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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
OS ATOS ADMINISTRATIVOS
Por: Diego Queirós César
Orientador:
Professor: Anselmo Souza
Niterói
2012
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
OS ATOS ADMINISTRATIVOS
Apresentação de monografia à Universidade Cândido
Mendes como condição prévia para conclusão do curso de
Pós-Graduação em Direito Público e Tributário
Por: Diego Queirós César
3
AGRADECIMENTOS
A Deus não só por este trabalho, mas por tudo em
minha vida, à minha mãe que contribuiu muito
para o meu êxito .
4
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha mãe Elizabeth pelo
amor e carinho dado a mim em todo o tempo e à
minha noiva pelo apoio ilimitado.
5
RESUMO
Ao desempenhar a função administrativa com o fito de satisfazer as
necessidades coletivas primárias, a Administração Pública utiliza-se de um
artifício peculiar, que lhe garante um conjunto de prerrogativas necessárias ao
alcance das finalidades estatais: o denominado regime jurídico-administrativo.
É o regime jurídico-administrativo que assegura à Administração Pública a
possibilidade de interagir com os particulares em condição de superioridade,
podendo infligir-lhes decisões administrativas independentemente da anuência
ou da aquiescência, porquanto são necessárias ao alcance das finalidades
estatais. Com o objetivo de materializar as funções administrativas, ou seja, para
realmente colocar em prática a vontade da lei, a Administração irá editar várias
espécies de atos, cada um com uma finalidade específica, a exemplo de uma
portaria, um decreto de nomeação de servidor, uma ordem de serviço, uma
certidão negativa de débitos previdenciários, uma instrução normativa, uma
circular, entre outros.
Embora seja regra geral, é válido alumiar que nem sempre os atos
editados pela Administração estarão sob a égide do direito público, pois,
depende do fim ao qual se destina legalmente, pois alguns atos podem ser
executados sob o regime do direito privado.
6
METODOLOGIA
A pesquisa do assunto terá como principais referências as obras: “Direito
Administrativo Brasileiro – Autor: Meirelles, Hely Lopes, “Manual de Direito
Administrativo – Autor: Carvalho Filho, José dos Santos e “Direito Administrativo
– Autor: Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. O estudo abrangerá também obras de
outros autores, artigos e textos encontrados na internet, condizentes ao assunto
a ser pesquisado. E, de forma paralela, serão utilizados dispositivos legais, em
específico, a Constituição da República Federativa do Brasil e legislação
complementar.
7
SUMÁRIO
Folha de Rosto................................................................................................02
Agradecimentos..............................................................................................03
Dedicatória.......................................................................................................04
Resumo............................................................................................................05
Metodologia.....................................................................................................06
Sumário............................................................................................................07
Introdução........................................................................................................09
Capítulo I – Conceito de Ato, Fato Jurídico, Ato da Administração e Ato
Administrativo..................................................................................................10
1.1 Ato e Fato Jurídico..........................................................................10
1.2 Ato da Administração e Ato Administrativo.................................13
1.2.1 Vinculação e Discricionariedade................................................15
Capítulo II – Elementos, Atributos e Classificação do Ato
Administrativo.................................................................................................18
2.1 Elementos do Ato Administrativo................................................18
2.1.1 Sujeito Competente.....................................................................19
2.1.2 Forma............................................................................................20
2.1.3 Motivo........................................................................................... 22
2.1.4 Objeto............................................................................................23
2.1.5 Finalidade......................................................................................24
2.2 Atributos do Ato Administrativo....................................................25
2.2.1 Presunção de Legitimidade, Legalidade e de Veracidade........25
2.2.2 Autoexecutoriedade.....................................................................26
2.2.3 Imperatividade..............................................................................26
2.2.4 Tipicidade......................................................................................26
2.3 Classificação do Ato Administrativo.............................................27
2.3.1 Quanto aos Destinatários............................................................27
2.3.2 Quanto ao Alcance.......................................................................28
2.3.3 Quanto à Manifestação de Vontade............................................29
2.3.4 Quanto ao Grau de Liberdade.....................................................29
8
2.3.5 Quanto ao Objeto.........................................................................30
2.3.6 Quanto à Formação.....................................................................30
2.3.7 Quanto à Estrutura......................................................................31
2.3.8 Quanto aos Efeitos......................................................................32
Capítulo III – Modalidades de Atos Administrativos, Formação e
Efeitos..............................................................................................................33
3.1 Modalidades de Atos Administrativos..........................................33
3.1.1 Atos Normativos..........................................................................32
3.1.2 Atos Ordinatórios........................................................................34
3.1.3 Atos Negociais.............................................................................36
3.1.4 Atos Enunciativos........................................................................38
3.1.5 Atos Punitivos..............................................................................40
3.2 Formação e efeitos.........................................................................41
3.2.1 Perfeição.......................................................................................41
3.2.2 Validade.........................................................................................41
3.2.3 Eficácia..........................................................................................42
Capítulo IV – Extinção do Ato Administrativo...............................................43
4.1 Formas de Extinção........................................................................43
4.1.1 Formas de Invalidação.................................................................45
4.1.2 Anulação.......................................................................................46
4.1.3 Convalidação e Sanatória............................................................47
4.1.4 Revogação....................................................................................48
Conclusão.........................................................................................................50
Bibliografia.......................................................................................................52
Índice.................................................................................................................53
Folha de Avaliação...........................................................................................55
9
INTRODUÇÃO
O assunto atos administrativos são, seguramente, um dos tópicos mais
relevantes, e, ao mesmo tempo, mais discrepantes do Direito Administrativo. A
grande maioria dos atos executados pela Administração Pública são atos
administrativos. Obrigatoriamente, esses atos são praticados em todas as
esferas de atuação administrativa, das licitações às questões referentes aos
bens públicos. Trata-se do que pode ser chamado da “Parte Geral do Direito
Administrativo”, e sendo, devido a sua inquestionável importância, fruto de
diversos pronunciamentos judiciais.
Há de se destacar que, infelizmente, sua importância é proporcional às
divergências que os circundam. A disciplina dos atos administrativos depende
quase exclusivamente da doutrina, com a inestimável exceção da bem
formulada Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo), que lhes destina alguns
dispositivos. Finalmente, a origem da matéria é a doutrina civilista dos atos
jurídicos, cuja transposição ao Direito Administrativo é uma das grandes
reptações aos doutrinadores e estudiosos da matéria.
10
CAPÍTULO I
CONCEITO DE ATO, FATO JURÍDICO, ATO DA
ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO
1.1 ATO E FATO JURÍDICO
Para conceituar ato administrativo, é necessário entender alguns
conceitos preliminares, tais como: fato, ato, fato jurídico, ato jurídico, fato da
administração, ato da administração e suas divergências e distinções.
Inicialmente, conceitua-se fato como qualquer acontecimento do mundo
em que se vive. Toda a sucessão de eventos e/ou condutas que integram a vida
são fatos.
Já o conceito de ato é um pouco mais restrito que o de fato. Ato é toda
conduta imputável ao homem, que decorre de uma manifestação de vontade,
isto é, de um comportamento humano, voluntário.
Estabelecidos os conceitos de fato e de ato, passa-se a analisar fato
jurídico e ato jurídico.
Foi visto que tudo o que ocorre no mundo são fatos. Contudo, nem todos
os fatos têm importância para o Direito, pois alguns deles são considerados pelo
homem como mais relevantes do que outros. Assim, existem fatos que
interferem diretamente nas relações humanas e, para tanto, precisam estar
regulados por normas jurídicas. Esses fatos regulados por normas jurídicas são
considerados fatos jurídicos.
Ensina Marcos Bernardes de Mello1 que a “norma jurídica representa a
valoração de fatos feita pela comunidade jurídica”. Realmente, quando o homem
traça as regras jurídicas de convivência social trata os fatos segundo critério
axiológico, em razão dos quais é medida a importância que possuem para o
relacionamento humano
1 Teoria do Fato Jurídico, Plano da Existência, 12ªed., São Paulo, Editora Saraiva, 2003, p.40
11
Destarte, são denominados fatos jurídicos os acontecimentos aos quais o
Direito imputa efeitos jurídicos, ou seja, aqueles fatos importantes para o mundo
jurídico.
Segundo entendimento de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 2 , o
conceito de ato jurídico é mais restrito ao de fato jurídico, sendo ato jurídico o ato
humano decorrente de uma manifestação de vontade que desencadeia efeitos
jurídicos.
Nesse sentido, os eventos da natureza que não gozam de manifestação
de vontade e, por isso, não são considerados atos, recebem a denominação de
eventos materiais, pois tratam tão somente de fatos. Já os comportamentos
humanos, que são alheios ao propósito de gerar efeitos jurídicos, estão incluídos
no conceito de ato, entretanto não são atos jurídicos, porque não atingem a
órbita jurídica. São denominadas condutas materiais.
Preliminarmente, é possível admitir que, se esses fatos e atos jurídicos
forem relevantes para o Direito Administrativo, caracterizam-se como fatos e
atos administrativos.
As noções de ato jurídico e ato administrativo têm diversos pontos em
comum, como os elementos estruturais do ato jurídico, tais como: sujeito, objeto
e forma. O ato administrativo, todavia, ganha algumas qualificações especiais
como, por exemplo: o sujeito precisa ser agente público, o objeto deve ser
preordenado a um interesse público etc. Sendo assim, é possível concluir que o
ato jurídico é gênero do qual o ato administrativo é espécie.
Para facilitar a compreensão, citem-se alguns exemplos: são fatos
administrativos (acontecimentos relevantes para o Direito Administrativo) a morte
de um funcionário que gera a vacância de um cargo, a destruição de uma escola
pública em razão da chuva, a mudança de lugar de certo órgão público, além de
outros. De outro lado, são atos administrativos (manifestações de vontade
relevantes para essa disciplina) a aplicação de uma pena de multa em razão do
excesso de velocidade, a desapropriação de uma área privada, o tombamento
de um patrimônio de relevância histórica, entre outros.
2 Direito Administrativo Descomplicado, 14ª ed., Rio de Janeiro, Impetus, 2007, p.331
12
No entanto, esses conceitos de tornam confusos quando são citados
alguns institutos como a prescrição, a decadência ou, ainda, os atos praticados
por máquinas ou independentes da vontade do agente.
No caso da prescrição e da decadência, são institutos que produzem
efeitos jurídicos, em razão da soma de dois elementos, que são o decurso do
tempo e a inércia do titular do direito. Desse modo, não representam nem evento
da natureza nem conduta material, tendo sido reconhecidos de forma pacífica
como fatos jurídicos em sentido estrito, ou fatos jurídicos objetivos.
No que tange aos atos jurídicos ou até administrativos, dependendo da
hipótese, encontram-se situações em que não são necessariamente
comportamentos humanos voluntários, como é o caso de atos que sejam
expedidos por máquinas ou casualmente, sem que seu produtor tenha
pretendido isso, portanto, sem a intenção de gerar efeitos jurídicos. Nesses
casos, são atos ou fatos jurídicos? Como distingui-los?
Essas situações acontecem quando os serviços ou atividades públicas
são controlados por computadores como, por exemplo, as centrais controladoras
dos semáforos da cidade, hipótese em que a própria máquina emite ordens de
“pare” ou “siga”, que são atos jurídicos e administrativos, embora não decorram
de uma verdadeira manifestação de vontade humana.
Já no que se refere ao conceito de fatos administrativos, ainda existem
algumas divergências doutrinárias.
Para José dos Santos Carvalho Filho3, a noção de fato administrativo não
guarda relação com a noção de fato jurídico dada pelo direito privado, pois este
“não leva em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o
sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa a
efeitos de ordem prática para a Administração”.
O autor cita como exemplos, a apreensão de mercadorias, a dispersão de
manifestantes, a desapropriação de bens privados, além de outros que
representam alteração dinâmica na Administração, concluindo que “a noção de
fato administrativo é mais ampla que a de fato jurídico, uma vez que, além deste,
3 Manual de Direito Administrativo, 22ª, ed., Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2009, p.91
13
engloba, também, os fatos simples”, aqueles que não repercutem na esfera de
direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da Administração.
De outro lado, Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro4, se o fato não produz
qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo, ele é denominado da
Administração.
1.2 ATO DA ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO
Pode-se conceituar ato da administração como todo ato praticado pela
Administração Pública, mais especificamente pelo Poder Executivo, no exercício
da função administrativa, podendo ser regido pelo direito público ou pelo direito
privado. Note que esse conceito tem sentido mais amplo do que o conceito de
ato administrativo, que necessariamente, deve ser regido pelo direito público.
Os atos da administração podem ser:
a) atos privados da Administração como, por exemplo: a doação, a permuta,
a compra e venda e a locação;
b) atos materiais: que são condutas que não contêm manifestação de vontade,
consistindo apenas em uma execução, como a demolição de uma casa, a
apreensão de mercadoria, a realização de um serviço, configurando fatos
administrativos e não atos administrativos;
c) atos administrativos.
Nesse conceito, alguns doutrinadores também incluem os atos políticos,
que são atos praticados com grande margem de discricionariedade e
diretamente em obediência à Constituição, no exercício de função puramente
política, tais como: o indulto, a iniciativa de lei, a sanção e o veto. Esses atos
têm uma normatização peculiar, podendo também ser controlados pelo Poder
Judiciário, mas são praticados de modo amplamente discricionário e são
expedidos em nível imediatamente infraconstitucional.
Por essas razões, alguns doutrinadores criticam essa inclusão, alegando
que esses atos políticos estão fora do campo administrativo, pois representam
4 Direito Administrativo, 16ed. São Paulo: Editora Atlas, 2003, p.183
14
uma função de governo que não se confunde com a função administrativa, por
não cuidar de questões rotineiras da Administração, tendo um relevante caráter
governamental.
Nesse cenário, ficam excluídos do conceito de atos da administração os
atos administrativos não praticados pela Administração, como é o caso de
alguns atos praticados por concessionárias. Portanto, a noção de ato
administrativo não depende da noção de Administração Pública, porque
acontecem atos administrativos dentro e fora da Administração.
Consequentemente, existem atos administrativos que não são atos da
administração, porque não foram praticados pelo Poder Executivo, tais como os
praticados pelos Poderes Judiciário e Legislativo, quando no exercício de sua
função administrativa atípica, ou ainda, segundo alguns doutrinadores, certos
atos praticados por concessionários e permissionários de serviços públicos,
quando regidos pelo direito público, o que é bastante discutível.
No que tange ao conceito de ato administrativo, há muita divergência
doutrinária decorrente da ausência de conceituação legal, o que dá margem aos
juristas de apresentarem classificações diferentes com base em
sistematizações.
Conforme já explicado, o ato administrativo é nada mais do que um ato
jurídico, tratando-se de uma manifestação de vontade que produz efeitos
jurídicos, caracterizando-se como uma espécie do gênero ato jurídico, por ser
marcado por peculiaridades que o individualizam, como é o caso das condições
para sua válida produção, ou ainda, quanto às regras para sua eficácia.
Na tentativa de melhor definir esses atos, é possível a fixação de alguns
pontos fundamentais, tais como: a vontade que deve necessariamente emanar
de um agente público no exercício de sua função administrativa, o que distingue
do particular; seu conteúdo que deve propiciar efeitos jurídicos sempre com um
fim público; e, por fim, o regime que deve ser de direito público.
Para José dos Santos Carvalho Filho 5 , ato administrativo “ é a
exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
5 Manual de Direito Administrativo,ob. Cit.,p.95
15
delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à
produção de efeitos jurídicos com o fim de atender ao interesse público
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello 6 , para conceituar ato
administrativo, devem-se utilizar dois sentidos: o ato em sentido amplo e o ato
em sentido estrito.
Assim define Bandeira de Mello que o ato administrativo, em sentido
amplo é a “declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a
título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão
institucional”
O ato administrativo, em sentido estrito, representa uma categoria menor
de atos, associados por uma quantidade maior de traços de afinidade, isto é, o
conceito é o mesmo colocado acima, entretanto, acrescentam-se lhe duas novas
características que são a concreção e a unilateralidade. Com efeito, Ato
Administrativo é toda declaração unilateral de vontade do Estado, no exercício
de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos
complementares da lei, expedidos a título de lhe dar cumprimente e sujeitos a
controle pelo Poder Judiciário, ficando, assim, excluídos, os atos abstratos e os
convencionais.
1.2.1 VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE
No exercício das funções estatais, a Administração Pública goza de
diversos poderes e prerrogativas que garantem a busca do interesse público em
um patamar de supremacia em face dos interesses privados. Todavia, esses
poderes, que se materializam por meio de atos administrativos, estão limitados
pela previsão legal, como exercício do princípio da legalidade, visando impedir
abusos praticados pelos administradores públicos.
6 Curso de Direito Administrativo, 26ª ed., São Paulo: Editora Malheiros, 2009, p.381.
16
Considerando esse regramento legal que pode atingir diversos aspectos
de uma atividade determinada, de uma conduta praticada pelo agente, é
possível dividir os atos administrativos de acordo com o maior ou menor grau de
liberdade concedido pela lei e, assim, existem atos administrativos vinculados e
atos administrativos discricionários.
Os atos vinculados ou regrados são aqueles em que a Administração age
nos estritos limites da lei, simplesmente porque a lei não deixou opções. Ela
estabelece os requisitos para a prática do ato, sem dar ao administrador
liberdade de optar por outra forma de agir. Por isso, diante do poder vinculado,
surge para o administrado o direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do
ato, ou seja, preenchidos os requisitos legais, o administrador é obrigado a
conceder o que foi requerido.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello7, atos vinculados são “ os que a
Administração pratica sem margem alguma de liberdade para decidir-se, pois a
lei previamente tipificou o único possível comportamento diante de hipótese
prefigurada em termos objetivos”. Logo, nesse caso, o administrador não
interfere com nenhuma apreciação subjetiva.
A concessão de uma aposentadoria é exemplo de ato vinculado, além das
diversas formas de licenças expedidas, mediante alvará, tais como:a licença
para construir, a licença para exercer atividade profissional e a licença para
funcionamento de bares e restaurantes. Para esses atos, quando preenchidos
os requisitos legais, configura-se direito subjetivo à sua concessão, sendo
inclusive, passível de mandado de segurança quando denegatória a decisão.
Atos discricionários são aqueles em que a lei prevê mais de um
comportamento possível a ser adotado pelo administrador em um caso concreto.
Contudo, há margem de liberdade para que ele possa atuar com base em um
juízo de conveniência e oportunidade, porém, sempre dentro dos limites da lei.
O ato discricionário deve estar previsto em lei, inclusive cabe à própria lei
instituir e delimitar essa discricionariedade, o que pode ser feito de diversas
maneiras.
7 Curso de Direito Administrativo, Ob. Cit., p. 424.
17
A discricionariedade é identificada quando a norma confere, em seu
próprio mandamento, uma liberdade decisória que envolve o exame de
conveniência e oportunidade, ao invés de estipular um dever de praticar um ato
específico. Ou seja, quando a lei expressamente confere mais de uma
alternativa para o administrador que, em sua escolha, deve se limitar a essas
opções; caso contrário, o ato é arbitrário e, portanto, ilegal.
Conforme leciona Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 8 , “ato
discricionário é aquele que a Administração pode praticar com certa liberdade de
escolha, nos termos e limites da lei,quanto ao seu conteúdo, seu modo de
realização, sua oportunidade ou conveniência administrativa. Diferenciando,
assim, do ato vinculado, ao qual a autoridade pública está presa à lei em todos
os seus elementos( competência, finalidade, forma, motivo e objeto).
Destarte, a discricionariedade existe em razão da complexidade e da
variedade dos problemas e visa proporcionar ao administrador, em cada caso, a
melhor escolha para o interesse público, devendo ser observados a disposição
legal e o caso concreto para a definição de sua presença.
Para exemplificar sobre atos discricionários, temos: a permissão de uso
para colocação de mesas e cadeiras nas calçadas públicas, as autorizações
também expedidas, mediante alvará, como a autorização para pesca amadora,
autorização para porte de arma, autorização para utilização de meios de
transporte que ultrapassam os limites normais de medida ou peso, além de
outros.
8 Direito Administrativo Descomplicado, 14ª ed., Rio de Janeiro, Impetus, 2007, p.358
18
CAPÍTULO II
ELEMENTOS, ATRIBUTOS E CLASSIFICAÇÃO DO ATO
ADMINISTRATIVO
2.1 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Inicialmente, é relevante ressaltar que este assunto também apresenta
uma acirrada divergência doutrinária. Por isso, e visando à melhor compreensão
da matéria, são necessárias algumas considerações iniciais.
No que tange à terminologia, a expressão elementos é a mais adotada no
Brasil. Entretanto, alguns doutrinadores preferem usar a expressão requisitos,
não existindo qualquer incorreção nessa escolha; é somente uma questão de
estilo.
Quanto à enumeração, a maioria dos doutrinadores elenca cinco
elementos ou requisitos, que são: sujeito competente, forma, motivo, objeto e
finalidade. Essa enumeração utiliza como fundamento a previsão do art.2º, da
Lei nº 4.717/65, que dispõe sobre a ação popular, cabível, além de outros
objetivos, para a invalidação de atos ilegais praticados pelos agentes públicos,
permitindo esse rol um desenho de suas linhas mais marcantes.
Contudo, é importante ressaltar o entendimento de Celso Antônio
Bandeira de Mello 9 que discorda dessa divisão, justificando que o termo
elemento sugere a ideia de parte componente de um todo, sendo esse conceito
incompatível com alguns dos elementos apontados acima, já que nem todos
podem ser considerados partes do ato, porque são aspectos exteriores a ele,
como é o do motivo e da finalidade.
9 Curso de Direito Administrativo, ob. Cit., p 384 e seguintes.
19
2.1.1 SUJEITO COMPETENTE
Os atos administrativos não podem ser praticados por qualquer pessoa. O
sujeito competente deve ser necessariamente um agente público, que é o
conceito mais amplo encontrado na doutrina, consistindo em qualquer pessoa
que exerça de forma temporária ou permanente, com ou sem remuneração, uma
função pública, devendo estar, de alguma forma, ligado à Administração Pública.
A competência para a prática de atos administrativos não se presume,
dependendo sempre de previsão legal. Normalmente, a previsão decorre de lei.
Excepcionalmente, a regra é disciplinada no texto constitucional, como ocorre
com os agentes de elevada hierarquia ou com finalidades específicas. Nessas
hipóteses, seja legal ou constitucional.
A competência representa regra de exercício obrigatório para os órgãos e
agentes públicos, sempre que caracterizado o interesse público. Portanto,
exercitá-la não é livre decisão de quem a titulariza; trata-se de um poder-dever
do administrador. Alguns doutrinadores10 preferem a expressão dever-poder, em
razão da importância. A obrigação é mais relevante que a prerrogativa, por isso
deverá vir primeiro.
Essa competência é irrenunciável, o que se justifica em razão de dois
princípios. Primeiro, porque o agente público exerce função pública, isto é,
exerce atividade em nome e interesse do povo, sendo inadmissível, em virtude
do princípio da indisponibilidade do interesse público, que o administrador
público abra mão de algo que não lhe pertence.
A delegação e a avocação de competência são possíveis quando
legalmente autorizadas, em caráter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, tendo em vista que ambas subtraem de agentes
administrativos funções normais que lhes foram atribuídas. Para fundamento
desses institutos, encontra-se à disposição o art. 12, do Decreto-Lei nº 200/67,
que dispõe sobre a Organização da Administração Pública na ordem federal,
10 Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ob. Cit., p.72
20
bem como a Lei nº 9.784/99, que disciplina procedimento administrativo em seus
arts. 11 e 15.
Deve-se observar que a delegação de competência normalmente é
realizada para agentes de plano hierárquico inferior. Todavia, a lei também a
admite para o mesmo plano hierárquico inferior, quando não existirem
impedimentos, sendo conveniente em razão de circunstâncias de índole técnica,
social, econômica, jurídica ou territorial. Essa hipótese aplica-se à delegação de
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes (art. 12, da Lei
9.784/99).
O ato de delegação exige publicação oficial e deverá especificar as
matérias e os poderes transferidos, definindo os limites de atuação do delegado,
a duração e os objetivos da delegação, além dos recursos cabíveis e demais
ressalvas que o delegante entender convenientes.
A avocação, conforme posição de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo11
é: “o ato mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício
temporário de parte da competência atribuída originariamente a um
subordinado”.
2.1.2 FORMA
Inicialmente, é preciso lembrar que é condição para que o ato
administrativo produza efeitos, no mundo jurídico, a exteriorização da vontade, é
considerada como instrumento de sua projeção, representando elemento que
integra a própria formação do ato e é fundamental para completar o seu ciclo de
existência.
Entretanto, com o fito de que o ato administrativo seja válido, não basta a
manifestação da vontade; é preciso que seja realizada conforme as exigências
definidas pela lei, que são denominadas formalidades específicas do ato, cuja
ausência gera vício de legalidade, com sua consequente invalidação.
11 Direito Administrativo Descomplicado, ob. cit., p.337
21
Em regra, os atos administrativos representam o resultado de um
procedimento administrativo prévio, formado por uma série de atos formais que
levam a um provimento final, observando o princípio constitucional do devido
processo legal. O processo administrativo existe sempre como instrumento
indispensável para o exercício da função administrativa, considerando que tudo
que a Administração for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de
atos materiais ou jurídicos, enfim, de tudo o que for necessário para instruir,
preparar e fundamentar o ato final objetivado.
Cabe ressaltar que a forma dos atos administrativos é definida por lei, não
se admite que o administrador deixe de observá-la, sob pena de invalidação do
ato por vício de legalidade. Todavia, a adequação dessa forma legal exige
sempre uma carga de comedimento e de razoabilidade por parte do intérprete,
do aplicador da norma, para evitar exageros desnecessários.
Ainda na esteira do elemento forma, o silêncio administrativo e suas
consequências são assuntos divergentes, sendo certo que ao direito público não
se pode dispensar o mesmo tratamento do direito privado que admite o silêncio
como consentimento tácito, exceto quando a lei exigir manifestação expressa.
Para a doutrina majoritária, o silêncio administrativo não produz nenhum
efeito, salvo quando a lei, reconhecendo o dever da Administração de agir,
atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso, possibilidade de uma anuência
tácita, ou até, de efeito denegatório do pedido, contrariando o interesse de
peticionário. Nessas hipóteses, em que a lei atribui efeito ao silêncio, o mesmo
não decorre do silêncio, e sim previsão legal.
Para o eminente jurista José dos Santos Carvalho Filho 12 , o silêncio
caracteriza um fato administrativo e, por isso, pode produzir efeitos na ordem
jurídica, tanto para o agente que se omitiu, quanto para o administrador que
busca um provimento administrativo, não existindo, normalmente, previsão legal
para esses efeitos.
12 Manual de Direito Administrativo, ob. Cit., 97
22
2.1.3 MOTIVO
O motivo do ato administrativo representa as razões que justificam a
edição do ato. É a situação de fato e de direito que gera a vontade do agente
quando da prática do ato administrativo. Pode ser dividido em: pressuposto de
fato, enquanto conjunto de circunstâncias fáticas que levam à prática do ato, e
pressuposto de direito que é a norma do ordenamento jurídico e que vem a
justificar a prática do ato. Verificam-se, ainda, algumas hipóteses: a remoção de
um servidor público que pode ter como motivo a ausência de trabalho suficiente
no local em que está lotado; a dissolução de uma passeata tumultuosa que tem
como motivo a perturbação da ordem pública, o tumulto; ou ainda, a interdição
de uma fábrica poluente que tem como motivo a existência real de poluição da
atmosfera causada por essa empresa. Para Celso Antônio Bandeira de Mello13,
o requisito motivo é conceituado como “o pressuposto de fato que autoriza ou
exige a prática do ato” e é classificado como condição de validade do ato
administrativo.
Para a legalidade do motivo e, por conseguinte, validade do ato
administrativo é preciso que ele obedeça a algumas exigências. Primeiro, exige-
se a materialidade do ato, isto é, o motivo em função do qual foi praticado o ato
deve ser verdadeiro e compatível com a realidade fática apresentada pelo
administrador.
Segundo, é indispensável a correspondência do motivo existente que
embasou o ato com o motivo previsto na lei. Esse requisito exige a
compatibilidade entre o motivo declarado para a prática do ato e o evento que
efetivamente ocorreu, devido à situação abstrata pela lei, denominada motivo
legal.
É importante destacar também que o motivo é o fato e o fundamento
jurídico que o justificam a prática do ato, enquanto a motivação tem um enfoque
mais amplo. A motivação exige da Administração o dever de justificar seus atos,
apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação
13 Curso de Direito Administrativo, ob. Cit., p.391
23
lógica entre esses fatos ocorridos e o ato praticado, demonstrando a
compatibilidade da conduta com a lei. Enfim, exige um raciocínio lógico entre o
motivo, o resultado do ato e a lei.
No que tange ao dever de motivar, há divergências doutrinárias. Haja
vista que parte da doutrina entende que a motivação é obrigatória para todos os
atos administrativos, enquanto outra parte defende que essa obrigatoriedade só
existe em alguns atos, sendo facultativa nas demais hipóteses.
Para José dos Santos Carvalho Filho14, a motivação não é obrigatória,
entretanto é aconselhável que ela seja realizada. Para esse autor, a
obrigatoriedade só existe quando a lei a exigir expressamente.
2.1.4 OBJETO
O objeto do ato administrativo é o seu resultado prático; é ato em si
mesmo considerado. Representa o efeito jurídico imediato que o ato produz, o
que este decide, certifica, opina, atesta. Esse elemento configura a alteração no
mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a processar. Para melhor
identificação desse elemento, verifiquem-se os exemplos: em uma licença para
construir, o objeto é o “permitir que o interessado edifique legitimamente, o
concedo a licença”; na aplicação de uma multa, o objeto é a “aplicação efetiva
da penalidade”; em uma nomeação, o objeto é o “admitir o indivíduo no serviço
público, atribuir um cargo a alguém”.
Portanto, o objeto corresponde ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja,
o resultado prático causado em uma esfera de direitos. Representa uma
consequência para o mundo fático em que vivemos e, em decorrência dele,
nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito.
Para que o objeto do ato administrativo seja válido, exigem-se três
requisitos:
a) licitude: o objeto do ato administrativo precisa ser lícito. Em se tratando de
atividade administrativa, é necessário mais do que a não contradição à lei; é
14 Manual de Direito Administrativo, ob.cit., p. 108-112
24
preciso que o ato seja permitido pela lei, em razão do princípio da legalidade
que, para o Poder Público, segue critério de subordinação à lei. O administrador
só pode fazer o que está autorizado ou determinado por lei. Portanto, o simples
fato de o objeto não estar previsto em lei já é ilícito para o direito público;
b) possibilidade: o objeto deve ser possível, isto é, suscetível de ser realizado;
c) determinação: o objeto deve ser definido, determinado ou, ao menos
determinável, previsão do atual Código Civil, art. 104,II.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello 15, a tomada de decisão deve ser
decidida em dois aspectos: inicialmente, tem-se a decisão propriamente dita,
v.g., o “conceder” o “deferir”, isto é, a própria medida que produz a alteração na
ordem jurídica que representa o conteúdo do ato administrativo, definido como
elemento na divisão do autor. Para esse ensinamento, o elemento é um aspecto
interno do ato, representando uma condição indispensável para a existência de
um ato jurídico.
2.1.5 FINALIDADE
A finalidade do ato administrativo é o bem jurídico objetivado pelo ato, o
que se visa proteger com uma determinada conduta. Por exemplo, na nomeação
de um servidor, o objetivo é aumentar o quadro da Administração, buscando dar
maior eficiência ao serviço. Esse elemento representa o fim mediato do ato
administrativo que deve ser sempre o interesse público, o bem comum.
Portanto, se o ato administrativo perseguir interesses ilícitos ou contrários
ao interesse coletivo, estará eivado de vício de finalidade, denominado desvio de
finalidade, e deverá ser retirado do ordenamento jurídico.
Todavia, o ato administrativo, além da finalidade geral que é o interesse
coletivo, deve também observar a finalidade específica, prevista pela lei, tendo
em vista que, para cada propósito que a Administração pretende alcançar,
existe um ato definido em lei, porque o ato administrativo caracteriza-se por sua
15 Curso de Direito Administrativo, ob. Cit., p 388-389
25
tipicidade, atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder às figuras
previamente definidas em lei, como aptas a produzirem determinado resultado.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello16 , há desvio de finalidade,
ainda que não exista intenção viciada, desde que tenha desacordo objetivo entre
a finalidade do ato e a finalidade da lei.
2.2 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem
atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características
peculiares. Entretanto, mais uma vez, a doutrina é divergente a respeito do
assunto, pois não há uma definição exata quanto à enumeração desses
atributos. Para a maioria, são atributos do ato administrativo a presunção de
legitimidade ou de veracidade, a auto-executoriedade e a imperatividade,
embora alguns doutrinadores incluam um quarto atributo, a tipicidade.
2.2.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE, LEGALIDADE E
DE VERACIDADE
A presunção de legitimidade e de veracidade é característico do ato
administrativo. Decorre do princípio da legalidade que informa toda atividade da
Administração Pública.
Segundo esse atributo, os atos administrativos presumem-se legais, isto
é, compatíveis com a lei, legítimos, porque coadunam com as regras da moral e
verdadeiros, considerando que os fatos alegados estão condizentes com a
realidade posta. Essa presunção permite que o ato produza os seus efeitos até
qualquer prova em contrário.
É oportuno distinguir duas formas de presunção. A absoluta (jure et de
jure), não admite prova em contrário, não pode ser contestada, é a verdade
16 Curso de Direito Administrativo, ob. Cit., p.400
26
absoluta. De outro lado, a presunção relativa ou presunção juris tantum admite
prova em contrário.
2.2.2 AUTOEXECUTORIEDADE
O atributo da autoexecutoriedade autoriza a Administração a executar
diretamente seus atos e fazer cumprir suas determinações sem precisar recorrer
ao Judiciário, admitindo-se até o uso de força, se necessário, sempre que for
autorizada por lei.
A autoexecutoriedade apresenta dois aspectos: a exigibilidade, que
permite que o administrador decida, sem a exigência de controle pelo Poder
Judiciário, representando a tomada de decisão; e a executoriedade, que é a
possibilidade que tem o administrador de fazer cumprir as suas decisões e
executá-las, independentemente da autorização de outro Poder.
A autoexecutoriedade existe em duas situações: quando a lei
expressamente prevê e, mesmo quando não expressamente previstos.
2.2.3 IMPERATIVIDADE
Em razão da imperatividade, a Administração pode impor unilateralmente
as suas determinações válidas, desde que dentro da legalidade, o que retrata a
coercibilidade imprescindível ao cumprimento ou à execução de seus atos,
sejam eles normativos, quando regulam determinada situação, ordinatórios,
quando organizam a estrutura da Administração ou punitivos, quando aplicam
penalidades.
Um ponto importante acerca desse atributo é que ele não está presente
em todos os atos administrativos, apenas naqueles que impõem obrigações aos
administrados.
27
2.2.4 TIPICIDADE
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro17, os atos administrativos gozam
de um quarto atributo, característica por meio da qual o “ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados.
Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato
definido em lei.
Esse atributo decorre do princípio da legalidade, representando mais uma
garantia para o administrado, o que impede que a Administração pratique atos
inominados, atos sem a respectiva previsão legal, representando limites à
discricionariedade do administrador, e, por conseguinte, afastando a
possibilidade de ato arbitrário.
Para a autora, a tipicidade só está presente nos atos administrativos
unilaterais, inexistindo nos atos bilaterais, como os contratos, porque nestes não
há imposição de vontade da Administração, dependendo sempre da aceitação
do particular.
2.3 CLASSIFICAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
Faz-se mister, antes de iniciar este tópico, esclarecer o conceito de
'' classificação”. Classificação é uma forma de se agrupar determinados objetos
por suas semelhanças e, ao mesmo tempo, de separá-los por suas diferenças.
Toda classificação deve se utilizar de um critério válido para que seja legítima.
Sendo assim, não há que se falar em classificação correta ou incorreta, certa ou
errada.
17 Direito Administrativo, 16ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2003, p.183.
28
2.3.1 QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
No que tange aos destinatários, os atos administrativos são classificados
em gerais e individuais. Os atos gerais são os que possuem caráter geral,
abstrato impessoal, com finalidade normativa, alcançando todos que se
encontram na situação, de fato, abrangida por seus preceitos, atingindo a
coletividade como um todo. Já os atos individuais, também denominados
especiais, são os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando
uma situação jurídica particular, como ocorre no decreto expropriatório, no
decreto de nomeação etc.
Os atos individuais, também denominados especiais, são os que se
dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica
particular, como ocorre no decreto expropriatório, no decreto de nomeação etc.
Os atos individuais quando geram direitos adquiridos são irrevogáveis,
conforme preceituado na Súmula nº 473 do STF18. Nos demais casos, podem
ser modificados ou revogados, bastando indenizar o prejudicado, se for o caso.
2.3.2 QUANTO AO ALCANCE
Os atos administrativos podem ser internos, quando destinados a
produzir afeitos dentro das repartições administrativas, incidindo normalmente
sobre órgãos e agentes da Administração que os expedirem. Por isso, têm
natureza tipicamente operacional, tais como: portarias, instruções de serviço etc.
Os atos administrativos, quanto ao alcance, podem ser também externos,
ou de efeitos externos, como também são denominados, são os de alcance
mais abrangente, traduzindo-se em qualquer providência de efeitos externos,
disseminando seus efeitos sobre os administrados, os contratantes e, em casos
especiais, os próprios servidores públicos.
18 STF – Súmula 473: “ A Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”
29
Os atos externos são aqueles que atingem os administrados em geral,
criando para estes o direitos, obrigações, declarando situações jurídicas a eles
relativas, determinando procedimento.
São também considerados atos externos os que, embora não destinados
aos administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou ou
onerem o patrimônio público, casos em que é imprescindível a observância do
princípio da publicidade.
Os atos externos devem produzir efeitos perante terceiros, externos à
Administração, a vigência de tais atos somente se inicia com sua publicação na
imprensa ou órgão oficial, antes da qual evidentemente não pode ser presumido
seu conhecimento nem exigida sua observância. São exemplos de atos externos
todos os decretos, os regulamentos, a nomeação de candidatos aprovados em
concurso público etc.
2.3.3 QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE
A classificação quanto à manifestação de vontade pode ser encontrada
em outros doutrinadores, como hipóteses, quanto à formação do ato. Nesse
caso, estão os atos unilaterais, que são os atos formados pela declaração
jurídica de uma só das partes, consoante ocorre com a emissão de um servidor,
as multas, as autorizações, as licenças, além de inúmeros outros. De outro lado,
há os atos bilaterais, que são os atos formados por um acordo de vontades
entre as partes. Em regra, são atos convencionais como, por exemplo, os
contratos administrativos de concessão, de permissão, os contratos de gestão e
outros.
2.3.4 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE
Quanto ao grau de liberdade que tem o administrador, os atos
administrativos podem ser classificados em vinculados ou discricionários.
Atos vinculados são aqueles em que o administrador não tem liberdade, não tem
opção de escolha, estabelecendo a lei um único comportamento possível.
30
Nessas hipóteses, preenchidos os requisitos legais, o administrador é obrigado a
praticar o ato, gerando para o peticionário direito sujeito à concessão do pedido.
Atos discricionários são aqueles em que o administrador goza de
liberdade para sua prática, realizando um juízo de valor de conveniência e
oportunidade para o interesse público.
2.3.5 QUANTO AO OBJETO
Os atos de império são aqueles que a Administração pratica usando da
sua supremacia sobre o administrado. São impostos unilateral e coercitivamente
ao particular independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um
direito especial exorbitante do direito comum. Temos por exemplo: a
desapropriação, a requisição do patrimônio do particular quando há iminente
perigo, interdição de atividades profissionais e outros.
Do outro lado, os atos de gestão são aqueles praticados pela
Administração, sem valer-se da sua supremacia sobre os destinatários. São
fundamentalmente regidos pelo direito privado. A Administração afasta-se de
suas prerrogativas, colocando-se em pé de igualdade com os particulares como,
contrato de locação, alienação de bens inservíveis. Esses atos não exigem
coerção, ocorrem nos atos puramente de administração dos bens e serviços
públicos e nos negociais com os particulares que não exijam coerção.
Pro fim, atos de expediente são os atos que se destinam a impulsionar
os processos administrativos e papéis que tramitam pelas repartições públicas,
com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da
Administração, como no despacho de encaminhamento de um processo.
2.3.6 QUANTO À FORMAÇÃO
Ato simples é o que resulta de uma única manifestação de vontade de
um órgão da Administração Pública. Esse órgão pode ser singular ou
unipessoal, oportunidade em que a vontade expressada no ato provém de uma
só autoridade, ou colegiado, caso em que o ato provém do concurso de várias
31
vontades, unificadas de um mesmo órgão, no exercício de uma mesma função
jurídica e cujo resultado final substancia-se na declaração do órgão colegiado.
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo19 alertam que “não
interessa o número de pessoas que pratica o ato, mas sim a expressão de
vontade , que deve ser unitária”. Portanto, para exemplificar, é simples tanto o
ato de exoneração de um servidor comissionado como a decisão administrativa
proferida pelo Conselho de Contribuinte do Ministério da Fazenda
Ato composto é aquele que depende de mais de uma manifestação de
vontade, o que distingue do ato simples. Essas manifestações devem acontecer
dentro de um mesmo patamar de desigualdade, em que a vontade de um é
instrumental em relação à do outro que edita o ato principal. Assim uma vontade
é a principal e a outra é secundária, como acontece nos atos que dependem da
autorização de um superior hierárquico.
Ato complexo é aquele que, para se aperfeiçoar, depende de mais de
uma manifestação de vontade, porém essas manifestações de vontade devem
ser produzidas por mais de um órgão, sejam elas singulares ou colegiadas, e
estão em patamar de igualdade, tendo ambas, a mesma força. Também não se
confunde com procedimento, que são vários atos e não várias manifestações de
vontade.
2.3.7 QUANTO À ESTRUTURA
Os atos concretos são os que se colocam para um único e específico
caso, esgotando-se em uma única aplicação, como na exoneração de um
determinado funcionário, na decretação de uma desapropriação de determinado
particular, na aplicação de uma multa a um infrator de trânsito.
Em situação oposta, encontram-se os atos abstratos que são aqueles que
preveem reiteradas e infindas aplicações, as quais se repetem cada vez que
ocorre a reprodução de hipótese neles prevista, alcançando um número
indeterminado e indeterminável de destinatários como, por exemplo, um
19 Direito Administrativo Descomplicado, ob. Cit., , p.360
32
regulamento, atos que decidem a velocidade permitida avenida, que decide o
horário de funcionamento dos órgãos públicos, etc.
2.3.8 QUANTO AOS EFEITOS
Os atos administrativos são divididos de acordo com os efeitos que
produzem no mundo jurídico e podem ser denominados atos constitutivos e
atos declaratórios.
Atos constitutivos são aqueles que fazem nascer uma nova situação
jurídica, seja produzindo-a originalmente, seja extinguindo-a ou modificando a
situação anterior, a exemplo da autorização para exploração de jazida, a
demissão.
Os atos declaratórios, por sua vez, são aqueles que afirmam a
preexistência de uma situação de fato ou de direito, objetivando reconhecer uma
situação jurídica preexistente, como ocorre, por exemplo, na conclusão de
vistoria em edificação, na certidão de matrícula em escola pública.
33
CAPÍTULO III
MODALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO, FORMAÇÃO
E EFEITOS
Para a melhor organização dos atos administrativos e as suas diversas
denominações e espécies, é que será apresentado este capítulo. Ressalte-se
que alguns doutrinadores preferem o termo “ espécies” de atos administrativos.
3.1.1 ATOS NORMATIVOS
Atos normativos são aqueles atos que contêm comando geral e abstrato,
visando à correta aplicação da lei, detalhando melhor o que a lei previamente
estabeleceu. São eles: regulamentos, decretos, instruções normativas,
regimentos, resoluções e deliberações.
a) Regulamentos: são atos administrativos postos em vigência por
decreto para especificar os mandamentos da lei. É o ato administrativo ( não
legislativo), de caráter explicativo ou supletivo, hierarquicamente inferior à lei e
com eficácia externa, denominado, nesse caso, de regulamento executivo. Pode
representar condição para a aplicação da lei, quando essa depende de
regulamentação, admitindo-se, igualmente, o exercício facultativo, hipótese em
que a norma já é autoexecutável.
A grande divergência doutrinária sobre esse assunto, nos últimos tempos,
é quanto à possibilidade de regulamento autônomo no ordenamento jurídico
vigente. Em resumo, o texto constitucional brasileiro, em seu texto original, não
admitia essa espécie de regulamento. Contudo, com o advento da Emenda
Constitucional nº32/20012, a discussão ficou mais acirrada.
Atualmente, a corrente majoritária admite regulamento autônomo somente
nas hipóteses expressamente autorizadas pela Constituição, isto é, apenas nas
hipóteses previstas no art. 84, VI, da CF, que dispõe que o Presidente da
República poderá, mediante decreto, regulamentar a organização e
34
funcionamento da Administração sem gerar aumento de despesa e, ainda,
extinguir cargo vagos.
b) Decretos: são atos administrativos de competência exclusiva dos
Chefes do Poder Executivo, federal, estadual, municipal ou distrital, destinados a
situações gerais ou individuais. Quando individual, é dirigido a um grupo de
pessoas determinadas, com efeitos concretos, como o decreto de
desapropriação, o decreto de nomeação ou de demissão. Quando geral,
disciplinam, da mesma forma que a lei, regras gerais e abstratas que se dirigem
a todas as pessoas que se encontram na mesma situação, sendo, entretanto,
inferiores à lei. São exemplos, os regulamentos.
c) Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos
Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos, art. 87,
parágrafo único, inciso II, mas também podem ser utilizados por outros órgãos
para o mesmo fim.
d) Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna
destinando-se a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações
legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento só se dirige aos que
devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimental, sem
obrigar os particulares em geral.
e) Resoluções: são atos normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalão administrativo como, por exemplo, Ministros e
Secretários de Estado ou Municípios, ou pelos Presidentes de Tribunais, órgãos
legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua
competência específica.
f) Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados,
como conselhos, comissões, tribunais administrativos, etc. Normalmente,
representam a vontade majoritária de seus componentes.
3.1.2 ATOS ORDINATÓRIOS
Os atos ordinatórios são aqueles que visam disciplinar o funcionamento
da Administração e a conduta funcional dos seus agentes, representando
exercício do poder hierárquico do Estado.
35
Conforme entendimento de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo20, “ os
atos ordinatórios têm por fulcro o poder hierárquico e somente vinculam os
servidores que se encontram subordinados àquele que os expediu”. Assim, os
atos ordinatórios não atingem os administrados, não criando para eles direitos
ou obrigações.
São espécies de atos ordinatórios: as portarias, as instruções, os avisos,
as circulares, as ordens de serviço, os ofícios e os despachos.
a) Portaria: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de
órgãos e repartições públicas expedem determinações gerais ou especiais a
seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários.
b) Instrução: é a forma de expedição de normas gerais e abstratas de
orientação interna das repartições, emanadas de seus chefes, a fim de
prescrever o modo pelo qual seus subordinados deverão dar andamento aos
seus serviços.
c) Aviso: foi utilizado no tempo do Império pelos Ministros de Estado,
para prescrever orientação dos órgãos subordinados, tendo, nesse caso, o
mesmo caráter das instruções atuais ou, ainda, como instrumento de
comunicação à autoridade de alto escalão. Hoje, tem utilização restrita, salvo
quando utilizado com a simples finalidade de dar notícia ou conhecimentos de
assuntos afetados à atividade administrativa.
d) Circular: é utilizado pelas autoridades superiores quando querem
transmitir ordens uniformes a funcionários subordinados. Não veicula regras de
caráter abstrato como as instruções, mas concreto, ainda que geral, por
abranger uma categoria de subalternos encarregados de determinadas
atividades.
e) Ordem de serviço: é instrumento usado para transmitir determinação
aos subordinados, quanto à maneira de conduzir determinado serviço. É de
caráter concreto, apesar de geral. Ao invés desse instrumento, as ordens, pr
vezes, são veiculadas por via circular.
f) Ofício: é o ato administrativo pelo qual os agentes administrativos se
comunicam.
20 Direito Administrativo Descomplicado, ob. cit., p.369
36
Formalmente, são cartas oficiais, por meio das quais se expedem
convites, agradecimentos e encaminham-se papéis e informações em geral.
g) Despacho: é o ato administrativo que contém decisão das autoridades
administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo, submetido à
sua apreciação. Utilizado para decisões finais ou interlocutórias das autoridades,
os despachos devem ser publicados, exceto se o sigilo for autorizado pela
norma, sob pena de prejudicar a própria moralidade administrativa.
3.1.3 ATOS NEGOCIAIS
Atos negociais são aqueles que contém uma declaração de vontade da
Administração, coincidente com a pretensão do particular, visando concretizar
atos jurídicos, nas condições previamente impostas pela Administração Pública.
São todos aqueles desejados por ambas as partes, excluindo-se os atos
impostos pela Administração, independentemente do consentimento do
particular, tendo em vista que estes não gozam de imperatividade.
Não se pode confundir ato negocial com negócio jurídico, pois neste, há
livre estipulação dos efeitos pelas partes, enquanto no ato negocial, os efeitos,
embora pretendidos por ambas as partes, não são por elas livremente
estipulados, mas decorrem da lei. Para Celso Antônio Bandeira de Mello21, não
há essa distinção. O autor trata ato negocial e negócio jurídico como sinônimos,
já que são atos negociais.
a) Alvará: é o instrumento formal pelo qual a Administração expressa
aquiescência, no sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular. Seu
conteúdo é o consentimento dado pelo Estado e, por isso, fala-se em alvará de
autorização, alvará de licença.
b) Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração
faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade.
Um exemplo é a licença para edificar (depende de alvará), a licença de
importação, licença de atividade profissional.
21 Curso de Direito Administrativo, ob., cit., p.419.
37
No que se refere à licença para edificar, é preciso lembrar inicialmente
que se trata de um ato vinculado e, portanto, preenchidos os requisitos legais, o
administrado goza de direito subjetivo à sua concessão, não havendo análise de
conveniência e oportunidade.
No Manual de Direito Administrativo de José dos Santos Carvalho Filho22,
o autor ressalta que: “no que tange à licença para construir, doutrina e
jurisprudência a têm considerado como mera faculdade de agir, por conseguinte,
suscetível de revogação enquanto não iniciada a obra licenciada, ressalvando-se
o prejudicado o direito à indenização pelos prejuízos causados”. O autor afirma
que “o STF já confirmou, por mais de uma vez, esse entendimento. Numa das
vezes, deixou assentado que, antes de iniciada a obra, a licença para construir
pode ser revogada por conveniência da Administração pública, sem que se valha
do argumento do direito adquirido. Recentemente, rediscutindo o tema, a Corte
reiterou essa orientação averbando que não fere direito adquirido decisão que,
no curso do processamento de pedido de licença de construção em projeto de
loteamento, estabelece novas regras de ocupação do solo”
c) Concessão: é a designação genérica de fórmula pela qual são
expedidos atos ampliativos da esfera jurídica de alguém. Há subespécies: como
atos bilaterais, há a concessão de serviços públicos e de obra pública e como
atos unilaterais, a concessão de prêmio ou de cidadania.
d) Permissão: designa o ato administrativo unilateral, discricionário e
precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao
particular a execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público
para a instalação de banca de jornais.
Importante salientar que o instituto da permissão pode ter duas naturezas
jurídicas diferentes. Inicialmente, a permissão de serviços públicos e de bens
públicos surgiu como atos unilaterais, discricionários e precários.
Posteriormente, com o advento da Lei nº8.987/95, a permissão de serviços
públicos ganhou uma formalização especial, exigindo o art.40 do referido
diploma, a formalização por meio de contrato de adesão.
22 Manual de Direito Administrativo, ob. Cit., p137
38
Dessa forma, não se pode confundir a forma da permissão de serviços(
contrato de adesão) com a forma da permissão de uso de bens públicos (ato
unilateral).
e) Autorização administrativa: em sentido amplo, é o ato administrativo
unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular
o uso privativo de bem público, ou o desempenho de atividade material, ou a
prática e ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido.
f) Admissão: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração
faculta a alguém a inclusão em estabelecimento governamental para o gozo de
um serviço público. Um exemplo disso é a admissão nas escolas públicas, nos
hospitais, nos estabelecimentos de assistência social. Consiste no gozo de
diversos serviços públicos que dependem do ato de admissão, o qual não pode
ser negado a quem preencha os requisitos.
g) Aprovação: é o ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o
controle do ato administrativo. Esse controle analisa os critérios de conveniência
e oportunidade, não só de legalidade e constitui uma condição para a eficácia do
ato. Modalidades: aprovação prévia, que ocorre antes da edição do ato,
liberando a sua prática ou aprovação a posteriori, que só acontece após o ato
praticado, mas dela depende para se tornar eficaz.
h) Homologação: é o ato unilateral e vinculado, pelo qual a
Administração reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre
a posteriori e examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da
aprovação.
3.1.4 ATOS ENUNCIATIVOS
Os atos enunciativos não contêm uma manifestação de vontade da
Administração. São, portanto considerados atos administrativos apenas em
sentido formal.
Podemos definir que os atos enunciativos são todos aqueles em que a
Administração se limita a certificar ou atestar um determinado fato, ou então a
emitir uma opinião acerca de um tema definido. São exemplos o parecer, a
certidão e o atestado.
39
Esse mesmo conceito é denominado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro23
de mero ato administrativo e a autora conceitua:” no mero ato administrativo há
uma declaração de opinião (parecer), conhecimento (certidão) ou desejo (voto
num órgão colegiado)”, alertando, ainda, que há divergência sobre a
possibilidade de encaixá-los ou não como espécie de ato administrativo,
reconhecendo que para muitos autores “eles não têm esta natureza, porque não
produzem efeitos jurídicos imediatos”. Por fim, a autora distingue esses atos dos
atos administrativos propriamente ditos, que são aqueles em que há uma
declaração de vontade da Administração, voltada para a obtenção de
determinados efeitos jurídicos definidos em lei.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello24, os meros atos administrativos
são sinônimos de atos puros e “correspondem à simples manifestação de
conhecimento (como uma certidão)ou de desejo (como um voto em órgão
colegiado), nos quais os efeitos jurídico descendem diretamente da lei, de tal
sorte que o ato nada mais faz que implementar uma condição legal para a
deflagração deles”.
a) Parecer: é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração
emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. Pode
ser: facultativo, quando dispensável para a prática do ato, ficando critério da
Administração solicitá-lo ou não, e obrigatório, quando a lei o exige.
b) Certidões: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou
fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontrem nas
repartições públicas. Podem ser de inteiro teor ou resumidas, desde que
expressem fielmente o que se contém no original do qual foram extraídas.
Nesses atos, o Poder público não manifesta sua vontade, limitando-se a
transcrever, par o documento a ser fornecido ao peticionário, o que consta de
seus arquivos. As certidões, desde que autenticadas, têm o mesmo valor
probatório dos originais. Esses atos devem ser expedidos no prazo máximo de
quinze dias a contar de seu pedido, conforme previsão da Lei nº 9.501/95, em
seu art. 1º.
23 Direito Administrativo, ob., cit., p.214 24 Curso de Direito Administrativo, ob.,cit., p. 419
40
c) Atestados: são os pelos quais a Administração comprova um fato ou
situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. Não se
admite confundir o atestado com a certidão, porque esta reproduz atos ou fatos
constantes de seus arquivos, enquanto o atestado comprova um fato ou situação
existente, mas não constante de livros, papéis ou documentos em poder de
Administração. O atestado presta-se à comprovação de fatos ou situações
transeuntes, passíveis de modificações frequentes.
3.1.5 ATOS PUNITIVOS
Os atos punitivos são aqueles que contêm uma sanção imposta pela
Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares e
ordinatórias de bens e serviços públicos. Visam punir ou reprimir as infrações
administrativas ou o comportamento irregular dos servidores ou dos particulares,
perante a Administração, podendo a atuação ser interna ou externa. Como
exemplo: as multas, as interdições, embargos de obras. Dependem, em
qualquer caso, de processo administrativo, com a observância dos princípios do
contraditório e da ampla defesa.
A prática dos atos punitivos pode representar exercício de diversos
Poderes da Administração, já que, quando se trata de infração funcional do
servidor, é exercício de Poder Hierárquico, em razão da distribuição da
competência para aplicação de uma sanção, e exercício de Poder Disciplinar,
quanto à aplicação da sanção propriamente dita. No que tange à irregularidade
praticada por particular, representa exercício de Poder de Polícia.
Cabe ressaltar que, de acordo com pensamento de Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo25, “a edição de atos punitivos não deve ser confundida com o
exercício do jus puniendi do Estado, por meio do qual este aplica o Direito Penal
objetivo visando a reprimir as infrações conceituadas em lei como crimes ou
contravenções”. Dessa forma, o exercício do jus puniendi sempre exige
25 Direito Administrativo Descomplicado, ob. cit., p.377
41
intervenção prévia do Poder Judiciário, diferentemente do que ocorre
relativamente às sanções administrativas.
3.2 FORMAÇÃO E EFEITOS
Os atos administrativos, à semelhança dos atos jurídicos, apresentam três
momentos: a criação/ formação, a irradiação de seus efeitos e a efetivação
desses efeitos no plano concreto.
No que tange ao estudo da formação e dos efeitos dos atos
administrativos, encontra-se também divergência doutrinária. Aqui, será
analisada a formação, bem como os efeitos do ato jurídico no âmbito da doutrina
administrativa e da Teoria Geral do Direito, entendendo que, para a sua
plenitude, o ato administrativo deve ser perfeito, válido e eficaz.
3.2.1 PERFEIÇÃO
A perfeição do ato administrativo consiste na conclusão de seu ciclo de
formação, significa dizer, é a situação do ato cujo processo de formação já está
concluído, quando esgotadas as fases necessárias à sua produção. De outro
lado, situa-se o ato imperfeito como aquele em que ainda está em curso o
processo constitutivo. Sendo assim, é possível concluir que a perfeição não
afasta possíveis vícios do ato administrativo; seu sentido é o de consumação,
conclusão. Quando concluída a sua prática, o ato assume a garantia atribuída ao
ato jurídico perfeito, impedindo que seja atingido por efeito retroativo da lei.
3.2.2 VALIDADE
O ato administrativo é válido quando for expedido em absoluta
conformidade com as exigências do ordenamento jurídico 26 . Validade é a
adequação do ato às exigências normativas, seja com a lei ou com outro ato de
grau mais elevado; se contrário, o caso é de invalidação.
26 Nesse sentido, Marcos Bernardes de Mello, ( ob., cit., p. 156)
42
Segundo Hely Lopes Meirelles27, há também os atos inexistentes, que são
aqueles que têm a aparência de manifestação regular da Administração, mas
não chegam a se aperfeiçoar como atos administrativos, pelo fato de estar
ausente um dos elementos qualificadores do ato administrativo como, por
exemplo, ato praticado por quem não é agente público, um usurpador de função
pública. Todavia, a consequência jurídica da invalidação e inexistência são
iguais, não existindo interesse prático nessa distinção.
3.2.3 EFICÁCIA
O ato eficaz é aquele apto a produzir efeitos próprios, ou seja, quando
seus efeitos típicos, ao serem desencadeados, não se encontram dependentes
de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou
ato controlador a cargo de outra autoridade. Eficácia é a situação atual de
disponibilidade para a produção de efeitos típicos, próprios do ato, quando o ato
está pronto para atingir o fim que foi destinado.
27 Direito Administrativo Brasileiro, ob., cit., p. 170.
43
CAPÍTULO IV
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo pode ser extinto por diversas razões: porque já
produziu todos os seus efeitos; porque atos ou fatos posteriores interferem de
maneira a suspender ou eliminar definitivamente seus efeitos; porque não está
mais compatível com a conveniência e a oportunidade do interesse público, ou
ainda, porque não está compatível com o ordenamento jurídico e, até, pelo
descumprimento de condições impostas por parte do interessado. Alguns atos,
inclusive, não chegam nem a produzir seus efeitos típicos, porque a
Administração ou o Poder Judiciário os fulminou, ou porque os seus
beneficiários os recusam. Entretanto, de todas as hipóteses, as mais relevantes
são a revogação e a anulação.
4.1 FORMAS DE EXTINÇÃO
O ato administrativo eficaz pode ser extinto devido ao cumprimento de
seus efeitos, em diversas circunstâncias que ora passam a ser analisadas.
Acontece a extinção do ato pelo cumprimento de seus efeitos quando
esgotado o seu conteúdo jurídico . É o que ocorre, por exemplo, com as férias de
um servidor, o ato concessivo desse direito estará extinto quando gozado o
período previsto na norma, ficando, dessa forma, esgotado o seu conteúdo.
Ocorre também a extinção do ato administrativo quando extinta a sua
execução material. Isso decorre do fato de o ato visar ao cumprimento de uma
ordem que já foi cumprida. Por exemplo: determinada a demolição de uma obra
que já foi demolida, o ato que a determinou está extinto. Encontra-se, de igual
maneira, nessa modalidade, a extinção pelo implemento de uma condição
resolutiva ou termo final, lembrando-se de que a condição é um evento futuro e
incerto, enquanto termo, um evento futuro e certo, podendo ele ser determinado
ou indeterminado.
44
O ato administrativo poderá, ainda, ser desfeito em razão do
desaparecimento do sujeito ou do objeto, como ocorre na morte de
beneficiário em ato intuitu personae. Por exemplo: a morte de um funcionário
extingue os efeitos da nomeação, hipótese denominada extinção subjetiva. Da
mesma forma, ocorre a extinção quando do desaparecimento do objeto, o que é
possível verificar na tomada pelo mar de um terreno de marinha dado em
aforamento, que termina por extinguir o ato de enfiteuse, denominada extinção
objetiva.
Outras hipóteses de retirada do ato administrativo do ordenamento
jurídico são aquelas efetuadas por meio de atos concretos, praticados pelo
Poder Público. No que tange à revogação e à anulação.
Entende-se por cassação, a retirada do ato administrativo do
ordenamento jurídico, em virtude do descumprimento, pelo seu destinatário, das
condições impostas e que deveriam ser mantidas. Exemplo: a retirada da licença
para funcionamento de hotel por ter o proprietário convertido a atividade em
motel, o que é proibido pelas leis de seu município. Nesse caso, o ato de licença
será extinto porque o interessado descumpriu a condição: a implantação do
hotel.
Tem-se, ainda, a caducidade, que consiste na retirada do ato
administrativo pelo Poder Público, em razão da superveniência de uma norma
jurídica que impede a sua manutenção. Exemplo: a retirada da permissão de uso
de bem para a instalação de circo, em virtude do advento da lei do Plano Diretor,
que designa o mesmo local para a construção de uma rua, tornando impossível
a manutenção da permissão. Ressalte-se que, em tal situação, tem-se a retirada
de um ato administrativo por meio de uma lei, porquanto sejam atos de
hierarquia diferentes, não se admitindo o instituto da revogação.
Também é possível a extinção dos efeitos de um ato administrativo,
mediante o instituto da contraposição, que consiste na edição de um novo ato
que, devido a seus efeitos, impede que um anterior continue existindo. Nesse
caso, o ato é retirado do ordenamento porque foi emitido outro, com fundamento
em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas com efeitos
45
contrapostos aos daquele. Exemplo: a exoneração de um funcionário que
aniquila os efeitos do ato de nomeação.
Por fim, a retirada de um ato administrativo pode ocorrer de uma
renúncia, que consiste na extinção de seus efeitos ante a rejeição, pelo
beneficiário, de uma situação jurídica favorável de que desfrutava em
consequência daquele ato. Exemplo: a renúncia a um cargo de Secretário.
4.1.1 FORMAS DE INVALIDAÇÃO
A doutrina brasileira é bastante divergente quando se fala em formas de
invalidação dos atos administrativos, isto é, quanto à possibilidade dos atos
administrativos serem válidos, nulos, anuláveis, inexistentes e até irregulares.
Para alguns doutrinadores, como Hely Lopes Meirelles 28 os atos
administrativos só podem ser válidos quando preenchem todos os requisitos da
lei, e nulos quando possuem alguma ilegalidade. Em resumo, tem-se que:
a) atos inexistentes: são aqueles que se encontram fora do possível
jurídico e são radicalmente vedados pelo Direito. Exemplo: condutas criminosas
como uma ordem de uma autoridade superior para o seu subordinado torture um
preso; autorização para que alguém explore o trabalho escravo; autorização
para que sejam saqueadas as casas de devedores do fisco. Segundo o
regimento jurídico, esses atos são imprescritíveis, não admitem convalidação,
admite-se direito de resistência contra eles, sendo possível que o destinatário se
recuse a cumpri-lo e, quando declarados inexistente, não se ressalvam efeitos
pretéritos, em nenhuma hipótese.
b) atos nulos: são aqueles que a lei assim os declara. Os atos podem,
ainda, ser nulos quando for verificada a impossibilidade material de sua
convalidação, por não admitirem a reprodução de forma válida, não admitirem
conserto.
c) atos anuláveis: são aqueles cuja lei assim os declara ou, ainda,
aqueles que puderem ser praticado sem vício. Normalmente, admite-se ato
28 Direito Administrativo Brasileiro, ob. Cit., p. 169-170 e 194 e seguintes.
46
anulável quando o defeito é de competência e de forma, desde que possua
defeito sanável.
d) atos irregulares: são aqueles que padecem de vício material
irrelevante, contendo uma violação à norma que objetiva impor a padronização
interna. Como não atinge a segurança e as garantias dos administrados, o vício
não atinge a validade do ato, não se admitindo anulação. É apenas possível a
aplicação de sanção para o agente que o praticou.
4.1.2 ANULAÇÃO
A anulação consiste em um ato administrativo que tem o poder de
supressão de outro ato ou da relação jurídica dele nascida, por haver sido
produzido em desconformidade com a ordem jurídica, tratando-se de ato
ilegítimo ou ilegal.
O fundamento para a anulação de um ato administrativo é a existência de
uma ilegalidade, o que viola o dever de obediência à lei, ofendendo o próprio
princípio constitucional da legalidade.
O sujeito ativo da anulação pode ser, tanto a Administração Pública,
quanto o Poder Judiciário. Nesse sentido, há hoje algumas Súmulas do Supremo
Tribunal Federal: a Súmula nº 346 que estabelece que a “Administração pode
anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais,
porque deles não se originam direito”, complementada pela Súmula nº 473, cujo
texto diz que: “A Administração pode anular os seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos;
ou revogá-los, por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
A anulação, que é o ato responsável pela retirada de um ato
administrativo ilegal, tem como fundamento a manutenção da ilegalidade,
devendo operar seus efeitos de tal forma a atingir o ato ilegal desde a sua
edição. Produz, portanto, efeitos retroativos, ex tunc.
47
4.1.3 CONVALIDAÇÃO E SANATÓRIA
A convalidação é o ato administrativo por meio do qual o administrador
corrige os defeitos de um ato anterior que contém um defeito sanável. Trata-se
de uma suprimento de invalidade de um ato, apresentando efeitos retroativos; é
uma recomposição da legalidade ferida. O ato convalidador remete-se ao ato
inválido para legitimar seus efeitos pretéritos.
O fundamento para a convalidação é a preservação da ordem jurídica e
social, garantindo-se a estabilidade das relações já constituídas.
O instituto está previsto na Lei nº 9.784/99, em seu art. 55, ao dispor que:
“ Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração”.
Esse instituto recebe denominações diferentes, a depender da autoridade
que o praticou. Se a convalidação procede da mesma autoridade que emitiu o
ato inválido, é denominada ratificação; se procede de outra autoridade, é
confirmação e, quando resulta de um ato do particular, denomina-se
saneamento.
Há muita discussão doutrinária sobre a obrigatoriedade de convalidar o
ato administrativo anulável, haja vista que, para alguns doutrinadores, trata-se
de um dever, enquanto para outros, é mera faculdade. Em razão do princípio da
legalidade, indispensável para o Direito Administrativo, a Administração não
pode conviver com relações jurídicas formadas ilicitamente. Portanto, é dever
seu recompor a legalidade ofendida. Assim, tanto se recompõe a legalidade
anulando um ato administrativo viciado, nulo, como convalidando-o, se anulável.
Para a última medida há, como acréscimo, a manutenção do princípio da
segurança jurídica, além da boa-fé.
Sendo assim, sempre que Administração estiver perante um ato
suscetível de convalidação, deve convalidá-lo, ressalvando-se a hipótese de
vício de competência em ato de conteúdo discricionário, em que a autoridade
competente é que deve realizar o juízo de valor. Como não o fez por ocasião da
prática do ato, não há a obrigação de mantê-lo.
48
E, ainda, sempre que a Administração estiver diante de um ato
insuscetível de convalidação, terá a obrigação de anulá-lo, exceto quando já
escoado o prazo para a Administração fazê-lo (art.54, da Lei nº9.784/99) ou,
ainda, quando a desconstituição do ato gerar agravos maiores aos interesses
protegidos na ordem jurídica do que os resultados da manutenção do ato ilegal.
Por fim, não se admite confusão entre os institutos da convalidação e da
conversão. Convalidação, já é sabido, trata-se da correção de ato administrativo
inválido, transformando-o em ato válido. No que tange à conversão, também
denominada sanatória, o objetivo é a manutenção da ordem jurídica. Entretanto,
nesse caso, o ato solene, que não preenche todos os requisitos para tanto, deve
ser transformado em um ato mais simples, bastando-lhe os requisitos. Sendo
assim, tem-se, inicialmente, um ato ilegal de certa categoria, tornando-se legal
após a conversão, embora seja de categoria mais simples29.
Portanto, esse instituto distingue-se da convalidação em dois aspectos,
primeiro em virtude da qualidade do ato inválido, uma vez que é anulável na
convalidação, enquanto é nulo na conversão; segundo, quanto à categoria e
seus efeitos, visto que, na convalidação, o ato continua da mesma categoria,
produzindo os mesmos efeitos previstos antes da convalidação, enquanto, na
conversão, ele é transformado para outra categoria, produzindo os efeitos
condizentes com sua nova natureza.
4.1.4 REVOGAÇÃO
A revogação é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por
outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade,
respeitando-se os efeitos precedentes. Pode acontecer de forma explícita ou
implícita, total ou parcial.
Pode ser sujeito ativo da revogação a autoridade no exercício de função
administrativa e competência administrativa, isto é, o agente que praticou o ato
ou o superior no exercício do poder hierárquico.
29 Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ob.,cit., p.466
49
Também se admite a revogação praticada pelo Poder Legislativo e pelo Poder
Judiciário, quando no exercício atípico de função administrativa. Entretanto, não
se admite a um Poder revogar ato do outro, sob pena de violação da
independência recíproca dos Poderes, com violação do princípio da separação
dos Poderes.
A competência para a realização da revogação deve ser atual, é dizer,
deve estar vigente no momento em que se pretende editar o ato de força
revogatória. Também deve ser contínua, exigindo-se que não haja esgotado a
competência administrativa sobre a questão.
Quanto ao objeto da revogação, pode ser um ato ou uma relação jurídica
válidos, praticados no exercício de uma competência discricionária, não se
admitindo a sua incidência sobre fatos, e sim, sobre atos ou sobre relações
constituídas por esses fatos. Trata-se de um ato secundário, porque pressupõe a
existência de um ato primário que anteriormente dispôs sobre a mesma questão
agora acolhida.
O motivo da revogação é a inconveniência ou inoportunidade da
manutenção da situação. Nesse sentido, é indiferente distinguir se a
inconveniência foi contemporânea ou superveniente ao ato que se vai revogar; a
ideia é que determinada situação não deve mais ser mantida.
No que tange aos seus efeitos, assunto de relevante importância, a
revogação é um ato administrativo que retira do outro que, embora válido, não é
mais conveniente, portanto não deve ser mantido para o futuro. A revogação
impede que a relação jurídica prossiga , mantendo-se os efeitos já ocorridos, o
que significa que produzirá efeitos ex nunc, eficácia somente para o futuro, não
retroagindo, não tendo o poder de desconstituir efeitos passados.
50
CONCLUSÃO
Para um melhor entendimento sobre o ato administrativo é mister que se
assente a ideia de ato jurídico, tratado no campo do direito privado. Numa
síntese do conceito que repousa na doutrina pátria, ato jurídico consiste numa
manifestação de vontade que esteja de acordo com os ditames normativos em
vigor. Logo, o ato administrativo oriunda do ato jurídico, pois não deixará de
existir também uma emissão de vontade.
Mas ocorre que nos atos administrativos iremos ver peculiaridades que os
colocam numa seara peculiar, o que nos leva a inferir que os atos
administrativos seriam uma espécie do gênero ato jurídico. Os elementos
basilares dos atos administrativos e jurídicos são idênticos. Em ambos se assiste
a primazia da volição. Ocorre, que nas manifestações decorrentes do Poder
Público a vontade administrativa se traduz na vontade da própria lei, não se
observando nos atos administrativos a autonomia que resplandece nas vontades
emanadas pelo particular.
Em acolhimento ao princípio-mor da legalidade, a Administração só age
no campo delimitado pela lei, ao passo que ao particular se aufere a
possibilidade de agir livremente, desde que a lei não venha a coibir aquele
comportamento. Dentro dessa concepção é que se ergue a máxima de que a
Administração só pode fazer o que a lei determina, enquanto o particular pode
fazer tudo o que a lei não proíbe.
Quando a Administração manifesta a sua vontade, é preciso entender que
tal manifestação se dará por meio de um de seus agentes, que são aqueles que
dão vivacidade e instrumentalizam as ações do Estado. Para que a
exteriorização de vontade seja tipificada como ato administrativo é necessário
então que o agente público tenha se atuado no exercício de suas atribuições. E
será tratado como ato administrativo tanto a vontade, emanada pelos agentes da
Administração, como pelos seus delegatários, ou seja, pessoas que não
integram a estrutura orgânica administrativa, como os agentes de
concessionárias e permissionárias de serviço público.
51
Outro ponto que peculiariza o ato administrativo dentro do campo dos atos
jurídicos seria que o alcance do ato administrativo é bem mais abrangente e
nobre que do ato emitido pelo particular. O fim colimado em qualquer declaração
exteriorizada pela Administração é a satisfação de um interesse coletivo, e em
virtude de tal característica, enraizada em qualquer atividade estatal, é que se
torna necessário que sejam colocados veículos à disposição do Estado para que
no instante em que venha a se manifestar possa dar efetividade ao princípio
informador de todo direito administrativo, que é o da supremacia do interesse
público.
Em razão do fim público perseguido, é que o ato administrativo
apresentará caracteres próprios, que em geral seriam inconciliáveis como os
atos emitidos por particulares, tais como a possibilidade, com algumas
restrições, do Estado impor sua vontade sobre terceiros independentemente da
concordância dos administrados, bem como de em certas situações executar
diretamente suas decisões sem ser necessária uma autorização prévia do Poder
Judiciário.
Com base no estudo feito, esta pesquisa conclui que os atos
administrativos serão submetidos à um regime jurídico de direito público,
derrogatório e exorbitante do direito comum, ou seja, as normas que regerão as
vontades emitidas pela Administração serão dispositivos de cunho
administrativo, não se aplicando, em geral, sobre os atos administrativos as
normas de direito privado que regem os atos produzidos por particulares.
52
BIBLIOGRAFIA
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo
Descomplicado. 14ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007;
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 26ª
ed. São Paulo: Malheiros. 2009;
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22ª
ed., Rio de Janeiro:Lúmen Júris, 2009;
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 5ª ed. Salvador:
Juspodivm, 2011;
DE MELLO, Marcos Bernardes. Teoria do Fato Jurídico, Plano da Existência.
12ª ed. São Paulo:Saraiva, 2003;
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16ª ed. São Paulo:
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LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 16 ª ed. São Paulo:
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VADE MECUM. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
Sites de consulta: www.conjur.com.br, www.jurisway.org.br, www.jus.com.br,
www.planalto.gov.br, www.stf.gov.br.
53
ÍNDICE
Folha de Rosto................................................................................................02
Agradecimentos..............................................................................................03
Dedicatória.......................................................................................................04
Resumo............................................................................................................05
Metodologia.....................................................................................................06
Sumário............................................................................................................07
Introdução........................................................................................................09
Capítulo I – Conceito de Ato, Fato Jurídico, Ato da Administração e Ato
Administrativo..................................................................................................10
1.1 Ato e Fato Jurídico..........................................................................10
1.2 Ato da Administração e Ato Administrativo.................................13
1.2.1 Vinculação e Discricionariedade................................................15
Capítulo II – Elementos, Atributos e Classificação do Ato
Administrativo.................................................................................................18
2.1 Elementos do Ato Administrativo................................................18
2.1.1 Sujeito Competente.....................................................................19
2.1.2 Forma............................................................................................20
2.1.3 Motivo........................................................................................... 22
2.1.4 Objeto............................................................................................23
2.1.5 Finalidade......................................................................................24
2.2 Atributos do Ato Administrativo....................................................25
2.2.1 Presunção de Legitimidade, Legalidade e de Veracidade........25
2.2.2 Autoexecutoriedade.....................................................................26
2.2.3 Imperatividade..............................................................................26
2.2.4 Tipicidade......................................................................................26
2.3 Classificação do Ato Administrativo.............................................27
2.3.1 Quanto aos Destinatários............................................................27
2.3.2 Quanto ao Alcance.......................................................................28
2.3.3 Quanto à Manifestação de Vontade............................................29
2.3.4 Quanto ao Grau de Liberdade.....................................................29
54
2.3.5 Quanto ao Objeto.........................................................................30
2.3.6 Quanto à Formação.....................................................................30
2.3.7 Quanto à Estrutura......................................................................31
2.3.8 Quanto aos Efeitos......................................................................32
Capítulo III – Modalidades de Atos Administrativos, Formação e
Efeitos..............................................................................................................33
3.1 Modalidades de Atos Administrativos..........................................33
3.1.1 Atos Normativos..........................................................................32
3.1.2 Atos Ordinatórios........................................................................34
3.1.3 Atos Negociais.............................................................................36
3.1.4 Atos Enunciativos........................................................................38
3.1.5 Atos Punitivos..............................................................................40
3.2 Formação e efeitos.........................................................................41
3.2.1 Perfeição.......................................................................................41
3.2.2 Validade.........................................................................................41
3.2.3 Eficácia..........................................................................................42
Capítulo IV – Extinção do Ato Administrativo...............................................43
4.1 Formas de Extinção........................................................................43
4.1.1 Formas de Invalidação.................................................................45
4.1.2 Anulação.......................................................................................46
4.1.3 Convalidação e Sanatória............................................................47
4.1.4 Revogação....................................................................................48
Conclusão.........................................................................................................50
Bibliografia.......................................................................................................52
Índice.................................................................................................................53
Folha de Avaliação...........................................................................................55
55
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Instituição de Ensino : Universidade Cândido Mendes –
Projeto a Vez do Mestre
Título da Monografia: Os Atos Administrativos
Autor: Diego Queirós César
Orientador: Anselmo Souza
Data da Entrega: 04 de Agosto de 2012
Conceito de Avaliação:
