SOBRE LA PERTINENCIA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN MÉXICO

M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A 1

L A CREACIÓN D E L S E R V I C I O P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A (SPC) es u n a de las

reformas administrativas más importantes e n la his tor ia de México. S i n l u ­gar a dudas , en pocas ocasiones anteriores e l Estado h a d e c i d i d o c o m p r o ­meter e n u n solo proyecto de r e f o r m a g u b e r n a m e n t a l (aunque quizás s in saberlo) u n a cant idad tan grande de esfuerzos políticos, intelectuales y or­ganizativos, así c o m o de recursos administrat ivos, h u m a n o s y presupuésta­les. Resul ta difícil encontrar numerosas reformas e n el pasado que hayan traído consigo cambios de m a g n i t u d s imi lar a los que el servicio c ivi l traerá eventualmente e n p o r lo m e n o s tres vertientes: la configuración de los p r o c e d i m i e n t o s , estructuras y sistemas de recursos h u m a n o s de las d e p e n ­dencias federales; los valores y patrones de c o m p o r t a m i e n t o de los f u n c i o ­nar ios públicos; y las relaciones de p o d e r entre los diversos actores d e l sistema político-administrativo d e l pa ís . 2

Después de más de dos décadas de debates cont inuos sobre la necesi­d a d de profesional izar e l desempeño de l a administración pública f e d e r a l , 3

parec iera casi natura l a f i rmar que la creación d e l SPC es u n a excelente

1 M u c h o agradezco los comentarios que Alasdair Roberts, Sanda Putnina, José Sosa, Gui l lermo Cejudo, Javier González y Maira Vaca hicieron a versiones preliminares de este en­sayo. N o está de más subrayar que ninguno de ellos es responsable de las posibles omisiones o equívocos de estas páginas.

2 Entre las primeras reacciones de los especialistas mexicanos con respecto a la creación del SPC vale la pena mirar: Luis F. Aguilar; David Arellano, "Profesionalización de la Adminis­tración Pública en México.. ."; José Luis Méndez, " E l Servicio Profesional y la consolidación democrática"; Ornar Guerrero; Rafael Martínez Puón, y los ensayos de los dos primeros nú­meros de la revista Servicio Profesional de Carrera.

3 Véanse María del Carmen Pardo, " E l servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización"; José Luis Méndez, " L a profesionalización del Estado mexicano: ¿olvi­dando o esperando a Godot?; Mauricio Mer ino ; Juan Pablo Guerrero, "Consideraciones so­bre la instauración del servicio civil en México"; Esteban Moctezuma Barragán y Andrés Roemer; Ricardo Uvalle y Marcela Bravo-Ahuja; Guil lermo Haro Bélchez; David Arellano y Juan Pablo Guerrero; y Guil lermo M . Cejudo.

Foro Internacional 182, X L V , 2005 (4), 761-794

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n o t i c i a para el país. S i n embargo , mientras que en México se h a estado dis­c u t i e n d o la construcción d e l nuevo servicio civil de carrera, las reformas administrativas internacionales más avanzadas h a n i d o c a m i n a n d o , para­dó j i camente , en sentido c o n t r a r i o . 4

D u r a n t e los últimos ve int i c inco años, los servicios civiles h a n enfrenta­d o u n a fuerte crisis de l e g i t i m i d a d , y países c o m o N u e v a Ze landa , Suecia , A u s t r a l i a , e l R e i n o U n i d o , Estados U n i d o s y Canadá h a n i m p l e m e n t a d o importantes cambios administrat ivos para reduc i r , fragmentar , f l ex ib i l i zar y descentral izar sus sistemas nacionales de servicio c i v i l . 5 E n algunos casos extremos, c o m o sucedió rec ientemente e n los estados de G e o r g i a y F l o r i ­da , las reformas h a n c u l m i n a d o inc luso e n la abolición de los sistemas de servicio c iv i l de los gobiernos estatales. 6

P o r supuesto, estas reformas administrativas n o h a n sido h o m o g é n e a s y la crisis de l e g i t i m i d a d de los servicios civiles tampoco h a sido comple ta ­mente g lobal . Los países centroeuropeos , p o r e jemplo, h a n d e d i c a d o bue­n a parte de sus energías reformistas de los últimos qu ince años a cons t ru i r servicios civiles más o menos " t rad ic iona les " , 7 mientras que otros países c o n servicios civiles bastante desarrol lados ( como F r a n c i a o J a p ó n ) se h a n mostrado más b i e n reacios a r e f o r m a r sus sistemas de car rera . 8 S i n embar­go, las experiencias internacionales p r o b a b l e m e n t e sí nos o b l i g a n a p l a n ­tear u n análisis más p r o f u n d o sobre l a verdadera p e r t i n e n c i a de crear u n servicio c ivi l en la administración pública federal . D i c h o de otra f o r m a , ca­be preguntarse si rea lmente es necesario construir u n servicio c ivi l de carrera e n México (o varios servicios civiles) y p o r qué.

S i n buscar repuestas definitivas, este ensayo pretende analizar, en u n n i ­vel de discusión relativamente abstracto y general , qué tan adecuada p u e d e

4 Esta apar€ate~c-oñ'tFadic-ción: había sido ya apuntada en los ensayos pioneros de Pardo y Méndez, citados arriba. Sobre las reformas administrativas recientes en las democracias avan­zadas, véanse B. Guy Peters, The Future of Governing Elke Lóffler; T o m Christensen y Per Lae-greid; y Christopher Pollitt y Geert Bouckaert.

5 Véanse Donald F. Kettl, Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders y Constance Horner ; Graham Scout; Jonathan Boston, J o h n Mart in , June Palloty Pat Walsh; Danielle Bossaert, C h -ristoph Demmke, Koen N o m d e n y Robert Polet; Sally Coleman Selden; Donald F. Kettl; Co­lín Talbot; y John Hall igan, Civil Service Systems in Anglo-American Countries.

6 Para un análisis comparativo de estos casos, véanse Jonathan Walters; y Mauricio I. Dussauge Laguna, "Civi l Service Reform: The New H u m a n Resources Management Systems of Georgia and Florida".

7 De hecho, pocos países de la región han adoptado ideas provenientes de la Nueva Ges­tión Pública. Véanse Francisco Cardona; Danielle Bossaert y Christoph Demmke; A.J .G. Ver-heijen, "Public Administration in Post-Communist States"; y "L'administration publique en Europe Céntrale et Oriéntale: Appari t ion d ' u n modele sui generis ou avatar des traditions européenes?"

8 Véase Ezra Suieiman.

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resultar l a creación de u n servicio c ivi l de carrera e n el gob ierno federal me­x i c a n o . 9 C o n base en las experiencias históricas que otros países h a n tenido a l constru i r (y reformar) sus servicios c i v i l e s , 1 0 aquí se argumenta que la creación d e l SPC efectivamente ayudará (quizás e n el m e d i a n o plazo) a resol­ver a lgunos de los problemas administrativos más importantes que tradicio-na lmente h a enfrentado (y sigue enfrentando) e l gob ierno federal .

E l a rgumento , s in embargo, l leva u n par de corolarios relativamente sencil los de explicar , pero que t ienen profundas impl icac iones para la futu­r a gestión y r e f o r m a de la administración pública federal . E n p r i m e r lugar, podría decirse que la creación d e l SPC resulta adecuada pero no suficiente p a r a mejorar el desempeño estructural y co t id iano de las instituciones gu­bernamentales . Si b i e n los casos internacionales nos p e r m i t e n saber que u n servicio c iv i l de carrera trae consigo beneficios valiosos, la exper iencia de otros países (y de los servicios civiles nacionales existentes) también nos permi te considerar que, p o r u n lado , este t ipo de instituciones político-ad­ministrativas deja sin resolver otros problemas igualmente importantes d e l f u n c i o n a m i e n t o y la gestión gubernamentales y, p o r e l otro, que su crea­c ión trae consigo consecuencias n o previstas o r i g i n a l m e n t e . 1 1 Segundo, a l tratarse de u n a r e f o r m a administrat iva útil, p e r o necesariamente insuf ic ien­te y problemática, la creación de u n servicio c ivi l debe i r acompañada de reformas complementar ias , que ataquen los problemas n o resueltos p o r e l servicio c iv i l o que ayuden a contro lar los efectos negativos que probable­mente habrán de surgir durante y tras su implementac ión.

Para cerrar esta introducción, faltaría tan sólo descr ib ir brevemente e l c o n t e n i d o de las distintas secciones que in tegran el ensayo. E n la p r i m e r a sección se s intet izan algunos de los pr inc ipa les rasgos problemáticos que h a n caracter izado la administración pública federa l (y probablemente también las adminis trac iones públicas locales) a l o largo d e l siglo X X . E n l a segunda sección se intentará anal izar qué tan adecuado resulta (por l o

9 Aunque podría decirse que la utilidad de estas reflexiones será mayor para los gobier­nos estatales y municipales, que previsiblemente comenzarán a diseñar e implementar siste­mas de carrera en los próximos años.

1 0 A lo largo del ensayo se mencionarán ciertos países en lo particular. Sin embargo, el ensayo se basa fundamentalmente en las experiencias en materia de profesionalización y re­forma administrativa de tres países: Francia, Estados Unidos y el Reino Unido . Entre muchos otros textos que existen sobre estos países, véanse los de Françoise Dreyfus; Col in Pilkington; L u c Rouban, La fonction publique, Office of Personnel Management, Biography of an Ideal; y Pa­tricia W. Ingraham, The Foundation of Merit.

1 1 A fin de cuentas, la creación de u n servicio civil es una reforma administrativa y, co­mo se ha visto con mayor claridad en años recientes, todas las reformas administrativas traen consigo consecuencias no previstas. Véanse, por ejemplo, Elke Lóffler; y Christopher H o o d y B. Guy Peters.

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menos e n teoría) crear u n servicio c iv i l para acabar c o n los problemas ad­ministrativos de l g o b i e r n o federal . Para e l lo , esta sección trata de descr ib ir algunos de los posibles efectos ("beneficios", "problemas n o resueltos" y "consecuencias n o previstas") que el nuevo SPC podría a c a r r e a r . 1 2 Y , final­mente , en la tercera sección se presentan algunas ref lexiones y se p o n e "sobre la mesa" u n con junto de temas que tal vez habría que tomar e n cuenta durante futuras reformas de la administración pública m e x i c a n a .

L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E N M É X I C O :

R E S T R I C C I O N E S P O L Í T I C A S Y P R O B L E M A S A D M I N I S T R A T I V O S 1 3

E n cua lquier país, e l f u n c i o n a m i e n t o y desarrol lo de las organizaciones públicas se e n c u e n t r a c o n d i c i o n a d o p o r las tradiciones, los valores y las re­laciones de p o d e r que caracterizan e l sistema político e n el que dichas or­ganizaciones están i n m e r s a s . 1 4 E n este sentido, la p a r t i c u l a r i d a d d e l caso m e x i c a n o n o se h a der ivado de la politización de su administración públi­ca - a l g o c o m ú n e n términos i n t e r n a c i o n a l e s - , 1 5 s ino de l a p r o f u n d i d a d c o n la que esta politización (los valores y las cont iendas políticas) h a afec­tado los mecanismos de rec lutamiento y promoción de los servidores públicos, el uso c o t i d i a n o de los recursos federales y e l d e s e m p e ñ o en ge­nera l de las organizac iones p ú b l i c a s . 1 6

C o m o se sabe, durante l a mayor parte d e l siglo X X , e l sistema polít ico m e x i c a n o estuvo d o m i n a d o p o r l a institución pres idenc ia l y e l "par t ido de la revolución". A u n q u e p o r varias décadas este b i n o m i o p r o d u j o ciertos

1 2 Esta manera de plantear la reflexión sobre-la •pertmenria" del servicio profesional de carrera recupera algunos aspectos de los análisis propuestos por Lóffler; Arellano, "Profesio-nalización..."; y Patricia W. Ingraham, PhilipJoyce y Amy K. Donahue.

1 3 Vale la pena subrayar que esta sección no pretende realizar una descripción detallada de la relación entre política y administración pública en México, tema que ya ha sido revisa­do por muchos autores. Por el contrario, aquí tan sólo se intenta brindar un marco de refe­rencia general para el análisis que se desarrollará más adelante.

1 4 Sobre este tema, véanse María del Carmen Pardo, La modernización administrativa en México; Patricia W. Ingraham, The Foundation ofMerit; B. Guy Peters y j o n Pierre; Luc Rouban, "Politization of the Civi l Service"; y Ezra Suleiman.

1 ; i Por supuesto, medir o definir el "grado de politización" de las administraciones públi­cas no es una tarea sencilla, como lo señala Luc Rouban, art. cit.

l b Para el análisis de esta sección me baso en los ensayos ya citados de Merino, Pardo, Méndez, Arellano y Guerrero. Adicionalmente, en Juan Pablo Guerrero, " L a reforma a la ad­ministración pública mexicana en el nuevo régimen político. ¿Por dónde empezar?"; y David Arellano, "Mexican Public Sector Reform: Patrimonialist Valúes and Governmental Organisa-tional Culture in México".

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benef ic ios económicos y soc ia les , 1 7 e l pres idenc ia l i smo autor i tar io p r o d u j o también efectos negativos importantes , i n c l u y e n d o u n con junto de proble­mas para e l desarrol lo y desempeño de la administración pública federal .

E n términos estructurales, el p r e d o m i n i o d e l p o d e r ejecutivo impidió que se desarrol laran sistemas efectivos de "pesos y contrapesos", pues los otros poderes federales (legislativo y j u d i c i a l ) v iv ieron práct icamente su­b o r d i n a d o s tanto a la v o l u n t a d d e l presidente e n t u r n o c o m o a l a i n f l u e n ­c ia de l "par t ido de l a revo luc ión" . 1 8 C o n e l lo se impidió e l desarrol lo de mecanismos e inst i tuciones eficaces para garantizar l a rendición de cuen­tas en t o r n o a los actos d e l p o d e r ejecutivo y su administración y, p o r lo tanto, se volvió costumbre que las organizaciones públicas y los f u n c i o n a ­rios federales proveyeran bienes y servicios públicos bajo criterios po co transparentes, discrecionales e inequitativos.

E n términos organizacionales , e l f u n c i o n a m i e n t o d e l sistema político c o n d u j o a que dentro de las estructuras burocráticas se crearan n u m e r o ­sos grupos polít ico-administrativos. 1 9 S i n v ig i lanc ia n i controles efectivos, estos grupos o camaril las t e n d i e r o n a ut i l izar los recursos institucionales p a r a beneficiarse y, p o r supuesto, para i m p u l s a r los objetivos part icula­res de l g r u p o (por e jemplo , ganar batallas in ter e intraburocráticas que les p e r m i t i e r a n alcanzar mejores posiciones d e n t r o de l a administración fede­ra l ) . Ent re los efectos más negativos que estas prácticas trajeron consigo p u e d e n menc ionarse , obviamente , e l a u m e n t o de l a corrupción adminis­trativa y e l uso inef ic iente de los recursos h u m a n o s , presupuéstales y mate­riales de l a administración pública.

F inalmente , en términos de la gestión de los recursos humanos , l a conso­lidación de estos grupos político-administrativos p r o d u j o p o r lo menos dos ti­pos de consecuencias negativas. E n p r i m e r lugar , la lógica de las camarillas impidió que muchas organizaciones públicas p u d i e r a n desarrollar u n a sóli­d a m e m o r i a i n s t i t u c i o n a l . 2 0 L a rotación c o n t i n u a e i m p r e d e c i b l e de estos grupos volvió práct icamente imposible que, p o r u n lado, los funcionarios pú­blicos se especializaran y, p o r el otro, que estos mismos funcionar ios constitu­yeran u n g r u p o estable y confiable de profesionales de l a administración. 2 1

1 7 Beneficios que incluso se llegaron a pensar como todo un "milagro mexicano". Entre muchos otros textos que podrían citarse, véanse Héctor Aguilar Camín; y Luis Medina Peña.

1 8 Véanse en particular los ensayos de Juan Pablo Guerrero ya citados. 1 9 Véanse Mauricio Merino; y Mauricio I. Dussauge Laguna, "Cultura en las organizacio­

nes públicas: el caso del Instituto Federal Electoral". 2 0 José Luis Méndez, "Aportaciones, dilemas y soluciones de los servicios civiles de carrera". 2 1 Aunque, como mostró Rogelio Hernández, esta afirmación podría ser matizada en

ciertos casos: "Los altos mandos de la administración pública mexicana", en Méndez (comp.), op. cit., pp. 465-476.

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Además, dado que las camarillas generalmente incluían (incluyen) lo m i s m o a políticos de alto nivel que a funcionar ios en mandos medios y superiores o personal e n puestos administrativos, la rotación impredec ib le de estas cama­rillas solía afectar los trabajos de l a administración pública federal en sus d i ­versas unidades y niveles jerárquicos . L a existencia de estos grupos político-administrativos generó , e n segundo lugar, u n a cul tura administrat iva dentro de la cual la lealtad personal y la d isc ip l ina de g r u p o f u e r o n (y quizás s iguen siendo) valores más importantes que la eficacia administrativa o e l apego ins­t i t u c i o n a l . 2 2 E n consecuencia , el rec lutamiento , la selección, las p r o m o c i o ­nes y las destituciones de los funcionar ios públicos n o se h a n basado, tradi-c ionalmente , e n criterios objetivos, imparciales y legales, s ino e n vínculos partidistas, grupales o personales. Las carreras de los servidores públicos h a n d e p e n d i d o así más de las redes de contactos que cada f u n c i o n a r i o tiene (o d e l g r u p o político-administrativo d e l cual f o r m a parte) que de sus capacida­des o méritos profesionales.

Según p u e d e observarse, e l pres idencia l i smo autor i tar io y e l p r e d o m i ­n i o de u n p a r t i d o polít ico a lo largo de práct icamente todo el siglo X X n o sólo causaron u n a p r o f u n d a politización de l a administración pública fe­dera l , sino que además i m p i d i e r o n que las organizaciones públicas federa­les c o m p l e t a r a n u n verdadero proceso de profesionalización. L a falta de transparencia y rendic ión de cuentas, l a corrupción y las inef ic iencias ad­ministrativas, l a provisión d iscrec ional de bienes y servicios públicos de ba­j a ca l idad, y la falta de u n c u a d r o sólido de verdaderos profesionales de l a función pública son algunos de los problemas que hoy e n día s iguen afec­tando las estructuras gubernamentales d e l país.

A u n q u e los cambios políticos de los últimos años y l a creación de nue­vas inst i tuciones p a r a f o m e n t a r l a t ransparencia adminis trat iva probable­m e n t e a y u d a r á n a m e j o r a r e l d e s e m p e ñ o d e l a s o r g a n i z a c i o n e s p ú b l i c a s , quizás n o resulte equivocado s u p o n e r que los prob lemas administrativos d e l g o b i e r n o federa l p e r m a n e c e r á n p o r algún t i e m p o . Frente a esta situa­ción, cabe preguntarse si la construcción de u n servicio c ivi l de carrera ayudará a resolver los prob lemas d e l g o b i e r n o federa l y e n qué m e d i d a . D i c h o de otra f o r m a , ¿qué tan adecuada y o p o r t u n a resulta l a creación d e l SPC e n México?

2 2 Sobre el tema de la cultura y los valores organizacionales en el sector público mexica­no, véanse en particular Mauricio Merino; David Arellano, "Mexican Public Sector Re-form. . . " ; y Mauricio I. Dussauge, "Cultura en las organizaciones públicas..."

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E L S E R V I C I O P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A E N M É X I C O :

" B E N E F I C I O S A D M I N I S T R A T I V O S " , " P R O B L E M A S N O R E S U E L T O S "

Y " C O N S E C U E N C I A S N O P R E V I S T A S "

L a profesionalización d e l servicio público h a sido u n o de los temas recu­rrentes en las discusiones sobre l a r e f o r m a administrat iva en M é x i c o . 2 3

Quienes par t i c ipan en estas discusiones, ya sea c o m o especialistas o em­presarios de políticas, genera lmente asumen que los sistemas de servicio c iv i l/profes ional son u n requis i to indispensable para t e r m i n a r c o n los p r o ­blemas administrativos descritos ar r iba y para mejorar e l d e s e m p e ñ o gu­bernamenta l .

S in embargo, y c o m o se m e n c i o n ó al i n i c i o de este ensayo, b u e n a par­te de las reformas administrativas internacionales de los últimos veinte-/treinta años surg ieron c o m o respuesta a los problemas enfrentados (o creados) p o r los sistemas de servicio c i v i l . 2 4 E n consecuencia , y a u n cuan­d o en años pasados diversos autores presentaron ya e n foros los a r g u m e n ­tos a favor de crear u n servicio c ivi l e n e l gob ierno federal , quizás n o sea d e l todo ocioso preguntarse si la creación d e l SPC es verdaderamente u n a r e f o r m a administrat iva adecuada para México y p o r qué.

E n lo general , podría decirse que las reformas administrativas suelen provocar p o r lo menos tres tipos de e fec tos : 2 5 "beneficios administrat ivos" , "problemas n o resueltos" y "consecuencias n o previs tas" . 2 6 D a d o que los procesos de construcción e implementac ión d e l SPC const i tuyen necesaria­mente u n a r e f o r m a administrat iva , resulta factible s u p o n e r que éste tam­bién traerá consigo "benef ic ios administrat ivos" y "consecuencias n o previstas", al t i e m p o que dejará s in resolver algunos prob lemas adminis t ra-

2 3 Véanse María del Carmen Pardo, art. c i t ; José Luis Méndez, " L a profesionaliza­ción..."; Guil lermo M . Cejudo; David Arellano y Juan Pablo Guerrero: Esteban Moctezuma Barragán y Andrés Roemer; José Sosa; y Mauricio I. Dussauge Laguna, "Tres temas para la ne­cesaria reforma de la administración pública mexicana".

2 4 Si bien no puede negarse que buena parte de estas respuestas partieron de doctrinas o postulados ideológicos que no siempre demostraron con claridad las fallas de los servicios civiles. Véanse los textos clásicos de Christopher H o o d , " A Public Management for A l l Sea-sons?"; y Peter Auco in . También vale la pena mirar el texto de Christopher Pollitt, "The 'New Public Management' - Revolution or Fad?"

2 5 Acerca del carácter complejo y paradójico de las reformas administrativas, sobre todo las más recientes, véanse por ejemplo los textos de Christopher Pollitt y Geert Bouckaert; y Christopher H o o d y B. Guy Peters.

2 6 Se entiende por "consecuencias no previstas" aquellos efectos que una reforma admi­nistrativa trae consigo y que no habían sido considerados por los diseñadores entre sus objeti­vos. Dichos efectos pueden ser positivos o problemáticos. E n el caso de este ensayo, la atención se centra únicamente en las "consecuencias no previstas" de carácter problemático.

7 6 8 M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A FI X L V - 4

tivos. S i n p r e t e n d e r u n a descripción exhaustiva, a cont inuación se presen­tan estas tres categorías de efectos administrativos potenciales , t o m a n d o c o m o referenc ia para e l lo e l breve diagnóstico administrat ivo esbozado e n l a sección anter ior , así c o m o las experiencias históricas de algunos países e n mater ia de profesionalización.

"Beneficios administrativos "

Las experiencias de numerosos países p e r m i t e n s u p o n e r que la creación d e l SPC acarreará diversos beneficios importantes p a r a e l f u n c i o n a m i e n ­to del gobierno federal m e x i c a n o . 2 7 E n p r i m e r lugar, e l SPC podría conver­tirse en u n m e c a n i s m o sumamente eficaz para l i m i t a r la p r o f u n d a politización bajo l a cual h a n f u n c i o n a d o (y f u n c i o n a n ) las inst i tuciones ad­ministrativas d e l g o b i e r n o federal m e x i c a n o . E n términos concretos, e l SPC ayudará a aclarar de u n a vez p o r todas cuáles son los puestos públicos de carácter netamente polít ico que e l presidente y los m i e m b r o s de su gabi­nete podrán seguir d is t r ibuyendo c o n base e n cri terios de conf ianza , leal­tad personal y p e r t e n e n c i a part idista, y cuáles son los puestos de carácter f u n d a m e n t a l m e n t e administrat ivo que deberán ocuparse a base de con­cursos públicos o criterios m e r i t o c r á t i c o s . 2 8

Si b i e n p u e d e decirse que cua lquier organización d e l Estado es s imul ­táneamente u n a institución pública y u n a institución política/politizada, también p u e d e afirmarse que niveles de politización administrat iva tan al­tos c o m o los que se h a n vivido en México i m p i d e n que las organizaciones burocráticas f u n c i o n e n de m a n e r a efectiva y p r o f e s i o n a l . 2 9 E n cambio ,

2 7 Aunque obviamente no se puede asegurar que los beneficios presentados en otros países también se presentarán en México.

2 8 Por supuesto, este aspecto tiene sus limitaciones, pues como apunta Arellano ("The implementation.. .") , establecer esta frontera entre puestos políticos y puestos de carrera no será sencillo. Además, quedan fuera de este proceso de profesionalización y despolitización los puestos públicos de "base", bajo el control defacto de los sindicatos, que a final de cuentas son puestos de carácter eminentemente administrativo.

2 9 E n este sentido, tanto Kenneth J . Meier como los participantes en la Segunda Comi­sión Volcker argumentan que uno de los problemas principales de la administración estadou­nidense es el número tan alto de funcionarios públicos de designación política que ocupan altos mandos en las organizaciones burocráticas federales. Ambos sostienen que se debería disminuir el número de puestos de designación política, para aumentar el número de pues­tos de carrera en la cúspide de la administración federal (Kenneth J . Meier; y National Com­mission on the Public Service). Para una revisión comparativa sobre las causas, efectos y problemas de la politización de los servicios civiles, véanse el número especial de la Revue Française d'Administration Publique; y Ezra Suleiman.

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está c o m p r o b a d o que l a existencia de sistemas de servicio c ivi l (en países c o m o F r a n c i a o el R e i n o U n i d o ) h a p e r m i t i d o que las func iones adminis ­trativas d e l Estado se hayan real izado de m a n e r a autónoma, efectiva y d e s p o l i t i z a d a . 3 0 P o r e l lo , sería razonable esperar que las dependencias d e l g o b i e r n o federal mejorarán en e l m e d i a n o plazo su desempeño genera l u n a vez que el SPC haya e l i m i n a d o (o p o r lo menos l imi tado) l a p o l i t i ­zación administrat iva, que h a s ido u n a de las causas más importantes de ines tab i l idad e ine f i c i enc ia administrativas.

Estrechamente v i n c u l a d o a l o anter ior , u n segundo benef ic io que la creación d e l SPC eventualmente generará es la transformación de las leal­tades personales (o partidarias) e n lealtades ins t i tuc iona les . 3 1 E n la m e d i ­d a en que los func ionar ios públicos (mandos medios y superiores) sean seleccionados, p r o m o v i d o s , evaluados y (si es necesario) despedidos c o n base en criterios meritocráticos y equitativos, los salarios y puestos públicos dejarán de f u n c i o n a r c o m o recompensas políticas basadas en e l c o m p a ­drazgo y las camaril las político-administrativas, tal y c o m o sucedió e n los Estados U n i d o s desde finales d e l siglo X I X . 3 2 Así, e l ingreso e n la función pública o la obtenc ión de ascensos n o tendrán su o r i g e n e n pesadas d e u ­das personales o partidistas y, p o r l o tanto, los func ionar ios (que a h o r a se­rán permanentes , "de carrera") podrán comprometerse c o n la misión y los objetivos de su institución y e l servicio público e n general .

E n tercer lugar , l a creac ión d e l SPC podría p r o d u c i r u n a serie de bene­ficios e n términos de lega l idad , e q u i d a d social , jus t i c ia y p r e d e c i b i l i d a d ad­m i n i s t r a t i v a . 3 3 L a introducción de cri terios objetivos e imparc ia les p a r a e l rec lu tamiento y selección de los futuros f u n c i o n a r i o s de carrera i m p l i c a que , c o n la entrada e n v igor d e l SPC, c u a l q u i e r c i u d a d a n o que cuente c o n l a formación académica o l a e x p e r i e n c i a profes iona l requer idas podrá o c u p a r puestos vacantes d e n t r o d e l servicio c i v i l . 3 4 A l m i s m o t i e m p o , e l

3 0 Véanse Luc Rouban; y Christopher Cl i f ford y Vincent Wright. 3 1 Sobre esto véase el artículo de Mer ino . Cabe anotar, sin embargo, que el desarrollo

de una fuerte lealtad institucional o de u n espíritu de cuerpo no es algo que suceda en auto­mático (Mauricio I. Dussauge Laguna, "Cul tura . . . " ) . Para que esto suceda, las dependencias probablemente deberán crear buenos mecanismos organizacionales de socialización, forma­ción (inicial y continua) y comunicación interna. Además, como lo muestran los casos de Francia, Japón, el Reino U n i d o o Alemania, la lealtad a u n cuerpo de funcionarios o institu­ción pública puede estar condicionada por otras variables, como las percepciones públicas sobre el funcionamiento de la administración y sus élites, los mecanismos cerrados/elitistas de reclutamiento y selección, o la pertenencia a una profesión específica (por ejemplo, abo­gados, ingenieros, etcétera).

3 2 Véase Ingraham, op. cit. 3 3 Véase Donald Klingner. 3 4 Véase José Luis Méndez, " E l Servicio Profesional. . ."

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desarrol lo de regulaciones y normatividades claras e n mater ia de forma­ción, evaluación d e l desempeño, desarrol lo profes iona l y sanciones hará que la gestión de los recursos h u m a n o s sea u n a act ividad predec ib le e i m ­parc ia l . A u n q u e s iempre existirá la p o s i b i l i d a d de que los func ionar ios ig­n o r e n o m a n i p u l e n las normas de profes ional izac ión, 3 5 es i n d u d a b l e que la ley d e l SPC y su reglamento proveen u n m a r c o j u r í d i c o m u c h o más claro y certero p a r a e l desarrol lo de la carrera profes iona l de los mandos medios y superiores de la administración pública federa l que e l que hasta ahora había exist ido.

U n cuarto benef ic io que podría obtenerse de l a implementac ión d e l SPC es el desarrol lo de u n a verdadera m e m o r i a ins t i tuc iona l en las distintas áreas d e l g o b i e r n o federal , que garantizará l a c o n t i n u i d a d administrat iva d e l Estado m e x i c a n o . 3 6 A l asegurar l a estabi l idad de los integrantes d e l servicio c iv i l y ofrecerles opor tunidades p a r a real izar u n a carrera profesio­n a l i n d e p e n d i e n t e de ciclos electorales y vaivenes políticos, la administra­ción pública federal logrará también sentar las bases necesarias para proveer l a estabi l idad y r e g u l a r i d a d que numerosos programas institucio­nales y políticas públicas r e q u i e r e n para demostrar su efect ividad. Precisa­mente p o r estas razones (y otras, p o r supuesto) , l a U n i ó n E u r o p e a h a pres ionado/ayudado desde hace varios años a sus nuevos miembros , pro­venientes de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l , para que desarro l len sistemas b u ­rocráticos profes ional izados y estables, capaces de b r i n d a r , p o r u n a parte, n e u t r a l i d a d , certeza, estabi l idad e i m p a r c i a l i d a d j u r í d i c a y administrat iva a sus c iudadanos y, p o r la otra, suf ic iencia o r g a n i z a c i o n a l para la i m p l e m e n ­tación de las directivas, políticas y regulaciones c o m u n i t a r i a s . 3 7

E n este m i s m o sent ido, u n q u i n t o benef i c io que en el m e d i a n o plazo el SPC podr ía b r i n d a r al g o b i e r n o federa l es e l desarro l lo de u n g r u p o sóli­do de f u n c i o n a r i o s expertos y p r o f e s i o n a l e s . 3 8 D e a c u e r d o c o n las expe­riencias europeas, estadounidenses y asiáticas, los servicios civiles ofrecen sistemas estructurados e integrales para l a gestión de los recursos h u m a n o s

3 5 Véanse David Arellano, "Towards.. ."; y Mauric io I. Dussauge Laguna, "Cul tura . . . " 3 6 E n el caso francés, por ejemplo, la existencia de una burocracia profesionalizada, es­

table, contrarrestó la inestabilidad política del siglo X I X y proveyó al Estado de una continui­dad que muy probablemente no habría tenido de otra forma. Véanse Rouban, op. cit.; y Françoise Dreyfus.

3 7 Véanse los textos ya citados de Francisco Cardona; Danielle Bossaert y Christoph Demm-ke; y A J . G . Verheijen. Para obtener una visión más amplia sobre este proceso, véanse también: Desmond Diñan; Klaus H . Goetz; y Barbara Lippert, Gaby Umbach y Wolfgang Wessels.

3 8 Esto no quiere decir, obviamente, que el gobierno federal no cuente en la actualidad con funcionarios bien preparados. Simplemente se subraya aquí la coherencia que un servi­cio civil puede brindar a la integración y formación de cuadros administrativos profesionales.

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de las organizaciones públicas. 9 C r e a r u n servicio c ivi l de carrera i m p l i c a , p o r lo tanto, comenzar u n c o n t i n u o proceso de profesionalización de la func ión pública y su personal e n p o r lo menos tres frentes: rec lutamiento y selección, capacitación y formación, y evaluación d e l desempeño. P r i m e ­r o , a l establecer procedimientos de ingreso meritocráticos (concursos, re­visiones exhaustivas de antecedentes profes ionales) , los sistemas de servicio c iv i l p e r m i t e n que las organizaciones públicas atraigan y seleccio­n e n a los mejores candidatos d e l m e r c a d o labora l . Segundo, los sistemas de carrera i n t r o d u c e n mecanismos para f o r m a r y capacitar a los f u n c i o n a ­rios tanto en los temas teórico-prácticos re lac ionados c o n sus tareas coti ­dianas, c o m o en los que resultan necesarios para desarrol lar habi l idades gerenciales o de trabajo g r u p a l , o e n los que están orientados a cons t ru i r cr i ter ios y valores éticos para e l d e s e m p e ñ o de las actividades p ú b l i c a s . 4 0 Y , finalmente, los servicios civiles c o n t e m p o r á n e o s i n c l u y e n sistemas de eva­luación d e l desempeño para ver i f icar que los f u n c i o n a r i o s real izan sus ta­reas c o n f o r m e a ciertos estándares de servicio. D e esta f o r m a , los servicios civiles (entendidos en este p u n t o c o m o sistemas de gestión de recursos h u ­manos) podrían ayudar a que las organizaciones públicas federales cuen­ten c o n m a n d o s medios y superiores verdaderamente profesionales, que l o m i s m o sean capaces de tomar decisiones de polít ica oportunas y atina­das, que de ofrecer asesoría especial izada a los directivos públicos de de­signación pol í t i ca . 4 1

P o r últ imo, y c o m o lo h a n mostrado algunos estudios de inst i tuciones internac ionales c o m o el B a n c o M u n d i a l y l a O C D E , 4 2 u n o de los mayores benef ic ios que podría esperarse de l a implementac ión (exitosa) d e l SPC es que, en e l m e d i a n o plazo, los niveles de corrupción administrat iva vayan d i s m i n u y e n d o . P o r u n a parte, l a introducción de reglas claras, objetivas y meritocráticas para la gestión de recursos h u m a n o s permitirá erradicar l a

3 9 Sobre este punto, véanse Manuel Villoría Mendieta y Eloísa del Pino Matute; Hans A . G . M . Bekke, James L . Perry y Theo A . J . Toonen; y Mauricio I. Dussauge Laguna, "Anatomía del servicio civil".

4 0 Sobre el tema de la formación en los servicios civiles, vale la pena consultar a Veroni-que Chanut. Para revisar un caso práctico, resulta muy interesante el esquema y los materia­les que el Instituto Federal Electoral ha desarrollado para formar a sus funcionarios de carrera.

4 1 De hecho, como menciona B. Guy Peters, la experiencia y conocimiento acumulados de este cuerpo de funcionarios puede ser útil no sólo a los mandos directivos y líderes políti­cos del gobierno en turno, sino también a los miembros del poder legislativo, quienes requie­ren consultar a los expertos durante el proceso de creación de nuevas leyes ("El Servicio Profesional de Carrera y la democracia").

4 2 Véanse World Bank; y Janos Bertok.

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i m p o r t a n c i a que hoy en día t ienen las lealtades grupales o partidistas y, p o r lo tanto, los func ionar ios n o enfrentarán la neces idad de usar los re­cursos gubernamentales (puestos, recursos materiales) de manera i legal o inef ic iente , ya sea para benef ic io de sus camari l las , ya c o n el fin de pagar deudas políticas. P o r otra parte, al contar c o n la p o s i b i l i d a d de desarrol lar u n a carrera estable (tanto en términos salariales c o m o profesionales) , ba­sada e n e l desempeño p r o p i o y n o e n las voluntades políticas o partidistas, los f u n c i o n a r i o s probablemente irán de jando atrás l a tentación de aprove­charse i legalmente de los recursos públicos a los que t ienen acceso en u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o para garantizar su f u t u r o bienestar p r i v a d o . 4 3

D e acuerdo c o n estas razones, parec iera estar c laro que la creación e implementac ión de u n SPC e n la administración pública federal podría ser útil p a r a c o m b a t i r u n a b u e n a c a n t i d a d de los males administrativos que t r a d i c i o n a l m e n t e h a n afectado a nuestro g o b i e r n o : elevada politización de las estructuras administrativas, bajo profes iona l i smo de los func ionar ios , corrupción administrat iva general izada, falta de r e g u l a r i d a d y estabi l idad e n l a provisión de servicios públicos, etc. A h o r a b i e n , es necesario enten­der que , c o m o suele suceder c o n c u a l q u i e r otra r e f o r m a administrativa, la implementac ión de u n sistema de servicio c iv i l n o será u n a "panacea" que resuelva todos los males administrat ivos d e l g o b i e r n o m e x i c a n o . 4 4 Y p o r eso resulta igualmente útil c o n o c e r de a n t e m a n o las posibles l imitac iones d e l SPC, mismas que tratarán de mostrarse e n los siguientes apartados.

"Problemas no resueltos "

C o m o se h a m e n c i o n a d o antes, los sistemas de servicio c ivi l ayudan a pa­l iar ciertas deficiencias administrativas, p e r o n o todas. Incluso c u a n d o su implementac ión es exitosa, los servicios civiles de jan s in resolver ciertos p r o b l e m a s importantes que las organizac iones burocráticas enfrentan. L a expl icación s imple y l lana , pero c o n f r e c u e n c i a ausente e n los debates so­bre l a profesionalización adminis trat iva e n México , p u e d e encontrarse en

4 3 Estoy consciente, por supuesto, de que el problema de la corrupción es mucho más complejo y depende de muchas otras variables socioeconómicas. E n este sentido, puede de­cirse que la creación de servicios civiles es una condición necesaria, pero no suficiente, para terminar con el problema de la corrupción administrativa. E l uso de programas de formación ética, la existencia de mejores salarios para todos los servidores públicos (no sólo para los mandos medios y superiores) y el desarrollo de mejores sistemas de vigilancia burocrática son medidas que resultan igualmente necesarias. Véase, entre otros, el ensayo déjanos Bertok ya citado.

4 4 C o m o lo han mencionado, entre otros, Luis F. Aguilar Villanueva; y José Mejía Lira .

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q u e los servicios civiles son inst i tuciones político-administrativas relativa­m e n t e útiles para contrarrestar ciertos prob lemas administrativos (corrup­c ión, bajo profes ional ismo, polit ización), p e r o n o t ienen l a capacidad o p o t e n c i a l para atacar todas las "patologías" o fallas d e l f u n c i o n a m i e n t o gu­b e r n a m e n t a l . 4 5 P o r el lo , resulta per t inente anal izar n o sólo los alcances, s ino también las l imitac iones de los servicios civiles c o m o herramientas de r e f o r m a administrat iva.

E n p r i m e r lugar , vale la p e n a tocar el tema de la e f ic ienc ia administra­tiva. P o r u n lado, puede argumentarse c o n razón que el proceso de profe-sionalización (formación, especialización, evaluación d e l desempeño) que a c o m p a ñ a a los servicios civiles servirá para que los func ionar ios públicos a p r e n d a n a hacer uso más e c o n ó m i c o y ef ic iente de los recursos c o n los que trabajan. E n este sentido, la implementac ión d e l SPC podría ayudar efect ivamente a que d i s m i n u y e r a n las inef ic iencias administrativas relacio­nadas c o n l a actual falta de preparación de m u c h o s func ionar ios o c o n la alta rotación d e l personal público o r i g i n a d a e n los vaivenes político-elec­torales. P o r e l otro lado, debe tenerse e n cuenta que los servicios civiles representan reformas administrativas destinadas f u n d a m e n t a l m e n t e a me­

j o r a r la gestión de los recursos h u m a n o s de los gobiernos y a l imi tar la po­litización de los aparatos administrat ivos, p e r o n o a rediseñar procesos administrat ivos ineficientes, a reestructurar programas gubernamentales dispendiosos o a m o d i f i c a r estructuras organizativas i n o p e r a n t e s . 4 6 L a falta de sistemas de información adecuados, l a existencia de jerarquías organi -zacionales m a l diseñadas o la aprobación de leyes que n o partan de u n mí­n i m o análisis de fac t ib i l idad adminis trat iva s o n asuntos relativamente c o m u n e s e n el m u n d o político-administrativo m e x i c a n o , que p r o v o c a n inef ic iencias e n e l e jercicio presupuestal , e n l a t o m a de decisiones o en la prestación de servicios públicos. Y b u e n a parte de estas inefic iencias que­d a n fuera d e l ámbito de me jora de los servicios civiles.

U n segundo tema que es necesario tocar es e l de l a " o p a c i d a d " a d m i ­nistrativa que t radic iona lmente h a a c o m p a ñ a d o las actividades de la ad­ministración pública federal . D e nuevo, podría s in d u d a afirmarse que la creación d e l SPC ayudará a " t ransparentar" los mecanismos de recluta-

4 5 Así lo señalan, por ejemplo, Patricia W. Ingraham (op. cit.) al revisar la historia del servicio civil estadounidense y el consejo científico del C L A D al proponer una "nueva gestión pública para América Latina" (CLAD, véase).

4 6 David A v e l l a n o menciona que el SPC debería haberse implementado tras una reduc­ción del gobierno federal, basada en una revisión detallada de las personas y posiciones real­mente necesarias ("The Implementation of a Civi l Sen/ice in Mexico: The Beginning of a Critical Process").

774 M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A FI X L V - 4

m i e n t o y selección de f u n c i o n a r i o s , 4 7 los p r o c e d i m i e n t o s para ascender e n

la j e r a r q u í a organizac ional y los sistemas p o r m e d i o de los cuales se revisa

y evalúa el desempeño de los servidores públicos. S i n embargo, los siste­

mas de carrera administrat iva n o h a n estado asociados t radic ionalmente a

u n a p r o m o c i ó n sistemática de l a t ransparencia administrat iva o e l acceso a

l a información p ú b l i c a . 4 8 D e h e c h o , e n a lgunos casos (como el de Inglate­

r ra ) , los servicios civiles se h a n visto c o m o sistemas que p e r m i t e n (y e n

ocasiones promueven) e l a n o n i m a t o de los func ionar ios y la reserva e n e l

d e s e m p e ñ o de sus func iones g u b e r n a m e n t a l e s . 4 9 E n este sentido, podría

suponerse que la contr ibución d e l SPC (o de otros sistemas similares e n go­

b iernos estatales/locales) e n mater ia de t ransparencia administrat iva será

hasta c ier to p u n t o l i m i t a d a y que d e b e r á pensarse e n otro t ipo de mecanis­

mos p a r a contrarrestar la o p a c i d a d g u b e r n a m e n t a l . 5 0

U n tercer p r o b l e m a adminis trat ivo que dif íci lmente podría encontrar

u n a solución def ini t iva e n e l SPC es e l de l a c a l i d a d de los bienes y servicios

públicos que el g o b i e r n o federa l provee a los c iudadanos . P o r u n a parte,

es i n d u d a b l e que los exigentes p r o c e d i m i e n t o s de selección y los progra ­

mas de capacitación c o n t i n u a permit irán que e l g o b i e r n o federal cuente

c o n cuadros de ingenieros , abogados, contadores , func ionar ios en genera l

4 / L a publicación de vacantes del servicio civil en los diarios oficiales (y más reciente­mente en los sitios de internet) ha sido una práctica constante de todos los países que cuen­tan con sistemas de carrera. E n el caso mexicano, el sitio www.trabajaen.gob.mx es de hecho u n buen mecanismo para comenzar a transparentar los procesos de reclutamiento.

4 8 Debe tomarse en cuenta además que el desarrollo de los servicios civiles comenzó en los siglos XVIII-XIX, mientras que la transparencia y el acceso a la información pública han si­do valores gubernamentales reconocidos desde hace apenas treinta años más o menos (véase Alasdair Roberts, "Acceso a la información gubernamental: compendio de temas"). E n el ca­so de España, por ejemplo, a mediados de los ochenta se presentaron algunas reformas ini­ciales para incrementar la transparencia administrativa de la función pública (Manuel Villoría Mendieta y Eloísa del Pino Matute).

1 9 Cabe acotar que en ocasiones el anonimato se presentó como un mecanismo para asegurar el desempeño neutral, imparcial de los funcionarios de carrera. Sobre este tema, véase C o l i n Pilkington, "The Political Culture of the Civil Service", en op.cit., pp. 44-62. Por supuesto, tanto aquí como en muchos otros puntos de la discusión hay que tener cuidado, pues los efectos derivados de las burocracias como sistemas de estructuración organizativa suelen mezclarse y confundirse con los efectos derivados de los servicios civiles como sistemas de gestión de recursos humanos, que generalmente se insertan en organizaciones de corte burocrático.

°° Afortunadamente, la reciente aprobación de la ley y el instituto federales de acceso a la información si son reformas que constituyen u n avance importante en el esfuerzo por transparentar los procesos y actividades públicas. Por supuesto, en el mediano plazo será ne­cesario realizar una evaluación de la efectividad que estos mecanismos realmente han tenido para transparentar las actividades de las organizaciones públicas y fomentar el acceso del pú­blico a la información gubernamental.

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m u c h o más profesionales. E n este sentido, el desempeño cot idiano de las organizaciones públicas será más efectivo y la ca l idad de los servicios (en­tendida aquí c o m o estabil idad y regular idad e n la provisión) será superior e n el m e d i a n o p l a z o . 5 1 A h o r a b ien , debe tomarse en cuenta que el tema de l a ca l idad e n la prestación de bienes y servicios públicos (entendida, en su acepción más reciente, c o m o la capacidad d e l g o b i e r n o p a r a satisfacer las expectativas diferenciadas de los ciudadanos) n o h a sido u n a preocupación histórica central de los sistemas de servicio c i v i l . 5 2 E n rea l idad las burocra­cias públicas profesionalizadas generalmente h a n visto l a e q u i d a d y n o la ca l idad c o m o el valor central que guía la prestación de bienes y servicios públicos. T a n t o los sistemas de carrera "clásicos" (el francés o el estadouni­d e n s e ) , 5 3 c o m o algunos servicios civiles de reciente creación (los de E u r o ­p a C e n t r a l y O r i e n t a l , p o r e jemplo) , 5 4 se h a n p r e o c u p a d o más p o r dar u n trato igual a quienes son legalmente iguales (c iudadanos) , que p o r respon­der de f o r m a di ferenc iada ante las demandas de quienes son i n d i v i d u a l y socialmente desiguales (c l ientes ) . 5 5 P o r todo el lo , vale la p e n a advertir que e l S P C difíci lmente será capaz de resolver p o r sí solo e l p r o b l e m a de la falta de ca l idad e n los servicios públicos que provee el g o b i e r n o f e d e r a l . 5 6

L a actual ausencia de mecanismos sistemáticos, útiles y eficaces para evaluar e l f u n c i o n a m i e n t o de las organizaciones , las políticas y los progra­mas d e l g o b i e r n o federa l es u n cuarto p r o b l e m a que l a implementación d e l SPC dejará s in resolver. P o r supuesto, e l SPC contará c o n u n sistema de evaluación d e l d e s e m p e ñ o que p r o b a b l e m e n t e servirá p a r a m e d i r qué tan b i e n rea l izan su trabajo los func ionar ios de carrera , así c o m o para al inear

5 1 Véase Luis F. Aguilar Villanueva. 5 2 Como en el caso de la transparencia, es importante considerar que la calidad (enten­

dida, según se dijo, como la satisfacción de las expectativas diferenciadas de los ciudadanos o clientes) es también un tema relativamente reciente en el sector público (véase Mark H o l -zer). E n el caso de Inglaterra, por ejemplo, el tema de la calidad en el servicio comenzó a plantearse con fuerza apenas en los noventa (Mauricio I. Dussauge Laguna, "Organizaciones y servicios públicos de calidad en el Reino Unido" ) .

5 3 Véanse B. Guy Peters y j o n Pierre; Françoise Dreyfus; y Donald F. Kettl et al. 5 4 Para este punto, véase O E C D , "European Principles for Public Administration" y "Pro­

moting Performance and Professionalism in the Public Service". 5 5 Además, como se menciona más adelante en esta misma sección, los servidores públi­

cos de ventanilla ("street-level bureaucrats") no formarán parte del SPC. Sin embargo, la percep­ción que los ciudadanos tienen respecto de la calidad de los servicios públicos tiene mucho que ver con el trato y la relación que desarrollan precisamente con este grupo de servidores públicos.

5 6 Es importante mencionar en este punto que las recientes "cartas de compromiso ciu­dadano" sí parecieran contener elementos que explícitamente buscan responder a la falta de calidad en la provisión de bienes y servicios públicos.

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las metas insti tucionales c o n las metas indiv iduales de los f u n c i o n a r i o s . 5 7

A s i m i s m o , la ley d e l SPC incluye u n interesante subsistema de c o n t r o l y eva­luación, que permitirá revisar periódica y sistemáticamente e l f u n c i o n a ­m i e n t o integral d e l SPC. S in embargo , l a implementación de servicios civiles n o supone , p o r u n a parte, l a creac ión de mecanismos de evaluación ( in­c l u y e n d o comparac iones antes/después, atribución de resultados, revisión de i m p a c t o s ) 5 8 que p u e d a n ver i f icar los logros y l imitac iones de las políti­cas y los programas públicos, n i , p o r otra parte, l a introducción de sistemas de evaluación y auditoría organizativas que p u e d a n ofrecer pistas sobre c ó m o mejorar e l d iseño/funcionamiento de las dependencias federales o sus órganos d e s c o n c e n t r a d o s . 5 9 Se trata o t ra vez de u n tema problemát ico , e l de l a evaluación (de políticas, de programas , de organizaciones) , que hasta c ierto p u n t o sigue p e n d i e n t e e n las discusiones administrativas na­cionales , y que se e n c u e n t r a más allá de los alcances de la creación d e l nuevo servicio c iv i l federal .

E l t ema de l a falta de "capacidades administrat ivas" de las organizac io­nes públicas -es dec i r l a ausencia de c o n d i c i o n e s inst i tucionales y organi -zacionales básicas c o n las que las dependenc ias d e b e n contar p a r a a lcanzar sus objet ivos- es u n q u i n t o p r o b l e m a administrat ivo que tan sólo e n c o n t r a r á u n a solución p a r c i a l (si b i e n de e n o r m e importanc ia ) e n l a i m ­plementac ión d e l S P C . 6 0 P o r u n l a d o , la estabi l idad, la lega l idad, e l profe­s iona l i smo y la n e u t r a l i d a d que sólo los servicios civiles o sistemas de profesionalización p u e d e n proveer resulta f u n d a m e n t a l para constru i r y c o n s o l i d a r las capacidades administrat ivas mínimas que todo Estado re­quiere . S i n embargo , p o r su m i s m a natura leza los servicios civiles t i e n d e n a concentrarse e n e l desarro l lo y consol idación de u n c u e r p o de f u n c i o n a ­rios profesionales (es d e c i r se e n f o c a n e n los recursos h u m a n o s de l a orga-

5 7 Sobre las tendencias recientes en materia de evaluación del desempeño en los servi­cios civiles, véanse, por ejemplo, Office of Personnel Management; y Danielle Bossaert et al, "L'évaluation d u personnel: de la notation á la gestión des performances, des compétences et d u potentiel", en op. cit, pp. 117-127.

5 8 Véase el texto de Carol Weiss. U n texto mucho más básico pero útil es el de Christop-her Pollit, "Evaluation - How Do We Measure Success?"

° 9 Para este tema, el texto de Caries Ramio es extraordinariamente útil. 6 0 Las capacidades administrativas significan distintas cosas según el autor o el contexto

en el que se discutan. Desde m i punto de vista, en general se relacionan con la existencia de adecuados recursos materiales, humanos, tecnológicos, financieros, de participación ciuda­dana y transparencia, aunque se podrían agregar a éstos cuestiones gerenciales o de diseño organizacional. Para este tema en lo general, vale la pena mirar los trabajos de Patricia W. In-graham, Phi l ip Joyce y Amy K. Donahue; y del Government Performance Project. Estas refe­rencias contienen análisis interesantes sobre los servicios chiles federal, estatales y municipales de los Estados Unidos.

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nización) , pero n o e n e l adecuado diseño organizativo, e l desarrol lo y c o n ­solidación de los sistemas informáticos, los mecanismos presupuéstales, l a infraestructura física y las demás condic iones (capacidades adminis trat i ­vas) cuya existencia es también necesaria para que las organizaciones pú­blicas p u e d a n desempeñar sus func iones c o n eficacia y profes iona l i smo.

Para cerrar la sección, valdría la p e n a m e n c i o n a r u n últ imo p u n t o , que se re lac iona más especí f icamente c o n los alcances mismos de la ley d e l SPC. C o m o se sabe, e l servicio c ivi l federa l cubrirá ún icamente los puestos de enlace, je fe de depar tamento , subdirector , d i rec tor de área, d i rec tor general adjunto y d i rec tor general , es dec i r entre 50 y 70000 pues tos . 6 1

Así, a d i fe renc ia de otros servicios civiles d e l m u n d o cuya cober tura abarca a profesores universitarios (España) , enfermeras y f u n c i o n a r i o s locales (Francia) o persona l operat ivo (Estados U n i d o s ) , e l SPC cubrirá práctica­mente sólo a los m a n d o s medios y superiores de l a administración pública federal . Esto s ignif ica que e l personal "de base" , 6 2 que regularmente es e l que d a la cara a los c iudadanos , que t radic ionalmente h a sido cr i t icado p o r su pésimo d e s e m p e ñ o labora l y que h a sido el o r i g e n de b u e n a parte de los problemas e inef ic iencias administrativas, n o tendrá que responder a las reglas, procesos y sistemas de profesionalización d e l nuevo servicio c i ­v i l . P o r consiguiente , los benef ic ios d e l SPC estarán l imi tados a ciertos es­tratos organizacionales , lo cua l s ignif ica que algunos de los problemas organizativos que hasta a h o r a h a n exist ido e n las áreas d o m i n a d a s p o r este t ipo de personal p r o b a b l e m e n t e permanecerán , inc luso si l a i m p l e m e n t a -ción d e l servicio c iv i l es e x i t o s a . 6 3

Así, sin tratar de ser exhaustiva, la descripción de este apartado permite ident i f icar e n u n a dimensión más c lara los posibles alcances (y l imi tac io­nes) d e l SPC. L o s servicios civiles, se h a d i c h o arr iba , n o son u n a panacea y sería injusto e i n a d e c u a d o esperar que e l SPC p u e d a resolver satisfactoria-

6 1 Es difícil señalar un número exacto más allá de este rango, pues las mismas autorida­des de la Secretaría de la Función Pública han utilizado distintas cifras en diferentes momen­tos y foros.

6 2 Sobre los contornos jurídicos de la tipología de personal del gobierno federal, véanse Guillermo Haro Bélchez; y David Arellano, "Profesionalización..."

6 3 Es importante hacer dos comentarios al margen. Por una parte, se entiende que la no inclusión de estos grupos de personal probablemente respondió a cálculos de factibilidad po­lítica, pues anteriores reformas que buscaban implementar el servicio civil fallaron por las re­sistencias originadas al tratar de incluir en el sistema al personal de "base" (véanse Guil lermo Haro Bélchez; y j u a n Pablo Guerrero, " U n estudio de caso de la reforma de la administración pública en México: los dilemas de la instauración de u n servicio civil a nivel federal"). Por otra parte, los casos de Estados Unidos, Inglaterra o Francia demuestran que la cobertura del servicio civil (es decir el número de puestos de carrera) crece con en el tiempo.

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mente todos los problemas administrativos d e l gobierno federal m e x i c a n o . A h o r a b i e n , la situación es aún más comple ja , en tanto que las e x p e r i e n ­cias internacionales también p e r m i t e n saber que la creación de servicios civiles p u e d e traer consigo algunas "consecuencias n o previstas". P o r e l lo , y para comple tar e l análisis sobre la p e r t i n e n c i a d e l SPC para e l g o b i e r n o federa l (o de otros servicios civiles e n gobiernos estatales o m u n i c i p a l e s ) , e l s iguiente apartado tratará de sintetizar algunas de las pr inc ipales "conse­cuencias n o previstas" que la implementac ión de este servicio c iv i l podría acarrear.

"Consecuencias no previstas "

Las reformas administrativas, según se di jo anter iormente , desencadenan n u m e r o s o s efectos. E n ocasiones, las consecuencias observadas f u e r o n p la ­neadas y f o r m a r o n parte de los objetivos de la re forma. S i n embargo , e n otros casos las reformas generan ciertos cambios que n o f u e r o n previstos p o r quienes las diseñaron. O b v i a m e n t e , las consecuencias n o previstas po­drían ser pos i t ivas , 6 4 p e r o interesa aquí l l a m a r l a atención sobre los posi ­bles efectos problemáticos que podrían aparecer e n e l corto o m e d i a n o plazos y que quizás n o f u e r o n detectados (o al menos n o f u e r o n p lena­m e n t e considerados) p o r quienes p r o p u s i e r o n la creación d e l SPC. Si b i e n estas "consecuencias n o previstas" son p o r definición difíciles (y e n ocasio­nes hasta imposibles) de predec i r , las experiencias internacionales (e i n ­cluso las nacionales) arro jan de nuevo u n p o c o de l u z para tratar de prever los efectos d e l servicio c iv i l .

E n p r i m e r lugar , e l nuevo servicio c ivi l podría crear u n con junto de burocrac ias más sólidas y profesionales , p e r o también más autónomas, po­derosas y, sobre todo, resistentes al c a m b i o . 6 5 A l garantizar la estabi l idad de los m a n d o s medios y superiores d e l g o b i e r n o federal , e l SPC podría oca­s ionar que los futuros f u n c i o n a r i o s de carrera se vuelvan más afectos a res-

6 4 Por ejemplo, que se desarrollen canales de comunicación interinstitucional que, ade­más de ayudar a implementar el SPC, sirvan para mejorar la necesaria coordinación para el di­seño e implementación de otras políticas públicas multisectoriales.

6 5 Como lo ha advertido, entre otros, David Arellano en diversos foros (véanse sus ensa­yos "Towards a Civil Service..." y "Profesionalización..."). Aquí sin embargo es importante destacar que quizás el problema de la resistencia al cambio se deba tanto a los servicios civiles como sistemas de profesionalización que garantizan la permanencia de los funcionarios, cuanto a la naturaleza de las burocracias como sistemas de organización. A fin de cuentas, se sabe que la resistencia al cambio se presenta en todo tipo de organizaciones, incluyendo las burocracias mexicanas actuales, que se basan en el patronazgo y las lealtades personales.

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petar el statu quo de las políticas y programas gubernamentales que h a n es­tado mane jando , que a ser receptivos a las nuevas ideas y propuestas de los grupos gobernantes e n t u r n o . Más allá de los tintes ideológicos de su go­b i e r n o , esta resistencia al c a m b i o fue precisamente u n a de las just i f icac io­nes centrales que Margare t T h a t c h e r destacó para impulsar las reformas a l servicio c iv i l b r i t á n i c o . 6 6 P o r e l lo , quizás n o esté de más tener e n mente este p u n t o c o m o u n a de las "consecuencias n o previstas" de la i m p l e m e n -tación d e l SPC que podrían aparecer e n el m e d i a n o plazo.

E n segundo lugar, e l proceso m i s m o de creación de u n servicio c iv i l requiere d e l c o m p r o m i s o sostenido de las autoridades políticas, de los lí­deres de las inst i tuciones administrativas y de los propios f u n c i o n a r i o s que habrán de part ic ipar e n la implementac ión d e l sistema. Así, l a creac ión de u n servicio civi l requiere de dedicación, t i e m p o y m u c h o s recursos ( h u m a ­nos, administrativos, inc luso financieros), lo cual supone que los esfuerzos y recursos or ig ina lmente pensados p a r a otros programas públicos deberán compart i rse o redistr ibuirse . P o r e l lo , y p o r lo menos e n los p r i m e r o s años de implementación d e l SPC, u n a "consecuenc ia n o prevista" es que las de­pendenc ias y sus órganos desconcentrados tendrán que distraerse de sus actividades cotidianas y sustantivas, para p o d e r atender e l desarrol lo de u n nuevo sistema de personal cuyos benef ic ios quizás n o resultarán tangibles s ino e n el m e d i a n o p l a z o . 6 7

E n tercer lugar , la creación de servicios civiles ayuda, c o m o se h a m e n ­c i o n a d o , a profes ional izar los aparatos administrativos d e l Estado a través d e la contratación de f u n c i o n a r i o s me jor calif icados. S i n embargo , l a i n ­troducción de sistemas de ingreso m u c h o más objetivos, imparc ia les y me-ritocráticos (por lo m e n o s e n teoría) también puede provocar que el rec lu tamiento y la selección de f u n c i o n a r i o s se vuelva u n a tarea m u c h o más lenta , c o m p l i c a d a y hasta frustrante, tanto para las organizaciones que r e q u i e r e n de persona l ca l i f icado, c o m o p a r a aspirantes b i e n preparados que n o desean esperar e ternamente a o c u p a r u n puesto. Esta situación ya se ha presentado e n los países e u r o p e o s , 6 8 así c o m o e n el servicio c ivi l es­tadounidense y e n el m i s m o Servicio Profes iona l E lec tora l d e l Instituto

6 6 Sobre las reformas británicas al servicio civil, véanse C o l i n Talbot; y David Richards. 6 7 De hecho, este argumento fue presentado con insistencia por los sindicatos de fun­

cionarios federales estadounidenses para tratar de impedir o al menos retrasar la construc­ción del nuevo servicio civil del Departamento de Seguridad Interna (Homeland Security) de los Estados Unidos.

6 8 E n el caso de España, por ejemplo, ocupar ciertas vacantes puede llevar hasta 22 me­ses, según lo señalan Manuel Villoría Mendieta y Eloisa del Pino Matute, p. 53. Otros servicio civiles, como el francés o el belga, también enfrentan este problema. Para los casos de los ser­vicios civiles europeos en general, véase Danielle Bossaert et al.

7 8 0 M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A FI XLV-4

Federa l E lec tora l m e x i c a n o . 6 9 E n todos los casos menc ionados , los proce­d imientos de ingreso p u e d e n llevarse varios meses, t i empo durante e l cua l las funciones de los puestos vacantes podrían quedar hasta c ierto p u n t o descuidadas p o r l a organización.

E n cuarto lugar , e l p r i n c i p i o de estabi l idad d e l personal que acompa­ñ a a los servicios civiles servirá p a r a que los func ionar ios públicos d e l SPC p u e d a n desarrol lar sus tareas públicas c o n autonomía, i m p a r c i a l i d a d y n e u t r a l i d a d política. S i n embargo , l a p e r m a n e n c i a e n el servicio c iv i l p o ­dría volver m u c h o más problemát ico e l proceso de destitución de f u n c i o ­narios públicos (ahora de carrera) cuyo desempeño sea inef ic iente , i legal o inadecuado . Este h a s ido el caso, p o r e jemplo , d e l servicio c iv i l estadou­nidense , e n e l que, a pesar de las reformas implementadas p o r e l g o b i e r n o de Cárter (1978), los f u n c i o n a r i o s ocupados e n tareas de supervisión si­g u e n e n c o n t r a n d o dif icultades p a r a desti tuir a los func ionar ios de bajo de­s e m p e ñ o . 7 0 A u n q u e de acuerdo c o n la ley d e l SPC la estabi l idad de los f u n c i o n a r i o s de carrera está sujeta a varias condic iones (certif icación de capacidades, aprobación de l a evaluación d e l d e s e m p e ñ o ) , la "sobrepro-tección de malos f u n c i o n a r i o s " podría presentarse c o m o u n a "consecuen­c ia n o prevista" d e l SPC también e n el m e d i a n o plazo.

E n q u i n t o lugar , l a introducción de evaluaciones d e l d e s e m p e ñ o y su posible vinculación a la entrega de recompensas monetarias suele enten­derse c o m o u n a m e d i d a de profesionalización que, p o r u n a parte, ayuda a revisar y mejorar el d e s e m p e ñ o de los func ionar ios de carrera y, p o r la otra, permi te ofrecer u n m e c a n i s m o de motivación para e l persona l d e l servicio c iv i l . A h o r a b i e n , las experiencias de diversos servicios civiles na­cionales e internac ionales (España, Estados U n i d o s , Servicio Profes iona l Electoral ) h a n mostrado que estos sistemas p u e d e n traer consigo ciertas consecuencias indeseab les . 7 1 E n e l caso de l a evaluación d e l desempeño , podría provocarse que los f u n c i o n a r i o s se c o n c e n t r e n e n c u m p l i r sólo aque l lo que será evaluado e n términos indiv iduales y que d e s c u i d e n otras tareas importantes d e l puesto que n o están sujetas a evaluación, o que de­sat ienden metas grupales que t a m p o c o serán evaluadas p e r o que son f u n ­damentales p a r a la b u e n a m a r c h a de la organ izac ión . 7 2 E n el caso de las

6 9 Precisamente, una de las discusiones actuales más importantes en los Estados Unidos es acerca de cómo hacer que los procedimientos de ingreso sean más rápidos y efectivos. Véanse los artículos y notas que existen sobre el tema en los sitios de internet de la Office of Personnel Management (www.opm.gov) y de Partnership for Public Service (www.ourpublicservice.org).

/ 0 Véase Merit Systems Protection Board. 7 1 Véanse por ejemplo los comentarios de Caries Ramio, " L a organización de los em­

pleados públicos", en op. cit., pp. 74-103. 7 2 Sobre este último punto, véase James P. Pfiffher y Douglas A . Brook.

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recompensas ligadas al desempeño , podría produc i rse u n a c o m p e t e n c i a p o c o sana entre e l personal de carrera y llegarse a desmotivar a todos aquel los func ionar ios de carrera que estén desempeñando b i e n su trabajo, p e r o que p o r razones presupuéstales o de diseño d e l sistema no obtengan u n a r e c o m p e n s a / 0

F i n a l m e n t e , cabe discut ir u n últ imo p u n t o re lac ionado c o n e l " m o d e ­l o " específ ico de servicio c ivi l a l que t iende el S P C . 7 4 Históricamente, los sistemas de profesionalización h a n t e n d i d o a seguir u n m o d e l o de carrera ( con ascensos abiertos sólo a c o m p e t e n c i a in terna : Franc ia , Bélgica, C h i l e ) o u n o de e m p l e o (con ascensos abiertos a c o m p e t e n c i a externa: Estados U n i d o s , Suecia, H o l a n d a ) . L a e lecc ión de u n o u otro m o d e l o refleja las posturas ideológicas y tradic iones administrativas de cada país, p e r o tam­bién d e t e r m i n a u n con junto de probables efectos para la fu tura gestión d e l sistema. E n el caso de México , los textos legales parec ieran reflejar u n sistema que t iende al m o d e l o de e m p l e o , pues las vacantes de cua lquier n i ­v e l j e r á r q u i c o deberán someterse a concurso público y los func ionar ios de carrera sólo podrán ascender p o r l a vía de los concursos e n los que c o m ­petirán cont ra candidatos externos. Si b i e n este m o d e l o de servicio c ivi l acarrea ciertas ventajas, podría sugerirse que e n el m e d i a n o plazo también provocará consecuencias n o tan positivas y que, s in embargo, tal vez aún n o se p e r c i b e n : d i f i cu l tad p a r a crear u n espíritu de c u e r p o u n i f i c a d o , lar­gos procesos de adaptación organizat iva para quienes ingresan a puestos d e alta responsabi l idad y p r o v i e n e n de sectores laborales distintos a l públi­co , desmotivación de f u n c i o n a r i o s de carrera que p i e r d a n los concursos d e ascenso frente a candidatos externos. Se trata pues de consecuencias importantes , cuya revisión habr ía que hacer e n e l fu turo .

Así, c o m o h a tratado de mostrar este apartado, l a creación de u n servi­c i o c iv i l n o sólo resulta c o m p l e j a d u r a n t e los p r i m e r o s años de su i m p l e -mentac ión , s ino que además i m p l i c a u n con junto de efectos futuros n o previstos, que podrían ser problemáticos . C o n l a revisión de lo que aquí se h a l l a m a d o "consecuencias n o previstas", podría darse p o r c o n c l u i d o e l análisis sobre la per t inenc ia , los alcances y l imitac iones d e l SPC. P o r l o tan­to, es m o m e n t o de r e s u m i r los pr inc ipa les argumentos d e l ensayo y de ofrecer algunas ref lexiones sobre e l c a m i n o que q u e d a p o r avanzar e n ma­teria de r e f o r m a y profesionalización administrat iva .

7 3 Debe decirse, sin embargo, que el uso de sistemas de recompensas ligadas al desem­peño de los funcionarios se ha ido extendiendo en los servicios civiles de los países de la O C D E . Véanse, por ejemplo, O E C D , "Public Sector Modernisation: Modernising Public Em­ployment"; Michael Katula y James L . Perry; y General Accounting Office.

7 4 Para este párrafo me baso en Mauricio I. Dussauge Laguna, "¿Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? U n a breve discusión conceptual".

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¿Y D E S P U É S D E L S E R V I C I O P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A ?

A L G U N A S R E F L E X I O N E S F I N A L E S

D e acuerdo c o n lo apuntado al c o m i e n z o de l ensayo, aquí se h a buscado mostrar p o r qué la creación d e l S P C (y en general la creación de servicios civiles e n los estados y m u n i c i p i o s ) puede considerarse u n a r e f o r m a a d m i ­nistrativa acertada para la rea l idad mex icana . Frente a los serios prob le ­mas que h a n enfrentado los aparatos administrativos d e l país, c o m o la corrupción administrat iva, l a alta politización de las organizaciones públi­cas, la d i screc iona l idad e n la gestión de recursos h u m a n o s y l a inestabi l i ­d a d en la prestación de servicios públicos, l a creación de u n servicio c ivi l p a r a el g o b i e r n o federa l o frecerá certeza jur íd ica a los func ionar ios , desin­centivará las prácticas de corrupción, fomentará e l desarrol lo de u n a ver­dadera m e m o r i a ins t i tuc iona l d e n t r o de las organizaciones públicas y garantizará l a c o n t i n u i d a d de los programas y políticas públicas federales. C o n base e n lo anter ior , e l ensayo h a sostenido que e l S P C es algo útil, i n ­cluso indispensable , p a r a apoyar la necesaria consolidación administrat iva d e l Estado m e x i c a n o .

A h o r a b i e n , e l ensayo n o sólo h a tratado de destacar las ventajas o be­neficios que u n servicio c iv i l p u e d e ofrecer a las estructuras burocráticas de la administración pública federal . E n el f o n d o , h a buscado expl icar cuáles p u e d e n ser los alcances y las l imitac iones ("problemas n o resuel­tos", "consecuencias n o previstas") de esta r e f o r m a administrat iva. D i c h o de otra f o r m a , lo que e n r e a l i d a d se h a intentado es encontrar e n u n a d i ­mensión más objetiva y jus ta e l verdadero s ignif icado d e l S P C , pues, c o m o diversos autores lo h a n a p u n t a d o , l a creación de servicios civiles n o es u n a panacea para los males de l a administración pública m e x i c a n a . P a r a evitar desencantos e n el f u t u r o , más valdría entender esto desde el p r i n c i p i o .

Es necesario reiterar, s in embargo , que el análisis aquí propuesto se h a r e d u c i d o a u n a discusión genera l , abstracta, es dec i r u n a discusión básica­mente teórica. E l ensayo n o h a buscado anal izar deta l ladamente e l diseño ins t i tuc ional d e l S P C , su proceso y p l a n de implementac ión, n i l a f o r m a en que esta r e f o r m a está (o no) estratégicamente v i n c u l a d a c o n otras refor­mas administrativas re lacionadas c o n e l combate a l a corrupción, l a trans­p a r e n c i a adminis trat iva o l a rendic ión de cuentas. T o d o s ellos son temas que s iguen esperando u n análisis a m p l i o , cuidadoso y honesto , pues aún seguimos s in discut i r ser iamente qué tan b i e n estructurado está e l m a r c o normat ivo d e l S P C ; qué tan b i e n planeados están los procesos de diseño e implementac ión de herramientas de ingreso, evaluación d e l desempeño y capacitación; qué tan b i e n están f u n c i o n a n d o e n la práctica los portales de "www.trabajaen.gob.mx" y " @ C a m p u s México" ; c ó m o h a n r e s p o n d i d o las

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dependenc ias y entidades federales e n la implementación d e l SPC; c ó m o h a n f u n c i o n a d o los mecanismos de coordinación y colaboración interse-cretariales; y u n largo etcétera.

A h o r a b i e n , y regresando a l a discusión general d e l artículo, si los ser­vicios civiles n o resuelven todos los problemas administrativos d e l gobier­n o federal , ¿qué otros cambios , arreglos o reformas q u e d a n p o r hacer? ¿De qué otra m a n e r a p o d e m o s mejorar o m o d e r n i z a r nuestra adminis t ra­c ión pública? R e s p o n d e r a estas preguntas requeriría, obviamente , u n en­sayo de igua l o mayor extensión que el aquí presentado. S i n embargo , c o n base en e l análisis real izado e n estas páginas sobre los problemas que n o resolverá e l SPC y las "consecuencias n o previstas" que su implementac ión podr ía ocasionar, quizás sea posible rescatar brevemente u n con junto de temas que guíen futuras agendas de r e f o r m a administrat iva.

E n u n p r i m e r nivel de análisis se podría discut ir los puntos que debe­rán tomarse en cuenta durante l a implementac ión d e l SPC, así c o m o las adic iones o adecuaciones que podrían hacerse al sistema (adiciones que i n c l u s o se deberían considerar p a r a e l diseño de otros servicios civiles) . P r i m e r o , es importante que los esquemas de rec lutamiento y selección, s in dejar de ser objetivos, imparc ia les y meritocráticos, l o g r e n desarrollarse e n t iempos m u c h o más reduc idos que los que h a n caracterizado a los proce­sos de ingreso de los servicios civiles internacionales . A s i m i s m o , es i m p o r ­tante que, u n a vez a lcanzada c ierta m a d u r e z e n el sistema de ingreso (léase r e g u l a r i d a d e i m p a r c i a l i d a d garantizada e n su apl icac ión) , e l SPC considere l a p o s i b i l i d a d de i n c l u i r esquemas de selección que p e r m i t a n contratar c o n mayor f a c i l i d a d (sin tantos rodeos) a candidatos cuyas cal i f i ­caciones o formación previa garant icen que su desempeño será adecua­d o . 7 5 E n ambos casos, e l SPC estaría evitando que los buenos candidatos externos se "desesperen" ante los t iempos y mecanismos de selección que d e b e n enfrentar y p r e f i e r a n buscar otras opc iones laborales.

Segundo , resultará f u n d a m e n t a l que los sistemas de evaluación d e l de­s e m p e ñ o (ligados o n o a l a entrega de recompensas) se i m p l e m e n t e n de m a n e r a gradual , transparente, c o n la participación c o n t i n u a de los f u n c i o ­narios de carrera que serán evaluados y c o n u n enfoque que inc luya objeti­vos indiv iduales y grupales (u organizacionales) . 7 6 L a a u t o r i d a d que

/ 5 Por ejemplo, universitarios que hayan egresado con promedios muy destacados o pro­fesionistas que hayan recibido una certificación por una agrupación reconocida por las auto­ridades educativas federales. E n este sentido, el servicio civil estadounidense ofrece varios ejemplos que podrían revisarse y adaptarse para el caso mexicano.

7 6 Véase sobre esto General Accounting Office; y Danielle Bossaert et al, "L'éva-luat ion. . . "

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c o o r d i n e estos sistemas tendrá l a doble responsabi l idad de " f o r m a r " a los evaluadores para que éstos ca l i f iquen c o n objetividad y jus t i c ia a sus evalua­dos, y de i n f o r m a r opor tunamente a los evaluados sobre e l s ignif icado, alcances y objetivos de la evaluación d e l desempeño. Las autoridades debe­rán asimismo garantizar l a colaboración de evaluados y evaluadores en e l diseño d e l sistema de evaluación, y deberán asegurar que los func ionar ios evaluados rec iben c o n transparencia y o p o r t u n i d a d sus resultados de eva­luación y saben c ó m o solicitar u n a revisión de los mismos c u a n d o así l o cons ideran necesario. Y e n el caso d e l sistema de recompensas vinculadas al desempeño de los func ionar ios , deberá cuidarse que e l sistema sea transpa­rente, v incu lado al c u m p l i m i e n t o de objetivos claros y entendidos p o r e l personal de carrera, pero que además garantice recompensas lo suficiente­mente atractivas para incent ivar e l esfuerzo extra de los f u n c i o n a r i o s . 7 7

Tercero , dadas las características d e l m o d e l o de servicio c ivi l de em­pleo que parece subyacer e n e l SPC, las autoridades que par t i c ipan e n su i m -plementación (es dec i r l a U n i d a d d e l SPC y las dependencias y órganos desconcentrados d e l g o b i e r n o federal) deberían buscar mecanismos que contrarrestaran algunas de las desventajas potenciales de d i c h o m o d e l o . 7 8

Así, las autoridades podrían establecer mecanismos de socialización/forma­ción in ic ia l que r o m p i e r a n las barreras culturales y p e r m i t i e r a n crear u n verdadero espíritu de c u e r p o entre los func ionar ios de carrera. A s i m i s m o , se podrían i n t r o d u c i r esquemas de rotación interminis ter ia l o intraministe-r i a l (durante algunas semanas o meses) que faci l i taran a los funcionar ios de carrera a d q u i r i r u n a visión m u c h o más comple ta de las características y funciones de su organización y d e l servicio c ivi l federal e n su c o n j u n t o . 7 9

Danielle Bossaert et al, "Rémuneration des fonctionnaires", en op.cit., pp. 129-148. 7 8 Por ejemplo, que los funcionarios sólo conozcan las funciones y características de sus

puestos o que se desarrollen culturas organizacionales muy diversas debido al ingreso conti­nuo en el servicio civil de personas sin experiencia gubernamental.

7 9 Estoy consciente de que el marco normativo del SPC considera el desarrollo de planes de carrera para los funcionarios y propone el intercambio de funcionarios para que éstos realicen estancias laborales en otras instituciones públicas o privadas. Sin embargo, creo que el primer mecanismo no garantiza la formación de una identidad o espíritu de cuerpo compartido por el personal de carrera, mientras que el segundo no promueve la construcción de una visión global del servicio civil federal entre los funcionarios de carrera. Además, me parece que la forma en la cual están diseñados los subsistemas de ingreso, por un lado, y desarrollo profesional, por el otro, más temprano que tarde generarán problemas de implementación y, en concreto, quejas por parte de funcionarios que desarrollan su plan de carrera, se preparan de acuerdo con el mis­mo y, sin embargo, tienen que concursar en igualdad de condiciones con otros aspirantes (inter­nos/externos) al momento en que un puesto para el cual se han estado preparando como par­te de su plan de carrera queda vacante.

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C u a r t o , la creación d e l servicio c ivi l f edera l podría complementarse e n u n f u t u r o quizás n o tan le jano c o n la creac ión de u n servicio c ivi l ejecu­tivo, in tegrado p o r u n a élite de f u n c i o n a r i o s de carrera que o c u p a r a n los puestos más altos de las burocracias f e d e r a l e s . 8 0 E n los últimos años, n u ­merosos países (Reino U n i d o , Hungría , N u e v a Z e l a n d a , H o l a n d a ) se h a n p r e o c u p a d o p o r crear u n sistema de este t ipo , que p o r u n lado f u n c i o n e c o m o "bisagra" o "vaso c o m u n i c a n t e " entre los servidores públicos de ca­r r e r a y los servidores públicos de designación política y, p o r el otro, provea e l l iderazgo ejecutivo, la visión de c a m b i o y l a perspectiva estratégica de c o n j u n t o que la administración pública necesita para garantizar u n a ges­tión adecuada de los programas y políticas g u b e r n a m e n t a l e s . 8 1 A l m i s m o t i e m p o , l a otra cara de la m o n e d a estaría representada p o r la necesidad de desarro l lar más y mejores mecanismos de profesionalización adminis trat i ­va para aquellos estratos organizacionales (en concreto e l "personal de ba­se") que n o están cubiertos p o r e l SPC, p e r o que e n muchas situaciones representan la verdadera cara d e l g o b i e r n o ante los c iudadanos .

Si los cuatro puntos anteriores h a n h e c h o referencia a temas re laciona­dos c o n e l nuevo servicio civi l federal , existe u n segundo nivel de análisis e n e l cual habr ía que i n c l u i r otros asuntos que las futuras agendas de r e f o r m a administrat iva podrían recuperar . E l p r i m e r o de ellos es reforzar los meca­nismos de gestión de l desempeño inst i tuc ional para obtener mejores resulta­dos o r g a n i z a c i o n a l e s . 8 2 Las d e p e n d e n c i a s d e l g o b i e r n o federal d e b e r á n const ru i r mecanismos más completos p a r a or ientar su desempeño organiza-c iona l , así c o m o nuevos sistemas de información que a l imenten de f o r m a útil y o p o r t u n a la toma de decisiones y l a gestión ins t i tuc ional . Estos sistemas de información y gestión d e l desempeño deberán basarse e n u n conjunto de i n ­dicadores y metas que estén verdaderamente al ineados c o n la misión y los objetivos institucionales. Además, deberá cuidarse que las metas y los objeti­vos inst i tucionales n o sólo p r o m u e v a n el l o g r o o entrega periódica de cierto n ú m e r o de "productos" o servicios (outputs), s ino que garanticen, en l a m e d i ­d a de lo posible , que dichos productos o servicios contribuirán a p r o d u c i r ciertos impactos {outcomes) socialmente deseables . 8 3

8 0 José Luis Méndez apuntaba ya esta posibilidad en su ensayo " L a profesionalización. 8 1 Sobre el tema de los servicios civiles ejecutivos y su aportación a la profesionalización

administrativa y la buena gestión organizacional, véanse Edward Page y Vincent Wright; y J o h n Hal l igan, "Leadership and the Sénior Service f rom a Comparative Perspective".

8 2 Los mecanismos de planeación estratégica y los programas operativos anuales están en esta línea. Sin embargo, aquí se incluye este tema pues me parece que la gestión del de­sempeño institucional orientado a resultados es un asunto todavía en construcción.

8 3 Sobre el tema de la gestión del desempeño y su relación con los insumos, productos e impactos en las organizaciones públicas véanse, entre otros, Aiasdair Roberts, "Issues Associated with the Implementation of Government-wide Performance Monitoring"; y Graham Scott.

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Estrechamente v i n c u l a d o c o n lo anterior , u n segundo tema que debe­ría atenderse es e l relativo al desarrol lo y uso co t id iano de mejores meca­nismos p a r a evaluar los efectos de las políticas y los programas públicos. T r a d i c i o n a l m e n t e , l a evaluación en el gob ierno federa l h a sido s inónimo de c o n t r o l , es dec i r de u n a revisión acerca de los gastos ejercidos frente a los presupuestados o, e n e l mejor de los casos, de u n a comparac ión entre las actividades programadas y las actividades efectivamente cumpl idas . S i n embargo, es necesario que la evaluación adquiera su verdadero s ignif icado de estudio sistemático de los alcances, efectos o impactos que u n a política o p r o g r a m a tuvo sobre u n a situación o población d e t e r m i n a d a e n u n t iem­p o también d e t e r m i n a d o . P o r lo tanto, las dependenc ias federales debe­rán realizar mayores esfuerzos p o r investigar c o n objet ividad y r e g u l a r i d a d si sus programas están l o g r a n d o o n o los objetivos que se p lantean, si lo es­tán h a c i e n d o de la m a n e r a más efect iva/ef ic iente/oportuna, si ciertos cambios o efectos sociales se presentan a causa de sus programas o p o r otras razones, o si los programas están fa l lando e n u n o o más aspectos . 8 4

P o r supuesto, todo esto dependerá de que los f u n c i o n a r i o s públicos ten­gan la capac idad técnica-metodológica y los recursos p a r a diseñar estudios de evaluación útiles, lo que l leva al siguiente p u n t o .

E l análisis y l a (re) construcción de las capacidades administrativas de las organizaciones públicas federales es u n tercer tema que valdría la p e n a tomar en serio e n el fu turo próximo. Sería i n a d e c u a d o ignorar l a gran con­tribución que el SPC hará al me joramiento de las capacidades administrat i ­vas d e l Estado m e x i c a n o , pero sería también absurdo suponer que c o n la creación d e l servicio c ivi l l a historia está ya comple ta . A riesgo de decir u n a verdad de P e r o g r u l l o , las organizaciones públicas federales (y cualquier otra) r e q u i e r e n de personal cal i f icado y profes ional , p e r o también nece­sitan infraestructura adecuada, tecnologías de la información eficientes, esquemas de presupuestación y contab i l idad m o d e r n o s , canales de part ic i ­pación c i u d a d a n a eficaces, e t c . 8 5 P o r el lo , podría afirmarse que mientras n o se realice u n serio esfuerzo p o r analizar cuáles son las verdaderas c o n d i ­ciones inst i tucionales c o n las que cuentan las dependencias federales, es dec ir u n verdadero in tento p o r saber cuáles son sus capacidades adminis­trativas reales o c ó m o p u e d e n construirse o mejorarse éstas, el desempeño d e l gob ierno federa l seguirá s iendo desigual , p o r d e c i r lo m e n o s . 8 6

8 4 N o está de más referir al lector nuevamente a los textos de Carol Weiss y Christopher Poilitt ya citados.

8 5 Sobre esto, véanse Patricia W. Ingraham et al; y Government Performance Project. 8 6 De hecho, la misma implementación del SPC requiere que las dependencias y órganos

desconcentrados cuenten con ciertas capacidades administrativas mínimas para llevar a buen

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L a transparencia , la rendición de cuentas y l a ética pública son u n cuarto tema que seguirá en e l escenario adminis trat ivo m e x i c a n o p o r u n b u e n t i e m p o . P o r u n lado , e l SPC ayudará a transparentar l a gestión de re­cursos h u m a n o s e n e l sector público; l a L e y de T r a n s p a r e n c i a y Acceso a la In formación (y e l Instituto que vigi la su aplicación) permite (n) que los c iudadanos sol ic i ten información a los organismos públicos; y las estrate­gias de c o n t r o l existentes ayudan a sancionar los malos manejos de recur­sos públicos. P o r e l otro lado , estos mecanismos probablemente n o sean suficientes para p r o m o v e r la t ransparencia administrat iva/presupuestal y l a rendic ión de cuentas que la d e m o c r a c i a m e x i c a n a requiere . E n el p r i ­m e r caso, se podría esperar que los efectos d e l nuevo SPC sean más b i e n i n ­directos, mientras que en los otros dos casos se trata de mecanismos que s u p o n e n u n a act i tud reactiva, más que preventiva o proact iva, p o r parte de los organismos públicos. P o r e l lo , quizás sea necesario comenzar a imagi ­n a r nuevas vías para fomentar la t ransparencia y rendic ión de cuentas a priori, es d e c i r c o m o u n a práctica e n la que el Estado actúe c o n antelación y n o tenga que estar esperando la aparición de escándalos periodísticos o las sol ici tudes de información de los c i u d a d a n o s . 8 7 E n este sentido, e l de­sarrol lo de mejores programas de formación p a r a los servidores públicos (sean de carrera o no) en áreas c o m o l a responsab i l idad social y la ética pública se vuelve u n asunto impostergable , o p o r lo m e n o s se convierte e n u n a estrategia d i g n a de rec ib i r u n a atención más c u i d a d o s a . 8 8

F i n a l m e n t e , podría reiterarse l a neces idad de desarrol lar nuevas estra­tegias de r e f o r m a orientadas a me jorar c o n t i n u a m e n t e l a ca l idad de los bienes y servicios públicos. Si p o r u n lado la i d e a de m i r a r a los c iudadanos c o m o clientes resulta problemática - e n tanto que los c iudadanos t ienen derechos c o m o consumidores de servicios, p e r o también obl igaciones po­líticas, legales y sociales- , p o r e l o tro l ado l a i d e a sirve p a r a recordar que los c iudadanos n o son subditos d e l Estado, s ino actores políticos que espe­r a n (y hasta exigen) rec ib i r servicios públicos de c a l i d a d . 8 9 Las cartas c iu ­dadanas son u n a inic ia t iva interesante que d e b e r á seguirse c o n atención y que s in embargo p r o b a b l e m e n t e requer irá i r a c o m p a ñ a d a de otros meca-

puerto el desarrollo del nuevo sistema de profesionalización, capacidades que no necesaria­mente existían o existen.

8 7 Como apunta Robert Gregory, "Accountability i n M o d e r n Government", en B. Guy Peters y Jon Pierre (eds.), op.cit., pp. 557-568. Sobre el tema, también vale mucho la pena re­visar el texto de Paul G . Thomas.

8 8 L a literatura sobre el tema es muy vasta, pero podrían sugerirse los textos de: Manuel Villoría Mendieta; J . Patrick Dobel ; y Mark Bovens.

8 9 Como destacan Patricia W. Ingraham y Donald P. Moynihan.

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nismos (encuestas, grupos de enfoque) que p e r m i t a n evaluar de f o r m a sis­temática l a ca l idad de los bienes y servicios públicos br indados p o r las de­pendencias federales.

Así, según lo muestra este breve recuento de temas pendientes , la re­f o r m a de nuestras administraciones públicas t iene todavía u n largo cami­n o p o r recorrer . P o r e l lo , es importante c o m e n z a r a re f lex ionar sobre los posibles cambios que deberán venir después de (o quizás j u n t o con) la i m -plementac ión d e l S P C . S i n embargo, es también necesario destacar u n a vez más que l a construcción de u n servicio c ivi l d e n t r o d e l g o b i e r n o federal es u n e n o r m e paso hac ia delante. A l fin y al cabo la profesionalización siste­mática y organizada de los func ionar ios públicos es u n a de esas reformas que, s in tanto b o m b o y pla t i l lo , s in titulares e n la prensa, habrán de trans­f o r m a r (esperemos) radica lmente y para b i e n e l f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o del Estado m e x i c a n o . Y esto es algo que vale l a p e n a celebrar.

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