
Constituição Federal
de 1988A roda
Lei nº 8.080/90
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de
atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
§ 1º Entende-se por vigilância sanitária um
conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir
ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos
problemas sanitários decorrentes do meio
ambiente, da produção e circulação de bens e
da prestação de serviços de interesse da
saúde, [...]:
A roda
A Visa não é uma ilha isolada.
Relação de dependência: administração pública – SUS – poder de polícia.
Questões básicas e gerais do direito para entender melhor o processo
administrativo sanitário.
Constituição Federal de 1988 – Lei Orgânica de Saúde: conceito e
atribuições a Visa
Ingrediente fundamental: a norma
Finalidade da Visa: diminuir ou eliminar riscos
Questões prévias ao processo administrativo
A Visa não é uma ilha isolada.
Relação de dependência: administração pública – SUS – poder de polícia.
Questões básicas e gerais do direito para entender melhor o processo
administrativo sanitário.
Constituição Federal de 1988 – Lei Orgânica de Saúde: conceito e
atribuições a Visa
Ingrediente fundamental: a norma
Finalidade da Visa: diminuir ou eliminar riscos
Questões prévias ao processo administrativo
Vigilância em saúde
(sanitária)
SUS
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Constituição Federal
de 1988
CONTEXTO - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – agente público - SUS
Agente público
Princípios da
Administração PúblicaPolíticas sociais
Princípios e
diretrizes
Lei 8.080/90
SNVS
Responsabilidades:
administrativa
Criminal
civil
DICOTOMIA NA VISA: Educação & fiscalização sanitária
Portaria nº 1.565/MS/GM, de 26 de agosto de 1994.
Define SNVS e estabelece as bases para vigilância
“Art. 7º Uma vez esgotada a eficácia das ações orientadoras, preventivas
e persuasivas, o exercício do poder de polícia administrativa se
efetivará, no campo da vigilância sanitária, sob o enfoque do poder de
autoridade derivado da lei.”
Política da VISA
Por que o agente fiscal deve saber sobre normas?
• Faz relatório?
• Quem é a maior autoridade sanitária em sua localidade?
• Quem deve esclarecer (interpretar) a norma em sua localidade?
• Tem que convencer o regulado a cumprir as normas sanitárias?
• Divulga normas a população?
• Faz auto de infração? Intimação? Interdição?
• E os documentos que podem circular em outros órgãos?
Estudos de legislações
Técnicas de legislação - As normas
Constituição Federal
Leis
Medida provisória
Decretos Leis
Decreto
Resolução
Portaria
Interpretar a norma significa:
Diálogo no SNVS é a norma
O agente é um intérprete
Agente precisa entender a norma
Agente precisa convencer o seu público a partir da norma
Agente precisa aplicar a norma de forma equitativa – atinja a finalidade e resolver
problemas
Interpretação das normas
Algumas questões:
Você é a maior autoridade sanitária em sua localidade?
Você tem que convencer alguém sobre a importância de cumprir as normas
sanitárias?
Você acha importante a população entender sobre os riscos sanitários?
Você participa na elaboração de normas sanitárias do seu município?
FORMAS DE INTERPRETAÇÃO DA NORMA
1ª - GRAMATICAL: É a leitura do texto da lei. O que diz o texto. É decifrar
cada palavra e entender o que diz a frase inteira.
2ª - INTERPRETAÇÃO LÓGICA: Prevalece aqui a razão e exclui os absurdos.
3ª - INTERPRETAÇÃO HISTÓRICA: temos que atualizar a lei para o nosso
presente.
4ª - INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA: Sabemos que a lei pode ser feita de
inúmeros dispositivos e, ainda que cada uma desta lei está situada num
emaranhado de normas das mais complexas redes interligada.
PROCESSO ADMINISTRATIVO
SANITÁRIO
AS DIFERENTES APLICAÇÕES DA NORMA
DIREITOEXERCÍCIO DO
DIREITOEFETIVIDADE DO DIREITO
NORMAS DE ORDEM MATERIAL
Regulamentadores de atividades permissivas e proibi-tivas
Na saúde: de estabe-lecimentos e produtos e serviços
NORMAS DE ORDEM
PROCESSUAL
Lei 6.437/77 (Federal)– infrações e
Penalidades.
PARANÁ - Lei 13.331/01 –
Capítulo III (art. 45 seg.)
Decreto 5.711/02 – Capítulo VIII
(art. 519
RESULTA-
DO
FINALIDADE
ALCANÇA-
DA
A administração pública é igual a iniciativa privada?
Que caminho deve percorrer o órgão público?
O agente fiscal é igual ao trabalhador privado?
Quando você foi contratado falaram alguma coisa especial da
administração pública?
Princípios do direito e do processo administrativo
PRINCÍPIOS DO DIREITO E PROCESSUAIS
defesainfração relatório julgamentoAbsolvição
ou penalidade
2) Princípio do devido processo legal
CF 1988. art. 5º, inciso LIV – “ninguém será privado da liberdade ou de
seus bens sem o devido processo legal.”
1) Princípio da legalidade
Art. 5º da CF 1988:
“II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei;”
PRINCÍPIOS DO DIREITO E PROCESSUAIS
3 - Princípio da ampla defesa e do contraditório
Art. 5º da CF. 1988. "LV - aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;"
formalismo moderado: ritos e formas simples > respeito aos direitos
e garantias dos sujeitos - finalidade interesse público
Documentos formais: auto de infração – interdição
Linguagem acessível
Julgamento profissionais de saúde
Interpretação flexível e razoável quanto às formas, para evitar que
estas sejam vistas como um fim em si mesmo, desligado das
verdadeiras finalidades do processo.
REQUISITOS E CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
IMPORTÂNCIA E OBJETIVO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Yara O. R. Lima e Ediná A. Costa: “O processo administrativo sanitário é a realização estatal
com o dever de proteger a saúde, mas, também como um direito do
cidadão a proteção de sua saúde. E por este meio, o Estado controla e pune a
inobservância das normas sanitárias.” (O processo administrativo no âmbito da vigilância sanitária,
2009, p. 216.)
Vitor R. Shirato: “Um instrumento para a afetiva realização dos valores democráticos e
legitimação da atuação do poder público. O processo administrativo propicia o
diálogo entre a administração pública e o particular, com o
propósito de identificar os diversos interesses ao caso concreto, para
então obrigatoriamente chegar a uma decisão, sem a conotação pura de imposição unilateral”.(O processo administrativo como instrumento do Estado de Direito e da Democracia, 2010, p. 37, 39).
Bernardo S. Guimarães: “Uma das finalidades do processo administrativo
moderno é garantir a efetiva participação da sociedade nas questões
estatais, permitindo uma leitura mais ampla do devido processo legal integrado com os
pressupostos da democracia administrativa.” (A participação no processo administrativo, 1995, p.
88)
APLICAÇÕES/FINALIDADES
discricionariedade
INTIMAÇÃO
Obrigação
Fazer ou
Não fazer
Irregularidades
Baixo risco e com
oportunidade de correção
e/ou passível de infração
MEDIDAS
CAUTELARES
Interdição
apreensão
Irregularidades
Risco iminente
Medida de urgência
Indício de infração
INFRAÇÃO
SANÇÃO
punitiva
Crimes contra o
consumo ou saúde
pública
Não fazer
NADA
OMISSÃO
FUNCIONAL
PROCESSO DISCIPLINAR
CRIME PREVARICA-
ÇÃO
Fazer com abuso de
poder
Ato ilegal
Processo
disciplinar
Crime
Responsabili-
dade civil
indenizatória
INSPEÇÃO
IRREGULARI-DADES
Obrigações: dever do agente público
MEDIDAS CAUTELARES
TERMO INTIMAÇÃO
1) - AUTO DE INFRAÇÃO
Provas
Diligências
Decisões Provisórias
Defesa
Relatório
Organização do processo
Julgamento e decisão 1ª
instância
Penalidades
Encerramento do processo
PROCEDIMENTOS
PRÉVIOS
INSTAURAÇÃO
INSTRUÇÃO
JULGAMENTO E
DECISÃO
PROCESSO ADMINISTRATIVO
FASES
FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Medidas cautelares incidental
Recursos
Procedimento prévio: Intimação
Passível de correção em determinado tempo
Irregularidades de baixa gravidade e/ou passível de infração
Obrigação de fazer e não fazer
Não é risco iminente à saúde
Efeitos: Findo prazo sem correção > processo administrativo
Conflito: Auto de infração x termo de intimação
Conceito de processo administrativo sanitário
São ritos procedimentais organizados em atos administrativos
e sucessivos com a finalidade de eliminar o risco sanitário
Auto de infração
defesa relatório julgamentoAbsolvição
ou penalidade
Essência do auto de infração: registro das circunstâncias dos FATOS que
configura violação a NORMA SANITÁRIA.
AUTO DE INFRAÇÃO
1º• FATOS: Irregularidades que definem a infração sanitária
2º
• BASE LEGAL: norma sanitária violada
• Definir o inciso do art. 10 da Lei nº 6.437/77 ou
• Inciso do art. 63 da lei da Lei nº 13.331/01 PR.
3º• Autoria: Quem deu causa ou para ela concorreu. Termo: “acusado”,“infrator”, “regulado”, “interessado”, “particulares”, administrado e“autuado”.
Infração sanitária?
Fato irregular Base legal Infração
Conduta > vontade > viola a norma > imposição de sanção.
Descrição dos fatos no auto de infração
Forma completa
Clareza
Localizável -Identificável (auto explicável)
Precisa – ajustável ao dispositivo legal
O Ideal na descrição dos fatos
Auto de infração
REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
• Qual o recado do auto de infração1 - Escrever é mandar recado
• Escrever para quem? Confira e revise o texto2 - Seja simples
• Não enrole. Não conte historinha3 - Vá direto ao assunto
• O documento público é formal e os formulários possuem pouco espaço
4 - Use frases curtas
REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
• Use as palavras empregadas nas normas e os termos técnicos
5 – prefira palavras breves e simples
• Quem escreve é a autoridade sanitária e deve ser de forma imperativa. O documento público e fiscal tem que ser afirmativo e passar segurança
6 – Coloque as sentenças de forma imperativa
• Não e a perfeição. Está em dúvida, recorra a alguém ou use o dicionário
7 – Jamais erro na gramática
• Escreva com convicção de que no idioma só existem essas duas classes de palavras. Ao escrever textos (informativos), use substantivos (fortes) e verbos (expressivos).
8 – Abuse de substantivo e verbos
REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
• Não diga nem mais nem menos do que você precisa dizer. Cultivar a economia verbal sem prejuízo da completa e eficaz expressão do pensamento é mais eficiente.
9 – Seja conciso
• No processo administrativo não existe palavras sem significado ou redundante. Não fique explicando o que já foi dito.
10 – Persiga a clareza
• ex.: Sem condições inadequadas de higiene; presença de objetos estranhos/desuso –descreva com precisão e indicações.
11 – Evite generalizações
Base legal - INFRAÇÃO
Poderá ser constituída por duas normas ou mais
1
Obrigatória
Infração
Art. 10 lei 6.437/77 ou
Art. 63 lei PR 13.331/01
2
complementar
Dispositivo da norma regulamentadora da
atividade violada
Tipificação da infração sanitária
Princípio da tipicidade - princípio da legalidade: “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”.
MEDIDAS
CAUTELARES
Urgência
Risco iminente
Preventivo
ameaça
investigativa
Periculosida-de
Causar prejuízo
Perigo
Risco de dano
Medida cautelar
características
• Definido pela norma
• Ex.: produto vencidoFormal
• Critério epidemiológica – conhecimento tecnológico
Material
• Risco iminente
• Risco ordinárioGravidade - perigo
• leve
• grave
• gravíssimo
Processual – infração sanitária
Definição do risco sanitário
Define a medida cautelar
Classificação – fins processo
MEDIDA CAUTELAR – apreensão, interdição, suspensão, inutilização, etc...
Conceito: urgência - finalidade de afastar o risco sanitário iminente ou dano -
assegurar que a saúde coletiva ou individual seja preservadaT
ipo
s d
e p
roc
ed
ime
nto
s
apreensãoposse - autoridade
sem garantia da medida
interdição
Posse e manutenção no local
Paralisação de atividades
suspensãoParalisação comércio de
produtos
inutilização Perda do bem
ALCANCE DAS MEDIDAS CAUTELARES
Princípio da proporcionalidade e razoabilidade
Alcance espacial: total ou parcial
Alcance temporal – prazo temporária
Prazo: 180 dias – art. 547 § 5º CSE – dep. Liberação produtos
Prazo: 90 dias – art. 23 § 4º lei 6437/77 e art. 537 § 1º Decreto PR5.711/02 – liberação automática
DEFESA
• Princípios da ampla defesa e contraditório
• Preliminares –nulidade atos
• Cerceamento de defesa – medidas cautelares
• Erros de processo
• Ataque as infrações
• Alegação de circunstâncias atenuantes
PROVAS
• Perícias
• Fotos
• Antecedentes
• princípio da legitimidade e da veracidade
RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO
• Descrever os fatos
• Sobre a inspeção
• Rebater e esclarecer os pontos suscitados pela defesa
• Sobre incidentes e impedimentos
• Circunstâncias agravantes
• Sugerir penalidade
• conclusão
FASE DE INSTRUÇÃO
Equilíbrio = justiça
Autoridade
julgadora
provas
autuadoAutoridade autuante
JULGAMENTO E DECISÃO
Julgamento e decisão
Julgar é avaliar, formar uma opinião e decidir um conflito.
Se a razão for do auto de infração: procedente e penalidade
Se a razão for do infrator: improcedente e absolvição
FASES:
1º - JULGAMENTO: Preliminares e decidir pela procedência ou improcedência da
infração
2º - APLICAÇÃO DA PENALIDADE: decidir pela penalidade
Agir com ética da Administração Pública – exige a neutralidade
A credibilidade do órgão da Visa
Princípios na decisão
Da Impessoalidade
Da Legalidade: Fatos & lei
Da Motivação: Dar a explicação necessária conforme a lei
Da Eficiência: dar respostada adequada a finalidade legal da Visa
Quem decide?
É a autoridade superior
Chefia hierarquia superior – devidamente nomeado
Ou Colegiado (alguns Estados ou municípios)
Julgamento e decisão
Julgamento
infração= =
DECISÃO
Procedente ou
improcedente
Fases e considerações do julgamento e penalidade
1ª
2ª
Imposi-ção de
penalida-de
Circunstân-cias
atenuantes agravantes
Prepon-derantes
Classifi-cação
infração leve
grave gravís-sima
Tipos de penalida-
des: advertên-cia multa interdi-
ção
Alegação – atuação - provas
Alegação – defesa - provas
preliminares Nulidades ou não
3ª
2º - Julgamento das preliminares – se houver
defesa
Não afetam o principal (infração) e se dirigem previamente a formalidade do
processo.
3º - Depois – julgamento do mérito – principal – as infrações
Individualização das infrações e penas
1º - Relatório
Não há padrão
relatório opcional
A formalidade na descrição da fase do julgamento
Regras básicas da aplicação da penalidade
• desestimular os comportamentos socialmente reprováveis mediante a aplicação de determinada repressão ou multa
1) Finalidade penalidade
• cada infração corresponde a uma penalidade2) Princípio da legalidade
• De acordo com a gravidade da infração3) Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade
• 1ª aplicação objetiva (regra estabelecida)
• 2ª princípio da razoabilidade da proporcionalidade (da menor para maior)
4) Gradação da pena multa
Regra para Imposição de penalidades
1º circunstâncias
• Atenuantes
• Agravantes
• REINCIDÊNCIA
2º classificação da infração
• Leve: 1 at.
• Grave: 2 agr.
• Gravíssima: + 2 ag.
• Gravíssima
3ª penalidades
• Advertência
• Multas
• Apreensões
• Interdições
• Suspensões
• Cancelamento
4ª MULTAS
Leves
Graves
Gravíssimas
MÁXIMA
Avaliar as circunstâncias ATENUANTES
I• A ação do infrator não ter sido fundamental para a consecução do evento
II
• A errada compreensão da norma sanitária, admitida como escusável, quanto patente a incapacidade do agente para atender o caráter ilícito do fato
III
• O infrator, por espontânea vontade, imediatamente, procurar reparar ou minorar as consequências do ato lesivo à saúde pública que lhe for imputado
IV• Ter o infrator sofrido coação, a que podia resistir, para a prática do ato
V• Ser o infrator primário, e a falta cometida, de natureza leve
Prevista na Lei federal nº 6437/77
Avaliar as circunstâncias AGRAVANTES
Lei 6437/77 Circunstância agravantes
I• Reincidência
II• Obter vantagem pecuniária pela violação a norma
III• Coagido outro para execução da infração
IV• Consequência danosas a saúde pública
V• Tenho conhecimento ato lesivo e não adotou providências para evitar ou
minorar o dano
VI• Ter agido com dolo
Concurso de circunstâncias
Dispensa o concurso e a classificação de gravíssima: reincidência
especifica Lei nº 6437/77 - Art. 8º. Parágrafo único
solução por preponderância: escolha e eliminação
Lei 6.437/77Art . 4º - As infrações sanitárias classificam-se em:
I - leves, aquelas em que o infrator seja beneficiado por circunstância
atenuante;
II - graves, aquelas em que for verificada uma circunstância agravante;
III - gravíssimas, aquelas em que seja verificada a existência de duas ou
mais circunstâncias agravantes.
As sanções administrativas
Tipos de sanções:
Lei 6437/77 - Art. 2º
I - advertência;
II - multa;
III - apreensão de produto;
IV - inutilização de produto;
V - interdição de produto;
VI - suspensão de vendas e/ou fabricação de produto;
VII - cancelamento de registro de produto;
VIII - interdição parcial ou total do estabelecimento;
IX - proibição de propaganda;
X - cancelamento de autorização para funcionamento da empresa
XI - cancelamento do alvará de licenciamento de estabelecimento;
XI - A - intervenção no estabelecimento que receba recursos públicos de
qualquer esfera.
LEGISLAÇÕES ESTADUAIS E MUNICIPAIS: PENAS EDUCATIVAS
Tipos de penalidades mais aplicados
1) Advertência
É uma penalidade de natureza moral, repressiva e pessoal.
2) Penalidade de interdição – apreensão – suspensão – inutilização
interrupção de atividade ou produto
parcial ou total
Finalidade corretiva ou expulsiva.
Advertência
Infração leve
Primário
Reparação
Sem dolo
Mais educativa
Multa – PR (FCA)
Leve: 100 a 500
Grave: 501 a 5.000
Gravíssima: 5.001 a 10.000
Multa – Federal (R$)
Leve: 2.000 a 75.000
Grave: 75.000,00 a 200.000,00
Gravíssimo: 200.000,00 a 1.500.000,00
Tipos de Penalidades
3) MULTA
Questões – a multa?
Valores entre o mínimo e máximo?
Multa – questão econômica do infrator?
Decisão de 1ª Instância
• Chefe Visa
• Cabe recurso
Decisão de 2ª Instância
• Diretor
• Cabe recurso
Decisão de última Instância
• Secretário de Estado/Munici-pal
• Última instância
Instâncias de decisões administrativas
OBRIGADO
Sérgio Toshihiko Eko
Fone: (44) 3621-8244 (12ª RS – Umuarama)
