SISTEMAELEITORALPORTUGUÊS:PROBLEMASESOLUÇÕES

MarinaCostaLobo(org.)

SistemaEleitoralPortuguês:ProblemaseSoluçõesAUTORESAndréFreire,AntónioFilipe,CarmenOrtega,JoséRibeiroeCastro,ManuelMeirinho,MariaCostaLobo,PauloTrigoPereira,PedroRiera,SofiaSerra-SilvaEDITOREDIÇÕESALMEDINA,S.A.RuaFernandesTomás,nos76-803000-167CoimbraTel.:239851904·Fax:239851901www.almedina.net·editora@almedina.netDESIGNDECAPAFBA.

,2018

Apesar do cuidado e rigor colocados na elaboração da presente obra, devem os diplomas legais delaconstantessersempreobjectodeconfirmaçãocomaspublicaçõesoficiais.Todaareproduçãodestaobra,porfotocópiaououtroqualquerprocesso,sempréviaautorizaçãoescritadoEditor,éilícitaepassíveldeprocedimentojudicialcontraoinfractor.

BIBLIOTECANACIONALDEPORTUGAL–CATALOGAÇÃONAPUBLICAÇÃOSistemaEleitoralPortuguês:ProblemaseSoluçõesLOBO,MariaCosta(org.)ISBN978-972-40-7663-8CDU351

Índice

IntroduçãoUmajaneladeoportunidadeparaareformadosistemaeleitoral?MARINACOSTALOBO

CAPÍTULO1AbrindoacaixadePandora:oproblemadofinanciamentopartidárionumsistemadevotopreferencialMARINACOSTALOBO&SOFIASERRA-SILVA

IntroduçãoDa(in)capacidadedoscidadãosportuguesesA caixa de Pandora do financiamento partidário num sistema de votopreferencialFinanciamentoeleitoralemsistemasdevotopreferencialÁustria e Bélgica: Voto preferencial e regulamentação do financiamentopartidárioSuéciaeHolanda:Uma(quasetotal)ausênciaderegulamentaçãoVotoPreferencialeFinanciamentoPolítico:UmasúmulaQuais as ilações para o debate sobre a Reforma do Sistema Eleitoral emPortugal?

CAPÍTULO2TheImpossibleReformoftheElectoralSysteminSpainPEDRORIERA

TheSpanishelectoralSystemElectoralReform:thecaseofSpain

CAPÍTULO3IntrapartyPreferenceVotingandDemocraticRegeneration:Doesitmakeadifference?CARMENORTEGA

WhyhaveIinvestedsomuchtimeinresearchingintothissubject?Whatdoespreferencevoting(PV)or“unblocking”partylistsmean?WhatifwetalkaboutthepoliticalconsequencesofPVsystems?NegativeconsequencesofIntrapartyPVTheadvantagesofPVWhicharetheimplicationsoftheanalysisforelectoraldesign?

CAPÍTULO4AreformadosistemaeleitoralemPortugal:umeternoretornoANDRÉFREIRE

IntroduçãoMaisestabilidadesembeliscarajustezadarepresentaçãoMelhoraraqualidadedarepresentaçãopolíticaDiscussão:quempoderiabeneficiardaslinhasdereformaaquipropostas?Adenda

CAPÍTULO5AReformadoSistemaEleitoraleopapeldaSociedadeCivilPAULOTRIGOPEREIRA

IntroduçãoConservadorismo:adefesadostatusquoeleitoralSistemaeleitoral:oqueénecessárioreformar?

OmenudaescolhaOscritériosdaescolhadeumsistemaeleitoral:setemaisumAsforçasdebloqueioàreforma:ospartidospolíticosOcaminho:maisconhecimento,maisconsensoelóbidasociedadecivil

CAPÍTULO6Não haverá reforma eleitoral, mas devemos apostar na inovaçãodemocráticaMANUELMEIRINHO

CAPÍTULO7Reformadosistemaeleitoral:oqueestáemcausa?ANTÓNIOFILIPE

CAPÍTULO8UmsistemaeleitoralrepresentativoederesponsabilidadeJOSÉRIBEIROECASTRO

ReferênciasBibliográficasNotasBiográficasdosAutores

Introdução

Umajaneladeoportunidadeparaareformadosistemaeleitoral?

MARINACOSTALOBO

“Não há nada mais difícil de organizar, de mais duvidososucessoemaisperigosoderealizardoqueiniciarmudanças.Oinovador faz inimigos de todos aqueles que prosperaram sob avelha ordem, e obtém apenas um apoio tépido daqueles queprosperariamsobanova.”

NICCOLÓMACHIAVELLI

Odebatesobreareformadosistemaeleitoraléumtemarecorrentenapolíticaportuguesa. Ao longo das últimas décadas têm sido avançadas propostas deacadémicos e os partidos costumam também incluí-las nos seus programaseleitorais.Maisrecentemente,gruposdasociedadeciviltambémtêmdefendidoideiasconcretassobreotema.Apesardestemanancialdeiniciativas,quasenadafoi alterado - com a excepção do número de deputados de 250 para 230 quedepois da revisão constitucional de 1989 entrou em vigor nas eleiçõeslegislativasde1991.AcitaçãodeMaquiavelnocimodestapáginaexplicabemeste contraste entre quantidade de propostas avançadas e a inércia dos actorespolíticos: o status quo tem poderosos aliados que, apesar de periodicamenteapresentarem reformas, acabam por não ver razões suficientes para alterar aordemquelhestrouxeopoder.

Nestee-bookquisemosjuntarvozesdequemháanosintervémnareformadosistemaeleitoral,parafazerumEstadodaArtesucintosobreodebateemtornodestaquestão.Comesteexercíciopretendemoscontribuirparaquesepercebaadistância de posicionamentos entre os principais partidos, mas também tentarencontrarummínimodenominadorcomumaserapresentadocomoumareforma

consensualizada–pelomenosdopontodevistaacadémico.Estee-bookinsere-se por isso na missão do Instituto de Políticas Públicas (IPP), que pretendefacilitar odebate sobre a reformado sistemapolíticoportuguês.Nesse âmbitorealizámos um Colóquio em Outubro de 2017 sobre o tema, que reuniuacadémicos portugueses e estrangeiros, bem como políticos nacionais que seinteressampelotema.Asváriasintervençõesaquicoligidaspermitemconcluiroseguinte: Apesar da falta de mudança em torno desta questão, e damultiplicidadedevozes académicasnãonecessariamente concordantes sobreoqueseriadesejávelmudarnosistemaeleitoral,valeapenaassinalarmudançasealgumconsensorecentequesugeremumajaneladeoportunidade.

Emprimeirolugar,sobreoobjectivoprincipaldareformaaefectuar.Emborao sistema eleitoral tenha muitas dimensões, ele cumpre essencialmente duasfunções: por um lado, assegura a representação política, por outro garante agovernabilidade. Esses dois objectivos são de certa forma contraditórios, namedidaemquemaximizaraqualidadedarepresentaçãonosentidodeaumentara proporcionalidade, pode em alguns casos comprometer a formação degovernosestáveiseporconseguinteagovernabilidade.

De facto, atéhápouco tempo, aquelesque sedebruçavamsobreo temadareforma do sistema eleitoral tendiam a defender mudanças que pudessemconciliarosdoisobjectivos:a saber,aumentaragovernabilidadeemPortugal–porexemploatravésdadiminuiçãodonúmerodedeputados-etambémmelhorara qualidade da representação política, aumentando a proporcionalidade ou poroutrasvias.Masessaseriasempreumareformacommúltiplosobjectivosequenecessariamenteimplicariamudançasprofundasnaleieleitoral.

No entanto, a formação do governo actual (2015-), que pela primeira vezjunta os partidos de esquerda em Portugal, e o facto de esta solução se terreveladoduradoura, teráresolvidoemlargamedidaoproblemadaestabilidadedosgovernos:existemhojesoluçõesgovernativasmaioritáriasdecoligaçãoquemelhoram as perspectivas de governabilidade sem ser necessário garantirmaioriasdeumsópartido.

Assim sendo, e tendo em conta que a evolução do sistema partidário e oentendimentoentrelíderespermitiuoprimeirogovernoapoiadoempartidosdeesquerda,aquestãodagovernabilidadedeixadeserumobjectivonecessárioda

mudança do sistema eleitoral, namedida em que estamelhorou – e de formaestrutural - desde 2015. Com esta mudança, as maiorias absolutasmonopartidárias deixaramde ser necessárias para assegurar a governabilidade,seja à esquerda, seja à direita, sendo as coligações estáveis e possíveis. Oaumento da governabilidade em Portugal contribui assim, ainda queinadvertidamente,paraaexequibilidadedareformadosistemaeleitoral,quesepode agora centrar- finalmente e exclusivamente- na questão da qualidade darepresentação.

Eesseéosegundograndeconsensoqueexiste,sejaentreacadémicos,sejaentreamaioriadospartidospolíticos.O trabalhoque temvindoa ser feitoaolongo das últimas décadas sobre as atitudes e comportamentos políticos emPortugallevaaquehajaumconsensointer-partidárioenasociedadecivilsobreoestadodaquestão.Temsidopossívelaolongodosanosreunirumconjuntodeindicadores sobre a qualidade da relação entre cidadãos e eleitos que nosdevolvemumquadromuitopoucoanimadordopontodevistadasatitudesdosportugueses em relação à política. Estes sentimentos traduzem-se depois emníveismuitobaixosdeparticipaçãopolítica,edeclíniosustentadoeaceleradodaparticipaçãoeleitoraldesdeosanosnoventa.

Os sintomas das deficiências da representação política não devem serprocuradosapenasdoladodoseleitores.Temosassistidoaumaumentodecasosgravesdedisfunçãodospartidos-sejanafaltade transparêncianaorganizaçãodos processos eleitorais internos, seja na falta de cumprimento ético dosregulamentosdaAssembleiadaRepública.TambémporissoconsideramosqueumareavaliaçãodoscritériosemquearepresentaçãopolíticaocorreemPortugaléfundamentaleurgente.

Seécertoqueoobjectivodagovernabilidadedeixoudeserprioritário,equeaquestãoda representaçãopolíticasecontinuaacolocarde forma inequívoca,aindafaltaconsensualizaramudança.Quealteraçõesdosistemaeleitoraldevemserimplementadasnodomíniodoaumentodaqualidadederepresentação?Emconcreto, este e-book dá conta de várias alternativas propostas seja poracadémicos,sejaporpolíticos.

Defendemos que aqueles que se interessam pelo tema deveriam estardisponíveis para consensualizar não a mudança em si, mas umametodologia

paraamudança.Emparticular,adeperspectivarareformadosistemapolíticoemgeral, edo sistemaeleitoral emparticular,nãodeuma formamaximalista,mas incremental.Umacadémicoaquemlhesejaperguntadocomodeveriasermodificadoosistemaeleitoraldeverá,embomrigor, responderda formamaiscompletapossível–indicandomudançaspossivelmentenafórmulaeleitoral,noscírculoseleitorais,noboletimdevoto,talcomováriosautorespropõemnestee-book. Ora, tal mudança pode ser muito acertada, mas provavelmente contémdemasiadasvariáveisparapoderseraceitepelamaioriadosactorespolíticosemsimultâneo. Aliás, o capítulo de Pedro Riera, aqui incluído, dá conta de queprecisamenteporessarazãoasreformaseleitoraissãotãoraras.

Seria por isso importante consensualizar ummínimo denominador comumparadar inícioaalgumamudançanosistemaeleitoralqueospartidos tambémpudessem aceitar e um primeiro passo na melhoria da qualidade darepresentação. Estou em crer que se se efectuasse uma– ainda que pequena-mudança a aprendizagem de todos os envolvidos poderia inaugurar maisalteraçõesnosentidodamelhoriadaqualidadedarepresentação.

Nonossoentender,essemínimodenominadorcomumdeveriaseramudançadoboletimdevoto,nosentidodaaberturadaslistasparaaumentaracapacidadedeescolhadoscidadãos.Significaistodeixarqueoeleitorvotenumcandidatoemvezdenalistapartidária.Seumcandidatoobtivesseumnúmerosubstancialde votos poderia subir na lista, contrariando a ordem proposta pelo partido.Tratar-se-iadere-equilibraroeixodepoderentrecidadãosepartidos,noquedizrespeitoàrepresentaçãopolítica.Nestemomento,ospartidostêmomonopóliodadefiniçãodaslistas,quesãofechadasebloqueadas–logoospartidosdetêmcontrole absoluto sobre a feitura das listas.O cidadão vota apenas no partido.EstetotalcontroledospartidosjávaisendoraronaUE,ondealargamaioriadospaísesjápermiteaexpressãodeumapreferênciaaoscidadãos.Asconsequênciasdesse monopólio são que os deputados dependem totalmente da liderançaparlamentar. Se esta dependência aumenta a disciplina de voto, tambémcontribuiparaadiminuiçãodotrabalhodecírculopelosdeputadoseparaafracaqualidadedarepresentaçãopolíticaaosolhosdoscidadãos.

Seseconcordarnaaberturadaslistas,aindaseránecessárioacordaramelhorformadeofazer.Defacto,existemváriasformasdeabriraslistas,commaiorou

menor personalização do voto. Desse ponto de vista, o capítulo de CarmenOrtegaébastanteclaro:otipodeaberturadaslistasdeveserequacionadotendoemconta o graudepersonalizaçãoquepermite.Assim, sistemas comoovotoúnico transferível que se utiliza na Irlanda ou as listas ordenadas por ordemalfabética talcomoexistemnaFinlândia,sãoaquelesquemaispersonalizamovoto.Essapersonalizaçãoconcentraalgumasdasdesvantagensqueseapontaaossistemas com voto preferencial: maximizam os incentivos para a competiçãointrapartidária,oquedificultaadisciplinapartidáriaereforçaanecessidadedefinanciamento individual das campanhas eleitorais, com claros perigos para atransparênciadasmesmas.Portanto,onossoparecerdequeaaberturadaslistasdeveserfeitadeformamoderada,limitandoapersonalização,éreforçadopelasevidênciassobrealigaçãoentrepersonalizaçãoefinanciamentopartidário.

Éportermosidentificadoprecisamenteosdificuldadesdecontroledoperigosda personalização do financiamento partidário devido à introdução do votopreferencial,queescrevemosoprimeirocapítulodeste livro.DaminhaautoriacomSofiaSerradaSilva,elecomplementa investigação reunidaanteriormentesobre a introdução do voto preferencial. Em 2015, realizámos um estudopioneiro que através de uma sondagem à boca das urnas representativa dasociedade portuguesa, testou a capacidade dos portugueses utilizarem o votopreferencial,comresultadospositivos(LoboeSantanaPereira,2015).

Agora vimos complementar essa investigação com outra, nomeadamentefazendoummapeamentodaspráticasdefinanciamentodecampanhaseleitoraisnos países europeus onde essas listas preferenciais são utilizadas e que aomesmotempotenhoaltosíndicesdequalidadedademocracia.Ocapítuloreúneessa informação sobre a Áustria, Bélgica, Finlândia e Suécia. A informaçãodisponível sobre o financiamento intrapartidário mostra que é aconselhável aaberturaparcial das listas para não aumentar excessivamente a personalizaçãodas campanhas e que será necessário aumentar os recursos dos órgãos demonitorizaçãodadistribuiçãointerpartidáriadofinanciamentoeleitoral.

No segundo capítulo, Pedro Riera dá conta das tentativas de reforma dosistemaeleitoralespanhol.Começapordescreverasprincipaiscaracterísticaseas suas semelhanças com o caso português. De seguida, mostra asobrerepresentação dos grandes partidos que o sistema eleitoral espanhol tem

permitido ao longo dos anos. Embora o sistema de partidos tenha sofridograndes alterações em 2015, com a entrada no Parlamento de novos partidos,nomeadamente o Ciudadanos e o Podemos, ambos defensores da reformaeleitoral,oautormostra-secépticodequealgopossamudaremEspanhadestepontodevista.Aprincipalrazãoéqueospartidostêmafirmadoqueaacontecerumamudançaestadeveocorrerporconsenso,eaposiçãodoPartidoPopularédeintransigênciaemrelaçãoaqualqueralteração.

Deseguida,CarmenOrtega,especialistaemvotopreferencial,apresentanoseucapítuloarelaçãoentreaintroduçãodovotopreferencialearegeneraçãodosistema político.A autora começa por descrever os vários tipos de sistema devotopreferencialexistentes.Deseguida,apresentaasprincipaisdesvantagensdovoto preferencial, que têm a ver com o aumento dos custos da democracia, apossibilidadedeaumentodecorrupçãonosistemapolítico,devidoaincentivosparamaisfinanciamentosilícitos,eaindaapossíveldiminuiçãodarepresentaçãodasmulheres.Estaéaliásumacriticaquesepodefazeremrelaçãoaqualquersistema eleitoral que permita a escolha de um candidato, que terá que fazercampanha individualmente, tal como o sistema britânico, uninominal. Comocontrapartida, as vantagens são uma satisfaçãomaior que os cidadãos têm empoderexprimirassuaspreferênciasemrelaçãoaosseusrepresentantes.Aautoradistingue de seguida entre diversos tipos de voto preferencial, sendo aquelesondealistaéordenadapelospartidos,emboraoseleitorespossamexprimirumapreferência,talcomoacontecenaÁustriaounosPaísesBaixos,aquelesondeosincentivos para cultivar um “voto pessoal” são menores. Sistemas como oirlandêsouo finlandês implicammuitomaiorpersonalizaçãodovoto, enãoédespiciendoparaconsideraraspotenciaisconsequênciasdalistapreferencial.Aautoraterminadefendendoummaiorcontroledofinanciamentointrapartidário.

No quarto capítulo, André Freire expõe os elementos principais dos seusestudos e propostas sobre a reforma do sistema eleitoral desenvolvidos nosúltimos anos. O autor começa por apresentar a necessidade de se garantir aestabilidadesempôremcausaoprincípiodaproporcionalidadealcançadapelosistemaactual.Dopontodevistadamelhoriadaqualidadedarepresentação,oautordefendeaintroduçãodovotopreferencial,salvaguardandoporémqueestamudança só pode ser entendida como uma de entre outras mudanças queconsidera necessárias, a saber: moção de censura construtiva, orçamento

construtivo,incentivosinstitucionaisàcooperaçãoentreospartidos.Alémdisso,deumaperspectivadareformadosistemaeleitoralglobal,oautorenfatizaqueaConstituição jáprevê,desde1997, apossibilidadede adopçãodeum“sistemamisto proporcional” com círculos uninominais no segmento inferior, faltandoapenasasuaregulamentaçãoemsededeleisorgânicas.

No quinto capítulo, Paulo Trigo Pereira propõe uma abordagem político-económica no sentido de compreender que reforma poderia ser positiva e aomesmo tempo aceite pelos actores políticos.O autor começapor avançar comaquilo que considera ser o indefensável conservadorismo do status quo nosistema eleitoral. De seguida, apresenta o leque de mudanças a seu vernecessáriasparaareformadosistemaeleitoral:Apenasconsideraindispensável,para uma reforma bem-sucedida do sistema eleitoral, alterar ii) o desenho,dimensão e a estrutura dos círculos e iv) o boletim de voto. Não é essencial,emborapudesseserequacionado,alterari)adimensãodaassembleia,nemiii)afórmula utilizada para apuramento dos mandatos. Na presença de círculoseleitorais pequenos oumédios a existência de uma cláusula barreira legal (v)seriaredundante.

Umareformamaissubstancialdosistemaeleitoralenvolveriaumaalteraçãodetodasasdimensõesmenosadonúmerodedeputadoseadacláusulabarreiralegal. Porém, a eficácia de um processo de reforma exige que haja umaclarificaçãodaquiloqueéessencialalterareanossoverareformamaisurgentedeveráincidirsobreadimensãoeestruturadoscírculoseoboletimdevoto.

Depois de apresentar o menu de escolha de reformas do sistema eleitoral,ondeinclui,alémdaintroduçãodeumsistemamisto,dasimplesintroduçãodovotopreferencialtambémapresentaovotoúnicotransferívelqueéutilizadonaIrlandaouemMalta.PauloTrigoPereiraenunciasetecritériosaqueossistemaseleitorais devem responder, e conclui que o português apenas respondeadequadamenteaumaminoriadessescritérios.ConsideraqueumsistemamistosemelhanteaodeeleiçãodoBundestag(Alemanha),comcírculosuninominaiseplurinominais,respondeamaiscritérios,queoactual,equeseriamaisaceitávelpelospartidospolíticosdoquequalqueroutro.Parafinalizarpropõeumaagendaparaconseguiramudança:maisconhecimentoatravésdeestudossobrevariantesdosistemamisto,maisconsensoentreosacadémicoseummaiorenvolvimento

porpartedasociedadecivil.Nocapítuloseguinte,ManuelMeirinhoMartinscomeçaporexplicarqueas

grandesreformasdossistemaseleitoraissãomuitorarasporimplicaremmuitasalterações.TambémconsideraquenocasodePortugalesse tipodemudançaéaltamente improvável.Assim, importa avaliar as quatro grandes dimensões dedesempenho do nosso sistema eleitoral: governabilidade, proporcionalidade,representação e participação. O autor conclui que não temos problemas degovernabilidade, nem de proporcionalidade, nem mesmo de representação. Oproblema é a dimensão dos círculos. O autor mostra-se bastante cético emrelaçãoacapacidadedasociedadecivildepressionarospartidospolíticosparamudar,muitodevidoaofactodeterparticipadoemváriosestudosquetiveramtodos o mesmo fim: foram colocados na gaveta. O último desses foidesenvolvidoparaoPSD,consistianumsistemadevotopreferencialopcionalcom círculos locais de pequenamagnitude (desagregando osmaiores), já queeste tipo de voto, para ser verdadeiramente efetivo, tem que funcionar emcírculosdemagnitudebaixa.Essadesproporcionalidadedecorrenteda reduçãodonúmerodedeputadosseriacolmatadacomumcírculonacional.

Osúltimosdoiscapítulos sãode intervenientesque integramou integrarampartidospolíticosmaispequenosdosistemapolítico,nomeadamenteoPCPeoCDS-PP.OsétimocapítuloreproduzaintervençãodeAntónioFilipe.Esteautorcomeça por apresentar muito sumariamente as duas grandes propostas dosprincipais partidos. A saber, a vontade do PSD de reduzir o número dedeputados,eadoPSdeintroduzirumsistemaeleitoralmistoemqueumapartedosdeputadosseriaeleitodeformauninominal.Oautorécontraqualquerumadestaspropostasporváriosmotivos:porumlado,consideraqueaspropostasdereduçãodonúmerodedeputadospodemcolocaremcausaaproporcionalidade.Por outro lado, no caso da proposta do PS, António Filipe opõe-se porque,embora formalmente o sistema dito alemão possa corrigir adesproporcionalidade,ao instituircírculosuninominaisestesvão imprimirumalógica bipolar a toda a eleição, e que isso também prejudicaria aproporcionalidade do sistema. Sendo certo que o autor não considera que osproblemas do sistema político possam ser resolvidos através de mudanças nosistemaeleitoral,propõeaindaassimaexistênciadequotasdedeputadosparaoscírculosdointerior,quedependemdoscensosecomadesertificaçãocrescente

destapartedopaísarriscamficarcomumarepresentaçãominimizada.Porfim,oe-bookfechacomocontributodeJoséRibeiroeCastro,ex-líder

doCDS-PPequehojeintegraumaassociaçãoqueapresentouumManifestoPorumaDemocraciadeQualidade.Oautorcomeçaporfazerumadefesaveementeda necessidade de reformar o sistema eleitoral para melhorar arepresentatividadedosistemapolítico.Aliás,oManifestoporumaDemocraciade Qualidade apresenta três caminhos possíveis para a reforma do sistemaeleitoral.Umdeleséovotopreferencial,aquidefendido.Ooutro,éo sistemairlandês,queédiscutívelquesejaconstitucional.Eoterceirocaminho,inspira-senosistemaalemão,queéumsistemamisto.JoséRibeiroeCastroconsideraqueaintroduçãodesteúltimoseriadelongeamelhoropçãoparaPortugal,pelasua plasticidade e flexibilidade. É o sistema quemantém a proporcionalidademasqueassegura tambémumacertaproximidade.Odiaemqueessa reformamorreu,a23deAbrilde1998,foi,segundooautoromaisnegrodademocraciaportuguesa.Mesmoassim,eporqueconsideraqueosistemapolíticoseencontracapturado por interesses e fechado à sociedade civil, José Ribeiro e Castroassume-se favorável a qualquer mudança que force a abertura dos partidos àsociedade civil. Isso inclui a ideia que votos nulos e brancos pudessem gerarumacadeiravazia,permitiraeleiçãodeindependentes,ouaintroduçãodovotopreferencial. De resto, o autor salienta que na opinião dele a questão dosrecursos cognitivos do eleitorado português para utilizar um boletim de votopreferencial não se coloca: ele monitorizou um acto eleitoral no Equador, everificou in loco como uma população bastantemenos escolarizada conseguiaperfeitamenteselecionarosseuscandidatos,semproblemasdemaior.

Julgoqueestescontributosqueaquireunimosmostram,entrediversificadasopiniões, caminhos possíveis para a reforma do sistema eleitoral emPortugal,queseabordassedeumaperspectivaincrementalapartirdaaberturadas listasdesdequeestanãovisasseumaexcessivapersonalizaçãodaslistas.OInstitutode Políticas Públicas funciona como um fórum facilitador de criação deconhecimentonoâmbitodaspolíticaspúblicaspodecontribuirparaesseefeito.Desde logo, o precioso contributo dos autores deste livro são testemunha queexistevontadepolíticaparaempreendermudançasquemelhoremaqualidadedademocraciaemPortugal.Atodoselesagradeço.

Não teria sido possível empreender este projecto sem o generosofinanciamento da FLAD que permitiu tanto a organização do Colóquio quereuniu os autores deste livro, como a elaboração da investigação sobrefinanciamento intrapartidário empaíses comvoto preferencial nas legislativas.Além disso, o Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, e emparticularoObservatóriodaQualidadedaDemocraciaapoiaramestainiciativa.OptámospordeixarosdoiscapítulosdePedroRieraeCarmenOrtegaeminglês,visto que foi a língua em que proferiram a sua apresentação no colóquio eporqueconsideramosquenãoseráobstáculoàcompreensãodosleitoresdestee-book.AgradeçotodooesforçodaSofiaSerradaSilvaaolongodetodasasfasesdoprocessodeelaboraçãodorelatórioepreparaçãodaConferência,bemcomodoLuísTelesMorais,semoqualnãoteriasidopossívelestapublicação.

Lisboa,Julhode2018

CAPÍTULO1

AbrindoacaixadePandora:oproblemadofinanciamentopartidárionumsistemadevotopreferencial

MARINACOSTALOBO&SOFIASERRA-SILVA

IntroduçãoEstecapítuloinsere-senalinhadeinvestigaçãocomeçadaem2015,aquandodaapresentação de uma proposta de introdução de voto preferencial emPortugal(LoboeSantanaPereira,2015).NesseprimeirotextoesboçámosemdetalheasalternativasdevotopreferencialexistenteseutilizadasnaEuropaeconcluímosque Portugal deveria optar pela introdução do voto preferencial num modelosemelhante àquele que é utilizado nos PaísesBaixos ou naBélgica. Isto é, ospartidosordenariamalistadecandidatosadeputados,quedepoispoderiasofreralterações,desdequehouvesseumnúmerodevotospreferenciaissuficientenumdadocandidato.

Essetexto,eanossaproposta,quederestojátinhasidoavançadaporoutros,asaberAntónioVitorino,logoem1992,suscitoualgumdebate.Oessencialdascríticasànossapropostadovotopreferencialcentrou-seemduasquestões:emprimeiro lugar, argumentou-se que os cidadãos seriam incapazes de fazerescolhas num sistema de voto preferencial em Portugal. As razões para estaincapacidadenemsempreeramexplicitadas,masoraprendiam-secomafaltadeinformação política dos cidadãos, ora tinham que ver com a própriaoperacionalização do boletim de voto, que em algumas situações poderia serverdadeiramentecomplicada.Porexemplo,nocasodeLisboa,omaiorcírculo

eleitoraldopaís, com47deputados, serianecessário criarumboletimdevotomuitogrande.

Emsegundolugar,ofactodetermosvotopreferencialnecessariamenteabrecaminhoparaaconcorrênciaintrapartidáriaentrecandidatosdomesmopartidoque concorrem pelo mesmo círculo. Essa concorrência intrapartidária poderiaabrirumaverdadeiracaixadepandoradefinanciamentopartidário,quenumpaíscomoPortugalpodepiorarograudetransparênciadonossosistemapolítico.

O trabalho que desenvolvemos de seguida tenta dar resposta a estas duasgrandescríticas,paraaferirdaaplicabilidadedovotopreferencialemPortugal.Em primeiro lugar, fomos testar a relativa (in)capacidade dos cidadãosportugueses em exprimir uma preferência, e para tal levámos a cabo umasondagem á boca das urnas em 2015 onde colocámos pela primeira vez oseleitoresportuguesesperanteumboletimdevotoondepuderamexprimirumapreferência (Lobo, Pereira e Gaspar, 2015). Em segundo lugar, e é disso quetratamos neste capítulo, fizemos um levantamento sobre as boas práticas emtermos de financiamento partidário em alguns países europeus que usam votopreferencial. Assim, o objectivo principal deste capítulo é ir além de umasimples proposta que fizemos em 2015, dando instrumentos para umacontextualização e operacionalização correcta de uma eventual introdução dovotopreferencialemPortugal.

Este capítulo está estruturado da seguinte forma: primeiro, explicamos oessencial do inquérito pós-eleitoral que realizámos em 2015 e nos permitiurevelar a capacidade dos cidadãos portugueses de fazer escolhas preferenciaismesmonumcírculoeleitoraldegrandedimensãocomoLisboa.Deseguida,faz-se um mapeamento do financiamento intrapartidário em países com votopreferencialnaEuropa.Terminamoscomalgumasilaçõesquesepodemretirarparaocasoportuguêssobreaintroduçãodovotopreferencial.

Da(in)capacidadedoscidadãosportuguesesEranossaconvicçãoqueasociedadeportuguesa,aolongodosúltimos40anosdedemocracia,tinhaatingidoumgraudematuridadecívicacomparávelaosdosoutros países europeus onde o voto preferencial se banalizou. Em qualquerdebate sobre mudança, o status quo tem uma vantagem grande, e quem quer

alterararealidadetemdesomarargumentos.Foiporisso,queconsideramosqueeraalturadeavançarparaládosargumentospróecontra,dandoumcontributoempíricoaodebate.

Sabíamosquenagrandemaioriadospaíseseuropeuscomformatosmaisoumenos complexos, os cidadãos já tinham a possibilidade de exprimir umapreferênciadevoto,mesmoemsituaçõesemqueoboletimdevotoébemmaiordo que aquele que teria de ser utilizado em Lisboa. Por exemplo, nos PaísesBaixosoboletimdevotoincluios150candidatosdecadapartidoconcorrente.

Foipossívelaprofundaraquestãoatravésdeumestudoparatestarograude(in)capacidade dos cidadãos portugueses em fazer uma escolha através de uminquéritoàbocadaurnarealizadonaseleiçõeslegislativasde2015,emqueumaamostra significativa de portugueses exerceu um voto preferencial (Lobo,Pereira e Gaspar (2015). Este foi de facto um estudo pioneiro, que testouempiricamenteaimplementaçãodeumboletimdevotoquepermitiaaexpressãodepreferênciasporcandidatosjuntodeumaamostrarepresentativa.

O estudo inquiria cerca de 900 votantes distribuídos por três círculos degrande, média e pequena dimensão: Lisboa (47 deputados), Braga (17deputados)eBeja(2deputados).Essesvotantesforamdivididosemtrêsgrupos:umquevotavaapenasnumcandidato,sendo-lheapresentadoumboletimcomalistadoscandidatosrealmenteapresentadospelospartidosem2015;outrogrupovotava ou no partido ou num dos candidatos apresentados pelos partidos em2015;efinalmenteumterceirogrupoquevotavanumboletimidênticoaoqueseutilizaactualmenteemPortugal.

Aprimeiragrandeconclusãofoiesta:ograudenão-respostasouvotosnulosnos boletins preferenciais em Lisboa foi praticamente idêntica à queefectivamente se verificou nas eleições de 2015 em Lisboa. Também nosrestantes círculos os cidadãos exerceram sem problemas de maior um votopreferencial. Foi possível assim contrariar com evidência contundente oargumentotantasvezesveiculadodequeestetipodevotoresultanumexercícioeleitoralmuitocomplicadoparaoeleitormédioportuguês.Aliás,édenotarquea ser introduzido o voto preferencial haveria uma campanha de informaçãoconcretaecomapoiodospartidosedaComissãoNacionaldeEleições.Logo,aimplementação seria um sucesso ainda maior– visto que o estudo piloto que

realizámosfoirealizadoemcondiçõesadversasnoquedizrespeitoà(faltade)informaçãodisponibilizadaaoscidadãos.

A caixa de Pandora do financiamento partidário num sistema de votopreferencialSendo certo que consideramosqueo estudo experimental responde a umadasgrandes críticas ao sistema proposto, nomeadamente a da (in)capacidade doscidadãosemexercerumvotopreferencialconsideramosapesardetudoqueerafundamental aprofundar outra crítica, essa sim a nosso ver, plenamentejustificada. A saber, o modo de financiamento das campanhas eleitorais doscandidatos.

Num contexto, de listas fechadas e bloqueadas, os candidatos do mesmocírculo não concorrem entre si, algo que mudaria com a introdução do votopreferencial. Tendo em conta que os candidatos teriam necessidade de fazercampanha,comoéquesedeverialegislaressefinanciamentocomomaiorgraudetransparênciapossível?

Consideramos que esta é de resto a crítica mais válida que é feita a estemodeloeleitoraleumdosprincipaisobstáculospotenciaisàsuaimplementaçãoemPortugal.Époisnecessárioumestudofocalizadonestaquestãoparalhedaruma resposta fundamentada, com base numa análise sobre a experiência deoutros países, em especial aqueles que têm este tipo de sistema eleitoral.Nãoexiste nenhuma investigação nacional ou internacional realizada em torno dotemadofinanciamentodascampanhasondeexistevotopreferencialpeloqueoexercício que se procura apresentar é realmente pioneiro e poderá ter impactosejaanívelda influêncianasboaspráticasemPortugal,sejaaníveldodebateinternacionalsobremudançasnosistemaeleitoral.

FinanciamentoeleitoralemsistemasdevotopreferencialO Sistema de voto preferencial tem se generalizado na União europeia, massabe-se pouco sobre como funciona o financiamento e regulamentação dascampanhaseleitoraisnestetipodesistemas.Quepaísesdevemosconsiderardopontodevistadaspráticasde financiamentopartidárioe sistemaeleitoralcomvoto preferencial? Decidimos em primeiro lugar selecionar os 20 paísesmais

transparentes do mundo, com base no Índice de Percepção de Corrupçãopublicadoem2016.Istoporquenosinteressarecolheraspráticasdospaísescommelhoresindicadoresdestaperspectiva.Destegrupodepaísesamaioriadetêm,curiosamente,umsistemadevotopreferencial,emboracomdiferençasnaformacomo permitem a expressão de preferências dos cidadãos: incluindo aDinamarca,Finlândia,Suécia,Suíça,Luxemburgo,Holanda,Austrália,Bélgica,Austria,HongKongeIrlanda.

Deseguida,analisámostodosestespaísesdopontodevistadosseussistemasdevotopreferencial(Tabela1).Oobjectivoeraselecionarpaísesqueutilizassemsistemas semelhantes àquele que foi proposto anteriormente e testado nasondagemàbocadasurnasem2015(Lobo,SantanaPereiraeGaspar,2015).

De facto, existem vários tipos de sistemas de voto preferenciais (Ortega,2004). A saber, há sistemas de lista aberta e fechada. Em sistemas de listafechadaépermitidoaoeleitorselecionarcandidatosparticularesdentrodeumalista partidária. Enquanto nas listas abertas o eleitor tem a possibilidade deescolheroscandidatosdospartidosepodevotaremcandidatosdemaisdeumpartido,nosistemadelistafechadaéaindapossívelclassificaremlistasrígidase flexíveis de acordo com a possibilidade do partido ordenar os candidatos naalocação dos assentos parlamentares: nas listas flexíveis a ordempela qual oscandidatossãoeleitosédeterminadapelonúmerodevotosindividuaisobtidos,enquantonaslistasrígidastrata-sedeumacombinaçãoentreaordenaçãodalistapelopartidoosvotosnominaisdecidemqualoscandidatos,dentrodalista,sãoeleitos. São exemplos de sistemas de listas fechadas rígidas a Holanda,Dinamarca,Áustria eSuécia,ondecabeaopartidoorganizar eordenar a lista.Enquanto na Finlândia são exemplos de listas fechadas flexíveis, onde aordenaçãousadapodeseralfabéticaouorankingdopartido(Ortega,2004).

Tabela1-Ospaísesmaistransparentescomvotopreferencial

Nota:*VotoAlternativo(AV–AlternativeVote);**STV:VotoúnicoTransferível;1)EmboraHongKongpossuaumsistemaidênticoaospaísesselecionadosparaaanálise,decidiu-senãoincluí-lonaanálisedadaascaracterísticasparticulardaregiãoadministrativaespecialdeHongKong.

Para uma comparação comPortugal e com a proposta de voto preferencialquetemsidodesenvolvida,optámospornosdebruçarsobreossistemasdevotopreferencialcomsistemasdelistasfechadasrígidas,ouseja,oscasosdaSuécia,Holanda,BélgicaeÁustria.Umsistemadelistasfechadaserígidas, implicariauma mudança gradual para o sistema de voto preferencial oferecendo aindabastantecontroloaospartidos,umavezqueestesistemadelistaéconsideradocomoomais restritivonoque toca à oferta de incentivosparaumacampanhapersonalizada(Folke,PerssoneRickne,2014).Essefoiprecisamenteomodeloque testámos no estudo que realizámos em 2015 (Lobo, Santana Pereira eGaspar).

A análise comparada destes quatro casos foi guiada por duas grandesquestões:comoéatribuídoofinanciamentopúblico?Ecomoéregulamentadoofinanciamentopartidário,querpúblico,querprivado?

Em primeiro lugar, importa dizer que em todos os países, tal como emPortugal, existe algum tipo de financiamento público atribuído aos partidospolíticos,masnãonecessariamentedirectamenteaoscandidatos.Aformamais

comum de distribuição de financiamento público é estabelecidaproporcionalmente ao número de votos que o partido recebeu nas eleições.Contudo,nãoexistefinanciamentopúblicodirectoparaoscandidatos,emboraospartidos possam decidir transferir uma parte dos seus rendimentos paracandidatosindividuais.Assim,cadapartidoélivrededecidircomoredistribuiros fundos públicos aos diferentes candidatos e constituintes dentro doenquadramento e restrições legais existentes. Portanto, do ponto de vistaindividual das campanhas, os candidatos estão largamente dependentes daorganização central dos seus partidos e de donativos privados em termos dasfontes e recursospara campanha,umavezquenão recebem fundosdiretosdoEstado.

Noquedizrespeitoàformaderegulamentaçãodofinanciamentopartidáriojá se encontram algumas diferenças consideráveis. A Holanda e a Suéciadistinguem-se claramente da Bélgica e Áustria pela quase total ausência deregulamentaçãosobreasdespesas/gastosereceitas/donativosdospartidose/oucandidatos. Ambos não possuem qualquer tipo de limite às despesas emcampanha eleitoral e proibições no que toca aos donativos recebidos. Apenasobrigamospartidosareportaredivulgardeterminadosdonativosacimadeumdeterminado valor. Por seu lado, na Bélgica e na Áustria os partidos sãolegalmente obrigados a publicar as declarações financeiras ao público,independentemente do seumontante. É naBélgica que se verifica umamaiorregulamentação: quer os gastos dos partidos/candidatos quer os donativosrecebidos são limitados legalmente. Também os orçamentos de campanhasindividuais estão sujeitos a limites máximos, que variam de acordo com otamanhodo círculo eleitoral emque competeme a sua posiçãonoboletimdevoto.

Áustria e Bélgica: Voto preferencial e regulamentação do financiamentopartidárioTanto a Áustria como a Bélgica regulamentam legalmente os montantes dedespesamáximosdospartidoseosdonativosereceitasdosmesmos.

NaÁustria, os partidos que obtêmpelomenos 1%dos votos são elegíveispara receber financiamentopúblico.Adicionalmente, ospartidos representados

no Conselho Nacional recebem financiamento adicional, que é reforçado setiveremobtidomaisdoque5lugaresnoparlamento.

A Lei de Partidos Políticos de 2012 determina que as despesas de cadapartido político para a campanha eleitoral, entre a data de qualificação para aeleiçãoeodiadaeleição,nãopodemexceder7milhõesdeeuros.Aquantiaqueum candidato individual gasta geralmente conta para o limite máximo que opartidopodegastar,excetoseasomanãoexcederos15.000€.Porconseguinte,teoricamente, omontantemáximo que um candidato individual pode gastar étambémlimitadoa7milhõesdeeuros.

Aoníveldosdonativos,aseção6daLeidePartidosPolíticos2012prevêqueumpartidopolíticopodegeralmenteaceitardoaçõessemlimite.Umadoaçãoédefinida como qualquer pagamento, prestação em espécie ou subsídio desubsistência que as pessoas singulares ou coletivas concedam a um partidopolítico,umpartidodecampanhaquenãosejaumpartidopolíticoouumramodeumpartidopolíticocompersonalidade jurídicaprópriaouumaorganizaçãoafiliada. Oumembros do parlamento que se candidataram a eleições em umalistadecandidatosapresentadosporumpartidopolítico.

Segundoalei,osdonativosdevemserarquivadoseregistadasemanexoaobalanço geral anual, que deverá ser apresentado pelo partido ao Tribunal deContasFederal.Alémdisso,osdonativossuperioresa3.500euros,numúnicoanocivil, devemser enumerados separadamente comonomeeoendereçododoador. E os donativos superiores a 50.000 euros devem ser comunicadasimediatamenteaoTribunaldeContas,quepublicaráorespetivomontante,bemcomoonomeeendereçododoadornoseusítioWeb1.

Porfim,dosquatrocasosapresentadoscomsistemadevotopreferencialcomlistasfechadaserígidas,aBélgica,éporseuturno,opaíscomoenquadramentoregulatóriodofinanciamentopartidáriomaisrígidoerestritivo.

Os partidos belgas recebem financiamento público desde 1971 através de“abonos” mensais fornecidos pela Câmara dos Representantes e do Senado.DesdeentãoaBélgicatempassadoporumasériedemudançassubstanciaisnoque diz respeito ao regime legal de finanças políticas. A primeira grandemudançalegislativadeu-seem1989,comonovoenquadramentolegalquepelaprimeira vez apresentou medidas legislativas de controlo e supervisão das

despesasereceitasdospartidos.Atualmente, o sistema partidário baseia-se extensivamente em subsídios

estatais, para os partidos que obtêm pelo menos um lugar no Parlamento(Klingeren, M. et al, 2015). Os governos federais e regionais da Bélgicaatribuem dois tipos de apoio financeiro direto aos grupos partidáriosparlamentaresesubsídiosàunidadecentraldopartido(Iker-deMarchin,1991,Muylle&VanNieuwenhove,2002,Weekersetal.,2009).SegundoWeekersetal(2009),ambossequalificamcomofinanciamentodiretoaospartidosumavezque o dinheiro recebido é parte do orçamento geral da organização central dopartido e é usado para despesas operacionais e de campanha.Adicionalmente,existemoutrasformasdefinanciamentopúblico,masdenaturezaindireta,comoisençãode impostospara espaçospublicitários e cartazes (Klingeren,M. et al,2015).

Éimportantenotarqueoscandidatosnãosãodiretamenteapoiados,masospartidos podem decidir transferir uma parte dos seus rendimentos paracandidatosindividuais.Assim,cadapartidoélivrededecidircomoredistribuiros fundos públicos aos diferentes candidatos e constituintes dentro doenquadramento e restrições legais existentes. (GRECO, 2014a). É igualmenteimportantesalientarqueossubsídiosestataissãoanuaisenãosãorestritosausopara as campanhas eleitorais, apesar de não existir um financiamento estatalpersonalizadoparaascampanhas.

Do ponto de vista individual das campanhas dos candidatos, estas estãolargamentedependentesdaorganizaçãocentraldosseuspartidosemtermosdasfonteserecursosparacampanha,umavezquenãorecebemfundosdiretospeloEstado. Consequentemente, o tamanho dos orçamentos individuais doscandidatos para campanhas eleitorais é predominantemente determinado pelaestratégia e generosidade dos seus partidos. A margem para os candidatosmarcarem a diferença é, por isso, muito reduzida até porque são fortementedesencorajadospelaleiaangariarfundosprivados.Éporvezesariquezapessoaldecadacandidatoquepoderáfazeradiferença(WintereBaudewyns,2014).

Para contrariar esta tendência, e embora não haja financiamento públicodirectoparaoscandidatosexisteregulamentaçãolegalsobreoslimitesmáximosdegastospossíveis.Aleipublicadaem1989(artº2,docapítuloII,daLei1989)

determina os limitesmáximos das campanhas individuais dos candidatos, quevariamdeacordocomotamanhodocírculoeleitoralemquecompetemeasuaposição no boletim de voto. Podemos distinguir três diferentes tipos decandidatosnoquetocaaoslimitesexigidosparaosgastosduranteacampanhaeleitoral:

(1)Osprimeiroslugaresdalista:sãoosprimeirosNcandidatoscolocadosno topoda listano seu círculo eleitoral, noqualNequivale aonúmerodeligares que a lista ganhou na eleição anterior nesse circulo mais umcandidato adicional que é designado pelo partido. Estes candidatos podemgastar até 8,700 euros, que são aumentados em 0.035 euro por cada votoregistado durante as eleições anteriores para a Câmara alta no cículo peloqual o candidato compete. No total, os candidatos colocados no topo daslistasnominaisdevotopodemgastar entre15,507€e53,526€dependendodocírculopeloqualcompetem(Muylle&VanNieuwenhove,2002;Weekerset al, 2009; Winter e Baudewyns, 2014; OSCE, 2014; Global IntegrityProejct,2014).).(2) Todos os outros candidatos efetivos, aqueles que têm probabilidadesfortes de serem eleitos diretamente. E ainda o primeiro candidatosubstituto,quepodesubstituirumcandidatoeleitoquesedemitadocargoparaocuparumlugarnogoverno.Paraestegrupodecandidatosoorçamentototal é de 5,000€ durante o período da campanha eleitoral (Muylle&VanNieuwenhove, 2002; Weekers et al, 2009; Winter e Baudewyns, 2014;OSCE,2014;GlobalIntegrityProejct,2014).(3)Todososcandidatossubstitutospodemgastaratéaomáximode2,500€duranteostrêsmesesdecampanhaeleitoral(GlobalIntegratyProejct,2014).

Asdiferençasnovolumeorçamentaldisponívelparaosdiferentescandidatoscomprometemseriamenteaigualdadedecondiçõesnacompetiçãoeleitoralentretodos os candidatos. Um alerta já várias vezes feito por diversos organismosinternacionais, como o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) doConselho da Europa e o gabinete das instituições democráticas e dos direitoshumanos (ODIHR)daOrganizaçãopara aSegurança eCooperaçãonaEuropa(OSCE/ODIHR.2014;GRECO,2014b).

Aregulamentaçãoemonitorizaçãodasfinançaspolíticassãorealizadastantoao nível federal como a nível local (Klingeren,M. et al, 2015).Contudo, temsidoapontadouma fracacooperaçãoentre a comissãodecontrolo federal e ascomissõesregionais,diminuindoassimopoderdesupervisãoeregulaçãodestesmecanismos(GRECO,2014a)

Todas as doações privadas acima do limiar de 125 euros têm,obrigatoriamentepor lei, de ser declaradas individualmente, juntamente comonome completo da pessoa singular que fez o donativo; morada completa(númerodaruaecidadederesidência),anacionalidade,omontantedodonativo,adataemquefoirecebidoeaquantidadetotaldedoaçõesqueforamrecebidasdurante o ano passado. Estas declarações permanecem confidenciais, ficandoapenas disponíveis para consulta pública durante 15 dias, não permitindo porpartedoseleitoreseresponsabilizaçãodosacorespolíticos(Klingeren,M.etal,2015).

Omontantemáximodedonativoséde500euros,deummesmoindivíduo,nãopodendoodoadorforneceranualmenteummontantetotalsuperiora2.000euros em benefício dos partidos políticos, listas, candidatos e representantespolíticos. Por outras palavras, as contribuições individuais são limitadas aomontantede2.000eurospor ano,por individuo.Sendoestevalor temque serredistribuídoentrecandidatos/partidos,umavezquesópodemserdoados500€porcandidato,partidoourepresentadopolítica.

Ao nível das proibições regulamentadas por lei, é de salientar que apenaspessoas podem doar contribuições para os partidos e candidatos (“naturalpersons”). São também proibidas as dádivas de pessoas singulares que atuemcomo intermediários de pessoas coletivas ou associações. O que significaexplicitamente que as empresas, entidades governativas, sindicatos e outrosorganismosempresariasestãoproibidosdefazerqualquercontribuição(GlobalIntegrityProejct,2014;(Klingeren,M.etal,2015).

Antes da implementação da Lei de 1989 não havia um quadro legal deregulação do financiamento partidário pelo que os partidos e os candidatosagiamnumtotalvaziolegal,recebendodonativosdeentidadesprivadas.ComaintroduçãodaLeieassuasconsequentesemendas,ospartidosecandidatossãoobrigadasaseguirregraseadeclararosseusdonativosàComissãodeControlo

quetrabalhaladoaladocomoTribunal.Contudo, apesar de existir diversos tipos de limitações e proibições ao

financiamentoprivadonoregimepolíticodefinançasbelga,aindaexistemváriasáreas cinzentas. Ao contrário de outros sistemas na Europa, donativos deinteresses estrangeiros quer a candidatos quer a partidos políticos belgas nãoestãoreguladosporlei,peloquenãosãoproibidos.Estaquestão,foi,inclusive,alvodefortecríticaporpartedoGRECOaquandooseutrabalhodeobservaçãonaBélgica(GRECO,2014).

SuéciaeHolanda:Uma(quasetotal)ausênciaderegulamentaçãoASuéciaeaHolandaforam,duranteumlongoperíododetempo,detentorasdeumsistemadequase totalausênciade limitaçõesaocomportamentofinanceirodos partidos (Ohman, 2011). No caso sueco, esta ausência resultou da crençapolítica que o papel central dos partidos políticos na democracia suecasignificavaqueelesdeveriamserlivresderegulamentaçãogovernamental.

Até recentemente vigorava um sistema voluntário de acordos entre ospartidos suecos. Em 1971, o partido Liberal (Folkpartiet) em 1971 decidiuvoluntariamentenãoaceitardonativosempresariaisnofuturo.Eem1977PartidoConservador (Moderaterna), o segundomaior partido no parlamento, seguiu oexemplo e também proibiu explicitamente os seus candidatos de receberemcontribuições de empresas privadas (Nassmacher 2003a, 2003b). Esta decisãoacabou mais tarde por ser seguida pelos restantes partidos representados noparlamento em 1980. Os partidos decidiram fazer um acordo voluntário (nãovinculativo)noqualficouestipuladoatrocamútuaanualdosregistosdereceitas(nãoincluiasdespesas)eadisponibilizaçãodosmesmossobpedidoaosoutrospartidos (OSCE/ODIHR, 2010). Consequentemente, este acordo acabou porevitar uma ação legislativa sobre a transparência de fundos políticos(Nassmacher2003b;Ohman2011).

Contudo,areformaeleitoralde1998(“personval”),naqualosistemadevotoedelistasmudousubstancialmenteeoseleitoressuecospassaramavotarnumcandidato por partido, reacendeu o já existente debate sobre as questõesassociadasàaceitaçãodedonativosprivadosporpartedecandidatosindividuais.Contudo, o debate não resultou em nenhuma alteração legislativa pois “seria

contrário à tradição sueca obrigar os candidatos a contabilizar e comunicar asdoações financeiras recebidas (GRECO, 2016). Todavia, com o aumento dadependênciafinanceiradospartidossuecosdossubsídiospúblicosaolongodosanos, que atualmente cobrem60a80%das suas atividades, odebate retornou(Nassmacher 2003b). Mas a legislação só foi introduzida em 2014 (Lei2014:105), após vários anos de trabalho do grupo do Conselho da EuropadenominadoGRECO(GroupofStatesagainstCorruption)doqualaSuéciafazparte desde a sua fundação em 1999. Os partidos políticos ou candidatosindividuaissãoagoraobrigadosadivulgaranualmenteinformaçõessobreassuasreceitas e a reportar donativos acima de um determinado valor (20.000SEK,cercade2.000€),incluindoaidentidadedodoadoreomontantedadoação.Atéentão, os especialistas doGRECOconsideravamque aSuécia aindanão tinhafeito"progressostangíveis"noquedizrespeitoàtransparênciadasfinançasdospartidos, obtendo por isso diversas vezes classificações globalmenteinsatisfatórias.

Contudo, apesar desta nova lei ter o potencial de redefinir o modo comopartidoseeleitoresolhamparaaspráticasdefinanciamentopartidárionaSuécia,a lei ainda deixa um vazio legal: não existe regulamentação sobre limitesmáximos de despesas de partidos e candidatos nas campanhas eleitorais; nãoexiste um enquadramento legal para os donativos e contribuições de origeminternacionaloupor terceiraspartes, como thinktanks, sindicatos, fundações; aleisóseaplicaàseleiçõesnacionaisparaoparlamentoeàseleiçõeseuropeias,oque significa que ao nível local os partidos políticos não são legalmenteobrigadosadesvendar as suas receitaspublicamente (Global IntegratyProejct,2014).

O caso holandês é ainda mais extremo na sua quase total ausência deregulamentação.Existempoucos limitesaofinanciamentoprivadodospartidospolíticosholandeses.Nãoexisteproibiçãodedoaçõesdeentidadesestrangeiras,corporações, sindicatosoudoadores anônimos.A legislaçãonão impõe limitesmáximosdedespesasqueraospartidosqueraoscandidatos.Contudo,todosospartidos que recebem financiamento público são obrigados a comunicar aoMoIKR, entidade que realiza a supervisão das finanças política, relatóriosfinanceiros anuais que devem incluir os montantes doados por doadorescolectivos/empresarias acima de 4.538 euros por ano. Contudo, os nomes dos

doadorespodemseromitidos,casosejapedido.Segundo o relatório do OSCE, o MoIKR não fiscaliza completamente as

contas dos partidos políticos, mas leva a cabo uma revisão limitada dofinanciamento dos partidos parlamentares. A lei não estabelece penalidades esançõesemcasodeinfração,masprevêaredução,asuspensãoouarevogaçãodas subvenções do Estado. O relatório de 2010, do Grupo de Estados doConselhodaEuropacontraaCorrupção(GRECO)fezváriasrecomendaçõesnosentido de aumentar a transparência.Os relatórios devem revelar a identidadedosdoadoresedevemserpúblicos.

VotoPreferencialeFinanciamentoPolítico:UmasúmulaAtabela2apresentaumasúmulacomparativadosquatrocasosaquiemanálise,ondesedestacamasdiferençasentreosdoisgruposdepaíses:Porum lado,aÁustria e a Bélgica regulamentam ambas quer as despesas como as receitas,implementado uma série demedidas ao nível damonitorização dos donativosrecebidospelospartidos.Poroutro lado, temosos casosdaSuécia eHolanda,quenãoregulamentaosmontantesmáximosdasdespesas.

Tabela2-Regulamentação,Suécia,Holanda,ÁustriaeBélgica

Quais as ilações para o debate sobre a Reforma do Sistema Eleitoral emPortugal?Começámosestecapítulocomoobjetivodefundamentaraindamaisapropostade aplicaçãodovoto preferencial emPortugal, enfrentadodesta vez a questãosobrequalomelhormodelode financiamentopartidárionumsistemaeleitoraldesta natureza. Rapidamente nos apercebemos que não existe qualquer

investigação nacional ou internacional realizada em torno do tema dofinanciamentodascampanhasdoscandidatosondeexistevotopreferencial.

Apósumapesquisamaisdetalhadaconfirmamosque,pelomenosnaEuropa,o modo como os candidatos são financiados e regulados é ainda, em grandeparte, desconhecida. De qualquer forma, os casos da Áustria e da Bélgica jádeixamalgumaspistasimportantessobrecomosepoderiacolocaraquestãodosfinanciamentos aos candidatos. Em primeiro lugar, regulamentar os limites aofinanciamentodoscandidatosqueospartidosfariam,deumaformaproporcionalaocustodevidaemPortugal.Poder-se-iaconsiderarahipótesedefinanciaroscandidatos em função do seu lugar na lista, e logo das suas hipóteses deelegibilidade, tal como acontece naBélgica. Em segundo lugar, a extensão daproibiçãode todoo financiamentoprivado, seja ele individual ou empresarial,nacionalouestrangeirodeveriaficarestabelecido,aliásnasendadaquiloquejátemvindoaserpraticadoaníveldofinanciamentopartidárioglobalmente.Emterceiro lugar, uma exigência grande de reporte dos gastos de campanha, nãoapenasporpartido,masporcandidato.Paraqueeste sistemasejaexequível, éfundamentalquesepossareforçarosmeiosdefiscalizaçãodascampanhas,queéumanecessidadeparaocorrectofuncionamentodosistemapolítico.

Em jeito de conclusão, e mais uma vez em relação ao que conseguimosapuraraquiloquesepassanaEuropa,verificámosquenamaioriadoscasossãoos partidos que recebem o financiamento público e distribuem-no pelos seuscandidatos segundo lógicas partidárias internas que por vezes têm em conta oposicionamentodocandidatonalistaeocírculoeleitoral.Porventura,estafaltaderegulamentaçãoestejaassociadaaoníveldetransparênciaaqueestespaísesdonorteecentrodaEuropaestãoassociados,quenãososlevaa“preocuparem-se”comestasquestões.Mastambémsepoderficaradeveràprópriaestruturadevoto preferencial que propomos, assente em listas fechadas e rígidas. Estessistemasdevotocontinuamadarbastantepoderaospartidosnaordenaçãodaslistas, não oferecendo de todo os mesmos incentivos à personalização dascampanhas como as listas fechadas flexíveis ou as listas abertas. Logo asnecessidadesdefinanciamentodoscandidatospoderiamedeveriamserbastantelimitadas.Estaaliásémaisumarazãoparaseoptarporumsistemapreferencialem que as listas são fechadas mas flexíveis pois reduz substancialmente acompetiçãointrapartidária.

-1Ospartidosaustríacosnãopodemaceitardonativosdegruposparlamentares,empresaseinstituiçõesemque o sector público detém uma participação de, pelo menos, 25%, pessoas singulares ou coletivasestrangeiras,acimade2.500€.

CAPÍTULO2

TheImpossibleReformoftheElectoralSysteminSpain

PEDRORIERA

TheSpanishelectoralSystemThere is a dictum in the comparative electoral systems research that says thatelectoral reforms are rather rare events because the parties that prefer analternativeelectoralsystemusuallylackthepoliticalpowertoenactthechange.And theSpanishcase fitsverywell thegeneralpattern.Similarly, towhathasalsohappenedinPortugal,thebasicelementsoftheelectoralsystemwereusedfor thevery first time in the foundingdemocraticelectionsandhave remainedremarkablystablesincethen.Butresemblancesbetweentheelectoralsystemsofthe two countries do not finish here.While no two identical electoral systemsexist, it is also true that both Portugal and Spain employ a closed-listproportionalsystemthatallocatesseatstopartiesinasinglemulti-districttier.Tobemorespecific,theelementsoftheelectoralsystemsofthetwocountriesarethefollowing:

(i) the D'Hondt electoral formula, that in the case of Portugal is evenmentionedintheConstitution(art.149);(ii)arelativelysmallchamber,withonly350members,inthecaseofSpain,andacomparativelylargerassemblygiventhesizeofthecountry,with230members,inthecaseofPortugal;2

(iii) the establishment of the 50 provinces and the two African cities in

Spain,andthe20administrativedistrictsandtwooverseasconstituenciesinPortugalaselectoraldistricts;(iv)asaresultof(ii)and(iii),remarkabledifferencesintheaveragedistrictmagnitudeofbothsystems:6.73and10.45inthecaseofSpainandPortugalrespectively;(v)aconsiderablevariationinthesizeofthedistrictsinbothcountries,withmagnitudesthatrangebetween2and36and2and47inthelastelectionsinSpainandPortugal,respectively;3

(vi)aremarkablemalapportionmentwherebyeverydistrictallocatesatleasttwoseats(withtheexceptionofCeutaandMelilla,whichareassignedonlyone),withtheremaining248beingdistributedamongdistrictsaccordingtotheirpopulationinthecaseofSpain,thatdoesnotexistinPortugalbecausethereisnotaminimumnumberofseatsassignedtoeachdistrict;4

(vii)alegalthresholdof3percentofthevalidvotescastatthedistrict-level,whichusuallyhasnoeffectexcept inMadridandBarcelona, in thecaseofSpain,andnolegalthresholdwhatsoeverinthecaseofPortugal;(viii)aclosed-listsystem.

Leavingasidetheimportantdifferencesregardingaveragedistrictmagnitude,these are very similar electoral systems.However, they depart significantly interms of their political consequences. On the one hand, the Spanish electoralsystem can be only considered proportional from a nominal point of viewbecause its comparatively low district magnitude interacted with the non-negligibleimpactoftheD’Hondtmethodconstrainsthenumberofviablepartiesandweakensthecorrespondencebetweenparties’voteandseatshares.Figure1displaysthevaluesoftheLaaksoandTaagepera’s(1979)indicesofpartysystemfragmentation (i.e., the so-called effective numbers of electoral andparliamentaryparties) for the13generalelectionscelebrated inSpainbetween1977and2016.5Ascanbe seen there,party systemsizemoreor less steadilydecreasesuntilthe2008election,whenthetwomajorpartiesobtainalmost84%ofthevotesandmorethan92%oftheseats.Thedeepeconomiccrisisandthesubsequentgrowingpoliticaldiscontentradicallychangethispattern.Similarly,thevaluesofGallagher’s(1991)disproportionalityindexdisplayedbythisfigure

exhibit aparallel trend: theykeepgoingdownuntil theGreatRecession startsandsomevotersswitchtonewsmallerpartieslookingforapoliticalresponsetotheeconomicandrepresentationcrisis.

Figure1.EffectiveNumberofElectoralandParliamentaryPartiesandDisproportionalityScoresinSpanishGeneralElections,1977-2016a

aEffective numbers of parties are calculated according to the Laakso and Taagepera’s (1979) index;disproportionality,accordingtotheGallagher’s(1991)index.Source:RieraandMontero(2017).

Conversely, Figure 2 displays information on the effective numbers ofelectoral and parliamentary parties in the Portuguese legislative electionsbetween 1975 and 2015 and shows that the party system in this country isslightlylargerthantheSpanishone.Moreover,Portugal’selectoralrulesproduceamuchsmallergapbetweenparties’voteandseatsharesthaninSpain.Inotherwords,Portugalemploysamoreprototypicalproportionalrepresentationsystem.Theevolutionofthetwoindicatorsalsoseemstovaryacrosscountries.Whileittakesmorethan30yearstoreachthelowestlevelofpartysystemfragmentationinSpain,Portugalalreadygetstothispointin1991andtheeffectivenumbersofpartieshaveconsistentlyincreasedsincethen.

Figure2.EffectiveNumberofElectoralandParliamentaryPartiesandDisproportionalityScoresinPortugueseLegislativeElections,1975-2015a

aEffective numbers of parties are calculated according to the Laakso and Taagepera’s (1979) index;disproportionality,accordingtotheGallagher’s(1991)index.Source:Gallagher’sdataset.

ElectoralReform:thecaseofSpainMoving to the electoral reform issue and focusing on the case of Spain, wecannot understand the absolute stability of the national electoral systemregistered in this country without considering the overrepresentation of someparticular parties that the operation of the current electoral rules hascontinuouslyproduced.Table1displaysthedifferencebetweenparties’voteandseatsharesinthe13generalelectionsthathavetakenplacesincethedemocratictransition until 2016. As shown by these figures, the electoral system hasmajoritarian and conservative effects.On the one hand, the twomajor parties(Union of Democratic Centre [UCD, Unión de Centro Democrático] andSocialist Party [PSOE, Partido Socialista Obrero Español] first, PopularAlliance/Popular Party [AP/PP, Alianza Popular/Partido Popular] and PSOEafterwards)alwayscapturemoreseatsthanvotestheyreceiveinallelectionstodate. Conversely, third national parties (mostly, Communist Party/United Left[PCE/IU, Partido Comunista de España/Izquierda Unida]) are continuouslyunderrepresented in the parliament whereas the nationalist parties fromCatalonia and the Basque Country obtain on average an equal proportion ofvotesandseats.Ontheotherhand,theaforementionedmajoritarianeffectscomealways together with conservative biases in two senses. First, since the firstdemocraticelectionsin1977thetwomajorconservativeparties,thecentre-rightincumbentpartyUCDfirst and the conservativeAP/PP since1982,havebeensystematicallymore overrepresented in seats than any other party,magnifying

theirvictoriesandcushioningtheirdefeats.Second,sincetheemergenceoftwonewparties,PodemosandCiudadanos, in the2015general elections it is alsoclearthatestablishedpartiesaremoreoverrepresentedthanemergingparties.

Table1.DifferencesbetweenParties’VoteSharesandParties’SeatSharesinSpanishGeneralElections,1977-2016a

aPositivevaluesindicatethataparty’sseatshareishigherthanitsvoteshare;andnegativevaluesindicatetheopposite.Source:RieraandMontero(2017).

Short-termseat-maximizationappearstohavebeenthemainconsiderationinthe configuration of parties’ institutional preferences on the electoral reformissue.6Ontheonehand,majorpartieshaveoverallspeakingneglectedthetopicin their electoralmanifestos by highlighting the good operation of the current

systemandadvocatingitscontinuity.Inthemajorparties’view,anyreformoftheelectoral rules whatsoever should be passed by consensus. Conversely, minorpartieshavebeenverycriticalabouttheeffectsoftheSpanishelectoralsystemand have advocated reforms that would basically reduce electoraldisproportionality. Finally, parties’ representative of the peripheral nationalismand regionalist forces have only made occasional references to the electoralsystem,mostlydemandingasingledistrictforeachoftheirrespectiveterritories.

Right after the2008general elections, someof theproposals to reform theelectoralsystemoftheCongresofinallyreachedtheparliament.BetweenAprilandOctober2008,severalparliamentarygroupsfiledlegislativebillstomodifyvariousaspectsoftheOrganicLawofGeneralElectoralRegime(LOREG,LeyOrgánica del Régimen Electoral General), one of them even suggesting animmediate and substantial change in the elements of the electoral system. InJune 2008, a parliamentary subcommittee was created with the unanimoussupportofallgroups.ItsgoalwastoreviewanddiscusspossibleamendmentstothegeneralelectoralsystemwiththeunderstandingthattheyinturnshouldnotinvolveanychangeintheConstitution.InJuly2010,thesubcommitteefinisheditswork and submitted its conclusions to the constitutional commissionof theparliament;theyincludedtheexplicitrejectionofanymodificationofthebasicelements of the electoral system and proposed, instead, some changes in thelegal regime of the elections.7 Parties within the subcommittee adopted seat-maximization strategies andminor parties did notmanage to twist the arm ofmajorpartiesandpassaproportionalreform.

Thesituationstarts tochangeafter thebeginningof theGreatRecession in2008.The economic crisiswas particularly serious inSpain,with the nationalunemployment ratesoaring toahistorical recordof27.2%of theworkforce inthefirstquarterof2013,andalsohadpoliticalimportantconsequences.In2011,theso-called15-M(ay)Movementoccupied thesquaresof thecountry topushforaregenerationof thepoliticalsystem.Thisregenerationrequiredaccordingtotheparticipantsinthemovementtheadoptionofmoreproportionalelectoralrules and the eliminationof the closed lists.The emergenceof thismovementwaskeyfortheformationofthenewpartyPodemos.

TheDecember2015generalelectionsmeanttheendofthetwo-partysystem

that had ruled in Spain for almost 40 years. As I have showed, party systemfragmentationsignificantlyincreasedandtwopartiesPodemosandCiudadanosentered thenational parliament for the first timewith a remarkablenumberofseatseach.Evenmore important, the formationofanewgovernmentafter theelections proved to be impossible and the parliament was automaticallydissolved after more than five months of failed negotiations. The secondelectionsinarowtookplaceinJune2016andpracticallyreproducedthesameresults than the year before: a clear victory of the PPwithout a parliamentarymajorityandtheneedtoreachagreementsbetweenpartiestoinvestanewprimeminister.Afterseveraladditionalmonthsofuncertainty,MarianoRajoy(PP)wasfinallyinvestedwiththevotesofhisparty,Ciudadanosandonesmallregionalparty of the Canary Islands and the abstention of the vast majority of theSocialistParty.

Theelectoral reformissuewaspresent,albeitsecondarily,during thewholenegotiation process to form a new government. On the night of the 2015electionstheleaderofPodemos,PabloIglesias,announcedthatadoptingamoreproportional system would be one of the conditions sine qua non for theinvestitureofanewprimeminister.8SomemonthslatertheagreementbetweenPPandCiudadanostosupporttheformationofanewPPgovernmentincludedacommitment to promote an electoral reform that would improve theproportionalityofthesystemandwouldgetridoftheclosedlists.9ThereformistimpetusoftheemergingpartiestriggeredtheformationofanewparliamentarysubcommitteetoaddressthisissuewithinthenationalparliamentinMarch2017.Despiteofthesefacts,IstillseeelectoralreforminSpainashighlyunlikelyforatleastacoupleofreasons.Firstofall,almostallparties(Podemosrepresentsapartial exception on this point) talk about the need of reforming the electoralsystem by consensus. And it will be almost impossible to find altenativeelectoral rules thatare supportedby thePP.Moreover, Idonot think that it isfeasibletocomeupwithanewelectoralsystemthatsatisfiesthepreferencesofall opposition parties.Although PSOE,Podemos andCiudadanosmanaged topass an electoral reform in the Murcia Region against the will of the PP toimprovetheproportionalityofthesystem,thingsarecompletelydifferentatthenationallevelwheretheSocialistPartyhasalsotraditionallybenefitedfromtheoperationof the current rules,Ciudadanos aims to replace thePP as themain

center-right party of the country and enjoy as a result the sameoverrepresentationthattheelectoralsystemhashistoricallygrantedtothisparty,andPodemos, that is perceived as themain threat by these parties, is clearlyunderrepresentedbytheelectoralsysteminforce.-2ThesizeofthePortugueseassemblyhasslightlychangedovertimepeakingin1976with263MembersofParliament(MPs)andhasremainedin230MPssince1989.

3IhaveexcludedtheAfricanconstituenciesandtheoverseasconstituenciesfromthesecalculationsinthecaseofSpainandPortugal,respectively.

4Theexceptionsaretheoverseasconstituencies,whichareassignedtwoseatseach.

5Source:RieraandMontero(2017).

6Foramorecompletesummaryofparties’positionsonelectoralreform,seeMonteroandRiera(2009).

7Amongothers,thelimitationofsuffragerightsofSpaniardslivinginaforeigncountryandthepossibilityofelectoraladsinprivatetelevisionchannelswereproposed;cf.ElPaís,1July2010.

8Cf.eldiario.es,21December2015.

9 Page 30. Available at https://www.okdiario.com/img/2016/08/28/150compromisos.pdf (accessed on 21October2017).

CAPÍTULO3

IntrapartyPreferenceVotingandDemocraticRegeneration:Doesitmakeadifference?

CARMENORTEGA

WhyhaveIinvestedsomuchtimeinresearchingintothissubject?I have been working on the study of preference voting systems for the lasttwentyyears.IncontrasttomostEuropeandemocracies,SpainandPortugaluseclosed party lists to elect Members of Parliament (or the Lower House).Actually,oneofthemainproposalsforreforming“thepoliticalsystem”inbothcountries is to introduce preference voting in party lists. In the case of Spain,“unblocking” party lists is not a new proposal. Closed party lists became a“controversial” issue in themid-nineties. In the1996Spanishgeneralelection,the Socialist party placed José Barrionuevo- a former minister accused oforganisingthedirtywaragainsttheBasqueterrorism,inahighpositionontheparty list for Madrid. In this large district, this prominent place assured himelection and gave him immunity fromprosecution.The closed nature of partylistsputsocialistsupportersinadifficultposition,sincetheywantedtovotefortheparty,butnotforsomeofitscandidates-asBarrionuevo-,underinvestigationforcorruption.Oneoftheoptionsproposedbysomepoliticalanalystsandpartyleaderswastounblockpartylists.ThisisthereasonwhyIstartedtodomyPhDon this subject in 1996. Twenty two years later, the ballot structure for theelectiontotheSpanishdeputieshasnotbeenchanged.

In the last general election of 2016, all political parties except the PopularParty (PP), proposed unblocking party lists in their electoral platforms. TheConstitutional Commission of the Spanish Congress has recently created a

committee responsible forstudying theelectoral reform inSpain.What isnewabout the last «wave» of proposals for reforming the ballot structure is thecontext of political “crisis” inwhich they aremade. First, citizen disaffectionwith democracy, its institutions and their political representatives has largelyincreased(Montero,2013;Valencia,2013;MontabesyOrtega,2015).InSpain,about 70% of the population do not approve how democracy works. Second,turnout is decreasing and fragmentation of the party system is increasing(Montabes y Ortega, 2015; Cazorla et al., 2016; Cazorla, 2016). In the lastSpanishgeneralelection,only66,5%oftheelectoratewenttothepolls.ItisthelowestlevelofturnoutinSpanishdemocracysince1977.Ontheotherhalf,newparties entered the parliament in 2016 and the “effective number ofparliamentary parties” was five, which is the largest number of parties withparliamentary representationof the last fortyyears. In response to thepoliticalcrisis, the reform of the ballot structure is regarded as an instrument forrevitalisingdemocracy.Oneofthemainargumentsinfavorofpreferencevotingsystemsisthatitisa“moredemocratic”votingsystemthanclosedpartylists,asitallowsbothagreaterfreedomofchoiceandawidercitizenparticipationintheelectoralprocess.Forsomepoliticalanalystsandacademics,preferencevotingisseenasa“panacea”:achangeintheballotstructurewillaffectpoliticallife,andconsequently,itwillcontributetoincreasethelevelsofcitizensatisfactionwithdemocracy.

Whatdoespreferencevoting(PV)or“unblocking”partylistsmean?Intraparty PV allows voters to choose among candidates of the same party.However, thereisnosingletypeofpreferencevotingsystem,butmany.Inmystudy of preference voting systems in 26 democracies (Ortega, 2004), Idifferentiated, in the first instance, between two types of voting procedures:personalandlistones.Inlistsystems“everyvoteis,whetherornotgiveninfirstinstancetoanindividualcandidate,automaticallyandwithoutfurtherreferenceto the voter´s wishes, added to the total of the list in which the candidateappears” (Lakeman, 1970: 104). In these systems a vote for a particularcandidatemaycontributetotheelectionofallothercandidatesofthesameparty.By contrast, under personal voting systems votes are exclusively given toindividual candidates, with no transfers to other party candidates. Personal

votingsystemscanbefurtherclassifiedaccordingtothenumberofnominativevotesallowed.Firstly,thereisthesinglevote:eachvotermaycastasingleballotandvoteforonecandidate.ThisisknownastheSingleNon-TransferableVote(SNTV)whenexpressedinnominaltermsand,astheSingleTransferableVote(STV)whenallowinganordinalchoice.TheSNTVwasusedinJapaneseDietelectionsuntil1994andiscurrentlyemployedinTaiwan.TheSTVisusedfornational elections in Ireland, Malta and Australia (Senate) (Mackerras &McAllister,1996).Thesecondalternativeisthelimitedvoteunderwhichvotershave more than one but fewer votes than there are seats to be filled in thedistrict.SpanishSenateelectionsprovideoneofthefewcontemporaryexamplesof the limitedvote at national level (Lijphart et all. 1994;Montabes&Ortega,2002).Thirdly,undertheblockvotevotersmaycastasmanyvotesastherearecandidatestobeelectedinmultimemberdistricts.Ecuadorbrieflyexperimentedwithblockvoting in the1999parliamentaryelection (Ortega,2002).The finalalternativeistheapprovalvotingwhichenableselectorstovoteforasmanyofthecandidatesastheywish(Brams&Fishburn,1983)butithasnotbeenappliedinnationalelections.Allpersonalvotingsystems,withtheexceptionoftheSTV,areusedwiththepluralitymethodfortheallocationofseats.Bycontrast,underthe STV a candidatemust reach theDroop quota to be elected. This is oftenregardedasoneofthemostproportionalmethods.

Aswith the personal voting classification, there aremanyvariations of listvoting systems. I first distinguish between closed and open list systems. Inclosedlistsystemsthevoterispermittedtoselectparticularcandidateswithinaparty list. Inopen lists thevoterhas thepossibility tochooseamongaparty´scandidates and is also allowed to vote for candidates ofmore than one party.Closedlistsystemscanbefurtherclassifiedintoflexibleandrigidlistsaccordingtotheeffectofpartyorderingofcandidatesontheallocationofseatsamongtheparty´s candidates: in flexible list systems the order in which candidates areelectedisdeterminedbythenumberofindividualvotestheyreceive,whereasinrigid lists a combination of party list ordering and nominatives votes decideswhichcandidates,withinthelist,areelected.Inrigidlistsystemstheorderingofcandidatesontheballotissetbythepartyorganization,inflexiblelistsystemsboth alphabetical and partisan rank ordering of candidates can be used. Bycontrast, in open lists preference votes fully determine the order of election.Closed flexible lists are, or were, used in Chile, Finland, Denmark (in most

instances), Greece, Italy, Poland and Slovenia. Austria, Belgium, CzechRepublic,theNetherlands,LithuaniaandNorwayfitthecategoryofclosedrigidlists.Finally,Switzerland andLuxembourguseopen lists to electMembersofParliament. Preference list systems also vary according to the number ofnominative votes allowed. In several closed list systems (Chile, Finland,Denmark,theNetherlands,Poland,SloveniaandSweden)thevoterispermittedto select one particular candidate from a party list. By contrast, in Belgium,Greece, Lithuania, Czech Republic, Italy (prior to 1992) and Peru, voters areallowed to castmore than one preference vote. Italian voterswere allowed toselectuptothreeorfourcandidateswithinapartygroup(katz&Bardi,1980).IntheCzechRepublic(1995law)andLithuania(2000)uptofourpreferencevotesare permitted. Under the new Czech Law of 2001, the number of preferencevotes was reduced to two. Peruvian Voters are also allowed to cast twopreference votes.Greek voters, in some constituencies, have the possibility toexpressseveralpreferencevoteswithinapartylist.InBelgiumvotersmaycastpreferencevotes for all candidates of a party lists. Finally, InSwitzerland andLuxembourg the voter has asmany nominative votes as there are seats to befilledintheconstituency.

Inallcasesbutone(Chile)listsystemsareusedwithproportionalformulas,butthetypeofelectoralquotadiffersgreatlyacrosssystems.Therearetwomaintypesofelectoralquotas:majority, andquotientprocedures.Flexibleandopenlistsystemsusethepluralitymethodfortheallocationofseatswithinpartylists:those candidates with the largest number of nominatives votes are declaredelected.Bycontrast, inrigidsystemsavarietyofquotientsystemsareused.InAustria andSweden candidatesmust obtain 6% and 8%of the total list votesrespectively to be elected on the basis of nominative votes. Under the 1995Czechlaw,theelectoralquotawas10%ofpartyvotersbutitwasreducedto7%in 2001. Dutch candidates must reach 25% of the Hare quota. Norwegiancandidates,meanwhile,mustattract thesupportof51%of theirpartyvoters tobeelectedoutofpartylistorder.

AclassificationofPreferenceVotingsystems

1.Personalvotingsystems:

1.1Multiplevotingsystems:1.1.1.Blockvote:Ecuador(1999)1.1.2.Limitedvote:SpanishSenateelections1.2.Singlevotingsystems:1.2.1.SingleNon-TransferableVote:Japan(until1994)andTaiwan1.2.2.SingleTransferableVote:Australia(Senate),MaltaandIreland

2.Listvotingsystems.2.1.Closedlists:2.1.1.Rigidlists:Austria,Belgium,CzechRepublic,Lithuania,theNetherlands,Norway,Sweden.2.1.2.Flexible:Chile,Denmark,Finland,Greece,Italy(until1993),PolandandSlovenia2.2.Openlists2.2.1.Partylists:Switzerland2.2.2.Alphabeticallists:Louxembourg

WhatifwetalkaboutthepoliticalconsequencesofPVsystems?Willachangeintheballotstructurecontributetorevitalizedemocracy?Itmay,butitsconsequencesare“uncertain”andunpredictable,becausewedonotknowa lot about the political effects of PV systems, as political scientists have notpaidtoomuchattentiontothissubject,sofar.

NegativeconsequencesofIntrapartyPV.IntrapartyPVisfrequentlycriticizedforanumberofreasons.First,itincreasestheeconomiccostofpolitics.Oneoftheconsequencesoftheintrapartychoiceisthatcandidatesofthesamepartymustcompeteagainsteachother,tobeelected.Thus,theymustrunpersonalcampaignsandraisepoliticalfundsbythemselves,too. In thecontextof theGreatCrisis,citizensaregreatlyconcernedabout thecostofdemocracyinstitutions.Inthisregard,thePopularPartyhasproposedtoreducethenumberofMPsfrom350to300,asameasuretocutdownthecostof

politics.Ifpreferencevotingisintroducedinpartylists,candidatesofthesameparty will needmoney for running their personal campaigns and for politicaladvertisement,inadditiontotheirpartyorganizationexpenses.

The second negative point on PV relates to corruption and clientelism. InJapanandItaly,PVwasusedforparliamentaryelections,untilthenineties.Bothcountries rejected it, on the grounds of favoring political corruption andclientelism. In large countries, as in Japan and Italy, in order to be elected,candidatesneededmoneyandthesupportof“relevant”groups.EveninasmallcountryasitisFinland,whenIinterviewedcandidatesandMPs,someofthemtalkabouttheroleofthe“Mafia”intheelectoralprocess.Someofthemreported:“Carmen,thereisamajorproblemwithPV,anditismafiaandmoney.

As third major criticism against intraparty PV, it is argued that PVunderminespartycohesionanddiscipline. InPV, individualcandidatesneedtorun personal campaigns and cultivate a personal vote, to be elected. Onceelected,MPsmayconsiderthattheyhaveaseatinParliament,notonlybecauseof their partynominationor endorsementbut alsodue to their personalmeritsandqualifications.MembersofParliamentmaybecompellednottofollowpartydiscipline, when it goes against the interest of their constituents and theirsupportinggroups.Therefore,preferencevotingmayunderminepartycohesionanddiscipline. In countries,with a strongparty discipline inParliament, as inSpain and Portugal, citizens criticize it for not allowing freedom of choice totheir party representatives. Deputies do not vote according to party lines inParliamentinrarecasesandcitizensalsocriticizethisforbeingadisunitedpartygroup. Consequently, citizensmustmake up theirmind and decidewhat theyexpect from their party and political representatives in Parliament- whether astrongpartydisciplineoraweakone.

Thelastquestioniswhetherpreferencevotingenhancestherepresentationofwomen and national minorities in Parliament. I have been working on thissubject for the last ten years and have found contrasting results. In somecountries, such asLuxembourg,womenbenefit frompreference voting, in thesense that theyobtainmorenominativevotes than theirmalepartycolleagues.However,inothercountries-Italy,Malta,JapanandIreland,-womenarehurtbyvoters, in the sense that voters discriminate against them. They do not wantwomen in parliament. In Spain or Portugal, legal gender quotas are used to

increase the representationofwomen in parliament. In this sense, the positiveeffect of gender quotas on women representation could be reversed by theadoption of PV in Spain and Portugal. We need to take this point intoconsideration,whenassessingtheadvantages/desadvantagesofPV.

TheadvantagesofPVFirst, intraparty preference voting may increase electoral turnout, throughseveral mechanisms: political efficacy, the personalization of politics and thepolitics of accommodation (Farrell and McAllister, 2006). Among these, thepolitical efficacymechanism argues that systemswith the greatest freedomofchoiceempowervotersandshouldresultinagreatersenseofefficacy.However,there is limited evidence on how the ballot structure affects electoralparticipation,sincemostelectoralstudieshaveomitteditasacoreindependentvariableintheiranalysesofelectoralturnout.

Second, it is argued that preference voting lead to a closer link betweencitizensandtheirrepresentatives.Thereisnomuchevidenceonthissubject incomparativeperspective.

ThelastconsiderationonPV,andperhapsthemostimportantone,concernspublic satisfaction with democracy. As it was mentioned above, in Spain,Portugal most citizens disapprove it, or they are not happy about the waydemocracyworks.Doespreferencevotingsystemleadtohigherlevelsofcitizensatisfaction with democracy? Farrell and McAllister (2006) shows that it PVmakes a difference, as it promotes a greater sense of fairness about electionoutcomes.

Whicharetheimplicationsoftheanalysisforelectoraldesign?Theremaybemanyimplications,butIwouldliketofocusonthreepoints.Thefirst one is what type of preference voting system do policy makers want toadopt?Becausetherearemanytypesandtheyareverydifferent.Someofthemare more effective than others in encouraging candidates to cultivate a“personal”vote.IhaverankingPVsystemsfromtheleasteffectivetothemosteffectiveones.

Incentivestocultivateapersonalvoteinpreferencevotingsystems

Asisshownabove,rigidlistsusedinAustria,theNetherlands,NorwayandSwedenare themost restrictivesystems toprovide incentives forcampaigningpersonally.TheAustralianSTVsystemhasascoreof“2”.InAustralianSenateelectionscandidatesarehardlyencouragedtoorganizepersonalcampaigns.TheSenateballotpaperhastwosections:voterscanvoteeitheraboveorbelowtheline:iftheyvoteabovetheline,theyhavetowrite“1"nexttoonepartyname;if

votersvotebelowtheline,theyarerequiredtorankorderallcandidatesontheballot. The former choice allows the voter to treat STV as a rigid list system(Farrell et al., 1996). If voters choose to vote above the line, their preferencevotesaredistributedaccordingtotheparty´sordering.

Thethirdgroupwithascoreof3includesseveralsystems:theBelgianrigidlist,theSwissopenlistsystem,theSpanishlimitedvoteandtheItalianflexiblelist.UndertheBelgianrigidlistsystem,votershaveasmanyvotesastherearecandidatesofasamepoliticalgroupcompeting.Asaresultoftheapplicationofthis approval voting,Belgian candidates aremore likely to reach the electoralquotawith theirnominativevotes than their counterparts are inother rigid listsystems.Inalltheselistsystems,candidatesofthesamepartyusuallycompeteamongstthemselvesforelection.Spanishcandidates,incontrast,hardlyorganizepersonal campaigns. It should be taken into account that although the limitedvoteisusedinSpanishSenateelectionsitworksasablocksystem:bothlargerandminorSpanishpartiesusuallyendorseasmanycandidatesaseachvoterhasvotes.Under theseconditions,candidatesof the samepartyarediscouraged tocompeteamongstthemselvesforelection.

On the next position with a score between 4 and 5 several flexible listsystemswithoptionalintrapartychoice(Denmark,GreeceandLuxembourg)andwithcompulsorypreferencevoting(ChileandPoland)arefound.However,thescoreofLuxembourguishandDanishsystemscanbeovervaluedsince inbothcountriespartiesusuallyplaceacandidatefirstonthelistandpresentallothercandidates in alphabetical order.Under the electoral law of Poland andChile,intrapartychoiceisobligatorybuttheballotpaperlistscandidatesaccordingtopartypreferences.Votersareallowedtocastonepreferencevotesandcandidatesareelectedonthebasisofnominativevotes.TheIrishandMalteseSTVandtheFinnish flexible list have a score of 6. Under these systems, voters have nooptionbut tovote foraparticularcandidate fromapartygroup tocastavalidvote. Finally, the Japanese SNTV offers the greatest incentives to organisepersonalcampaigns.

AstherearemanytypesofPVsystemsandtheydiffersinboththefreedomofchoiceandintheincentivestheyprovidetocultivateapersonalvote,policymakers need to decide first what objectives they want to achieve, and

consequently, theymustchooseamongPVprocedures, themostsuitabletogetthem.

Thesecondimplicationforelectoraldesignis thechoiceoftheballotpaperformat.ThreebasicstructuresmaybeappliedinPVsystems.Thefirstone,thealphabetical ballot, lists all candidates in alphabetical order, regardess theirpoliticalparty. It isused inMalta and itwasused for elections to theSpanishSenate until 1982.The secondone, the alphabetical ballotwith party columnsgroups candidates by party. Within each group candidates are listedalphabetically.Thisstructureisused,forexample,inIrelandanditwasalsousedforSpanishSenateelections from1982 to2011. In the third type, thepartisanballot, candidates are grouped by political parties on the ballot. Within eachgroup,theyarerankedaccordingtotheirpartypreferences.Thepartisanballotisused inbothAustralianandSpanishSenateelections.Thedesignof theballotformat has an effect not only on the incentives electoral systems create forcandidatestoorganizepersonalcampaigns,butalsoontheirchancesofelection.Researchonpreferencevotingsystemsindicatesthatwherevotersareallowedtochoose among a party´s candidates, the rank-order of candidates on the ballothas an effect on thevote (Darcy andMcAllister, 1990;Katz andBardi; 1980;Gruneretal.,1975;LijphartandLopezPintor,1988;Montabes&Ortega,2002;Ortega,2004):candidatesplacedhigheron theballotoronparty lists receivedmorenominativevotesthantheirpartycolleagueslistedinsubsequentpositions.In the case of Spain, the ballot paper format for Senate elections has beenchangedthreetimessince1979.Oneofthemajorreasonsforthesechangeshasbeenthealphabeticalbias.SimilarpositioneffectshavebeenobservedinIreland(Robson and Walsh, 1974; Ortega, 2004). What can we also learned, forexample, from the experiences of Ireland and Tasmania? In order to mitigateballotpositioneffectsonthevote,thephotographofcandidateswasintroducedalongwith their name, profession and residenceplaceon theballot in the lastelectiontotheIrishDail.Asaresult,theballotpapergottobehalfmeterlonginDublin Bay North constituency. In Tasmanian parliamentary elections, on theotherhandthenameofcandidatesisrotatedintheballotprinting,sothateachcandidate has equal chance to appears first on the ballot, but it is a costyprocedure. As an important implication for electoral design, policymakers ortheirelectoralconsultantsneedtopayspecialattentiontotheballotpaperformat

inPVsystems.Thelastconsiderationconcernsthecostofpolitics.AlthoughallEuropeancountrieswithPVsystemsprovidepublicfinancingofpoliticalpartiesand/or political campaigns, they are given to party organizations and not toindividualcandidates.Inthesesystems,itshouldbeadvisabletoregulatepublicandprivatesourcesoffinancingforindividualcandidateswithinpartygroups.

CAPÍTULO4

AreformadosistemaeleitoralemPortugal:umeternoretorno

ANDRÉFREIRE

IntroduçãoOpresentetextoserviudebaseàminhaapresentaçãonumseminário,«Sistemaeleitoralportuguês:problemasesoluções»,organizadopeloInstitutodePolíticasPúblicas (IPP) – Thomas Jefferson / Correa da Serra, e que teve lugar noInstituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, em 9 de outubro de2017, sob a égide do IPP e da FLAD (Fundação Luso-Americana para oDesenvolvimento) e com a condução de Marina Costa Lobo. Agradeço àsinstituiçõesorganizadores,emaisespecificamenteàorganizadora,oconviteparaparticipar neste seminário, e para escrever este texto para suporte dacomunicaçãoedivulgaçãoviaIPP.Dadoque,talcomooandamentoefetivodasreformas emmatéria de reforma eleitoral, asminhas ideias sobre este assuntotêmumlongo lastroepoucomudaramdesdeoestudoqueconduziem2007epubliquei em200810,mais outros escritos avulsos posteriores11, foram apenassofrendoafinações,recuperoaquiumtextoqueescreviem201112;acrescentoaessetextoreflexõesmaissobreumapropostamaisrecente(2015-16)dereformadosistemaeleitoral13.Genericamente,revejo,atualizo(sobretudoemmatériadereferênciasbibliográficas)earticuloambosostextos.

Para o texto original de 2011, «Constituição e sistema político-eleitoral»,tinha-me sido pedido pelos organizadores do livro para escrever sobre aConstituição da República Portuguesa, bem como da sua eventual reforma,quanto aos capítulos I a VI, ou seja, fundamentalmente quanto aos direitos

(civis,políticosesocioeconómicos),liberdadesegarantiasfundamentais;quantoàorganizaçãodopoder político; quanto aos tribunais e quanto aoprocessoderevisão constitucional. Naturalmente, escrever sobre tais assuntos num espaçolimitado implicavanaturalmente fazerescolhas.Primeiro,opteiporseleccionarapenas um tema fundamental: a questão do sistema político-eleitoral (paraeleição de deputados à Assembleia da República) e do seu funcionamento.Segundo, ao referir-me à Constituição reportava-me não apenas ao textoconstitucional propriamente dito (a chamada “constituição formal”: law inbooks) mas também às leis orgânicas (nomeadamente em sede de sistemaeleitoral),quedealgummododãocorpoàarquitecturaconstitucionaldoregime(nãoporacasoexigemmaioriasdedoisterçosparaseremaprovadas/mudadas),eàpráticapolítica(achamada“constituiçãomaterial”:lawinaction).

MaisestabilidadesembeliscarajustezadarepresentaçãoOsistemapolíticoportuguêsédesequilibrado(adireitacooperafacilmenteparagovernar, a esquerda coopera commais dificuldade, emesmo assim só desdefinalde2015),poucoinovador(aténovembrode2015nuncatinhasidotentadoum governo de “esquerda plural”, ou um “governo de esquerdas”14) e poucoinclusivo até final de 2015 (havia partidos relevantes que nunca tinhamparticipadonogoverno até final de 2015, especialmente da esquerda radical –PCP/PEVeBE-,osquaisvaliam,aolongodotempoeemproporçõesvariáveisconsoanteosperíodos,entrecercade10%e18%dosvotosnoseuconjunto).Étambémalgopropensoàinstabilidade.15Masestanãoderivanemdetermosumsistemaeleitoralexcessivamenteproporcional(aproporcionalidadeémaisbaixadoqueamédiadoscongénereseuropeus),nemdetermosumsistemapartidáriofragmentado (o nosso formato é próximo do bipartidarismo, mesmo após2009).16 Nem deriva de não termos, por vezes, governos demaioria absolutamonopartidária: os governosmais frequentes na Europa são as coligações; osgovernos de maioria absoluta monopartidária são dos menos frequentes naEuropa(com13,0%doscasosestãoatrásdas“coligaçõesvencedorasmínimas”,31,5%, das “coligações sobre dimensionadas”, 28,0%, e dos “governosminoritáriosdeumsópartido”,15,9%17).Oproblemaéque,atéfinalde2015,as esquerdas não conseguiam entender-se (ao contrário do que se passava emmuitospaísdaEuropaapós1989).

Namesma linha da nossa posição sobre estes assuntos, no âmbito do seuestudo comparativo sobre reformas eleitorais e suas motivações, Shugartconsidera que os «sistemas eleitorais extremos» são mais propensos a seremreformados, sendo que o sistema eleitoral português não era consideradoextremonadimensãoda«competiçãointer-partidária»(ouseja,aquelaquenosocupa na presente seção), sendo apenas considerado extremo na «dimensãointra-partidária da competição» (ou seja, aquela que nos ocupará na próximaseção do presente estudo).18 No estudo referido, Shugart considera que os«sistemas eleitorais extremos» são mais propensos a serem reformados,independentemente da recorrentemotivação dos partidos paramaximizarem asua própria atribuição de poder na conversão de votos em mandatosparlamentares. Os «sistemas eleitorais extremos» são aqueles que sãocaracterizados por «extrema proporcionalidade» (com elevados níveis defragmentação partidária e/ou com sérios problemas de governabilidade) oucaracterísticas extremas dos sistemasmaioritários, na dimensão da competiçãointer-partidária. Sobre os «sistemas eleitorais extremos» na dimensão dacompetiçãointra-partidária,nateoriadeShugart,falaremosnaseçãoseguinte.

Por ora, importante é ter em conta o seguinte: numa comparação de 29sistemaseleitorais,emmatériade«competição inter-partidária»,Portugal tinhaumapontuação(de-0,11)muitopróximadopontocentraldaescalaquevariavaentre a hiperrepresentatividade do sistema, na Finlândia com -0,73, e ascaracterísticas maioritárias extrema da França da V República com +0,32. E,segundoShugart,Portugalsónãoestavaaindamaispróximodopontocentraldaescala(0,0)devidoàsdificuldadesdasesquerdasemcooperaremparasoluçõesgovernativas. Um problema que, como sabemos, ficou relativamentesecundarizado (pelo menos temporariamente…) desde a soluçãoconsubstanciada no XXI governo constitucional, ou seja, um governominoritáriodoPSmasapoiadoparlamentarmentepeloBE,PCPePEV,segundoacordos firmados entre o PS e cada um desses três partidos em separado, emnovembrode2015.19

Consequentemente, o reforço da estabilidade não deve ser feito à custa dacompressãodaproporcionalidade:acausadosproblemasnãoéesta.Alémdisso,tal opçãoprejudicaria a participaçãodos eleitoresnavidapolítica (muitosdoseleitores que não se revêm nos partidos mais favorecidos por uma eventual

compressão da proporcionalidade, geralmente os dois maiores, passariam aabster-se,comoaconteceporexemplonossistemasmaioritários:videoquesepassa no Reino Unido, por exemplo) e a clareza das alternativas (o sistematenderiaaindamaisparaobipartidarismoeosdoisgrandespartidospassariamacompetirpraticamenteapenaspelo“eleitormediano”/peloeleitorcentrista,logooosistematenderiaparaumaindamaiorafunilamentoideológico).20

Numa eventual reforma da arquitectura constitucional do regime, seria porisso desejável reformar em alternativa os seguintes aspectos. Primeiro, darincentivosàcooperaçãoentreospartidosatravés,porexemplo,da“coligaçãodelistas”/”aparentamento”edaobrigaçãodeoprogramadegovernoseraprovadonoParlamentocommaioriaabsoluta(hojeprecisaapenasdenãoserrejeitado).

No estudoque fizemos sobre a reformado sistema eleitoral, propusemos a“coligaçãodelistas”comoincentivoàcooperaçãointer-partidária:emboracomlistas separadas, os partidos declaram-se publicamente coligados; poderão porisso ser beneficiados na conversão de votos emmandatos.O sistema eleitoralpropostovisaaproximaroseleitosdoseleitoresporduasvias:a transformaçãodos actuais círculos distritais/regionais em pequenas circunscrições (5-10mandatos) e o voto preferencial. Por serem pequenas, geram resultadosmuitodesproporcionais.Daíanecessidadedeumcírculonacionalparacompensartaisdistorções: segundo as simulações, cerca de 99 lugares.Os pequenos partidosquase só elegeriam pelo círculo nacional que, por isso, tem que ser grande:condiçãosine qua non paramanter a proporcionalidade. E é aqui que entra a“coligação de listas”, só permitida nos círculos distritais/regionais (se fossepermitidanonacionalpoderiagerarcoligaçõesespúriasentreosmicropartidos,aumentando a fragmentação): os pequenos só poderiam aumentar aprobabilidadedeelegernessescírculossesedisponibilizassemacooperarcomos grandes. Como a direita coopera mais facilmente, a esquerda seriaconfrontada com a necessidade de cooperar para não perder… Portanto,defendemosqueépossívelconciliarosdoisobjectivosreferidosacimae,ainda,que é possível aumentar a estabilidade sem reduzir a proporcionalidade, aocontráriodoquetemsidoalegado.

Porém,casoareformadosistemaeleitoralapontassenoutrosentidoquenãoo que propusemos (aquilo a que chamámos a “representação proporcional em

múltiplossegmentos”,aoestiloescandinavo,designadamente),porexemplonadirecção de um “sistema de membros mistos proporcional” (vulgo “sistemaalemão”ouequivalente:emregra,metadedoparlamentoeleitoporumcírculonacional e a outra metade em círculos uninominais), uma soluçãoconstitucionalmenteprevistadesdearevisãode1997,haveriaoutrasformasdeestimularacooperação,nomeadamenteatravésdainstituiçãodosistemadeduasvoltasnacomponenteuninominal.Os sistemasdeduasvoltas, tal comoexisteem França (mas aqui em modelo maioritário), seria talvez o mais poderosoincentivoàcooperação,maximenumsistemamaioritário.Naprimeiravolta,ospartidosvão todosa jogomascomoéexigidamaioriaabsolutaparaseganhar(pelomenos cinquenta por cento dos votosmais um), geralmente é necessáriauma segunda volta (à qual só passam os partidos com uma votação acima dedeterminado limiar). Na segunda volta, os partidos têm de cooperar para nãoserem derrotados, isto é, tem que fazer alianças para poderem obterrepresentação. Este sistema, que pode também ser aplicado na componenteuninominal dos “sistemas mistos”, é talvez o mais poderoso incentivo àcooperação interpartidária permitindo simultaneamente o multipartidarismo egovernosdecoligaçãofortes–veja-seocasofrancês.

Um segundo conjunto de reformas que poderia reforçar a estabilidade dosistemadegovernosemprejudicararepresentatividadedos(pequenos)partidosseria, primeiro, adoptar a moção de censura construtiva (só pode derrubar ogoverno quem for capaz de propor um alternativo) e, segundo, possibilitar aconversãodapropostadeorçamento(masmaisnenhumapeçalegislativa)numamoção de confiança só derrubável por quem for capaz de propor umgovernoalternativo. O PS já propôs estas duas soluções, tal como nós já tínhamostambémfeitoemestudosanteriores.21

MelhoraraqualidadedarepresentaçãopolíticaNo livro Representação Política – O Caso Português em PerspectivaComparada22 , subjacente ao estudo sobre reformado sistema eleitoral para aeleição de deputados à assembleia da república que fizemos para o GrupoParlamentar do PS em 2007, verificámos uma profunda insatisfação dosportugueses como funcionamentodademocracia e umcavadodistanciamentoentre eleitores e eleitos. A satisfação com o funcionamento da democracia

atingiu,em2008,opontomaisbaixodesde1985(cercade30porcento)eestáabaixodamédiadoscercade30paísesusadoscomocomparação.Osentimentode distância dos eleitores face aos representantes revelou-se também muitoelevado e acima da média dos 30 países. Não é de crer que a situaçãoportuguesa,comparativamenteàdosoutrospaísesentãousadoscomotermodecomparação, tenha mudado muito desde 2008, embora tenhamos verificadodomesticamente(e,emgeral,nasperiferiaseuropeiasmaisfustigadaspelacrise)novoseacentuadosdeclínioscomacrisedasdívidassoberanas(2009-2015)easassociadas intervenções externas, algo revertidos com o novo governo deesquerdas (2015-presente data) e a inflexão nas políticas de austeridade(assimétrica).23

Em 2010, no âmbito da apresentação do seu projecto de revisãoconstitucionaledereformadosistemapolítico,oPSD(sobaliderançadePedroPassos Coelho) pareceu inclinado para a adopção do “voto preferencial” noâmbito da reforma do sistema eleitoral (Público, 2/7/2010; Visão, 1/7/2010).Valeapenareflectirsobreemquemedidaestasoluçãopodeajudarareconciliarosportuguesescomapolítica.

Antesdeapresentar asvantagensdovotopreferencial, recordemosostatusquo (“listas fechadas e bloqueadas”) e os problemas associados. Quandovotamospodemosapenaspôrumacruzinhanumdospartidose,porisso,mesmoque estejamos profundamente desagradados com a performance de algunsdeputados nada podemos fazer a não ser mudar de partido. Este sistema foiescolhido (e bem) para fortalecer os partidos. Mas hoje os partidos estãoconsolidadosesobressaemosproblemas.Primeiro,osdeputadospreocupam-sesobretudoemagradaràsdirecçõespartidárias,subalternizandooseleitores,poisa sua reeleiçãodependedaposiçãonas listas.Segundo,oseleitores têmmuitadificuldadeemsaberquemsãoosdeputadosqueos representame, sobretudo,estãoimpossibilitadosdeosresponsabilizar.O“votopreferencial”,quetambémpropusemos num estudo já aqui citado24 e que foi feito para o GrupoParlamentardoPS,podeprecisamenteajudarareconciliarosportuguesescomapolítica: dando mais poder aos eleitores na escolha dos deputados e, assim,criandoincentivosparaqueestessepreocupemmaiscomaqueles.Mais,estavianada tem que ver com a redução do número de deputados. Pelo contrário, talreduçãoécontraditóriacomovotopreferencial,comoveremos.

Recordemos ainda a teoria dos «sistemas eleitorais extremos», de Shugart,agoranoqueàdimensãodecompetiçãointra-partidáriadizrespeito,poiselaéconvergente com o nosso diagnóstico da necessidade premente de reforma dosistema eleitoral português no que a esta dimensão especifica diz respeito.Os«sistemas eleitorais extremos» nesta dimensão são caracterizados por extremapersonalização (o sistema está demasiado centrado nos candidatos,subalternizandoospartidos,eémuitopropensoaoclientelismo)ouporextremapartidarização (listas fechadas e bloqueadas e um regime de seleção doscandidatos altamente centralizado e nacionalizado). Estes são os sistemas aprecisar mais urgentemente de reforma, dado o seu carácter extremo. Nestadimensão, numa comparação de 29 sistemas eleitorais, Shugart concluiu quePortugalestá(juntocomaEspanhaeaVenezuelapré-reforma)muitopróximodoextremohiper-centralizadodaescalaemuitolongedopontomédio(0,0)nãoextremado da dita escala.Ou seja, segundo Shugart, tais sistemas extremadosnecessitam mais de reformas, e são mais propensos a que elas ocorramefetivamente.Anãoocorrênciadadita,emPortugalcomoemEspanha,mostratambémaslimitaçõesdateoriados«sistemaseleitoraisextremos».

Claroqueumareformadeveserumamudançagradual:paraqueosactorespossam adaptar-se devidamente a ela e para que se possam maximizar asvantagenseminimizarosinconvenientesdastransformações.Porisso,eporquenão faz sentido retirar todo opoder àsdirecçõespartidárias e transferi-lo todoparaos eleitores, designadamenteporqueospartidosdevem ter umapalavra adizernacomposiçãodasbancadasparlamentares(paraassegurarapresençadedeterminadasvalências técnicas epolíticas),propusemosumsistemacomdoisconjuntos de círculos: um nacional onde se aplicam as “listas fechadas ebloqueadas” e que tem também funções demanutenção da proporcionalidade;pequenos círculos regionais (6 a 10 lugares) onde então se aplicaria o votopreferencial.25 Neste particular, a redução do número de deputados (quenenhuma comparação internacional justifica26) seria contraproducente: ouobrigariaa reduzirocírculonacional, reduzindoaproporcionalidadeeopapeldas direcções partidárias; ou obrigaria a reduzir mais os círculos regionais,prejudicandoarepresentaçãoterritorialeapossibilidadedeospequenospartidoselegeremaídeputados.Alémdisso,ovotopreferencialsódeve,desejavelmente,ser aplicado em pequenos círculos: para os eleitores terem capacidade de

processar informaçãosobreoscandidatosemdisputaeparaqueamedidasejalogisticamente exequível (os boletins passariam a conter os nomes doscandidatosefectivosdetodosospartidos).27

Resumindo, o voto preferencial pode dar um importante contributo para areconciliaçãodosportuguesescomapolítica.Masháváriosoutros,comovimosnaprimeirapartedesteartigo.Primeiro,écrucialpreservaraproporcionalidade:ela é a condição do pluralismomultipartidário que temos e, por essa via, umesteioessencialdaparticipaçãopolítica(secomprimissemosarepresentaçãodospequenos muitos dos seus eleitores passariam a abster-se: veja-se o ReinoUnido)edaclarezadasalternativas(semospequenosacompetiçãopassariaafocalizar-se praticamente só no centro). Segundo, é preciso reforçar agovernabilidade sem beliscar a proporcionalidade (moção de censuraconstrutiva,orçamentoconstrutivo, incentivos institucionaisàcooperaçãoentreospartidos):aspessoasqueremqueospartidosseentendam,comoprovaobomdesempenhodoPSDapesardacooperaçãocomoPS.

Paraalcançarestesváriosobjectivoshápequenasmasimportantesmudançasa fazer no texto constitucional (moção de censura construtiva, orçamentoconstrutivo, alguns incentivos institucionais à cooperação entre os partidos:necessidade de aprovação do programa de governo por maioria absoluta naAssembleia da República). Outras devem incidir sobretudo sobre as leisorgânicas que lhe dão corpo: questões relacionadas com o sistema eleitoral.Note-sequeaConstituiçãojáprevê,desde1997,apossibilidadedeadopçãodeum “sistema misto proporcional” com círculos uninominais no segmentoinferior,faltaasuaregulamentaçãoemsededeleisorgânicas.Aoptar-seporestavia,aquiloquedefendemoséaopçãopelosistemadeduasvoltasnacomponenteuninominalparasedaremincentivosinstitucionaisadicionaisàcooperaçãointer-partidária. A outra solução que nos parecemais virtuosa do que um “sistemamisto” (um “sistema proporcional de múltiplos segmentos” e com votopreferencial nos círculosdebase regional/distrital28) tambémapenascarecedemudanças em sede de leis orgânicas respeitantes ao sistema eleitoral, exceptoquantoàadopçãodeuma“cláusulabarreira”paraocírculonacional.Nestecasopensamosaindaque,talcomonapropostaquefizemosepublicámosem2008,devia ser adoptada a “coligação de listas”/“aparentamento” (em sede de leisorgânicas)parasedaremincentivosinstitucionaisadicionaisàcooperaçãointer-

partidária.Por último, é preciso que os políticos mudem as suas atitudes e

comportamentos para que os eleitores possam encarar o Estado como umapessoadebem,nomeadamenteesforçando-seporcumprirosmandatospolíticosquereceberamdoseleitoresemmatériadecompromissoseleitorais,tenhamelessido vertidos nos programas eleitorais, tenham eles sido assumido pelosdirigentesemcampanhaeleitoral.Talfoialgoquefoimuitaselessidoassumidopelos dirigentes em campanha eleitoral. Tal foi algo que foi muitas 2014) emesmoumpoucoantes(2009-2011),equefereelementoscentraisdosregimesdemocráticos,designadamenteaconfiançaentreeleitoreseeleitos29;felizmente,essepadrãodeatuaçãotemsidorevertidodesdeentãocomaatuaçãodonovelXXIgovernoconstitucional.30

Discussão:quempoderiabeneficiardaslinhasdereformaaquipropostas?As vias de reforma (das instituições e dos comportamentos) sugeridas nesteartigo têm virtualidades e benefícios potenciais que estão para além dosinteresses de uma qualquer força político-partidária especifica, ou até de umaqualquer área especifica do espectro ideológico: são reformas com potenciaisbenefícios para o funcionamento do conjunto do sistema político e para oincrementodaqualidadedanossademocracia.

Primeiro, se éverdadequeo reforçodas condiçõesdegovernabilidadedosexecutivosminoritáriospoderiabeneficiarespecialmenteoPS,poiséopartidoque tem mais dificuldade em fazer coligações ou acordos parlamentares comoutros partidos (sobretudo na sua área ideológica), também é verdade que setrata de uma reforma no sentido de reforçar a governabilidade mas sem sesacrificar a proporcionalidade e, portanto, isso seria feito sem beliscar arepresentação dos pequenos partidos (à esquerda e à direita). E a estabilidadepolítica é um valor que os cidadãos portugueses prezam, logo beneficiaria oconjuntodosistemapolítico(mascomoadicionalatractivodenãocomprimirarepresentação de algumas partes/partidos/eleitores). Além disso, o reforço dascondições de governabilidade dos executivos minoritários poderia beneficiartambémoutrospartidos,alémdoPS,designadamenteoPSD.

Em segundo lugar, a manutenção (estrita) dos níveis de proporcionalidade

nãoéapenasdointeressedospequenospartidos(edosseusvotantes,efectivosou potenciais): como vimos, a manutenção (estrita) da proporcionalidade éessencialnãosóparasemanterem(ouatéparaseincrementarem)osníveisdeparticipação, é também crucial para se estimular a clareza das alternativas(também elas um potencial estímulo à participação, bem como escolhaseleitoraismaisinformadasecomsignificado).31Ambasascoisassãobeneficasparaaqualidadedademocracia(emPortugal),obviamente.

Terceiro, por um lado, se é verdade que os incentivos institucionais àcooperação (que propusemos) poderiam ajudar a estimular os entendimentosentre as esquerdas portuguesas, também é verdade que seriam instrumentosigualmente à disposição das direitas (que provavelmente até mais facilmentebeneficiariamdeles…porque têmmais facilidade ementender-se) e, portanto,poderiam beneficiar qualquer campo. Por outro lado, uma maior cooperaçãoentreasforçaspartidárias,emcadaáreadoespectroideológico,nãosóreforçariaa governabilidade, mantendo o pluralismo e estimulando a clareza dasalternativas, como reduziria o desequilíbrio actualmente existente no sistemapartidário (entre esquerdas que não se conseguem entender e direitas que jádemonstraramsercapazesdegovernaremcoligaçãoecomestabilidade).

Finalmente,oreforçodaqualidadenarepresentaçãopolítica,designadamentecom mais poder dos eleitores na escolha dos seus representantes, poderiapermitirnãosóumacertareconciliaçãodosportuguesescomosseusdeputados(e o seu Parlamento),mas também, e por issomesmo, poderia estimular umamaiorparticipaçãocidadãosnaarenapolítica.

Resumindo:osbenefíciospotenciaisdetaislinhasdereformasãodemoldeabeneficiar o conjunto dos actores da democracia portuguesa e, portanto, sãocapazes de estimular transformações numa lógica de soma positiva:win win,consequentemente.

AdendaPorrazõesdeespaçonãopossoreproduziraquiestaadendaemformatointegral.Nelaerasupostocomentar(criticamente)apropostadereformaeleitoral,ameiocaminho entre a análise estritamente académica e o empenhamento cívico-político, feitaporMarinaCostaLobo(MCL)eJoséSantanaPereira(JSP),em

2014, na FundaçãoGulbenkian e num evento em parceira com o Instituto dePolíticas Públicas – Thomas Jefferson – Correia da Serra (IPP-TJCS), um«estudo em progresso» intitulado «Uma proposta para a reforma do sistemapolítico:aaberturadas listaspartidáriasnaseleições legislativas».Todavia, talcomentáriopodeserlidointegralmentenoseguintelivro:Freire,André(2015),«Comentário de André Freire - Reforma Eleitoral: só mesmo para reabrir odebate?», in Viriato Soromenho-Marques & Paulo Trigo Pereira(coordenadores),AfirmaroFuturo:PolíticasPúblicasparaPortugal-VolumeI:Estado,InstituiçõesePolíticasSociais,Lisboa:FundaçãoCalousteGulbenkian,pp.74-78.Mais,umaversãopreliminardestecomentáriofoipublicadanojornalPúblico e, portanto, está livremente acessível em linha: André Freire (2014),«Reforma Eleitoral: só mesmo para reabrir o debate?», Público, 27-11-2014.Textoacessívelemlinhaaqui:-10 Freire,André,M.MeirinhoMartins eDiogoMoreira (2008), Para umaMelhoria da RepresentaçãoPolítica.AReformadoSistemaEleitoral,Lisboa,Sextante.

11 Nomeadamente, entre os mais recentes trabalhos realço os dois seguintes: Freire, André (2017),«ElectoralreforminPortugal:Theroleofpoliticalscientists»,ElectionLawJournal:Rules,Politics,andPolicy,16(3),pp.357-366,within thespecial issue,«Electoralreforms-WhatPoliticalScientistsKnowthat Practitioners Don’t?», organized by Damien Bol, Camille Bedock & Thomas Ehrhard,http://www.liebertpub.com/overview/election-law-journal-rules-politics-andpolicy/101/; Freire, André, &Santana-Pereira,José(2017),«LesystèmeélectoralrelatifauxélectionslégislativesauPortugal:stabilitéetréformedesdispositifsconstitutionnelsetlégislatifs»,inDamienConniletDimitriLöhrer(dir.),Quaranteansd'applicationdelaConstitutionportugaise,InstitutuniversitaireVarenne,LGDJ-Lextenso,pp.63-84.

12 Freire, André (2011), “Constituição e sistema político-eleitoral”, in Nuno Garoupa, Miguel PoiaresMaduro,PedroMagalhãeseJoséTavares (editores),AConstituiçãoRevista,EditoraFundaçãoFranciscoManuel dos Santos,E-book, pp. 73-79. Disponível em: http://www.ffms.pt/upload/docs/0793dd50-3e18-478a-be1f-42b179181dde.pdf

13 Freire, André (2015), «Comentário de André Freire - Reforma Eleitoral: só mesmo para reabrir odebate?», in Viriato Soromenho-Marques & Paulo Trigo Pereira (coordenadores), Afirmar o Futuro:Políticas Públicas para Portugal - Volume I: Estado, Instituições e Políticas Sociais, Lisboa: FundaçãoCalousteGulbenkian,pp.74-78.

14Ao contrário do que acontece na EuropaOcidental (França, Itália, Espanha, Grécia, Chipre, Suécia,Noruega, Dinamarca, Finlândia), sobretudo desde o fim da Guerra Fria: ver Freire, André, “Eleições,sistemaseleitoraisedemocratização:ocasoportuguêsemperspectivahistóricaecomparativa”,inFreire,André (organizador), Eleições e Sistemas Eleitorais no século XX Português: Um Balanço Histórico eComparativo, Lisboa, Colibri, 2011; Freire, André (2017), Para lá da «Geringonça»: O Governo deEsquerdasemPortugalenaEuropa,Lisboa,Contraponto.Prefáciodoprimeiro-ministro,AntónioCosta.

Paraafeituradestetexto,foi-mepedidoquereduzisseasreferênciasbibliográficasaomínimo.Assimfarei.Porisso,osinteressadosemaprofundarosassuntose,sobretudo,emverasreferênciasbibliográficassobreeles,deverãoconsultaraspoucasobrascitadasaqui.

15 Porém, entre 1976 e 1987, tal instabilidade do sistema de governo português (medida em termos daduração média dos executivos) era efectivamente elevada em comparação com a maioria dos paíseseuropeususados comocomparação emFreire, 2011,op.cit.;mas de 1987 a 2009, a duraçãomédia dosexecutivosemPortugaléamaiselevadadoconjuntode22paíseseuropeusanalisadosemFreire,2011,op.cit.

16 Sobre o nível de proporcionalidade do sistema eleitoral português, bem como sobre o nível defragmentação do sistema partidário, em comparação com os 27 países da União Europeia (UE) mais(Noruega, Islândia e Suíça), entre as décadas de 1970 e 2000, veja-se Freire, André,ManuelMeirinhoMartins eDiogoMoreira (2008),ParaumaMelhoria daRepresentaçãoPolítica.AReformadoSistemaEleitoral,Lisboa,Sextante,Capítulo1.

17VerFreire,2011,op.cit.

18Shugart,M.S.(2000),‘“Extreme”electoralsystemsandtheappealofthemixed-memberalternative’,inM. S. Shugart andM. P.Wattenberg (eds),Mixed-MemberElectoral Systems: TheBest of BothWorlds,Oxford:OxfordUniversityPress,pp.25–54.VerumarevisãomaisaprofundadadesteassuntoemFreire,2017,«ElectoralreforminPortugal»,op.cit.

19Paraumavisãogeralsobreestasoluçãopolítica,verFreire,2017,Paraláda“Geringonça”,op.cit.

20 Sobre estes pontos, veja-se Freire, André (2010), “Reformas eleitorais: objectivos, soluções, efeitosprováveis e trade-offs necessários”, in número especial com o título «Sistema eleitoral e qualidade dademocracia-Debatesobreoestudo:Paraumamelhoriadarepresentaçãopolítica–Areformadosistemaeleitoral»,Eleições,12,DGAI-MAI(ex-STAPE),pp.25-60,bemcomoasreferênciasinclusas.

21 Ver Freire et al, 2008, e Freire, 2010. Ver ainda as discussões fundadoras (em Portugal, claro),promovidaspelaFundaçãoFriedrichEbertemcooperaçãocomoGrupoParlamerntardoPS,emMartins,Guilherme,etal (1988),ARevisãoConstitucionaleaMoçãodeCensuraConstrutiva,Lisboa,FundaçãoFriedrichEbert.

22EditadopelaeditoraSextante,em2009,eorganizadoporAndréFreireeJoséManuelLeiteViegas.OsdadosaquireportadossãoreferidoseanalisadosnocapítulodaautoriadeAndréFreireeManuelMeirinhoMartinsincluídonolivro.Foramtambémpublicadosinternacionalmenteaqui:Freire,André,&Meirinho,Manuel (2012), “Institutional reform in Portugal: From the perspective of deputies and voters perspectives”,PôleSud–RevuedeSciencePolitique,Nº36,2012/1,pp.107-125.

23VerAndréFreire e JoséSantana-Pereira (2017)Apresentaçãodo paper «Des politiques d’austérité etcrisesdémocratiquesàl’apaisementetrenouveaudémocratique?Lecasportugais,2008-2016»,L’Espagneet le Portugal après la crise: La péninsule Ibérique en transition?, naConferência organizada porAliciaFernándezGarcía,atUniversitéParisEstMarneLaVallée,UFRLanguesetCivilisations,22-6-2017.

24Freireetal,2008.

25Freireetal,2008.

26Freireetal,2008.

27VerSymposium“PoliticalrepresentationinBelgium,France,andPortugal:MPsandtheirconstituentsinvery different political systems” organizado por Olivier Costa, André Freire e Jean-Benoit Pilet para aRevistaRepresentation–JournalofRepresentativeDemocracy,Volume48(4),2012,pp.359-372;AudreyAndré,André Freire e Zsófia Papp, “Electoral rules andLegislators’ PersonalVote - Seeking”, emKrisDeschouwereSamDepaw(organizadores),Representingthepeople.Asurveyamongmembersofstatewideandsubstateparliaments,Oxford,OxfordUniversityPress,2014,pp.87-109.

28VerFreireetal,2008,op.cit.

29VerAndréFreire,MarcoLisi& JoséManuelLeiteViegas (2015), «AGestãoPolítica dasCrises, osMandatos dosGovernos e aRepresentação Política», inAndré Freire,MarcoLisi& JoséManuel LeiteViegas(eds.),CriseEconómica,PolíticasdeAusteridadeeRepresentaçãoPolítica,Lisboa,AssembleiadaRepública,ColeçãoParlamento,pp.19-48.https://www.publico.pt/2014/11/27/politica/noticia/reforma-eleitoral-so-mesmo-para-reabrir-o-debate-1677493

30VerFreire,Paraláda“Geringonça”,2017,op.cit.

31VerSchmitt,Hermann,andFreire,André(2012),“IdeologicalPolarisation:DifferentWorldsinEastandWest”, inDavidSanders,PedroMagalhães,andGáborTóka(editors),Citizensand theEuropeanPolity:MassAttitudesTowardtheEuropeanandNationalPolities,Oxford,OxfordUniversityPress,pp.65-87.

CAPÍTULO5

AReformadoSistemaEleitoraleopapeldaSociedadeCivil

PAULOTRIGOPEREIRA

IntroduçãoEmboahorao InstituteofPublicPolicyThomas Jefferson-CorreadaSerra, oInstituto deCiênciasSociais/U.L. e aFLADdecidiram realizar este semináriosobre uma temática muito importante da reforma do sistema eleitoral. Umagradecimentoporisso.32Háváriasdécadasqueacompanhoestatemática,queraonívelda investigaçãoquerdoensino33 e vou sintetizar aqui algumas ideiasessenciais.Apesardealgumcepticismo,tenhoaindaaesperançadequePortugalconsiga dar um passo importante na consolidação da sua democracia e narenovaçãodosistemapartidáriocomummelhorsistemaeleitoral.

Areformanãoseráapanaceiadosproblemasdanossademocracia,maséumelemento necessário essencial. A abordagem que iremos fazer não é apenasteórica– analisar o que consideramos ser o sistema ideal – mas sim político-económica, no sentido de perceber qual o tipo de sistema que, tendocaracterísticas desejáveis emelhor que o atual, pode ser aceite pelos partidos,pelomenososnecessáriosparaaprovaressareformapormaioriaqualificadadedois terços.A questão central é explicar a necessidade da reforma do sistemaeleitoral, os seus benefícios, mas sobretudo a razão de ser dos bloqueios aqualquer reformaporpartedospartidospolíticosparlamentares.Finalizo,comum corolário que é o da necessidade da sociedade civil se mobilizar,consensualizarquerosprincípiosquerumapropostagenéricadereforma,bem

comofazerlóbijuntodaopiniãopúblicaedospartidosparaqueelaseefetue.

Conservadorismo:adefesadostatusquoeleitoralOsistemaeleitoralparaaAssembleiadaRepúblicaqueaConstituiçãode1976ealeiconsagraram,equepraticamentenãosofreualteraçõesdesdeessadata-osistemaproporcionalcommétodod’Hondtparaapuramentodemandatosatravésdevinteedoiscírculosecomboletinsdevotocomlistasfechadasebloqueadas- adequava-se,porventura, auma jovemdemocracia, com incipientese frágeispartidospolíticoseumataxadeanalfabetismomuitoelevadanapopulação.Comestesistemaeleitoraldá-seumprémioeleitoralaosgrandespartidos(diminuindoa fragmentação parlamentar) e o monopólio aos partidos na escolha doscandidatos,seminfluêncianemdoseleitoresnemdageneralidadedosmilitantesdecadapartidonessaescolha(dadaaausênciadeprimáriasinternas).A“divisãode trabalho” implícita neste sistema eleitoral é a seguinte: cabe aos eleitoresescolherumpartido,ecabeaopartidoescolheroscandidatos.Oseleitoresnãoprecisamdeconheceroscandidatos,nemefetivamenteconhecem(quandomuitoo cabeça de lista e um ou outro candidato mais mediático), pois os partidostratamdasuaseleção.Opressupostoimplícitoéqueospartidosselecionamosmelhorescandidatosparaexerceremosmandatos.

Paraaquelesquedefendemquenãoénecessárioalterarosistemaeleitoralháum conjunto de argumentos que deveriam ser capazes de desenvolver para adefesa do status quo. Deveriam ser capazes de justificar que um eleitor dePortalegre, num círculo de dois mandatos apenas, esteja limitado a um “votoútil”numdosdoisgrandespartidoscompossibilidadesdeelegerdeputados,ouum“voto inútil”nos restantespartidos, enquantoqueumeleitordeLisboa, sóporquevotaemLisboa,possaterum“votoútil”emqualquerpartidomesmoempartidosmuitopequenos.Tambémseriabomresponderemàquestão:umsistemaeleitoral desenhado num tempo em que cerca de 22% da população eraanalfabeta,deveseromesmoqueumsistemaeleitoralquandomenosde5%éanalfabeta?Ou ainda, porque será quePortugal é dos poucos países daUniãoEuropeiaquetemboletinsdevotoapenascompartidospolíticos?

Não encontro justificação razoável, à luz de princípios de justiça, para amanutenção dos círculos eleitorais, e considero que um sistema eleitoraldesenhado em época pós revolucionária com quase um quarto da população

analfabeta,nãopodeseromesmoqueumsistemaeleitoraldeumademocraciacom quasemeio século e uma populaçãomuitomais qualificada. Aquilo quefaltaexplicar,éporquesomosdospoucospaísesdaEuropaocidentalcomestesistemaeleitoraleporqueexisteumconservadorismodemanutençãodostatusquo,emparticulardamanutençãodoscírculoseleitorais.

Sistemaeleitoral:oqueénecessárioreformar?Éimportanteprecisaroqueentendoporreformarosistemaeleitoral.Usandoaclassificaçãodedimensões essenciais dequalquer sistemaeleitoral deLijphart(1994), a reforma, em tese, poderia incidir sobre várias características dosistema:i)adimensãodaassembleialegislativa,ii)odesenhoeadimensãodoscírculoseleitorais,iii)afórmuladetransformaçãodevotosemmandatos,iv)oboletimdevotoesuaspossibilidadesde“liberdadedeescolha”doeleitorv)aexistência,ounão,deumacláusulabarreira(legal).

Apenasconsideroindispensável,paraumareformabemsucedidadosistemaeleitoral,alterarii)odesenho,dimensãoeaestruturadoscírculoseiv)oboletimdevoto.Nãoéessencial,emborapudesseserequacionado,alterari)adimensãodaassembleia,nemiii)a fórmulautilizadaparaapuramentodosmandatos.Napresençadecírculoseleitoraispequenosoumédiosaexistênciadeumacláusulabarreiralegal(v)seriaredundante.

Vejamos então o que é, e não é, necessário alterar no sistema português.Comoé sabidooPSD temdefendido a reduçãodonúmerode deputados.Foialiás uma razão anunciada como por detrás do fracasso das negociações entrePSDePSparaareformadosistemaeleitoral.34Nãopercebemososargumentospara a insistênciana reduçãononúmerodedeputados.Seosgrandespartidospodem considerar que têm deputados “a mais”, para os pequenos partidos onúmero é claramente insuficiente tendo em conta o número de comissõesparlamentares existentes. A redução eventual de deputados (permitida pelaConstituição até aos 180) não resolveria os problemas essenciais do sistemaeleitoralportuguêsquesãoanossoverdois.

Um tem a ver com a dimensão dos círculos eleitorais. Os círculos variamgrandemente em dimensão desde o mais pequeno, Portalegre com doisdeputados até Lisboa com 47. Esta desigualdade dramática na dimensão dos

círculos eleitorais cria um problema. Os eleitores de Portalegre na prática sópoderão,namelhordashipóteses,terumvoto“útil”entreosdoispartidosmaisvotados. Apesar da Constituição não ter incluída uma cláusula barreira legal,como naAlemanha e noutros países, existe uma cláusula barreira técnica, emcadadistrito,quefazcomqueelegerumdeputadodeumqualquerpartidosejamuito difícil emPortalegre (onde essa barreira émuito elevada) emuitomaisfácil emLisboa.35Não por acaso partidos que se iniciaram comumdeputado(UDP,PAN),fizeram-noemLisboa.Umaprimeirareformaafazerseriaassimaderedesenharoscírculoseleitorais,agregandoosmaispequenosedividindoosmaiores. Por exemplo, quase todo o Alentejo poderia ser um único círculoeleitoral,reunindoosatuaisdistritosdeBeja,ÉvoraePortalegre.36Osdeputadosdestenovocírculopoderiamassimrepresentararegiãoe,aoapresentar-seaoseueleitorado apresentariam propostas à escala regional. Esta reforma, quepoderemos designar por minimalista do sistema eleitoral (pois mantém asrestantesdimensões)jádariaumavançoconsiderávelnajustiçadosistema,poisresolveriaumproblema sériodo atual sistema,masnão resolveriaoutro: ododesconhecimentoedistanciamentodoscidadãosemrelaçãoaosseuseleitosedaincapacidadede influenciaremminimamente a escolhados seus representantesquenãosejapelosprocedimentosinternosdospartidos.Argumentamosqueessemaiorconhecimentotrariatambémmaiorqualidadeàrepresentaçãoparlamentar.

Umareformamaissubstancialdosistemaeleitoralenvolveriaumaalteraçãodetodasasdimensõesmenosadonúmerodedeputadoseadacláusulabarreiralegal. Porém, a eficácia de um processo de reforma exige que haja umaclarificaçãodaquiloqueéessencialalterareanossoverareformamaisurgentedeveráincidirsobreadimensãoeestruturadoscírculoseoboletimdevoto.

OmenudaescolhaOmenudaescolhadesistemasalternativosaoatualsistemaportuguêsémuitovasto pois mesmo dentro do sistema proporcional, há múltiplos sistemas. Hádoistiposdefórmulasmétodosdedivisores(d’Hondt,St.Lague,etc.)emétodosde quota (Hare, Droop, etc.)– e há sistemas só com círculos plurinominais esistemascomdoisoumaisníveisdecírculos.Dentrodapluralidadedossistemaseleitorais alternativos ao atual, vale a pena referir quatro: o sistema do votopreferencial em lista em círculos não sobrepostos, o sistema do voto único

transferível (VUT), e dois sistemas mistos que já foram objeto de estudos esimulaçõesconcretasparaocasoportuguêsemvariantesespecíficas.Referimo-nosaosistemasimuladoemestudodeAndréFreire,ManuelMeirinhoeDiogoMoreira, com círculos plurinominais com voto preferencial em lista, e umcírculonacionaldecompensaçãocomlistasfechadasebloqueadas;eporoutroladoosistemamistodotipoalemão,comcírculosuninominaisdepropositura,mascírculosplurinominaisdeapuramento.37

Areformaquemenosalteraçõestrariaaosistemaeleitoralportuguêsseriaa“abertura” das listas, no chamado voto preferencial em lista que tem sidodefendido entre nós, entre outros por Marina Costa Lobo e José SantanaPereira.38Numartigo teóricoadefenderosistema,osautoresalegamque issopermitiria repartir a seleção de candidatos pelos partidos e também peloscidadãoseleitores.Talsistemaexisteatualmenteemváriospaíseseuropeusemdiferentes variantes. Assumindo que semanteriam as outras características dosistema,seriasóumaalteraçãodoboletimdevotodeformaapossibilitarumavotaçãopersonalizadaemcandidatos,quepoderiamdestamaneirasubirnalistapartidária e ser eleitos (caso tivessem mais de 10% ou 25% de votospreferenciais),quandonãooseriamnaausênciadevotopreferencial.Osautoresadvogam que esse sistema permitiria uma maior aproximação de eleitos doseleitores e que, apesar damaior informação que constaria do boletim de votosobretudoemcírculosgrandescomoodeLisboa,oseleitoressaberiamutilizaressenovoboletimdevoto.

Uma variante a este sistema de voto preferencial seria a introdução de umsistema misto com dois níveis de círculos combinando a lista com votopreferencial no círculo de baixo de cerca de seismandatos por círculo, e umcírculo nacional de compensação com voto em lista fechada e bloqueada,mantendo-se ométodo d’Hondt para apuramento.Avantagemdeste sistema équedariaapossibilidadedospartidosselecionaremde formadeterminísticaoscandidatosa seremeleitosnocirculonacional (sujeitosobviamenteaométodod’Hondt e à repartição de mandatos entre circulo nacional e regionais) e deforma probabilística nos círculos regionais.Haveria alguma personalização davotaçãoeassegurar-se-iaaproporcionalidade.

Dentro do menu enorme de escolha de sistemas proporcionais surge comnaturalrelevânciaosistemaalemão,quenãoeracompatívelcomaConstituição

daRepúblicaPortuguesa(CRP)de1976,quenãopermitiacírculosuninominaisdequalquerespécie,masqueapartirdarevisãoconstitucionalde1997passouaserpossívelpoisestaprevê(artº149ºdaCRP2005)apossibilidadedeexistênciadecírculosuninominaisdepropositura,masnãodeapuramentoquecontinuaaserproporcionalecommétododedivisord’Hondt.

Istosignificaqueéhojepossívelterumsistemamistosemelhanteaoalemãocomcírculosuninominaisdentroe“debaixo”deumcírculoplurinominalondesefazoapuramento,sejaeleregionalounacional.Nomodeloalemão,aseleçãodomandatonoscírculosuninominaiséfeitoaumavolta.Nassimulaçõesfeitaspara o caso português, sendo na altura primeiro ministro António Guterres eMinistrodaPresidênciaAntónioVitorino-numaalturaemqueospartidoscomexpressãoparlamentar eramPSD,PS,PCP,CDS,PEV–sóPSePSDelegiamcandidatospeloscírculosuninominais,nãoelegendoosrestantespartidosnessescírculos.Aocontráriodoquesepossaconsiderar,talsistemanãoafetaemnadaa proporcionalidade do sistema, e a representatividade dos partidos políticos,pois o cálculo dos mandatos atribuídos a cada partido é feito, como naAlemanha,noscírculosplurinominais.Osdeputadoseleitossãoprioritariamenteosqueforemeleitosnoscírculosuninominaisesódepoisosdalistapartidáriados círculos (ou círculo) plurinominal.39 De qualquer modo poderia serassegurada maior diversidade partidária nos deputados eleitos nos círculosuninominais caso a eleição fosse a duas voltas. Isto deve-se a que com umaúnicavolta,existemuitomaisvotoestratégicoquetendeabeneficiarosgrandespartidos. André Freire argumenta que isso favoreceria também a cooperaçãointerpartidária.

Finalmente,existeumsistemamuitointeressante,masalgocomplexoequeexigiria uma pequena alteração constitucional para ser implementado. Narealidade,aConstituiçãodaRepúblicaPortuguesaédaspoucasque,paraalémde definir o sistema como proporcional, vai mais além definindo o métodoespecíficodetransformaçãodevotosemmandatos–ométodod’Hondt–oqueexcluidomenudaescolha,noatualquadroconstitucional,umsistemacomoodovotoúnicotransferível(VUT),utilizadoempaísescomoaIrlandaouMalta.Essesistemaeleitoral,inventadoporThomasHareedefendidoporJohnStuartMill no século XIX, é dos poucos em que não conta apenas a primeirapreferência do eleitor (seja no Partido A, ou no candidato X), mas as várias

preferênciasdoseleitorespoisnãosóelespodemrevelá-lasnoboletimdevoto,hierarquizando os candidatos, como essas preferências são consideradas noapuramento.40

Estesistemaéimplementadoemcírculosmédiosdecercade5mandatos,oquefacilitaoeleitorpoisdefrontaumboletimdevotonãomuitoextenso.Trata-se,porém,deumsistemacomplexodeapuramento.

Emresumo,omenudaescolhaémuitovasto,masvaleapenafocarmo-nosnos sistemas que têm merecido mais atenção e análises de simulação, todoscompatíveiscomaConstituição.

Oscritériosdaescolhadeumsistemaeleitoral:setemaisum.OdebatesobresistemaseleitoraisemPortugalvaimuitasvezesdemasiadamentedepressaparaadefesadeumcertosistemaeleitoral.

Umametodologiamaisprofícuaéprecisamentedarumpassoatrásecomeçarcomadiscussãodosobjetivosedoscritériosquedevemnortearessareforma,equeenuncieiedesenvolvinumoutroescrito(Pereira2011):

“1–assegurarumaadequadaproporcionalidadeentreapercentagemdevotosdecadapartidoeapercentagemdemandatos.

2–evitarumincentivoexcessivoaovotoestratégico(“votoútil”)3 – almejar um nível de fragmentação parlamentar, nem muito reduzido

(bipartidarismo), de modo a não restringir em excesso o pluralismo deperspectivasrelativamenteaobemcomum,nemexcessivo(e.g.númeroefectivode partidos superior a 5) de modo a potencialmente pôr em causa agovernabilidade41eaqualidadedaacçãolegislativa42.

4–garantirumadequadocontrole(masnãototal)dasestruturaspartidáriasem relação à escolha de um número significativo de deputados do grupoparlamentaraserpotencialmenteeleito.

5 – incentivar que algumas pessoas de elevada qualidade, na óptica doscidadãos, tenham incentivo para estar, e sejam efectivamente, membros doparlamento.

6–assegurarumtratamentotendencialmenteuniformedoscidadãoseleitoresnoterritórionacional.

7–evitarquequestõesparoquiaise locaissejamtrazidasparaaassembleialegislativanacional,poisoseulugarénasassembleiasmunicipais.(…)

Facilmente se verifica, ao analisar o sistema eleitoral portuguêsquemuitasdas características acima assinaladas não estão satisfeitas no sistema eleitoralportuguês.Dosseteobjectivosenunciadosacima,osúnicosquesãosatisfeitossãooterceiroeosétimo.”43

Paraalémdosseteobjetivosjáenunciadosanteriormenteháumadicionalquenãoserefereaosistemaemsi,equepodeserenunciadodestemodo:deentreossistemas eleitorais que satisfazem os critérios 1 a 7 acima referidos, ousemelhantes, deverá ser seleccionado aquele quemaior probabilidade tem depoder vir a ser adoptado pelos partidos políticos de forma a que sejaconsiderávelaprobabilidadedasuaaprovaçãoparlamentar.

Ograndeequívocododebateacadémicodasúltimasquatrodécadas,épensarquesedevealmejarosistemaeleitoral idealenãoosistemaeleitoralpossível,que,sendomelhorqueoatualsistema,éviávelasuaaprovaçãoparlamentar.Denada serve pensar num sistema interessante se a viabilidade da suaimplementaçãoéquasenula.

Asforçasdebloqueioàreforma:ospartidospolíticosAcruarealidadeéqueosistemaeleitoralnãomudaporqueospartidosnãotêmestado interessados nessamudança e é importante perceber porquê.44 A razãopodesersumarizadanaideiadequeoatualsistemaeleitoralreduzoscustosdetransaçãopolíticosequeatransiçãoparaumnovosistemaeleitoralintroduziriaelevadoscustosparaalémdeumaalteraçãonosequilíbriosdepoderdentrodosprópriospartidospolíticos.45Nocontextopolíticoparlamentarsãooscustosdetomardecisões,derealizarnegociaçõesedeaprovaçãodeprojetosoupropostasde lei. No contexto partidário, são os custos das estruturas partidárias paraescolherdirigentes,selecionarmembrosparacomitésvários,queusamregraseprocedimentos para tomar decisões, e os custos de selecionar candidatos naseleições legislativas, regionais ou autárquicas. Genericamente as instituiçõesevoluemparaminimizaroscustosdetransação,eficambloqueadasporrazõesdistributivas,sejaaredistribuiçãoderendimentooudepoder.Omesmosepassacomospartidospolíticos.

Umsistemaeleitoral quepermanecedurante algum tempo, faz comqueospartidos se estruturem de acordo com a divisão eleitoral do país (distritos econcelhos), que é tambémadivisão administrativa.Apesardehavervariaçõesentre partidos na sua forma de organização interna e de nem todos teremdistritais e concelhias (sobretudo os mais pequenos), a maioria dos partidosestruturou-sedeacordocomessasdivisõesprecisamenteparareduziroscustosinternos de transação políticos. Tendencialmente,46 as concelhias indicam oscandidatos autárquicos e as distritais a maioria dos candidatos às legislativas,comumainfluênciadeterminantedasmaioresconcelhiasemcadadistrito.

Estadivisãodepoderintereintradistritalconstituiassimum“pactodenãoagressão” entre militantes de várias distritais e de várias concelhias.Tendencialmente, a direção nacional pode definir critérios e ser algointerventiva,masaescolhaé,emgrandepartedasestruturasregionaiselocais.Istoreduzosfocosdetensãointernaefacilitaatomadadedecisão.Facilmentese verifica que mesmo uma alteração minimalista do sistema eleitoral quealterasse apenas a dimensão de círculos (por exemplo agregando os pequenoscírculosdeBeja,ÉvoraePortalegre)teriacomoconsequênciaumaalteraçãonaestruturadepoderregionaleteriaaoposiçãode,outodasastrêsdistritais,ounamelhor das hipóteses das duas onde não se situasse a sede principal.47Agora,pense-se na alteraçãonãominimalista de círculos uninominais de candidatura.Implicariaqueospartidosalterassemdealgummodoasuaestruturainternaparase adaptarem à nova realidade. Pode assim concluir-se com facilidade que aestrutura interna dos partidos políticos é um significativo obstáculo àimplementaçãodequalquermodelode sistema eleitoral quenãomantenhaosatuais círculos eleitorais que mimetizam uma divisão administração do paíscadavezmenosrelevante.48

Finalmente, admita-se que se mantinham os círculos, mas se introduzia ovoto preferencial em lista. O resultado seria uma redução do poder dospresidentes das distritais e da liderança das estruturas partidárias pois o votopreferencial introduz algum grau de competição entre candidatos do mesmopartido. Essa competição hoje, nos casos em que existe, é apenas para aliderançadasestruturasconcelhiasoudistritais.Nãoháprimáriasnaescolhadecandidatosadeputadospelospartidos,eumaaberturadas listasnoboletimdevoto abriria essa competição não apenas no universo de militantes, mas dos

eleitoresemgeral.Hámuitos factoresqueexplicamadefesa intransigentedostatusquopelos

partidospolíticoseasuanãovontadeefetivadealterarosistema.Claroqueumaformadeaparentarquerermudarosistema,semoquererefetivamente,éproporalgo que se sabe de antemão que o outro partido não aceitará. O PSD temproposto,talvezcomconvicção,areduçãodonúmerodedeputados.Nãoapenasospequenospartidos, que seriammuitopenalizados,masopróprioPS tem-semanifestado contra essa proposta. Fazer finca pé dessa proposta significa, naprática,quenãoseestáempenhadonumacordo.

Ocaminho:maisconhecimento,maisconsensoelóbidasociedadecivilSe os partidos não semostram verdadeiramente interessados, estaremos entãocondenadosaoimobilismoeaumsistemaeleitoralqueeraadequadodepoisdarevoluçãode1974,maséretrógradoeconservador44anosdepois?

Talvez,mas não necessariamente.Amensagem essencial deste artigo podeser sumarizada no seguinte.O sistema eleitoral português é injusto perante oseleitores,nãopromovea renovaçãodentrodospartidosenão selecionaparaaatividade parlamentar necessariamente os melhores homens e mulheres paradesempenhar o cargo pois essa seleção é exclusivamente interna não tendonenhumcontributodoscidadãos.Énecessárioclarificarosobjetivosdareformado sistema eleitoral, e o melhor sistema eleitoral alternativo, dentro dos quepossam ser aprovados pelos partidos políticos sob uma pressão da sociedadecivileeventualaceitaçãointerna.Paraseavançarnosentidodeumareformasãonecessáriosváriosingredientes.

Primeiro,maisconhecimentoacadémico.Parece-mequeseriaextremamenteútil fazer propostas de modelos que sejam variantes ao modelo alemão(nomeadamentecomumaouduasvoltas,umoudoisboletinsdevoto,diferenterepartição de círculos) e simulações para algumas dessas variantes. Trata-se,como referimos, deum sistema comcírculos uninominais depropositura,mascírculos regionais de apuramento e eventual círculo nacional de compensação.Ummaiorconhecimento,teóricoeempíricodestemodelo,parece-meessencialpois é, de entre os referidos, o que satisfaz os objetivos enunciados e o queconsidero ter mais probabilidade de ser apoiado pelos dois maiores partidos.

Nalgumas das suas variantes até poderá ser subscrito por algum dosmenorespartidos, sobretudo se se desfizer omito de que os pequenos partidos seriampenalizados por esse modelo. Não são, pois o grau de proporcionalidade nãomudae sobretudohavendoduasvoltasevita-seovotoestratégicoepossibilitaque, ao contrário das simulações efectuadas, pequenos partidos elejamcandidatos também nos círculos uninominais. Note-se que neste sistema ospartidoscontinuamcomomonopóliodaseleçãodoscandidatos,massobpenade ficarempenalizados eleitoralmente, deverãoapresentarbons candidatosnoscírculosuninominais.

Segundo,maisconsenso nomeio académico e na sociedade civil. O papeldoscientistaspolíticoseoutrosacadémicosnasreformasdesistemaseleitoraiséclaro, mas a sua posição tem sido naturalmente heterogénea em relação aosistemaconcretodesejável.49Oquetemacontecidonasúltimasdécadaséque,àprocurado sistema idealos académicos têmestadodivididos acercadequalomelhor modelo. Por duas razões, porque têm desvalorizado a discussão dosobjetivosquesepretendealcançarcomareformaeconvergemrapidamenteparaum modelo concreto e divergente de sistema eleitoral e porque descuram aeficácia da proposta junto dos partidos políticos (a última condição acimareferida).Oquesepropõeéquesealmejeummeta-consensosobreobjetivoseosistema eleitoral viável quer dentro da academia quer na restante sociedadecivil.50

Terceiro, mais literacia eleitoral dos cidadãos em particular daqueles quemaisestãoprejudicadospeloatualsistemaeleitoral.ÉprecisoquecadavezmaiscidadãosconheçamadiversidadedesistemaseleitoraisqueexistemnospaísesEuropeus.Quesaibamqueonossosistemaé,naUniãoEuropeia,dosquemenosliberdade de voto dá aos cidadãos. Em particular os cidadãos dos pequenoscírculos eleitorais, e que não se reveemnos grandes partidos, devemperceberque o seu voto é “inútil” porque os partidos políticos se recusam a alterar osistemaeleitoraleaagregarcírculoseleitoraismuitopequenos.Éimportantequeconheçamcomoempaíses,comonoReinoUnidoenaIrlanda,houveintensosdebateseimportantesassociaçõesquedécadasapósdécadasseenvolveramemacesosdebatesetentativasdereforma.

Quarto, mais debate e conhecimento dentro dos partidos políticos. Como

referi,existeminteressescontraareforma,mastambémexistempré-conceitosedesconhecimentoemrelaçãoàreformadosistemaeleitoraldentrodospartidos.Osmaispequenospartidosdesconfiamqueosgrandespartidosqueremmelhorara sua representação diminuindo a proporcionalidade. Porém, não há nenhumarazão a priori que associe a reforma do sistema eleitoral a uma redução daproporcionalidade.

Finalmente,edesejavelmente,alcançadoalgumconsensonasociedadecivileno meio académico acerca de objetivos e de sistema para os concretizar, aprobabilidade de eficácia de uma ação junto da opinião pública e junto dospartidos serámuitomaior.Uma convicção que fui consolidando ao longo dasúltimas duas décadas, em que acompanhei este debate, é que por iniciativaexclusiva dos partidos, semnenhumcontributo dos cidadãos não filiados e dasociedade civil, nem em 2050 teremos uma alteração ao sistema eleitoral. Opapel da sociedade civil, numa ação em diálogo com os partidos políticos é,assim,essencial.-32ÉumagradecimentocoletivoaosorganizadoresnapessoadaMarinaCostaLoboquetemcoordenadoedinamizadoestaáreanoInstituteofPublicPolicy:ThomasJeffersonCorreiadaSerra.

33Ver referências académicas no final.Ao nível lectivo tenho leccionado estasmatérias desde 1995 noISEG/UL na então disciplina de Economia das Instituições de licenciatura (pré-Bolonha) e maisrecentemente na disciplina de Economia, Instituições e Desenvolvimento do Mestrado em Economia ePolíticasPúblicas.

34Dizemos “razões anunciadas” pois numanegociaçãopolítica fracassada nunca se sabe as verdadeirasrazõesdeserdaspropostascolocadassobreamesa.Seumpartidonãoestáefetivamenteinteressadonumacordo,masquerdaraimpressãoquesimporrazõeseleitorais,bastaapresentarumapropostaquesabequeacontrapartenãoaceitaráedepoistentarculparaoutrapelofracassodasnegociações.

35Paraumaanálisedetalhadadestascláusulastécnicas,quedispensamqualquercláusulabarreiralegal,verPereira(2008).

36 Esta uma alteração possível apenas de agregação. Note-se que parte do distrito de Setúbal está noAlentejo.

37Parasimulaçõesparaumapropostadereformaintroduzindoumsistemaeleitoralmistosemelhanteaoalemão (Bundestag) aplicado aos dados portugueses ver PCM (2007), para simulações em relação àintroduçãodevotopreferencialtambémemsistemamistoverFreire,MeirinhoeMoreira(2008).

38VerLoboePereira(2015)paraumadefesadestesistemaeleitoraleLobo,PereiraeGaspar(2015)paraosresultadosdeumaexperiênciadeusodovotopreferencial.

39NaAlemanhapodehaveralgumadistorçãoàproporcionalidadeseosmandatosapuradosnoscírculosuninominais contidos num dado círculo plurinominal de um Lander foremmais, em número, do que opartidoelegenessemesmoLander,razãopelaqualonúmerodemembrosdoBundestagévariável.

40Paraexplicaçãomaisdetalhadado sistemaVUTevisualizarumboletimdevoto,verPereira (2011).ParacompreenderadiversidadeepluralidadedeboletinsdevotoecomodãomaisoumenosliberdadeaocidadãoeleitorverPereiraeSilva(2009).

41Estamosaassumirqueoriscodenãogovernabilidadeaumentacomonúmerodepartidos(dadaamaiorprobabilidadedenecessidadedecoligações),quandoonúmeroefectivodepartidoségrande.

42UmestudoempíricodoprocessolegislativoconducenteàredacçãodaLeidasFinançasLocaisde1998,levou-nosafundamentaraopiniãodequetentarconciliar,emComissãoParlamentar,váriosProjectosdeLei devários partidos semafinidade ideológica entre si, originauma “mantade retalhos” legislativa, ouseja, tem um custo significativo em termos de incoerência da actividade legislativa. Neste sentido umnúmero “excessivo” departidos, em situação de ausência de maioria absoluta e simultânea ausência decoligação,temprovavelmenteoefeitodediminuiraqualidadelegislativa.

43ParaumajustificaçãodestesobjetivosverPereira(2011).

44UmaexplicaçãomaisdetalhadaqueaquiapenasserásumarizadafoidesenvolvidaemP.Pereira(2008).Oleitorinteressadopoderánesselivroesclarecerosconceitosutilizadosnestasecçãonesselivro.

45Trata-sedeumaadaptaçãoparaaeconomiapolíticadoconceitode“custosde transação”económicosusadopelosNobel:RonaldCoase,DouglasNorth,OliverWilliamson,entreoutros.

46Verificámosaindanasúltimasautárquicasqueassimfoi.

47Quemacompanhouodebateemtornodaregionalizaçãoem2008estarárecordadodasdiscussõessobreondesesituariamassedesdasregiões.Mutatismutandisoproblemaseriasemelhantecomaagregaçãodedistritos.

48Narealidadeosdistritossãocadavezmenosumabaseterritorialdaadministração.Deixaramdeexistirgovernadores civis distritais e cada vez são menos os ministérios que têm organismos desconcentradosdistritais.

49NocasodaEuropaeCanadaverBedock,DamieneThomas(2017)etodoessevolumedoElectionLawJournal, bem como para o caso português, Freire (2017) que clarifica quer a importância dos cientistaspolíticosqueressaheterogeneidadedeperspetivas.

50 Na “sociedade civil”, que incorpora, mas não se esgota na academia, é de salientar a actividade doInstituteofPublicPolicy–ThomasJefferson,CorreiadaSerra,járeferida,masaindadaAssociaçãoparaumaDemocracia deQualidade dirigida por JoséRibeiro eCastro que tambémdefende uma variante dosistemaalemão.

CAPÍTULO6

Nãohaveráreformaeleitoral,masdevemosapostarnainovaçãodemocrática

MANUELMEIRINHO

Gostaria,antesdemais,declarificarquenãofaloemnomedoPSD.Apesardetersidodeputadoduranteumanoedeterfeitorecentementeumestudo,comoacadémico,apedidodestepartido,nãorepresentoasposiçõesdoPSD.

Em termos de enquadramento deste debate, creio que não vale a penaabordarmos a reforma do sistema eleitoral português para a Assembleia daRepública numa perspetiva histórica. Dispomos de estudos (alguns muitoexaustivos)deacadémicosepropostasdospartidosdesdehámaisdetrintaanos.Eu próprio participei em muitas desses estudos e posso afirmar que já sedefendeutodootipodereformasemtermosdemodelos:desdeosmaioritários,passandoporváriasopçõesdetipomistocompendorproporcional(tendosido,para alguns, o sistema alemão o mais inspirador) até aos proporcionais, comespecial incidência na estrutura e modalidade de voto. Não vale a penaperdermostempocomisso.Masimportaassinalarquenãoéporfaltadeestudosque não se tem feito a reforma, independentemente de se incluir ou não areduçãodedeputados(tematambémlargamenterecorrente),jáqueospartidosjáalteraram várias vezes as suas posições sobre modelos e sobre critérios dereforma.É o caso do Partido Socialista, que ainda há poucos anos defendia aredução do número de deputados sem qualquer problema e agora parececonsiderarissoumaafrontaàdemocracia.

Como ponto introdutório colocaria a seguinte questão: do que falamos

quando nos referimos à reforma do sistema eleitoral? A questão é muitoimportante,porquesetratarmosdeumareformasistémica,creioqueelanuncase fará.Aliás,édifícilencontrarumpaísque,nasúltimasdécadas, tenha feitoreformas profundas do sistema eleitoral. A regra é a de que há uma grandeestabilidadenossistemaseleitorais(háaliásumgrandedebateentreespecialistassobre a estabilidade e mudança dos sistemas eleitorais), emmatéria dos seuselementos estruturantes: natureza da representação, estrutura do voto, fórmulaeleitoral,estruturadoscírculos.Oquesetemverificadoéquemuitospaísestêmfeito ajustes nos seus sistemas para corrigir problemas conjunturais e, muitosoutros países, como é o caso de Espanha onde há muito tempo se discute aquestão do desbloqueio das listas, têm procurado mudar mas não o têmconseguido. A questão de fundo, a este propósito, coloca-se sempre nadificuldade extrema em conseguir consenso entre partidos quando se trata dealteraçõessistémicas.Nocasoportuguês,ahistóriajádemonstrouque,porestavia, nunca se fará uma modificação daquela natureza. Os partidos fazem ocálculo dos custos e dos benefícios quase sempre olhando para os efeitos decurto prazo na distribuição do poder.Ora, por esta via, raramente convergem,peloquemuitodificilmenteteremosumareformasistémica.

Numa dimensão de problematização do alcance das reformas, coloco umasegundaquestão: temosistemaeleitoralpropriedadescorretivasdemuitosdosproblemasassociadosaofuncionamentodademocraciaportuguesa?Eudigoquenão.Muitosatorespolíticosatribuemaosistemaeleitoralcapacidadeparatratarproblemas da chamada “qualidade” da representação política, ou até daabstenção,queestenãotemenuncaterá,precisamenteporquenãoédanaturezadeumsistemaeleitoraltratardestesproblemas.Oproblemadefundoqueaquiselevantaéodesabermosdistinguiroqueéque realmentepoderemosobteremresultadodasmudançasdosistemaeleitoral.Oraéavisadoqueisolemosoquepodemostratarporoutraviaequetem,seguramente,maisefeitosnaqualidadeda democracia. Aspetos associados, por exemplo à inovação democrática e àreforma dos partidos, têm muito pouco a haver com aquilo que estamos adiscutir,aindaque,comoésabido,elespossamser influenciadospor reformaseleitorais.

Quando avaliamos, tecnicamente e até politicamente, as quatro grandesdimensões de desempenho do nosso sistema eleitoral: governabilidade,

proporcionalidade, representação e participação, podemos concluir que nãotemos problemas significativos nas três primeiras dimensões. Não temosproblemasdegovernabilidade(note-seosvárioscasosdemaioriasnaturais,demaiorias artificiais e de maiorias de coligação). Como não temos dedesproporcionalidade:seusarmosoíndicedequadradosmínimos,onossonívelmédiositua-seentreos6%e7%,tendoaumentadoligeiramentecomareduçãodenúmerosdedeputadospara230,oqueénormal.MasàescalacomparativadaUniãoEuropeia,nãotemosumproblemadedesproporcionalidade.Tambémnãotemos problemas de representação (seja ela entendida em sentido político,descritivo ou mesmo geográfico). Temos um parlamento com representaçãoplural,partidosplurais,umnívelderepresentaçãodesigualmuitoaceitável,etc.Oquetemoséumproblemadeestruturadecírculosnoquerespeitaàmagnitudequeémuitoassociadoàrelaçãoentreamalhadistritaldopaís(queéestática)eos movimentos demográficos (que são dinâmicos). É daqui que advém, entreoutros, o problema da cláusula-barreira efetiva que alguns colegas já aquicolocaram,comoexemplodenoscírculosdemuitobaixamagnitude(casodePortalegre) esta cláusula ser muito exigente (chega aos 25%), face à que severifica nos círculos de grandemagnitude comoo deLisboa (cerca de 1,5%).Masesteproblema,comooPauloTrigoPereirasabe,édeoutranaturezaesóseresolve com agregação de círculos ou com um novo desenho administrativo.Eventualmente, navertentedaparticipaçãopoderemosdizer queo rendimentodo sistema é mais crítico, mas creio que não podemos justificar a fracaparticipaçãocomotipodesistemaquetemos.

Levantoagoraaquestãodasduasopçõesquedispomosparafazerreformas.Ousefazemde“baixoparacima”,i.e.:doscidadãosparaosistema,oude“cimaparabaixo”, i.e.:dospartidos/dosistemaparaasociedade.Noprimeirocasoépreciso reconhecer que não nós temos uma sociedade civil forte, capaz deintroduzir mecanismos de pressão aos partidos. Nem os eleitores, nem aacademia estão organizados para fazer pressão a uma escala necessária paralevara reformasdosistema,mesmoquesejamparcelares.Tambémnão temosgruposdeinteressesoudepressãoorientadosparaestasmatérias.Aestenível,muitos dos impulsos têmvindo de académicos, que têm feito umpapelmuitoimportanteaoníveldeestudostécnicosededebate.Apesardisto,nãovejoquepor esta via se faça qualquer reforma – basta ver o histórico de projetos de

alteração do nosso sistema eleitoral. No segundo caso, defrontamo-nos com aequaçãodanegociaçãoentrepartidos,quecomojáreferianteriormenteéquaseimpossível de alcançar, a não ser que se verifique um colapso do sistema emalgumadassuasdimensões(oquenãoéprovável).OúnicocasodereformadosistemaeleitoralemPortugalem40anosdedemocracia,jáfoiaquireferido,foiodosistemaeleitoraldosAçoresporqueestavaacausarumproblemaemqueganhavam os perdedores. Havia uma disfunção de natureza sistémica e foinecessário criar um sistema de compensação. Em suma, direi que é muitoimprovável que se realizem reformas do sistema por esta via. Enquantoacadémico, já participei com vários colegas em vários estudos (três delessolicitados pelos governos em funções) e o resultado foi sempre o mesmo:gaveta.

Qualéavertentedemenorrendimentodonossosistemaeleitoral?Creioserarespostaaestaquestãoquedeveorientarqualquerpropostadereforma.Aestepropósito,háclaramenteumconsensoentre académicos, alargado tambémaosdiagnósticosfeitospormuitospartidospolíticos,queénavertentedasrelaçõesentre eleitores e eleitos que o problema se tem colocado, com crescentedistanciamentodoscidadãosdapolítica,dosatoseleitoraisedosatorespolíticos.No fundo, trata-se da velha questão da ligação entre eleitores e eleitos. Éprecisamente neste âmbito que têm surgidomuitos estudos emuitas propostasquevãono sentidodealteraro sistemade formaa contribuirparamelhoraroque comummente se designa por qualidade da representação política,particularmente emmatéria de dar maior margem de decisão aos eleitores naescolha dos eleitos, por via, por exemplo de modalidades de voto queincrementem a personalização das opções, em detrimento de listas fechadas ebloqueadas.

Neste quadro, sou favorável a que se desenvolvam mais estudos queaprofundem as possibilidades de introduzir sistemas de voto preferencial, emvariantes que sejam simples de usar pelos eleitores. Defendi isto em doisestudos, o primeiro comAndréFreire eDiogoMoreira, intitulado“ParaumaMelhoriadaRepresentaçãoPolítica:areformadosistemaeleitoral”,em2008eapedidodoPartidoSocialista,eoutrosobreaspossibilidadesdeintroduçãodovotopreferencialquedesenvolviparaoPSD:“RepresentaçãoPolítica,EleiçõeseSistemasEleitorais:UmaIntrodução”,em2015.Estapropostaconsistianum

sistemadevotopreferencialopcionalcomcírculoslocaisdepequenamagnitude(desagregando osmaiores), já que este tipo de voto, para ser verdadeiramenteefetivo, tem que funcionar em círculos de magnitude baixa. Teríamos quecompensar a desproporcionalidade decorrente da redução do número dedeputadoscomumcírculonacional.

Gostariadeterminarreiterandooentendimentoqueumaeventualreformadosistemaeleitoraldeveassumirqueestesubsistemadosistemapolíticonão temcapacidade,porsisó,deresolvermuitosdosproblemasquevamosidentificandono desempenho dos regimes democráticos. Por isso, émais avisado introduziralterações que tentem corrigir aspetos menos bem conseguidos dos sistemaseleitorais e, em simultâneo, proceder a reformas em matéria de inovaçãodemocrática,comosejaporexemploovotoemmobilidade,quenãocarecemdemodificações no sistema e poderão ajudar a minimizar muitos dos problemasqueassociamos,muitasvezeserradamente,aossistemaseleitorais.

CAPÍTULO7

Reformadosistemaeleitoral:oqueestáemcausa?

ANTÓNIOFILIPE

Agradeço o convite que me foi dirigido para participar neste debate sobre osistema eleitoral português e, de acordo com o desafio que nos foi feito,procurareiresponderdesdejááseguintequestão:porquerazão,emmaisde40anosdedemocracia,nãohouvealteraçõesprofundasaosistemaeleitoral?

A resposta parece-me simples: não há alterações inocentes ao sistemaeleitoral. Nenhum partido político propõe ou aceita alterações ao sistemaeleitoralque sejamsuscetíveisdeprejudicar a sua representação.Ninguémfazpropostasdealteraçãoaosistemaeleitoralsemterumacalculadoranamão.Daiquetodasaspropostasvindasdosmaiorespartidos(PSePSD)tenhamsempretido como propósito acentuar, por via do sistema eleitoral, a bipolarização dosistemapolítico,facilitandoaalternânciadeambosospartidosnoexercíciodopoder e remetendo os demais partidos para uma representação residual,afastando-osdeumpapeldecisivoquantoàformaçãodosgovernos.

Sucede,porém,queoPSeoPSDnuncachegaramaumacordoplenodevidoà sua divergência quanto à importância relativa da redução do número dedeputadosnassuaspropostas.Écertoquechegaramaacordoquantoàreduçãodonúmerodedeputadosna revisão constitucionalde1989, comefeitosna leieleitoral apartir de1991.A reduçãode250para230deputadosveiode factoreduziraproporcionalidadedosistemaeleitoralembenefíciodosdoismaiorespartidos.Benefíciosparaosistemapolítico,nãotrouxenenhum.

Narevisãoconstitucionalde1997,nafaltademelhoracordo(naperspetiva

doPSedoPSD)foiadotadaumaformulaçãoindefinida,quepermitetudoeoseucontrário,Onúmerodedeputadospodeserreduzido,ounão;podehaverumcírculo nacional, ou não; pode haver círculos uninominais de candidatura, ounão.Tudodependedeumacordoaobterpormaioriaqualificadadedoisterçosque,felizmente(digoeu)nãoseverificou.

AspropostasdoPSDtêmassentadosobretudoemdoispontos:areduçãodonúmero de deputados e a redução da dimensão dos círculos eleitorais. NapropostadoPSDnãohaveriacírculoseleitoraiscommaisdedezdeputados.Osefeitos destas propostas na redução da proporcionalidade não carecem dedemonstração.

As propostas do PS baseiam-se na adoção de um “sistema de presentaçãoproporcional personalizada” de inspiração alemã, prevendo a possibilidade decírculosuninominaisdecandidaturaapardecírculosplurinominaisdistritaisdecandidatura e apuramento. Invocam os proponentes o respeito pelo princípioconstitucionaldaproporcionalidade,namedidaemqueoapuramentodonúmerodedeputadosaelegerseriafeitoemfunçãodosresultadosobtidosnoscírculosregionaisdeapuramento,tendooscírculosuninominaisdecandidaturaoefeitodegarantiraprioridadenaordenaçãodoseleitosaoscandidatosvencedoresdosrespetivoscírculos.

A justificação desta proposta assenta alegadamente na necessidade deaproximar os eleitos dos eleitores, permitindo a cada eleitor escolher o seudeputado.Mastemameuver,enormesfragilidades.Desdelogo,aexistênciadecírculos uninominais induz o comportamento eleitoral num sentidobipolarizador,namedidaemqueaescolhadeumúnicodeputadomobilizavotospara os candidatos potencialmente vencedores, com a consequentesubalternização dos restantes. Para além disso, a proposta continha outrasfragilidades. A não haver, como naAlemanha, a possibilidade de um númerovariável de deputados, haveria o sério risco de haver deputados “eleitos” emcírculos uninominais que não entrariam no parlamento se o seu partido nãoobtivesserepresentaçãoporviadorespetivocírculodistrital.

Acrescequeestaideiadodeputadocomorepresentantedoseleitoresdoseucírculo,éplenadeequívocos.Écertoqueosdeputadossãoeleitosemcírculoseleitorais e na sua maioria, valorizam essa relação com os eleitores. Não é

verdade que os deputados desvalorizem a relação com os eleitores que oselegeram.O que sucede é que esse “trabalho de círculo” não tem sobre si osholofotes mediáticos, se excluirmos a chamada imprensa regional. Amediatizaçãodotrabalhoparlamentaréfeitasobretudoemfunçãodasliderançaspartidárias ou parlamentares e em torno dos deputados mediaticamente maisvisíveis em funçãoda sua intervençãoemquestõesdeâmbitonacional.Nãoéestranho que assim seja, se pensarmos que constitucionalmente os deputadosrepresentam todo o país e não os círculos por onde são eleitos e que, numsistemaparlamentar,emqueasubsistênciadoGovernodependeestritamentedaconfiançaparlamentar,umcertograudedisciplinapartidáriaéimprescindívelàgovernabilidadedopaís.

Umparlamentonumsistemaparlamentar(ousemiparlamentar)nãodispensauma composição equilibrada dos grupos parlamentares, apta a responder àsdiversassolicitaçõessectoriaisemquesedesdobraaatividadeparlamentar,queexigemalgumaespecializaçãotécnicaeque têmfundamentalmenteumâmbitonacional. Isso pressupõe a meu ver as listas plurinominais e uma certaprevisibilidadedecorrentedeumsistemaderepresentaçãoproporcional.

Doquefoidito,podelegitimamenteconcluir-sequenãodefendoalteraçõesprofundasdo sistema eleitoral.Nosprimeiros anosdedemocracia havia quemafirmasse a impossibilidade de garantir a governabilidade do país com estesistemaeleitoral.Apráticajádemonstrouocontrário.Apesardeproporcional,osistema já permitiu legislaturas demaioria absoluta, inclusivamente de um sópartido,easdecisõesdedissoluçãodoparlamentoaquejáassistimosnãoforamdeterminadasporproblemasinerentesaosistemaeleitoral.

Não creio, portanto, que os problemas que afetam o sistema políticoportuguês, traduzidos em altas taxas de abstenção eleitoral decorrentes dedeceções com o funcionamento da democracia ou com a governação do país,sejamalteráveisporviadaalteraçãodosistemaeleitoral.Duvidomesmomuitoqueaalteraçãodosistemaeleitoraltivesseocondãodealteraralógicapolíticaemediáticaprevalecentequetendea tornaraseleiçõeslegislativasnumaespéciedeeleiçãodiretadoPrimeiro-Ministro,dandoumaprevalênciaquaseabsolutaàsliderançaspartidáriasindependentementedocírculoporondesecandidatem.

Mas não haverá problemas a resolver no sistema eleitoral português? Há

problemas cujas possibilidades de solução devem pelo menos ser debatidas.Embora não deixe de ser um sistema de representação proporcional, o nossosistema, assente no império do método de Hondt de conversão de votos emmandatos, implica um grau de desproporcionalidade muito significativo, sócompensadopelaexistênciadealguns,poucos,grandescírculos.

Se excluirmos os dois círculos da emigração, que elegem invariavelmentedois deputados cada, a distribuição demandatos pelos demais círculos é feitaproporcionalmente em função da população residente. Sucede assim que adesertificaçãodointeriordopaísestáacondenaralgunscírculoseleitoraisaumarepresentação exígua. Tal situação é agravada pelo facto da distribuição porcírculosserfeitapelométododeHondt,oquenãodecorredaConstituição,masda lei eleitoral. Uma opção, constitucionalmente legítima, de distribuição donúmero de deputados por círculo segundoum sistemaproporcional de quotas,ajudariaaminoraresteproblema,que,porém,sóserásatisfatoriamenteresolvidocom um desenvolvimento equilibrado do nosso país, algo que, obviamente,transcendeaquestãodosistemaeleitoral.

Quantoaomais,entendoquequaisqueralteraçõesaosistemaeleitoraldevemsermarcadaspelaprudênciaesementraremexperimentalismosouemcenáriosde engenharia eleitoral destinados a fabricar uma vontade eleitoral ditada pelaconveniênciapolítica.

Aalteraçãodosistemaeleitoralnãodeveservistacomoumpassedemágicaquepermitiriacorrigirasdeficiênciasquesãoapontadas,comousemrazão,aofuncionamentodademocracia,dospartidospolíticosoudosistemapolítico.Naverdade,nãocreioqueosnossosproblemasdecorramdedisfuncionalidadesouda inadequação do sistema eleitoral, Creio que tem outras causas. E creiotambémqueaspropostasque temsido feitasparaalterarosistemanão teriamcomoefeitoaresoluçãodessesproblemase,aoinvés,poderiamcriarproblemasmuito sérios que presentemente não existem quanto á qualidade darepresentação.

CAPÍTULO8

Umsistemaeleitoralrepresentativoederesponsabilidade

JOSÉRIBEIROECASTRO

Para começar: porquê umamudança do sistema eleitoral?O que é que está acorrermal?Eoqueéqueestáacorrerbem?

Onde está tudo a correr bem é na governabilidade. Um sistema eleitoral,comosabem,podeseranalisadosobváriasperspetivasprincipais.Eumadelaséadagovernabilidade:segera,ounão,facilmentegovernos.Ora,defacto,quantoao pilar da governabilidade, não tem havido problema de maior. Aliás, cabedizer que o nosso sistema constitucional, seja o semipresidencialismo, seja osistema eleitoral, tem funcionado bem em termos da sua plasticidade ecapacidadedeadaptação,mesmoenfrentandocircunstânciasmuitodiferentesecomdiferentespersonalidadesdosPresidentesedoslíderespartidários.Porém,em contrapartida, há um sinal de alarme gritante no crescimento contínuo daabstenção,coerentecomaopiniãomuitonegativasobreospartidospolíticos,ospolíticoseapolítica.Nasúltimaseleiçõeslegislativas,aabstençãofoide45%;eéumfenómenoquecontaminatodasaseleições,sejamelaslocaiseregionais,eas próprias eleições presidenciais. As últimas eleições presidenciais foraminclusiveasprimeirasemque, iniciando-seumnovociclopresidencial (istoé,não havendo reeleição do Presidente em funções), a abstenção foi superior a50%.

Háumadoençadademocracia,quedecorredeumsentimentogeneralizadodedoençadarepresentaçãopartidáriaequesemanifestasobretudonaseleições

legislativaseeuropeias–aindaqueoproblemanaseleiçõeseuropeiassejageralnaUniãoEuropeiaeresultetambémdeoutrosfatores.

Oqueestámaléopilardaresponsabilidade:arepresentaçãopolítica,omododeescolha,aprestaçãodecontas,aaccountability,ademocracia.Amaioriadosdeputadossentemquedevemoseumandatoaochefeenãoaoseleitores.Estaéa fontedoproblema:osdeputados respondemperanteo chefe, nãoperanteosseus eleitores. Nós evoluímos para uma democracia em decadência e, atravésdestadecadência,paraumsistemacapturado.

Omais grave problemado nosso sistema é o de que está capturado.É umproblemaeumvícioquesegeneralizou:muitasdasdecisõesfundamentaisnãosão tomadas nos lugares próprios e pelo processo adequado.Não há reuniõesapropriadasnosgruposparlamentaresparatomardecisões,nemparaaspreparar.Não há sequer reuniões apropriadas nos partidos para tomar tais decisões nosórgãos próprios, sendo que muitas das reuniões que se fazem funcionam nomodoquechamode“consumadocracia”:éapresentadoumfactoconsumadoequemestánosórgãosratifica-o.

Há uma clara rutura da institucionalidade; e o eleitor sente isso.Às vezes,perguntamos:comoépossívelter-sefeitoestaruína,estadívidapública,terem-se acumulado crises tão profundas nos bancos?Como é que isto foi possível?Nós estivemos sempre a ver, a participar, a votar, mas sem grande poder, defacto,paraintervir,nemcondiçõesparaatalharecorrigir.Éistoqueacidadaniasente:foialienada.

Adiscussãodarevisãodosistemaeleitoralvemporaí.Claroque,comoaquijá se perguntou, como é que se teriam passado essas mesmas coisas, se ospartidosfuncionassemdeumaformaaberta,participada?Masessaéaquestãodo ovo e da galinha. A verdade é que os sistemas foram fechados; agora, épreciso abri-los. O sistema eleitoral é instrumental para essa abertura, paraconduzir os partidos a funcionarem doutra maneira, tendo reuniões abertas,tendo real abertura aos militantes, voltando a atrair e a fixar a cidadania. Oproblemaquevemos é queos diversos partidos estão fechados à cidadania nageneralidadedasquestões.Aparticipaçãodacidadanianavidapartidáriadecaiubastante.Paraquemviveuosanosfrenéticos,comoo25deabrileosanos80,omododefazerpolíticanãotinhanadaavercomoquehojesepassa.

Faço parte de uma associação que apresentou um Manifesto Por umaDemocracia de Qualidade. Desde 2014, temos vindo a trabalhar e apontámostrês caminhos. Um deles, é o voto preferencial, aqui defendido. O outro, é osistemairlandês,queédiscutívelquesejaconstitucional.Eoterceirocaminho,inspira-senosistemaalemão,queéumsistemamisto.

Ageneralidadedosportugueses ignoraque, em1997, foi feitauma revisãoconstitucional muito importante, em que a revisão do artigo 149º previu aintrodução do sistema alemão ou, dizendomelhor, o sistema de representaçãoproporcional personalizada, ao permitir a introdução de círculos uninominais,em modo complementar com listas plurinominais e assegurando-se aproporcionalidade da representação parlamentar. O texto constitucional nãoindica que tem que ser necessariamente assim, mas permite esta evolução eapontaparaela.

Isto teve sequência e, imediatamente a seguir, iniciou-se, logo no início de1998,umprocessolegislativo,emqueogovernodaaltura,lideradoporAntónioGuterres,apresentouaPropostadeLein.º169/VII,apontandoumareformadeformageralmuitoboa.OPSD,porseuturno,apresentoutambémumProjectodeLei,quecorrespondiatambémaumsistemamisto(círculosplurinominaiseuninominais), curiosamente emmoldesmuito semelhantes à proposta atual deRui Oliveira e Costa que, nas últimas jornadas parlamentares do PSD, foidesmerecida como geradora de uma“hiper-megageringonça” – a diferença éque, enquanto a proposta do PSD de 1998 previa, no Continente, 85 círculosuninominaiseumcírculonacionalcomlistaplurinominalde85,apropostadoRuiOliveira eCosta prevê, noContinente, 100 uninominais e 100 numa listaplurinominal.Oprocessolegislativode1998iniciou-see,logoaseguir,morreu,naquiloqueconsideroserodiamaisfunestodademocraciaportuguesa:odia23deabrilde1998,emque,porcausadeumjogodevotosnegativoscruzados,odebatenãoseguiusequerparaaespecialidadeeareformamorreu.OPSDfixou-senaquestãodafortereduçãodonúmerodedeputados,que,comosabemos,temsido a sua fixação nos últimos anos, o que intoxica o debate e desvia-o dasquestõesessenciais.Nãofosseissoeareformapoderiatersidofeitahá20anos.Todosteríamosbeneficiadocomisso.

Hoje sou tão crítico da forma como o sistema eleitoral funciona, que sou

tendencialmente a favor de tudo que se apresente para o desafiar e forçar àqualidade.

Assim,reajofavoravelmenteàquelaideiadeovotobrancoounulo(nãoéaabstenção,masovotobrancoounulo)podergerarumacadeiravazia.Nãocreioquevágerar-sequalquercadeiravazia;mas,seessaideialevarmaiseleitoresavotar,resultandoemmenosabstenção,issoébom.E,sealgumavezonúmerodevotosbrancosenulosfortãoaltoqueelejaum“deputadonegativo”,istoé,umacadeira vazia, creio que, pelo insólito, o efeito também seria positivo,despertandoosistemaeforçando-oamelhorar.

Também sou teoricamente a favor da existência de independentes,diretamenteelegíveisparaaAssembleiadaRepública.ÉoúnicoaspetoqueaConstituição ainda proíbe; não o considero essencial, mas sou a favor, se aoportunidade de revisão constitucional o proporcionar.Creio que, se houvesseumoudoisindependenteseleitos(epensoqueseriaomáximo),nãohaveriamalalgum. Pelo contrário. Jamais haveria uma maioria de independentes noParlamento,poismuitoantesdissoosistemareagiria.Mas,seacontecesse,emvirtudedarigidezobstinadadetodosospartidos,essefactoimprováveltambéminduziria,finalmente,amudança.NahistóriaparlamentardaAlemanha,ondeosindependentes são permitidos, só houve três independentes eleitos a seguir àguerra, nas eleições de 1947. Depois, embora se apresentem em círculosuninominaiseseorganizem,ainda,emlistasplurinominaisestaduais,nãohouvemaisindependenteseleitos.Portanto,tenhamossemprenoçãodarealidade.

Na Associação Por uma Democracia de Qualidade, evoluímos claramenteparaosistemaalemão.Hoje,pensoqueosistemaalemãoéclaramenteomelhor.E,quantomaisoestudo,maisgostodeleeconsidero-oumsistemafascinante.Éo sistema mais livre do mundo, que já conheci. É um sistema que permitemultipartidarismo amplo e efetivo na candidatura: nestas últimas eleiçõesalemãs,apresentaram-se49partidos.Algunspodemserparadefenderodireitodeplantarnenúfaresnomeiodapraça–estouobviamenteaironizareaexagerar.A cidadania tem ampla e aberta oportunidade para se exprimir e apresentar.Étambémumsistemadegrandeplasticidadedecírculosuninominaiseestaduais,incluindo a possibilidade de candidaturas de independentes nos círculosuninominaisedeosindependentessefederarementresiparaapresentaremuma

listaaoEstado.Permitequepartidosouindependentesconcorramapresentandolistasincompletas,umacoisaquenósnãopermitimos.EmPortugal,quandoospartidos se candidatam a um círculo têm que apresentar uma lista completa aeste círculo. Por exemplo, concorrendo em Lisboa, terão que apresentar 47candidatos a deputados, mesmo que elejam nenhum ou apenas um. NaAlemanhanãoéassim:numcírculo similar,poderiamapresentar-seapenas10ou 15 deputados. O sistema alemão é, sem dúvida, o sistema mais livre domundo: comporta a possibilidade de ir a um círculo e não a outros, sejam osuninominais,ouosplurinominais,ecomonúmerodecandidatosindividuaisoudemembrosdaslistasquecadagrupopolíticoqueira.Nofinal,tudoistoresultanumaproporcionalidadejustíssima,comoahistóriaeleitoralalemãdemonstra.

Não digo isto por ser contra o voto preferencial, pois já tive fascínio pelovotopreferencial.Enãomeimpressionamosargumentosdailiteracia.Quandofui deputado no Parlamento Europeu, fui chefe-observador de missões deobservação eleitoral da União Europeia no Equador. Ora, no Equador, oeleitorado o comporta muitos eleitores pobres e de baixa instrução, incluindonumerosapopulação índia,algumacomintegraçãoproblemática,eosistemaédevotoplurinominaldelistaaberta,compossibilidadedeescolhapreferenciale“panachage”: Isto é, umeleitor podevotar emcandidatosde listas diferentes.Para se ter uma ideia, em Guayas, que é a província maior, cada partido,movimentooucoligaçãoapresentava24candidatosparaelegeros24deputadosda província. Os boletins de votos continham várias listas encimadas pelosímboloenomedogrupopolíticoeorespetivonúmero(cadagrupopolíticotemoseunúmeronacional),seguindo-se,navertical,osnomeseasfotografiasdos24candidatosdecadalista.EmGuayas,ondeconcorriamcercadetrintalistas,umboletimeleitoraleraumpapeldotamanhodotampodeumamesa:15listasemcimae15listasembaixo.Masnãohaviaqualquerproblemanavotação,poisoeleitorsabiaperfeitamenteoquetinhaquefazer:osquevotavamsónomesmogrupo político (a esmagadora maioria), riscavam de alto a baixo a sua lista(“votoenplancha”);eoeleitormaissofisticadoeseletivoquequeriaescolher,marcava tantas cruzes individuais quantas queria, desde que, emGuayas, nãoultrapassasse o número de 24. Não detetámos problemas na votação, nem nacontagem.Onúmerodevotosnulosnãoerasuperioraoqueacontecenasnossaseleições. Portanto, não é por causa da iliteracia, ou de tecnicalidades, queme

afastei dovotopreferencial.Éporque, ao estudaro sistemaalemão, verifiqueique,defacto,éomelhor;eporquefuiconcluindoqueovotopreferencialnãomudaapráticapolíticatantocomoimaginamos.

Onossoproblema,naminhaperspetiva,decorredomododefuncionamentointernodospartidos.Oproblemaestánaformacomoonossosistemaeleitoralpermitiuefomentouqueosistemapolíticoportuguêsevoluíssedeumsistemadelistas fechadasparaumsistemadepartidos fechados.Oque somoshoje éumsistemadepartidosfechadosecapturadosportribos,porcliqueseporgrupos.Enãotemosnenhummecanismoquepermitareabri-lo.

Ora,osistemaalemão,atravésdovotouninominal,permitequeamudançaseopereefá-laproduzir-se.Porquenãosãoapenaseleiçõesprimárias.São“therealthing”:éumaeleiçãoautêntica,aberta,comuniversoestatísticototal,emqueoeleitorsepronunciadiretamente.Amentalidadedospartidosmudadanoiteparaodia.Ospartidospassama ter que escolher candidatosque sejamcapazesdefazer o melhor score da sua base e também no eleitorado vizinho, a fim defavorecer a sua eleição uninominal. E, como estes candidatos individuais sãoescolhidosaomesmotempodafeituradaslistasplurinominais,issocontagiadeformapositivaoambientedefeituradetodasaslistas,comunicandoumaculturamuito aberta, democrática e participada ao funcionamento partidário. Aliás, osistema permite que os candidatos uninominais integrem também as listasplurinominais (o que é corrente na Alemanha), fortalecendo aquele contágiobenignoeacoesãogeraldascandidaturas.Porissoéqueosistemaalemãoéaprimeiraescolha.TambéméclarodahistóriademocráticadaAlemanha,desde1947,quenãotêmcabimentoopapãodaingovernabilidade,opapãodafaltadecooperaçãopartidária,opapãodainstabilidadepolítica,opapãodosdeputados“limianos”, opapãoda concentraçãobipartidária.Éum sistema simples e quefuncionamuitobem.Assim,aquiloquebasicamentedefendoémuitopróximodapropostadogovernoPSem1998,apenasacrescentandoumcírculonacionalde compensação e fazendo alguns ajustamentos noutros patamares. Haveriacircunscrições territoriais intermédias, correspondendo aos distritos maispopulosos ou à agregação de distritos ou regiões autónomas. Dentro destascircunscrições intermédias, haveria círculos uninominais, todos com dimensãopopulacional aproximada. O voto que decide a composição proporcional doParlamento é a votação partidária, o voto no partido, o voto nas listas

plurinominais. E os eleitos nos círculos uninominais têm a prioridade nopreenchimento dos lugares a que cada partido tem direito na circunscriçãoterritorialintermédiadequesetrate.Destemodo,osistemajátememsimesmouma forma de “compensação” automática, como a experiência da Alemanhademonstra.Mas,emcimadisso,proponhoquehajaumcírculonacionalcomumnúmerorelevantedelugares,quepossafazerafunçãofinaldecompensação,istoé, de correcção das distorções que pudessem ter-se acumulado nos outrosapuramentos. As coisas são muitos simples, mesmo que as contas possamparecer mais complexas. Mas não é mais complexo do que o nosso métodoD’Hondt.Paraoeleitorportuguêsnãopoderiasermaissimples:oeleitortemumboletimdevotoondeescolheodeputadoquegostaeopartidoquequer.Depoisascontassaemeoresultadoéjusto.

Seperguntaremaumeleitorportuguês,quasenenhumfaz ideiadoqueéométodoD’Hondtecomofunciona.NinguémfazcontascomométodoD’Hondtnacabinedevoto.Votaeconfianaformacomoascoisasresultam.

Osistemaquedefendoésimplesdopontodevistadaexpressãoedavontadedo eleitorado. E é muito justo na sua representação. É até mais justo narepresentação parlamentar do que é o nosso actual sistema.A experiência dasúltimaseleiçõesalemãsmostraqueapercentagemdosassentosdoBundestagémaispróximadapercentagemdevotaçãodetodosospartidosdoqueacontecenoParlamentoportuguês.

Concluo: a evoluçãoparaum sistemade representaçãoproporcionalizada àalemã é sem dúvida o caminho que resolve os nossos problemas, ao mesmotempo que é aquele que cumpre a Constituição, concretizando a revisãoconstitucionalde1997.

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NotasBiográficasdosAutores

AndréFreire(ISCTE-IUL)épolitólogo,professorAssociadocomAgregaçãodo ISCTE-IUL, e investigador Sénior do CIES-IUL. Diretor e membro dacomissão científica da Licenciatura e do Mestrado em Ciência Política doISCTE-IUL, respectivamente, 2009-2015, e Diretor do Doutoramento emCiência Política do ISCTEIUL, 2015-presente data. Tem numerosas obras(livros,capítulosdelivros,artigos)publicadas,entreasquaisnaSouthEuropeanSociety and Politics, International Political Science Review, Journal ofLegislativeStudiesePartyPolitics,entreoutros.

AntónioFilipe(PCP,AR)édeputadodoPartidoComunistaPortuguêsdesdealegislaturaVeMembrodoComitéCentraldoPCP.ÉtambémjuristaeprofessorUniversitárionaUniversidadeEuropeia.

Carmen Ortega (Universidade de Granada) é Professora titular einvestigadora do Departamento de Ciência Política e Administração daUniversidade de Granada.Especialista em comportamento político e sistemaseleitorais.

José Ribeiro e Castro é advogado de profissão e foi líder do CDS-PP entre2005 e 2007. Foi deputado àAssembleia daRepública, eleito nas legislaturasiniciadasem1976,1980,1999,2009e2011.FoiSecretáriodeEstadoAdjuntodoVice-Primeiro-MinistroDiogoFreitas doAmaral, nos governos daAliançaDemocrática,chefiadosporFranciscoSáCarneiroeFranciscoPintoBalsemão,respetivamenteem1980ede1981a1983.Éumdossubescritoresefundadoresdo Manifesto por uma Democracia de Qualidade, que aponta para váriasreformasnosistemapolíticoemPortugal.

Manuel Meirinho (ISCSP) é professor Catedrático e presidente do InstitutoSuperiordeCiênciasSociais ePolíticas (ISCSP),UniversidadedeLisboa.Foideputadoindependente,eleitopeloPartidoSocialDemocrata,naXIIlegislatura.É autor de diversas obras sobre a representação política e a democracia emPortugal

Marina Costa Lobo (ICS & IPP) é doutorada com agregação em CiênciaPolítica. É investigadora Principal do Instituto de Ciências Sociais daUniversidade de Lisboa (ICSUL), e vice-Presidente do Instituto de PolíticasPúblicas(IPP).ÉcoordenadoradoObservatóriodaQualidadedaDemocracianoICS.FoiumadasfundadorasdoProjectodeEstudosEleitoraisPortugueses,queactualmentecoordena.ÉInvestigadoraPrincipaldoProjectoERCConsolidator"MAPLE”sobreapolitizaçãodaEuropaantesedepoisdacrisedazonaeuro.Um dos seus últimos livros foi co-organizado com John Curtice e intitula-se:Personality Politics: Leaders and Democratic Elections, Oxford UniversityPress(2015).

Paulo Trigo Pereira (ISEG, IPP e GPPS, AR) é professor catedrático definançaspúblicasnoInstitutoSuperiordeEconomiaeGestãodesde2012.Desde2015 integra, como deputado independente, o Grupo Parlamentar do PartidoSocialista, na Assembleia da República. As suas investigações têm sidopublicadas em jornais como Electoral Studies, Public Choice, Journal ofEconomicBehaviorandOrganizationeSocialChoiceandWelfare,entreoutras.

PedroRiera (UniversidadeCarlos IIIdeMadrid)éProfessorAssistentedoDepartamentodeCiênciasSociaisdaUniversidadeCarlosIIIemMadriddesde2015. Doutorado emCiência Política pelo Instituto Universitário Europeu emFlorença em 2013. As suas investigações têm sido publicados nas revistasEuropean Journal of Political Research, West European Politics, PoliticalBehavior,ePartyPoliticsentreoutras.

SofiaSerra-Silva(ICSeIPP)éInvestigadoraassociadadoIPPdesde2016.Édoutoranda em Política Comparada no Instituto de Ciências Sociais daUniversidade de Lisboa. Foi visiting student na Universidade de Oxford e

UniversidadedeLeedsem2016,duranteoprojectodedoutoramento.MestreelicenciadaemCiênciaPolíticapeloISCTE.