UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

FACULDADE INTEGRADA AVM

ORÇAMENTO PÚBLICO E CONTROLE POPULAR

Por: Claudia Leone

Orientador

Prof. Marcelo Saldanha

Rio de Janeiro

2011

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

FACULDADE INTEGRADA AVM

ORÇAMENTO PÚBLICO E CONTROLE POPULAR

Apresentação de monografia à Universidade

Candido Mendes como requisito parcial para

obtenção do grau de especialista em Gestão Pública

Por: Claudia Leone

3

AGRADECIMENTOS

“Não digas: Este que me deu corpo é meu Pai. Esta que me deu corpo é minha Mãe. Muito mais teu Pai e tua Mãe são os que te fizeram Em espírito. e esses foram sem número. Sem nome. De todos os tempos. Deixaram o rastro pelos caminhos de hoje. Todos os que já viveram. E andam fazendo-te dia a dia Os de hoje, os de amanhã. E os homens, e as coisas todas silenciosas. A tua extensão prolonga-se em todos os sentidos. O teu mundo não tem pólos. E tu és o próprio mundo” (Cecília Meireles).

Pela transcrição, com gratidão a todos que,

direta ou indiretamente, contribuíram para a

4

minha existência e minha atualidade,

Claudia Leone.

Obrigada:

A nossa mãe maior, a Natureza, com todos

os seus entornos e habitantes – humanos e

não humanos –, pela minha ainda existência

/ a minha família, pela colaboração na

construção do meu caráter e no

ensinamento de que todas as criaturas são

dignas de respeito / a SEPLAG-RJ, em

especial, ao atual titular da Subsecretaria de

Recursos Logísticos – Fabio Nunes – pela

oportunidade desta pós-graduação / aos

professores todos que nos transmitiram os

seus conhecimentos / aos colegas de turma,

pela convivência harmoniosa e pelas trocas

durante o curso / aos colegas da SEPLAG,

pela paciência com as minhas ansiedades,

em especial, Helenice Villela Leandro,

Luciana Soares Maciel, Luis Carlos

Aguieiras e Paulo Soares; e, pela

colaboração com informações e peças a

cerca do assunto tratado nesta monografia,

a Solange da Cunha Cabral Pires / às

amigas do peito e “para sempre”, pelo

carinho, força e dedicação que recebo

constantemente: Gilza Peixoto Lessa,

Helenice Villela Leandro, Fátima Vianna

Rocha, Rosâni Maial, Julia Kollenz de Mello,

Marila Sampaio de Sant’Ana, Maria José

Guimarães, Luciana Pinto Venâncio, Patrícia

5

Vieira Monteiro A. Duarte / aos animais

todos – que fazem parte constante da minha

vida – e com os quais aprendo sempre, a

cada dia...

Valeu, galera do bem!

6

DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho à apreciação (e crítica)

dos que desejarem, de alguma forma,

compartilhá-lo e, ainda, a todos nós,

cidadãos, que devemos, cada vez mais,

aumentar nossa consciência sobre os

nossos deveres e os nossos direitos.

7

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo, de forma geral, mostrar que o estado da

transparência orçamentária em todo o mundo é bastante precário. A população

não tem acesso a informações abrangentes e oportunas, necessárias para

participar de forma significativa no processo orçamentário e exigir prestação de

contas do governo. A não transparência acarreta aplicação de recursos

inadequados e, em muitos casos, a corrupção, impactando na manutenção da

pobreza da população que sofre, não só com a falta de oportunidades, como

também, com a carência dos serviços públicos, quase sempre, muito precários.

Impossível não citar, nesse contexto, a questão da cidadania, pois o nosso

povo é ainda muito submisso, se coloca como vítima, se vê como coadjuvante

e não como ator principal da história; como declarou Nelson Rodrigues, “O

Brasil é uma paisagem” – ou seja, belo e “bom” de ser visto/assistido (estar na

platéia).

Ainda, sobre cidadania, “o brasileiro seria um sofredor conformado e

alegre. Descrição perfeita desta auto-percepção é o nome de um bloco

carnavalesco do Recife: ‘Nóis sofre mas nóis goza’. Isto do ponto de vista

moral e psicológico não compromete, a não ser que se queira ver aí traços de

masoquismo. Mas, do ponto de vista político e cívico, é a própria definição do

não-cidadão, do súdito que sofre, conformado e alegre, às decisões do

soberano. O povo se vê como vítima, como paciente e não como agente da

história. Como a vejo, a razão satânica tem sobretudo a ver com esta falta de

sentimento cívico” (trecho do livro CIDADANIA, JUSTIÇA E VIOLÊNCIA –

Organizadores: Dulce Chaves Pandolli, José Murilo de Carvalho, Leandro

Piquet Carneiro, Mario Grynszpan – Fundação Getúlio Vargas).

Muitos governos poderiam melhorar rapidamente a transparência

orçamentária com baixos custos, disponibilizando publicamente a informação

orçamentária. Orçamentos abertos fornecem a funcionários do governo,

legisladores, especialistas em desenvolvimento, organizações da sociedade

civil, jornalistas e pesquisadores uma medição comparativa (e independente)

da transparência orçamentária entre os países. É necessário e urgente que os

8

países adotem reformas para melhorar a transparência orçamentária, aumentar

a participação pública e fortalecer instituições de prestação de contas, pois o

fornecimento de informações úteis e acessíveis é fundamental para uma

melhor prestação de contas, permitindo, assim, que sociedade civil, imprensa,

legislativos e sistemas de auditorias possam promover uma efetiva fiscalização

orçamentária. A grande maioria dos países publica os seus orçamentos anuais

depois de aprovados pelo legislativo, sem antes – ou durante as fases do

processo orçamentário – fornecer informações à população, impedindo-a de

interferir nas políticas públicas e prioridades para o destino do dinheiro público.

A falta de transparência e a ausência da participação popular na tomada

de decisões estimulam gastos inadequados e, por vezes, perdulários,

reduzindo a legitimidade do processo, bem como, o impacto das iniciativas que

visem à redução da pobreza e das desigualdades. Para tanto, estudos e

pesquisas foram realizados e, ao longo deste trabalho, relacionados, de modo

que estes possam evidenciar o poder da sociedade de exercer um controle

mais acurado sobre as contas públicas.

9

METODOLOGIA

Para alcançar os objetivos deste estudo, que visa mostrar a necessidade

da transparência dos orçamentos públicos e pesquisar medidas para

aperfeiçoar os indicadores de transparência orçamentária, foram realizados os

seguintes procedimentos: pesquisa bibliográfica em livros especializados em

orçamento público, em publicações e revistas acadêmicas, artigos veiculados

na imprensa escrita e na internet, pesquisas realizadas por institutos e

entidades e consulta à legislação e documentos.

10

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO I – Histórico e Execução Orçamentária 15

CAPÍTULO II – Transparência Orçamentária 23

CAPÍTULO III – Documentos Orçamentários 36

CAPÍTULO IV – Aperfeiçoamento da Transparência 47

CONCLUSAO 64

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 66

ÍNDICE 70

FOLHA DE AVALIAÇÃO 72

11

INTRODUÇÃO

O novo ambiente de gestão provoca a necessidade dos órgãos da

administração pública de se tornarem organizações eficientes e de

aprendizagem, pois uma série de mudanças têm sido, recentemente,

implementadas, sobretudo no perfil do gestor administrador. Portanto, nos dias

de hoje, os administradores públicos encontram-se diante da necessidade de

melhor administrarem os recursos públicos para, também, melhor promoção do

bem-estar coletivo. Todavia, para que isso ocorra, faz-se necessário a

implantação de um sistema de acompanhamento orçamentário mais atual,

possibilitando, assim, que o orçamento público materialize o programa de

ações do governo, bem como o seu acompanhamento e controle por parte da

sociedade. Nesse contexto, o tema proposto para este estudo visa discutir e

propor ampla participação popular no controle do orçamento público,

pesquisando, para tanto, as ferramentas, hoje, disponíveis para o controle

democrático do orçamento público, bem como, possíveis medidas para o

aperfeiçoamento dessas ferramentas e demais indicadores de transparência

orçamentária. O tema sugerido, por conseguinte, é relevante para a sociedade

civil, pois o Orçamento é uma importante ferramenta, que permite ao gestor

público a organização dos gastos, compatibilizando-os com as receitas

disponíveis e planejando os investimentos possíveis e necessários à demanda

da sociedade, para a qual a sua elaboração é proposta. E, ainda, por se tratar

de um instrumento de ética política – uma vez que deve permitir à população a

fiscalização das ações dos mandatários –, cresce, hoje, no país, a consciência

da necessidade de ações coordenadas para que obtenhamos conhecimento do

orçamento (elaboração, execução e fiscalização) e maior participação popular

nas decisões e nos destinos do nosso dinheiro e da coisa pública.

Considerando-se, também, que a prestação de informações à população

é fundamental para o exercício consciente da cidadania (deveres e direitos),

torna-se significativo analisarmos os instrumentos orçamentários e as

ferramentas de acompanhamento e controle popular/democrático do

12

orçamento, objetivando a transparência fiscal da gestão pública e melhor

utilização dos recursos públicos.

São, consequentemente, objetivos deste estudo: pesquisar possíveis

medidas para o aperfeiçoamento de ferramentas e indicadores de

transparência orçamentária, que busque ressaltar a transparência na

administração pública; evidenciar o controle social legalmente instituído;

pesquisar a participação e os acessos públicos ao controle social sobre o gasto

público; demonstrar as fases do ciclo orçamentário e, ainda, pesquisar

sugestões para o aperfeiçoamento da transparência do orçamento público".

1. Tema e delimitação

O fenômeno deste estudo é a transparência do orçamento público e a

participação popular no seu controle. Nesse tema observamos vários fatores

que o influenciam, tais como: os documentos orçamentários e seus conteúdos

e procedimentos, os atores que atuam/participam do seu processo, bem como

o caráter do orçamento público, que envolve suas imposições e autorizações.

Entretanto, a opção foi pelo estudo da transparência do orçamento

público por meio dos procedimentos orçamentários, do papel dos atores

envolvidos e das ferramentas existentes.

Algumas fontes serviram de objeto de pesquisa: o Orçamento, que se

divide em duas partes principais, receita orçamentária (o conjunto dos recursos

financeiros que entram para os cofres públicos, consoante o previsto na Lei de

Orçamento) e despesa pública (todo dispêndio que a administração pública faz

para o custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de

bens, execução indireta de obras e serviços e outros empreendimentos

necessários à consecução de seus fins); a Proposta de Orçamento do

Executivo; o Orçamento Aberto (transparência orçamentária e instituições de

supervisão orçamentária – International Budget Partnership/IBP e Índice do

Orçamento Aberto /OBI).

13

2. Problema

O maior problema verificado refere-se às ferramentas disponíveis para o

controle democrático do orçamento público e, ainda, quanto aos problemas

relacionados às pesquisas, o IBP, em 2008, na pesquisa do Índice do

Orçamento Aberto apontou quais países abrem suas contas para o público e o

resultado indicou que somente cinco, dos 85 países pesquisados, tiveram

pontuação entre 81-100% na categoria dos que disponibilizam “informações

abrangentes” (ampla quantidade de informação) em seus orçamentos. Os 12

países – dentre eles o Brasil – que obtiveram índice entre 61% e 80% estão os

que disponibilizam “informações significativas”. Aqueles entre 41-60%

disponibilizam “algumas informações” (27 países); os que estão entre 21-40%

(16 países) disponibilizam “informações mínimas” e os demais 25 países

pesquisados alcançaram pontuação entre 0-20% – disponibilizam “limitada” ou

“nenhuma” informação.

Como o Brasil não está classificado entre os países que apresentam

maior nível de transparência orçamentária, quais melhorias podem ser feitas

para o aperfeiçoamento dos seus indicadores de transparência e quais as

ferramentas disponíveis para o controle democrático do orçamento público?

3. Hipóteses

Como hipóteses, relacionadas ao problema, supõe-se que há como

aperfeiçoar a transparência e o controle popular do orçamento público por meio

de capacitação de funcionários e gestores do Orçamento, da Execução, do

Planejamento e da Controladoria e, ainda, mediante alguns esforços

institucionais para revisão da legislação vigente, bem como incentivo à

publicidade dos instrumentos e ferramentas de controle e fiscalização do

orçamento e dos gastos públicos.

14

4. Objetivo Geral e Objetivos Específicos

Este trabalho tem como objetivo geral pesquisar possíveis medidas para o

aperfeiçoamento de ferramentas e indicadores de transparência orçamentária

visando a possibilitar a participação popular e democrática no controle do

orçamento público. E como objetivos específicos, outros propósitos, tais como:

ressaltar a importância da transparência na administração pública de acordo

com os dispositivos constitucionais e legais e o conjunto de princípios que

fundamentam o assunto; evidenciar o controle social legalmente instituído

(legislação e modelos existentes); pesquisar a participação e os acessos

públicos ao controle social sobre o gasto público; demonstrar as fases do ciclo

orçamentário; pesquisar sugestões para o aperfeiçoamento da transparência

para melhor controle e fiscalização do orçamento público.

5. Metodologia

Conforme antes mencionado, para alcançar os objetivos deste estudo que

visa mostrar a necessidade da transparência dos orçamentos públicos e

pesquisar medidas para aperfeiçoar os indicadores de transparência

orçamentária foram realizados os seguintes procedimentos: pesquisa

bibliográfica em livros especializados em orçamento público, em publicações e

revistas acadêmicas, artigos veiculados na imprensa escrita e na internet,

pesquisas realizadas por institutos e entidades e consulta à legislação e

documentos.

15

CAPÍTULO I

HISTÓRICO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

1.1 – Histórico

O orçamento é a ferramenta de política econômica mais importante do

governo. Ele afeta a vida de todas as pessoas e o acesso público à informação

orçamentária pode ajudar o acompanhamento dos destinos dos recursos

públicos e melhorar a prestação de contas e, podendo, assim, tornar as

iniciativas de redução da pobreza mais eficiente.

Se a população puder opinar sobre as suas prioridades e acompanhar,

monitorando, a aplicação dos recursos orçamentários – “dinheiro” público –, as

políticas orçamentárias serão mais adequadas / melhor aplicadas e sua

implementação mais eficiente e, ainda, poderemos ter significativa redução de

corrupção no uso desses recursos.

A Constituição de 1988 ofereceu à sociedade brasileira, em seu artigo

165 – Dos Orçamentos (Capítulo II), uma lógica de conduta que sugere

ordenação e transparência aos orçamentos públicos nas esferas Federal,

Estadual e Municipal. O artigo constitucional é fundamentado em três leis

ordinárias, necessárias para o estabelecimento do sistema orçamentário no

setor público: O Plano Plurianual (PPA), A Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA) – essas leis, para serem elaboradas

e controladas, favorecem a participação popular.

Atualmente, a sociedade civil está ativamente engajada nos processos de

orçamento público em mais de 100 países em desenvolvimento e em transição

na África, Ásia, Leste Europeu e América Latina – o International Budget

Partnership (IBP), fundado em 1997, objetivou o engajamento orçamentário da

sociedade civil, buscando tornar os sistemas orçamentários mais

transparentes, passíveis de prestação de contas. E, com isso, também,

receptivos às necessidades dos mais pobres e das pessoas de baixa renda.

Para tanto, em 2006, o IBP desenvolveu a “Pesquisa do Orçamento Aberto”, a

16

primeira pesquisa comparativa e independente sobre transparência

orçamentária e prestação de contas no mundo, com o planejamento de

atualizá-la a cada dois anos. Com base nessa pesquisa, o IBP criou o Índice do

Orçamento Aberto (OBI), que dá uma classificação para cada país com base

nas informações que este disponibiliza para a população durante o processo

orçamentário.

1.2 – Proposta de Orçamento do Executivo

Uma Proposta de Orçamento do Executivo é o instrumento de política

mais importante do governo, pois ela apresenta como o governo planeja

aumentar a receita através de impostos e outras fontes e gastar essas verbas

para suportar suas prioridades, transformando assim metas políticas em ação.

É o resultado do estágio de formulação. Apresenta a declaração detalhada do

governo sobre as políticas e prioridades para o próximo ano orçamentário,

incluindo dotações específicas para cada ministério/secretaria ou

departamento.

Com base na LDO aprovada a cada ano, pelo Poder legislativo, o órgão

do Poder Executivo consolida a Proposta Orçamentária de todos dos três

Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de

Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional. Deveria

ser submetida ao legislativo pelo menos três meses antes do início do ano

fiscal para permitir revisão adequada.

No Brasil, a Proposta Orçamentária do Executivo é bastante abrangente,

mas não tem suficiente informação sobre certas atividades fiscais que podem

ter impacto importante sobre a capacidade do governo de adequar seus

objetivos fiscais e políticos, incluindo informação sobre fundos extra-

orçamentários, atividades semifiscais, despesas públicas, dívidas contingentes

e futuras, e bens financeiros e outros. Com esta informação ausente, o público

não pode saber a posição fiscal completa do governo.

17

1.3 – Execução Orçamentária

A execução do orçamento público – fase que ocorre quando os recursos

são gastos para implementação das políticas, programas e projetos previstos

no orçamento.

A execução orçamentária e a financeira ocorrem concomitantemente: a

execução, tanto orçamentária como financeira, está atrelada uma a outra.

Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a

despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá

gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.

• Receita Pública: a soma de ingressos, impostos taxas, contribuições e

outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas

públicas – ingresso orçamentário para alocação e cobertura dessas

despesas; que podem ser originárias (provêm do próprio Estado, como

as patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços) ou derivadas

(obtidas pelo Estado, como a cobrança de tributos ou de multas).

• Despesa Pública: é basicamente a contrapartida da Receita,

autorizada pelo legislativo que, por meio do orçamento público, forma o

conjunto dos gastos executados pelos entes públicos (pessoas jurídicas

de direito público) para pagar os serviços públicos.

Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida na

Constituição Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento

das ações de governo por meio do Plano Plurianual de Investimentos (PPA), da

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA),

cabendo, então, a toda unidade da Administração Pública definir as prioridades

de gasto, com determinadas limitações (constitucionais ou legais), já que a

Constituição preceitua que a iniciativa das leis do PPA, LDO e LOA cabem ao

Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas

orçamentárias, que são consolidadas à do Executivo, que, por sua vez,

encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovação. Nem

18

sempre o orçamento é cumprido na íntegra, devido a diversos fatores, tais

como arrecadação, pressões políticas, calamidades naturais, comoções

internas, dentre outros.

• PPA – Plano Plurianual: trata-se de um plano de longo prazo, através

do qual se procura ordenar as ações do governo que levem a atingir as

metas e objetivos fixados para o período de quatro anos, tanto no

governo federal como nos governos estaduais e municipais – nenhum

investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá

ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual. O PPA

compreenderá 3 exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do

próximo (mandatário).

• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias: orienta a elaboração do

orçamento de forma a adequar às diretrizes e aos objetivos

estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define

as metas em termos de programas e estabelece parâmetros para a

aplicação do recurso orçamentário anual, através do Plano Plurianual

(PPA).

• LOA – Lei do Orçamento Anual: o orçamento anual visa concretizar os

objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes

estabelecidas pela LDO.

Entretanto, muitas vezes, ocorrem divergências entre o planejado e os

gastos reais, que podem acontecer por mudanças explícitas na política (ou em

reação a mudanças nas condições econômicas), mas, infelizmente, também,

por má administração orçamentário-financeira, despesas não autorizadas,

gestão ineficiente e fraude. Portanto, ter informações úteis, acessíveis, corretas

e oportunas – durante a execução orçamentária – é de fundamental

importância e pode proporcionar a sociedade civil o aumento de sua

capacidade de fiscalizar o governo.

Em 2008, o Índice do Orçamento Aberto (OBI) descobriu que a atuação

em relação às informações sobre execução orçamentária é em geral ruim: 20

19

países publicam todos os três relatórios importantes; 39 publicam dois deles;

15 países publicam somente um deles e 11 países (Argélia, República

Democrática do Congo, Guiné Equatorial, Malawi, Nigéria, Paquistão, Ruanda,

São Tomé e Príncipe, Arábia Saudita, Sudão e Trindade e Tobago) não

divulgam nenhum relatório de execução para a população. Somente 27 dos 85

países fornecem informações de execução orçamentária completas nesses

relatórios.

Muito poucos países fornecem informações abrangentes nas suas

revisões durante o exercício financeiro e de relatórios de final de ano. Vejamos,

a seguir, a Pesquisa do Orçamento Aberto 2008, realizada pelo IBP.

Número de Países Produzindo Relatórios de Execução Orçamentária

Completo

Parcial

Não Disponível

Relatórios Durante o

Ano-Exercício

27

40

18

Revisão Semestral

10

12

63

Relatórios de Final de Ano

5

59

21

IBP – International Budget Partnership / Pesquisa do Orçamento Aberto 2008

1.4 – Orçamento Participativo

Um mecanismo governamental de democracia participativa que permite

aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o

orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos da

participação da comunidade.

Para Yves Cabannes, coordenador do Programa de Gestão Urbana da

ONU, o Orçamento Participativo – OP é “um mecanismo (ou processo) através

20

do qual a população decide, ou contribui para a tomada de decisão sobre o

destino de uma parte, ou de todos os recursos públicos disponíveis para um

dado território” (2009: 21).

Uribatan de Souza, um dos primeiros dinamizadores políticos do

Orçamento Participativo de Porto Alegre, propõe uma definição mais detalhada

e mais próxima da realidade brasileira: “o OP é um processo de democracia

direta, voluntária e universal, onde as pessoas podem discutir e decidir sobre o

orçamento e as políticas públicas. O cidadão não limita a sua participação ao

ato de votar para eleger o poder executivo e o legislativo. Deixa de ser um

coadjuvante da política tradicional e passa a ser um protagonista permanente

na administração pública”. Para o autor, “o OP é uma combinação de

elementos de democracia direta ou semidireta com a democracia

representativa”.

Yves Sintomer (professor de ciência política na Universidade Paris 8)

considera difícil alcançar uma definição política de OP, pelo que, em

alternativa, sugere uma definição metodológica, assente em cinco critérios, de

forma a diferenciar as práticas existentes:

• O OP deve contemplar um debate explícito sobre a dimensão financeira e orçamental;

• O OP necessita de ser organizado ao nível das estruturas de governo local;

• Tem de ser um processo continuado e repetido no tempo;

• Tem que incluir alguma forma de deliberação pública sobre a componente orçamental;

• Tem que promover publicamente a prestação de contas relativamente aos resultados do processo.

Sem dúvida, a participação popular é uma forma não centralizadora e se

difere do estilo patrimonialista, apresentando uma dinâmica operacional que

remete à tomada de decisões nos processos de planejamento participativo,

21

como componente institucional da esfera pública, mas é necessário que nós

(população) saibamos como participar, acompanhar e controlar o orçamento.

Conforme publicou Jorge Jabur, em “Além da Grande Mídia”

(alemdagrandemidia.blogspot.com), essa necessidade ficou muito bem

ilustrada: “Porém só a intenção do governante não basta. É preciso que a

sociedade organizada se capacite para exercer tal trabalho. (...) Só assim

haveria condições de um eficiente acompanhamento do planejamento

participativo. É também desejável que os governos, principalmente os

municipais, capacitem seu pessoal para aceitar e entender estes mecanismos

tão importantes e fundamentais para o exercício da cidadania. Sabemos que

existem inúmeras experiências no Brasil de orçamento participativo, mas a

grande maioria dessas iniciativas, apesar de louváveis e desejáveis, esbarram

na falta de capacitação da população para seu entendimento e na resistência

cultural dos técnicos públicos que geralmente lidam com a peça orçamentária.

Apesar do dispositivo legal e constitucional, é preciso avançar na capacitação

para o efetivo planejamento participativo. Assim não basta ter a intenção, tem

que saber fazer”.

1.5 – Orçamento Aberto

O “Índice do Orçamento Aberto” (2008) aponta lacunas de transparências

universais, que serão mostradas nos próximos capítulos.

Por ora, algumas informações gerais sobre os países que fornecem

informações orçamentárias: os 25 países que disponibilizam informações

limitadas ou nenhuma são os de baixa renda, como por exemplo, o Camboja, a

República Democrática do Congo, Nicarágua, a República do Quirguistão, bem

como vários países de renda média ou alta, como a China, Nigéria e Arábia

Saudita. Desses 25 países com pior classificação, 23 deles não podem ver a

Propodta Orçamentária do Executivo antes da sua aprovação pelo legislativo –

esses não conseguem ter qualquer participação significativa na formulação ou

discussão das políticas orçamentárias do governo. Na sua maioria são países

22

pobres e dependentes, geridos por regimes autocráticos, e estão localizados

na África Subsaariana ou Oriente Médio e África do Norte.

A maioria dos países fornece muito menos informações durante as fases

de projeto, execução e auditoria do processo orçamentário.

O “Índice do Orçamento Aberto” avalia ainda a quantidade e o tipo de

informações disponíveis ao público nos documentos orçamentários de cada

país percentualmente (conforme antes relatado, no item 2 da Introdução).

Porém, atualmente, a sociedade civil está ativamente engajada nos

processos de orçamento público em mais de 100 países em desenvolvimento e

em transição na África, Ásia, Leste Europeu e América Latina, de acordo com

pesquisa do Índice do Orçamento Aberto e com o International Budget

Partnership (IBP), fundado em 1997, para promover o engajamento

orçamentário da sociedade civil e tornar os sistemas orçamentários mais

transparentes.

No Brasil, devido às suas dimensões e à complexidade político-social dos

mais de cinco mil municípios existentes, é indispensável o fomento permanente

à participação social, a fim de que os cidadãos possam tomar parte no controle

dos gastos públicos e colaborar, assim, com a gestão pública.

23

CAPÍTULO II

TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

2.1 – Conceito

O modo de gerir a arrecadação de tributos e o recebimento de recursos

através de transferências intergovernamentais e sua destinação a itens de

despesa pública em que se pratica regular e sistematicamente prestação de

contas, deixando sempre claros prazos, decisões (destinação/alocação dos

recursos), resultados e riscos ao longo do processo orçamentário, em suas

fases de planejamento/elaboração, aprovação, execução/monitoramento e

avaliação são boas práticas de transparência orçamentária.

Segundo a OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico – o conceito de transparência orçamentária (2006) é o que segue:

“A transparência - abertura sobre o objetivo das políticas, sua formulação

e implementação - é um elemento chave da boa governança. O orçamento é

destacadamente o mais importante documento de política dos governos, onde

os objetivos das políticas públicas são harmonizados e sua implementação

colocada de forma concreta. A transparência orçamentária é definida como a

completa demonstração de todas as informações fiscais relevantes, de modo

oportuno e sistemático”.

A prática da transparência na gestão orçamentária contribui para uma

melhora contínua da qualidade do gasto público, da alocação dos recursos

utilizados e também auxilia no combate à corrupção. Ainda, segundo a OCDE:

“políticas de transparência promovem o aumento da confiabilidade do país

diante não só dos cidadãos, mas também junto aos organismos internacionais

e instituições multilaterais”.

24

2.2 – Publicidade e Transparência

Os princípios que devem reger a administração pública, estampados no

artigo 37, caput, da nossa Constituição Federal são: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (rol sedimentado com a

redação dada pela Emenda Constitucional 19/98).

A doutrina nacional tem enfatizado que o Princípio da Publicidade tem seu

natural campo de aplicação no Direito Administrativo. Assim, José Afonso da

Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 2000, pág. 653) diz

que: "A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se

entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior

transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora,

conhecimento do que os administradores estão fazendo".

Alexandre de Moraes (Direito Constitucional, Atlas, 1999, pág. 295) afirma

que o princípio é respeitado quando os atos da administração são inseridos no

Diário Oficial do ente respectivo.

O Princípio da Publicidade não deve ficar retido apenas no âmbito

administrativo, mas como um princípio geral de direito, conforme observa

Antônio A. Queiroz Teles (Introdução ao Direito Administrativo, RT, 1995, pág.

42): "(...) Ora, os atos administrativos são espécies do ato jurídico, logo, nas

mesmas condições, serão públicos. Basta tal raciocínio para concluir-se que o

princípio da publicidade também não é particular do direito administrativo,

embora nele se manifeste com toda evidência".

E, ainda, no que diz respeito ao direito à informação, a Constituição

Federal (CF/88), em seu artigo 5º, inciso XXXIII, estabelece o “direito a receber

dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse

coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de

responsabilidade (...)”.

Porém, não basta publicar – tornar do conhecimento público –, mas,

também, tornar claro e compreensível ao público; isto é, fazer com que a

publicidade cumpra o papel essencial de verdadeiramente informar o público,

com as informações claras, que favoreçam sua compreensão. O povo deve ser

25

informado a respeito dos atos e das leis que afetam direta ou indiretamente

suas vidas. Ademais, as aquisições e as ações de gerenciamento da coisa

pública são possíveis devido ao aporte dos recursos que a nação disponibiliza,

por meio de tributos e outras receitas, tendo, portanto, qualquer cidadão

legitimidade para requerer do administrador a prestação de contas, seja para

acompanhar ou, ainda, interpretar e avaliar as intenções do governo, suas

prioridades. Dessa forma, sobre os princípios orçamentários Giacomoni

observa o Princípio da Clareza: “O conceito público, ao cumprir múltiplas

funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e

compreensível (...). É uma regra de difícil observação, pois, devido exatamente

aos seus variados papéis, o orçamento reveste-se de uma linguagem

complexa, acessível apenas aos especialistas” (GIACOMONI, James.

Orçamento Público, Ed. Atlas, 2007, p. 83). Nesse sentido, também o parágrafo

1º, do artigo 37 da CF/88, determina:

“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos

órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação

social (...)”

Justamente por arcarmos com os tributos, gerando, dessa forma, receitas,

nós, cidadãos contribuintes, precisamos estar sempre atentos aos destinos dos

recursos públicos, seja participando e monitorando, ou demandando as

prestações de contas.

2.3 – Participação e Controle Popular

Orçamento Público: o Poder Executivo gerencia, o Poder legislativo

controla e a Sociedade Civil monitora

O orçamento público é, sobretudo, uma peça fundamental para o controle

democrático da população sobre os atos de seus representantes. A importância

da participação popular é fundamental, pois o orçamento público pode ser,

também, um poderoso instrumento de distribuição de renda. Isso ocorre tanto

nas ações de caráter universal quanto nas de caráter focalizado, como por

26

exemplo, a oferta de serviços de educação, saúde e transporte público trará

mais benefícios às pessoas que somente poderão ter acesso a esses serviços

se eles forem ofertados pelo Estado.

Como instrumento de controle, o acompanhamento e o monitoramento do

orçamento é a maneira mais tradicional de realizar o controle social sobre os

atos do Poder Executivo. E esse controle da execução orçamentária pode ser

utilizado tanto pela Sociedade, quanto pelos órgãos de Controle Interno e

Externo.

O controle interno é realizado pelos órgãos do próprio Poder Público,

como órgãos de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o

processamento da receita e da despesa respeite as leis existentes. Já o

controle externo, que tem o objetivo de verificar a legalidade das contas

públicas, é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de

Contas.

PARTICIPAÇÃO NO CICLO

ORÇAMENTÁRIO

Na campanha eleitoral Na negociação do PPA, da LDO e da LOA No monitoramento da execução orçamentária No controle dos conselhos e fundos

Conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controle direto da

definição e do cumprimento do programa de trabalho previsto no contrato

orçamentário.

Conselhos com fundos orçamentários permitem que as entidades da

sociedade civil conheçam a situação das políticas sociais e participem

diretamente da tomada de decisão da implementação dessas políticas.

Fundos orçamentários são contas especiais, criadas por lei, com o

objetivo de promover o controle da entrada de recursos para determinada

finalidade e a sua saída, para fim determinado.

Considerando-se que para uma efetiva participação popular a

transparência é fator primordial, o art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000

(Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece que:

“são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada

ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,

27

orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o

respectivo parecer prévio; o relatório resumido da execução orçamentária e o

relatório da gestão fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”

Parágrafo Único:

“A transparência será assegurada também mediante incentivo à

participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos

de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e

orçamentos”.

Conforme já destacado anteriormente, na abordagem do Orçamento

Participativo (OP), o maior símbolo, hoje, em matéria de política orçamentária

popular é o governo municipal de Porto Alegre (RS), cidade na qual o

Orçamento Participativo já completou mais de uma década de existência. Com

o passar do tempo, o OP foi aprimorando os meios de participação popular,

chegando ao pleno funcionamento no ano 2000. Atualmente, há um Conselho

do Orçamento Participativo (COP), responsável por "fiscalizar, propor, deliberar

e planejar a receita e a despesa do Orçamento do Município de Porto Alegre".

Não há nele caráter legislativo, nem remuneração aos conselheiros e

suplentes, mas seu papel vem crescendo consideravelmente.

O OP é um instrumento que possibilita uma abertura para a sociedade

civil contribuir diretamente na gestão do investimento dos recursos públicos.

Esse mecanismo é um contrato ou uma parceria entre o Estado e a sociedade

civil, que deve ser, em todos os estados e municípios brasileiros, uma prática

democrática de fato, incrementando, assim, a participação popular.

Outra forma, dentre muitas (ainda não plenamente utilizada no Brasil), é o

acesso da sociedade civil aos documentos orçamentários chave durante o ciclo

orçamentário – formulação do orçamento. Ou seja, durante a formulação do

orçamento, o governo determina a quantidade de receitas a serem coletadas, a

dotação dos gastos e os níveis de déficit e débito para o próximo ano fiscal.

A participação da sociedade civil nesse estágio é fundamental. As

decisões nesse estágio não só determinam o tamanho geral do orçamento e as

principais dotações entre departamentos e programas para o próximo ano fiscal

como também poderão influenciar orçamentos vários anos no futuro. Sendo

28

que a maioria dos legislativos tem poderes limitados para mudar orçamentos

propostos, o estágio de formulação é frequentemente a oportunidade final para

a sociedade civil influenciar as principais prioridades e dotações para o próximo

ano orçamentário e, às vezes, além dele.

FORMULAÇÃO DO ORÇAMENTO

Formulação

Declaração Pré-Orçamentária

Proposta Orçamentária do Executivo

Aprovação

Orçamento Promulgado

Orçamento Cidadão

Execução

Relatórios durante o Ano-Exercício

Revisão Semestral

Relatórios de Final de Ano

Avaliação e Auditoria

Relatório de Auditoria

29

O estágio final do ciclo orçamentário ocorre quando há uma estimativa de

se os recursos públicos foram usados adequada e eficientemente. O público

pode usar essa informação para exigir sistemas melhorados e punição dos

responsáveis pelos atos de corrupção.

Não se garante a vida digna enquanto a maioria da sociedade civil

desconhecer e não participar da Lei Orçamentária, pois, enquanto apenas uma

minoria participar, a dignidade e os direitos continuarão sendo para poucos.

"Uma pessoa só é de fato livre quando obedece as leis que ela ajudou a

criar" (J. Jacques Rousseau, filósofo, 1757)

2.4 – Cidadania

O conceito de cidadania, em sua origem, vem da Grécia antiga, onde

significava vivência política ativa na comunidade, na cidade (pólis). Durante

muito tempo a idéia de cidadania esteve ligada aos privilégios, pois os direitos

dos cidadãos eram restritos a determinadas classes e grupos de pessoas. Ao

longo da história, o conceito de cidadania foi se aprimorando e na Idade

Moderna uniu os direitos universais com o conceito de nação, introduzindo os

princípios de liberdade e igualdade perante a lei e contra os privilégios. Mas

ainda era uma cidadania restrita às elites, porque dependia dos direitos

políticos, vetados para a maioria.

Atualmente o conceito de cidadania foi ampliado, constitui um dos

princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito e pode ser traduzido

por um conjunto de liberdades e obrigações políticas, sociais e econômicas.

Ser cidadão hoje implica em exercer seu direito à vida, à liberdade, ao trabalho,

à moradia, à educação, à saúde, à cobrança de ética por parte dos

governantes, de acordo com Luiz Flávio Borges D´Urso, em “A construção da

Cidadania”.

As pessoas, felizmente, apesar de pequena parcela da sociedade ainda,

cada vez mais, reconhecem no orçamento público um instrumento valioso de

fiscalização dos governos. É principalmente nesta ação, além da participação

30

na sua elaboração, que ocorre a democratização do orçamento. Ou seja,

participar e fiscalizar faz parte de um processo, cujo instrumento possibilita à

participação no destino das verbas públicas. Dessa forma, é necessário

mobilizar a sociedade em prol das mudanças e quebra de paradigmas na

administração pública. A expectativa é a de que, mais do que analistas das

contas públicas, os economistas tornem-se agentes construtores de uma rede

de controle social atuante e pró-ativa!

Precisamos deixar de ser “pacientes” e começar, de fato, a nos colocar no

papel que nos é próprio, o de agentes da história.

"Cada dia a natureza produz o suficiente para nossa carência. Se

cada um tomasse o que lhe fosse necessário, não havia pobreza no

mundo e ninguém morreria de fome” (Mahatma Gandhi)

Hoje, muitas pessoas em mais de cem municípios brasileiros (inclusive,

cidades grandes como Belo Horizonte e Porto Alegre) já participam diretamente

da discussão e definição sobre o destino do dinheiro público. Essa participação

ocorre através de reuniões por bairros e, nesses encontros, a prefeitura debate

diretamente com a população quais são suas prioridades. Essas discussões

referem-se ao já citado “Orçamento Participativo”. Com isso, os gastos nas

áreas sociais possibilitam mais eficácia no atendimento das carências da

população, ocorrendo, inclusive, a redução de obras caras que não resolvem

os problemas da maioria da população, além de permitir a fiscalização do

governo pelo povo e dificultar a corrupção. Mas essa postura precisa ser

ampliada em todos os países, inclusive o nosso Brasil.

Conforme quadro demonstrativo do IBP (abaixo), podemos observar que

a sociedade civil pode fortalecer o trabalho do legislativo. Organizações da

sociedade civil, especialistas em questões de orçamento, ajudam a capacitar o

legislativo de várias maneiras. Por exemplo, organizações na Índia, México,

Croácia e outros lugares preparam sumários acessíveis e guias para os

orçamentos nacionais dos seus países. Ao receber o primeiro guia sobre o

orçamento da Croácia, feito por uma organização da sociedade civil, um

31

membro do legislativo exclamou para o Deputado Ministro das Finanças:

“Agora não precisamos (só) ouvir você, temos nosso (próprio) guia”.

Ainda, de acordo com o IBP, organizações da sociedade civil também dão

treinamento e assistência técnica para melhorar o conhecimento dos

legislativos e a qualidade das audiências e relatórios orçamentários. O Instituto

pela Democracia na África do Sul (IDASA), por exemplo, fez uma parceria com

uma empresa de contabilidade multinacional para dar treinamento e assistência

técnica a todos os comitês de especialistas em legislativos provinciais na África

do Sul. E, finalmente, a sociedade civil fornece análises independentes valiosas

sobre o orçamento. Por causa da capacidade limitada de análise de

orçamentos em muitos países em desenvolvimento, as análises de

organizações da sociedade civil, focando no impacto do orçamento sobre as

comunidades pobres e marginalizadas, frequentemente são as únicas

interpretações do orçamento acessíveis, oportunas e decisivas. Por exemplo,

iniciativas de orçamento do gênero na África do Sul e na Tanzânia permitiram

aos legisladores aproximar-se das habilidades de pesquisa da sociedade civil,

enquanto davam a ela acesso direto aos fazedores de políticas. Iniciativas

parecidas, destacando o impacto do orçamento sobre as mulheres, crianças e

pessoas com deficiência, têm sido replicadas em muitos países no mundo.

FORÇAS DAS INSTITUIÇÕES DE FISCALIZAÇÃO POR REGIÃO (fonte: IBP)

REGIÃO

FORÇA DO LEGISLATIVO

FORÇA DO SNA

OBI

Leste da Ásia e Pacífico 41 53 39 Leste Europeu e Ásia Central 48 57 50 América Latina e Caribe 40 47 39 Oriente Médio e África do Norte 27 21 24 Sul da Ásia 32 41 42 África Subsaariana 35 29 25 Europa Ocidental 78 84 80 Classificação Geral 42 45 39

Muitos direitos estão garantidos em lei, nas políticas públicas e até

mesmo explicitados no orçamento público. Mas nem sempre o que está no

32

papel se transforma em realidade. Há ainda necessidades e prioridades que

sequer foram transformadas em legislações e em políticas governamentais.

Todo cidadão e cidadã têm o direito e até o dever de acompanhar o que vem

sendo pensado, elaborado e executado pelo governo em termos de políticas e

gastos públicos. Isso é cidadania, controle social: participar da vida pública,

monitorando o Estado e influenciando os poderes constituídos a implementar

ações que beneficiem a comunidade. Na democracia, o controle social é um

direito de toda pessoa. Esse controle, que é exercido pela sociedade, como já

foi mencionado neste trabalho, é importante para que os governos possam

atuar mais e melhor.

A participação da população deve ocorrer durante todo o processo

orçamentário, ou seja, sobre a receita e a despesa.

Finalizando, a cidadania designa “um status jurídico e político, através do qual

o cidadão adquire direitos civis, políticos e sociais; e deveres (como pagar

impostos, votar, cumprir as lei) relativos a uma coletividade política, além da

possibilidade de participar na vida coletiva do Estado”, conforme relatado em A

Construção da Cidadania (D’URSO, 2005).

Deixemos de ser vítimas e passemos a ser personagens da nossa história!

“O meu sentimento nativista (...) sempre se doeu desta adoração da natureza.

(...) eu não fiz, nem mandei fazer, o céu e as montanhas, as matas e os rios.

Já os achei prontos” (Machado de Assis)

2.5 – Accountability

Um eficaz instrumento de accountability: o controle interno na

Administração Pública

Accountability é um termo da língua inglesa – sem tradução exata para

o português – que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo

ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus

33

representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é

“responsabilização” ou, ainda, “prestar contas”: o que faz, como faz, por que

faz, quanto gasta, o que continuará fazendo/fará.

Eis outra definição de accountability, que a relaciona a dois aspectos

fundamentais da “responsabilização” a que se refere este recente conceito: a

capacidade de resposta dos governos, ou a obrigação dos agentes públicos de

informar e explicar seus atos; e a capacidade das agências de accountability de

impor sanções e perda de poder aqueles que violam os deveres públicos. A

noção de accountability é, pois, bidimensional, envolvendo tanto a capacidade

de resposta quanto a de punição (Fonte: Andreas Schedler. "Conceptualizing

Accountability" The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Ed.

Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner. Boulder and London: Lynne Rienner

Publishers, 1999. 13-28).

Podemos, também, considerar um mecanismo de accountability o

Orçamento Participativo, pois ele tem como proposta ampliar a transparência

do processo orçamentário, cobrar decisões, atitudes e resultados na gestão

dos recursos públicos, tendo, ainda, como perspectiva uma boa atuação dos

governos, que cumprem os seus projetos e propósitos.

“(...) seu caráter marcadamente reivindicacionista dirige-se para a ampliação de

obras e serviços (daí muitas vezes discutir-se somente uma parte dos

investimentos). E há muito mais que isso para controlar no orçamento público,

visando submeter às finanças públicas ao crivo da cidadania ativa: a saúde

financeira do município, a adequação das despesas com custeio da máquina

administrativa, a justiça tributária, o perfil das políticas públicas, por exemplo.

Quanto ao risco de o orçamento participativo não atingir seus objetivos

relacionados à accountability, decorre principalmente da perspectiva quase que

exclusivamente reivindicatória presente no comportamento dos cidadãos

comuns, mormente os de menor nível de rendimentos, muitas vezes reforçada

pelo utilitarismo populista dos dirigentes políticos que o adotam, e pela

indiferença dos técnicos da burocracia pública diante da exigência de ‘encaixar’

as decisões populares nas peças formais em que o orçamento público precisa

ser transformado.

34

Junte-se a isso um comportamento legislativo ciumento, ao sentir-se alijado de

decisões orçamentárias importantes e eleitoralmente rentáveis, e tem-se,

então, a explicação para o fato de o orçamento participativo ser de fácil

implementação inicial, mas de dificílima sustentação ao longo do tempo.

Para enfrentar essas dificuldades é preciso um grande esforço reflexivo e

operacional para mudar o modelo atual de orçamento participativo. Nesse

esforço, talvez seja o caso de o poder legislativo assumir maior

responsabilidade na condução das práticas de controle social do planejamento

e da execução do orçamento. Pois este poder tem, em tese, maior potencial

para ajudar o orçamento participativo a rumar de seu caráter reivindicatório

para uma natureza mais propensa ao fiscalizatório, fundamental para a

accountability. A questão é saber se os agentes concretos do legislativo estão

preparados para cumprir este papel e dispostos a assumi-lo”. (Trecho do artigo

publicado na Tribuna da Imprensa, em 17/04/2007, por Valdemir Pires,

economista, professor e pesquisador do Departamento de Administração

Pública da UNESP-FCL Araraquara).

Mais uma vez é importante de se destacar que quanto mais o cidadão se

envolve com as questões públicas, acompanha, fiscaliza e cobra prestação de

contas pelo Estado, tanto melhor serão as informações prestadas, a

transparência nos atos do governo, a abertura das contas e o atendimento

público. Dessa forma, onde haja uma sociedade consciente e capaz de

controlar o poder público, a accountability, então, pode se estabelecer.

Segundo o cientista político argentino, Guillermo O’Donell (2006, P.334-335),

há três tipos de accountability:

• Accountability horizontal – os Poderes e agências de controle

governamentais exercem fiscalização mútua.

• Accountability eleitoral vertical – a sociedade controla os

governantes e o poder público, de tempos em tempos, mediante

instrumentos clássicos de democracia (eleições, referendos e

plebiscitos).

35

• Accountability societal vertical – a sociedade controla os

governantes e o poder público pela contínua participação dos

indivíduos, movimentos sociais, redes de organização da sociedade

civil, meios de comunicação.

Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar

contas dos resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo

assume e do poder que detém. O sistema de accountability não se detém

somente na preocupação com a probidade dos gestores públicos – na visão de

Peixe apud Behn: “... que estabeleça e reforce a confiança pública no empenho

governamental”. A visão de administração Pública, em accountability, está

diretamente ligada à descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à

base da administração, à sociedade organizada em empresas sem fins

lucrativos, tais como associações, cooperativas, organizações não

governamentais; enfim, a sociedade civil organizada em busca de cidadania.

O exercício da accountability aplicada ao orçamento público passa pela

integração dos meios de controle formais e informais por que pode passar a

administração, que passa a submeter suas contas à fiscalização “não mais

uma vez ao ano e em linguagem hermeticamente técnica, mas diariamente e

por meio de demonstrativos capazes de (pela fácil compreensão) ampliar cada

vez mais o número de controladores” (OLIVEIRA, 2002, p.146).

A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à

documentação relativas aos atos públicos, as formas pelas quais seus

governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi

entregue sob forma de tributos – a qualidade da democracia praticada na

sociedade depende do grau de transparência das ações governamentais.

Portanto, a accountability reforça o ambiente institucional e a idéia de um

sistema de controle interno (pautado nos fundamentos da accountability),

reflete integridade, podendo representar um passo inicial importante no

estabelecimento de uma política consistente de reformas e do controle

permanente da corrupção.

36

CAPÍTULO III

DOCUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS

3.1 – Relação dos Documentos Orçamentários

A Pesquisa do Orçamento Aberto do International Budget Partneship

(IBP) examina oito documentos orçamentários considerados chaves e

publicados pelos governos de muitas partes do mundo. As informações nesses

documentos ajudam o público e a sociedade civil a compreenderem os

orçamentos propostos, como eles são implementados e incentivam a

participação no debate orçamentário. O estudo realizado a partir dessa

pesquisa levou a sociedade civil e os governos ao questionamento sobre a

importância desses documentos e sobre o que cada um deles deveria conter

para ser considerado transparente.

São eles: Declaração Pré-Orçamentária, Proposta Orçamentária do Executivo,

Orçamento Cidadão, Orçamento Aprovado, Relatório de Acompanhamento da

Execução Orçamentária, Análise Semestral, Relatório de Final de Ano e

Relatório de Auditoria (Fonte: www.internationalbudget.org).

Entretanto, as organizações da sociedade civil, ao realizarem alguma

pesquisa

ou monitoramento do orçamento do governo, devem utilizar informações

contidas em outros documentos orçamentários, podendo, ainda, utilizar

informações de outros documentos políticos importantes emitidos pelo governo

como informações coletadas de fontes independentes – uma série de outras

publicações do IBP abordam técnicas de análise orçamentária.

3.2 – Declaração Pré-Orçamentária

A publicação desse documento pode oferecer uma importante

oportunidade para a sociedade civil, pois ele é publicado em uma etapa do

processo orçamentário que permite uma maior influência da sociedade civil

37

organizada na proposta orçamentária final, porque, frequentemente, ainda há

tempo suficiente para discussões com departamentos setoriais e, no caso da

união, com o Ministério das Finanças, sobre detalhes da proposta, as

orientações políticas e prioridades orçamentárias gerais. As melhores práticas

sugerem que o Documento Pré-Orçamentário seja discutido pelos membros da

assembléia dos representantes eleitos pelo povo e, assim, a sociedade civil

também pode tentar influenciar os seus membros (ministros, deputados,

vereadores).

Resultados da Pesquisa do Orçamento Aberto mostram que muitos

países não publicam esse documento

3.3 – Proposta Orçamentária do Executivo

Na maioria dos países, questões orçamentárias recebem maior atenção

quando o Poder Executivo entrega sua proposta de orçamento ao Legislativo e

ao público. Frequentemente é nesse período do ano que as questões chaves

do debate sobre o orçamento são estabelecidas e que os julgamentos sobre os

méritos de um orçamento são feitos. Portanto, avaliar a Proposta Orçamentária

do Executivo é uma atividade comum entre os pesquisadores de orçamento.

Este tipo de análise também tem a vantagem de prover informação quando há

mais interesse e há, também, uma série de idéias de pesquisa que podem ser

realizadas pelas organizações da sociedade civil a partir das informações

contidas na Proposta Orçamentária do Executivo.

É igualmente essencial interligar análise de gastos e receitas, pois, como

já mencionado neste estudo, gastos e receitas são dois lados da mesma

moeda orçamentária – é preciso ter a certeza de que a base tributária proposta

é grande o suficiente para sustentar o financiamento de programas

governamentais prioritários. Além disso, quando governos propõem cortes

tributários, eles, às vezes, os deixam parecer mais atraentes, atenuando

perdas de receitas vinculadas e exagerando seu impacto sobre o crescimento

econômico. Assim, uma importante área da análise tributária é a avaliação

realista das tendências da receita de acordo com uma proposta tributária. E,

38

também, compará-la com uma projeção dos gastos para determinar se a

combinação pode ser sustentada.

3.4 – Orçamento Cidadão

Como já visto e, aqui, melhor detalhado, o Orçamento Cidadão é uma

apresentação não-técnica da Proposta Orçamentária do Executivo ou do

Orçamento Aprovado. Este documento informa a sociedade sobre os detalhes

dos planos do governo para arrecadar e gastar fundos públicos. Para se tornar

o mais acessível possível, o Orçamento Cidadão pode ser divulgado nos

diferentes meios de comunicação como jornais, rádios, televisão ou

apresentações em reuniões comunitárias.

Uma vez que a elaboração de Orçamentos Cidadãos é uma iniciativa

relativamente nova, ainda não há muitas descrições sobre como a sociedade

civil pode usar esse relatório. No entanto, há formas claras pelas quais as

organizações da sociedade civil podem aproveitar o Orçamento Cidadão,

como: preparar relatórios de análise do Orçamento Cidadão, apontando

possíveis falhas e até mesmo publicar outra versão, apresentando uma

perspectiva diferente sobre os planos orçamentários do governo e sobre o seu

impacto no país.

Ainda, o Orçamento Cidadão é um documento-síntese que exprime a

peça orçamentária de forma mais simples e objetiva, visando a facilitar sua

compreensão para os que não atuam diretamente com a matéria – o cidadão

comum. Pois, se o orçamento é fechado e seguido de complicadas

nomenclaturas que só o técnico da área entende, o cidadão, além de não

compreendê-las, também não consegue avaliar pontos essenciais para sua

vida e da coletividade. Nesse sentido, são pertinentes as palavras do IBP,

cujas algumas citações vão transcritas a seguir (The International Budget

Project – IBP / Open Budget Index – relatório, pg. 8):

39

• “Os documentos orçamentários de um país deveriam ser as fontes

definitivas de informações para o público obter o entendimento global

das atividades financeiras e orçamentárias de um governo”.

• “Para alcançar a responsabilidade orçamentária é preciso mais do

que acesso a informações, é necessário que a informação seja

tempestiva e abrangente, condição fundamental para um orçamento

responsável e responsivo”.

• “Se o orçamento é hermético e vem acompanhado de complicados

quadros que só o técnico entende, é possível que os interessados

não compreendam seu conteúdo e alcance e, por via de

conseqüência, não consigam descobrir coisas fundamentais para a

vida do cidadão comum”.

Tal documento também se propõe a uma educação fiscal, mostrando a

correlação entre o que é arrecadado e o que é recebido em troca, ou ainda,

entre deveres tributários e direitos deles decorrentes – os serviços públicos. A

cidadania fiscal permite um maior controle social do orçamento, que

demandaria maior responsabilidade do governo quanto à qualidade do gasto.

Responsabilidade essa que, por sua vez, provocaria mecanismos de

accountability, conforme já tratado anteriormente.

Orçamento Cidadão e Orçamento Participativo: cabe ressaltar que

Orçamento Cidadão não é o mesmo que Orçamento Participativo (estudado no

Capítulo I); são instrumentos que podem ou não coexistir dentro de um

processo orçamentário. O Orçamento Participativo (mesmo podendo

envolver outras fases) caracteriza-se pela ligação com a etapa de elaboração

orçamentária. O Orçamento Cidadão (embora confeccionado durante a

elaboração) visa a facilitar o acompanhamento da execução orçamentária pela

população.

40

3.5 – Orçamento Aprovado

A importância do Orçamento Aprovado para a sociedade civil: esse

documento ajuda a sociedade civil a perceber quem é beneficiado e quem é

prejudicado no orçamento. As informações de base contidas no orçamento

também podem ajudar as organizações da sociedade civil a desenvolverem

estratégias para encorajar o governo a dedicar mais recursos para áreas de

prioridade das organizações, ou mudar as alocações do Orçamento Aprovado

nos anos futuros, ou mesmo no meio do ano em curso, para melhor atender

necessidades urgentes.

As análises que a sociedade civil pode realizar tendo como base o

Orçamento Aprovado são, na maior parte das vezes, semelhantes aos da

Proposta Orçamentária do Executivo (vista neste capítulo III, seção 1.2). E

essas análises podem ressaltar prioridades orçamentárias em geral, alocações

de recursos para um setor em particular e, ainda, o impacto do orçamento na

vida de diferentes grupos sociais, na economia e nas decisões relativas à

receita.

As análises feitas com base no Orçamento Aprovado podem ser mais

profundas que as análises feitas a partir da Proposta Orçamentária do

Executivo devido à maior disponibilidade de tempo. Além disso, o Orçamento

Aprovado também pode ser usado para avaliar o papel do Legislativo através

da comparação entre a Proposta Orçamentária do Executivo e a versão final

(Orçamento Aprovado), aprovada pelo legislativo e, com isso, verificar se a

proposta foi completamente adotada ou se foram realizadas mudanças

significativas nela. Podendo, ainda, avaliar se o orçamento, uma vez

implementado, realiza suas metas e objetivos fundamentais.

3.6 – Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária

Os Relatórios de Acompanhamento da Execução Orçamentária são

relatórios de análise que os governos devem publicar mensalmente durante a

execução do orçamento para informar as receitas e despesas realmente

41

realizadas em comparação com as previstas. A dificuldade recorrente para

cumprir as metas de arrecadação e de despesa, muitas vezes, é o reflexo de

problemas de planejamento e previsão, ou problemas institucionais em órgãos

responsáveis pela execução, como carência de pessoal, por exemplo. O

acesso a informações sobre a execução orçamentária aumenta as

possibilidades de análises da sociedade civil para influenciar as políticas

públicas.

Esses documentos permitem à população analisar a qualidade da

previsão, do planejamento e da execução, que são informações básicas para o

orçamento. Por meio das informações disponíveis, a população pode identificar

programas específicos ou até mesmo órgãos que não estão com desempenho

satisfatório. Ou seja, os Relatórios de Acompanhamento da Execução

Orçamentária possibilitam que a população avalie se o orçamento está sendo

executado conforme o planejado e, ainda, que observe se quedas nas receitas

são resultado de falhas de planejamento, de execução, corrupção ou evasão

tributária. Os cidadãos e organizações da sociedade civil podem usar esses

relatórios também para examinar como os gastos que estão relacionados com

a economia se diferenciam do previsto e, então, cobrarem do governo

explicações no caso das diferenças serem grandes.

3.7 – Revisão Semestral

Intitulado “Relatório de Meio de Ano” (pelo IBP) e de “Avaliação de Meio

de Ano” (pela OCDE): o Executivo deve publicar uma análise – Relatório

Semestral – para os primeiros seis meses do ano fiscal, para analisar a

execução do orçamento e as mudanças nas condições econômicas que afetam

as políticas orçamentárias aprovadas. A população pode analisar esse relatório

para compreender a execução do orçamento e, se for o caso, argumentar em

favor de ajustes.

Embora a publicação de um Relatório Semestral abrangente seja

reconhecida como uma boa prática, poucos países a fazem. Também o

sistema orçamentário brasileiro não prevê a emissão de um relatório semestral

42

e, durante a execução do orçamento, o nível de receitas e de despesas

obrigatórias pode estar além ou aquém do esperado. O abuso de orçamentos

suplementares e de reservas de contingência tende a reduzir a transparência,

visto que os prazos para análise e o controle institucional são menores.

“O IBP indica que a transparência para o público seria fortalecida se fosse

publicada uma revisão de meio de ano, proporcionando atualizações sobre o

que a sociedade poderia esperar para a segunda metade do exercício. Tal

revisão deriva das constantes alterações nas variáveis econômicas, como

crescimento do PIB, taxa de câmbio, juros, inflação, desemprego, etc., as quais

ditarão o que o governo estima arrecadar e o que pode gastar” (REZENDE e

CUNHA, 2005, p. 25).

Importante ressaltar que os órgãos de controle avaliem a metodologia

considerada na estimativa de receita, de modo que esta não seja considerada

“artificialmente” baixa, o que enseja sucessivas emissões de créditos

adicionais, prejudicando a transparência. Com a publicação do Relatório

Semestral, e usando o Orçamento Aprovado como referência, a população

pode avaliar considerações macroeconômicas, o desempenho alcançado,

despesas e receitas, bem como, a necessidade de possíveis correções no

meio do período.

3.8 – Relatório de Final de Ano

Um Relatório de Final de Ano oferece à população uma boa

oportunidade para avaliar o desempenho do governo em relação aos planos e

orçamento iniciais. Na medida em que os ministérios/secretarias estaduais e

municipais setoriais fornecem uma avaliação mais profunda dos pontos fortes e

fracos de seu desempenho, a população e organizações da sociedade civil

podem usar essas informações como uma plataforma para discussões sobre

quais mudanças poderiam melhorar o desempenho das ações do governo.

Assim, tanto os governos (federal, estadual, municipal) quanto a população

podem usar os resultados do Relatório de Final de Ano como referência para

discussões sobre correções que podem ser necessárias na operação de

43

programas do ano orçamentário atual e como reflexão sobre a preparação das

informações que constarão no Documento Pré-Orçamentário, que definirão os

termos para a política orçamentária e a política de programas dos orçamentos

futuros.

Muitas são as razões que podem levar as despesas reais do governo a

se desviarem do orçamento aprovado pelo legislativo: inadequados sistemas

de gestão financeira (que enfraquecem a qualidade de gastos orçamentários e

a capacidade do governo para gerenciar o fluxo de fundos), a corrupção, a

contabilidade mal executada e irregularidades nas aquisições – são alguns

exemplos que podem gerar desvios dos recursos públicos.

Ao mesmo tempo, conforme também já mencionado, os desvios podem

ocorrer por razões legítimas como, por exemplo, devido a uma alteração do

panorama econômico ou devido a um desastre natural no país que requeira um

redirecionamento dos fundos previstos no orçamento.

A sociedade civil deve monitorar os gastos de forma contínua para

garantir que os orçamentos sejam executados de acordo com os seus

objetivos. O monitoramento das despesas é fundamental para a garantia do

uso eficiente dos recursos públicos e, também, para impedir a tentativa de

fraude ou desvio de recursos.

Relatórios de Final de Ano também podem explicar a diferença entre

indicadores de desempenho e objetivos definidos pelo governo e o resultado

real alcançado. Embora informações sobre receitas arrecadadas e gastos

incorridos estejam contidas em Relatórios de Acompanhamento da Execução

Orçamentária e em uma Análise Semestral, o Relatório de Final do Ano oferece

informações mais abrangentes do que os outros relatórios, pois cobre todo o

ano. Informações contidas no Relatório de Final de Ano, portanto, dão a

primeira oportunidade para a sociedade civil fazer um levantamento do

desempenho do governo em relação ao planejado.

Mesmo não havendo muitos exemplos de organizações da sociedade

civil usando diferentes relatórios orçamentários emitidos ao longo do ano, um

bom exemplo vem da África do Sul, onde uma organização de pesquisa, a

Public Service Accountability Monitor (PSAM), compara planos orçamentários

44

de políticas públicas publicados com o desempenho real relatado por órgãos

governamentais e instituições de controle. Com isso, a PSAM pode avaliar se

os órgãos atingiram os objetivos definidos nos seus orçamentos/planos. A

PSAM padronizou o formato de apresentação das suas análises criando uma

série de modelos e diretrizes de acompanhamento. Isso auxilia seu pessoal (e

outros analistas) a compilarem as informações e desenvolverem análises.

Entre outros itens, as diretrizes contêm uma lista de questões a serem

verificadas, que a própria PSAM usa para desenvolver análises sobre o

desempenho de um departamento/setor. Os relatórios de rastreamento dos

gastos, produzidos pela PSAM, permitem que usuários desenvolvam uma

descrição dos gastos realizados por um departamento/setor para, depois,

comparar esses gastos com as alocações orçamentárias feitas para o mesmo

governo ou setor de cada governo. Nos casos em que os setores do governo,

responsáveis pelos seus orçamentos, gastam acima ou abaixo do que o

previsto em seus orçamentos, a PSAM faz uma análise acurada sobre essas

possíveis ocorrências.

No Brasil, a nossa Carta Magna, em seu artigo 84, inciso XXIV, enuncia

a competência privativa do Presidente da República para “prestar, anualmente,

ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão

legislativa, as contas referentes ao exercício anterior”. O Relatório Anual da

União é composto de uma extensa lista de informações elaborada pela

Contadoria Geral da União – CGU, pelo Ministério da Fazenda e pelo Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio do qual inclui as contas dos

órgãos do Legislativo, Judiciário e do Ministério Público (por força do artigo 56

da Lei de Responsabilidade Fiscal). As contas estão divididas em duas partes:

a parte I apresenta os relatórios sobre os orçamentos e outros dados fiscais

(inclusive a composição da dívida), os haveres financeiros e não financeiros, as

responsabilidades financeiras e o Balanço Geral da União (BGU), contendo um

resumo das informações contábeis; a parte II, os balanços pormenorizados e

demonstrativos contábeis e fiscais da União.

45

3.9 – Relatório de Auditoria

Emitido pela instituição suprema de auditoria contábil e fiscal, também o

Relatório de Auditoria pode avaliar as informações sobre se o orçamento foi

bem ou mal executado, pois tem como uma de suas funções o zelo pelo

cumprimento dos orçamentos – apura o cumprimento das metas fiscais e o

comportamento da receita e da despesa.

Nos Relatórios de Auditoria Financeira, frequentemente, são mostrados

os gastos – se houve (gastos) a mais ou a menos em programas e órgãos,

bem como podem apontar fraudes e infrações e, ainda, identificar gastos não

autorizados ou não comprovados. Acrescente-se, ainda, que esses relatórios

podem, também, destacar pontos fracos em práticas de gestão financeira em

agências do setor público. Ou seja, esses documentos podem fornecer valiosas

informações para a população e a sociedade civil em geral sobre a execução

orçamentária, apontando problemas no seu processo. Cabe ressaltar que os

Relatórios de Auditoria são, na maior parte das vezes, a única fonte de

informação independente sobre a saúde financeira do governo, permitindo,

dessa forma, que a sociedade avalie se o governo está gastando recursos

orçamentários e financeiros públicos com responsabilidade. É bom que se

esclareça, ainda, que essas informações não estão sempre nos Relatórios de

Acompanhamento da Execução Orçamentária e de Final de Ano – porque

esses relatórios são publicados pelos governos – e, portanto, não são

verificados/conferidos de forma independente.

Ao comparar o desempenho dos Órgãos, a sociedade pode usar

informações contidas nos Relatórios de Auditoria para avaliar o desempenho

dos órgãos governamentais. Pois são as comunidades locais, e não os

funcionários responsáveis, que normalmente sofrem as consequências de

Relatórios de Auditoria mal feitos: podem “perder” um financiamento para a

construção de escolas, por exemplo, ou a reabilitação de centros de saúde,

bem como para outros projetos. A população pode, ainda, avaliar o

acompanhamento realizado pelo Legislativo.

46

Então, depreendemos que quanto mais documentos/relatórios emitidos,

transparentes e com uma linguagem acessível à compreensão popular, maior

será a participação da sociedade civil no acompanhamento e no controle dos

orçamentos públicos e nos destinos dos recursos públicos.

Se os governos todos divulgassem esses documentos à população,

suas classificações na OBI aumentariam muito, refletindo oportunidades

maiores para o engajamento público nos seus processos orçamentários.

Disponibilidade de Documentos Orçamentários Chave – tabela

(Orçamentos Abertos Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento Aberto2008)

47

CAPÍTULO IV

APERFEIÇOAMENTO DA TRANSPARÊNCIA

O aperfeiçoamento – e consequentemente o aumento – da

transparência orçamentária requer várias medidas, mas, antes de qualquer

medida, para a sua eficácia, a democracia, de fato, precisa estar presente, com

todos os seus princípios éticos, na política e em todos os segmentos da

sociedade em geral. Eis algumas medidas: a adoção de uma linguagem

acessível na divulgação do orçamento e da execução orçamentária; a

institucionalização de mecanismos de representação dos distintos interesses

no processo de discussão e aprovação do orçamento (em especial durante a

tramitação da proposta orçamentária no Legislativo); a participação da mídia na

divulgação de análises a respeito da repartição dos ônus e dos benefícios das

decisões refletidas no orçamento; a melhoria das instituições encarregadas do

controle e da avaliação dos resultados.

4.1 – Princípios Éticos da Democracia

Um esforço sempre presente à prática da autoridade coerentemente

democrática é o que a torna quase escrava de um sonho fundamental: o de

persuadir ou convencer a liberdade de que vá construindo consigo mesma, em

si mesma, com materiais que, embora vindo de fora de si, sejam reelaborados

por ela, a sua autonomia. É com ela, a autonomia, penosamente construindo-

se, que a liberdade vai preenchendo o “espaço” antes “habitado” por sua

dependência. Sua autonomia que se funda na responsabilidade que vai sendo

assumida” (Paulo Freire).

Por que a saúde, a educação, a manutenção de áreas e locais públicos,

o policiamento e o acesso aos bens e serviços públicos são tão dificultados a

maioria da população? Quando isso ocorre, temos os direitos de cidadania

preservados, as desigualdades diminuídas, a democracia presente? Sabemos

48

que não. Pois, enquanto houver o predomínio dos interesses das minorias

detentoras de capital, de acesso a oportunidades de conquista de capital e ao

poder, de forma, muitas vezes, ilícita e antiética, a ética pública, os princípios

da democracia e os caminhos para a igualdade ficam seriamente

comprometidos.

“Democracia tem como exigência necessária e inarredável a efetividade da

Constituição, o respeito à Constituição, o acato da força normativa de suas

regras e princípios. A democracia justa, a democracia edificada e vivida sob a

égide dos direitos humanos; direitos humanos cujo fundamento seria a

igualdade absoluta de todos os homens, em sua comum dignidade de pessoas

humanas” (Fábio Konder Comparato, “Variações sobre o conceito de povo no

regime democrático”, Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo,

Malheiros, nº 16, 1996, p. 05-14).

A comunidade precisa ter iniciativa, reconhecer o patrimônio público

como sendo “seu”. Para sermos cidadãos, no seu sentido literal, devemos ter

ética, conhecer nossos deveres e direitos e, assim, vivermos em democracia.

Eis, então, alguns princípios éticos da democracia que devemos sempre

(per)seguir: a preservação da liberdade, a garantia de igualdade de

direitos, respeito à diversidade, direito de participação de todos na

construção coletiva.

"Todo poder emana do povo, que exerce por meio de representante eleitos ou

diretamente, nos termos dessa Constituição" (parágrafo único do art. 1º da

Constituição Federal)

Precisamos defender nossa Democracia e nossa Constituição com todas

as nossas forças – nossa maior garantia!

“Fora da Constituição, não há instrumentos nem meio que afiance a

sobrevivência democrática das instituições” (Paulo Bonavides, Do País

Constitucional ao País Neocolonial, São Paulo, Malheiros, 1999, p.13)

49

4.2 – Aumentando a Transparência Orçamentária

O aumento e as melhorias sustentáveis em transparência orçamentária,

como em todos os processos de mudança institucional, não são fáceis nem tão

pouco rápidos de serem conquistados. Pois envolvem a reformulação de leis,

regulamentações, procedimentos e, também, mudança nas práticas. Isso sem

contar as possíveis interferências políticas. Mas não podemos desistir! A

Pesquisa do Orçamento Aberto mostrou que é possível essa mudança – são

fatores fundamentais: vontade política, pressão da sociedade civil, além de

outros fatores internos e externos de cada país.

Conforme a pesquisa, dos 59 países que foram pesquisados (2006 e

2008), a grande maioria obteve mudanças na classificação geral de

transparência orçamentária para melhor. Desse total, os únicos países que não

tiveram sua classificação alterada foram o Reino Unido e a Nova Zelândia.

As mudanças entre 2006 e 2008 podem ser atribuídas a três fatores:

“Em alguns casos, elas refletem mudanças significativas no grau de

transparência orçamentária, originando-se de transformações políticas mais

amplas. Em outros casos, estão relacionadas a mudanças menores no tipo de

documentos orçamentários que o governo disponibiliza para a população ou

nas informações contidas nos documentos. Finalmente, mudanças na

classificação também podem ocorrer devido a compreensão maior dos

pesquisadores e uma aplicação mais rigorosa da metodologia da Pesquisa,

levando a reavaliações parciais” (Trecho de “Orçamentos Abertos

Transformam Vidas, Pesquisa do Orçamento Aberto 2008”, International

Budget Partnership).

Antes da reprodução da tabela que aponta as mudanças significativas,

mais adiante, outro fator de relevância vale a pena ser citado, pois, conforme a

Pesquisa, outros países tiveram melhorias menores em transparência

orçamentária, porém prometedoras. Abaixo, integrante da Pesquisa do OBI

2008 (Orçamentos Abertos Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento

50

Aberto), o texto do “Quadro 5.1”, acerca das melhorias menores ocorridas em

alguns países.

5.1 – MELHORIAS MENORES TAMBÉM VÁLIDAS DE REGISTRO

Algumas melhorias menores na performance dos países também são importantes. Por

exemplo, alguns países, incluindo Gana e Noruega, começaram a publicar um

Orçamento Cidadão. Outros países como El Salvador, Uganda e Vietnã estão

disponibilizando algumas Informações durante a execução orçamentária. Marrocos e

Rússia estão agora incluindo números nos gastos passados dos seus documentos

orçamentários, tornando mais fácil rastrear tendências nas dotações de recursos e

despesas. Finalmente, os governos do Equador e Índia, entre outros, melhoraram suas

planilhas orçamentárias e estão publicando mais informações sobre itens extra-

orçamentários.

Na sequência, outro demonstrativo, resultado da mesma Pesquisa.

MUDANÇAS SIGNIFICATIVAS NA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA (2006-2008)

País

OBI 2006

OBI 2008

Mudança

Comentários

Egito

18

43

+25

Publicação da Proposta Orçamentária do

Executivo

Geórgia

33

53

+20

Introdução do formato de orçamento plurianual /

Publicação do Orçamento Cidadão / Eliminação

dos fundos extra-orçamentários

Croácia

42

59

+17

Introdução de estimativas plurianuais /

Publicação do Orçamento Cidadão

Sri Lanka

47

64

+17

Introdução do plano de implementação de 10

anos / Preparação de projeções de 3 anos para o

orçamento

Bulgária

47

57

+10

Introdução de orçamento de programas / Criação

do Registro de Concessão Nacional / Mais

documentos publicados na internet

Quênia

48

57

+9

Melhorias na auditoria externa / Maior

participação dos cidadãos no processo

orçamentário

Papua Nova Guiné

51

60

+9

Produção e publicação da Revisão Semestral /

Publicação do Relatório de Final de Ano / Mais

documentos publicados na internet

Nepal

36

43

+7

Reinstituição do Parlamento após a crise política

de 2002

51

Uma ferramenta de divulgação (disponibilidade) desses

documentos/relatórios, entre outras, atualmente, é a internet. A seguir, um

demonstrativo da disponibilidade desses documentos na internet, baseado

também nos dados da pesquisa do OBI 2008 (Orçamentos Abertos

Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento Aberto):

Tabela 5.3 – Disponibilidade de documentos na Internet

Documento Disponibilidade na Internet

Declaração Pré-Orçamentária 27

Proposta Orçamentária do Executivo 49

Orçamento Cidadão 13

Orçamento Promulgado 68

Relatórios Durante o Ano-Exercício 63

Revisão semestral 18

Relatórios de Final de Ano 50

Relatório de auditoria 50

No demonstrativo a seguir (relativo à mesma Pesquisa), a situação de

30 países, dentre eles o Brasil, sobre o direito de acessar informações do

governo é bastante preocupante:

O orçamento público necessita, além das mudanças já citadas neste

estudo, de novas ferramentas – de TI, por exemplo – que possibilitem sua

divulgação em tempo real, a um baixo custo e com um grande alcance para

possibilitar à sociedade uma participação mais efetiva e ao gestor público,

52

maior eficiência nos processos orçamentários e uma compreensão mais

apurada dos impactos de suas políticas públicas. Nesse sentido, cabe

lembrarmos que o Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005, dispõe sobre a

divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração

pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores – Internet – fica

aqui a sugestão para os profissionais da área da Tecnologia da Informação

aprimorarem ferramentas para tanto.

Porém, reafirmando, só isso não é o suficiente: “não basta divulgação

dos atos e dos números de gestão, mas é necessário que esta seja efetuada

de forma que a população em geral tenha condição de interpretá-los” (Viccari

Júnior, 1993, p. 184).

4.3 – Possíveis Sugestões para o Aumento da Transparência

Muitas são as sugestões encontradas em pesquisas, trabalhos

acadêmicos publicados na internet, estudos e livros de autores dedicados ao

tema e as nossas – da população comum – próprias “sugestões” para ampliar a

transparência dos orçamentos e possibilitar o seu acompanhamento e controle,

de forma ativa, consciente das suas funções e, principalmente, dos benefícios

que um orçamento bem planejado e participativo pode trazer para a vida dos

cidadãos.

Na sequência, de forma bem simples, como, inclusive, deve ser

tratado o orçamento público, serão relacionados alguns exemplos de sugestões

e recomendações – todas com as indicações de suas fontes/autorias, quando

for o caso. Antes, porém, foram selecionados mais dois quadros

demonstrativos, ambos também resultantes de pesquisa realizada pelo IBP

(International Budget Partnership), em português “Parceria Internacional de

Orçamento”, sendo o primeiro (Tabela 3.1) relativo às quantidades de

informações disponíveis, de acordo com cada Documento Orçamentário (visto

no Capítulo III), cuja base do levantamento dos dados foi a Pesquisa do

Orçamento Aberto 2008 e o segundo, elaborado com resultados das Pesquisas

53

de 2008 e 2010 (demonstrando o comportamento nesse período de dois anos),

avalia o acesso dos países a informações básicas sobre a receita e gastos dos

seus governos.

Infelizmente, conforme a tabela acima, os resultados do OBI 2008

sugerem que o processo de formulação orçamentária permanece fechado na

maioria dos países.

Em 2010, a mesma pesquisa mostrou que não houve mudança

significativa em relação a 2008, mas que uma parcela bem grande de

documentos que são produzidos por governos são usados apenas para fins

internos e, ainda, que a maioria desses Documentos Orçamentários que não

são publicados (pelos governos) não são produzidos de forma alguma. Nesses

casos, não apenas o público, mas também o próprio governo não pode

entender aspectos chaves do quadro orçamentário. Segue um trecho do

comentário da pesquisa:

“Em 11 países nenhum Relatório do Ano em Curso é produzido, e em 40

países nenhuma Revisão Semestral é produzida. Nesses países, a própria

compreensão do governo sobre como o orçamento está sendo implementado é

significativamente restrita. Como resultado, sua capacidade, por exemplo, de

54

fazer correções necessárias é muito limitada. Além disso, quando um

documento não é produzido, as barreiras para aprimorar a transparência

orçamentária são grandes. Os países provavelmente precisam ser convencidos

de que o esforço para produzir os documentos vale à pena e que a

infraestrutura para produzi-los talvez precise ser criada”.

A seguir, um quadro comparativo entre as pesquisas realizadas em 2008

e 2010, com a distribuição dos países, por cada ano, baseada na performance

(classificação) acerca da transparência relacionadas às receitas e os gastos

dos governos de cada um dos países relacionados. Essas classificações

evidenciarão as informações: Abrangente (81-100), Significativa (61-80) –

onde está classificado o Brasil –, Alguma (41-60), Mínima (21-40) e Limitada

ou Nenhuma (0-20).

Distribuição de países com base nas Classificações OBI (2008 / 2010): informações básicas sobre a receita e gastos dos governos de cada país

Performance no OBI

Nº de Países Países Nº de

Países Países

2008 2010

Abrangente (classificação de 81-100) 5

África do Sul, Estados Unidos, França, N. Zelândia, Reino Unido

7 África do Sul, Estados Unidos, França, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido, Suécia

Significativa (classificação de 61-80)

12

Alemanha, Botsuana, Brasil, Coréia do Sul, Eslovênia, Noruega, Peru, Polônia, República Tcheca, Romênia, Sri lanka, Suécia

13

Alemanha, Brasil, Chile, Colômbia, Coréia do Sul, Eslovênia, Espanha, Índia, Peru, Polônia, República Tcheca, Sri Lanka, Ucrânia

Alguma (classificação de 41-60)

27

Argentina, Bangladesh, Bósnia Herzegovina, Bulgária, Colômbia, Costa Rica, Croácia, Egito, Geórgia, Gana, Guatemala, Índia, Indonésia, Jordânia, Quênia, Macedônia, México, Namíbia, Nepal, Papua Nova Guiné, Filipinas, Rússia, Sérvia, Turquia, Uganda, Ucrânia, Zâmbia

33

Argentina, Azerbaijão, Bangladesh, Bósnia, Botsuana, Bulgária, Costa Rica, Croácia, Egito, Eslováquia, Filipinas, Gana, Geórgia, Guatemala, Indonésia, Itália, Jordão, Macedônia, Malawi, México, Mongólia, Namíbia, Nepal, Papua Nova Guiné, Portugal, Quênia, Romênia, Rússia, Sérvia, Tailândia, Tanzânia, Turquia, Uganda

Mínima (classificação de 21-40)

16

Albânia, Azerbaijão, Cazaquistão, Equador, El Salvador, Líbano, Malawi, Malásia, Mongólia, Marrocos, Níger, Paquistão, Tanzânia, Tailândia, Trindade e Tobago, Venezuela

19

Afeganistão, Albânia, Angola, El Salvador, Equador, Iêmen, Kazaquistão, Líbano Libéria, Malásia, Mali, Marrocos, Moçambique, Nicarágua, Paquistão, Timor Leste, Trinidad e Tobago, Venezuela, Zâmbia

Limitada ou Nenhuma (classificação de 0-20)

25

Afeganistão, Arábia Saudita, Argélia, Angola, Bolívia, Burkina Faso, Camboja, Camarões, Chade, China Fiji, Guiné Equatorial, Honduras, Iêmen, Libéria, Nicarágua, Nigéria, República Democr do Congo, República Dominicana, República do Quirguistão, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal, Sudão, Vietnam

22

Arábia Saudita, Argélia, Bolívia, Burkina Faso, Camarões, Camboja, China, Guiné Equatorial, Fiji, Honduras, Iraque, Níger, Quirguistão, República do Chad, República Democrática do Congo, República Dominicana, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal, Sudão, Vietnã

Geral 85

94

55

Outro resultado que a Pesquisa mostrou, conclui que: “Frequentemente,

faltam nos orçamentos do governo não apenas dados sobre programas contra

a pobreza, mas também outras informações que podem explicar a relação

entre o orçamento do governo e sua política e metas macroeconômicas. Além

disso, dados sobre produtos e resultados esperados e alcançados

normalmente estão faltando nos relatórios orçamentários”. E essas

informações são importantes para aqueles que têm interesse no

monitoramento do impacto do orçamento.

Sugestões e recomendações para o aumento da transparência:

ü Criação no setor público de uma cultura de respeito à sociedade

que possibilite o aumento da condição de agente e uma nova

consciência individual sobre a inserção social do cidadão, que

resulte numa outra forma de pensar sua vida em comunidade.

ü Maior compreensibilidade ao orçamento – nesse sentido, Giacomoni

(2007, p. 83) defende o ‘princípio da clareza’, ponderando que: “o

orçamento público, ao cumprir múltiplas funções – algumas não técnicas

– deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível”;

afirmando, entretanto, que se trata “de uma regra de difícil observação,

pois, devido exatamente aos seus variados papéis, o orçamento reveste-

se de uma linguagem complexa, acessível apenas aos especialistas”.

ü Incentivo eficaz dos governos para a participação popular através

de audiências públicas nas fases de elaboração e de discussão dos

instrumentos de planejamento orçamentário, bem como na

avaliação do cumprimento das metas estabelecidas – tal

participação foi assegurada pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

(capítulo IX, art. 482 e parágrafo único), bem como pela Lei nº 4.320/64

(art. 2º), com o objetivo de dar transparência e possibilitar o controle

social dos atos de gestão fiscal, constituindo, portanto, premissa básica

para o fortalecimento e consolidação do planejamento e a garantia de

seu cumprimento.

56

ü Criação de centros de informática nas cidades para proporcionar a

interação da população com os orçamentos de seus estados

(exemplo já iniciado na Bahia) – a Internet é uma das melhores

ferramentas para disponibilizar documentos do orçamento público,

oferecendo a vantagem de ser um método eficaz para o governo revelar

simultaneamente os documentos para todas as partes interessadas – a

transparência das informações, após devidamente sistematizadas,

propicia, ainda, eventuais correções de rumos e estabelecimento de

metas orçamentárias.

ü Capacitações na área de TI e cursos frequentes que abordem

mudança de cultura para funcionários e gestores – observa-se, hoje,

uma grande dificuldade em acompanhar todo o trâmite de um projeto

orçamentário porque não há um sistema informatizado, no momento,

que possua todas as informações desde sua criação, execução e

pagamento e que possa integrar as bases orçamentárias do Executivo e

Legislativo, bem como se observa grande resistência, ainda, aos

movimentos que representem mudanças na forma de atuar e “perda” de

domínio sobre a informação – o que é um equívoco.

ü Esforço da população e das organizações da sociedade civil no

sentido de reforçar as leis existentes de Liberdade de Informação –

essas leis se não forem utilizadas para acessar informações

orçamentárias com objetivos de análise e defesa de direitos não serão

eficazes para o controle popular dos orçamentos públicos.

ü Mudanças nas regras, ampliação do diálogo entre Executivo e

Legislativo, bem como aprimoramento dos gestores – São algumas

medidas que visam a melhorar a burocracia, os recursos limitados, as

pressões políticas e, assim, também, a execução orçamentária.

ü Cursos de capacitação para os atores envolvidos nos trabalhos de

planejamento e elaboração orçamentária, incluindo os que lidam

com os dados das receitas – a falta de capacidade de previsão faz

com que os responsáveis pela execução das receitas coloquem na lei

orçamentária tudo o que “gostariam” de fazer no ano seguinte, e não o

57

que de fato – uma vez permitida também a participação popular –

deveria ser realizado de acordo com as necessidades e demandas

levantadas.

ü A disponibilização publicamente, de forma ampla, por parte dos

governos das informações orçamentárias em fase de produção –

várias são as formas para disponibilizar peças e documentos

orçamentários ampla e gratuitamente: publicação nos Portais dos

governos (web sites), que devem ser usados formatos que possam ser

baixados facilmente; disponibilização em bibliotecas nacionais públicas

locais; nos postos de informação/atendimento dos gabinetes dos

governos; por meio de rádio, jornais de grande circulação, publicação

específica para distribuição gratuita, entre outras mídias igualmente

eficazes.

ü A publicidade ampla, acessível a toda população, de todos os oito

Documentos Orçamentários (estudados no Capítulo III deste

trabalho) produzidos pelos governos deve ser realizada

permanentemente, de forma gratuita e oportuna – trata-se de uma

medida simples, que praticamente não necessita de nenhum esforço ou

custo adicional pelos governos, mas que poderia melhorar sobremaneira

a abertura de orçamentos e, consequentemete, sua transparência.

ü A publicação de documentos orçamentários deve ser pontual – por

exemplo, a Proposta Orçamentária do Executivo deve ser publicada bem

antes das datas de aprovação de orçamentos, de modo que análise e

discussão adequadas sejam possíveis, e Relatórios de Final de Ano e

de Auditoria devem ser publicados dentro de seis meses a partir do final

do ano fiscal para serem mais pertinentes.

ü A prática, em todo o Brasil, por regiões, do ‘Orçamento Cidadão’

(visto no Capítulo III), pois como relatado, a sua prática no Rio

Grande do Sul mostrou um aumento da participação popular; bem

como a emissão do Relatório Semestral (também estudado no

mesmo Capítulo III) – como o Brasil não emite alguns documentos

considerados importantes para a participação da sociedade civil e a

58

transparência, fatores que mais contribuíram para rebaixar a

classificação brasileira no conceito do Projeto Internacional de

Orçamento – IBP, justifica-se a sugestão. Por exemplo, o Orçamento

Cidadão emitido pelo governo da África do Sul (dados de 2005) é um

documento bastante simples, de apenas duas páginas, mas que

possibilita à população analisar e participar com relação as suas

prioridades, conforme levantado na pesquisa do OBI.

ü Emissão, também, de Relatórios Pré-Eleitorais (outro Documento

Orçamentário também já estudado neste trabalho) – esse tipo de

relatório é um demonstrativo que oferece à população informações

acerca do estado das finanças governamentais imediatamente antes das

eleições, pois o seu exame dificultaria a manipulação fiscal derivada dos

processos eleitorais, podendo ser verificado, ainda, quando as práticas

orçamentárias são pouco transparentes e quando ocorre grande

polarização partidária, conforme bem elencado por Alt e Lassen (Alt,

James E. e David Dreyer Lassen, 2003, “Fiscal Transparency and Fiscal

Policy Outcomes in OECD Countries,” Economic Policy Research Unit

Working Paper, No. 2003-2).

ü Melhor avaliação pelos órgãos de controle da metodologia utilizada

na estimativa das receitas – isso evitaria as estimativas consideradas

“artificialmente” baixas, o que propicia sucessivas emissões de créditos

suplementares, pois esse tipo de crédito prejudica sobremaneira a

transparência.

ü Revisão das especificidades da destinação do gasto público –

procedimento orçamentário que prejudica a transparência se a

inespecificidade prevalecer por ocasião da destinação dos recursos

públicos, pois quanto mais generalista for uma rubrica orçamentária,

maior será a probabilidade de alocações “artificiais” durante o processo

da execução do orçamento, em virtude do prejuízo de solicitações

planejadas com imparcialidade na elaboração orçamentária.

ü Estímulo por parte das Instituições financiadoras internacionais e

doadores aos governos recebedores de ajuda para disponibilização

59

pública das informações orçamentárias que produzem para os

doadores ou para objetivos internos (recomendação IBP).

ü Apoio dos governos às reformas relevantes para melhorar a

independência do Legislativo e dos Sistemas Nacionais de

Auditoria (SNAs) no desempenho do seu papel de supervisão

formal – as reformas devem visar à independência política e financeira

dessas instituições, bem como sua capacidade analítica, o acesso ao

executivo, e outros poderes legais necessários para executar seu

mandato (recomendação IBP).

ü Aumento da transparência do fluxo de ajuda por parte de

instituições financiadoras internacionais e doadores, evitando

financiamento fora do orçamento – sempre que possível, os canais de

ajuda devem passar pelos sistemas orçamentários locais; onde isso não

for possível, fornecer informações sobre fluxos de ajuda em formatos

compatíveis com os sistemas orçamentários locais e respeitando os

calendários orçamentários locais (recomendação IBP).

ü Apoio por parte de instituições financiadoras internacionais e

doadores às reformas para a construção de sistemas eficazes de

informação de finanças públicas que possam acentuar a capacidade

do governo de produzir informações orçamentárias exatas e oportunas

(recomendação IBP).

ü Aumento por parte de instituições financiadoras internacionais e

doadores à assistência técnica e ao financiamento para a

sociedade civil, as instituições legislativas e as instituições

nacionais de auditoria como parte de um pacote amplo de esforços

para melhorar a prestação de contas e a fiscalização orçamentária

(recomendação IBP).

ü Realização também por parte de instituições financiadoras

internacionais e doadores de pesquisas adicionais para saber se as

intervenções de doadores nas reformas orçamentárias em andamento

estão aumentando a transparência orçamentária na prática, dado a

60

notada tendência de países dependentes de ajuda de serem menos

transparentes (recomendação IBP).

ü Produção e divulgação por parte das organizações da sociedade

civil de versões populares e de simplificados documentos

orçamentários chave nos idiomas falados pela maioria da população

(recomendação IBP).

ü Apoio por parte das organizações da sociedade civil ao trabalho do

Legislativo e do SNA – Sistema Nacional de Auditoria – isso poderá

incluir o treinamento e repasse de informações, denunciando e

conduzindo auditorias conjuntas e paralelas (recomendação IBP).

ü As organizações da sociedade civil devem lutar por arranjos

institucionais mais fortes regulando o papel dos legislativos e

SNAs no processo orçamentário, focando no fortalecimento das suas

relações e engajamento com o público e a sociedade civil

(recomendação IBP).

ü Os países devem comprometer-se com os princípios da supervisão

e engajamento no processo orçamentário. A autoridade,

independência e capacidade de instituições de supervisão

orçamentária devem ser reforçadas – a voz do público deve ser

permitida como uma verificação e equilíbrio complementar. Os poderes

legislativos devem ter poderes de emenda, tempo para analisar o

orçamento e autoridade para influenciar mudanças no orçamento

quando ele é promulgado e as SNAs devem ser independentes e ter

autoridade, capacidade e recursos adequados para cumprirem suas

responsabilidades de supervisão. Para promover participação pública

eficiente, o Poder Legislativo deve convocar audiências públicas abertas

em cada etapa do processo orçamentário e deve permitir que a

sociedade civil preste testemunho. De modo semelhante, devem-se

oferecer oportunidades ao público para engajar diretamente com as

SNAs na fase de avaliação do processo orçamentário. Há muitos

mecanismos, como “linhas direta contra fraudes”, para tal

comprometimento (recomendação IBP).

61

ü Acompanhamento por parte das organizações da sociedade civil

das Pesquisas do Orçamento Aberto realizadas com pesquisas para

examinar as descobertas com maiores detalhes, focando em algumas

lacunas no conhecimento existente sobre transparência orçamentária

(recomendação IBP).

O Projeto Internacional de Orçamento (IBP) foi criado em 1997 pelo

Centro de Orçamento e Políticas Públicas, uma organização de pesquisa sem

fins lucrativos, sediada em Washington, que apóia organizações interessadas

em fortalecer o processo de orçamento público em seus países. O Projeto tem

por objetivo “tornar os sistemas orçamentários mais responsivos às

necessidades das pessoas pobres e de baixa renda na sociedade, tornando

estes sistemas mais transparentes e compreensíveis para o público” (IBP,

Open..., link “What is the IBP?”). Nesse intuito, em 2002, para medir o

compromisso dos países pesquisados com transparência e permitir

comparações entre os países, com base na Pesquisa, o IBP criou o Índice do

Orçamento Aberto (OBI): um instrumento de pesquisa comparativa de coleta de

dados relativos ao sistema orçamentário de diversos países, por meio de um

questionário de múltipla escolha contendo perguntas baseadas em boas

práticas de finanças públicas, conforme recomendações descritas no Código

do FMI, nas Melhores Práticas da Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico – OCDE e na Declaração de Lima para Diretrizes

de Princípios de Auditoria, emitida pela INTOSAI – Organização Internacional

de Entidades Fiscalizadoras Superiores. A sistemática do IBP assemelha-se à

organização do guia da OCDE – o foco se encontra nos documentos

orçamentários emitidos e em seus conteúdos. O questionário do IBP analisa a

quantidade de informações disponíveis em documentos-chave do orçamento

(Documentos Orçamentários, Capítulo III deste trabalho) que os governos

deveriam emitir durante o ciclo orçamentário anual.

Finalizando o trabalho, na sequência, uma reportagem sobre o “Novo Plano

Plurianual do Estado do Rio de Janeiro”, extraída da Revista Governança &

Desenvolvimento, do CONSAD – Conselho Nacional de Secretários de Estado

62

da Administração, realizado neste ano de 2011, em Brasília, e cuja abordagem

é “Gestão Pública”. Participaram do Congresso, nesta sua 4ª edição, 1.8 mil

pessoas e, através das redes sociais, seu alcance atingiu 127 mil pessoas,

com audiência total de 493 mil, entre público presente e internautas. Como o

tema principal do CONSAD é gestão pública e controle social (eficiência do

gasto público, transparência e gestão de pessoas), a matéria vem a calhar com

o tema abordado neste trabalho. Cabe ressaltar que quanto à criação de

Comissões Setoriais (para a elaboração do PPA 2012-2015), integrante do

conteúdo da matéria, o Estado estabeleceu tais Comissões por meio do

Decreto nº 42.808/11 (normatizadas por meio das Resoluções SEPLAG

nº 434/11 e nº 436/11).

A reportagem, a seguir, mostra que o Estado tem se preocupado para que o

tema gestão pública ocupe espaços cada vez maiores em meio à sociedade.

63

64

CONCLUSÃO

Após estudos e pesquisas, observa-se que nos últimos 25 anos o nosso

país avançou significativamente no tema transparência orçamentária. A

legislação hoje existente assegura a produção de documentos integrais e

oportunos, o Poder Legislativo avançou, ganhando mais espaço, e, ainda,

temos órgãos de auditoria independentes; condições que favorecem a

democracia e o acompanhamento do orçamento público – uma garantia de

respeito aos princípios constitucionais no planejamento das ações do Estado.

Pesquisas que possibilitaram tal conclusão foram realizadas por

organismos como o IBP, o FMI, a OCDE. Na classificação do IBP, a

performance do Brasil, quanto ao nível de transparência do sistema

orçamentário, atingiu o 10º lugar, entre vários países pesquisados (85 em 2008

e 94 em 2010).

Objetivando melhorias no processo de transparência do orçamento e do

controle popular em nosso país, pesquisas foram consolidadas visando, ainda,

mostrar a importância do orçamento público, seu planejamento, sua execução

e seu monitoramento e controle. Dentre essas pesquisas, os estudos relativos

às informações contidas nos documentos orçamentários mostraram que o

Brasil pode aprimorar, e muito, a transparência do seu orçamento, conforme

sugestões elencadas no capítulo IV.

A obrigação de pagar impostos é um dos vínculos mais fortes entre o

cidadão e o governo. A forma como o Estado decide a aplicação dos serviços

públicos determina o grau de desenvolvimento econômico, social e político da

sociedade. Assim, o reconhecimento de que existe uma interligação poderosa

entre os problemas econômicos e os problemas políticos, oriundos da

necessidade de interação entre os cidadãos e o Estado, comprova a

importância da criação de uma sociedade participativa e reguladora das ações

do Governo – uma sociedade bem informada pode funcionar a seu favor! Faz-

se necessário, entretanto, transformar a complicada nomenclatura e os

diversos códigos dos projetos orçamentários em modelos mais simples e mais

compreensíveis, de modo que todo cidadão possa compreender e acompanhar

65

o processo orçamentário. Ou seja, as informações financeiras detalhadas,

quando expostas à população, seja por meio da internet, seja por meio de

jornais e revistas, permitem à comunidade avaliar as intenções políticas de um

governo, suas prioridades e sua implementação.

Quanto mais se populariza o conhecimento, mais cresce o número de

pessoas que participam da execução orçamentária, construindo, assim, a

cidadania, reduzindo-se, com isso, o custo de investimentos de políticas

preventivas e investigativas e, consequentemente, ocorre – de modo gradativo,

porém sólido – uma mudança de cultura e referencial político da população.

A inovação de ferramentas, e o aperfeiçoamento das já existentes, que

possam agilizar e controlar os diversos segmentos das administrações (federal,

estadual e municipal) torna-se, portanto, de extrema importância para o

controle popular, o desenvolvimento social e o controle da corrupção. A opinião

de que a corrupção é um risco ao crescimento sustentado e ao

desenvolvimento dos países emergentes é reforçada por organismos como o

Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento

Econômico – OCDE.

Não devemos apenas nos queixar da execução do orçamento, mas sim,

participarmos ativamente em cada etapa do processo, cobrando das

autoridades maior transparência e comprometimento na elaboração e

planejamento dos procedimentos orçamentários – nos dias de hoje, a

sociedade, através das organizações sociais, tem meios para liderar as

reinvenções de participação e de controle social.

Façamos com que o Brasil se junte ao grupo de países tidos como

exemplo de transparência!

66

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

AVELAR, Lúcia e CINTRA, Antonio Octávio. Sistema Político Brasileiro: Uma

introdução. São Paulo, Editora UNESP e Konrad Adenauer Stiftung, 2007 (2ª

edição).

AZEVEDO, Sérgio. AVRITZER, Leonardo. A política do orçamento

participativo: nova forma de relacionamento entre o Estado e sociedade, 1994.

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2000 (7ª

edição).

______________. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: CAMPUS, 1992 (11ª

edição).

BONAVIDES, Paulo. Do país Constitucional ao País Neocolonial. São Paulo:

Malheiros, 1999.

BORGES, Carlos Alberto Nunes; CAMPOS, Sandra Maria de Carvalho.

Implementação, Estudo e Avaliação dos Controles Internos. Belo Horizonte,

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, 1999 (Apostila).

CABBANE, Yves. “72 perguntas freqüentes sobre o orçamento participativo”.

Campanha Global do UN-habitat pela Governação Urbana, 2004.

CAMPOS, Anna Maria. Accountability: quando podemos traduzi-la para o

português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, n. 2, fev/abr,

1990.

CAMPOS, Geraldo Adriano de; MARQUETTI, Adalmir; PIRES, Roberto.

Democracia Participativa e Redistribuição - Análise de Experiências de

Orçamento Participativo. São Paulo: Xamã, 2008 (1ª edição).

67

CITADINI, Antonio Roque. Controle Externo da Administração Pública. São

Paulo: Max Limonad, 2000 (2ª edição).

COMPARATO, Fabio konder. Variações sobre o conceito de povo no regime

democrático. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo: Malheiros, 1996

(nº 16).

Congresso Nacional. Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de

Responsabilidade Fiscal. Brasília-DF.

Constituição da República Federativa do Brasil. Serie Legislação Brasileira,

Editora Saraiva, 1988.

D’URSO, Luiz Flávio Borges. A Construção da Cidadania. São Paulo: OAB SP,

2005 (disponível em http://www.oabsp.org.br/palavra_presidente/2005/88/).

Decreto nº 5.482/2005 (http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/2005/decreto-5482-30-

junho-2005-537689-publicacaooriginal-30364-pe.html).

FURTADO, José de Ribamar Caldas. A transparência na Gestão fiscal. Revista

JUS Navegandi, 2004 (http://jus.uol.com.br/revista/texto/6171/a-transparencia-na-gestao-

fiscal).

_____________________________. O problema do orçamento não-aprovado.

Revista JUS Navegandi, 2006 (http://jus.uol.com.br/revista/texto/7929/o-problema-do-

orcamento-nao-aprovado).

GABARDO, Emerson. Princípio Constitucional da Eficiência Administrativa. São

Paulo: Dialética, 2002.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2007 (14ª edição).

Instituto pela Democracia na África do Sul – IDASA (http://www.idasa.org).

68

International Budget Partnership - IBP (www.internationalbudget.org).

INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS –

INTOSAI. Normas de auditoria. Revista do Tribunal de Contas da União,

Brasília, 1991 (v.22. p.295).

Jorge Jabur - “Além da Grande Mídia” (2010):

(http://alemdagrandemidia.blogspot.com/2010/06/transparencia-e-cidadania-noorcamento.html)

JUND, Sergio. AFO - Administração Financeira e Orçamentária. Rio de Janeiro:

CAMPUS, 2008 (3ª edição).

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência Administrativa: Publicidade,

Motivação e Participação Popular. São Paulo: Saraiva, 2004.

OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico. As

Melhores Práticas de Transparência Orçamentária da OCDE. Paris: OECD,

2001 (http://www.openbudgetindex.org/OECDBestPracticesPortuguese.pdf).

OLIVEIRA, Arildo da Silva. Controle Social: Perspectivas para a Fiscalização

Popular da Administração Pública no Brasil. In: Prêmio Serzedello Corrêa 2001

– Monografias Vencedoras: Perspectivas para o Controle Social e a

Transparência da Administração Pública, Tribunal de Contas da União. Brasília:

TCU, 2002. P. 143-207. (3º lugar).

Orçamento participativo e accountability - Valdemir Pires - Tribuna da

Imprensa/2007(pires.pro.br/documentos/orcamentoparticipativoeaccountability91228.pdf).

Orçamentos Abertos Transformam Vidas - Pesquisa do Orçamento Aberto

2008/IBP (www.internationalbudget.org/files/FinalreportPort_lores.pdf).

Pesquisa do Orçamento Aberto 2010 – IBP

(www.internationalbudget.org/files/2010_Full_Report-Portuguese.pdf).

69

Revista GOVERNANÇA & DESENVOLVIMENTO – Edição nº 15 (Conselho

Nacional de Secretários de Estado de Administração – CONSAD/2011).

REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando (Coords.). Contribuintes e cidadãos:

compreendendo o orçamento federal. Rio de Janeiro: FGV, 2002.

SINTOMER, Yves – Orçamento Participativo:

(http://www.forumlocal.org/wpcontent/uploads/2010/03/Cabbane_72_perguntas_sobre_OP.pdf

http://www.op-portugal.org/conteudos.php?cat=op).

SOUZA, Ubiratan de / OP (www.partehartuz.org/textos_programas_03-04/ubiratan.pdf).

VILAÇA, Marcos Vinícios Rodrigues. A corrupção e os poderes das entidades

fiscalizadoras superiores. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília,

out/dez, 1993.

70

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTOS 3

DEDICATÓRIA 6

RESUMO 7

METODOLOGIA 9

SUMÁRIO 10

INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO I

HISTÓRICO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 15

1.1 – Histórico 15

1.2 – Proposta de Orçamento do Executivo 16

1.3 – Execução Orçamentária 17

1.4 – Orçamento Participativo 19

1.5 – Orçamento Aberto 21

CAPÍTULO II

TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA 23

2.1 – Conceito 23

2.2 – Publicidade e Transparência 24

2.3 – Participação e Controle Popular 25

2.4 – Cidadania 29

2.5 – Accountability 32

CAPÍTULO III

DOCUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS 36

3.1 – Relação dos Documentos Orçamentários 36

3.2 – Declaração Pré-Orçamentária 36

3.3 – Proposta Orçamentária do Executivo 37

3.4 – Orçamento Cidadão 38

71

3.5 – Orçamento Aprovado 40

3.6 – Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária 40

3.7 – Revisão Semestral 41

3.8 – Relatório de Final de Ano 42

3.9 – Relatório de Auditoria 45

CAPÍTULO IV

APERFEIÇOAMENTO DA TRANSPARÊNCIA

47

4.1 – Princípios Éticos da Democracia 47

4.2 – Aumento da Transparência 49

4.3 – Possíveis Sugestões para o Aumento da Transparência 52

CONCLUSÃO 64

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 66

ÍNDICE 70

72

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição:

Título da Monografia:

Autor:

Data da entrega:

Avaliado por: Conceito: