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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS MESTRADO PROFISSIONAL EM PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO: ESTUDO DE CASO NA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE
ESTADUAL DO CEARÁ – FUNECE
José Ailton Gondim Silva
FORTALEZA – CE NOVEMBRO – 2004
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JOSÉ AILTON GONDIM SILVA
TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO: ESTUDO DE CASO NA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE
ESTADUAL DO CEARÁ – FUNECE
Dissertação apresentada à Banca Examinadora do Curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do título de mestre.
Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota
Fortaleza – CE Novembro – 2004
TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO: ESTUDO DE CASO NA FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ –
FUNECE Autor: José Ailton Gondim Silva Dissertação apresentada em: _____ / _____ /_____
BANCA EXAMINADORA ___________________________________ Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota
Orientador – UECE ___________________________________ Profª. Drª. Maria Helena de Paula Frota
Examinadora – UECE ___________________________________ Profª. Drª. Liduína Farias Almeida da Costa
Examinadora – UECE
Dedico este trabalho aos meus pais,
Lourenço Ferreira da Silva e
Maria Gondim Silva,
In memoriam.
AGRADECIMENTOS
Este estudo foi inspirado na longa experiência acumulada durante minha
vida profissional, como administrador no Serviço Público Municipal e Federal por
mais de 35 anos e na área estadual como professor da UECE desde 1975. No
entanto, este trabalho só pôde ser realizado devido ao incentivo e contribuição de
inúmeras pessoas que acreditaram e incentivaram meus esforços, contribuindo de
forma decisiva para sua realização.
Inicialmente agradeço ao magnífico Reitor da Universidade Estadual do
Ceará, Prof. Francisco de Assis Moura Araripe, que incentivou o autor lhe viabilizou
a participação no curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas
Públicas.
Ao meu orientador, Professor Doutor Francisco Horácio Frota, pela
orientação científica, parceria e amizade, que nos deram atributos que se
constituíram em condições favoráveis à realização deste estudo.
Ao Professor Pádua Ramos, pelos sábios conselhos, disponibilidade,
desprendimento, demonstração de amizade e pela revisão do texto.
Aos colegas do curso de Mestrado, pela troca de experiências e apoio mútuo
e, em especial, aos colegas Alba de Sá e Aldenor Angelim.
Aos funcionários do Departamento de Administração, pela compreensão,
incentivo e apoio, especialmente a Vívyann Borges, Augusto Santos e Mônica
Bezerra, pela constante e eficiente colaboração. A Andréa, do Mestrado Acadêmico
de Políticas Públicas, pelo processamento dos dados estatísticos.
Ao meu irmão Hamilton Gondim, pelo exemplo e lição de vida, orientação
constante e por sua competência e determinação, que tanto me incentivou para
enfrentar mais este desafio.
Por fim, na ordem de citação, mas não das prioridades afetivas, agradeço à
Ângela, minha esposa, pela paciência, apoio e sacrifícios para me garantir
tranqüilidade, e aos meus filhos Ailton Filho, Auber e Lia, pela compreensão e
incentivo, pelas tarefas compartilhadas e constante apoio.
RESUMO
A Administração Pública do Brasil deparando-se com sérios problemas de administração tanto no que concerne à qualificação do servidor, quanto no que diz respeito às restrições financeiras que abalam as estruturas de contratação e manutenção dos quadros de pessoal no serviço público. A contratação de mão-de-obra terceirizada foi uma forma encontrada pela FUNECE para evitar o emperramento dos serviços, a qual passa a terceiros algumas atividades-meio, portanto não finalísticas. É pertinente verificar os comportamentos comparados entre, de um lado, o acentuado crescimento do número de alunos (em função principalmente do incremento do número de cursos) e, de outro, a quantidade de servidores efetivos, no período de 1996 a 2003: o número de alunos subiu de 15.292 (inclusive 3.417 de pós-graduação) para 22.363; e a quantidade de servidores efetivos caiu de 720 para 516, em razão das aposentadorias sem compensatória reposição de mão-de-obra com vínculo empregatício, principalmente por causa das dificuldades legais para a admissão. Dos dados registrados, resulta a constatação de que, no início ora período considerado, a proporção de aluno/servidor era de 20,75/1, 00, ao passo que, no final, essa proporção se elevou para 48,00/1,00 mais do que duplicou. Procurando, isto é, respostas para o problema, esta pesquisa investiga os trabalhadores terceirizados da FUNECE, verificando-se: quais os principais motivos que levaram a FUNECE a contratar pessoal terceirizado; os custos com a contratação; qualidade nos serviços; o grau de motivação de servidores terceirizados versus servidores efetivos, que desempenham funções equivalentes. Utilizamos tanto a pesquisa qualitativa como a quantitativa, seguida de pesquisa documental, pesquisa de campo com aplicação de 166 questionários direcionados aos servidores efetivos e 81 aos trabalhadores terceirizados, 18 dirigentes, distribuídos nos Campi do Itaperi, Centro de Estudos Sociais e Aplicados e Centro de Humanidades e análise de dados de pesquisa bibliográfica. Concluímos ser necessária a contratação de pessoal terceirizado para desempenhar as atividades-meio, enquanto não for realizado concurso público para admissão de servidor.
ABSTRACT
The public administration in Brazil has serious management problems concerning the qualification of the officials. And there are other problems like financial restriction that affects the structure in the hiring and in the maintenance of the public service. The only way that FUNECE found to avoid the slowness in the public service was to hire private labors the expedient functions but not the ultimate functions. We need to compare the continuing growing of the students number (this growing is happening because of the increase of the courses) and the decrease of the public officials in the period of 1996 until 2003. The number of students has increased from 15.292 (including 3.417 of post graduation) to 22.363 and the quantity of the public officials instead of increasing had a decreased from 720 to 516 because of retiments without the compensation and labor reposition, mainly because of the legal difficulties of hiring. From the date base already mentioned we can say that in the beginning the studied period the proportion of students/officials were about 20,75/1,00 while at the end of this period, this period, this proportion increased to 48,00/1,00 so we could say that it more than duplicated. Searching the answer to this problem, this research wants to show that private labors are working in the place of public officials of FUNECE. At the same time we want to check which main reasons took the FUNECE to hire private labors and at what cost, the service quality, the motivation between the public officials and the private workers that work in the same function. In this essay we used the qualitative and the quantitative research, followed by the documental research and still in this essay we use used a questionnaire to 166 public official and 81 to the private labors, 18 to the management that we were distributed in Itaperi Campus at the Social studies center and at the Humanity center, after all this, the author analyses the bibliographic research on this theme. We conclude that it is extremely necessary to hire private works to do the activities of public officials, while there is not a public concourse to hire public officials.
S U M Á R I O
INTRODUÇÃO ............................................................................................... 11
CAPÍTULO I – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ............................................. 14
1.1. Origem, Conceituação e Evolução da Terceirização....................... 29
1.2. Vantagens e Desvantagens da Terceirização................................. 43
1.3. Motivação no Trabalho.................................................................... 47
CAPÍTULO II – TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO ........................ 54
2.1. Terceirização no Brasil .................................................................... 66
2.2. Terceirização no Ceará ................................................................... 67
2.3. Análise Econômica.......................................................................... 68
2.4. Aspectos Legais sobre a Terceirização........................................... 72
2.4.1. Aspectos Constitucionais....................................................... 74
2.4.2. Aspectos Infraconstitucionais ................................................ 75
CAPÍTULO III – TERCEIRIZAÇÃO NA FUNECE .......................................... 85
3.1. Delimitação do Problema ................................................................ 88
CAPÍTULO IV – METODOLOGIA DA PESQUISA ........................................ 96
4.1. Questões da Pesquisa .................................................................... 96
4.2. Universo Populacional e Amostragem ............................................ 97
4.3. Coleta de Dados: Fontes e Instrumentos ........................................ 98
4.4. O Pré-teste ...................................................................................... 99
4.5. Tratamento Estatístico dos Dados .................................................. 99
4.6. Área Geográfica .............................................................................. 100
CAPÍTULO V – APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS ......... 101
5.1. Caracterização da Pesquisa............................................................ 101
5.2. Amostra........................................................................................... 102
5.3. Universo da Pesquisa ..................................................................... 103
5.4. Síntese dos Resultados .................................................................. 106
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................... 123
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 134
ANEXOS ........................................................................................................ 139
CAPÍTULO I - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Com o objetivo de melhor compreender o objeto da pesquisa, será feito um
profundo mergulho nos pensamentos dos principais autores que escreveram sobre o
tema por nós pesquisado, com o objetivo de verificar quais seus posicionamentos
relativos à terceirização. Trata-se de um tema dinâmico, pois sua complexidade e
amplidão constituem alvo de muitas pesquisas e provocam muitas discussões.
Instiga-nos a, temática terceirização por esta oferecer a oportunidade de
pesquisarmos como acontece a participação do Estado, no que diz respeito à oferta
de serviços à sociedade.
Para que se tenha maior informação do que seja terceirização, faz-se
necessário uma revisão histórica do desenvolvimento político e sócio-econômico. A
história é uma das maiores fontes de informações sobre os saberes administrativos,
revelando-nos que muitas das técnicas estudadas e aplicadas em pleno século XXI
tiveram suas origens no seio das culturas mais antigas. Trata-se de verdadeira
herança cultural passada a diversas gerações, desenvolvendo formas adaptativas
de suas características de acordo com as épocas e com as organizações.
A cooperação entre os seres humanos na realização de atividades é algo
que sempre existiu, donde se pode concluir que a Administração tem muito mais
anos de história do que se possa imaginar. Durante séculos, sempre houve estudos
sobre as atividades administrativas, muito embora tenham sido realizados com
percepções, intensidade e métodos dos mais diversos, de acordo com cada época.
Têm-se notícia de que o povo sumério já exercitava a arte de administrar ao procurar
melhor maneira de solucionar seus problemas práticos.
Mesmo nas épocas mais remotas, a Administração existiu com uma atividade contínua e permanente, uma vez que o homem sempre procurou racionalizar, simplificar e aperfeiçoar sua ações, objetivando maior rendimento e melhor bem-estar.
Portanto, a sociedade reuniu-se em organizações com suas atividades
voltadas para a produção de bens ou para a prestação de serviços. Desta forma, as
pessoas dependem das organizações e estas estão dependentes do trabalho de
outras.
Veja-se Men-tsé, na China, ha 500 anos a.C., cujos trabalhos registram a
necessidade da adoção de um sistema organizado de governo. Para Faria A. N.
(1985, p. 95). Os regulamentos de governo encontrados na Constituição de Chow
serviram como subsídios para a elaboração de um catálogo onde estão os nomes de
todos os servidores civis do Império, desde o primeiro-ministro até o mais simples
criado doméstico, com regulamentos de dever e atribuições, funções dos órgãos,
normas de procedimentos e eficiente controle. Mostram como supervisionar os mais
diferentes setores do governo mediante métodos administrativos. Outro exemplo de
como a sociedade chinesa tinha há milênios as noções dos princípios e normas
administrativas se encontra nas Regras de Administração Pública, de Confúcio, onde
há destaque para a necessidade de um conhecimento da realidade objetiva para a
realização de um bom governo.
Pesquisas realizadas demonstraram que as instituições otomanas possuíam
um sistema administrativo altamente aperfeiçoado. O Império Romano mantinha
uma organização administrativa muito bem elaborada na forma como eram
governados os seus grandes feudos, sendo a primeira grande experiência do
homem de estruturar, dirigir e controlar em vasto território.
Assim, historicamente, podemos verificar que a Administração Pública
sistemática e organizada pode, muito bem, ter seus primeiros passos no
Egito,quando, no tempo de Ptolomeu, se elaborou um sistema econômico planejado,
o qual só poderia ser bem operacionalizado com o auxílio da Administração.
Segundo Faria J. C. (1994, p. 1) A antigüidade nos revelou que muitas
técnicas de hoje, as quais foram estudadas e aplicadas, tiveram a herança cultural
dos egípcios, hebreus, sumérios, chineses, gregos, caldeus, persas, assírios, os
quais deixaram seus ensinamentos, que posteriormente, organizados e
sistematizados, serviram de base para a Administração do século vinte.
Na Idade Média, as preocupações administrativas mais visíveis tiveram seu
início em 476, com a queda do Império Romano, no Ocidente. Mesmo tendo
empregado técnicas mais eficientes do que na Antigüidade, as condições não
permitiam o desenvolvimento de uma abordagem racional do trabalho.
Na Idade Média, o destaque da Administração coube aos párocos e às suas
formas de administrar, tanto no que diz respeito à religião, como aos governantes. O
misticismo e a crença religiosa tiveram papel preponderante e de grande importância
social, plasmando o pensamento generalizado de que todas as coisas eram dirigidas
e controladas por Deus e somente Ele poderia modificá-las. Outra instituição que
colaborou muito com a estruturação da Administração foi o exército. No pensamento
de Chiavenato (2000, p. 19) A igreja católica é tida como a organização formal mais
eficiente da civilização ocidental, que atravessa os séculos, e sua forma permanece
a mesma, com poucas variações, com um chefe executivo, um colégio de
conselheiros, arcebispos, bispos, párocos e a congregação de fiéis. Sua base de
apoio, do ponto de vista temporal, consiste na força de atração de seus objetivos e
na eficácia de suas técnicas organizacionais e administrativas. Assim, a igreja
sobrevive às várias revoluções, conservando e defendendo as suas propriedades,
finanças e privilégios. É grande a influência que tem sobre os fiéis de toda parte do
Globo, principalmente no que diz respeito ao comportamento. Seu poder como
organização é tão forte que chega a preocupar certos chefes de Estados.
O sistema feudal tinha uma organização escalar, com vários níveis de
autoridade, desde o senhor até o servo, prevalecendo a prática da delegação de
atribuição sem a correspondente autoridade.
O período compreendido entre os séculos XII a XV é considerado por muitos
como sendo pré-capitalista, pois foi o período de transição entre o feudalismo e o
capitalismo. Nesse período, formaram-se as primeiras cooperativas constituídas por
artesões, células-madres das futuras grandes fábricas, que surgiram com a
Revolução Industrial. Esta que ocorreu no final do século XVII, quando cada Estado
organizado politicamente buscava a sua independência econômica, dando origem a
um novo sistema sócio-político e econômico, sistema este que tinha como
característica principal à preocupação com o lucro e o acúmulo de capital. Foi dessa
forma que se iniciou o capitalismo, no qual o trabalhador passou a receber
pagamento em dinheiro em troca do seu serviço.
Foi justamente nesse período que a administração começou a ter seu lado
cientifico. O surgimento dos primeiros pensadores pré-iluministas, cuja visão sobre o
ser humano admite ser ele, pela natureza, bom, sendo corrompido pela sociedade,
em conseqüência das injustiças, opressão e escravidão. A solução passa pela
superação desses males, mediante a criação de mecanismos de defesa contra o
arbítrio e a prepotência. A organização social, defendida por esses filósofos, deve
ser norteada pelo princípio da busca da felicidade, cabendo ao governo fornecer as
garantias para os direitos naturais: liberdade individual, direito de posse, tolerância,
igualdade perante a lei. Essa doutrina passou a ser conhecida como liberalismo,
vindo em substituição à idéia do poder de Deus. Surgindo numa época de grandes
transformações tecnológicas, trazia a crença na presença de Deus na natureza e no
ser humano.
No sistema capitalista, a agricultura e a indústria passaram a ser vistas como
atividades secundárias. O predomínio era do comércio, impulsionando as
navegações e os descobrimentos de rotas comerciais. Foi a fase do mercantilismo,
que nada mais era do que a preocupação dos Estados em manter o equilíbrio na
balança financeira, favorecendo as importações de matérias-primas e gêneros
tropicais retirados das colônias.
Em 1436, o Arsenal de Veneza possuía uma estrutura de administração
semelhante à de qualquer fábrica do porte de dois mil operários. Faria, A. N. (Ibid., p.
99-100).
O fim da Idade Média se deu em 1453, com a queda do Império Romano, no
Oriente.
Entre os anos de 1550 a 1700, na Áustria e Alemanha, professores e
administradores públicos formavam o grupo dos fiscalistas ou cameralistas,
semelhantes aos mercantilistas ingleses e aos fisiocratas na França. Esses grupos
tinham como finalidade valorizar a riqueza física do Estado, reivindicavam as
reformas fiscais e a administração sistemática no que diz respeito ao setor público,
principalmente.
Thomas Hobbes, no período compreendido entre 1588 e 1679, desenvolveu
a teoria de origem contratualista do Estado, segundo o qual o homem primitivo era
um ser anti-social por definição, vivendo em guerra permanente com o próximo.
John Locke (1632-1704) defendeu o Pacto Social e que o Estado nasce para
proteger a propriedade, criada pelo trabalho.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) desenvolveu a teoria do Contrato
Social: o Estado surge de um acordo de vontades; ele imagina uma convivência
individualista, vivendo os homens cordial e pacificamente, sem atrito com seus
semelhantes, porém, se o homem é por natureza bom e afável, a vida em sociedade
o deturpa.
A Administração contou no seu nascedouro com a contribuição de
renomados filósofos. Sócrates já dizia “não desprezeis homens hábeis em
administrar seus haveres”. Platão, preocupado com os problemas políticos e sociais,
na sua obra A República, fala da forma democrática de governo e de administração
dos negócios públicos. Foi Aristóteles o primeiro a estudar a forma de organização
do Estado, dividindo-a em três formas de Administração pública, que são monarquia,
aristocracia e democracia. Chiavenato (Ibid., p. 17-18)
Houve um longo período da história no qual o homem se voltou para outros
assuntos, deixando a administração um pouco de lado. Somente no início da Idade
Moderna, com Francis Bacon, com o seu método lógico moderno baseado no
método experimental e indutivo, o tema da Administração retornou, dando maior
importância ao principal sobre o acessório.
O primeiro sistema administrativo organizado nos tempos modernos é o
exército. Serviu como forma de substituição das ordens de cavaleiros medievais e de
mercenários nos séculos XVII e XVIII. Sua principal característica é a adoção de
princípios e de práticas administrativas comuns em todas as empresas modernas,
além de possuir uma rígida estrutura hierárquica de poder que vai desde o
comandante até o soldado.
Na Europa, a partir do século XVII, começaram a surgir teorias econômicas
voltadas para os problemas empresariais. Os economistas liberais prescreviam que
a vida econômica teria que se afastar do Estado, haja vista que o trabalho sugere
princípios econômicos, bem como mão-de-obra. E a prescrição de livre concorrência
é o principal postulado do liberalismo.
Adam Smith, o criador da Escola Clássica de Economia, em seu livro A
Riqueza das Nações, publicado em 1776, enfatiza o princípio da especialização e a
necessidade de se racionalizar a produção. O liberalismo estabelece a livre
concorrência, e esta criou conflitos, em especial na área social em razão da
economia capitalista, que tinha fulcro no individualismo. (Ibid., p. 22)
As transformações ocorridas no final do século XVIII provocaram mudanças
nas relações organizacionais e na forma de produção. Iniciava-se o capitalismo
industrial, no qual a sociedade era composta, basicamente, por duas classes sociais:
a primeira, formada pelos proprietários de empresas (econômicas e industriais) – a
burguesia; e a segunda, composta por trabalhadores assalariados.
Como lembra Faria, J. C. (Ibid., p. 6-7) a industrialização auferiu uma grande
expansão e pode ser estudado em duas fases. O período inicial, que vai de 1780 a
1860. Por volta de 1780, inicia-se a Primeira Revolução Industrial, a chamada fase
artesanal, que vai até 1860, com a revolução do carvão e do ferro. James Watt
inventou a máquina a vapor, surgiu a máquina de fiar, de tear hidráulico, o tear
mecânico e o descaroçador de algodão. O artesão da pequena oficina começou a
dar lugar ao operário e à fábrica. Houve uma grande migração da área rural para as
cidades, provocando o crescimento das populações urbanas, dando inicio ao
fenômeno da urbanização.
Karl Marx (1818-1883) e o seu parceiro Friedrich Engels (1820-1895) propuseram uma teoria da origem econômica do Estado. O surgimento do poder político e do Estado nada mais seria do que o fruto da dominação econômica do homem pelo homem. O marxismo foi a primeira ideologia a afirmar a predominância das leis objetivas do desenvolvimento econômico da sociedade em oposição aos ideais metafísicos.
No ano de 1835, Morse inventou o telégrafo elétrico, época em que houve
um maior desenvolvimento do setor têxtil, mineração (principalmente do carvão, que
veio a ser utilizado como combustível nas máquinas a vapor) e o setor dos
transportes. O trabalho passou a ser hierarquizado (patrões e empregados não se
misturavam) dentro da empresa. A empresa começou a utilizar-se da tecnologia das
máquinas a vapor para impulsionar o aumento da produção. A filosofia liberal,
dominante na época, pregava que a produtividade humana era ilimitada, assim como
os recursos naturais. As cidades começavam a se organizar, dando início à
urbanização.
No século XIX, o capitalismo cresceu e o liberalismo econômico começou a
perder influência.
Conforme Chiavenato (Ibid., p. 20-21) no período compreendido entre 1860
até 1914, iniciou-se a Segunda Revolução Industrial, a chamada Revolução do Aço
e da Eletricidade, com o surgimento do motor a combustão inventado por Daimler e
o motor elétrico em 1873; Gralham Bell concebeu o telefone em 1876. Surgiu a
fabricação do aço e foi aperfeiçoado o dínamo.
Começou a substituição do vapor pela eletricidade e pelo petróleo como
novas fontes de energia.
A ciência passou a ter grande domínio na indústria em razão do avanço
tecnológico. Surgiram o automóvel em (1880) e o avião em (1906). Nesta fase,
houve grande melhoramento das vias férreas e o aperfeiçoamento dos pneumáticos.
Este período também propiciou o desenvolvimento de novas formas de
organização capitalista, que propiciou a produção em larga escala, grande aumento
de mão-de-obra, e intensa concorrência.
No período compreendido entre 1880 e 1945, iniciou-se a segunda fase da
industrialização. Esta época foi marcada pelo descobrimento de fontes de energia,
como a elétrica e a do petróleo, impulsionando o desenvolvimento de novos setores
industriais e a reorganização das empresas e do processo de produção, que se
agigantavam. Foi a fase em que houve forte influência dos administradores – Fayol e
Taylor – os quais revolucionaram o sistema empresarial. Esse período trouxe, junto
com o progresso econômico, conseqüências políticas e sociais.
Segundo Faria, J. C. (Ibid., p. 13) a Revolução Industrial foi o principal fator
para o despontar da Administração como ciência. Ela proporcionou o surgimento de
uma variedade incrível de empresas, com tamanhos altamente diferenciados,
modificando as relações de trabalho, bem como a estrutura da sociedade. Os
centros de produção ficaram muito complexos e o processo produtivo começou a
exigir conhecimentos administrativos.
As improvisações e os erros passaram a ter custos elevados, e o quadro
então existente pode ser descrito da seguinte maneira: os problemas do baixo
rendimento da maquinaria utilizada, desperdício, insatisfação generalizada entre os
operários, concorrência intensa, mas com tendências pouco definidas, elevado
volume de perdas, decisões mal formuladas etc. E nesse cenário surgiu a
Administração como ciência.
A Administração, como prática, existe, conforme já dissertamos, desde os
primeiros agrupamentos humanos, pois o processo de administrar é inerente a
qualquer situação onde haja pessoas utilizando recursos para atingir algum tipo de
objetivo; mas foi o crescimento acelerado e desorganizado da sociedade,
principalmente, no início do século XX, que proporcionou o gradativo
desenvolvimento da administração como ciência, a fim de satisfazer as
necessidades das organizações, cada vez mais complexas. Dessa forma, a
administração foi aprimorando os conceitos criados desde a mais remota época para
o enfrentamento de problemas práticos atuais. A Administração foi utilizada para
realização de objetivos individuais, familiar, grupal, organizacional e social. Sua
importância decorre do fato de certos objetivos só poderem ser alcançados por meio
de ação coordenada. Atualmente são poucos os aspectos não influenciados por
alguma espécie de organização, haja vista vivermos numa sociedade organizacional,
em contraposição com as sociedades comunitárias do passado. A sociedade
organizacional nasceu da disponibilidade de inúmeras organizações na realização
de produtos e serviços essenciais para sua sobrevivência. A qualidade de vida
depende desses serviços.
Inspirado pela filosofia de Descartes, Taylor desenvolveu uma doutrina com
base no método cientifico. Por isso, chamou seu sistema de “administração
científica”, cujo objetivo principal era a substituição do empirismo por uma
racionalização total do processo de produção. Já Fayol, com sua Teoria
Administrativa com enfoque na estrutura, expôs suas idéias de planejamento,
organização, comando, coordenação e controle. Tanto Taylor como Fayol
preocupavam-se com a organização racional do trabalho humano, buscando a
máxima eficiência, sendo uma questão mais ampla, genérica e fundamental para o
crescimento econômico.
Os séculos XIX e XX foram marcados pela corrida imperialista e pelas duas
grandes guerras mundiais. Após a Segunda Guerra Mundial, o fordismo, como ficou
conhecida à racionalização da produção elaborada pelo industrial Henry Ford, tinha
como princípio a idéia de que uma empresa deveria se dedicar apenas a um
produto. Para diminuir os custos, a produção deveria ser em massa, e em série,
proporcionando a padronização do produto e da postura do trabalhador, que havia
de ser um especialista na tarefa por ele desempenhada. Esse trabalhador tinha de
ter uma boa remuneração e uma jornada de trabalho não muito prolongada. A
conseqüente massificação da produção, barateando os produtos, incentivou o
consumismo em massa, marcando a passagem para uma nova forma de
acumulação de capital, então com base na produção de mercadorias em larga
escala. O Estado foi chamado a intervir, impedindo que os novos padrões de
consumo alterassem em demasia os salários, oferecendo proteção social, ao fixar
um conjunto de normas e regras sobre a relação entre empregador e empregado, no
que diz respeito à duração da jornada de trabalho, às horas extras, ao trabalho
infantil e ao salário. Criaram um salário indireto, por meio das pensões, auxílio-
doença, aposentadoria, e outros como forma de assegurar a mão-de-obra barata da
qual a grande indústria necessitava. E, por fim, o Estado instituiu a livre negociação
coletiva entre trabalhadores e empresários, no contexto da qual o aumento de
salário estava condicionado ao crescimento da produção. Desta maneira, o
socialismo e o sindicalismo passaram a obrigar o capitalismo a enveredar pelo
caminho do aperfeiçoamento de todos os fatores de produção envolvidos e na sua
adequada remuneração. Quanto maior fosse a pressão exercida pelas exigências
proletárias menos graves se tornavam as injustiças cometidas pelo sistema
capitalista. Essas medidas provocaram um equilíbrio financeiro e um crescimento
econômico até aos anos 1960, quando tiveram início certos movimentos sociais, os
quais acarretaram o aumento do turnover, tendo como resposta por parte dos
trabalhadores a realização de trabalho mal feito como forma de manifestação de
contrariedade, provocando um aumento nos prejuízos, gerando a crise
organizacional do trabalho.
Os anos 1970 trouxeram aos países centrais a escassez do petróleo e o
aumento das taxas de juros, provocando uma queda ainda maior nas taxas de lucro
da empresas. Em conjunto, houve o acúmulo de gastos resultantes das medidas
tomadas pelo Estado, principalmente ao oferecer a política do bem-estar social. A
crise estrutural dos anos 1970 acarretou a criação de inovações tecnológicas, que
trouxeram a flexibilização dos processos de trabalho, dos produtos e dos padrões de
consumo. Surgiu a Era do Toyotismo. A produção passou a ser diversificada; o
trabalhador passou a executar várias tarefas simples combinadas; a verticalização
por hierarquia cedeu lugar a horizontalização nas estruturas empresariais. Essa
nova forma de administração originou: kanban, just in time, flexibilização,
subcontratação; controle de qualidade total; terceirização e outros elementos que
cooperaram para que o toyotismo viesse substituir o padrão fordista do capitalismo.
O capitalismo pós-industrial contou com os avanços tecnológicos da
eletrônica e da informática. O mercado financeiro assumiu o comando,
enfraquecendo os pequenos, com a produção de mercadorias, informação e cultura.
Foi o Primeiro Mundo assumindo o controle dos países periféricos, um retorno à
hierarquização.
A atual fase do capitalismo é chamada de financeira, quando houve uma
desestruturação dos sistemas sociais, provocada pelo desemprego. Essa fase
trouxe modelos de administração anteriormente utilizados, como forma de diminuir o
número dos excluídos socialmente. Entre eles, encontramos a terceirização.
O que vemos hoje em dia é uma integração muito grande entre a
administração com outras ciências da área social e humana, como é o caso do
Direito, da Ciência Política, da Economia, da Psicologia, da Sociologia e da
Antropologia. Relaciona-se com a Informática, a Matemática Financeira e a
Estatística, da área das Ciências Exatas, ao analisar relatórios, gráficos e tabelas.
Para que haja melhor percepção, faremos uma retrospectiva da evolução da
Administração nos últimos cem anos: Lodi (1973, p. 29-123) e Faria, J. C. (1994, p.
17-64).
1900 – 1920
1. Taylor inventou a organização científica do trabalho, a qual estuda
essencialmente o seguinte: tempo e movimento; organização racional do
trabalho; padronização; treinamento para especialização do pessoal,
inclusive os dirigentes; criação do planejamento. A ordem era “simplificar e
padronizar” o trabalho. Sua abordagem dá ênfase às tarefas.
2. Henry Fayol desenvolveu a Teoria Clássica da Administração, estudando a
organização como um todo para garantir a eficiência a todas as partes
envolvidas, pois a função administrativa é distribuída entre todos os níveis
hierárquicos, portanto dá ênfase à estrutura.
3. Henry Ford inspirou-se em Taylor; idealizou e projetou o carro autopropelido
por volta de 1899, fabricou carros com preços populares, revolucionando a
área comercial para aquela época. Através da racionalização da produção,
idealizou a linha de montagem em série.
4. Mary Parker Follett, opondo-se ao pensamento de Taylor, pregou a
utilização de doutrinas mais humanistas, dizendo que o indivíduo não pode
desaparecer perante o grupo.
1920 – 1950
5. Cresceu produtividade, acompanhada pelo aumento dos salários.
6. Em 1926, aconteceu em Paris o Congresso Internacional da Organização
Científica do Trabalho.
7. Entre 1930 e 1940, surgiu o controle estatístico, no qual a qualidade
industrial deve ser controlada e os defeitos eliminados, proporcionando um
método para controlar economicamente a qualidade de produção em massa.
Destaca-se, nessa fase, Walter Shewart, dos Laboratórios Bell.
8. Elton Mayo, psicólogo, desenvolveu estudos demonstrando que a auto-
estima é vital para o maior desempenho do trabalhador. O simples fato de
demonstrar interesse por ele faz com que ele se sinta mais motivado. Mayo
alertou para a necessidade de canais de comunicação entre os
trabalhadores e a gestão, a fim de proporcionar aos indivíduos e aos grupos
se identificarem com os objetivos da empresa.
9. No ano de 1930, surgiu nos Estados Unidos um grupo de psicólogos, que
mais tarde foi conhecido como “Escola de Relações Humanas”, contando
com as teorias de Kurt Lewin, Abraham Maslow (elaborou a pirâmide da
hierarquia das necessidades, tendo como base as fisiológicas e no cume as
de auto-realização), Chris Argyris, Douglas McGregor. Esse último era
psicólogo social, criador das Teorias X e Y, mas as idéias de Taylor
continuaram dominando.
10. Durante a Segunda Guerra Mundial, se fez necessária a produção rápida de
armas e veículos, fato esse que proporcionou o surgimento da terceirização
nos Estados Unidos.
11. Os princípios de organização – conducentes à queda de custos e de preços
- favoreceram o aparecimento da sociedade de consumo.
12. Em 1946, foi formada a Sociedade Americana para o Controle da Qualidade
(ASQC).
1950 – 1960
13. Em 1950, Edwards Deming convenceu os japoneses de que a adoção de
seus métodos poderia auxiliar na conquista de mercados estrangeiros e
reverter à reputação de que o Japão era um país cujos produtos ali
fabricados eram de má qualidade. Os ensinamentos de Deming
proporcionaram aos industriais excelente qualidade, produtividade e
competitividade.
14. TWI (training within industry) ensinou aos controladores a formação dos
operários: instrução nas relações de trabalho com simplificação das tarefas.
1960 – 1973
Wood, T. (1995, p. 94-108)
15. No início dos anos 1960, Feigembaum publicou os princípios básicos de
Controle de Qualidade Total (CQT). Até então os esforços para a qualidade
eram direcionados parcialmente para as atividades corretivas e não para a
prevenção.
16. Os japoneses impuseram um controle de qualidade mais radical,
implementando o controle de qualidade total de Geníchi Taguachi e Kaoru
Ishikawa.
17. No final dos anos 1960, Peter Drucker, conhecido como o pai da gestão,
criou a gestão por objetivos específicos, garantindo o rendimento,
transformando necessidades objetivas em ambições pessoais. Então surgiu
a administração por objetivo nos Estados Unidos, segundo a qual todos os
níveis de uma organização devem trabalhar para atingir objetivos
específicos.
18. Nesse período, houve uma verdadeira obsessão pelo planejamento. Houve
verdadeiras ondas sucessivas - o planejamento de empresas, o
planejamento estratégico, a gestão estratégica, a prospectiva estratégica.
Todos queriam ver o futuro em primeiro lugar. As empresas contrataram
consultores, os departamentos de planejamento cresceram.
19. Nesta década o controle de Qualidade Total expandiu-se e incluiu no
desenvolvimento do produto a prestação de serviço.
20. No final dos anos 1960, os programas de qualidade haviam se difundido e
empregado na maioria das organizações americanas.
1973 – 1980
Oakland, J. S. (1994, p. 96-105)
21. O Japão deixou de ser um imitador a baixo custo para se impor pela
qualidade, dando a supremacia a tudo o que é pequeno, ágil e interativo.
22. Surgiram noções como o just-in-time (produção à medida das
necessidades), a produção em fluxos contínuos, o kanban (cartões que
acompanham os produtos com as encomendas do cliente), o jidoka ou auto-
ativação (a linha pára em caso de anomalia).
23. As décadas de 1970/80 foram marcadas pelo esforço para a qualidade em
todos os aspectos dos negócios e nas organizações de produção e de
prestação de serviços.
1980 – 1993
24. A baixa produtividade, altos custos, greves e alto índice de desemprego
fizeram com que a direção das organizações se voltasse para a melhoria da
qualidade como caminho para a sobrevivência.
25. Os Estados Unidos então imitaram o Japão nos métodos de qualidade, de
produção, criando a “gestão de qualidade total”. A Motorola e a Xerox foram
exemplos de algumas empresas líderes do processo. Começaram a surgir
as idéias de foco no cliente e nos serviços.
26. A recessão fez surgir a reengenharia, pois já não se conseguia prever o
futuro, uma vez que esta época de complexidade e mutabilidade trouxe a
incerteza e a imprevisibilidade do que iria acontecer no futuro.
27. Teve início a cultura da excelência, com as seguintes características: a
participação da ação, o incentivo à inovação, o emprego dos gestores, a
produtividade que nasceu nos empregados.
28. Essa década pode ser chamada de Fase da Globalização, carregada de
desafios, dificuldades, ameaças, restrições e adversidades para as
organizações em geral. Segundo Queiroz (1998, p,15) “A globalização da
economia é um fator que dominará as atividades empresarias do próximo
milênio.”
1993 – 1998
29. Foi o período que marcou o final da estrutura piramidal.
30. Houve uma nova organização, a qual procurou se relacionar com clientes,
parceiros e acionistas. Segundo Chiavenato (Id., p. 1-6):
É a fase em que o ambiente externo se caracteriza por uma complexidade e
mutabilidade que as empresas não conseguem decifrar e interpretar adequadamente.
Assim, ocorre a incerteza por parte das empresas em relação àquilo que está ocorrendo
ao seu redor e, principalmente, a incerteza quanto ao que poderá ocorrer no futuro
próximo ou remoto. Nesta fase, as empresas lutam com acirrada concorrência,
dificuldade em entender as reações do mercado e as ações dos concorrentes. A
tradição e o passado são coisas que se foram e que não resolverão os problemas da
atualidade. Em outros termos, a maneira tradicional de administrar e de fazer as coisas
como elas sempre foram feitas no passado não proporcionará os resultados adequados.
Tudo mudou. E a administração também. Uma Terceira Revolução Industrial marca
esta fase: a revolução do computador, substituindo agora não o músculo humano pela
máquina, mas o cérebro humano pela máquina eletrônica.
2000 – 2004
31. Neste terceiro milênio, podemos verificar as grandes transformações
ocorridas no mundo então globalizado, onde as culturas por meio das
comunicações praticamente sem barreiras estão interagindo velozmente, a
força de trabalho é alvo de sérias mudanças tanto na parte de organização
da produção e serviços como nas estratégias da gestão, provocando um
novo modelo de perfil para as empresas, órgãos, entidades e instituições
públicas e privadas.
32. Atualmente, neste mundo globalizado, as notícias são transmitidas
praticamente no mesmo instante; a economia expande-se rapidamente pelo
mundo todo, as distâncias entre os países e continentes cada vez mais
ficam menores e os negócios podem ser realizados a qualquer instante por
qualquer local sem que as pessoas precisem se deslocar.
1.1. Origem, Conceituação e Evolução da Terceirizaç ão
A terceirização teve origem nos Estados Unidos, durante a Segunda Grande
Guerra. Havia necessidade de contratação de mão-de-obra nas indústrias bélicas. A
reutilização dessa técnica administrativa veio com o objetivo de otimizar a produção
das empresas.
A origem etimológica da palavra “terceirizar” – termo usado na ciência da
administração para definir uma subcontratação de serviços – nos mostra que sua
essência vem da palavra “terceiro” – termo referido a um sujeito estranho à relação
jurídica – derivada do latim “tertiariu” com o acréscimo do sufixo “izar”, determinando
com mais afinidade seu significado de intermediária relação entre uma empresa
contratante e outra empresa prestadora de serviços. Esta expressão já está
definitivamente incorporada ao vocabulário jurídico nacional, sendo adotada pela
doutrina e jurisprudência Robertela (1997, p. 236).
Fontanella, Tavares e Leiria chamam a atenção para a necessidade de se
fazer uma distinção entre o que é prioritário e secundário nas atividades
desenvolvidas pelas empresas. Dentro de uma visão organizacional e especializada
(1994, p.19), eles definem a terceirização como uma “tecnologia de Administração
que consiste na compra de bens e/ou serviços especializados, de forma sistêmica e
intensiva, para serem integrados na condição de atividade-meio à atividade-fim da
empresa compradora. Dessa forma concentrando as suas energias para a
competição nos itens de qualidade e competitividade”.
O conceito emitido por Queiroz (Ibid., p. 35) é muito semelhante ao elaborado
pelos autores anteriormente citados. Queiroz trata a terceirização como:
Uma técnica administrativa que possibilita o estabelecimento de um processo
gerenciado de transferência, a terceiros, das atividades acessórias e de apoio a outras
empresas, que é a sua atividade-fim, permitindo a concentração na realização do seu
objetivo final.
Na mesma página, Queiroz define a categoria parceria:
A parceria é essencial para caracterização da terceirização. É um
comprometimento mútuo com o resultado final do trabalho, na busca de “qualidade,
diminuição de custos, produtividade, eficiência e eficácia” de forma que haja uma
integração tal entre as partes que transcenda a uma formalização de contrato.
A terceirização é vista por Giosa (Ibid., p. 14) como um processo de
administração, por meio do qual se repassam algumas atividades a terceiros
(estabelecendo uma relação de parceria) e deixando a empresa concentrada na sua
atividade essencial. Giosa ressalta a necessidade de se conhecerem diversos
aspectos da organização condicionantes para a concretização da terceirização.
Esses aspectos são: natureza estratégica, quando se trata de saber qual é a missão
da empresa, os motivos da existência, o que ela se propõe realizar (objetivo e
diretrizes); conhecer os seus fornecedores; conhecer os seus reais concorrentes no
mercado e aqueles com potencialidades de virem a sê-lo; ter conhecimento de quais
são os produtos que podem substituir os que estão na linha de produção.
O aspecto político da empresa é muito importante, pois ele nos fornece
subsídios para identificar quais as tendências políticas executadas pela empresa;
como ocorrem as privatizações e as desregulamentações e, ainda, é mediante
política empresarial que se tem a dimensão da credibilidade da instituição na
sociedade.
O espaço físico ocupado pela empresa poderá ser alterado na dependência
da extinção e/ou criação de cargos e conseqüentemente da sua estrutura funcional;
a cultura e normas, assim como os sistemas e processos utilizados, fazem parte da
natureza organizacional.
Quanto à natureza econômica, é preciso que se saiba quais são as suas
diretrizes no setor econômico, os seus investimentos; como lida com questões
ligadas aos juros, custos e preço final do produto; a estrutura de custos internos
deverá ser adaptada à nova sistemática, com freqüência, dos custos terceirizados
em relação aos custos despendidos pela atividade interna. Muito importante é que
haja autonomia e independência entre as partes.
Já na situação tecnológica, devemos levar em consideração como a
empresa trabalha com a tecnologia de terceiros; quais são as possibilidades de
futuras alianças ou incorporações; necessidade de transferência do conhecimento
da utilização da tecnologia entre o contratante e o contratado; se há e qual é o peso
do quesito sigilo tecnológico para a empresa.
Um aspecto que não pode ser deixado de lado é o social. Para podermos ter conhecimento desse enfoque, faz-se necessária uma averiguação criteriosa para conhecermos os níveis dos empregados e a qualificação da mão-de-obra e se a instituição pratica a política de aperfeiçoamento e de admissão de ex-empregado.
E, por fim, o setor jurídico nos fornecerá o material preciso para
pesquisarmos sobre as cláusulas contratuais e a legislação trabalhista sobre a
empresa.
A empresa contratante deverá verificar certas características na empresa
fornecedora de serviços, para que se concretize uma parceria. Os serviços que lhe
sejam no mínimo iguais, ou melhores, do que ela executa internamente; que o
trabalho seja executado com rapidez e qualidade; seja feito exatamente como foi
determinado pela contratante; e alguns pré-requisitos básicos, como: a capacidade
de absorver as atividades a serem terceirizadas, listas de clientes e tipos de
trabalhos desenvolvidos, número de funcionários e técnicos habilitados para a
prestação de serviços, capacidade empreendedora, o uso da tecnologia e busca de
aprimoramento, treinamento e desenvolvimento do seu pessoal, metodologia de
trabalho com ênfase para a qualidade e a produtividade, flexibilidade e agilidade em
adaptar-se às condições exigidas pelo cliente, responsabilidade no cumprimento de
prazos, número de funcionários alocados, equipamento e materiais envolvidos,
solicitados e comprovados por meio de atestado de desempenho ou visitas
pessoais, flexibilidade na negociação de preços de serviços e condições de
faturamento de serviços prestados.
No Exterior, é muito comum a utilização da estratégia de terceirização com
ex-funcionários, pois eles possuem conhecimento especifico da empresa, entendem
sua filosofia organizacional. No Brasil, a opção é feita em contatos realizados com
empresas sem nenhum envolvimento funcional.
Silva (1997, p. 17) nos mostra uma certa cautela no que diz respeito à
terceirização:
Nós não podemos negar a validade às experiências feitas, algumas bem
sucedidas. Precisamos recuperar o tempo perdido. No entanto, assusta-nos a
irresponsabilidade com que algumas dessas experiências são realizadas. Hoje, a
palavra de ordem é terceirizar. Temos visto de tudo. A terceirização pelo baixo custo,
com o sacrifício da qualidade; a terceirização em série e a terceirização pela
terceirização.
Mais na frente, ele reforça a sua opinião sobre o assunto:
A Terceirização somente será válida se houver uma análise, um planejamento e
um objetivo bem definidos: produtividade, qualidade, custos e especialidade comprada
da contratada, devendo ser capaz de utilizar metodologias e tecnologias que a
contratante não detém. (...) Qualquer terceirização que privilegie custos e menospreze
a qualidade cai no campo do modismo e do engodo.
Conceitua terceirização da seguinte forma (p. 30):
É a transferência de atividades para fornecedores especializados, detentores de
tecnologia própria e moderna, que tenham esta atividade terceirizada como sua
atividade-fim, liberando a tomadora para concentrar seus esforços gerenciais em seu
negócio principal, preservando e evoluindo em qualidade e produtividade, reduzindo
custos e ganhando competitividade.
Davis fornece uma definição para o tema, ao dizer:
Terceirização é a passagem de atividades e tarefas a terceiros. A empresa
concentra-se em suas atividades-fim, aquela para qual foi criada e justifica sua
presença no mercado, e passando a terceiros (pessoas físicas ou jurídicas) as atividades
meio.
Na página 19, o autor assinala que a terceirização é uma técnica de
administração de última geração.
Rodrigues (1997, p. 144-145) declara:
O neologismo, embora tenha sido aceito como foros de irreversível, não
expressa, por via de nenhuma das derivações, a idéia do pretende passar, ou porque a
empresa prestadora não é terceiro e sim parceiro, no sentido de contratante direto com
a tomadora, nem os empregados de cada uma são terceiros perante elas, ou porque a
atividade de apoio não é obrigatoriamente terciária, podendo ser secundária ou até
mesmo primária. O que se está tratando, sob essa nova dominação, é apenas de um
contrato de prestação de serviço de apoio empresarial, que exprimirá, decerto, com
mais eloqüência e precisão, seu conteúdo e sua finalidade com o batismo de contrato
de apoio empresarial ou, igualmente, contrato de atividade de apoio.
A terceirização, em verdade, se operacionaliza mediante um contrato civil de
prestação de serviços, constituindo-se, portanto, na utilização de um contrato
previsto no velho Código Civil com base na autonomia individual da vontade – a
igualdade das partes é um dogma básico do Direito Civil tradicional – na seara do
direito individual do trabalho.
Sob a ótica jurídica, Barros1 trata do assunto da seguinte forma:
A Terceirização é um fenômeno que consiste em transferir para outrem
atividades consideradas secundárias, ou de suporte, mais propriamente denominadas
de atividades-meio, dedicando-se a empresa à sua atividade principal, isto é, à sua
atividade-fim.
Continuando a pesquisa sobre o ponto de vista dos autores da área do
Direito, temos Martins (2001, p. 22-23), que anota:
A terceirização é a possibilidade de contratação de terceiros para a realização de atividades-meio da empresa, isto é, aquelas atividades que não constituam seu objetivo principal, sua atividade essencial. Essa contratação pode envolver tanto a prestação de serviços, quanto a produção de bens.(...) A terceirização é um fenômeno que se apresenta com maior ou menor intensidade em quase todos os paises. Num mundo que tende para a especialização em todas as áreas, gera a terceirização novos empregos e novas empresas, desverticalizando-as para que possam exercer apenas a atividade a que se aprimoram, delegando a terceiros a possibilidade de fazer serviços em que não se especializaram.(op. cit., p. 353)
A terceirização é vista por Martins como uma forma de administração da empresa, que
1 Alice Monteiro de Barros, A Terceirização sob a nova ótica do Tribunal Superior do Trabalho – Revista Trabalho
e Progresso, n. 4 pp 3/8 S/D.
objetiva organizá-la de acordo com os novos métodos da atividade empresarial.
Mencionando o Enunciado n. 331 (ver em anexos), do Tribunal Superior do
Trabalho, Martins escreve que:
Terceirização é a transferência a terceiros de atividades anteriormente a cargo da
própria empresa, reconhece-se duas vertentes para o conceito, que englobam a
transferência de toda e qualquer atividade ou de apenas das atividades-meio. O direito
brasileiro entende válida apenas a terceirização das atividades-meio.
Robortella2 conceitua a terceirização como:
...Uma estratégia econômica que proporciona qualidade, agilidade, simplicidade
e competitividade, constituindo-se em um processo de transferência de atividades
acessórias e de apoio a terceiros que, em parceria, prestam serviços ou produzem bens
para a contratante.
A forma de Vital Neto3 conceituar terceirização é:
Transferência a outras organizações de certos serviços ou atividades, que se
põem como atividades-meio, para que uma empresa possa desenvolver suas
atividades-fim.
Denominando terceirização como subcontratação, Nascimento4 fala que é:
2 Luiz Carlos Amorim Robertella-Terceirização-Aspectos jurídicos. Responsabilidades. Direito Comparado.
Revista LTr.,v.58n.8.08/938-948 S/d 3 Pedro Vital Neto-Aspectos jurídicos da terceirização. Revista de Direito do Trabalho, n.8 pp.23/30
...Um processo de descentralização das atividades da empresa, no sentido de
desconcentrá-las para que sejam desempenhadas em conjunto por diversos centros de
prestação de serviço e não mais de modo unificado numa só instituição.
Cavalcante Junior (1996, p. 10) refere-se à terceirização de forma mais
genérica como:
Terceirização é um processo por meio do qual são repassados serviços ou
produção de uma empresa a outra, com o objetivo de obter ganho de qualidade,
produtividade e redução de custos.
Esse mesmo autor diz que a terceirização é um neologismo cunhado a partir
da palavra “terceiro”, entendido como intermediário, interveniente, que na linguagem
empresarial ficou conhecido como uma técnica de administração através da qual se
interpõe um terceiro, geralmente uma empresa, na relação de trabalho típica
(empregado versus empregador).
No âmbito da Administração de empresas, identifica-se a terceirização como
horizontalização e focalização. A primeira tem como objetivo caracterizar a
transferência de funções para outras empresas e a segunda almeja demonstrar que
a empresa focaliza suas atividades naquilo que lhe parece essencial, delegando a
terceiros as atividades periféricas.
O Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos –
DIEESE define a terceirização como um processo que se caracteriza quando
determinada atividade deixa de ser desenvolvida pelos trabalhadores de uma
empresa e é transferida para outra empresa, então, chamada terceira.
4 Amauri Mascaro Nascimento- Subcontratação ou Terceirização.Repertorio IOB de Jurisprudência, n.23,
pp.413/417 S/d
Para serem atingidos os objetivos visados pela terceirização, faz-se
necessário que haja competência, transparência e honestidade.
Um dos objetivos fixados pela terceirização é o de transformar custos fixos
em variáveis, eliminando atividades operacionais periféricas e investindo o que
economiza no aperfeiçoamento do processo produtivo. Sua finalidade principal é a
otimização da produção, a qualidade, o lucro e a competitividade, mediante um
processo de horizontalização das atividades tidas como disponíveis, simplificando-se
a estrutura organizacional, a fim de que as empresas possam concentrar seus
esforços na melhor metodologia para a obtenção do produto, objeto de sua atividade
final.
A terceirização permite a absorção de mão-de-obra desqualificada, a qual se
encontra à margem do mercado de trabalho, ainda permitindo que as empresas
concentrem seus recursos materiais e humanos nas atividades essenciais,
possibilitando o aperfeiçoamento das técnicas de produção, repercutindo na
economia nacional, como um todo.
Conforme foi exposto nos excertos há pouco citados, não existe uma
definição de terceirização legalmente delineada. Seu conceito, numa visão da
ciência da Administração, evidencia que se cuida de um método da gestão em que a
execução de uma série de atividades é delegada a outrem, que fornece bens ou
serviços a partir de uma relação de parceria. A terceirização, juridicamente, é uma
relação trilateral, envolvendo o tomador dos serviços (ou terceirizante), o prestador
do serviço ou fornecedor dos bens (terceirizado) e os empregados da empresa
prestadora ou fornecedora.
Sob o ângulo teórico, a terceirização deve permitir a diminuição dos custos e
a melhoria da qualidade do produto ou do serviço, com o aparecimento de empresas
altamente especializadas e com capacidade para dar respostas imediatas às
necessidades de seus clientes. Uma vantagem substancial da terceirização,
segundo Ramos (2001, p. 57):
... é o direcionamento da empresa para a sua atividade principal, permitindo o aumento da produtividade, aprimoramento do produto e diminuição dos custos. Essa redução de custos é conseguida de várias formas: desde o corte da mão-de-obra diretamente empregada e conseqüente decréscimo dos encargos correspondentes, até a redução do espaço físico necessário para operações da empresa e lucros decorrentes, quer pela subtração dos custos, quer pelo reaproveitamento do espaço para aumento da produção.
Outro fator que provoca a redução dos custos está relacionado com a
multiplicação de empresas prestadoras, especializadas em determinado segmento.
A terceirização provoca a competição entre as fornecedoras ou prestadoras de
serviços, em busca de produção mais econômica e do barateamento do produto,
sem provocar a diminuição da qualidade.
A simplificação da estrutura de uma grande empresa e o incremento à
criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas podem provocar um
custo social em decorrência da introdução da terceirização, refletindo-se na
transformação das relações laborais, com certas conseqüências no Direito do
Trabalho.
A terceirização, como já vimos, envolve o relacionamento da empresa que contrata serviços com a organização que fornece os serviços. As principais atividades terceirizadas podem ser divididas em quatro tipos diferentes:
1. processo ligado às atividades da empresa, como produção, distribuição e
vendas;
2. processos não ligados à atividade-fim da empresa (publicidade e limpeza);
3. atividades de suporte à empresa, no caso de seleção, treinamento e
pesquisa; e
4. substituição de mão-de-obra direta por mão-de-obra indireta ou temporária.
Em seguida, apontamos os autores Antunes (1996) e Bresciane (1994), os
quais entendem que esse tipo de administração de trabalho é nocivo à classe
trabalhadora, conforme itens a seguir:
� alteração das relações capital e trabalho, trazendo efeitos negativos aos
trabalhadores;
� perdas e conquistas trabalhistas adquiridas;
� fragmentação da classe trabalhadora;
� redução salarial;
� subproletarização intensificada;
� enfraquecimento do movimento sindical; e
� conflitos sindicais.
Se a terceirização, porém for implementada sob um prisma estratégico, terá
como fulcro uma concepção moderna de aplicação ampla, buscando um novo
posicionamento no âmbito empresarial no qual a organização se insere.
Na visão de Giosa (Ibid., p. 14):
É um processo de gestão pelo qual se repassam algumas atividades para terceiros
– com os quais se estabelece uma relação de parceria – ficando a empresa concentrada
apenas em tarefas essencialmente ligadas ao negócio em que atua.
Observa-se que o autor dá ênfase à gestão, ao fluxo das ações gerenciais e
à parceria. Ele tem em mente o setor privado. Aqui, comungamos com suas
preocupações, porém, estendendo-as até a área pública. Estas observações valem
igualmente quanto às reflexões convergentes, transcritas adiante.
No conceito da gestão, ele ressalta a importância de uma ação sistêmica e
estratégica, com critérios de aplicações (início, meio e fim) e uma dimensão temporal
(curto, médio e longo prazo), enfatizando também que as empresas contratada e
contratante devem se tornar parceiras, mas sem vínculo de subordinação, devendo
prevalecer um regime de responsabilidades visando aos melhores resultados de
comum acordo entre eles.
Seguindo a mesma linha de pensamento do autor anteriormente citado,
Queiroz (Ibid., p. 53) ressalta.
Terceirização é uma técnica administrativa que possibilita o estabelecimento de
um processo gerenciado de transferência, a terceiros, das atividades acessórias e de
apoio ao escopo das empresas, que é a sua atividade – fim, permitindo a estas se
concentram no seu negócio, ou seja, no objetivo final.
Outro autor que comunga com as mesmas idéias é Romanoschi (1994, p.
21), o qual dá a seguinte definição:
Terceirização é a passagem de atividades e funções específicas a terceiros
especializados. A empresa detém sua atenção voltada a atividade-fim.
Ao também conceituar a terceirização, Fontanella, Tavares e Leiria (1994, p.
21) segue a mesma linha de pensamento:
É um modelo administrativo que tem o objetivo a concentração dos esforços na
razão de ser da empresa (atividade-fim), transferindo para terceiros especialistas, tudo
aquilo que fizer parte das atividades meio.
Neste cenário contemporâneo, o conceito empresarial de terceirização é o
“passaporte rumo à tão almejada modernidade” (Revista Veja, 05.08.1992,
suplemento publicitário). A Revista de Administração de Empresas/EAESP/F.G.V.,
São Paulo, na p. 7, define-a como sendo “...um processo de transferência, dentro da
firma (empresa-origem) de funções que podem ser executadas por outras empresas
(empresa-destino)”.
No que se refere ao conceito jurídico, existe grande dificuldade de encontrar
uma conceituação. De todo modo, a busca de uma concepção de terceirização junto
à complexidade das relações no Direito do Trabalho já avançou. Roberto Pessoa,
Juiz do TRT/5ª Região, citando Aryon Sayão Romita, define:
Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e
atualmente emprega-se este vocábulo para designar a prática adotada por muitas
empresas de contratar serviços de terceiros para as suas atividades meio. (Revista
Ciência Jurídica 59, set/out/94, p.303.)
Em oposição à linha de pensamento dos autores citados anteriormente,
Bresciane (1994, p. 200) declara, em sua obra, que:
(...) a terceirização à brasileira tem sido apenas mais um expediente para reduzir
custos a qualquer preço, em que “especialização e qualidade” são retóricas vazias, e de
degradação do trabalho, do trabalhador, e também do produto, atributos negativos que
se renovam como meios espúrios de “competitividade empresarial”.
É importante ressaltar que a terceirização poderá vir a ser sinal de perda de
conquistas sociais adquiridas com muito sacrifício e lutas da classe trabalhadora ao
longo do século XX, visto que o empregado terceirizado não tem vínculo
empregatício com a contratante.
Entendemos que a terceirização somente será válida se houver seriedade
na análise, planejamento e objetivos bem definidos, como o aumento de
produtividade, qualidade, redução dos custos, além da especialização da contratada,
devendo esta ser capaz de utilizar metodologias e tecnologias que a contratante não
detém.
Segundo Silva (Ibid., p. 101) relata sobre o lado perverso da terceirização,
Aumentar o número de consumidores, mediante atrativo de preço e qualidade,
procurando de forma geral a produção da riqueza, tem sido a meta maior da
globalização, que, tem nas terceirizações uma de suas principais ferramentas... dentro
do espectro de causas do desemprego está a globalização, que, ao fundir e incorporar
empresas, enxuga quadro pessoal administrativo; estão os novos métodos de
gerenciamento e de reengenharia, que diminuem postos de trabalho pela
racionalização; está a automação, que, para agilizar produção e, por que não dizer,
modernizar processos, melhorar qualidade e eliminar áreas de riscos e insalubridade,
ceifa inúmeros postos de trabalho; e está a terceirização, responsável por uma fatia
considerável do desemprego apelidado de “estrutural”, quando ao transferir atividades
busca redução de custos, e a tomadora, em conseqüência, procura trabalhar com menos
postos de trabalho e salários mais baixos.
Em maio de 1993, o DIESE realizou uma pesquisa em quarenta empresas
que terceirizavam suas atividades. Constatou que 47,5% utilizaram o Contrato de
Trabalho Temporário, sendo que, em 72,5% dos casos, houve perda de benefícios
sociais; em 67,5%, achatamento salarial; e, em 32%, negligência quanto ao
fornecimento de equipamentos de proteção individual. A referida pesquisa constatou
as atividades mais perseguidas pela terceirização são:
Faxina e limpeza
.................................................................................. 62,50
%
Segurança e portaria
.................................................................................. 47,50
%
Transportes, restaurante e manutenção
.................................................................................. 40,00
%
Projetos/engenharia
.................................................................................. 15,00
%
A terceirização do serviço público, como assinala o Editorial do Jornal “O
Povo”, de Fortaleza, de quinze de fevereiro de 2004, vem de uma onda neoliberal
que se concretizou na América Latina com o aval do Consenso de Washington.
No Brasil, a terceirização foi motivada pela desqualificação do servidor
público iniciada pelo ex-presidente Fernando Collor de Melo, numa campanha contra
“os marajás”. Outro ponto salientado pelos entusiastas do serviço terceirizado foi a
afirmação de que com ela haveria uma economia nos gastos públicos, o que não se
concretizou, segundo análises feitas pelo Governo e por órgãos independentes.
Esse Editorial anota ainda que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva voltou a
dar a importância devida ao funcionalismo público, o que há muito tempo não
ocorria. Isto se manifestou durante uma cerimônia realizada no Ministério do
Planejamento, que se destinava a premiar organizações públicas que tiveram a
melhor performance. Lá ele anunciou a realização de concurso público para a
ocupação de 40 mil cargos, o que demonstra uma revalorização do servidor público
e recompõe sua imagem, pois ainda prevalece em vários segmentos da opinião
pública a idéia de que o serviço terceirizado é mais eficiente e econômico do que
aquele serviço oficial.
Aguarda-se que o Governo não seja demagogo e que promova uma reforma
no corpo funcional para que se instaure realmente o profissionalismo na área,
tornando a estrutura moderna e eficiente, como nos países desenvolvidos, que
jamais cogitaram na hipótese de terceirizar seus serviços. Nesta reforma deve ser
inclusa também a ascensão aos postos hierárquicos por critérios automáticos, sem
interferência política – é o que se espera da atual administração.
O editorial é de extrema relevância, pois seu posicionamento contrário à
terceirização de serviços públicos é praticamente unitário, como podem ser
comprovados nos mais recentes estudos sobre o assunto, os quais afirmam que
esta é uma boa solução para a ineficácia das atividades governamentais e traz uma
economia considerável aos cofres públicos.
Os sindicatos e os trabalhadores terceirizados vêem a terceirização com
reservas, pois, fatalmente determinará a redução de empregos. Além de eliminar
empregos, reduz os benefícios dos trabalhadores junto às empresas prestadoras de
serviços em nível preocupante (72,5%), aí incluindo também a redução de salários
(67,5%).
Já Antunes (1996, p. 83) fala dos resultados da terceirização:
Nos países centrais a subproletarização intensificada, oriunda de trabalhos
precários, parciais, temporários, decorrentes da flexibilização e da terceirização, gira
em torno de 40%, às vezes até de 50% de força do trabalho.
Entende-se que, em princípio, cada empresa ou organização deverá
executar os seus serviços com os próprios empregados, passando a terceiros
somente após ter realizado exame acurado e verificado se é realmente seguro,
vantajoso e imprescindível contratar tais serviços.
Portanto, deve ser estudada, discutida e verificada amplamente a
necessidade da contratação de prestação de serviços, considerando vários fatores
restritivos, tais como: resistência e conservadorismo, dificuldade de
acompanhamento, coordenação e controle de contratos, conflitos internos e
externos (sindicatos), custos, dificuldade de se encontrar a parceria ideal.
1.2. Vantagens e Desvantagens da Terceirização
No que se refere a este item, Giosa (Ibid., p. 82) apresenta os seguintes
pontos positivos trazidos pela terceirização: o desenvolvimento econômico,
especialização dos serviços, competitividade, busca de qualidade, controles
adequados, aprimoramento do sistema de custeio, esforço de treinamento e
desenvolvimento profissional, diminuição do desperdício, valorização dos talentos
humanos, agilidade das decisões, menor custo, maior lucratividade e crescimento.
São os fatores restritivos encontrados na terceirização: desconhecimento da
alta administração; resistência e conservadorismo; dificuldade de se encontrar a
parceria ideal, falta de parâmetro de custos internos; custos de demissões; conflitos
com os sindicatos; desconhecimento da legislação trabalhista.
As dificuldades para
terceirização mais comuns são:
� precariedade da existência de empresas capacitadas e vocacionadas para
realizarem atividades de manutenção;
� a legislação trabalhista brasileira é muito restritiva;
� poucas são as empresas brasileiras que possuem cultura de terceirização,
tanto contratantes como contratadas;
� a política de perde-ganha praticada entre as empresas, em virtude da pouca
integração entre elas;
� não existe a cultura da parceria;
� o mercado é carente de mão-de-obra qualificada;
� algumas firmas contratadas não cumprem com suas obrigações trabalhistas;
� a estatística aponta que há um maior índice de acidentes com as empresas
contratadas; e
� a grande parte das empresas contratadas conta com uma baixa
competitividade.
Dando seguimento, os citados autores indicam uma série de razões para
motivarem as empresas a terceirizarem algumas atividades, tais como:
� gera a desburocratização;
� proporciona melhoria de qualidade e competitividade do produto ou serviço;
� aumenta a produtividade;
� simplifica a estrutura organizacional, pois reduz níveis hierárquicos;
� agiliza as decisões;
� reduz os custos indiretos, operacionais e administrativos;
� aumenta a flexibilização;
� reduz os procedimentos administrativos internos;
� aperfeiçoa a atividade principal tanto nos produtos quanto nos serviços;
� diminui as reclamações trabalhistas;
� reduz as ações sindicais, facilitando o relacionamento; e
� diminui o desperdício.
Caso a terceirização se realize sem uma visão estratégica adequada, os
autores prevêem que poderão vir a ocorrer as seguintes desvantagens, como:
� aumento da dependência a terceiros;
� os custos tendem a aumentar, quando não há parceria;
� cresce o risco da queda da qualidade do produto final;
� o empregado não busca o aperfeiçoamento;
� os acidentes ocorrem com maior freqüência; e
� aumenta o risco do passivo trabalhista, dependendo da qualidade da
contratação.
Para que a Terceirização ocorra com sucesso, se fazem necessárias as
seguintes condições:
� definir quais as atividades que podem ser terceirizadas no todo ou em parte,
tendo especial cuidado com as atividades-fim e estratégicas, onde se inclui
parte da manutenção;
� verificar a existência no mercado de empresas prestadoras de serviços ou
mesmo a possibilidade de serem desenvolvidas;
� objetivar resultados de médio e longo prazo e não, simplesmente, redução
de custo no curto prazo;
� estabelecer relação de parceria;
� procurar a melhoria contínua de resultados, com ganhos repartidos entre as
partes;
� estabelecer indicadores de resultados nas áreas de qualidade, atendimento,
custo, segurança, moral e meio ambiente; e
� ter como premissa o crescimento tecnológico do prestador de serviços.
É importante enumerar outros fatores que poderão acarretar sentimento de
desmotivação aos terceirizados:
1 encolhimento do nível de emprego, pois proporciona maior rotatividade da
mão-de-obra;
2 o trabalhador terceirizado não é considerado membro da equipe tanto do
ponto de vista da organização como por ele próprio;
3 aumento do subemprego e do emprego informal;
4 a ausência de um compromisso com a empresa pode provocar o descaso
com a prestação de serviços; e
5 a fragilidade da classe de mão-de-obra terceirizada traz com conseqüência o
enfraquecimento dos sindicatos, tendo em vista a redução do número de
associados, que mudam de categoria.
Silva (Ibid., p. 45) aponta alguns pontos negativos advindos com a terceirização, dentre os quais convém destacar que o nível de emprego jamais acompanhará o ritmo de crescimento da produção, mesmo considerando toda a cadeia produtiva, a migração de empregos e até mesmo subempregos e os empregos informais. Em dez anos, a indústria
automobilística cresceu em torno de 50%, ao passo que o nível de emprego se elevou em apenas 15%. O número de empresas terceirizadas cresceu, mas não aumentou proporcionalmente o número de postos de serviços terceirizados.
Levantamentos estatísticos realizados pelo DIESE apontam a seguinte situação: redução do quadro de empregados .................................................................... 40% redução dos custos em geral .............................................................................. 29% aumento da produtividade ................................................................................. 21% mudança na estrutural organizacional ............................................................... 24% Com relação aos fatores segundo os quais empregados migram para empresas de terceiros: redução de salários ................................................................................ 92% perda de benefícios................................................................................ 58% pior segurança........................................................................................ 42% maiores jornadas.................................................................................... 33% A Riocell-RS, uma das empresas pioneiras e mais agressivas nos processos de terceirização, gerou, na visão sindical, a seguinte estatística: � em 1989 empregava 3.600 trabalhadores; � em 1995 empregava 1.100 trabalhadores; � 1.700 empregos foram criados; � balanço: 800 postos de trabalho foram eliminados. (Silva. 1997, p.45)
1.3. Motivação no Trabalho
A nossa intenção de, ao abordamos a categoria motivação no trabalho, na
presente pesquisa, é, tão-somente, mostrar a importância das ações laborais na vida
do trabalhador, como condição de realização, pela vontade de efetuar ações, vencer
obstáculos para alcançar objetivos.
Na literatura mundial, o autor que mais procurou demonstrar a real
importância do trabalho na vida do ser humano foi Marx em O Capital, quando
coloca:
Antes de tudo, o trabalho é um processo de que
participam o homem e a natureza, processo em que o ser
humano com sua própria ação impulsiona, regula e controla
seu intercâmbio material com a natureza. Defronta-se com a
natureza como uma de suas forças. Põe em movimento as
forças naturais de seu corpo, braços e pernas, cabeça e mãos a
fim de apropriar-se dos recursos da natureza, imprimindo-lhes
forma útil à vida humana. Atuando assim sobre a natureza
externa e modificando-a, ao mesmo tempo modifica sua
própria natureza. (...). Pressupomos o trabalho sob forma
exclusivamente humana (...) atividade dirigida com o fim de
criar valores de uso, de apropriar os elementos naturais às
necessidades humanas; é condição natural eterna da vida
humana, sem depender, portanto, de qualquer forma dessa
vida, sendo, antes comum a todas as formas sociais (Marx,
1985)
Para Antunes (2000, p. 36), o trabalho constitui-se como categoria
intermediária que possibilita o salto ontológico das formas pré-humanas para o ser
social. Ele vê o trabalho no centro do processo de humanização da espécie humana
e o trabalhador terceirizado está localizado num “mundo intermediário entre a
exclusão absoluta e a exclusão parcial”.
Desde o início da civilização, o trabalho é encarado como sendo um castigo,
uma obrigação imposta pela vida, pela necessidade de sobrevivência.
Acontece é que uma grande parte da humanidade sente-se desencorajada
com o tipo de atividade e/ou com as circunstâncias que a envolvem, o que acarreta a
sensação de angústia, frustração e aborrecimento por trabalhar num local, ou
exercer algum tipo de atividade que não traz prazer, ou mesmo trabalhar ou conviver
com pessoas com as quais não possua a menor afinidade. Isto ocorre muitas vezes
quando percebemos que o nosso emprego, ou trabalho, não está colaborando para
a nossa realização como pessoa.
No século XIX, o trabalho não despertava a atenção de pessoas instruídas,
de pessoas ricas e com autoridade. Trabalho era o que os escravos faziam.
Conforme Drucker (2001, p. 31), “a única maneira de um trabalhador produzir mais
era trabalhando mais horas ou trabalhando com maior afinco. O próprio Marx,
compartilhava essa noção com os economistas e engenheiros do séc. XIX”.
O que colabora para a felicidade das pessoas no trabalho, porém, são a
situação e o ambiente onde elas operam, normas de administração, tarefas a serem
realizadas, tipo de supervisão, condições de relacionamento interpessoal, relações
humanas, quantidade e qualidade do trabalho, salário condigno, status social e
segurança, enfim, condições que proporcionem uma qualidade de vida material e
espiritual.
Quanto mais satisfeita a pessoa estiver no seu trabalho, mais produzirá;
quanto menos satisfeito, menos produzirá. Assim, podemos concluir que uma
pessoa é feliz no trabalho como conseqüência de sua satisfação.
Quando se propicia um agradável clima de trabalho, bons relacionamentos
interpessoais, mais atenção, estaremos proporcionando mais satisfação ao
trabalhador.
Para Delgado (1994, p.113-118), os trabalhadores terceirizados são
submetidos a condições aviltantes, como redução nos benefícios, precarização das
condições de trabalho, queda na massa salarial e nenhuma perspectiva de
promoção.
No tocante ao trabalho das mulheres, conforme Hirata (2000), as políticas
são diferenciadas segundo o sexo provocando restrições na formação profissional,
mesmo quando o emprego é marcado pela estabilidade, como é o caso do emprego
público.
A pesquisa realizada, em 2000, pela autora referida no parágrafo anterior
(ibid.), detectou que as relações sociais no ambiente de trabalho, no que diz respeito
ao sexo, são desiguais, hierarquizadas, assimétricas, ou antagônicas de exploração
e de opressão entre duas categorias socialmente constituídas.
O reconhecimento por meio de um elogio sincero, portanto, no ambiente de
trabalho, pode vir a estimular todos na busca desse equilíbrio.
A questão salarial é também um importante meio de satisfação das
necessidades humanas, pois, com um bom salário, pode-se ter acesso a moradia,
alimentação, transporte, segurança, status, prestígio, admiração, enfim, melhor
qualidade de vida.
Motivação é um dos termos e conceitos mais difundidos na moderna
administração, embora nem sempre seja bem entendido e nem sempre aplicado. E
como faz falta a sua aplicação!
Pode-se obrigar um homem a comparecer ao local do trabalho e a respeitar
o horário; pode-se de certa forma obrigá-lo a realizar sua tarefa; mas não se pode
obrigá-lo a desempenhá-la da melhor maneira que for capaz. Nem podemos saber
do quanto ele é capaz, a não ser que ele se disponha a nos mostrar. A diferença
significativa na produtividade de uma empresa, no entanto, na qualidade dos
serviços que presta ou em sua capacidade de originar lucros depende, com muito
mais freqüência do que se imagina, do grau de motivação de seus funcionários, em
todos os níveis.
Quando os indivíduos se reúnem para trabalhar em conjunto, não reagem
apenas como seres isolados, mas também coletivamente, à atmosfera
preponderante. Se esta é afetuosa, informal e democrática, o trabalho parece ser
realizado com maior incentivo e satisfação – os indivíduos e os grupos produzem
mais, diminuem os descontentamentos, as frustrações e agressões, aumentando a
afabilidade, a cooperação, o sentimento coletivo, a iniciativa e o espírito inventivo.
Motivação nada mais é do que a predisposição do indivíduo ou do grupo
para efetuar certas ações, buscando alcançar objetivos.
Agem como fatores de motivação a auto-realização numa tarefa,
reconhecimento pela realização, interesse na tarefa, responsabilidade por tarefas
superiores, crescimento profissional e promoção ao nível superior de atribuições.
Estes fatores contribuem diretamente para a felicidade e motivação das pessoas.
Dessa forma, podemos concluir que motivação não é o mesmo que
satisfação. Pode-se estar satisfeito, com bom salário e boa qualidade de vida, e não
estar motivado. A motivação parece ligar-se de certa forma às necessidades de
estima e de apreciação, inclusive a auto-estima, do quarto grupo de Maslow, e
totalmente envolvida com a necessidade de auto-realização.
Ninguém é capaz de motivar outra pessoa. Apenas ela é capaz de motivar a
si mesma, isto é, a motivação real é sempre uma automotivação. A motivação não é
uma relação dentre duas pessoas, mas uma relação entre o homem e suas
realizações. É representada pela garra e pelo deleite em vencer desafios, de
sobrepujar-se, de realizar tudo aquilo que, no íntimo, nos sentimos capazes.
As pesquisas sobre motivação tentam responder à questão relacionada ao
“porquê” do comportamento humano, na busca de explicar a razão pela qual ele se
expressa a partir de motivos diferentes.
A motivação para realização pode ser influenciada por tendências de buscar
competência e realizar potencialidades.
Kurt Lewin entende que o comportamento humano não somente depende do
passado ou do futuro, mas do campo dinâmico atual e presente.
Esse corpo dinâmico é “o espaço de vida que contém a pessoa e o seu
ambiente psicológico”. (Lewin, Kurt, 1935 apud Chiavenato, 2000, p. 83-84).
Ele propõe a seguinte equação C=f (P,M), para explicar o comportamento humano onde (C) comportamento é função (f) ou resultado da interação entre a pessoa
(P) e o meio ambiente (M) que a rodeia.
O ambiente psicológico é o ambiente tal como é percebido e interpretado
pela pessoa, ou seja, relaciona-se às necessidades atuais do indivíduo.
A teoria desenvolvida por Abraham H. Maslow (Hierarquia das Necessidades
Humanas) mostra que o surgimento de uma necessidade provoca no indivíduo um
estado de tensão e ansiedade, que por sua vez busca a realização de um
determinado objetivo que possa vir a reduzir ou eliminar esse estado de tensão e
ansiedade (Lima, 1995, p. 5), conforme quadro ilustrativo na folha seguinte.
Kurt Lewin foi o grande inspirador dos autores da Escola das Relações
Humanas, graças à suas pesquisas sobre motivação. Para ele a motivação é o
resultado da interação da pessoa com o meio ambiente.
Os objetos, pessoas ou situações podem adquirir valência no ambiente
psicológico, determinando um campo dinâmico de forças psicológicas. A valência se
caracteriza pela ligação que estabelece entre cada trabalhador e as recompensas
possíveis de trabalho. Ela é positiva, quando pode ou permite satisfazer as
necessidades presentes dos indivíduos; e valência negativa, quando pode ou
permite ocasionar algum prejuízo.
Chiavenato (2000, p. 84) cita:
Para Lewin, toda necessidade cria um estado de tensão no indivíduo, uma predisposição à ação, sem nenhuma direção específica. Quando um objeto exeqüível é encontrado, ele adquire uma valência positiva, e um vetor é despertado para dirigir locomoção para o objeto. Quando a tensão é excessiva (muita fome, por exemplo), ela pode tumultuar a percepção do ambiente e desorientar o comportamento do indivíduo. Se surge uma barreira, ocorre a frustração pelo não alcance do objeto, provocando o aumento da tensão e levando a um comportamento ainda mais desorientado.
Tudo isto acontece obedecendo a uma seqüência chamada ciclo
motivacional. Veja a seguir como se desenvolvem o ciclo motivacional e o retorno ao
equilíbrio (Faria, 1994, p. 53).
Figura 02: - As Etapas do Ciclo Motivacional – Resultando em Satisfação da Necessidade
Fonte: Faria (1994, p. 53)
EQUILÍBRI
ESTÍMULO
COMPORTA
TENSÃO
SATISFAÇ
NECESSIDAD
A não-realização de uma necessidade, contudo, resultante de bloqueio por
alguma barreira, traz a ocorrência de frustração.
Pode, no entanto, ocorrer a compensação, isto é, a transferência mediante
a satisfação de outra necessidade. Desta forma, esta satisfação aplaca a
necessidade mais importante e reduz ou evita a frustração.
O importante é que toda necessidade não satisfeita interfere no
comportamento.
Figura 03: As Etapas do Ciclo Motivacional, Resultando em Frustração ou Compensação Fonte: Faria (1994, p. 53)
CAPÍTULO II – TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO
A Administração Pública do Brasil depara-se com sérios problemas
relacionados à gestão, principalmente na área de recursos humanos, tanto no que
concerne à qualificação do servidor, quanto às restrições financeiras que abalam as
EQUILÍBRI
ESTÍMULO
COMPORTA
TENSÃO
BARREIRA
NECESSIDAD
estruturas de contratação e manutenção dos quadros de pessoal no serviço público.
A contratação de mão-de-obra terceirizada foi uma forma encontrada pela
Administração Pública no Brasil para suprir a carência de pessoal, provocada pela
contenção de gastos nas três esferas de governo, interrompendo a realização de
concurso público, no âmbito do Poder Executivo, única forma constitucional de se
admitir o servidor público.
Neste cenário, a contratação de mão-de-obra terceirizada para a realização
de atividades-meio torna-se uma prática na Administração Pública.
A fim de que haja melhor percepção, faremos breve histórico sobre as
reformas administrativas no Brasil.
Para Bresser Pereira, (1998, p. 241) A administração burocrática clássica, foi
implantada no Brasil em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurício
Nabuco e Luis Simões Lopes. É a burocracia que Max Weber descreveu, baseada
no princípio do mérito profissional, foi adotada porque era uma alternativa muito
superior à administração patrimonial do Estado.
Com o advento da Revolução de 1930, houve grande modificação no padrão
de intervenção estatal e o abandono do liberalismo abriu perspectivas para a
atuação estatal.
No período de 1930 a 1945, o conjunto de atuação do Estado na economia
visou não apenas à constituição de um aparelho do Estado, como a regulação de
vários setores de atividades econômicas e sociais, mas principalmente a atuação
direta no processo de acumulação capitalista. (Marcelino, 2003, p. 643).
A primeira reforma administrativa planificada no Brasil ocorreu durante o
Governo de Getúlio Vargas, nas décadas de 1930 a 1940: “foi estruturado o
moderno Estado administrativo”. Esta reforma teve como pontos principais: a
reforma do sistema de pessoal, a implantação de sistemas administrativos e das
atividades de orçamento. Nesse período, foi criado o Departamento Administrativo
do Serviço Público – (DASP). (Marcelino. Idem, p. 642).
Esta reforma tinha também o objetivo de restaurar o equilíbrio das finanças
públicas e prepará-lo para servir à estratégia de crescimento daquela época.
Entre 1946 e 1947, ocorreu a primeira tentativa de rompimento do padrão
estatal constituído ainda na década de 1930, foi defendido o liberalismo econômico,
através do abandono da Coordenação de Mobilização Econômica e do Controle de
Preços.
A partir da década de 1950 o Governo de Juscelino Kubitschek implantou o
seu Plano de Metas e surge a “década do desenvolvimento”.
Na década de 1960, surgiu a segunda reforma administrativa, que substituiu a anterior e institucionalizou o Estado e seu papel de intervenção na vida produtiva nacional. Convém ressaltar que esses modelos foram baseados no modelo weberiano, que visava a dar mais eficiência à Administração pública federal, tendo se desenvolvido em períodos autoritários.
O DASP procurou universalizar o sistema do mérito, criou a Secretaria de
Pessoal Civil – SEPEC e a Secretaria de Serviços Gerais – SESG, na tentativa de
padronizar e simplificar a compra de material de consumo e permanente, de acordo
com o orçamento federal.
Segundo Marcelino (2003, p. 645) “modelo clássico de administração
somente foi substituído com o advento do Decreto-lei nº 200, o qual representou o
segundo momento importante nas tentativas de reforma administrativa ao introduzir
inúmeras alterações na organização e funcionamento administrativo do nosso país”.
O Decreto-lei n° 200 estabeleceu um plano indicativo contendo conceito e
princípios ou mesmo uma certa intenção que facilitou o desenvolvimento do
programa de reforma administrativa que, ao ser implantado, consolidou o modelo de
“administração para o desenvolvimento”.
A partir desse momento, o nacionalismo perdeu importância, dando lugar a
uma nova articulação entre Estado, capital privado nacional e internacional.
A segunda tentativa ocorreu no período compreendido entre 1964 e 1966,
quando ganhou expansão a retórica favorável ao desenvolvimento econômico, com
ênfase no liberalismo e internacionalismo.
Até o final dos governos autoritários, o modelo organizacional era
centralizado e muito burocrático.
No pensamento de Bresser Pereira, (1998, p. 245) “A reforma administrativa
embutida no Decreto-lei nº 200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do
regime militar, que se iniciou já em meados dos anos 70, agravou ainda mais a
situação da administração pública, na medida em que a burocracia estatal foi
identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração”.
Para o mesmo autor, (1998, p. 239) “A causa fundamental da crise
econômica foi a crise do Estado – uma crise que ainda não está plenamente
superada, apesar de todas as reformas já realizadas. Crise que se desencadeou em
1979, com o segundo choque do petróleo. Crise que se caracteriza pela perda da
capacidade do Estado de coordenar o sistema econômico de forma complementar
ao mercado. Crise que se define como fiscal, como uma crise do modo de
intervenção do estado, como uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é
administrado, e, em um primeiro momento, também como uma crise política. “
A partir da Nova República, em 1985, pretendia-se implementar mudanças
profundas na máquina governamental que estava desarticulada, desestimulada e
muito distante das demandas da sociedade.
A reforma produziu um Estado, que, financiado por um sistema tributário
adequado a ele e ao objetivo dos governantes, foi o propulsor do crescimento
acelerado que o País experimentou até meados da década seguinte – o chamado
“milagre brasileiro”, cujos benefícios foram imediatos e os custos ainda são pagos.
A perda de sua capacidade de financiamento, de um lado, e a rigidez de
suas despesas correntes, de outro, obrigaram o Estado a contrair seus
investimentos e a restringir as políticas sociais.
O Estado brasileiro tornou-se um ônus para a sociedade, com custos
desproporcionais aos parcos benefícios que produz.
O presidente Sarney, por haver recebido uma herança político-institucional
de várias coalizões e alianças heterogêneas, que impossibilitou formar uma base de
política forte, não conseguiu apoio significativo no Congresso Nacional.
O chamado Governo da “Nova República”, por carecer de instrumentos
legais e institucionais para coordenar as ações político-econômicas, foi
apresentando plano após plano e todos foram fracassados, proporcionando um
verdadeiro desentendimento entre o Executivo e Legislativo por falta de articulação
política.
As reformas propostas em 1985-1989 pelo Governo Sarney e 1990-1992
pelo Governo Collor, além de fracassarem, agravaram mais ainda a situação da
Administração Pública Federal.
O Presidente Sarney não conseguiu sustentar os programas de reforma
consistente, o que se refletiu nas grandes conquistas dos interesses corporativos do
setor público.
As reformas administrativas promovidas até então foram inadequadas às
situações do País.
A Constituição de 1988 ampliou o papel social do Estado e estabeleceu o
pacto federativo, desconcentrou recursos públicos, privilegiou os municípios, não
resolveu o problema dos estados, que já estavam endividados e com dificuldades de
financiamento, concentrou o desequilíbrio fiscal na União.
Em 1989, com a vitória do Presidente Collor de Mello, houve drástica ruptura
no padrão de intervenções do Estado na economia do País. As medidas
estabelecidas pelo “Consenso de Washington” foram implementadas no Estado,
fomentando um novo modelo econômico, com um amplo programa de privatização,
o que provocou a desmobilização do setor público, sendo instrumento-chave do
processo de ajuste fiscal.
O Presidente Collor realizou um verdadeiro “desmanche” no setor público
federal, isto sem resolver o problema financeiro do País, piorando sensivelmente a
qualidade dos serviços públicos.
As extinções de órgãos e entidades, demissão e disponibilidade de
servidores, provocavam insegurança e inércia do pessoal efetivo da Administração
pública federal, acarretando verdadeira paralisia da máquina administrativa,
refletindo-se negativamente no processo reformista, o qual tinha como finalidade
modificar a cultura da gestão até aquele momento adotada pelo Estado.
Os projetos voltados para formação, aperfeiçoamento e treinamento de
servidores nunca foram implementados.
Vale ressaltar, como ponto positivo, a abertura da economia, permitindo a
entrada de produtos estrangeiros no País, proporcionando às indústrias nacionais
modernizarem o parque industrial, visando a uma produtividade e a maior fabricação
de produtos de melhor qualidade, mormente as indústrias automobilísticas, com o
objetivo de enfrentar a concorrência internacional.
Em 1990, o Brasil adotou um modelo econômico bem diferente do que foi
aplicado em 1930 e 1970, privilegiando a promoção da integração do sistema
produtivo nacional à economia mundial. A intervenção estatal sofreu grande perda e,
em nome da competitividade, vários segmentos do setor público desapareceram, e
outros foram privatizados, concedidos e terceirizados.
Pochmann (2001, p. 34-35) nos mostra que:
Decorridos dez anos de revisão do papel do Estado, o Brasil permanece prisioneiro do processo de financeirização da riqueza, amargando a ausência de crescimento econômico sustentado. Por conta disso, a dimensão dos problemas sociais cresce, empurrando o país, cada vez mais, para uma situação de esgarçamento do tecido social sem expressão histórica anterior. A ampliação da presença do setor privado no comando da economia brasileira durante os anos de 1990 veio acompanhada da explosão do desemprego. Em grande medida, o processo de revisão do papel do Estado, estimulado pela privatização do setor estatal, contribuiu para a explosão das demissões nas empresas públicas, sem a necessária contrapartida da geração de novas vagas no setor privado. O déficit no emprego ocorrido nas atividades econômicas ocupadas anteriormente pelo Estado foi de mais de meio milhão de postos de trabalho nos anos de 1990. Assim, quase 3,2 milhões de empregos assalariados com contrato de trabalho destruídos nos últimos dez anos foram de responsabilidade do processo de revisão do papel do Estado no Brasil.
O presidente Fernando Henrique Cardoso apresentou o “Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado”, no final de 1995, no qual desenhava uma nova
concepção do Estado e de seu funcionamento em duas funções principais: a
primeira no patamar estratégico e a segunda no plano executivo. Convém salientar
que esta reforma tinha como diretrizes e princípios atender as demandas sociais, o
enxugamento do Estado e a contenção dos gastos públicos.
No campo da estrutura administrativa do Estado, a Secretaria da
Administração Federal foi transformada em Ministério da Administração e reforma do
Estado, através da medida provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, convertida na
Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, tendo por função primordial impulsionar o
amplo processo de reformulação que se materializa nas alterações constitucionais
na área administrativa. (Ramos, p. 37-38).
É importante frisar que grande parte dessa reforma ainda não foi
implementada porque depende de legislação complementar.
Com a implantação do Plano Real, o cenário de economia iniciou uma
profunda mudança que trouxe a estabilização da moeda, reduzindo os níveis
inflacionários, recuperando os investimentos privados, eliminando reservas de
mercado, protecionismo e monopólio estatal, privatização no setor de infra-estrutura,
enfim, reorganizando o processo econômico. Tudo isto objetivava a redução dos
gastos públicos, principalmente nos estados, e flexibilizar a administração pública
para tornar possível a modernização dos órgãos e entidades públicas com a criação
de formas de provisão de serviços, inclusive a terceirização.
Esta reforma teve estratégias definidas e se transformou num terceiro
modelo de administração pública no Brasil.
Deixou a desejar, entretanto, em termos de implantação, em virtude do
excesso de extinção de órgãos e entidades importantes e por falta de prioridades do
governo nos estudos sobre a função de políticas públicas no Brasil.
No período de 2003 a 2004, o Governo do presidente Lula deu continuidade
à reforma do governo anterior, realizou a Reforma Previdenciária para, em seguida,
de maneira bastante tímida, iniciar a Reforma Tributária.
Na área social, implantou o Programa Fome Zero, Brasil Alfabetizado,
Primeiro Emprego, dentre outros.
Para concluirmos, verificamos que, na história política e administrativa do
Brasil, as reformas administrativas apresentadas até hoje não atingiram as
demandas da sociedade, pois os inúmeros planos econômicos quase sempre foram
fadados ao fracasso e, o pior, sempre apenando o trabalhador.
O poder público, quando está em dificuldades, sempre procura encontrar
mecanismos de arrecadar mais, ou seja, inventar mais impostos ou aumentar a
alíquota dos que já existem, pois não aceita perder terreno no campo tributário.
No Estado do Ceará, até então os projetos de reforma administrativa, como
se podia esperar, também se depararam com inúmeras dificuldades de serem
implantados, em razão de antigas políticas clientelistas que dominavam o nosso
Estado até as proximidades da promulgação da Constituição Federal de 1988.
Os modelos administrativos eram baseados no empreguismo e na
conseqüente e exagerada expansão do aparelho do Estado, tornando-se
praticamente inadministrável.
A estrutura administrativa era composta por grande número de órgãos,
entidades e instituições que atuavam de forma desordenada e ineficiente.
Os gastos para gerir a máquina estatal eram muito elevados, em razão do
excesso de servidores, que absorviam grande parte da receita, deixando o Estado
sem recursos suficientes para saldar seus compromissos.
No ano de 1987, o governo implantou uma reforma administrativa que
promoveu a extinção, fusão ou incorporação de órgãos e entidades que tinham
funções assemelhadas, promovendo drástica redução de cargos comissionados e a
obrigatoriedade de único vínculo empregatício.
Somente com a Lei 11.714, de 25 de julho de 1990, foram aprovadas as
diretrizes e bases da Administração Estadual, sendo redefinidos os princípios
fundamentais da administração, e com a aprovação da Lei n° 11.809, de 22 de maio
de 1991, ficou consolidada a estrutura administrativa estadual,contemplando o
“enxugamento” da máquina administrativa.
Nesta reforma, um conjunto de medidas foram implementadas propiciando o
fortalecimento das ações administrativas do Estado e a definição de novas políticas
e diretrizes nas áreas de recursos humanos, material, patrimônio e modernização
administrativa.
Podemos definir a terceirização de serviços realizados pelo Estado como
uma gestão pela qual se repassam algumas atividades a terceiros, ficando o Estado
centrado nas atividades próprias e indelegáveis.
É importante que se tome todo cuidado quando se for terceirizar na
administração pública, devendo observar todos os preceitos da legislação pertinente,
a fim de que o órgão, ou entidade contratante, utilize os serviços da contratada sem
riscos e percalços.
Cabe ao administrador público fazer a avaliação dos critérios que envolvem
o processo de terceirização. Eles vão desde a legalidade, passam pela eficiência e
chegam à decisão econômica de transferir a execução de determinadas atividades.
O processo de terceirização no setor público é realizado dentro dos parâmetros
ditados pelo Direito Administrativo e pelo Direito Constitucional.
Sendo o objetivo da Administração Pública a preservação do bem comum
através do serviço público, ao Estado, em determinados setores, cabe a preservação
do interesse da coletividade, como diz o Texto Constitucional.
Partindo-se da idéia do Estado Mínimo, apologia máxima do neoliberalismo,
terceirizar é, dúvida, uma das soluções para a Administração Pública moderna.
Considerando, todavia, a forma como a legislação e a jurisprudência
passaram a regulamentar a terceirização, ficava no ar a seguinte pergunta: aplica-se
ou não a responsabilidade patrimonial subsidiária do tomador de serviços na
terceirização do serviço público?
A questão é das mais relevantes, principalmente na nova transferência que
se impõe à condução da res publica, em que a moralidade foi alçada a principio
constitucional regente, em um típico sinal de “bandeira de luta” (haja vista que
ninguém – em sã consciência – ousaria afirmar que, se ali não estivesse prevista
como princípio, poder-se-ia defender a “imoralidade” no trato dos interesses públicos
como uma conduta lícita).
A complexidade da questão se evidencia, notadamente, em função do que
expressamente dispõe a lei de licitações (ver no anexo).
A estrutura do quadro funcional do serviço público pode ser dividida em três
escalões. No topo encontramos a gestão estratégica, cuja titularidade pertence ao
Poder Público, que corresponde à direção superior, que dita as regras gerais, os
princípios maiores de organização e funcionamento do serviço.
O terceiro escalão está ligado à execução material da atividade, que é
transferida a um terceiro sem nenhum poder gestor. A terceirização, sendo uma
mera execução material de atividade, não pode ser confundida com a concessão de
serviço público.
Mediante a terceirização que o administrador público pode passar a exercer
sua função administrativa por meio de contratos, deixando de realizar concursos
públicos para a complementação de pessoas dos quadros funcionais destinados à
realização de atividades materiais.
É importante que a empresa a ser contratada deva dispor de equipamentos
e ferramenta adequados, assim como recursos humanos atualizados e ter uma
filosofia gerencial em sintonia com os tempos atuais, ou seja, é muito importante que
a firma contratada agregue valor ao produto final, numa busca constante de parceria
de médio e de longo prazo.
O contrato de prestação de serviço ou de fornecimento de bens pode ser
visto como forma de terceirização dentro do setor público, desde que a execução da
atividade não se constitua no núcleo substancial do Estado. Esse núcleo se refere
às atividades ligadas aos fins jurídicos do Estado, atividades essas que se
encontram interligadas com a própria sobrevivência da sociedade como um todo. A
segurança pública, as forças armadas e a justiça fazem parte desse núcleo não
privatizável, assim como as atividades tributárias, a administração interna e externa.
Por força de lei, para o exercício de funções de poder permanente, se faz necessária
a criação de um quadro funcional próprio; mas se se verificar necessidade transitória
ou eventual, pode haver uma terceirização, desde que em conformidade com a lei.
Para efetivar a contratação de serviços terceirizados, a administração deve
iniciar o processo licitatório, atentando-se para as exigências contidas no art. 40 da
Lei n°. 8.666/93 e suas posteriores alterações (Lei das Licitações Consolidada -
LLC). Na elaboração do instrumento convocatório, a administração propõe as
exigências mínimas a serem atendidas pelas empresas licitantes, tais como: nível de
escolaridade, experiência profissional, idade mínima e máxima para os funcionários
e habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e
regularidade fiscal para as empresas (v. art. 27 do supracitado diploma legal).
Acrescenta-se, ainda, que o instrumento contratual deverá estar adunado ao edital
em forma de minuta e no julgamento das propostas apresentadas à comissão
somente poderá levar em consideração critérios objetivos definidos no edital, os
quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos na LCC. Desta
forma, evita-se a exigência e/ou preferência de critérios subjetivos e ratifica-se a
observância dos princípios básicos da legalidade, da impessoabilidade, da
moralidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos (art.
3° da LLC).
Na elaboração do contrato, (ver modelo anexo Secretaria de Administração
– SEAD), após a definição do prestador de serviço, a empresa contratante propõe a
assinatura do contrato, celebrando o aspecto formal entre as partes. O contrato é um
instrumento de apoio e suporte, no qual o prestador de serviços se responsabiliza
pela sua realização, obedecendo as regras estabelecidas, que servirão de base
jurídica para a relação. Para tal deverão ser observados alguns pontos básicos,
como:
a) as obrigações e direitos de ambos, definindo a não-existência de vínculo
empregatício;
b) equilíbrio entre as partes, a fim de ser eliminada a subordinação de uma ou
outra parte;
c) as cláusulas não devem ser detalhadas, para evitar o risco de uma
departamentalização disfarçada;
d) deve ser inclusa cláusula prevendo o risco do tomador de vir a ser
interpelado judicialmente por obrigação trabalhista não cumprida pelo
prestador.O contratante poderá interpelar judicialmente o prestador para que
haja ressarcimento dos prejuízos.
O Direito do Trabalho protege o funcionário, garantindo-lhe todos os direitos
e responsabilizando o contratante e o prestador. Por isso um contrato de
terceirização deve contar com os seguintes itens:
e) Introdução (trazendo o objeto do contrato e as partes envolvidas);
f) Obrigações (relata a participação das partes);
g) Prazo de vigência;
h) Preço no período;
i) Condições de reajuste;
j) Forma de pagamento;
k) Execução das tarefas (detalha quais serão as técnicas, como serão
utilizadas, qual o treinamento recebido pelos empregados e qual será o
parâmetro utilizado para a medição da qualidade);
l) Controle/auditoria operacional;
m) Garantias;
n) Riscos;
o) Responsabilidades das partes;
p) Reparação de eventuais danos (como fazê-lo);
q) O foro (discussão dos líderes);
r) As assinaturas (data);
s) As testemunhas (no mínimo duas, como diz o art. 135 C.C.C.);
t) Sanções administrativas e pecuniárias no caso de inadimplemento das
obrigações assumidas.
Antes da assinatura de um contrato de serviços, é conveniente observar se
contém os elementos indispensáveis e exigidos pela legislação em vigor, tais como:
1º) 1º- toda contratação de serviços deve ser precedida de projeto
básico, conforme dispositivos previstos na Lei nº 8.666/93, a seguir
transcritos:
� O projeto básico é instrumento para definir as características
essenciais do serviço e não é exigido, apenas, para serviços
de engenharia e obras, mas para todos os serviços, conforme
art. 7º, § 2º, I;
� O projeto básico é conceituado pela própria Lei 8.666/93, no
art. 6º, inc. IX;
� O projeto básico é obrigatório, sob pena de nulidade na
contratação, art. 7º, § 6º;
� O projeto básico é obrigatório, mesmo nas contratações
diretas, art. 7º, § 9º;
� O projeto básico deve ser anexado ao edital e dele faz parte
integrante, art. 40, § 2º, inc. I.
2º) Toda contratação de serviços deve ser precedida de planilha de
custos, conforme dispositivos previstos na Lei nº 8.666/93, abaixo
transcritos:
� A planilha de custos é instrumento importante para definir o
preço da futura contratação e não é exigida, apenas, para
serviços de engenharia e obras, mas para todos os serviços,
art. 7º § 2º, inc. II;
� A planilha de custo é obrigatória, sob pena de nulidade na
contratação, art. 7º § 6º;
� A planilha de custo é obrigatória, mesmo nas contratações
diretas, art. 7º § 9º
� A planilha de custo deve ser anexada ao edital e dele faz
parte integrante, art. 40, § 2º, inc. II.
A contratação de serviços, no âmbito da Administração Pública, oferece
algumas peculiaridades em relação aos demais contratos, sendo que o fenômeno da
terceirização ainda apresenta divergências na sua aplicação.
2.1. Terceirização no Brasil
A terceirização no Brasil teve início em São Paulo, nas lavouras de café,
mediante um sistema de parceria, onde era distribuída a cada família uma
quantidade de café a ser cultivada e, posteriormente, com a venda da colheita, os
colonos recebiam cinqüenta por cento do lucro líquido.
As indústrias multinacionais, principalmente as automobilísticas, chegaram
ao Brasil na década de 1950, trazendo, de forma gradativa, novas técnicas de
administração, incluindo a terceirização, objetivando tornarem-se mais ágeis.
Foram as indústrias automotivas multinacionais que introduziram a
terceirização no Brasil. Esse fato fez com que a contratação de terceiros para a
execução de atividades tidas como meio originasse ganhos na qualidade, na
eficiência e na produtividade, além de incrementar as pequenas empresas, que
tinham seus serviços contratados, para poderem fortalecer o desenvolvimento
profissional de seu pessoal.
O surgimento da terceirização no País é resgatado por Castro (2000, p. 75-
76), como é apresentado a seguir:
No Brasil a terceirização encontra seus primeiros sinais de existência nos Decretos - leis 1.212 e 1.216, de 1966 (que autorizam a prestação de serviços de segurança bancária por empresas interpostas na relação de trabalho); no Decreto 62.756, de 1968 (que regulamenta o funcionamento de agências de colocação ou intermediação da mão-de-obra); no Decreto – lei 1.034, de 1969 (que determina medidas de segurança para o funcionamento de empresas de segurança bancária).
O marco evolutivo das raízes da terceirização no Brasil surge legalmente no
parágrafo 7º do artigo 10, do Decreto – lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que
autorizava a contratação de empresas para a prestação de serviços.
2.2. Terceirização no Ceará
O governo do Estado do Ceará, visando a implementar políticas de controle
e padronização na contratação de mão-de-obra terceirizada, publicou no de 27 de
novembro de 2003, no Diário Oficial do Estado, o decreto n°27.263 de 25 de
novembro de 2003, que define políticas de padronização de controle de contratação,
no âmbito da administração pública estadual.
A grande maioria dos órgãos da administração (centralizada) direta das
secretarias e do governo e as entidades (descentralizadas), ou seja, as autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista, utilizam com
predominância os serviços terceirizados na área de atividade-meio, mormente os
serviços de limpeza e conservação, que podem ser contratados por unidade de
serviços ou metro quadrado de limpeza. Além destas áreas, é também utilizado o
serviço de terceiros nos setores de vigilância, motorização, telefonia, digitação,
secretaria, ou seja, aquelas que não constituem o âmago de sua missão.
2.3. Análise Econômica
Tabela 01 Salários dos terceirizados na FUNECE
Salário com Encargos Sociais dos Terceirizados (R$ 1,00) Categorias Qtd
Terceirizado Total
Aux. Seviços Gerais 8 664,06 5.312,48
Bibliotecária 1 2.053,73 2.053,73
Contínuo 1 679,29 679,29
Cozinheiro 4 912,32 3.649,28
Digitador 14 808,35 11.316,90
Tec. Em Secretariado 5 928,22 4.641,10
Telefonista 3 625,24 1.875,72
Total 36 6.671,21 29.528,50
Após a análise dos gráficos das folhas 103 e 104, verifica-se que existem
apenas 07 cargos com igual denominação tanto para servidores como para
terceirizados.
Fazendo uma comparação com os 36 cargos preenchidos por servidores
terceirizados, constata-se que existe pequena diferença despendida a mais no valor
de R$ 2.544,19 em relação ao que se paga aos servidores (incluindo –se os
encargos sociais). Dados colhidos em março de 2004 DRH – FUNECE e Empresa
Nacional Empreendimentos.
Tabela 02 Salários dos Servidores da FUNECE
Categorias Qtd Salário com Encargos Sociais de Servidores da FUNECE (R$ 1,00)
Servidor Total
Aux. Seviços Gerais 8 429,37 3.434,96
Bibliotecária 1 1.144,06 1.144,06
Contínuo 1 429,37 429,37
Cozinheiro 4 429,37 1.717,48
Digitador 14 707,44 9904,16
Tec. Em Secretariado 5 1.697,65 8.488,25
Telefonista 3 622,01 1866,03
Total 36 5.459,27 26.984,31
Observa-se que o total de salários pagos aos trinta seis terceirizados,
incluindo-se os encargos sociais, alcança R$ 29.528,50, e os salários pagos aos
trinta seis servidores com cargos equivalentes, incluindo os encargos sociais,
somam R$ 26.984,31, havendo uma diferença de R$ 3.544,19 pago a mais com os
terceirizados.
Figura 04: Terceirizado X Servidor
0,00
5.000,00
10.000,00
15.000,00
20.000,00
25.000,00
30.000,00
Salário Unitário Total Salário Global Total
Terceirizado Servidor
Tabela 03: Comparação dos Salários-Base entre os Se rvidores e Terceirizados
SALÁRIO BASE (R$ 1,00) Categorias
FUNECE TERCEIRIZADO
Aux. Seviços Gerais 326,52 287,00
Bibliotecária 1.137,68 1.080,00
Contínuo 326,52 295,68
Cozinheiro 326,52 428,53
Digitador 586,40 367,46
Tec. Em Secretariado 1.680,85 445,50
Telefonista 506,55 270,00
Total 4.891,04 3.174,17
Observa-se que os valores pagos aos servidores da FUNECE são superiores aos pagos aos terceirizados equivalentes, cabendo notar a exceção referente a cozinheiro (R$ 326,52 < R$ 428,53); e cabendo notar ainda que é elevada a diferença paga a maior a Téc. em Secretariado da FUNECE, frente ao terceirizado (R$ 1.680,00 > R$ 445,50).
Figura 05: Salário-Base – FUNECE x TERCEIRIZADOS
-
200,00
400,00
600,00
800,00
1.000,00
1.200,00
1.400,00
1.600,00
1.800,00
Aux. SeviçosGerais
Bibliotecária Contínuo Cozinheiro Digitador Tec. emSecretariado
Telefonista
Salário Base FUNECE
Salário Base TERCEIRIZADO
Tabela 04: Comparação dos Salários com Encargos Soc iais entre os
Servidores e Terceirizados
Categorias Salário com Encargos Sociais (R$ 1,00)
FUNECE TERCEIRIZADO
Aux. Seviços Gerais 429,37 664,06
Bibliotecária 1.144,06 2.053,73
Contínuo 429,37 679,29
Cozinheiro 429,37 912,32
Digitador 707,44 808,35
Tec. Em Secretariado 1.697,65 928,22
Telefonista 622,01 625,24
Total 5.459,27 6.671,21
Nota-se uma grande discrepância no cargo de bibliotecária efetiva, que
recebe um salário de R$ 1.444,06, e no do terceirizado, que recebe R$ 2.053,73.
Para o cargo de cozinheiro efetivo, é pago o valor de R$ 429,37 e para o do
terceirizado, R$ 912,32. No cargo de técnico em secretariado, acontece o inverso - o
efetivo recebe R$ 1.697,65 e o terceirizado apenas R$ 928,22. O auxiliar de serviços
gerais e contínuo efetivos percebem R$ 429,37 e os terceirizados percebem,
respectivamente, R$ 664,06 e R$ 679,29. Para os demais cargos, as diferenças são
menores.
Figura 06: Salário com Encargos Sociais – FUNECE x TERCEIRIZADOS
0
500
1000
1500
2000
2500
A ux. Seviço sGerais
B iblio tecária Co ntínuo Co zinheiro D igitado r Tec. emSecretariado
Telefo nista
Salário co m Encargo s So ciaisFUNECE
Salário co m Encargo s So ciaisTERCEIRIZA DO
2.4. Aspectos Legais sobre a Terceirização
Preliminarmente, faz-se mister a conceituação de terceirização, na opinião
de Martins (2001, p. 23): “A terceirização não está definida em lei, nem há norma
jurídica tratando, até o momento, do tema. Trata-se, na verdade, de uma estratégia
na forma de administração das empresas, que tem por objetivo organizá-la e
estabelecer métodos da atividade empresarial.” – pode ser considerada, junto com a
globalização, subproduto natural da revolução tecnológica nos campos econômico e
organizacional da empresa e consiste na possibilidade de contratar terceiro para a
realização de atividades diferentes do objeto principal da empresa.
Após a conceituação de terceirização, devemos tecer algumas breves
palavras para descrever a trajetória histórico-legal desse especial sistema de
contratação da administração pública.
O Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, no § 7° do Art. 10,
autorizava a terceirização nos seguintes termos: “Para melhor desincumbir-se das
tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle, e com o objetivo de
impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração
procurará desobrigar-se da realidade material de tarefas executivas, recorrendo,
sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na
área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar
os encargos de execução”. Tal norma revela que a contratação de empresas pelo
ente público para prestação de serviços é plenamente válida.
Nota-se, com base na transcrição de parte do art. 10 da referida lei, que a
Administração Pública pode contratar serviços de conservação, transporte e
assemelhados, pois assim o permite a Lei nº 5.645/70, referindo-se apenas à
administração direta e autárquica, não abrangendo, assim, as empresas públicas e
sociedades de economia mista. Determina o parágrafo único do art. 3º da Lei 5.645
que “as atividades relacionadas com transporte, conservação, custódia, operação de
elevadores, limpeza e outras assemelhadas serão, de preferência, objeto de
execução indireta, mediante contrato, de acordo com o art. 10, §7º, do Decreto-lei nº
200, de 25-2-67”. Devemos, ainda, lembrar que as atividades descritas na lei há
pouco mencionada são meramente exemplificativas, pois a própria lei determina e
utiliza a seguinte expressão: “e outras atividades assemelhadas”. Portanto, outras
atividades poderiam ser contratadas mediante execução indireta.
Posteriormente, com advento da Lei 5.845/72, em seu art. 2°, § 2°, adveio a
expressa vedação da contratação, ou prorrogação, de serviços, de qualquer tipo e
forma, inclusive com pessoas jurídicas de Direito privado, na modalidade prevista no
§ 7° do art. 10 do Decreto-lei nº200/67, bem como a utilização de qualquer
colaborador eventual, mediante recibo, para a execução de atividades
compreendidas no Grupo de Serviços Auxiliares.
Após alguns anos, o Decreto-lei nº 2300/86 autorizava, nos arts. 5º, 9º e 22,
que fosse feita a contratação de terceiros para execução de obras ou serviços
públicos, o que vem a ser uma faculdade do ente público, sendo posteriormente
esse decreto revogado pela Lei nº 8.666/93.
Com o advento da Lei Complementar nº 82/95, veio a limitação dos gastos
com servidores públicos a 60% da receita, ocasionando assim um grande
fortalecimento da terceirização, pois esta representa uma forma de continuidade da
prestação do serviço, mas não por um funcionário público, e sim por uma empresa
terceirizada.
Para o Estado, é muito mais fácil contratar empresas terceirizadas do que
empregados, haja vista que não tem que limitar os seus gastos com os
trabalhadores ao percentual de 60% da receita.
2.4.1. Aspectos Constitucionais
A Constituição de 1988 aduz, em linhas gerais, os aspectos do Estado
democrático de direito. Os principais exemplos desse tão defendido Estado são os
ditames consagrados nos arts. 5º e 7 º da Lex Mater, afinal, sem ela nós não
teríamos a democracia e a liberdade como as conhecemos, o que nos faz lembrar a
disposição do art. 5°, Inciso II, que assim assever a: “Ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Constitucionalmente, o que não é proibido é permitido. O inciso do art. 5°
anteriormente transcrito exterioriza claramente o Princípio da Legalidade, pilar dos
países democráticos. Se não há vedação legal nem a previsão específica de como
deverá funcionar algum instituto no ordenamento jurídico, aplica-se a diretriz exposta
no inciso II do art. 5º da Constituição de 1988.
Na nossa Constituição, não há em qualquer momento uma previsão
expressa sobre a terceirização, entretanto, com interpretações sistemáticas
verificamos que a Carta Magna autoriza a referida forma de contratação. O
parágrafo único do artigo 170 deixa evidente a referida afirmação, pois, no seu
contexto há uma forma de previsão legal mais expressa, senão vejamos:
“É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.”
De acordo com parte dos artigos supracitados e com o princípio da
legalidade, todos têm direito, individual ou coletivamente, de praticar livremente a
ocupação ou profissão de sua escolha, de estabelecer, manter e operar livremente
um empreendimento comercial, e de produzir e distribuir bens e serviços para todos,
inclusive para a Administração Pública.
Como se pode perceber, ambas as disposições, tanto do art. 5º como do
170 da Constituição Federal, harmonizam-se e afirmam a constitucionalidade da
prática da terceirização.
2.4.2. Aspectos Infraconstitucionais
Após um exame detalhado, verificamos que inexistem ditames legais
específicos vedando a contratação para fornecimento de bens ou serviços por
terceiros, portanto é atividade lícita. A própria Constituição Federal prevê o princípio
da livre iniciativa nos Artigos 5º, Inciso II, e 170 - Parágrafo Único, mostrando serem
aceitáveis quaisquer serviços, exceto aqueles proibidos por lei. O Código Civil
confirma a aceitabilidade ao abordar a locação de serviços (Arts. 594 ao 599, Arts.
600 ao 602, Arts. 604, 605, 607, 608 e 609) e a empreitada (Arts. 619 a 626). Estes
artigos, portanto, salientam a intenção de deixar livre a iniciativa do mercado.
A Constituição Federal de 1988 nada menciona acerca da terceirização no
serviço público; a legislação ordinária também não o faz. Não há disposição legal
específica que regulamente a prestação de serviços de terceiros. O que se encontra
é uma construção jurídica com base nos artigos 2º e 3º da Consolidação das Leis do
Trabalho e nos artigos 594, 189 e caput do art. 987 e do 948, encontrados no
Código Civil Brasileiro. Esta construção jurídica é fruto da orientação dos nossos
tribunais do trabalho, a qual tende para a flexibilização do instituto da terceirização,
consagrando, primeiramente, no Enunciado da Súmula nº 256 e, atualmente, no
Enunciado da Súmula nº 331, ambos do Tribunal Superior do Trabalho.
Inicialmente, o Enunciado de nº 256, do TST, pouco contribuiu para a
flexibilização e contratação de serviços de terceiros, pois a modalidade de
terceirização, como a conhecemos atualmente, era malvista pelos jurisconsultos,
limitando-se, assim, a excepcionar os casos em que a intermediação de mão de
obra era viável e permitida. Nos demais casos, haveria o deslocamento da relação
de emprego da prestadora de serviços para a tomadora.
O Enunciado 331, do TST, foi um grande avanço da nossa jurisprudência,
haja vista que necessário era acompanhar o grande progresso do mundo, inclusive
em relação às leis trabalhistas. O Brasil, forçado a buscar um espaço no mundo
globalizado, aderiu quase que sistematicamente à terceirização, eis que, se o não
fizesse, estaria fadado a se tornar um Estado obsoleto, podendo até chegar ao
ponto de encadear uma crise econômica de conseqüências incalculáveis.
Assim o Enunciado 331 consagrou-se como uma tendência flexibilizadora,
viabilizando a terceirização nos serviços de vigilância, de conservação e limpeza e
nos serviços ligados às atividades-meio do tomador, desde que inexistam a
pessoalidade e subordinação direta, caso contrário estaríamos adentrando os
requisitos da relação de emprego constante no art. 3º, da CLT.
A terceirização, segundo a maioria dos doutrinadores e da jurisprudência
pátria, deve ser analisada à luz dos requisitos da relação de emprego (artigos 2º e 3º
da CLT). São esses elementos – não-eventualidade, pessoalidade, subordinação e
onerosidade – que determinarão a existência ou não da relação de emprego
diretamente com a empresa tomadora dos serviços terceirizados. Destarte, numa
análise ortodoxa, não haveria possibilidade de terceirizar, porque, uma vez vinculado
à empresa tomadora, o trabalhador reuniria um ou alguns dos elementos da relação
de emprego, tornando-se empregado desta no contexto de uma relação de emprego
convencional.
Antes de se implantar a terceirização em qualquer área de uma organização
ou empresa, é importante analisar bem a situação para evitar problemas jurídicos,
tais como: somente terceirizar atividades-meio, contratar empresas especializadas e
idôneas, não criar relação de exclusividade com o contratado, enfim, procurar
sempre cumprir o estabelecido na legislação em vigor.
O Enunciado 256, do TST, foi aprovado pela Resolução Administrativa n°
4/86, publicado no Diário da Justiça da União em 30 de setembro de 1986, retificado
em 10 de outubro de 1986 e 04 de novembro do mesmo ano, com o seguinte texto:
Salvo os casos de trabalho temporário e de serviços de vigilância previstos nas Leis nº 6.019, de 3.1.74, e 7.102, de 20.6.83, é legal a contratação de trabalhador por empresa interposta, formando-se o vínculo empregatício diretamente com o tomador de serviços.
O Enunciado n° 256 foi revisado pelo Enunciado 331, aprovado pela
Resolução Administrativa nº 23/93, de 17 de dezembro de 1993 e publicado no
Diário da Justiça da União de 21 de dezembro de 1993, com a seguinte redação:
Contrato de prestação de serviços – Legalidade – Revisão do Enunciado nº 256. I – A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo empregatício diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei n º 6.019, de 03.01.74); II – A contratação irregular de trabalhador, através de empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública Direta, Indireta ou
Funcional (art. 37, II da Constituição da República); III – Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei n º 7.102, de 20.06.83), de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta; IV – O inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quando àquelas obrigações, inclusive quanto aos Órgãos da Administração Direta, das Autarquias, das Fundações Públicas, das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista, desde que este tenha participado da relação processual e conste também do título executivo judicial (Art. 71 da Lei nº 8666/93).
O Ministro Vantuil Abdalla, do Tribunal Superior do Trabalho (1996, p. 588),
tem o entendimento segundo o qual não existem parâmetros definidos para a
diferenciação das atividades-fim e atividades-meio, correspondendo a uma zona
bastante nebulosa, o que acaba por aproximar uma da outra. O nobre Ministro
tentou atribuir critérios de diferenciação levando em conta as razões mais elevadas
do instituto: a especialização; a concentração de esforços naquilo que é a vocação
principal da empresa; a busca de maior eficiência na sua finalidade original; e não
apenas a diminuição de custos. Verifica-se que os critérios não dispõem de
tecnicidade jurídico-trabalhista, e sim se ligam à missão da empresa.
O Enunciado do T.S.T. nº 331 tenta elucidar o assunto diferenciando
atividades–fim e atividades-meio segundo a essencialidade ou não dos serviços da
empresa tomadora dos serviços terceirizados. Em simples palavras, as atividades
que integram o objeto social de uma empresa indicam sua atividade-fim, enquanto
que as atividades que não integram o objeto social são consideradas atividades-
meio.
Amauri Mascaro Nascimento (1995, p. 10) assevera que as empresas
terceirizam em hipóteses mais amplas e, em alguns casos, assumem riscos
extrapolando a área em que é recomendável terceirizar, que é a das atividades-
meio, o que é inevitável dada a insuficiência do referido critério. É que há atividades
voltadas para os fins principais da empresa, que são altamente especializados e,
como tal, justificar-se–ia plenamente, nas mesmas também, a terceirização. O
processo mundial de terceirização desenvolveu-se em função da necessidade de
empresas maiores contarem com a parceria de empresas menores especializadas
em determinado processo tecnológico.
Há possibilidade da prestação de serviços de terceiros na atividade–fim das
empresas tomadoras sem que se configure fraude ao art. 9º da CLT, já que se pode
utilizar o art. 444 que aduz o que se poderia chamar de flexibilização de seus
princípios embasadores, pois consagra a aplicação do interesse público em
detrimento do interesse privado e individual, inserindo-se assim no permissivo da
autonomia de vontade negocial do artigo 444 da CLT.
Apesar da farta doutrina encontrada sobre o assunto, ainda é tímida a
jurisprudência no sentido da aceitação da terceirização em atividade-fim do tomador.
Algumas decisões judiciais concorrem para o entendimento aqui exposto, senão
vejamos:
De acordo com os ensinamentos de A. L. Machado Neto:
Embora não se possa aceitar o exagero da escola de direito justo de Hermann Kantorowicz que propugnava, em nome da justiça e da espontânea elaboração social do direito, a prática da jurisprudência contra legem, também não há negar que, tal como se passa em relação ao costume ab-rogatório, a jurisprudência contra legem, sem que possa vir a ser a regra, se porém, ocorre a logra vigência, ou melhor, eficácia, não há razão para negar-lhe a condição de efetivo direito. Também aqui poderíamos inquirir como da outra feita: qual será o direito de um povo, a lei que ninguém acata ou a jurisprudência, embora contra legem, mas que os tribunais vêm seguindo e acatando?
Com o que foi expresso juntamente com a jurisprudência e legislação pátria,
fica a seguinte pergunta no ar: aplica-se ou não a responsabilidade patrimonial
subsidiária do tomador de serviços na terceirização no serviço público?
A questão é bem relevante, haja vista que as atuais administrações têm
como um de seus principais requisitos a transparência da condução da res pública,
eis que a Lei de responsabilidade fiscal determina que haja a moralidade das contas
públicas. Além do mais, a própria Constituição brasileira prima pela moralidade de
todos os eventos que se relacionam com o ente público.
A complexidade da questão se evidencia em função do que expressamente
dispõe a lei de licitações em seu art. 71, in verbis:
Art. 71 - O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. § 1º -a inadimplência do contrato com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transferem à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o registro de imóveis. § 2º - a Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do artigo 31 da lei 8.212, de 24/07/91.”“ (1975, p. 213).
Claro está o contra-senso do parágrafo 1º e do 2º, eis que há primeiramente
flagrante irresponsabilidade e num segundo momento existe a solidariedade
absoluta, no que tange às relações previdenciárias. Ora, não há qualquer justificativa
plausível para se deixar a total irresponsabilidade do contratado em relação às
questões trabalhistas e, ao mesmo tempo, responsabilizar solidariamente a
administração pública no que se relacionar às questões previdenciárias.
Imaginemos agora uma situação surreal que poderia acontecer em um
processo trabalhista, caso se aplique a legislação supra juntamente com a Emenda
Constitucional 20/98, que inseriu o parágrafo 3º ao artigo 114. Um cidadão vem
cobrar de seu empregador (àquele que terceirizava serviços da administração
pública) os seus créditos trabalhistas e previdenciários; no decorrer de seu processo,
o referido senhor é notificado que o seu antigo empregador não tem mais condições
de lhe pagar. Tendo em vista esse fato, este senhor vai atrás da administração
pública, pois presume que ela seja co-responsável, mas, para seu infortúnio,
descobre que o ente público somente se responsabiliza pela questão previdenciária,
deixando esse nobre cidadão sem qualquer amparo quanto à questão trabalhista.
Considerando, todavia, a forma como a legislação e a jurisprudência
passaram a regulamentar a terceirização, ficava no ar a seguinte pergunta: aplica-se
ou não a responsabilidade patrimonial subsidiária do tomador de serviços na
terceirização no serviço público?
A questão é das mais relevantes, principalmente por causa da nova
transparência que se impõe à condução da res pública, em que a moralidade foi
alcançada pelo princípio constitucional regente, em um típico sinal de “bandeira de
luta” (haja vista que ninguém – em sã consciência – ousaria afirmar que, se ali não
estivesse prevista como princípio, poder-se-ia defender a “imoralidade” no trato dos
interesses públicos como uma conduta lícita).
Na nossa visão, este dispositivo é uma pérola para análise crítica do
pensador do Direito.
De fato, em primeiro lugar, destaque-se a situação flagrantemente anômala
de convívio entre a total irresponsabilidade (§ 1°) e a solidariedade absoluta (§ 2°),
sem que haja uma justificativa legal razoável para esse tratamento desigual.
Por outro lado, imagine-se a situação surreal que poderia ser vivenciada em
um processo trabalhista, com o objetivo da Emenda Constitucional 20/98, que inseriu
o parágrafo 3° ao artigo 114. Isto porque, pela sua aplicação, seria afastada a
responsabilidade da administração no que diz respeito às verbas decorrentes do
contrato de trabalho, mais se admite a sua execução pelas verbas acessórias de
natureza previdenciária.
Ainda mais, será que o legislador infraconstitucional poderia limitar a
responsabilidade civil do Estado, reconhecidamente objetiva, pelos atos de seus
agentes, na forma do art. 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988?
Será que há alguma lógica no tratamento diferenciado dos créditos, em face
do que preceitua o artigo 6º da mesma Carta Magna?
E nem se diga que a justificativa seria de fato a de que o encargo
previdenciário seria devido sempre pela administração pública em sentido amplo,
pois o crédito fiscal também foi inserido nessa “irresponsabilidade legal”, conforme
se verifica no parágrafo 1º do artigo 71 há pouco transcrito.
Por isso, o Tribunal Superior do Trabalho, em um ato corajoso e ousado,
editou a Resolução nº. 96/2000, com o seguinte teor:
RESOLUÇÃO Nº 96/2000 CERTIFICO E DOU FÉ que o Egrégio Pleno do Tribunal Superior do Trabalho, em Sessão Extraordinária hoje realizada, decidiu, por unanimidade, alterar o item IV do Enunciado 331 da Súmula de Jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho, que passará a vigorar com a redação a seguir transcrita: Enunciado nº 331 CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS LEGALIDADE. IV – O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial (artigo 71 da Lei nº 8.666/93).
TERCEIRIZAÇÃO – ATIVIDADE-FIM – Mais do que superficial, d. v. é
critério diferenciador para a legitimação da terceirização, fulcrado sempre na
atividade-meio, mas jamais na atividade-fim. Ora, atividade-meio é o único caminho
a se alcançar o objetivo final. Inexiste, em qualquer processo produtivo, atividade-fim
específica. O desenvolvimento da produção é o composto de elos que se
entrelaçam a formar a corrente final do objetivo negocial. Como fator de
especialização a somar forças na obtenção de um resultado comum não se pode
negar que a terceirização se dê, também, na atividade-fim, desde que em setor
autônomo do processo produtivo. (TRT 3ª Região – RO 13.812/93 – 4ª Turma – Rel.
Juiz Antonio F. Guimarães – DJMG 12.02.1994).
TERCEIRIZAÇÃO – LICITUDE – A empresa pode descentralizar a
execução de determinadas tarefas utilizando-se, para isso, de convênios e contratos
com empresas ou organizações prestadores de serviços, sem que tal hipótese
implique burla na aplicação da legislação trabalhista ou ilegalidade do que foi
pactuado. Ainda que se diga que uma atividade é permanente ou essencial, tal não
afasta a possibilidade de ela vir a ser executada de forma descentralizada, mediante
a utilização de serviços prestados por terceiros, principalmente quando diz respeito
à atividade- meio, e não à atividade-fim da contratante. (TRT 9ª região – RO 401/92
– 1ª turma – Ac. 1.885/95 – Rel. Juiz Armando de Souza Couto – DJPR 10.02.1995).
Para Fernandes (2002, p. 62),
a melhor norma a explicitar com clareza a terceirização lícita foi o
Decreto Federal n° 2.271, de 07 de julho de 1997, que dispõe:
Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
Essa norma deve, sempre que possível, ser adotada pelas demais unidades
da Federação, dada a clareza de suas disposições.
Completando a consideração da melhor doutrina, o mesmo Decreto elucidou
o que deve ser terceirizado:
Art. 1° No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional
poderão ser objeto de execução indireta complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou entidade.
§1° As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de
prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução
indireta.
Posteriormente, Fernandes define que, promovida mudança na
jurisprudência, não mais se admite o reconhecimento judicial da relação de emprego
com o Estado, diante da terceirização, vez que, para o êxito de uma eventual
demanda, é imprescindível que o reclamante tenha se submetido previamente ao
concurso público, exegese que por certo facilita a terceirização.
Continua, porém, existindo o risco de:
� a terceirização ser considerada ilegal, quando mascarar burla a concurso
público. Tal ocorre quando se contrata por instituição (privada ou pública,
organização social, organização de interesse público etc) empregados para
suprir postos de trabalho permanente, com subordinação direta, mediante
remuneração, em caráter não eventual. Exemplifica essa irregularidade a
contratação de secretária por interposta instituição. Nesse caso, embora não
possa o juiz reconhecer o vínculo empregatício, poderá entender que houve
burla ao princípio do concurso público – impondo-se a regra do art. 37, § 2°
da Constituição Federal, que implica a nulidade da contratação e a
responsabilização de quem lhe deu causa; e
� a entidade que intermedeia a mão-de-obra vir a ser extinta. De fato, em
determinados casos, é possível ao Ministério Público, reconhecendo que a
instituição só pratica o merchandising da mão-de-obra – intermediação ilícita
-, pedir a extinção da mesma.20
Cruz (2002, p. 75) nos mostra certa cautela no que diz respeito à
Administração pública:
A prudência recomenda que esse dispositivo legal seja objeto de avaliação permanente, pela importância que vem assumindo o ser humano nas organizações públicas ou privadas. Quem realiza as atividades públicas é o servidor público, que tem levado a culpa pelo peso e letargia da atual estrutura pública. Na verdade, sabe-se que a responsabilidade pela estrutura pública inoperante deve ser atribuída a seu gestor, muitas vezes despreparado e descomprometido com o interesse social.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece no § 1° do art. 18:
Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1° Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. § 2° A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.
20 Jorge Ulisses Jacoby Fernandes – Lei de Responsabilidade Fiscal - Questões práticas 2a ed. Brasília Jurídica.
2002
Convém ressaltar que o §1°, do art. 18, definiu regra, específica e nova, para
a contabilização de “terceirização de mão-de-obra”. Deve ser lido e interpretado com
o art. 72. “A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no
art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício
anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro
exercício seguinte.”
CAPÍTULO III – TERCEIRIZAÇÃO NA FUNECE
A Universidade Estadual do Ceará – UECE nasceu do clamor da sociedade,
reinante na época, de tornar o nível superior acessível e capaz de atender as
necessidades das carreiras, algumas já atendidas por iniciativa privada ou pública,
como Administração, Veterinária, Filosofia, Serviço Social, Enfermagem, em escala
insuficiente e em vias de extinção por dificuldades as mais diversas de ordem
técnica e financeira.
Diante de cada unidade e da carência de profissionais atendidos por estas
profissões, só restou ao Estado absorver os encargos materiais, financeiros e
pessoais como solução para atender as necessidades de si próprio e do mercado.
A história da criação da Universidade Estadual do Ceará, UECE começa
com a Lei n º 9.753, de 18 de outubro de 1973, na qual o Poder Executivo autoriza a
instituir a Fundação Educacional do Ceará – FUNEDUCE.
A UECE foi criada por força da Resolução n º 02/75, da Fundação
Educacional do Ceará, de 05 de maio de 1975, constituída das seguintes unidades
oficiais do ensino superior existentes na época: Escola de Administração do Ceará,
Faculdade de Veterinária do Ceará, Escola do Serviço Social de Fortaleza, Escola
de Enfermagem São Vicente de Paulo, Faculdade de Filosofia do Ceará e
Faculdade de Filosofia Dom Aureliano de Matos, de Limoeiro do Norte, além da
Televisão Educativa - Canal 5. Ao firmar-se como uma Universidade, transformou
essas escolas em seus primeiros cursos de graduação. Por força do Decreto de n º
11.233, de 10 de março de 1975, o Governo do Estado homologou a citada
Resolução e aprovou o respectivo Estatuto.
A UECE foi reconhecida pelo Decreto nº 79.172, de 26 de janeiro de 1977, da Presidência da República.
No ano de 1979, por força da Lei n º 10.262, de 18 de maio, o Governo do
Estado autorizou transformar a FUNEDUCE - FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DO
ESTADO DO CEARÁ em FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÃ –
UECE e adaptou os Estatutos e o Regimento à nova situação legal. E,
posteriormente, concedeu a ela personalidade jurídica de Direito Privado. Em 23 de
maio de 1979, pelo Decreto n º 13.252 a FUNECE é transformada UECE, ficando
vinculada a Secretaria de Educação do Estado do Ceará.
O Decreto nº 25.966, de 24 de julho de 2000, aprovou os Estatutos da
Fundação Universidade Estadual do Ceará – FUNECE e da Universidade Estadual
do Ceará – UECE. Pelo Art. 1º, do Estatuto da FUNECE, ela fica transformada em
entidade da administração descentralizada do Estado, sem fins lucrativos, com
personalidade jurídica de Direito Público, com duração por tempo indeterminado,
sede e foro na cidade de Fortaleza.
Pelo Art. 2º do referido Estatuto, a FUNECE passou a ser vinculada à
Secretaria da Ciência e Tecnologia do Estado do Ceará.
Hoje, a UECE atua em rede multicampi, dividida em cinco centros, sete
faculdades e dois campi avançados. Abrange noventa municípios, sendo o Campus
do Itaperi em Fortaleza sua principal unidade.
O Presente Estatuto da FUNECE – UECE é pautado em princípios
democráticos, com uma estrutura mais livre, dinâmica e atual, haja vista que foi
constituída com a participação de todos os segmentos da Universidade.
A Universidade Estadual do Ceará – UECE tem como missão produzir e
disseminar conhecimentos e formar profissionais, para promover o desenvolvimento
sustentável e a qualidade de vida da Região Nordeste.
A FUNECE/UECE, há mais de duas décadas, vem sofrendo redução
significativa no seu quadro de pessoal, principalmente o pessoal de nível
intermediário, que executa atividade-meio.
A partir do início da década de 1980, porém começou a contratar mão-de-
obra terceirizada por meio da empresa RENT Serviços Empresariais LTDA.,
objetivando dar continuidade aos trabalhos desenvolvidos por essa como instituição
de ensino superior.
Esta experiência deu certo, pois era grande a dificuldade de admitir pessoal
na FUNECE.
A Fundação Universidade Estadual do Ceará – FUNECE não poderia ir de
encontro a essa nova realidade, visando a se adequar ao atual contexto mundial da
globalização, que afetou e afeta vários segmentos e níveis da sociedade brasileira
com o objetivo de integrar-se a este novo processo de mudança estrutural e cultural.
A FUNECE adotou, mediante planejamento estratégico e participativo, varias
ações compatíveis com os novos modelos da gestão, dentre elas a terceirização. O
planejamento estratégico está sendo, no caso, um dos pré-requisitos para
implantação do recurso administrativo da terceirização.
A FUNECE delega a empresa de serviço algumas ações que não fazem
parte da principal atividade da instituição, ou seja, ensino, pesquisa e extensão,
passando a terceiros, por contrato formal, apenas algumas das atividades-meio da
administração, no caso específico, a contratação de mão-de-obra terceirizada.
Para sermos apenas enfáticos, não faz mal repetir o fato de que após
análise criteriosa dos pensamentos dos autores relacionados, verificamos que eles
contribuíram decisivamente para o aprofundamento teórico para o nosso estudo
sobre as implicações da contratação dos serviços de mão-de-obra terceirizada na
FUNECE.
Acresce, ainda, referir, como reforço ao que já adiantamos a respeito, que o
ambiente é propício à realização da pesquisa, haja vista que a maioria do corpo
funcional já conhece este tipo de serviços e a alta direção da FUNECE, por sua vez,
sensibiliza-se em face do tema, em função das carências da entidade e da solução
que a terceirização pode oferecer.
A UECE apresenta vinte e sete cursos de graduação em Fortaleza e trinta
distribuídos nos municípios do interior do Estado. Os cursos são ofertados
semestralmente nas modalidades de bacharelado e licenciatura plena, e em
programas especiais de formação de professores (licenciaturas breves, Esquema I e
Magister). Oferece ainda três cursos de nível superior (Seqüenciais) em Fortaleza e
um no interior.
A UECE conta com 15.292 alunos de graduação nos cursos regulares, 3.299
nos programas especiais, 355 alunos nos cursos seqüenciais, 3.417 alunos de pós-
graduação, perfazendo um total de 22.363 alunos, 933 docentes (812 efetivos, 108
substitutos e 13 visitantes) e 516 técnicos-administrativos.
A relação aluno/docente é de 24/1 (alunos por professor) incluindo todos os
cursos, e a de servidor técnico administrativo é de 48/1 (aluno por servidor).
A UECE conta atualmente com 812 docentes efetivos, dos quais 24,13% são
doutores, 44,7% mestres, 19,95% especialistas e 11,22% graduados; 108 docentes
substitutos, 13 docentes visitantes; são 516 servidores, dos quais 476 em efetivo
exercício, enquanto que 40 se encontram afastados,106 terceirizados e 292 são
bolsistas.
Estes dados foram obtidos através da Pró-Reitoria de Planejamento –
PROPLAN/UECE – em julho de 2004.
3.1. Delimitação do Problema
Ao longo da história, desde os primórdios, o homem utiliza-se de conhecimentos, informações, técnicas e habilidades para satisfazer suas necessidades e anseios. Com o início da Terceira Revolução Industrial, surgiu a chamada Era da Informação (a revolução do computador), quando o homem tem disponível uma quantidade extraordinária de informações acerca dos produtos ou serviços; ou seja, as opções oferecidas ao consumidor se multiplicaram, fazendo com que as exigências do mercado fiquem cada vez maiores. Dessa forma, o grande desafio a ser enfrentado pelos administradores é dirigir as organizações complexas, em ambientes turbulentos, cheios de dificuldades, ameaças, restrições e de mutações rápidas.
Vale a pena mencionar, ainda que de passagem, alguns relevos dessa
transformação. Uma delas foi a supressão das fronteiras políticas com a atenuação
das barreiras econômicas dos países socialistas, com o esfacelamento da União
Soviética e a queda do muro de Berlim.
Outro relevo a ser destacado diz respeito à mundialização dos mercados,
potencializada pelos transportes rápidos, a longa distância, tudo isso potencializado
pela Telemática (telefonia + informática).
E, finalmente, como decorrência do há pouco mencionado, a exacerbação
da concorrência.
Nesse contexto, as empresas, devido ao grau de incerteza – provocada pela
concorrência, de um lado, e pela rápida mutação técnica de produtos e serviços, de
outro – não estão seguras quanto à sua fatia no mercado, nem mesmo as
instituições de ensino superior, pois a globalização eliminou fronteiras e
proporcionou o surgimento da concorrência em todas as áreas, inclusive na
educação.
Neste início do terceiro milênio, presenciamos uma série de transformações,
mormente nas áreas de ciência e tecnologia, que progridem numa rapidez jamais
vista na história da humanidade.
As empresas, em razão da intensa e acelerada concorrência, ingressam na
área das inovações tecnológicas, de novos perfis organizacionais e das novas
práticas da gestão, aumentam o seu grau de competitividade, reduzem custos,
aumentando a produtividade, melhoram a qualidade de seus produtos, visando à
conquista de mercados, ingressando na Era da globalização.
A globalização, segundo Ramos (2001, p. 35), pode ser entendida, pois,
como um fenômeno que abrange todo o mundo contemporâneo, com facetas
econômicas, sociais e políticas. Cuida-se de processo movido pela força do capital
econômico e que tem como causa o avanço tecnológico, provocando reflexos na
organização dos Estados (processos de desestatização e desregulamentação) e
alterando as relações de trabalho (aumento do desemprego e criação de técnicas de
flexibilização das relações trabalhistas, como a terceirização).
O termo globalização é moderno, mas é derivado do antigo vernáculo global,
que significa total ou inteiro e é vista como o estado natural da economia mundial,
isto é, um processo em que acontece nova revolução tecnológica, com a modalidade
da força de trabalho e o enfraquecimento da proteção social, da regulamentação do
emprego e do salário.
A revolução tecnológica libera expressivos contingentes de mão-de-obra,
aumentando o desemprego. O trabalho vê diminuído seu poder de barganha frente
ao capital, daí surgindo a tendência para a flexibilização das leis trabalhistas. As
próprias demandas sociais, em geral, perdem prestígio, em face das leis do
mercado, convergentes para a meta do lucro.
A economia mundial, influenciada por essas mudanças cada vez mais
rápidas, está passando por grandes transformações, que se manifestam nas áreas
produtiva, financeira, econômica e política.
São feitos arranjos e rearranjos administrativos e organizacionais.
Freqüentemente, implica menor custo externalizar atividades antes realizadas no
interior da organização. Hoje, a prática da transferência de serviços para terceiros é
tida em âmbito mundial como uma marca de modernidade e de competitividade.
Voltando ao passado longínquo, podemos observar, por intermédio da
história, que a atividade de prestação de serviços é executada desde o feudalismo.
Com a decadência do Império Romano, os senhores feudais ofereciam parte de
suas terras aos servos em troca de produtos.
Com o advento da Segunda
Guerra Mundial, é que foi acelerado o aprimoramento da tecnologia da qualidade, com o objetivo de melhorar os produtos e processos, e tendo como resultado um grande aumento dos estudos da tecnologia do controle de qualidade.
Logo após a eclosão da Segunda Guerra Mundial, as indústrias americanas
tinham necessidade de se empenhar em desenvolvimento e inovação da produção,
dando ênfase à qualidade, à confiabilidade e ao teste dos produtos acabados,
principalmente na fabricação de materiais bélicos. Subjacente a esse empenho,
havia até certo ponto a motivação beligerante, apontada para a produção de armas
necessárias à manutenção da superioridade bélica frente ao Japão e à Alemanha.
Essas indústrias passaram a delegar a terceiros as atividades de suporte à produção
(não essenciais) dos armamentos, através de prestadora de serviços. Esta técnica
de administração com enfoque em novo processo da gestão, que delega a terceiros
a execução de atividades secundárias, chama-se terceirização, a qual teve origem
nos Estados Unidos no final da década de 1930.
Convém salientar que anteriormente já havia atividades prestadas por
terceiros, mas somente a partir da Segunda Guerra Mundial é que a terceirização
cresceu e passou a interferir na sociedade e na economia e a ser apreciada pelo
Direito Social.
No período de 1950 a 1960, ocorreu reestruturação produtiva no Brasil tendo
como motivação os princípios básicos do controle de qualidade total (CQT). Estes
eram direcionados primordialmente para atividades corretivas e não para a
prevenção.
Então, a partir do início da década de 1960, o Estado exerceu papel
decisivo, realizando fortes investimentos em infra-estrutura e em indústrias de base,
motivando a iniciativa privada a investir no Brasil.
Na década de 1970, ocorreu o denominado “milagre econômico” decorrente
em parte das facilidades de financiamento oferecidas pelo capital estrangeiro e pelo
Governo brasileiro, período de considerável desenvolvimento econômico, com a
construção do grande parque industrial. Com o fim da Guerra da Coréia, aumentou
sensivelmente a ênfase em confiabilidade e teste do produto acabado. A
conscientização para a qualidade e programas de melhoria começaram a se
desenvolver também na área de prestação de serviços de hotéis, bancos, empresas
e governo.
O final dos anos 1970 e início dos anos 1980, foram marcados pelo esforço
voltado para a qualidade em todos os aspectos dos negócios e das organizações
industriais e comerciais e das prestadoras de serviços, incluindo finanças, vendas,
pessoal, manutenção, gerenciamento, produção não industrial e outros serviços. O
foco passou a ser no sistema como um todo e não somente na linha de produção.
Na fase moderna (período compreendido entre 1945 e 1990), o
desenvolvimento tecnológico foi surpreendente e se tornou mais rápida a sua
utilização para fins comerciais por meio de novos produtos e processos cada vez
mais sofisticados.
Com a queda do muro de Berlim – e o enfraquecimento das fronteiras
político-ideológicas – iniciou-se a chamada Terceira Revolução Industrial. É a fase
que começou após 1980, chamada de revolução do computador. Este período de
complexidade e mutabilidade traz a incerteza e a imprevisibilidade do que irá
acontecer, pois é cheio de desafios, dificuldades, ameaças, restrições para as
empresas. Surgiu a globalização.
Baixa produtividade, altos custos, greves e o alto nível de desemprego
fizeram com que os gestores se voltassem para a melhoria da qualidade e
buscassem outras opções em gestão incluindo a terceirização como um dos
caminhos para a sobrevivência da organização.
O ambiente externo se caracteriza por uma complexidade e mutabilidade
que as empresas nem sempre conseguem decifrar e interpretar adequadamente.
A globalização trouxe consigo uma revolução nos métodos de produção que
ocasionou resultados significativos, bem como grandes vantagens para as nações
eminentemente produtivas, fomentando o incremento da competição entre os
países, naturalmente, e entre as próprias empresas.
Com efeito, com a globalização e a concorrência, as empresas têm que lutar
contra os antigos padrões arraigados e transpor ou ultrapassar limites de
desempenho e de qualidade, sempre perseguindo a excelência.
Novos modelos gerenciais em gestão surgem, contrapondo-se às antigas
estruturas organizacionais, pois, quanto mais emperrada e menos ágil a
organização, maior o risco de sua desestruturação.
As empresas, tentando se tornar mais ágeis, eliminaram níveis
intermediários, que estavam alongando o caminho do processo decisório.
O “downsizing” (expressão inglesa que significa redução dos níveis
hierárquicos e redução do número de cargos) é muitas vezes necessário para tornar
as organizações mais ágeis.
O Brasil entra nesse inovador e complexo mundo do sistema produtivo,
aplicando as mudanças implementadas pela reestruturação, na década de 1990.
Nossas empresas aperfeiçoam-se cada vez mais, implantando tecnologias,
incluindo-se a da gestão do conhecimento, inserindo-se competitivamente no
mercado internacional, produzindo bens econômicos de alta qualidade.
Com a implementação dessas modernas técnicas, surgem também modelos
de administração de mão-de-obra nas empresas, dentre as quais, os chamados
grupos de envolvimento, que visam a estimular a formação de grupos de
funcionários capazes de integrar os trabalhadores aos objetivos da empresa,
proporcionando maiores lucros, como também maior valorização profissional e,
quiçá, maiores salários para os empregados.
O “outsourcing” (outra expressão inglesa, que significa “terceirização”) pode
ser uma técnica administrativa eficiente e eficaz, desde que seja aplicada
adequadamente.
Queiroz (1998, p. 29) comenta:
A terceirização vem sendo aplicada no Brasil e em outros países como uma
alternativa eficaz, para as empresas empreendedoras melhorarem as suas operações,
tornando-as mais eficientes nos processos e com mais eficácia nos resultados,
ganhando competitividade e otimização econômica, flexibilizando as suas atividades
no sentido da agilidade, e da satisfação do mercado.(...) É uma técnica saudável e
atual, imprescindível a qualquer empresa, face ao cenário da globalização mundial,
onde a concorrência é um fator presente em todas as atividades empresariais.
A terceirização é uma realidade inelutável. Ela se mostra como
conseqüência inevitável da racionalidade empresarial em mercado mundializado. Foi
implantada no Brasil com a vinda das primeiras empresas multinacionais.
No Brasil, observa-se forte tendência para a desverticalização, em virtude
das inovações introduzidas nas organizações, principalmente nas áreas de
produção.
Deve-se salientar que a entidade contratante é co-responsável em relação
aos direitos previdenciários dos empregados terceirizados. Portanto, deve ficar
atenta para que a empresa contratada não vise a atender apenas as exigências do
lucro, esta, muitas vezes para conseguir esse intento, procura reduzir custos, não
efetuando os devidos pagamentos à previdência, conforme determina o Artigo 71,
§2°:
Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da exclusão do contrato, nos termos do art. 31, da lei 8212, de 24 de Julho de 1991 (NOVA REDAÇÃO - LEI 9.032, DE 28.04.1995 – DOU de 29.04.1995).
Antes de implementar a terceirização, principalmente numa sociedade
neoliberal, com o princípio da economia de mercado, terceiriza-se em massa,
originando, de um lado, empresas sérias com notória especialização para competir
no mercado, mas, ao mesmo tempo, fenômenos nefastos como a ação das falsas
cooperativas “ou dos laranjas” utilizados como testa-de-ferro em empresas de fundo
de quintal apenas para explorar a mão-de-obra e obter lucro o mais rápido possível,
sem qualquer responsabilidade social.
O objetivo geral desta pesquisa é:
� analisar o grau de contribuição da prestação de serviços de mão-de-obra
terceirizada em relação aos servidores efetivos da FUNECE que
desempenham funções equivalentes.
Entre os objetivos específicos, incluem-se:
1 verificar o grau de motivação do pessoal terceirizado versus servidores
efetivos da FUNECE;
2 elaborar análise econômica dos custos com a contratação do pessoal
terceirizado em relação aos servidores;
3 analisar as vantagens e desvantagens da terceirização na FUNECE; e
4 identificar os principais motivos que levaram a FUNECE a contratar pessoal
terceirizado.
CAPÍTULO IV – METODOLOGIA DA PESQUISA
A presente pesquisa consiste em um estudo de caso com uma abordagem descritivo-analítica, na qual a visão histórico-organizacional do pesquisado enfoca o processo de terceirização ocorrido na Fundação Universidade Estadual do Ceará – FUNECE, a partir do início da década de 1980, na busca da compreensão desse fato, analisando tanto o lado objetivo quantitativo como enfatizando os aspectos qualitativos trazidos através das percepções, julgamentos e experiências dos informantes.
O universo da pesquisa trabalhou três segmentos significativos dentro da
complexidade organizacional da instituição. São eles: os dirigentes acadêmicos e
administrativos, os servidores efetivos e os trabalhadores terceirizados.
4.1. Questões da Pesquisa
O questionamento de determinados aspectos teve como finalidade buscar a
justificativa do objetivo central da pesquisa, que é estudar o grau de contribuição dos
prestadores de serviços de mão-de-obra terceirizada em comparação aos serviços
executados pelos servidores efetivos da FUNECE.
A atual conjuntura social nos remete à reflexão detalhada com relação à
motivação dos trabalhadores terceirizados. Enquanto a Instituição espera contar com
a motivação constante dos seus servidores efetivos, o número dos terceirizados é
aumentado. Este fato pode promover um desapego psicológico às atividades
desenvolvidas, agravando-se no tocante ao relacionamento com os novos
companheiros.
4.2. Universo Populacional e Amostragem
A população deste estudo é formada por atores sociais que fazem parte da organização administrativa da Fundação Universidade Estadual do Ceará, sendo 18 dirigentes, 166 servidores e 81 terceirizados contratados, distribuídos no Campus do Itaperi, no CESA e no Centro de Humanidades.
Tabela 05: Fundação Universidade Estadual do Ceará. - FUNECE Distribuição do universo
populacional por categorias e unidades da estrutura organizacional.
Março de 2004
Dirigentes Servidores Terceirizados
Nº % Nº % Nº %
Campus do Itaperi 16 89,00 152 91,57 76 93,83
CESA 1 5,50 9 5,42 3 3,70
Centro de Humanidades 1 5,50 5 3,01 2 2,47
Total 18 100,00 166 100,00 81 100,00
Este estudo considerou dirigentes aqueles funcionários ou docentes que estejam ocupando cargo de direção e que têm influência no
processo decisório. Preliminarmente foi realizado um levantamento de todos os cargos, com o objetivo de identificar quais aqueles que preenchiam os requisitos da pesquisa. O mesmo critério foi utilizado para as outras duas categorias.
A amostragem teve sua
estruturação proporcional aleatória. O tamanho da amostra (n) foi determinado pela seguinte equação:
2
2/
=E
Zn
σα
Onde:
Zα/2 – é o valor da variável
aleatória normal padronizada, para um coeficiente de confiança 1 - α. Para um nível de confiança de 95%, Z0,025 = 1,96.
σ – desvio-padrão populacional. Como geralmente é desconhecido, assumirá o valor de 0,5, que fornece o erro máximo ao maximizar o tamanho da amostra.
E – Erro máximo em torno do verdadeiro parâmetro populacional que o pesquisador está disposto a assumir. Nesta pesquisa, será admitido um erro de 4% em torno da P (proporção).
A metodologia para estimar o
tamanho da amostra definido na página anterior é utilizada para populações infinitas (n > 20.000). Pelo fato de essa pesquisa tratar de população finita, utilizamos o seguinte fator de correção:
1−−
N
nN
Onde: N – população
finita n – tamanho da amostra
Portanto, o tamanho da amostra foi estimado segundo a fórmula abaixo:
2222
22
)1( σσ
ZEN
NZn
+−=
Então, chegamos a uma amostra de 265 no total de elementos distribuídos
proporcionalmente pelo universo populacional.
4.3. Coleta de Dados: Fontes e Instrumentos
Com o objetivo de identificar informações fatuais que viessem contribuir na
elucidação das questões levantadas pela pesquisa, foi realizada uma consulta aos
seguintes documentos:
� Estatuto e Regimento da Universidade;
� relatórios;
� legislação pertinente ao assunto pesquisado;
� arquivos; e
� livros, revistas e outros tipos de documentos que fazem menção à
Universidade e ao tema terceirização.
4.4. O Pré-Teste
Inicialmente realizamos um pré-teste dos instrumentos no mês de agosto de
2003, no Campus do Itaperi, onde foram aplicados 27 questionários distribuídos
aleatoriamente entre as três categorias da pesquisa. De posse dos resultados
obtidos durante o pré-teste, tivemos oportunidade de reformular algumas questões e
eliminar outras, com a finalidade de facilitar a compreensão dos respondentes e
diminuir o tempo de aplicação.
Os questionários foram elaborados em duas partes. Na primeira, formada
por seis itens, buscávamos colher informações sobre as características pessoais e
funcionais a fim de obter um conhecimento mais aprofundado da realidade
pesquisada, enquanto que, na segunda parte, as questões estavam relacionadas ao
funcionamento administrativo da Instituição. As questões foram formuladas de forma
fechada e aberta, de sorte que nas abertas, fosse possível apresentar aos
respondentes a oportunidade para expressarem suas opiniões e justificativas,
aprofundando-as acerca da temática.
A coleta dos dados teve inicio em setembro de 2003, começando pelos
dirigentes, depois os servidores e os terceirizados, sendo concluída em dezembro do
mesmo ano. Os questionários foram remetidos aos diversos centros e unidades
administrativas e acadêmicas para serem preenchidos, e depois devolvidos ao
remetente.
4.5. Tratamento Estatístico dos Dados
Levamos em consideração o fato de que a presente pesquisa tem como
característica o estudo de caso de cunho descritivo-analítico, numa abordagem
qualitativa, onde o apoio quantitativo será oferecido pelo uso de programa Statistical
Product and Service Solutions – SPSS para o processamento dos dados.
4.6. Área Geográfica
A pesquisa foi realizada na Fundação Universidade Estadual do Ceará –
FUNECE – no Campus do Itaperi, localizado na avenida Paranjana, 1700 Itaperi,
CEP 60.740-000, fone 299.2500; no Centro de Humanidades – CH – localizado na
avenida Luciano Carneiro, 345, Aeroporto, CEP 60.410-691, fone 227.3693 e no
Centro de Estudos Sociais Aplicados – CESA – localizado na rua 25 de Março, 780,
Centro, CEP 60.060-170, fone 252.2128 - em Fortaleza – Ceará – Brasil.
CAPÍTULO V – APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS
RESULTADOS
Os indicadores obtidos no estudo foram coletados, ordenados e receberam um tratamento estatístico descritivo e uma análise qualitativa, formando o presente capítulo. Iniciaremos com a apresentação do perfil característico de cada uma das categorias trabalhadas durante a pesquisa. Complementamos com a análise realizada em relação às respostas obtidas em cada segmento, sendo posteriormente agrupadas, visando a explicar como ocorreram as variáveis qualitativas da pesquisa.
5.1. Caracterização da Pesquisa
Para levantamento dos dados desta pesquisa, foram utilizados dois tipos de
questionários, sendo um para servidores e terceirizados e outro para dirigentes,
compostos de 64 questões.
A primeira parte do questionário, ao ser analisada, proporcionou o
estabelecimento de indicadores formadores do perfil dos segmentos que compõem a
amostra, levando em consideração as variáveis individuais, tais como: sexo, idade,
estado civil e grau de instrução. As variáveis funcionais foram: tempo de serviço na
Universidade, outras atividades desenvolvidas além da Universidade.
Referidos instrumentos, contidos no anexo III, tinham como meta de
investigação identificar: características pessoais e funcionais (questões 1-15),
percepção sobre a vida funcional (questões 16-20 e 28-32), trajetória ocupacional
(questão 21), apreciação comparativa do tratamento dispensado aos servidores
efetivos e terceirizados (questões 24-27). Questões abertas (19-20; 25-27) tinham
como características fornecer oportunidade para que o informante pudesse expor a
sua opinião sobre a questão abordada. Em contrapartida, as questões fechadas (1-
7; 22-24) ofertavam múltipla escolha a partir de sentenças simples, onde o
informante procuraria a alternativa que mais se adequasse à sua posição diante da
situação proposta. O instrumento utilizado continha também questões de caráter
misto (8; 12-15; 21-24; 29-31), onde, ao realizar a escolha entre o ”Sim” e o “Não”,
imediatamente a seguir estava oferecido espaço para explicar a sua colocação.
Com o objetivo de facilitar a participação de todos os níveis de instrução,
realizamos uma adaptação nas colocações. Outro cuidado foi o de manter em total
sigilo as informações e a privacidade dos participantes.
Concomitantemente à realização da pesquisa com os servidores e
terceirizados, realizamos consultas a documentos e arquivos da Instituição, Internet,
e pesquisa, por meio de questionário especialmente elaborado para os dirigentes.
Os resultados obtidos nesse questionário serviram de subsídio para a análise
qualitativa da pesquisa.
Após a codificação de todas as variáveis contidas no questionário, tivemos
possibilidade de dar inicio a sua apuração. De posse dos resultados, realizamos a
análise das variáveis centrais deste estudo. O cruzamento dos resultados foi
utilizado como forma de confrontar as informações fornecidas tanto pelos servidores
como pelos terceirizados.
5.2. Amostra
Quando se observam os integrantes desses grupos em relação aos traços
pessoais e ocupacionais, nota-se que genericamente se caracterizam por terem uma
média etária em 36 e 45 anos. Em relação ao sexo, ocorre uma supremacia do
feminino de 67,09%. A escolaridade dos servidores situa-se na sua maioria de nível
médio completo, enquanto a dos terceirizados, está no nível fundamental.
5.3. Universo da Pesquisa
Os quadros demonstrativos a seguir nos darão uma amostra detalhada da
situação educacional e funcional dos 516 servidores, dos quais 476 estão em efetivo
exercício e 40, encontram-se afastados; 106 são terceirizados, que foram
contratados pela empresa Nacional Empreendimentos Ltda., com sede em Ocara –
CE, na av. Coronel João Felipe, 135 – Centro.
Tabela 06: Quadro Demonstrativo de Escolaridade dos Terceirizados e
dos Servidores
Período de 2003
TERCEIRIZADO FUNECE
Nível Fundamental
65 126
Nível Médio 39 203
Nível Superior 2 187
Valor total 106 516 Fonte: DRH
Figura 07: Nível de escolaridade dos terceirizados
Período de 2003 - TERCEIRIZADO
61%
37%
2% Nível Fundamental
Nível Médio
Nível Superior
Fonte: DRH
Neste gráfico, nota-se acentuado baixo nível de escolaridade dos
terceirizados, o que dificultou o entendimento e o preenchimento do questionário.
Em alguns casos, tivemos que colocar um entrevistador para facilitar o devido e
correto preenchimento do questionário.
FUNECE
24%
40%
36%
Nível Fundamental
Nível Médio
Nível Superior
Figura 08: Nível escolaridade de servidores
No caso dos servidores, nota-se acentuada melhoria nos níveis de
escolaridade.
Tabela 08: Quadro de Categorias dos Servidores e Terceirizados
FUNCIONÁRIOS Categoria
SERVIDOR TERCEIRIZADO
Administrador 18 - Advogado 3 - Agente de Administração 170 - Analista de Sistema 5 - Analista de Treinamento 1 - Assistente de Administração 50 - Assistente de Biblioteconomia 8 - Assistente Previdenciário 1 - Auxiliar de Administração 15 - Auxiliar de Patologia Clínica 4 - Auxiliar de Serviços Gerais 37 9 Auxiliar Técnico de Engenharia 2 -
Auxiliar Técnico de Manutenção 1 - Bibliotecário 5 Capataz - 10 Contador 1 - Contínuo 9 1 Copeira - 2 Cozinheiro 5 4 Datilógrafo 1 - Desenhista 2 - Digitador 4 14 Economista 4 - Economista Doméstico 2 - Engenheiro Agrônomo 5 - Engenheiro Civil 3 - Engenheiro de Alimentos 1 - Engenheiro de Pesca 1 - Engenheiro Mecânico 1 - Engenheiro Químico 1 - Estatístico 2 - Geógrafo 5 - Geólogo 1 - Gráfico 2 - Jardineiro - 1 Mecânico de Máquinas e Veículos 2 - Médico Veterinário 4 - Motorista 11 - Nutricionista 1 1 Oficial de Manutenção 20 - Operador de Computador 5 - Operador de Máquina Agrícola 1 - Operador de Rec. Áudio-Visuais 1 - Programador de Computador 4 - Recepcionista - 10 Secretário 19 - Sociólogo 3 - Técnico Agropecuário 1 - Técnico de Contabilidade 5 - Técnico em Assuntos Educacionais 22 - Técnico em Comunicação Social 1 - Técnico em Edificação - 1 Técnico em Patologia Clínica 6 - Técnico em Secretariado 8 5 Técnico em Telecomunicação - 1 Técnico Planejamento Agrícola 1 - Telefonista 1 3 Trabalhador de Campo 14 - Tratorista - 1 Vigia 16 - Zelador - 42
TOTAL 516 106 Fonte: DRH e DEPAD/FUNECE
Obs.: Dos 516 servidores: 06 Afastados para pós-graduação
05 Licença Extraordinária 02 Suspensão de vínculo 27 Disposição 476 Efetivos em exercício
Enviamos 265 questionários para os servidores, dos quais foram
respondidos 166, e remetidos 86 questionários para os terceirizados, sendo
recebidos 81 devidamente preenchidos. Os 18 questionários encaminhados para os
dirigentes foram todos respondidos.
5.4. Síntese dos Resultados
Do universo de 247 servidores, foram pesquisados 166 efetivos (o que
corresponde a 67%) e 81 empregados terceirizados (correspondente 33%).
Figura 09: Relação ao sexo
-
20,00
40,00
60,00
80,00
Fem. Masc.
Servidor
Terceirizado
Em relação ao gênero, da categoria servidor, ocorre uma supremacia do
sexo feminino (67,9%) em relação ao sexo masculino que é de (32,1%).No
terceirizado, existem 60% do sexo feminino e 40% do sexo masculino.
Figura 10: Faixa etária
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Servidor Terceirizado
18 a 25 anos
26 a 35
36 a 45
46 a 55
Acima de 55
Quanto à faixa etária, a média dos servidores que se encontram entre 36 e
45 anos de idade é de 47%, e na faixa de 46 a 55 anos há uma concentração de
39,2%; e acima de 55 anos a média passa a ser de 10,8%.
Conforme esta análise, é facial notar a existência de razoável contingente de
servidores prestes a se aposentar. Enquanto isso, os terceirizados têm uma
concentração de 33,8% na faixa etária de 26 a 35 anos; na faixa etária de 36 a 45
anos, existe um percentual de 27,5% e, acima de 55 anos, há uma concentração de
6,3%. É importante ressaltar que na faixa de 18 a 25 anos existe um percentual de
12,5% dos terceirizados, enquanto que inexiste servidor nessa faixa etária.
Figura 11: Estado civil
0
10
20
30
40
50
60
70
Servidor Terceirizado
Solteiros Casados Divorciados Viúvo Outros
Verifica-se maior número de solteiros terceirizados (32,9%) em relação aos
servidores de igual estado civil, que é 17,7%. O percentual de servidores casados é
de 61%, o de terceirizados perfaz o total de 57% e os demais em proporções
praticamente equivalentes.
Figura 12: Tempo de trabalho
0
10
20
30
40
50
60
Servidor Terceirizado
De 1 a 5 anos
De 6 a 10 anos
De 11 a 15 anos
De 16 a 20 anos
Mais de 20 anos
Convém salientar o percentual de 51,2%, bastante elevado, de servidores
acima de 20 anos de serviço, enquanto que o percentual de terceirizado com o
mesmo tempo de trabalho é de apenas 7,5%. Quando se trata de terceirizados com
tempo de serviço de 1 a 5 anos, há um percentual de 56,3%, e de servidores
efetivos, 1,2%. De 6 a 10 anos, o número de servidores é de 4,2% e o de
terceirizados é de 31,3%. Na faixa do tempo de serviço de 16 a 20 anos, o
percentual de servidores é de 32,5% e o de terceirizados é de 1,3%.
Figura 13: Treinamento
42
44
46
48
50
52
54
Servidor Terceirizado
Sim Não
Na questão treinamento, 50% dos respondentes terceirizados desejam
treinamento para melhorar o desempenho de suas funções. O número de servidores
que também almeja treinamento é de 46,4%.
Figura 14: Grau de expectativas
0
20
40
60
80
100
Servidor Tercerizado
Próprias Funece
Equivale a 74,7% o número de terceirizados que alimentam boas
expectativas quanto ao futuro profissional na FUNECE/UECE. A esse mesmo
respeito, o número de servidores corresponde a 50,9%.
Figura 15: Nível de satisfação
0
10
20
30
40
50
60
70
Insatisfeito Poucosatisfeito
Satisfeito Muitosatisfeito
Servidor Terceirizado
O percentual de servidores pouco satisfeitos é de 31,9% e somente de
12,7% o de terceirizados. Em relação ao item satisfeito, o número de servidores é de
50,3% e o de terceirizados apresenta um percentual de 67,1%. E muito satisfeito:
servidor - 12,9%, e terceirizado - 17,7%.
Figura 16: Como melhorar o desempenho
05
10152025303540
Cursos Motivação Melhorsalário
Nada
Servidor Terceirizado
Os terceirizados, em número de 39,5%, acreditam que se fossem realizados
mais treinamentos através de cursos, melhorariam seu desempenho, enquanto que
25,9% dos servidores acham o mesmo.
É importante frisar que a questão salarial em termos de aspiração desejada
vem posteriormente, com percentual bem abaixo em relação ao quesito "realização
de cursos", ou seja, apenas 8,6% dos terceirizados e 5,7% reivindicam dos
servidores um melhor salário.
Figura 17: Dificuldades encontradas
0
10
20
30
40
50
Servidor Terceirizado
Não tem
Falta de equipamento
Falta de comunicação
Terceirizados, em percentagem de 48,6, afirmam que não sentem
dificuldades ao realizar seus trabalhos, enquanto que apenas 13,5% dos servidores
não encontram dificuldades. Em relação à falta de equipamentos adequados para a
realização das tarefas, 21,1% dos servidores afirmaram ser uma das causas que
dificultam o seu trabalho, ao passo que somente 11,4% dos terceirizados fizeram tal
afirmativa. Outro problema apontado pela pesquisa foi a falha de comunicação no
ambiente de trabalho, que 10,5% dos servidores afirmaram. Terceirizados, em 7,5%,
fizeram a mesma afirmativa.
Figura 18: Forma de ingresso na FUNECE
0
10
20
30
40
50
60
Servidor Terceirizado
Análise do curriculo
Indicação
Entrevista
Outros
Através dessa pesquisa, verificamos que 49% dos servidores ingressaram
na FUNECE através de indicação e que 50,7% dos terceirizados ingressaram sob o
mesmo critério.
Figura 19: Principais atividades desenvolvidas pelo terceirizado
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5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Serv. Gerais Recp/Digitador Trab.Campo Secretária Cozinheira Nutricionista
Dentre as atividades desenvolvidas pelo pessoal terceirizado na FUNECE,
há uma acentuada concentração nas atividades de serviços gerais, perfazendo um
índice de 46,5%, seguida pelos cargos recepcionista/digitador e trabalhador de
campo, com 15,5%, respectivamente.
Figura 20: Avaliação do trabalho desenvolvido pelo terceirizado no julgamento do
servidor e do terceirizado.
0
5
10
15
20
25
Excelente Ótima Muito boa Boa Eficiente Satisfatório Razoável
Terceirizado Servidor
Comparando-se os índices de avaliação desenvolvidos, podemos constatar que 25% dos terceirizados considera ótimo o desempenho das funções de sua categoria, ao passo que 7,5% dos servidores consideram ótima. Pela amostra relativa ao item "Muito Boa", constatamos que 22,2% dos terceirizados e 16,4% dos servidores foram da mesma opinião. Para a avaliação de "Boa", encontramos 16,7% dos terceirizados e 19,5% dos servidores. Os demais itens analisados apresentaram um equilíbrio nas opiniões.
Figura 21: Acredita que pode seguir carreira
0
10
20
30
40
50
60
70
Sim Não
Servidor Terceirizado
É importante relatar que, nessa avaliação, verificamos, um fato deveras
interessante: enquanto 68,8% dos terceirizados acreditam na possibilidade de seguir
carreira, somente 32% dos servidores acreditam nessa possibilidade. Acreditamos
que tal fato decorra do grande número de servidores prestes a se aposentar.
Figura 22: Satisfação salarial
0
20
40
60
80
100
Sim Não
Servidor
Terceirizado
Neste gráfico, percebe-se o elevado grau de satisfação de 80,5% do servidor
e de 67,1% do terceirizado. Ao confrontarmos estes dados com o do gráfico "Como
melhorar o desempenho", os índices achando que o melhor salário melhoraria o
desempenho ficaram abaixo de 9%. Percebemos uma coerência entre as opiniões
coletadas.
Figura 23: Exercício de atividade de acordo com a s ua qualificação profissional
0102030405060708090
Sim Não
Servidor
Terceirizado
O número de servidores que se acham qualificados profissionalmente é de
70,3%, enquanto que o de terceirizados é de 85%.
Figura 24: Realização Profissional
0
20
40
60
80
Sim Não
Servidor
Terceiriado
O equivalente 61,8% de servidores afirmaram que estão realizados
profissionalmente e 70,7% dos terceirizados são da mesma opinião.
Figura 25: FUNECE estabelece diferença entre tercei rizados e servidores
42
44
46
48
50
52
54
Sim Não
Servidor
Terceirizado
Percebe-se que praticamente inexiste diferença entre servidores e
terceirizados no tratamento dispensado pela FUNECE ao seu pessoal, pois 55,5%
dos servidores responderam não haver diferença e o percentual de terceirizados foi
de 53,5% nessa análise.
Figura 26: Sentimento de bem estar e valorização
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44
46
48
50
52
54
Sim Não
Servidor
Terceirizado
51,4% do pessoal terceirizado afirma possuir o sentimento de bem-estar e
valorização na FUNECE, enquanto o servidor apresenta um percentual de 46,5%.
Figura 27: FUNECE faz o possível para não perder se us empregados
01020304050607080
Sim Não
Servidor Terceirizado
Um percentual de 73,1% dos servidores acha que a FUNECE faz o possível
para não perder seus empregados, e 69,6% dos terceirizados acham o mesmo.
Figura 28: Opinião dirigente
0
10
20
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40
50
60
70
Melhor Igual Pior
Na opinião de 64,7% dos dirigentes, o terceirizado desenvolve o mesmo tipo de trabalho do servidor.
Figura 29: Grau de comprometimento do servidor em r elação ao terceirizado
Ao ser indagado sobre o grau de comprometimento do servidor na
realização das tarefas, 70,6% dos dirigentes responderam que este é comprometido
igualmente ao terceirizado. Opinaram, 17,6%, que é melhor o nível de
0
50
100
150
200
Melhor Igual Pior
comprometimento do servidor e 11,8% acreditam ser pior.
Figura 30: Grau de motivação dos servidores
0
5
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15
20
25
Servidor
4
5
6
7
8
9
10
Na opinião dos dirigentes em relação ao grau de motivação do servidor, 25%
atribuíram nota 8; o percentual de 18%, notas 9 e 7; e 12,5%, notas 10,6 e 5. Então,
percebe-se que existe, na opinião de 55,5% dos dirigentes, um bom nível de
motivação do servidor.
Figura 31: Grau de motivação dos terceirizados
05
1015
2025
303540
Terceirizado
4
5
6
7
8
9
10
Quanto ao grau de motivação do terceirizado, 37,7% dos dirigentes deram
nota 8; 15%,deram nota 9, 12,5% nota 7 e os restantes 6,3% notas 10,5 e 4.
Na opinião de 81,3% dos dirigentes, existe um nível mais elevado de
motivação por parte do terceirizado em relação ao servidor.
Figura 32: Análise da qualidade dos serviços após a terceirização
0
10
20
30
40
50
Melhor Igual Pior
Com a contratação dos terceirizados, 47,1% dos dirigentes acham que
houve melhoria na qualidade de trabalho, 35,3% responderam que não ocorreu
alteração na qualidade dos serviços prestados e 17,6% alegaram que se verificou
uma piora.
Figura 33: Reação do servidor em relação ao terceir izado
Positiva54%
Negativa46%
Os 54% dos dirigentes acham a reação positiva do servidor em relação ao
terceirizado.
Figura 34: Como o dirigente considera o processo de terceirização na FUNECE
Positivo73%
Negativo27%
Os dirigentes, no percentual de 73%, acham positivo o processo de
terceirização na FUNECE/UECE.
Tabela 09: Vantagens da terceirização na opinião do s dirigentes
VANTAGENS APONTADAS PELA TERCEIRIZAÇÃO CONFORME OS DIRIGENTES
Respostas (%) Sim Não
Qualidade 73,30 26,70
Agilidade 66,70 33,30 Simplifica 53,30 46,70 Melhora atendimento 73,30 26,70 Melhora atividades essenciais 73,30 26,70 Apoio nas atividades 69,20 30,80 Aumento de produtividade 80,00 20,00 Maior estímulo 73,30 26,70 Reconhecimento pelos colegas 69,20 30,80 Integração 71,40 28,60 Satisfação 69,20 30,80
Bom relacionamento 80,00 20,00
Ascensão profissional
30,80 69,20
Quando os dirigentes foram indagados a respeito das vantagens da
terceirização, 73% se manifestaram plenamente satisfeitos com a qualidade,
melhora no atendimento e melhora nas atividades essenciais. Já 66,7% bem
atendidos pela agilidade. Outrossim, 53,3% acham como vantagem a simplificação
nos trabalhos.
Dando continuidade, verifica-se que 80% dos dirigentes acham que houve
aumento da produtividade, 73% maior estímulo, 69,2% maior apoio nas atividades e
maior reconhecimento pelos colegas.
Outras vantagens apresentadas pelos dirigentes: 80% concordam que há
bom relacionamento, 71,4% entendem como vantagem o item Integração e 69,2%
acham que há elevado grau de satisfação.
Figura 35: Principais motivos da terceirização na F UNECE
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50
60
70
80
Falta de pessoal Descaso c/concursado Redução de custos
Os dirigentes, em 71,4%, apontam como principais motivos para contratação
de mão-de-obra terceirizada na FUNECE a falta de pessoal. Descaso com o
concursado, 21,4% e redução de custos, 7,1%.
Figura 36: Vantagens da terceirização na FUNECE
0
5
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15
20
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35
40
Substituição Resolverurgências
Otimização Melhoria noatendimento ao
público
Suprir carências
Os dirigentes da FUNECE, em 38,5% apontam como vantagens da
terceirização a facilidade na substituição de pessoal; 23,1% acham que há uma
maior otimização, 15,4% acham que houve melhoria no atendimento.
Figura 37: Desvantagens da terceirização
0
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40
Altos Custos Mão de obradesqualificada
Falta de garantias Falta afinidade Nãopermanenciados
bons
Outros
Outros dados relevantes apontados pelos dirigentes como desvantagens da
terceirização empregada na FUNECE/UECE: 23,1% apontam os altos custos, 15,4%
indicam a mão-de-obra desqualificada 7,7% consideram a falta de garantias e de
afinidade e 36,9% levantam vários motivos, só que segundo muitas variáveis, com
índices muito insignificantes.
CAPÍTULO V – APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS
RESULTADOS
Os indicadores obtidos no estudo foram coletados, ordenados e receberam um tratamento estatístico descritivo e uma análise qualitativa, formando o presente capítulo. Iniciaremos com a apresentação do perfil característico de cada uma das categorias trabalhadas durante a pesquisa. Complementamos com a análise realizada em relação às respostas obtidas em cada segmento, sendo posteriormente agrupadas, visando a explicar como ocorreram as variáveis qualitativas da pesquisa.
5.1. Caracterização da Pesquisa
Para levantamento dos dados desta pesquisa, foram utilizados dois tipos de
questionários, sendo um para servidores e terceirizados e outro para dirigentes,
compostos de 64 questões.
A primeira parte do questionário, ao ser analisada, proporcionou o
estabelecimento de indicadores formadores do perfil dos segmentos que compõem a
amostra, levando em consideração as variáveis individuais, tais como: sexo, idade,
estado civil e grau de instrução. As variáveis funcionais foram: tempo de serviço na
Universidade, outras atividades desenvolvidas além da Universidade.
Referidos instrumentos, contidos no anexo III, tinham como meta de
investigação identificar: características pessoais e funcionais (questões 1-15),
percepção sobre a vida funcional (questões 16-20 e 28-32), trajetória ocupacional
(questão 21), apreciação comparativa do tratamento dispensado aos servidores
efetivos e terceirizados (questões 24-27). Questões abertas (19-20; 25-27) tinham
como características fornecer oportunidade para que o informante pudesse expor a
sua opinião sobre a questão abordada. Em contrapartida, as questões fechadas (1-
7; 22-24) ofertavam múltipla escolha a partir de sentenças simples, onde o
informante procuraria a alternativa que mais se adequasse à sua posição diante da
situação proposta. O instrumento utilizado continha também questões de caráter
misto (8; 12-15; 21-24; 29-31), onde, ao realizar a escolha entre o ”Sim” e o “Não”,
imediatamente a seguir estava oferecido espaço para explicar a sua colocação.
Com o objetivo de facilitar a participação de todos os níveis de instrução,
realizamos uma adaptação nas colocações. Outro cuidado foi o de manter em total
sigilo as informações e a privacidade dos participantes.
Concomitantemente à realização da pesquisa com os servidores e
terceirizados, realizamos consultas a documentos e arquivos da Instituição, Internet,
e pesquisa, por meio de questionário especialmente elaborado para os dirigentes.
Os resultados obtidos nesse questionário serviram de subsídio para a análise
qualitativa da pesquisa.
Após a codificação de todas as variáveis contidas no questionário, tivemos
possibilidade de dar inicio a sua apuração. De posse dos resultados, realizamos a
análise das variáveis centrais deste estudo. O cruzamento dos resultados foi
utilizado como forma de confrontar as informações fornecidas tanto pelos servidores
como pelos terceirizados.
5.2. Amostra
Quando se observam os integrantes desses grupos em relação aos traços
pessoais e ocupacionais, nota-se que genericamente se caracterizam por terem uma
média etária em 36 e 45 anos. Em relação ao sexo, ocorre uma supremacia do
feminino de 67,09%. A escolaridade dos servidores situa-se na sua maioria de nível
médio completo, enquanto a dos terceirizados, está no nível fundamental.
5.3. Universo da Pesquisa
Os quadros demonstrativos a seguir nos darão uma amostra detalhada da
situação educacional e funcional dos 516 servidores, dos quais 476 estão em efetivo
exercício e 40, encontram-se afastados; 106 são terceirizados, que foram
contratados pela empresa Nacional Empreendimentos Ltda., com sede em Ocara –
CE, na av. Coronel João Felipe, 135 – Centro.
Tabela 06: Quadro Demonstrativo de Escolaridade dos Terceirizados e
dos Servidores
Período de 2003
TERCEIRIZADO FUNECE
Nível Fundamental
65 126
Nível Médio 39 203
Nível Superior 2 187
Valor total 106 516 Fonte: DRH
Figura 07: Nível de escolaridade dos terceirizados
Período de 2003 - TERCEIRIZADO
61%
37%
2% Nível Fundamental
Nível Médio
Nível Superior
Fonte: DRH
Neste gráfico, nota-se acentuado baixo nível de escolaridade dos
terceirizados, o que dificultou o entendimento e o preenchimento do questionário.
Em alguns casos, tivemos que colocar um entrevistador para facilitar o devido e
correto preenchimento do questionário.
FUNECE
24%
40%
36%
Nível Fundamental
Nível Médio
Nível Superior
Figura 08: Nível escolaridade de servidores
No caso dos servidores, nota-se acentuada melhoria nos níveis de
escolaridade.
Tabela 08: Quadro de Categorias dos Servidores e Terceirizados
FUNCIONÁRIOS Categoria
SERVIDOR TERCEIRIZADO
Administrador 18 - Advogado 3 - Agente de Administração 170 - Analista de Sistema 5 - Analista de Treinamento 1 - Assistente de Administração 50 - Assistente de Biblioteconomia 8 - Assistente Previdenciário 1 - Auxiliar de Administração 15 - Auxiliar de Patologia Clínica 4 - Auxiliar de Serviços Gerais 37 9 Auxiliar Técnico de Engenharia 2 - Auxiliar Técnico de Manutenção 1 - Bibliotecário 5 Capataz - 10 Contador 1 - Contínuo 9 1 Copeira - 2 Cozinheiro 5 4 Datilógrafo 1 - Desenhista 2 - Digitador 4 14 Economista 4 - Economista Doméstico 2 - Engenheiro Agrônomo 5 - Engenheiro Civil 3 - Engenheiro de Alimentos 1 - Engenheiro de Pesca 1 - Engenheiro Mecânico 1 - Engenheiro Químico 1 - Estatístico 2 - Geógrafo 5 - Geólogo 1 - Gráfico 2 - Jardineiro - 1 Mecânico de Máquinas e Veículos 2 - Médico Veterinário 4 - Motorista 11 - Nutricionista 1 1 Oficial de Manutenção 20 - Operador de Computador 5 - Operador de Máquina Agrícola 1 - Operador de Rec. Áudio-Visuais 1 - Programador de Computador 4 - Recepcionista - 10 Secretário 19 -
Sociólogo 3 - Técnico Agropecuário 1 - Técnico de Contabilidade 5 - Técnico em Assuntos Educacionais 22 - Técnico em Comunicação Social 1 - Técnico em Edificação - 1 Técnico em Patologia Clínica 6 - Técnico em Secretariado 8 5 Técnico em Telecomunicação - 1 Técnico Planejamento Agrícola 1 - Telefonista 1 3 Trabalhador de Campo 14 - Tratorista - 1 Vigia 16 - Zelador - 42 TOTAL 516 106 Fonte: DRH e DEPAD/FUNECE
Obs.: Dos 516 servidores: 06 Afastados para pós-graduação
05 Licença Extraordinária 02 Suspensão de vínculo 27 Disposição 476 Efetivos em exercício
Enviamos 265 questionários para os servidores, dos quais foram
respondidos 166, e remetidos 86 questionários para os terceirizados, sendo
recebidos 81 devidamente preenchidos. Os 18 questionários encaminhados para os
dirigentes foram todos respondidos.
5.4. Síntese dos Resultados
Do universo de 247 servidores, foram pesquisados 166 efetivos (o que
corresponde a 67%) e 81 empregados terceirizados (correspondente 33%).
Figura 09: Relação ao sexo
-
20,00
40,00
60,00
80,00
Fem. Masc.
Servidor
Terceirizado
Em relação ao gênero, da categoria servidor, ocorre uma supremacia do
sexo feminino (67,9%) em relação ao sexo masculino que é de (32,1%).No
terceirizado, existem 60% do sexo feminino e 40% do sexo masculino.
Figura 10: Faixa etária
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5
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45
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Servidor Terceirizado
18 a 25 anos
26 a 35
36 a 45
46 a 55
Acima de 55
Quanto à faixa etária, a média dos servidores que se encontram entre 36 e
45 anos de idade é de 47%, e na faixa de 46 a 55 anos há uma concentração de
39,2%; e acima de 55 anos a média passa a ser de 10,8%.
Conforme esta análise, é facial notar a existência de razoável contingente de
servidores prestes a se aposentar. Enquanto isso, os terceirizados têm uma
concentração de 33,8% na faixa etária de 26 a 35 anos; na faixa etária de 36 a 45
anos, existe um percentual de 27,5% e, acima de 55 anos, há uma concentração de
6,3%. É importante ressaltar que na faixa de 18 a 25 anos existe um percentual de
12,5% dos terceirizados, enquanto que inexiste servidor nessa faixa etária.
Figura 11: Estado civil
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Servidor Terceirizado
Solteiros Casados Divorciados Viúvo Outros
Verifica-se maior número de solteiros terceirizados (32,9%) em relação aos
servidores de igual estado civil, que é 17,7%. O percentual de servidores casados é
de 61%, o de terceirizados perfaz o total de 57% e os demais em proporções
praticamente equivalentes.
Figura 12: Tempo de trabalho
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Servidor Terceirizado
De 1 a 5 anos
De 6 a 10 anos
De 11 a 15 anos
De 16 a 20 anos
Mais de 20 anos
Convém salientar o percentual de 51,2%, bastante elevado, de servidores
acima de 20 anos de serviço, enquanto que o percentual de terceirizado com o
mesmo tempo de trabalho é de apenas 7,5%. Quando se trata de terceirizados com
tempo de serviço de 1 a 5 anos, há um percentual de 56,3%, e de servidores
efetivos, 1,2%. De 6 a 10 anos, o número de servidores é de 4,2% e o de
terceirizados é de 31,3%. Na faixa do tempo de serviço de 16 a 20 anos, o
percentual de servidores é de 32,5% e o de terceirizados é de 1,3%.
Figura 13: Treinamento
42
44
46
48
50
52
54
Servidor Terceirizado
Sim Não
Na questão treinamento, 50% dos respondentes terceirizados desejam
treinamento para melhorar o desempenho de suas funções. O número de servidores
que também almeja treinamento é de 46,4%.
Figura 14: Grau de expectativas
0
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80
100
Servidor Tercerizado
Próprias Funece
Equivale a 74,7% o número de terceirizados que alimentam boas
expectativas quanto ao futuro profissional na FUNECE/UECE. A esse mesmo
respeito, o número de servidores corresponde a 50,9%.
Figura 15: Nível de satisfação
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Insatisfeito Poucosatisfeito
Satisfeito Muitosatisfeito
Servidor Terceirizado
O percentual de servidores pouco satisfeitos é de 31,9% e somente de
12,7% o de terceirizados. Em relação ao item satisfeito, o número de servidores é de
50,3% e o de terceirizados apresenta um percentual de 67,1%. E muito satisfeito:
servidor - 12,9%, e terceirizado - 17,7%.
Figura 16: Como melhorar o desempenho
05
10152025303540
Cursos Motivação Melhorsalário
Nada
Servidor Terceirizado
Os terceirizados, em número de 39,5%, acreditam que se fossem realizados
mais treinamentos através de cursos, melhorariam seu desempenho, enquanto que
25,9% dos servidores acham o mesmo.
É importante frisar que a questão salarial em termos de aspiração desejada
vem posteriormente, com percentual bem abaixo em relação ao quesito "realização
de cursos", ou seja, apenas 8,6% dos terceirizados e 5,7% reivindicam dos
servidores um melhor salário.
Figura 17: Dificuldades encontradas
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Servidor Terceirizado
Não tem
Falta de equipamento
Falta de comunicação
Terceirizados, em percentagem de 48,6, afirmam que não sentem
dificuldades ao realizar seus trabalhos, enquanto que apenas 13,5% dos servidores
não encontram dificuldades. Em relação à falta de equipamentos adequados para a
realização das tarefas, 21,1% dos servidores afirmaram ser uma das causas que
dificultam o seu trabalho, ao passo que somente 11,4% dos terceirizados fizeram tal
afirmativa. Outro problema apontado pela pesquisa foi a falha de comunicação no
ambiente de trabalho, que 10,5% dos servidores afirmaram. Terceirizados, em 7,5%,
fizeram a mesma afirmativa.
Figura 18: Forma de ingresso na FUNECE
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Servidor Terceirizado
Análise do curriculo
Indicação
Entrevista
Outros
Através dessa pesquisa, verificamos que 49% dos servidores ingressaram
na FUNECE através de indicação e que 50,7% dos terceirizados ingressaram sob o
mesmo critério.
Figura 19: Principais atividades desenvolvidas pelo terceirizado
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Serv. Gerais Recp/Digitador Trab.Campo Secretária Cozinheira Nutricionista
Dentre as atividades desenvolvidas pelo pessoal terceirizado na FUNECE,
há uma acentuada concentração nas atividades de serviços gerais, perfazendo um
índice de 46,5%, seguida pelos cargos recepcionista/digitador e trabalhador de
campo, com 15,5%, respectivamente.
Figura 20: Avaliação do trabalho desenvolvido pelo terceirizado no julgamento do
servidor e do terceirizado.
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Excelente Ótima Muito boa Boa Eficiente Satisfatório Razoável
Terceirizado Servidor
Comparando-se os índices de avaliação desenvolvidos, podemos constatar que 25% dos terceirizados considera ótimo o desempenho das funções de sua categoria, ao passo
que 7,5% dos servidores consideram ótima. Pela amostra relativa ao item "Muito Boa", constatamos que 22,2% dos terceirizados e 16,4% dos servidores foram da mesma opinião. Para a avaliação de "Boa", encontramos 16,7% dos terceirizados e 19,5% dos servidores. Os demais itens analisados apresentaram um equilíbrio nas opiniões.
Figura 21: Acredita que pode seguir carreira
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Sim Não
Servidor Terceirizado
É importante relatar que, nessa avaliação, verificamos, um fato deveras
interessante: enquanto 68,8% dos terceirizados acreditam na possibilidade de seguir
carreira, somente 32% dos servidores acreditam nessa possibilidade. Acreditamos
que tal fato decorra do grande número de servidores prestes a se aposentar.
Figura 22: Satisfação salarial
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100
Sim Não
Servidor
Terceirizado
Neste gráfico, percebe-se o elevado grau de satisfação de 80,5% do servidor
e de 67,1% do terceirizado. Ao confrontarmos estes dados com o do gráfico "Como
melhorar o desempenho", os índices achando que o melhor salário melhoraria o
desempenho ficaram abaixo de 9%. Percebemos uma coerência entre as opiniões
coletadas.
Figura 23: Exercício de atividade de acordo com a s ua qualificação profissional
0102030405060708090
Sim Não
Servidor
Terceirizado
O número de servidores que se acham qualificados profissionalmente é de
70,3%, enquanto que o de terceirizados é de 85%.
Figura 24: Realização Profissional
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Sim Não
Servidor
Terceiriado
O equivalente 61,8% de servidores afirmaram que estão realizados
profissionalmente e 70,7% dos terceirizados são da mesma opinião.
Figura 25: FUNECE estabelece diferença entre tercei rizados e servidores
42
44
46
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Sim Não
Servidor
Terceirizado
Percebe-se que praticamente inexiste diferença entre servidores e
terceirizados no tratamento dispensado pela FUNECE ao seu pessoal, pois 55,5%
dos servidores responderam não haver diferença e o percentual de terceirizados foi
de 53,5% nessa análise.
Figura 26: Sentimento de bem estar e valorização
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Sim Não
Servidor
Terceirizado
51,4% do pessoal terceirizado afirma possuir o sentimento de bem-estar e
valorização na FUNECE, enquanto o servidor apresenta um percentual de 46,5%.
Figura 27: FUNECE faz o possível para não perder se us empregados
01020304050607080
Sim Não
Servidor Terceirizado
Um percentual de 73,1% dos servidores acha que a FUNECE faz o possível
para não perder seus empregados, e 69,6% dos terceirizados acham o mesmo.
Figura 28: Opinião dirigente
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Melhor Igual Pior
Na opinião de 64,7% dos dirigentes, o terceirizado desenvolve o mesmo tipo de trabalho do servidor.
Figura 29: Grau de comprometimento do servidor em r elação ao terceirizado
Ao ser indagado sobre o grau de comprometimento do servidor na
realização das tarefas, 70,6% dos dirigentes responderam que este é comprometido
igualmente ao terceirizado. Opinaram, 17,6%, que é melhor o nível de
comprometimento do servidor e 11,8% acreditam ser pior.
0
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Melhor Igual Pior
Figura 30: Grau de motivação dos servidores
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Servidor
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Na opinião dos dirigentes em relação ao grau de motivação do servidor, 25%
atribuíram nota 8; o percentual de 18%, notas 9 e 7; e 12,5%, notas 10,6 e 5. Então,
percebe-se que existe, na opinião de 55,5% dos dirigentes, um bom nível de
motivação do servidor.
Figura 31: Grau de motivação dos terceirizados
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Terceirizado
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Quanto ao grau de motivação do terceirizado, 37,7% dos dirigentes deram
nota 8; 15%,deram nota 9, 12,5% nota 7 e os restantes 6,3% notas 10,5 e 4.
Na opinião de 81,3% dos dirigentes, existe um nível mais elevado de
motivação por parte do terceirizado em relação ao servidor.
Figura 32: Análise da qualidade dos serviços após a terceirização
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Melhor Igual Pior
Com a contratação dos terceirizados, 47,1% dos dirigentes acham que
houve melhoria na qualidade de trabalho, 35,3% responderam que não ocorreu
alteração na qualidade dos serviços prestados e 17,6% alegaram que se verificou
uma piora.
Figura 33: Reação do servidor em relação ao terceir izado
Positiva54%
Negativa46%
Os 54% dos dirigentes acham a reação positiva do servidor em relação ao
terceirizado.
Figura 34: Como o dirigente considera o processo de terceirização na FUNECE
Positivo73%
Negativo27%
Os dirigentes, no percentual de 73%, acham positivo o processo de
terceirização na FUNECE/UECE.
Tabela 09: Vantagens da terceirização na opinião do s dirigentes
VANTAGENS APONTADAS PELA TERCEIRIZAÇÃO CONFORME OS DIRIGENTES
Respostas (%) Sim Não
Qualidade 73,30 26,70
Agilidade 66,70 33,30 Simplifica 53,30 46,70 Melhora atendimento 73,30 26,70 Melhora atividades essenciais 73,30 26,70 Apoio nas atividades 69,20 30,80 Aumento de produtividade 80,00 20,00 Maior estímulo 73,30 26,70 Reconhecimento pelos colegas 69,20 30,80 Integração 71,40 28,60 Satisfação 69,20 30,80 Bom relacionamento 80,00 20,00
Ascensão profissional
30,80 69,20
Quando os dirigentes foram indagados a respeito das vantagens da
terceirização, 73% se manifestaram plenamente satisfeitos com a qualidade,
melhora no atendimento e melhora nas atividades essenciais. Já 66,7% bem
atendidos pela agilidade. Outrossim, 53,3% acham como vantagem a simplificação
nos trabalhos.
Dando continuidade, verifica-se que 80% dos dirigentes acham que houve
aumento da produtividade, 73% maior estímulo, 69,2% maior apoio nas atividades e
maior reconhecimento pelos colegas.
Outras vantagens apresentadas pelos dirigentes: 80% concordam que há
bom relacionamento, 71,4% entendem como vantagem o item Integração e 69,2%
acham que há elevado grau de satisfação.
Figura 35: Principais motivos da terceirização na F UNECE
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Falta de pessoal Descaso c/concursado Redução de custos
Os dirigentes, em 71,4%, apontam como principais motivos para contratação
de mão-de-obra terceirizada na FUNECE a falta de pessoal. Descaso com o
concursado, 21,4% e redução de custos, 7,1%.
Figura 36: Vantagens da terceirização na FUNECE
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Substituição Resolverurgências
Otimização Melhoria noatendimento ao
público
Suprir carências
Os dirigentes da FUNECE, em 38,5% apontam como vantagens da
terceirização a facilidade na substituição de pessoal; 23,1% acham que há uma
maior otimização, 15,4% acham que houve melhoria no atendimento.
Figura 37: Desvantagens da terceirização
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30
35
40
Altos Custos Mão de obradesqualificada
Falta de garantias Falta afinidade Nãopermanenciados
bons
Outros
Outros dados relevantes apontados pelos dirigentes como desvantagens da
terceirização empregada na FUNECE/UECE: 23,1% apontam os altos custos, 15,4%
indicam a mão-de-obra desqualificada 7,7% consideram a falta de garantias e de
afinidade e 36,9% levantam vários motivos, só que segundo muitas variáveis, com
índices muito insignificantes.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo deste trabalho repousa sobre o estudo da Terceirização no Serviço Público e, em especial, na FUNECE/UECE; analisar as diversas posições a respeito do assunto, dos riscos e vantagens de tal instituto na área de pessoal. Visa a analisar os motivos que levaram a Instituição a contratar mão-de-obra terceirizada, verifica os aspectos qualidade, eficiência, interesse, motivação, grau de comprometimento do servidor ao terceirizado, além dos aspectos econômicos.
A fase inicial desta pesquisa
constou de uma análise documental composta de vários materiais de leitura e literatura especializada como fonte secundária, na qual encontramos o referencial teórico que serviu de subsídio para este projeto.
Na iniciativa privada, a
terceirização serve como um modelo de administração modernizador, sendo, atualmente, destaque na reestruturação empresarial. Enquanto isso, no setor público, ela é empregada na tentativa de redução da estrutura administrativa do aparelho estatal, ao transferir para a iniciativa privada a execução de atividades materiais acessórias, como é o caso da limpeza, vigilância, manutenção técnica de equipamentos e outros. Também ocorre quando a atividade é voltada para a satisfação de necessidades
concretas da população, como: coleta de lixo; transporte urbano; limpeza pública etc.
O serviço público deve reger-se por parâmetros diferentes da iniciativa
privada, observando-se o disposto no art. 37 da Constituição Federal: “A
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Deve-se incluir
ainda a razoabilidade, proporcionalidade, motivação, supremacia do interesse
público, ampla defesa, contraditório e segurança jurídica - que se encontram no art.
2º da Lei federal nº 9.784, de 29/01/99.
Esses princípios deverão se pautar em todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o Poder público. Relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. O compromisso do servidor é com o interesse público e não está atrelado aos interesses de chefes imediatos, o que ocorre com funcionários terceirizados, que não podem suprir essas exigências e que possuem condições de trabalho mais precárias do que a de funcionários de empresas não-locadoras de mão-de-obra, estando sujeitos a uma situação incompatível com as responsabilidades das funções que desempenham.
É preciso tomar muito cuidado
para que não se possa, sob argumento de modernização, embrenhar-se pela flexibilização e pela terceirização a qualquer preço. A democracia prevê a ordem econômica ancorada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, com o escopo de assegurar existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados, entre outros princípios, o da função social da propriedade e o da busca pelo pleno emprego (art. 193
CF/88). De resto, a ordem social tem como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça social.
O serviço público, desde há muitos anos, já terceiriza os serviços nos
setores de limpeza pública, abastecimento de água e transporte público, além de
outras atividades que estão sendo feitas, mediante o sistema de concessão ou de
permissão. O que tem de ser visto é que o Estado, ao promover a terceirização,
reduzirá a burocracia estatal, tratando de desenvolver apenas as atividades de sua
competência específica, transferindo as demais para as mãos do particular. Essa
atitude mostra também uma forma de realocação de receitas para o cumprimento
das reais responsabilidades do Estado, o qual acompanhará a terceirização,
mediante, por exemplo, contrato da gestão em relação ao terceirizado, como forma
de fiscalizá-lo e verificar se o serviço está sendo feito corretamente e em prol da
comunidade.
O termo terceirização, no âmbito do setor público, serve para identificar
diferentes ações e iniciativas, que vão desde a privatização, contratação de obra e
serviços e contratação de mão-de-obra. As atividades mais comuns de serem
terceirizados pelo Estado são: microfilmagem, transporte, desenvolvimento de
sistemas, processamento de dados, administração de mão-de-obra, limpeza e
conservação, administração de restaurantes, serviços gráficos, projetos especiais,
segurança/vigilância, uso de veículos e manutenção em geral.
No serviço público, delegam-se hoje a terceiros (no sentido, evidentemente, de não participantes de seu quadro funcional) atividades que não se incluem entre aquelas específicas do órgão delegante. Delega-os sob a modalidade da terceirização. Libera-se, assim, do peso de atividades que não lhe são inerentes, podendo, pois, cuidar com maior empenho das atividades-fim. O importante é que a terceirização não signifique desinteresse pela qualidade das atribuições terceirizadas: deve
existir controle sobre estas, exercido pelo órgão governamental.
Atualmente, em virtude do agigantamento do Estado e com o surgimento do
modelo neoliberal, implantou-se a idéia de restringir a atividade governamental ao
mínimo necessário, passando parte das atividades administrativas para o exercício
da empresa privada.
E, dentro desse foco, a terceirização poderá surgir como a alternativa ágil e
viável, capaz de otimizar o modelo da gestão das empresas, privadas e públicas,
além de contribuir em prol de qualidade, produtividade e maior rendimento do
pessoal e redução dos custos com a máquina administrativa.
As administrações e gestores públicos das mais diferentes e até antagônicas correntes de pensamento igualmente se valem dessa técnica. Esse fato provoca grandes modificações pelas quais o Direito do Trabalho passa, com a finalidade de promover maior flexibilização em conformidade com a nova realidade trabalhista. O que se critica é o agenciamento de pessoal, também conhecido por “merchandage”, no qual o intermediário realiza a colocação do trabalhador, recebendo em troca parte de sua remuneração, ou quando a contratação visa à retirada dos ônus dos benefícios (reduzindo o trabalhador a mercadoria).
Os órgãos e entidades públicas
sofrem com o descontrole, desperdício, falta de foco e com suas estruturas bastante lentas. Portanto, a administração pública, hoje mais do que nunca, precisa ganhar eficiência, eficácia e efetividade, além de se modernizar, para enfrentar a nova realidade imposta pelo mercado mundial, quebrando paradigmas, abandonando práticas tradicionais, procurando criar formas inovadoras e eficazes de trabalhar.
Os órgãos e entidades públicas
estaduais estão terceirizando muitas de suas atividades-meio (portanto, não voltadas, diretamente, para a missão da entidade), ficando, portanto, mais disponível para melhor administrar as atividades essenciais de governo, as quais são indelegáveis.
A terceirização no serviço
público pode ser viável, no entanto, é preciso ter muito controle em virtude das peculiaridades inerentes à própria administração pública. É preciso evitar que as armadilhas ponham em risco, não só o funcionamento, mas também a credibilidade do órgão ou entidade que, por sua própria natureza, está muito exposto à observação da comunidade.
A terceirização no Brasil, hoje,
é uma realidade incontestável. As empresas, até por uma questão de sobrevivência e competitividade, estão implementando este processo de terceirização em suas atividades. Com isto, as organizações passaram a agir mais rapidamente, melhorando a qualidade, baixando os custos, ficando mais flexíveis e aumentando a produtividade.
Ao implantar a terceirização, no
entanto, as empresas devem elaborar um estudo cuidadoso, para não se deixar levar somente pelo fator “custos”, pois o preço muito baixo pode ser forte atrativo para o mercado, mas poderá também constituir armadilha, porque, mais cedo que se pensa, a sustentação desse preço pesará sobre a qualidade, produtividade e até mesmo a pontualidade na prestação dos serviços.
Entendemos que a
terceirização é um fenômeno irreversível. Se for bem utilizado, pode
trazer significativa relevância social, permitindo às empresas uma melhor produtividade e maior competitividade de seus produtos e serviços.
O desejo pernicioso e a ganância pelo lucro fácil de grande parte do empresariado brasileiro, no entanto, salvo muitas exceções, desvirtuaram sua finalidade, utilizando-a como meio de fraude, pela subtração dos direitos dos trabalhadores.
A prática da contratação de serviços terceirizados pelos órgãos públicos não
é algo recente. Ao longo do tempo, podemos verificar procedimentos perfilados com
a ordem jurídica e os princípios constitucionais, ao lado de práticas absolutamente
desvinculadas e colidentes com o nosso sistema normativo. A economia de recursos
não deve ser o único fator a justificar a terceirização dos serviços públicos; é por
certo um dos mais importantes, mas nunca o exclusivo, justamente porque o elenco
de princípios que regem a Administração é muito mais largo, sem que se demonstre
a plena viabilidade econômica da terceirização.
A execução das atividades pelo Poder Público, como expresso
anteriormente, pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na primeira, é a
administração pública quem as centraliza em seus próprios órgãos, assumindo total
responsabilidade pela prestação dos serviços. Na forma indireta, ocorre a
descentralização das atividades mediante empresas privadas, públicas, de economia
mista ou fundações: é a terceirização.
O Poder Público utiliza-se da técnica da terceirização na tentativa de
introduzir a administração estatal na modernidade, deixando para traz a burocracia.
O crescimento desmesurado do Estado pode ser considerado como uma das causas
para a terceirização no setor público. Esse é outro fator importante na terceirização
dos serviços do Estado, pois há a necessidade de se ter um planejamento
estratégico que defina os caminhos de atuação, propondo as mudanças
organizacionais nas normas e procedimentos, buscando mudanças de postura e
quebra de paradigmas. Espera-se que essas modificações levem o setor público a
uma eficiência maior em beneficio de toda a comunidade.
Eficiência e eficácia são princípios administrativos pouco mensurados dentro
do serviço público, apesar de caber ao administrador público preocupar-se com a
redução de custos, interesse relevante da coletividade; porém, a terceirização,
quando implementada, não pode descuidar-se da qualidade do produto final. A
qualidade pode ser incrementada por meio da competição entre as empresas
concorrentes.
As técnicas da terceirização implantadas nas organizações têm praticamente os mesmos objetivos, mas todas elas possuem próprias peculiaridades e riscos. Elas poderão, por exemplo, ser consideradas moda, se aplicadas numa operação de rotina de empresas, sem embasamento, onde só ocorrerá desgaste dos dirigentes e do corpo funcional.
Na implantação do processo de
terceirização numa empresa, poderá haver o conflito, porque, no âmbito das relações entre o capital e o trabalho, os empresários estarão sempre favoráveis aos benefícios que a terceirização traz para suas organizações. Em lado oposto, porém, estão os líderes sindicalistas tentando diminuir os impactos negativos e prejudiciais que a terceirização acarreta ao trabalhador. Dentre eles, podemos enumerar: redução dos postos de trabalho e conseqüente diminuição de emprego, redução dos níveis salariais, perda de conquistas sociais, redução dos benefícios sociais e enfraquecimento sindical.
As ações de melhoria de
qualidade dos órgãos e entidades públicas deverão estar voltadas para gerar benefícios aos cidadãos, propiciando bons serviços que contribuam para a melhoria da qualidade de vida e manutenção do bem-estar social.
Portanto, o grande desafio da administração pública é o de melhorar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão, tornando a sociedade mais exigente em relação aos serviços públicos.
Hoje, é consensual reconhecer-
se a urgência de práticas de reforma administrativa que encolham os gastos – agora na própria área pública – com a máquina burocrática. Afinal, de atividade-meio, as corporações públicas passaram à atividade-fim. Vale lembrar que o Estado tem a finalidade de prestar serviços aos cidadãos. Quando isso não acontece, a organização pública passa a ser o fim em si mesma, abstrai o objetivo de servir ao cidadão. Ademais, quando isso também não acontece no setor privado, o objetivo de servir ao cliente é do mesmo modo esquecido.
A terceirização não está isenta
de risco. Caso a empresa que presta serviços não seja bem organizada e não aja de acordo com as normas legais, poderá ensejar conseqüências desagradáveis à classe trabalhadora, tais como: redução no nível salarial, corte nos benefícios sociais, violação de direitos trabalhistas adquiridos, enfraquecimento da classe e a fragmentação e fragilização de ações sindicais. Por isto mesmo, a terceirização, na sociedade contemporânea, somente deverá levar em consideração, sempre, as melhores formas para que direitos de terceiros não sejam lesionados.
Nas últimas décadas, a
sociedade contemporânea presencia grandes mutações. A esse propósito, observa-se que a globalização, o neoliberalismo e flexibilização do trabalho acarretam, freqüentemente, grande desemprego e enorme
precarização do trabalho, trazendo efeitos adversos à classe trabalhadora.
Preocupados, de um lado, com
o cumprimento da missão da UECE e, de outro, com os aspectos socioeconômicos que a terceirização pode provocar, esperamos que este estudo possa trazer contribuições para que haja um melhor relacionamento entre órgãos que buscam empregar a terceirização e os seus empregados.
Pelos estudos realizados neste
trabalho e pelas análises e sua relevância, poderíamos chegar aos seguintes questionamentos: é vantajoso para a FUNECE transferir algumas atividades, no caso mão-de-obra terceirizada?
A FUNECE, ao terceirizar,
ganha em termos de economia, eficiência, eficácia e efetividade?
Após estudo acurado da
pesquisa de campo, podemos verificar que mais de 90% dos servidores e terceirizados acreditam que deveria haver mais treinamento a fim que pudessem melhorar o desempenho. E que a questão salarial é bem menos importante do que o treinamento.
Existe elevado grau de satisfação relativamente ao trabalho executado por parte do terceirizado, sendo acompanhado pelos servidores num nível pouco abaixo.
Mais do dobro dos
terceirizados, em relação ao servidor, acreditam que podem fazer carreira. Este fato contraria nossas expectativas prévias, nesta pesquisa, pois entendíamos que seria bem maior o percentual e servidores efetivos que acreditavam em seguir carreira, mas foi justamente ao contrário.
Na opinião de mais de 70% dos dirigentes é positiva e importante a terceirização. Eles manifestaram-se plenamente satisfeitos com o trabalho realizado pelos terceirizados. Quanto ao grau de comprometimento, permanece o mesmo percentual dos dirigentes que acham não existir diferença entre as duas categorias profissionais.
Conforme as hipóteses
formuladas na presente pesquisa, ficou evidenciado que os trabalhadores terceirizados, bem como os servidores (estes em menor escala) que estão desempenhando suas atividades na FUNECE estão comprometidos com suas carreiras e com seus trabalhos.
Nesta pesquisa, também ficou
evidenciado que os servidores efetivos e terceirizados estão perfeitamente engajados e em sintonia com seu ambiente de trabalho.
Ficou também constatado que
mais da metade dos servidores e terceirizados que estão em exercício na FUNECE ingressaram na instituição por meio de indicação.
Com o advento da terceirização
na FUNECE/UECE, os dirigentes afirmaram que houve considerável aumento de produtividade, maior estímulo, melhor relacionamento e reconhecimento de colegas no ambiente de trabalho. E informaram que o principal motivo para a contratação de mão-de-obra terceirizada é à falta de pessoal para executar atividade-meio.
Como vantagem da
terceirização, foi apontada a facilidade da substituição de pessoal. E, como desvantagens, apontaram os custos elevados da contratação e a mão-de-obra desqualificada.
Pelo que foi levantado
estatisticamente nesta pesquisa, entretanto, verificamos que os custos despendidos no pagamento com os terceirizados não é tão elevado quanto os dirigentes pensavam. Ficou evidenciado que o valor pago para o mesmo número de pessoas terceirizadas ocupando o mesmo cargo desempenhado por servidor é praticamente equivalente, salvo quanto a pequenas exceções.
Pelos estudos e pesquisas
realizados neste trabalho, supomos que a terceirização tanto qualifica como desqualifica o trabalhador, emprega e desemprega em maior escala, tornando muito menos estável a condição de emprego dos trabalhadores, disso resultando uma classe trabalhadora heterogênea, fragmentada e enfraquecida.
Conforme Pochmann (2001, p.
171), a política neoliberal para o trabalho adotado ao longo da década de 1990 resultou não apenas desfavorável ao conjunto de trabalhadores, mas também provocou um grande fracasso no que diz respeito à geração de oportunidades de desenvolvimento. Entre 1995 e 2000, segundo o Ministério do Trabalho e Emprego, formaram-se 10 milhões de trabalhadores qualificados, justamente no período em que o desemprego mais cresceu, passando, segundo o IBGE, de 4,5 milhões de trabalhadores para 7,6 milhões.
A pressão do mercado de
trabalho ocasiona, além de pessoas sem trabalho, a situação na qual muitos sindicatos “aceitem” perdas dos direitos anteriormente negociados em troca da manutenção do emprego. Tudo isso sem falar na flexibilização de fato, mediante a redução da fiscalização do
trabalho e do predomínio do emprego sem carteira.
Caso não se confirmem as
conclusões apresentadas neste trabalho, e existindo diferenças entre padrões de comprometimento dos terceirizados, há fortes indícios de que a terceirização tende a fragilizar os vínculos organizacionais do trabalhador.
Em virtude da grande carência de pessoal nas atividades-meio da FUNECE
(Fundação Universidade Estadual do Ceará), e com o objetivo de evitar o
emperramento dos serviços, a Instituição transfere a terceiros algumas atividades-
meio, portanto, não finalísticas. É pertinente verificar os comportamentos
comparados entre, de um lado, o acentuado crescimento do número de alunos (em
função principalmente do incremento do número de cursos) e, de outro, a
quantidade de servidores efetivos, no período de 1996 a 2003: o número de alunos
subiu de 15.292 (inclusive 3.417 de pós-graduação) para 23.363; e a quantidade de
servidores efetivos caiu de 720 para 516, sendo que em efetivo exercício há 476
servidores, pois existem 40 afastados, em razão das aposentadorias sem
compensatória reposição de mão-de-obra com vínculo empregatício, principalmente
por causa das dificuldades legais para a admissão. Dos ora registrados, resulta a
constatação de que, no início do período considerado, a proporção de
alunos/servidor era de 20,75/1, 00, ao passo que, no final, essa proporção se elevou
para 48,00/1,00: mais do que duplicou. A relação aluno/docente é de 24,00/1,00.
De acordo com o mencionado
há pouco, está perfeitamente demonstrada a real e urgente necessidade de se admitir pessoal para desempenhar as atividades-meio, com a finalidade de se evitar que ocorra um verdadeiro caos nos serviços, prejudicando as demais atividades desta instituição de ensino superior
Ao término do presente
trabalho de pesquisa, julgamos ser da maior importância e altamente oportuna a discussão das questões mencionadas.
Acreditamos que os problemas
expostos nesta pesquisa possam estimular estudos mais aprofundados sobre o presente assunto.
Não podemos, entretanto,
tachar as conclusões como definitivas, pois, em decorrência da complexidade do objeto em estudo, entendemos que sempre haverá espaços para opiniões e críticas às relações em referência.
Diante do exposto, e
considerando o acentuado crescimento da FUNECE, a carência de pessoal efetivo e o número elevado de servidores prestes a se aposentar, achamos prudente e necessário que o Estado realize com a maior brevidade possível concurso público para a admissão de servidores (efetivos) técnicos administrativos para desempenhar as atividades-meio. Enquanto não houver admissão do referido pessoal, a FUNECE deverá continuar com a contratação de pessoal terceirizado para desempenhar essas atividades.
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