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Sistema de Informações de Custos do Governo Federal (SIC): Uma Análise Gerencial Aplicada ao Programa Bolsa Família

ORGANIZAÇÃO: CESEF – Coordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais

GEEFI – Gerência de Estudos Econômico-Fiscais

COLABORAÇÃO: CCONT – Coordenação-Geral de Contabilidade e Custos da União COINC - Coordenação de Informação Fiscal e de Custos da União

GEINC - Gerência de Informações de Custos

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Resumo O objetivo do presente estudo é utilizar o Sistema de Informações de Custos do Governo

Federal (SIC) na elaboração de uma análise gerencial aplicada ao Programa Bolsa Família

(PBF), buscando respostas às seguintes perguntas: “o custo per capita do PBF tem se mantido

estável no período analisado? O custo do programa é alto, vis a vis o retorno social? O

custeio administrativo – somatório das ações do programa que viabilizam as transferências

às famílias beneficiárias – é crescente no tempo?”. Os resultados obtidos apresentam

reflexões sobre a importância do gerenciamento das informações de custos para o processo de

melhoria da qualidade do gasto público no Brasil.

Palavras-chave: Programa Bolsa Família, Sistema de Informações de Custos do Governo

Federal.

1. INTRODUÇÃO

Um dos maiores desafios na administração pública brasileira tem sido a busca por

alternativas que reduzam custos e otimizem o uso de bens e serviços públicos prestados à

sociedade pelo Estado. “A introdução de uma nova abordagem de gestão pública que

prioriza a mensuração de custos no governo federal integra uma das etapas essenciais para a

transformação de paradigmas atualmente existentes sobre o papel e importância do setor

público como agente propulsor de geração de eficiência no uso de recursos públicos e

também escassos” (MACHADO e HOLANDA, 2010).

Conforme argumenta Holanda, Lattman-Weltman e Guimarães (2010, p. 8), “os

administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para

cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a

necessidade de um sistema de informação de custos capaz de auxiliar decisões atípicas, tais

como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou

atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades ou serviços iguais

produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a

melhoria da performance de seus dirigentes. Além disso, as informações de custos,

associadas aos benefícios das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da

proposta orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as despesas e

prestar os serviços públicos planejados”.

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Neste contexto, a STN publicou em 09 de março de 2011 a Portaria nº 157, que dispõe

sobre a criação do Sistema de Custos do Governo Federal - SIC, estruturado na forma de um

subsistema organizacional da administração pública federal brasileira e vinculado ao Sistema

de Contabilidade Federal, uma vez que se encontra sob gestão da Coordenação-Geral de

Contabilidade e Custos da União.

Esse Sistema é um Datawarehouse que se utiliza da extração de dados dos sistemas

estruturantes da administração pública federal, tal como Sistema Integrado de Administração

de Pessoas (SIAPE), Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal

(SIAFI) e Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN), para a geração

de informações. Por meio de estrutura matricial de gestão governamental, integram-se

a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central, e os órgãos setoriais, que são as

unidades de gestão interna dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União, responsáveis pelo

acompanhamento de custos no Sistema de Informações de Custos - SIC. As unidades de

gestão interna do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público da União

poderão integrar o Sistema de Custos do Governo Federal como órgãos setoriais (Portaria

STN nº 157/2011).

O SIC tem por principal objetivo subsidiar decisões governamentais e organizacionais

que conduzam à alocação mais eficiente do gasto público, sendo essencial para a

transformação de paradigmas que existem atualmente na visão estratégica do papel do setor

público. A ferramenta verifica espaços para a melhoria de serviços destinados à população,

bem como proporciona instrumentos de análise para a eficácia, a eficiência, a economicidade

e a avaliação dos resultados do uso recursos públicos.

Assim sendo, na busca por alternativas que reduzam custos e otimizem o uso de bens e

serviços públicos prestados à sociedade pelo Estado, este trabalho avalia a capacidade de

análise gerencial das informações do sistema de custos, implementado no governo federal em

2010, sob o enfoque da qualidade do gasto. E, ao considerar que os Programas de

Transferência Condicionada de Renda às famílias pobres vêm ganhando cada vez mais espaço

na agenda governamental e no debate acadêmico - principalmente em função dos impactos

reais e significativos dessas políticas sociais à população mais pobre -, elegeu-se o Programa

Bolsa-Família como projeto-piloto.

Pretende-se com este estudo de caso explorar as possibilidades da análise gerencial de

custo na administração pública brasileira aplicada a um programa governamental específico,

buscando responder às seguintes perguntas: “o custo per capita do PBF tem se mantido

estável no período analisado? O custo do programa é alto, vis a vis o retorno social? O

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custeio administrativo – somatório das ações do programa que viabilizam as transferências

às famílias beneficiárias – é crescente no tempo?”.

Para alinhar as expectativas em relação ao conteúdo deste estudo de caso, importante

ressaltar que a análise evidencia a evolução do custo do Programa Bolsa Família - também

entendida como despesa liquidada, por se tratar de um programa de transferência de renda - e

do acompanhamento físico (número de famílias atendidas) das Ações do PBF no período

2008-20131.

Esta análise permitirá aos gestores governamentais e formuladores de políticas a

possibilidade de enfrentar novos desafios na busca contínua da eficiência e eficácia das

atividades. A qualidade dos gastos associada à utilização racional dos recursos públicos é um

desses novos desafios.

Este relatório está dividido em quatro seções, incluindo esta breve introdução: a

segunda seção apresenta um histórico do sistema de informações de custos do governo

federal. A terceira seção reporta a análise de custos do Programa Bolsa Família. Finalmente, a

quarta seção conclui o estudo de caso, sugerindo algumas contribuições ao referido sistema.

2. HISTÓRICO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE CUSTOS

Os esforços para que se chegasse ao Sistema de Custos do Governo Federal foram

muitos. Pode-se destacar o trabalho de Comissão Interministerial em meados de 2005, cujo

objetivo era "elaborar estudos e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a

implantação de Sistema de Custos na Administração Pública Federal". Tal comissão foi

resposta organizacional ao Acórdão nº 1078/2004 do Tribunal de Contas da União, que

determinou que fossem adotadas "providências para que a administração pública federal possa

dispor com maior brevidade possível de sistema de custos, que permitam, entre outros, a

avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o

disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal e na LDO para 2004".

Em continuidade aos trabalhos da Comissão Interministerial, foi instituída em meados

de 2008 a Câmara Técnica de Qualidade do Gasto (CTQG), no âmbito do Comitê Técnico de

Orçamento conduzido pela Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério de Planejamento,

Orçamento e Gestão.

Ainda em 2008, foi realizada a oficina de trabalho "Sistemas de Custos na

Administração Pública: Modelo Conceitual e Estratégia de Implementação". Neste evento, o

1 Posição agosto/2013.

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Ministério da Fazenda foi ratificado como órgão responsável para coordenar a tarefa de

conceber e implantar o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, isto por meio

da utilização de dados dos diversos sistemas estruturantes do governo federal.

Por consequência da decisão acima referida, a partir de outubro de 2008, o Sistema de

Custos passou a ter um projeto executivo. Pode-se dizer que a partir de então o assunto deixou

de ser, para os órgãos centrais do governo federal, uma intenção (vontade) saindo da esfera da

discussão das ideias para ser um processo estruturado com responsáveis, concepção teórica

definida, cronograma e recursos.

No início de 2009, formou-se grupo técnico na Secretaria do Tesouro Nacional do

Ministério da Fazenda com o intuito de produzir versão inicial do Sistema de Informação de

Custos do Governo Federal em parceria com o Serpro. O referido grupo interagiu fortemente

com todo o trabalho do macroprocesso orçamentário e financeiro que já estava estabelecido e

fundiu-se num grupo de trabalho maior, envolvendo também o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão.

Mostrou-se necessária coordenação com atores diversos: ministérios e entidades

governamentais, comunidade acadêmica nacional e internacional, órgãos de controle externo

e governos subnacionais, dentre outros. Mediante apoio da Secretaria Executiva do Ministério

da Fazenda como sponsor do projeto, foi possível articular com estes diversos atores

gradativamente. Buscaram-se inicialmente a participação e a cooperação da Secretaria de

Orçamento Federal (SOF/MP), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos

(SPI/MP) e da Secretaria de Recursos Humanos (SRH/MP), órgãos gestores, respectivamente,

do SIDOR e do SIOP, do SIGPLAN, e do SIAPE. Em seguida, a Secretaria de Gestão

(SEGES/MP) e a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) foram

incorporadas ao processo de trabalho.

Paralelamente, foi introduzida uma série de seminários "técnicos conceituais" com o

envolvimento da comunidade acadêmica: inicialmente FGV, USP, UERJ, UFRN e UFPE e,

em seguida, várias outras universidades e entidades do terceiro setor. Os seminários,

realizados ao longo de 2009, serviram como ponto de controle, monitoramento e divulgação

do projeto. Nestes eventos, foi possível mapear junto ao público-alvo potenciais impactos e

usos da informação de custos nas rotinas administrativas e na tomada de decisões. Os

seminários foram transmitidos pela internet, com a participação presencial média de 300

pessoas, e permitiram capilaridade da iniciativa junto a instituições acadêmicas, unidades

organizacionais e diversos ministérios da Administração Pública Federal e governos

subnacionais de um modo inédito. A cada seminário novos parceiros foram agregados. O

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último, realizado em dezembro de 2009 já durante a etapa de homologação do SIC, contou

com palestrante internacional, presença de representantes da Controladoria Geral da União,

Tribunal de Contas da União e governos subnacionais.

Complementarmente às ações anteriormente apontadas, foram ainda realizadas visitas

técnicas para conhecer os sistemas de custos do Inmetro, do Banco Central e do município do

Rio de Janeiro. Foi, ainda, elaborado e aplicado questionário junto aos servidores federais.

Com a análise das informações foram ratificadas as diretrizes que já estavam sendo seguidas

na implantação do projeto pela Secretaria do Tesouro Nacional.

Quanto à estrutura do sistema, foram realizados estudos preliminares pelo Serpro

acerca dos pontos de integração nos sistemas estruturantes, com vistas à construção do

armazém de informações (data warehouse) do Sistema de Informação de Custos e estudos

acerca da metodologia de ajuste contábil, pela Coordenação-Geral de Contabilidade da União,

da Secretaria do Tesouro Nacional.

Em 2010, a fase de homologação do sistema foi encerrada e as diretrizes de

treinamento e capacitação dos usuários iniciadas. Durante esse ano 260 servidores foram

capacitados a utilizar a ferramenta. Além disso, foram criados, no âmbito dos Ministérios, os

Comitês de Análise e Validação das Informações de Custos.

Em 2011, a Portaria STN nº 157 criou o Sistema de Custos do Governo Federal, e a

Gerência de Informação de Custos, responsável pela manutenção e pelo aperfeiçoamento do

SIC, foi estabelecida na Secretaria do Tesouro Nacional.

3. ANÁLISE DE CUSTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Nesta seção será avaliado o custo do PBF entendido como a despesa liquidada2 por

ação, utilizando como fonte primária as informações disponibilizadas pelo sistema de custos

do Governo Federal, para o período 2008-2012. Para efeito deste estudo de caso, a posição

mais atual (agosto 2013) foi consultada diretamente no SIAFI em setembro de 2013, por não

ter sido previamente solicitada à área responsável.

2 A despesa liquidada constitui o ponto de partida para a informação de custo em função de já estar caracterizado a prestação do serviço ou fornecimento do bem. Já existe portanto a materialidade do fato. O empenho (1º estágio da execução da despesa) não tem um produto vinculado, sendo representado por uma reserva orçamentária para consequente liquidação. O pagamento é o desembolso financeiro que está condicionado a prestação do serviço ou fornecimento do bem (2º estágio da execução da despesa).

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3.1 Entendendo o Programa Bolsa Família

Instituído pela Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, convertida na Lei

nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Programa Bolsa Família (PBF) constitui o principal

programa de transferência de renda executado pelo Governo Federal, oferecendo proteção a

todo o grupo familiar e contribuindo para o seu desenvolvimento. Segundo o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)3, o Programa Bolsa Família é um

programa de transferência direta de renda condicionada que beneficia famílias em situação de

pobreza e de extrema pobreza em todo o País. Possui três eixos principais focados na

transferência de renda, condicionalidades4 e ações, assim como programas complementares. A

transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades reforçam

o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Já as

ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que

os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.

A gestão do PBF é descentralizada e compartilhada entre a União, Estados, Distrito

Federal e Municípios. Os entes federados trabalham em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e

fiscalizar a execução do Programa, instituído pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo

Decreto nº 5.209/04. A seleção das famílias para o PBF é feita com base nas informações

registradas pelo município no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal,

instrumento de coleta de dados que tem como objetivo identificar todas as famílias de baixa

renda existentes no Brasil. Com base nesses dados, o MDS seleciona, de forma automatizada,

as famílias que serão incluídas no PBF. No entanto, o cadastramento não implica a entrada

imediata das famílias no Programa e o recebimento do benefício.

Os benefícios financeiros definidos pela Lei nº. 10.836/04 são transferidos

mensalmente às famílias beneficiárias. As informações cadastrais das famílias são mantidas

no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, e para receber o benefício são

considerados a renda mensal per capita da família, o número de crianças e adolescentes até 17

anos e a existência de gestantes e nutrizes. Atualmente, o MDS trabalha com cinco tipos de

benefícios do PBF: (i) Benefício Básico ou Fixo (no valor de R$ 70, concedidos apenas a

3 Disponível em: <<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>>. 4 As condicionalidades são os compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família quanto pelo poder público para ampliar o acesso dessas famílias a seus direitos sociais básicos. Por um lado, as famílias devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar recebendo o benefício. Por outro lado, as condicionalidades responsabilizam o poder público pela oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social.

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famílias extremamente pobres, com renda per capita igual ou inferior a R$ 70); (ii) Benefício

Variável (no valor de R$ 32, concedidos pela existência na família de crianças de zero a 15

anos, gestantes e/ou nutrizes – limitado a cinco benefícios por família); (iii) Benefício

Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ) (no valor de R$ 38, concedidos pela existência na

família de jovens entre 16 e 17 anos – limitado a dois jovens por família); (iv) Benefício

Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) (com valor calculado caso a caso, e concedido

para famílias migradas de Programas Remanescentes ao PBF); e (v) Benefício para Superação

da Extrema Pobreza (BSP), que tem como objetivo garantir a renda mínima de R$ 70,00 por

pessoa da família beneficiária pelo PBF que, mesmo recebendo outros benefícios do

Programa (Básico, Variável, Benefício Variável Jovem, entre outros), permanecem em

situação de extrema pobreza5.

Na Saúde, as famílias beneficiárias assumem o compromisso de acompanhar o cartão

de vacinação, assim como o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de 7 anos.

As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também devem fazer o acompanhamento e, se gestantes

ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do

bebê.

Na Educação, todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar

devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária.

Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%.

Em Assistência Social, crianças e adolescentes com até 15 anos em risco ou retiradas

do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), devem

participar dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do PETI e obter

frequência mínima de 85% da carga horária mensal.

A Tabela 1 a seguir apresenta a evolução dos critérios de elegibilidade e benefícios do

PBF entre os anos 2004 a 2012. Já o Gráfico 1 mostra a evolução do Programa Bolsa Família,

em comparação com os demais programas no âmbito do MDS, no período de 2008 a 2012,

destacando-se que o PBF possui uma participação expressiva no orçamento daquele

ministério.

5 O pagamento do BSP teve três fases. A primeira fase começou no mês de junho de 2012 para famílias com crianças de até 6 anos. Em dezembro de 2012, o BSP passou a atender famílias com crianças e adolescentes de até 15 anos. E em março de 2013, ampliou a cobertura para todas as famílias beneficiárias do PBF que, mesmo que recebendo outros benefícios do Programa, permanecem em situação de extrema pobreza. Importante destacar que BSP é pago por família beneficiária, e não por pessoa da família. Disponível em: << http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/beneficios/gestor/beneficio-de-superacao-da-extrema-pobreza >>

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Tabela 1 – Evolução dos Critérios de Elegibilidade e Benefícios do PBF, 2004-2012, em R$ 1,00 Critérios 2004(1) 2005(1) 2006(2) 2007(3) 2008(4) 2009(5) 2010(5) 2011(6) 2012(6)

Elegibilidade (renda familiar mensal per capita)

Extremamente Pobres(a)

50,00 50,00 60,00 60,00 60,00 70,00 70,00 70,00 70,00

Pobres(b) 100,00 100,00 120,00 120,00 120,00 140,00 140,00 140,00 140,00 Benefícios

Básico

Extremamente Pobres(a)

50,00 50,00 50,00 58,00 62,00 68,00 68,00 70,00 70,00 Variável 15,00

(0 a 14) 15,00

(0 a 14) 15,00

(0 a 14) 18,00

(0 a 14) 20,00

(0 a 15) 22,00

(0 a 15) 22,00

(0 a 15) 32,00

(0 a 15) 32,00

(0 a 15) BVJ

- - - - 30,00

(16 a 17) 33,00

(16 a 17) 33,00

(16 a 17) 38,00

(16 a 17) 38,00

(16 a 17) Variável

Pobres(b)

15,00 (0 a 14)

15,00 (0 a 14)

15,00 (0 a 14)

18,00 (0 a 14)

20,00 (0 a 15)

22,00 (0 a 15)

22,00 (0 a 15)

32,00 (0 a 15)

32,00 (0 a 15)

BVJ - - - -

30,00 (16 a 17)

33,00 (16 a 17)

33,00 (16 a 17)

38,00 (16 a 17)

38,00 (16 a 17)

BSP Variável(7) Nota: Elaboração dos autores. (a) linha de pobreza extrema; (b) linha de pobreza. 1 – Lei nº 10.836/2004 e Decreto nº 5.209/2004. Crianças (R$ 15,00 a R$ 45,00); 2 – Decreto nº 5.749/2006. Crianças (R$ 15,00 a R$ 45,00); 3 – Decreto nº 6.157/2007. Crianças (R$ 18,00 a R$ 54,00) e Jovens (R$ 30,00 a R$ 60,00); 4 – Lei nº 11.692/2008 e Decreto nº 6.491/2008. Crianças (R$ 20,00 a R$ 60,00) e Jovens (R$ 30,00 a R$ 60,00); 5 – Decreto nº 6.917/2009. Crianças (R$ 22,00 a R$ 66,00) e Jovens (R$ 33,00 a R$ 66,00); 6 – Decreto nº 7.447/2011 e Decreto nº 7.494/2011. Crianças (R$ 32,00 a R$ 160,00) e Jovens (R$ 38,00 a R$ 76,00); 7 – Medida Provisória nº 570/2012, convertida na Lei nº 12.722/2012 (para crianças com crianças entre 0 e 6 anos e renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 – implementado em junho de 2012 na Ação Brasil Carinhoso); Medida Provisória nº 590/2012, convertida na Lei nº 12.817/2013 (para crianças com crianças entre 0 e 15 anos e renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 – implementado em dezembro de 2012 no Plano Brasil Sem Miséria). A partir de março de 2013, todas as famílias beneficiárias do PBF com renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00 passaram a fazer jus à complementação do BSP, independente da existência de jovens de 0 a 15 anos na família.

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Gráfico 1 - Evolução dos programas orçamentários do MDS, 2008 a 2012 (em R$ milhões).

Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI

3.2 Análise das Informações de Custos

As informações sobre o quantitativo de famílias atendidas e o dispêndio financeiro

foram obtidas no Sistema de Custos para o período 2008-2011 (note que são as mesmas

informações divulgadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome). Os

dados socioeconômicos foram consultados no sitio do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatísticas - IBGE.

Importante ressaltar que, no que se refere aos principais programas finalísticos sob a

coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o Programa Bolsa

Família apresenta uma das maiores dotações orçamentárias do ponto de vista de execução

orçamentária em 2013, conforme demonstrado na Tabela 2 a seguir.

Tabela 1 – Distribuição dos Gastos Governamentais do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por Programas Finalísticos. Valores acumulados até agosto/2013.

Programa (1) 2008 2009 2010 2011 2012

2013

Dotação Atualizada

Despesas Liquidadas % de Execução

Programa Bolsa Família 11.004,5 12.299,8 14.020,1 17.161,2 20.978,6 22.076,2 16.094,9 73%

Demais Programas 17.627,1 20.784,6 25.011,0 28.232,5 34.208,4 40.029,4 23.852,9 60%

Total 28.631,6 33.084,4 39.031,1 45.393,7 55.187,1 62.105,5 39.947,8 64%

Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI 1 - Entre os anos 2008 a 2011, o Programa Bolsa Família era denominado "Transferência de Renda com Condicionalidades - Bolsa Família".

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Para valores acumulados até agosto de 2013, o custo do Programa Bolsa Família,

expresso em termos de despesa liquidada, foi de R$ 16 bilhões, representando 73% da

dotação atualizada para esse programa, que foi de R$ 22 bilhões, aproximadamente.

Em termos orçamentários, o PBF é composto por, basicamente, dois tipos de ações: i.

Ação voltada à transferência de renda às famílias pobres e extremamente pobres e ii. Ações

voltadas à gestão do programa.

A seguir, será descrita uma análise da evolução financeira das ações que compõem o

PBF ao longo do período 2008 a 2012, conforme resultados reportados na Tabela 3 a seguir.

Para efeitos dessa análise, à exceção da ação “8442 – transferência de Renda Direta às

Famílias em condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”, as demais ações

foram agregadas em um grupo que representa a estrutura administrativa do PBF. Logo, como

pode ser visto na Tabela 3, as despesas nessas demais ações representam o custo da máquina

administrativa para viabilizar a implementação do PBF. De modo geral, observa-se que, de

2008 a 2012, houve um decréscimo de 17% nesse custeio.

Analisando separadamente cada ação que compõe o custeio do PBF, na Tabela 3

observa-se que, em 2010, a taxa de crescimento da ação 6524 “Serviços de Concessão,

Manutenção, Pagamento e Cessação dos Benefícios de Transferência Direta de Renda” foi de

17% na despesa liquidada dessa ação, em comparação ao ano de 2008. Já em 2011, a taxa de

decrescimento da despesa liquidada nessa ação foi de apenas 6%, em comparação ao ano de

2008. Ao longo de 2011, a Comissão de Fiscalização e Acompanhamento do Contrato

CAIXA (CFACC) promoveu e coordenou diversas iniciativas junto ao agente operador e às

áreas técnicas da Senarc, sobretudo visando o aprimoramento de procedimentos e rotinas

adotados para faturamento e ateste de itens tarifários contratados (BRASIL, 2012, p. 130).

Por outro lado, a Tabela 3 mostra que, entre os anos de 2008 a 2012, houve uma

oscilação nos custos associados à ação 6414 “Sistema Nacional para Identificação e Seleção

de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central – Cadastro Único”. Quando

comparamos 2011 com 2008, nota-se uma taxa de decréscimo de 71% na execução de

despesas. Essa queda está associada à baixa execução no ano de 2011 da dotação autorizada,

para despesas relacionadas à6: (i) contratação de circuito de comunicação de dados; (ii)

atendimento ao acréscimo de 0,76% do valor do contrato inicial com o agente operador do

PBF, de acordo com a cláusula 1ª do segundo termo aditivo do contrato (Processo

71000.027864/2010-05); (iii) implementação e execução das atividades previstas no projeto

6 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Relatório de Gestão do Exercício de 2011, Tabela 20 – Demonstrativo das Despesas Executadas com os Recursos Consignados na Ação 6414, página 68.

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“apoio ao Programa Bolsa Família e ao plano para superação da extrema pobreza”

(BRZ/UNESCO/2011); (iv) aquisição de seis computadores do tipo servidor; (v) atendimento

ao contrato celebrado com o atente operador do PBF.

Em 2012, observa-se um decréscimo de 59% do custo da ação 6414, em termos de

despesas liquidadas, em relação a 2008. Nesse ano, esta ação orçamentária custeou diversas

ações de qualificação das ações de cadastramento (elaboração de materiais instrucionais do

Cadastro Único, confecção e fornecimento de mochilas e ações de capacitação na Escola

Superior de Administração Fazendária – ESAF). Além do mais, a ação 6414 custeou o Termo

de Cooperação entre o MDS e o SIPAM/Ministério da Defesa (R$ 685.362,21) para fornecer

a antena de conexão à internet via satélite aos municípios da Amazônia Legal, que não tem

internet disponível para operar o Sistema do Cadastro Único. Destacam-se também os

recursos que custearam o Circuito de Comunicação de Dados – Link – Uberlândia/Brasília e o

Acordo de Empréstimo (Bird), que permitem a contratação de consultores.

De acordo com a Tabela 3, a ação “8446 - Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada

do Programa Bolsa Família” apresentou em 2011 uma taxa de crescimento do custo dessa

ação, em termos de despesa liquidada, de 2% em comparação ao ano de 2008. De maneira

mais específica, o montante repassado a título de apoio a Gestão Descentralizada do PBF

relativo ao exercício de 2011 aos entes federados foi de R$ 288,5 milhões. De acordo com o

Relatório de Gestão de 2011 elaborado pelo MDS, nessa ação foi dada continuidade ao

processo de fortalecimento e aprimoramento da gestão descentralizada do PBF e Cadastro

Único, com atuação em três frentes complementares entre si, a saber, Sistema de Gestão do

Programa Bolsa Família (SIGPBF), Plano de Acompanhamento da Qualidade da Gestão do

PBF (PAQ/DF) e Índice de Gestão Descentralizada (IGD).

Já em 2012 a ação 8446 apresentou uma taxa de crescimento de 56%, em comparação

a 2008, conforme demonstrado na Tabela 3. Em 2012, no que tange a execução física para os

5.565 municípios brasileiros, 472 municípios não fizeram jus ao repasse de recursos por meio

do IGD, representando 8,48% da totalidade dos municípios. Deste quantitativo, 13 municípios

não estavam sob a gestão municipal da Assistência Social, na forma da Norma Operacional

Básica aprovada pela Resolução nº 130, de 15 de julho de 2005, do Conselho Nacional de

Assistência Social. Os demais não obtiveram os indicadores mínimos exigidos na gestão do

PBF e Cadastro Único, conforme preconizado o artigo 3º da Portaria GM 754/2010 (BRASIL,

2013, p. 138).

13

Tabela 2 – Despesas Liquidadas do Programa Bolsa Família por Ação (R$ milhões), 2008 a 2012.

Ações Despesa Liquidada (R$ milhões) Taxa de Crescimento (1)

2008 2009 2010 2011 2012 2009/ 2008

2010/ 2008

2011/ 2008

2012/ 2008

Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004) 10.522,1 11.844,3 13.457,0 16.644,0 20.530,0 13% 28% 58% 95%

Demais Ações (Proxy para Custeio Administrativo): 540,5 455,5 563,1 517,3 448,6 -16% 4% -4% -17%

Gestão e Administração do Programa 2,4 1,0 2,5 1,8 0,0 -59% 5% -24% -100%

Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos Benefícios de Transferência Direta de Renda 235,8 218,7 275,3 221,3 0,0 -7% 17% -6% -100%

Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0% 0% 0% 0%

Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único 19,5 3,9 12,1 5,7 8,0 -80% -38% -71% -59%

Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família 282,8 231,9 273,1 288,5 440,6 -18% -3% 2% 56%

Fonte: SIC. Elaboração: CESEF/GEEFI. Nota: 1 - Taxa de crescimento em relação ao ano de 2008

14

A Tabela 4 a seguir mostra que, na média, entre os anos 2008 a 2012, os recursos do

PBF na ação “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de

Pobreza e Extrema Pobreza” representaram 0,39% do PIB, demonstrando um baixo impacto

dos recursos investidos no PBF em relação ao PIB, considerando o alto impacto de

contribuição destes recursos na redução da pobreza e da concentração de renda no Brasil.

Tabela 3 - Comparativo entre Gastos com PBF e PIB (R$ milhões), 2008-2012.

ano Gasto com PBF PIB Gasto PBF/PIB 2008 10.522,1 3.032.203,0 0,35% 2009 11.844,3 3.239.404,0 0,37% 2010 13.457,0 3.770.084,9 0,36% 2011 16.644,0 4.143.013,3 0,40% 2012 20.530,0 4.402.537,1 0,47%

Fonte: MDS, SIC e IBGE. Elaboração: CESEF/GEEFI

Essa ação representa a maior execução financeira do Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome no PBF, apresentando valores correntes de R$ 20,5 bilhões para

despesas liquidadas em 2012, representando uma taxa de crescimento dessas despesas de

95%, em comparação ao ano de 2008, conforme constatado na Tabela 3.

O Gráfico 2 a seguir mostra a evolução do quantitativo de famílias beneficiadas pelos

recursos do PBF, resultado dos esforços empreendidos na ação 6414. As informações entre os

anos 2008 e 2011 foram obtidas no Sistema de Custos (SIC), ao passo que a informação para

o ano de 2012 foi obtida junto ao MDS. Enquanto que, em 2008, o número de famílias

beneficiadas era em torno de 10,6 milhões, em 2012 esse número se eleva para 13,9 milhões

de famílias beneficiadas.

Gráfico 2 – Evolução das Famílias Beneficiadas pelo PBF, 2008-2012 (em milhões).

Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI. Para os anos 2008-2011, utilizaram-se as informações do SIC. Já para o ano de 2012, utilizou-se a informação do MDS.

15

O Gráfico 3 a seguir mostra a evolução das despesas na ação “Transferência de Renda

Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”,

em valores reais, a preços médios de 2012 segundo INPC, em comparação com a quantidade

de famílias beneficiadas.

Gráfico 3 – Gastos reais das transferências do PBF versus quantidade de famílias beneficiadas.

Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI Nota: 1 – Número de famílias beneficiadas obtido junto ao SIC (2008-2011) e MDS (2012). 2 – As informações de gastos governamentais do PBF, em termos de despesa liquidada, foram obtidas junto ao SIAFI.

A trajetória de crescimento dessas despesas se acentua a partir de 2010, o que pode

estar refletindo o reajuste nos valores dos cinco tipos de benefícios do PBF, conforme

reportado na Tabela 1, assim como o crescimento do número de famílias beneficiadas, que

passou de 12,8 milhões em 2010 para 13,9 milhões em 2012.

Já o Gráfico 4 a seguir mostra a evolução das despesas nas demais ações que

compõem o custeio administrativo para se manter o Programa Bolsa Família, em valores

reais, a preços médios de 2012 segundo INPC, em comparação com a quantidade de famílias

beneficiadas.

Observa-se que, entre os anos de 2009 e 2010, houve um aumento desse custeio real.

A justificativa, segundo o MDS, reside no fato de que, na ação 6524, constatou-se que “os

valores inicialmente aprovados pela LOA 2010, da ordem de R$ 240 milhões, não

comportaram as despesas previstas para ação no exercício em questão. O orçamento proposto

pela Senarc na PLOA, elaborado, considerando a natural expansão do Programa para atender

a uma meta de 12,9 milhões de famílias em 2010, da ordem R$ 271 milhões, sofreu

contingenciamento quando da sua tramitação no âmbito do Governo. Desta forma, em

10,6

12,4 12,8 13,413,9

13.058,0

13.993,0

15.124,8

17.548,5

20.530,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

12.000,0

13.000,0

14.000,0

15.000,0

16.000,0

17.000,0

18.000,0

19.000,0

20.000,0

21.000,0

2008 2009 2010 2011 2012

Famílias Beneficiadas (Milhões)

Transferências Reais do PBF (R$ Milhões)

16

detrimento da repactuação contratual com o agente operador do PBF, houve a necessidade de

adequação destes recursos, o que ocorreu por meio de suplementação de crédito autorizada

pelo Decreto de 11 de maio de 2010, Somados as dotações inicialmente aprovadas, R$ 240

milhões, aos créditos suplementares, de R$ 57 milhões, o total dotado nesta ação foi da ordem

de R$ 293 milhões.” (BRASIL, 2010).

Outra explicação para esse crescimento do custeio entre os anos 2009 e 2010 está

associada à ação 8446. Especificamente, nesse período, observaram-se diversos fatores, como

situações climáticas adversas que atingiram os estados da Região Nordeste e ocasionaram a

antecipação das parcelas do IGD, bem como reconhecimento de dívida do IGD-M em

dezembro de 2009 (BRASIL, 2010).

A trajetória de decrescimento dessas despesas se destaca também a partir de 2010, o

que pode estar refletindo diversos fatores, por exemplo, uma melhor qualidade de gestão

desse programa, ou, então, cortes orçamentários.

No que diz respeito às Despesas de Exercícios Anteriores, essa rubrica está presente

somente no ano de 2012 no valor de R$ 3,6 milhões, conforme informações constantes no

Sistema de Custos (SIC). Trata-se de um valor muito baixo, em comparação aos R$ 448,6

milhões observados em 2012, não interferindo na trajetória do custeio administrativo do PBF

descrito no Gráfico 4.

Gráfico 4 – Gastos reais do custeio administrativo do PBF versus quantidade de famílias beneficiadas

Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI. Número de famílias beneficiadas obtido junto ao SIC (2008-2011) e MDS (2012).

O Gráfico 5 a seguir apresenta a evolução do custeio administrativo real do PBF, em

termos per capita, e sugere uma trajetória decrescente a partir de 2010.

10,6

12,4 12,813,4

13,9670,7

538,2

632,9545,4

448,6

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

400,0

450,0

500,0

550,0

600,0

650,0

700,0

2008 2009 2010 2011 2012

Famílias Beneficiadas (Milhões) Custeio Real do PBF (R$ Milhões)

17

Gráfico 5 – Custeio administrativo real do PBF per capita

Fonte: SIC e MDS. Elaboração: CESEF/GEEFI

Para valores acumulados até agosto/2013, na Tabela 5 observa-se que o custo da ação

“Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema

Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”, foi de R$ 15,9 bilhões, que representa 74% dotação atualizada

para essa ação, que foi de R$ 21,4 bilhões. Por outro lado, o custeio administrativo

apresentou, no que diz respeito a valores acumulados até agosto/2013, apenas 35% de

execução, isto é, o custo, em termos de despesa liquidada, foi de apenas R$ 391,4 milhões, em

comparação aos R$ 914 milhões de dotação autorizada.

Ao desagregar a análise por regiões brasileiras, observa-se que o maior custo do

Programa Bolsa Família, em termos de despesa liquidada, se concentra na Região Nordeste,

onde reside a maior parte dos beneficiários desse programa. Para valores acumulados até

agosto/2013, o custo do programa é de R$ 8,3 bilhões, aproximadamente, de acordo com

dados apresentados na Tabela 6 a seguir.

18

Tabela 4 – Custo do Programa Bolsa Família por ação, agosto/2013. (R$ milhões)

Ações Dotação Atualizada (2)

Despesas Liquidadas (2)

% de Execução

Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004) 21.434,7 15.867,8 74%

Demais Ações 914,0 391,4 43%

Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único 12,5 3,7 29%

Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único 25,0 5,8 23%

Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família 604,0 217,6 36%

Remuneração a Agentes Financeiros(1) 272,5 164,2 60%

Fonte: SIAFI. Elaboração: CESEF/GEEFI Nota: 1 - Ação executada no Ministério da Fazenda, Unidade Orçamentária 71104 (Remuneração de Agentes Financeiros). Valores relacionados aos planos internos com os seguintes códigos: (i) BS00M410701 (Remuneração a Agentes Financeiros - MTE); (ii) RAFMDS (Remuneração a Agentes Financeiros - MDS); (iii) RAFMDS2 (Remuneração a Agentes Financeiros) 2 - Valores realizados até agosto/2013

19

Tabela 5 – Despesas Liquidadas na Ação Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004), por Regiões, 2008 a 2013. Regiões Brasileiras 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (1)

Região Norte 1.164 1.135 1.298 1.932 2.413 2.053

Região Nordeste 5.590 6.208 6.478 8.638 10.692 8.260

Região Sul 798 964 1.278 1.268 1.540 1.074

Região Sudeste 2.479 2.935 3.605 3.921 4.799 3.683

Região Centro-Oeste 491 602 798 884 1.085 799 Fonte: SIAFI e SIC. Elaboração: CESEF/GEEFI Nota: 1 - Valores realizados até agosto/2013 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Esse estudo teve por objetivo utilizar as informações do Sistema de Custos do

Governo Federal (SIC) na elaboração de uma análise gerencial associada ao custo do

Programa Bolsa Família no período 2008 a 2013. Se, por um lado, verificou-se a trajetória de

crescimento das despesas na ação “Transferência de Renda Diretamente às Famílias em

Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)” concomitantemente ao

aumento do número de famílias beneficiárias, por outro lado, os gastos reais com o custeio

administrativo do PBF apresentam trajetória de decrescimento a partir de 2010.

Um aspecto para ser levado em consideração para o aprimoramento do sistema seria o

fornecimento das informações em níveis mais desagregados, por exemplo, por Estados e/ou

por Municípios, fundamentais em análises de eficiência do gasto. Haja vista a elevada

disparidade econômica e social entre as diferentes unidades federativas seria interessante uma

análise desagregada por unidades administrativas locais ou estaduais do Programa Bolsa

Família, a fim de se obter detalhes da incidência desse programa que não seriam possíveis de

serem obtidas em uma análise ao nível nacional. Este esforço poderia auxiliar os formuladores

de políticas na tomada de decisões a respeito da melhor alocação dos recursos desse

programa.

Por fim, cabe aqui ressaltar o esforço da equipe do sistema de custos - STN no que diz

respeito à busca de maior potencial ao SIC na geração de informações reais para a

Administração Pública em geral. Todavia, todo esse esforço deve vir acompanhado, nesta fase

inicial, de ajustes operacionais (e em uma fase posterior, alterações estruturais) nos sistemas

SIAPE, SIAFI e SIOP para melhoria e maior aderência desses sistemas às informações de

custos.

20

5. ANEXO: EVOLUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO PBF ENTRE OS ANO S 2008-2012

De acordo com a Prestação de Contas Ordinárias Anual /Relatório de Gestão 2010 do

MDS (BRASIL, 2011, p. 32) o PBF reuniu um conjunto de cinco ações orçamentárias,

dispostas no PPA 2008-2011, a saber: 8442 – transferência de Renda Direta às Famílias em

condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004); 6414 – Sistema Nacional para

Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central

(Cadastro Único); 6524 - Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos

Benefícios de Transferência Direta de Renda; 8446 - Serviço de Apoio à Gestão

Descentralizada do Programa Bolsa Família; e 2272 – Gestão e Administração do Programa.

Essas ações foram criadas com o objetivo de contribuir para a redução da fome, da pobreza,

da desigualdade e outras formas de privação vividas pelas famílias mais excluídas,

considerando três dimensões: o alívio imediato da pobreza, por meio da transferência de renda

diretamente às famílias pobres e extremamente pobres; a contribuição para a redução da

pobreza da geração seguinte, por meio do reforço do direito de acesso aos serviços de saúde e

de educação, com o cumprimento das condicionalidades nestas áreas; e a articulação de ações

complementares, de forma a desenvolver as capacidades das famílias beneficiárias.

Em 2012, o código orçamentário do Programa Bolsa Família é alterado para “2019”,

assim como duas outras ações são extintas, a saber, “2272 - Gestão e Administração do

Programa” e “6524 - Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos

Benefícios de Transferência Direta de Renda”. Por outro lado, cria-se uma nova ação, a saber,

“20IT - Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro Único”.

No que se refere ao PPA 2012-2015, o PBF reúne um conjunto de quatro ações

orçamentárias, a saber: “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição

de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)”; “6414 - Sistema Nacional para

Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central -

Cadastro Único”; “8446 - Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa

Família”; e “20IT - Aperfeiçoamento da Disseminação de Informações do PBF e do Cadastro

Único”.

5.1 Ação 8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)

A ação “8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de

Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº 10.836/2004)” tem como finalidade a melhoria das

condições socioeconômicas das famílias pobres e extremamente pobres, por meio de

21

transferência direta de renda, condicionada ao cumprimento, por parte dos beneficiários do

Programa, de agenda de compromissos nas áreas da Saúde e Educação, bem como por

atividades de desenvolvimento das famílias, inclusive ações socioeducativas e de

acompanhamento familiar nos casos de incidência de trabalho infantil e de não cumprimento

de condicionalidades (BRASIL, 2011, p. 58).

5.2 Ação 6414 – Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único

A ação “6414 – Sistema Nacional para Identificação e Seleção de Público-Alvo para

os Programas Sociais do Governo Central - Cadastro Único” consiste na coordenação,

acompanhamento, supervisão e apoio às atividades de cadastramento das famílias

consideradas como público-alvo dos programas de transferência de renda; manutenção do

Cadastro Único, zelando pela qualidade das informações e pela unicidade dos registros; apoio

ao processo de coleta, atualização e manutenção das informações que compõem o Cadastro

Único; integração com outras bases de dados cadastrais e estímulo à utilização do Cadastro

Único nos programas sociais do Governo Federal (BRASIL, 2011, p. 33).

Neste sentido, a ação 6414 possibilita (BRASIL, 2012, p. 68):

• A localização, identificação e caracterização das famílias de baixa renda;

• O apoio ao processo de coleta e atualização dos dados cadastrais das famílias de baixa renda;

• O desenvolvimento de estratégias diferenciadas de cadastramento voltadas a grupos de

população tradicionais ou específicos;

• A seleção das famílias consideradas como público-alvo dos programas de transferências de

renda e de outros programas sociais;

• A manutenção da base de dados do Cadastro Único, zelando pela qualidade das informações

registradas e pela unicidade dos registros;

• O aperfeiçoamento dos sistemas de cadastramento e de coleta de dados;

• O relacionamento com outras bases de dados cadastrais;

• O fomento e a promoção da utilização do Cadastro Único pelos diversos programas sociais

existentes.

Entre os anos 2008 a 2010, é interessante destacar que ocorreu reconhecimento de

dívidas com o agente operador do PBF, executados com recursos alocados na ação 6414

decorrentes de cobranças intempestivas por parte do agente operador do PBF, relativamente

aos benefícios das famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família pactuado com o Governo

22

do Distrito Federal. Este fato ocorreu em detrimento da CAIXA não ter feito, à época, em

virtude do não recebimento da documentação pertinente do Banco de Brasília (BRB),

operador do pagamento no Distrito Federal, nenhum lançamento ou qualquer cobrança do

item tarifário “operação de pagamento GDF”, referente aos meses de abril/2007, janeiro a

março/2007, maio a dezembro/07, janeiro/08 e março a setembro/08; e outubro/09, outubro a

dezembro/08, fevereiro/2008, janeiro a setembro/2008, outubro/2009, novembro/2009 e

dezembro/2009 (BRASIL, 2011, p. 36).

Essa ação financiou, no ano de 2010, as atividades desenvolvidas para a garantia da

qualificação da base de dados do Cadastro Único. Essa base de dados reúne informações

sobre localização e características das famílias com renda familiar mensal per capita até meio

salário mínimo ou as famílias que possuam renda familiar mensal de até três salários

mínimos, coletadas em um esforço conjunto da União, do Distrito Federal, dos estados e dos

municípios. O agente operador do Cadastro Único é a Caixa Econômica Federal (CAIXA), a

quem cabe, mediante remuneração e condições contratuais firmadas com o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), organizar e operacionalizar a logística,

tanto do Cadastro Único quanto do pagamento dos benefícios do PBF. Assim, além de

permitir a racionalização dos custos administrativos dos programas de transferência de renda

e de contribuir para a efetividade desses programas, o Cadastro Único propõe-se como

ferramenta de planejamento e gestão de políticas públicas voltadas para as famílias de baixa

renda (BRASIL, 2011, p. 37).

A ação 6414 possibilita a localização, caracterização, identificação e seleção das

famílias consideradas como público-alvo dos programas de transferência de renda e de outros

programas sociais, permite o aperfeiçoamento dos sistemas de cadastramento e de coleta de

dados, além de possibilitar a manutenção da base dos dados do Cadastro Único. Em 2010,

essa ação financiou a qualificação dos dados do Cadastro Único, por meios processos de

capacitação, aquisição de ferramentas informacionais, comparações com outras bases de

dados, informação às famílias cadastradas e orientações aos gestores e entrevistadores

municipais do Cadastro Único (BRASIL, 2011, p. 37).

5.3 Ação 6524 – Serviços de Concessão, Manutenção, Pagamento e Cessação dos Benefícios de Transferência Direta de Renda

Essa ação tinha como objetivo assegurar os recursos para o pagamento dos serviços

prestados pelos agentes executores dos programas de transferência direta de renda na

23

operação e logística de pagamento dos benefícios do PBF. Essa ação, assim como a ação

“2272 - Gestão e Administração do Programa”, deixou de existir a partir de 2012.

5.4 Ação 8446 – Serviço de Apoio a Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família

A Ação 8446 refere-se às transferências de recursos financeiros aos estados e

municípios com propósito de assegurar os recursos para a melhoria do desempenho da gestão

descentralizada do PBF.

De acordo com o Relatório de Gestão 2010 elaborado pelo MDS, na estratégia de

apoio à gestão compartilhada do Programa Bolsa Família, destaca-se a publicação do Decreto

nº 7.332, de 19 de outubro de 2010 e das Portarias nº(s) 256, de 19 de março de 2010, 625, de

10 de agosto de 2010 e 754, de 20 de outubro de 2010, que definiram novas regras para

apuração, pagamento e comprovação e aprovação de gastos dos recursos transferidos a

estados e municípios.

O IGD-M varia de 0 a 1 e evidencia a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família

no âmbito municipal, refletindo os compromissos assumidos pelos municípios quando da

assinatura do Termo de Adesão ao Programa Bolsa Família.

O conceito de repasse de recursos após o cumprimento de indicadores mínimos de

qualidade na gestão impõem novos desafios aos gestores municipais, permeando, na grande

maioria dos municípios, o fortalecimento da interlocução entre as Secretarias de Saúde,

Educação e Assistência Social, o que, em escala ampliada, permitirá o respeito aos direitos de

cidadania de um enorme contingente de brasileiros, em situação de pobreza e vulnerabilidade

social.

O IGD-M incentiva o aprimoramento da qualidade da gestão do Programa Bolsa

Família, em nível local, e contribui para que os municípios executem as ações que estão sob

sua responsabilidade.

O índice é calculado a partir de 4 (quatro) fatores. O primeiro deles mede: i) a

qualidade e a integridade das informações constantes no Cadastro Único - taxa de cobertura

de cadastros; ii) a atualização da base de dados do Cadastro Único – taxa de atualização de

cadastros; iii) as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de educação

- taxa de crianças com informações de frequência escolar; e iv) as informações sobre o

cumprimento das condicionalidades da área de saúde – taxa de famílias com

acompanhamento das condicionalidades de saúde.

24

Passou-se agora a considerar não só os resultados obtidos pelos municípios e estados

no cadastramento e manutenção de cadastros familiares e no acompanhamento das

condicionalidades, mas também, a sua adesão ao Sistema Único de Assistência Social –

SUAS, a apresentação da comprovação de gastos dos recursos do IGD-M e sua aprovação

total pelo Conselho Municipal de Assistência Social. Para receber os recursos, o município

deve cumprir os todos os requisitos acima, bem como atingir, simultaneamente, o valor

mínimo de 0,55 no cálculo do IGD e o valor mínimo de 0,2 em cada um dos quatro

indicadores que compõem o Fator I.

No âmbito do Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família (SIGPBF), foi

consolidado o acesso dos Gestores Municipais e Estaduais e suas equipes de colaboradores ao

SIGPBF. Esse sistema permite a obtenção de um variado leque de informações do programa,

arquivos com base de dados e o acesso aos sistemas informatizados de apoio à gestão do PBF

e do Cadastro Único, entre os quais, o SICON (Sistema de Condicionalidades) e o SASF

(Sistema de Solicitação de Atendimento de Formulários do Cadastro Único). Foram também

desenvolvidos módulos para capacitação à distância de gestores, coordenadores e demais

usuários do SIGPBF, com destaque para o entendimento da apuração, cálculo e uso do IGD-

M e IGD-E, buscando viabilizar a melhoria dos processos e rotinas operacionais do PBF e

Cadastro Único. Em relação ao Plano de Acompanhamento da Qualidade da Gestão do PBF

(PAQ/PBF), em 2011 foram concluídos 34 relatórios técnicos, resultando num diagnóstico

geral da gestão do PBF e na elaboração de modelos de “Plano de Providências” para nortear o

gestor municipal do PBF na melhoria de seus processos operacionais do Cadastro Único e no

acompanhamento das condicionalidades do PBF. Adicionalmente, em parceria com as

Coordenações Estaduais do PBF foram efetuadas capacitações especificas sobre o IGD nos

estados do Piauí, Goiás, Pará, Mato Grosso, Pernambuco, Ceará, Goiás e no Distrito Federal

(BRASIL, 2012, p. 136).

No que tange ao Índice de Gestão Descentralizada (IGD), com o objetivo de

potencializar a convergência de esforços no enfrentamento da pobreza no Brasil, buscou-se a

aderência entre os valores repassados e o esforço para identificação e cadastramento de

famílias em situação de pobreza, sobretudo da “busca ativa”, pelos municípios e Distrito

Federal. Dessa forma, a partir de novembro de 2011, o valor de repasse aos entes federados

deriva do IGD-M apurado, e do quantitativo de cadastros válidos e atualizados nos últimos

dois anos (com renda per capita familiar de até ½ salário mínimo) com perfil CadÚnico.

Outro ponto importante, foi o inicio da exigência de lançamento no Sistema “SuasWeb” dos

processos relativos à prestação de Contas da alocação dos recursos do IGD-M para os

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exercícios de 2009 e 2010, pelos Gestores dos Fundos municipais de assistência e a respectiva

aprovação dos gastos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social (BRASIL, 2012, p.

136).

5.5 Ação 20IT – Aperfeiçoamento da Disseminação do PBF e do Cadastro Único

Essa ação foi inserida no Programa Bolsa Família (Programa 2019) por ocasião da

elaboração da proposta do Plano Plurianual 2012-2015. A inserção desta ação foi aprovada na

tramitação administrativa e legislativa da proposta (BRASIL, 2013, p. 132).

Em 2013, é importante destacar que o pagamento ao operador do PBF, Caixa

Econômica Federal, passa a ser registrado na Ação “00M4 – Remuneração a Agentes

Financeiros”, executada pela Unidade Orçamentária do Ministério da Fazenda (UO 71104).

Essa ação é responsável pela remuneração da operacionalização dos contratos celebrados com

as instituições financeiras destinados ao atendimento de diversas políticas públicas.

REFERÊNCIAS BRASIL. Prestação de contas ordinárias anual. Relatório de Gestão – 2010. Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.

Brasília, 2011.

______. Relatório de Gestão do Exercício de 2011. Ministério do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Brasília, 2012.

______. Prestação de Contas Ordinárias Anual. Relatório de Gestão - 2012. Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.

Brasília, 2013.

HOLANDA, V. B.; LATTMAN-WELTMAN, F.; GUIMARÃES. F. Sistema de informação

de custos na administração pública federal: uma política de Estado. Rio de Janeiro: Editora

FGV, 2010.

MACHADO, N.; HOLANDA, V. B. Diretrizes e modelo conceitual de custos para o setor

público a partir da experiência no governo federal do Brasil. Revista de Administração

Pública, v. 44, n. 4, p. 791-820, jul./ago. 2010.