Universidade Estadual de Londrina Centro de Ciências ... · Universidade Estadual de Londrina Centro de Ciências Exatas Departamento de Geociências JÚLIA LUCIANA PEREIRA DAS DORES

Universidade Estadual de Londrina

Centro de Ciências Exatas Departamento de Geociências

JÚLIA LUCIANA PEREIRA DAS DORES

AGLOMERADOS SUBNORMAIS DE LONDRINA - PR: regularização fundiária e políticas públicas

LONDRINA - PARANÁ 2005

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Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Geografia da Universidade Estadual de Londrina, tendo em vista a obtenção do grau de bacharel em Geografia.

Orientadora: Profª Drª Alice Yatiyo Asari

LONDRINA - PARANÁ 2005

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COMISSÃO JULGADORA TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE BACHAREL

Orientadora: __________________________________________ Profª Drª Alice Yatiyo Asari

2ª Examinadora: __________________________________________

Profª Drª Mirian Vizintim Fernandes Barros 3ª Examinadora: __________________________________________

Profª Ms. Rosely Maria Lima

Londrina, ____de________________de 2005

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AGRADECIMENTOS

Registro aqui meus agradecimentos a todos aqueles que ajudaram e colaboraram

de alguma forma para a realização e desenvolvimento desta Pesquisa, em especial:

A Deus por ter colocado em meu caminho pessoas maravilhosas e por dado força,

saúde, para conclui-lo;

A minha Família, meus pais (José e Marilanda), minha irmã Angela, meu cunhado

Paulino, meus sobrinhos (José Paulo e Mariana Júlia), que entenderam os momentos de ausência,

bem como por todo carinho, apoio, e também aos demais familiares, em particular aos tios Edison

(Dido) e Lúcia, e primos Elyne, Victor Luiz, e especialmente a minha prima Lya Carolina, por toda a

atenção, carinho, compreensão e ajuda em alguns momentos;

Ao César Tsuneyoshi Okamura, companheiro e amigo, me ajudou a olhar vida de outra

maneira, e contribuiu muito com sua atenção, seu amor, e também pelas contribuições e discussões

geográficas que tínhamos.

A Alice pela orientação, pelas riquíssimas contribuições e discussão realizada para o

desenvolvimento deste trabalho, e aos demais professores do Bacharelado pelas informações e

discussões realizadas em suas disciplinas, que fizeram com que eu, muitas vezes em silêncio,

refletisse sobre o tema aqui trabalhado;

Aos amigos e colegas, pelas conversas e trocas de informações que muito foram

valiosas para o enriquecimento desta pesquisa;

E aos funcionários da COHAB-LD, Prefeitura Municipal de Londrina e demais

instituições e órgãos públicos visitados pelos dados e informações cedidas.

Obrigada a todos!

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RESUMO

A problemática habitacional no Brasil tornou-se objeto de análise em diversos

trabalhos e pesquisas das mais distintas categorias profissionais, tanto em nível acadêmico quanto em

instituições e entidades públicas como prefeituras e companhias de habitação dentre outras. No caso

da Geografia essa temática envolve a discussão das condições presenciadas e vivenciadas por

famílias de baixa renda em metrópoles como São Paulo e Rio de Janeiro, caracterizando o chamado

fenômeno da “favelização”. Embora este fenômeno seja característica marcante em grandes cidades,

sua expansão está direcionando-se também para cidades de diferentes portes demográficos.

Dentro desta perspectiva é que este trabalho se insere, tecendo uma discussão

sobre as condições dos chamados aglomerados subnormais – favelas, assentamentos urbanos e

ocupações irregulares, relacionando-as ao funcionamento do processo de regularização fundiária

destas áreas na cidade de Londrina-PR, a partir da análise dos bairros Jardim União da Vitória e

Jardim Maracanã. Além disso, foram analisadas as políticas públicas, principalmente as habitacionais,

implantadas nestes locais, buscando com isso compreender o papel e a intervenção dos órgãos

públicos municipais, averiguando se estas políticas seriam uma alternativa de regularização fundiária

destas áreas.

Palavras-chave: regularização fundiária, políticas públicas, aglomerados subnormais, Londrina

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................10

1 – AGLOMERADOS SUBNORMAIS: UMA OPÇÃO DE MORADIA POPULAR ...........................13

2 – REFLEXÕES SOBRE O PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ............................38

3 – POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................................................................50

CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................................58

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA ......................................................................................................62

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................66

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LISTAS

Mapas e Cartogramas

Mapa 01: Estado do Paraná: localização do Município de Londrina .................................................14

Cartograma 01: Planta Cadastral de Londrina: localização das áreas de pesquisa ......................... 26

Cartograma 02: Jardim União da Vitória: divisão por setores ...........................................................28

Fotos

01: Jardim União da Vitória – setor 1 .................................................................................................29

02: Unidade habitacional de alvenaria situada no setor 1- Jardim União da Vitória .........................29


04: Unidade habitacional mista situada no setor 2 - Jardim União da Vitória ...................................30





09: Unidade habitacional de madeira situada no setor 6 - Jardim União da Vitória ..........................33

10: Vista panorâmica do Jardim Maracanã ........................................................................................34

11: Unidade habitacional de alvenaria - Jardim Maracanã ................................................................35

12: Unidade habitacional mista - Jardim Maracanã ...........................................................................36

13: Unidade habitacional de lona - Jardim Maracanã ........................................................................36

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Quadros

01: Situação dos Aglomerados Subnormais em Londrina – PR – situação 2005 .............................22

02: Infra-estrutura dos Aglomerados Subnormais – situação 2005 ..................................................24

03: Instrumentos de regularização fundiária ......................................................................................43

Tabelas

01: Legalização do terreno/casa – Jardim União da Vitória ..............................................................46

02: Legalização do terreno/casa – Jardim Maracanã ........................................................................47

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SIGLAS

APP – Área de Preservação Permanente

BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH – Banco Nacional de Habitação

CAIC – Centro de Atendimento Integrado à Criança

CDRU – Concessão do Direito Real de Uso

CEF – Caixa Econômica Federal

COHAB-LD – Companhia de Habitação de Londrina

COHAPAR – Companhia de Habitação do Paraná

COPEL – Companhia Paranaense de Energia

DI – Desenvolvimento Institucional

HBB – Habitar Brasil Bid

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPPUL – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

LD – Londrina

PEMAS-LD – Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais de Londrina

PML – Prefeitura Municipal de Londrina

PR – Paraná

SANEPAR – Companhia de Saneamento do Paraná

SERCOMTEL – Serviço de Comunicações Telefônicas de Londrina

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SFH – Sistema Financeiro de Habitação

UAS – Urbanização de Assentamentos Subnormais

UEL – Universidade Estadual de Londrina

UBS – Unidade Básica de Saúde

ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social

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INTRODUÇÃO

A questão habitacional no Brasil tornou-se alvo de intervenções e análises no

período recente da história brasileira, embora seja considerado um problema que acompanha o

desenvolvimento do país há dezenas de anos. Os problemas urbanos brasileiros têm a habitação como

um elemento fundamental da atuação do Poder Público, através da elaboração e implementação de

políticas públicas direcionadas à redução das desigualdades sociais, à erradicação da pobreza e à

garantia dos direitos das pessoas que residem nas cidades, como ressalta SAULE JUNIOR (1999).

Ainda sobre esta questão vale lembrar as colocações de Alfonsin (1999), afirmando

que a problemática habitacional no Brasil não é algo inusitado, mas permeia boa parte da história de

sua população. A partir do momento que a cidade começa a adquirir autonomia institucional em relação

às atividades desenvolvidas no campo, constitui-se uma forma de ocupação e uso do solo urbano,

ocorrendo a estruturação deste espaço de maneira diferenciada e hierarquizada.

Dessa forma, considerando a intensificação do processo de urbanização, a cidade

de Londrina-PR também passou a conviver com diversos problemas conseqüentes deste processo,

principalmente no que se refere à questão de moradias voltadas para atender a população de baixa

renda. Diante de suas condições sócio-econômicas este segmento mais carente da população

“escolhe” como opção de moradia os aglomerados subnormais.

O crescimento destes aglomerados constitui-se em uma dinâmica complexa, pois,

por um lado, é decorrente da ação do poder público que procura “esconder” a pobreza da cidade e

erradicar as áreas consideradas favelas. Por outro lado, na visão da população atingida, essas áreas

representam a busca de melhores condições de vida – moradia e emprego, diante da situação

socioeconômica precária em que vivem.

Quanto à regularização fundiária, a COHAB-LD classifica estes aglomerados em

várias categorias: áreas aptas à regularização, áreas regularizadas e áreas irregulares. Isso levou à

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busca pela compreensão do funcionamento desse processo de regularização fundiária nestes locais,

bem como entender, diante da complexidade deste processo, qual a situação atual destas áreas,

relacionando-as com a implantação de políticas públicas e a atuação do poder público municipal. Note-

se que muitas dessas propostas de elaboração e implantação de políticas públicas voltadas para

habitação, apresentam dados insatisfatórios quanto aos resultados obtidos. O equivoco estaria, não na

implementação desses programas sociais, mas sim na forma como vem sendo elaboradas

Frente a esse quadro, optou-se, neste trabalho, por desenvolver um estudo pautado

na análise do processo de regularização fundiária, considerando a implantação de políticas públicas na

cidade de Londrina – PR e compreender a atuação dos órgãos públicos municipais, diante da

constituição dos chamados aglomerados subnormais, principalmente nos Assentamentos Urbanos,

tendo como objeto de análise os bairros Jardim União da Vitória e Jardim Maracanã.

Já os objetivos específicos consistem na investigação das formas de regularização

fundiária e a situação dos aglomerados subnormais através dos cadastros da COHAB-LD e da

Prefeitura e compreensão desse processo de regularização, analisando as concepções da COHAB-LD

e da Prefeitura, quanto as principais políticas públicas existentes e implantadas na cidade, que buscam

solucionar o problema habitacional das famílias carentes.

É importante ressaltar que a escolha destes assentamentos para análise levou em

conta, primeiramente a existência de duas dissertações de Mestrado1 que abordaram questões

relevantes ao processo de regularização e políticas públicas; e segundo, por serem dois exemplos de

intervenção do Poder Público com a implantação de políticas públicas, no caso especifico do Jardim

Maracanã, e, do Jardim União da Vitória por ser o primeiro bairro a ter a denominação de

assentamento urbano.

1 DORES, Júlia Luciana Pereira das. Exclusão Social, Políticas Públicas e Representações Sociais: um olhar sobre o Assentamento Urbano Jardim Maracanã. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2005; e FERREIRA, Maria E. G. A saúde e o ambiente no Assentamento Urbano Jardim União da Vitória – Londrina – PR. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2001.

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Além disso, a metodologia utilizada neste trabalho baseou-se na pesquisa

documental e bibliográfica. Para atingir os objetivos propostos, foram realizadas também atividades que

envolveram os seguintes procedimentos metodológicos: 1. levantamento, leituras, fichamentos e

discussão bibliográfica, pertinente ao tema; 2. levantamento junto a COHAB-LD e Prefeitura dos

cadastros de regularização e do IPTU dos Aglomerados Subnormais; 3. aplicação de

questionário/entrevista junto a instituições e órgãos governamentais (COHAB-LD); 4. consulta de

documentos disponíveis em órgãos públicos; e 5. sistematização, mapeamento e análise dos dados.

Para a obtenção das informações necessárias recorreu-se também à consulta de

documentos disponíveis em órgãos públicos municipais, como a Companhia de Habitação de Londrina

(COHAB-LD), Instituto de Pesquisa e Planejamento de Londrina (IPPUL), Secretaria Municipal de

Planejamento e de Fazenda de Londrina, Biblioteca Pública de Londrina, Biblioteca Central e Setorial

da Universidade Estadual de Londrina.

Diante dos resultados obtidos, este trabalho está estruturado em três capítulos. O

primeiro intitulado Aglomerados Subnormais: uma opção de moradia popular, apresenta a

caracterização das moradias populares de baixa renda na cidade de Londrina considerando a

intensificação da implementação dos aglomerados subnormais e enfatizando a intervenção do Poder

Público, a começar pelas classificações e definições por ele empregadas.

O segundo capítulo, Reflexões sobre o processo de regularização fundiária,

enfatiza a questão da ilegalidade, faz uma análise conceitual do processo de regularização fundiária e

seus instrumentos, visando dar subsídios para as análises das políticas públicas desenvolvidas na

cidade de Londrina – PR, nas áreas objeto de pesquisa.

Finalmente, no terceiro capítulo Políticas Públicas, são apresentadas as diferentes

formas de aplicação das políticas públicas associadas à questão habitacional, especificamente as

relacionadas ao processo de regularização fundiária dos aglomerados subnormais analisados, visando

também a busca por soluções ao problema analisado.

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1 – AGLOMERADOS SUBNORMAIS: uma opção de moradia popular

Este capítulo tem como objetivo analisar a situação dos aglomerados subnormais,

entendidas como moradias populares2 de baixa renda, presentes na cidade de Londrina-PR, levando

em conta sua formação e principais características. Como ponto de partida destaca-se que esta

categoria habitacional está sendo alvo de análise, em vários trabalhos, no período recente frente à sua

expansão e proliferação, principalmente por ser caracterizada como uma alternativa para a população

carente, para suprir suas necessidades básicas de moradia e amenizar seus problemas sócio-

econômicos.

Londrina, município localizado ao norte do Estado do Paraná, conforme demonstra

o Mapa 01, caracteriza-se por apresentar uma forma singular na organização e produção do seu

espaço urbano, estimulando a busca para compreender a formação e a intensificação do processo de

constituição de áreas destinadas a população de baixa renda, e, como são produzidos social e

juridicamente os aglomerados subnormais, uma vez que a situação dessas áreas reflete as condições

e as conseqüências presenciadas em habitações precárias das grandes metrópoles brasileiras.

Segundo Dores (2005), o intenso processo de urbanização suscitou a discussão da

problemática habitacional brasileira como questão social, caracterizada pelo desequilíbrio entre o

crescimento populacional e a oferta de moradias acompanhadas da implantação de infra-estrutura,

resultando no surgimento de moradias populares de baixa renda, que na maioria das vezes são

produzidas ilegalmente no espaço urbano, decorrente da não possibilidade de seus moradores de

pagarem aluguel, frente ao estado de desemprego, desqualificação profissional entre outros fatores.

Essas aglomerações subnormais acabam perpetuando as desigualdades sociais no espaço urbano.

2 Considera-se neste trabalho como moradias populares os chamados Aglomerados Subnormais – Favelas, Assentamentos Urbanos e Ocupações Irregulares.

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Considerando os padrões e definições das favelas presentes na cidade de São

Paulo e Rio de Janeiro, bem como todo o processo de favelização que configura o espaço urbano

destas localidades, verifica-se que na cidade de Londrina, aparentemente, não existiria o que se

convencionou chamar de favelas. Entretanto, a subnormalidade das habitações populares e das

condições das famílias carentes é bastante evidente, e, remete a uma análise no que tange as formas

e classificações destas localidades.

Ao discutir sobre a questão da favela nos dias atuais há que se refletir sobre esta

alternativa de moradia. Existem muitas diferenças que devem ser levadas em conta, como por exemplo

o número de famílias, situação socioeconômica da população, infra-estrutura, situação dos

loteamentos, condições das unidades habitacionais, entre outros. Estes fatores refletem na constituição

destas áreas que acabam sendo produzidas de forma desigual no espaço urbano, apresentando

características peculiares a cada cidade que se instalam. Sendo que

as definições que se referiam às características dos barracos estão paulatinamente mudando, já que os barracos de madeira, construídos com sucata, tem sido gradativamente substituídos pelos barracos de ‘madeirit’ ou por blocos. Uma outra característica que se tem alterado é a que se refere à forma de ocupação: vielas de traçado irregular estão se transformando em vielas que muitas vezes permitem a passagem de veículos. Esta mudança está vinculada à urbanização e melhorias das favelas, com a introdução de alguns serviços básicos como luz e água. (RODRIGUES, 2001, p. 38)

Partindo dessas considerações e diante da diversidade, várias instituições entre

elas o IBGE e a COHAB estão buscando novas formas de conceituar esses tipos de habitações e suas

múltiplas concretizações no espaço urbano, utilizando, diante desta circunstância, o termo

Aglomerados Subnormais para caracterizar estas áreas.

Os bairros analisados neste trabalho apresentam essa diversidade entre as

moradias destinadas a população de baixa renda, por isso não podemos considerar a existência de

favelas e assemelhados, conforme definições estipuladas para a situação presente nas metrópoles

brasileiras, optando-se por manter a denominação de aglomerado subnormal.

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Optou-se por manter essa nomenclatura aglomerado subnormal, para referir-se às

moradias populares de baixa renda, por ser um conceito utilizado pela COHAB-LD3, sendo este órgão

público umas das principais fontes de dados e informações referentes a essas categorias habitacionais

na cidade de Londrina.

A categoria habitacional Aglomerado Subnormal foi usada pela primeira vez para

substituir o termo favela no Censo do IBGE de 2000, significando assim, um conjunto de favelas e

assemelhados constituídos por unidades habitacionais dispostas de forma desordenada e densa,

apresentando carências de serviços públicos essenciais (IBGE, 2000). Para a COHAB-LD, o termo

refere-se aos assentamentos urbanos, favelas e ocupações irregulares, que apresentam características

e condições fora dos padrões normais e legais de moradia.

Segundo Bessa e Soares (1997), o processo de favelização nas metrópoles

brasileiras tem seu início no final do século XIX, mas somente a partir da década de 1930 assume uma

maior importância no contexto das cidades. Num primeiro momento, a favela representa um problema

apenas para os grandes centros, tais como: Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte. No entanto, a

partir dos anos 1950, essa problemática passa a se impor no cotidiano das cidades médias4.

O fenômeno de expansão dos Aglomerados Subnormais caracteriza-se por ser um

processo continuo que se mantém, apesar das constantes tentativas de erradicação através das ações

desenvolvidas pelas políticas de controle e de organização do espaço urbano elaboradas polo Poder

Público, mas ainda reflete o empobrecimento geral desta população residente nesse tipo de moradia.

3 A COHAB-LD foi criada em 26 de agosto de 1965 com o objetivo de produzir e comercializar unidades habitacionais e desenvolver programas , aquisição, urbanização, administração e venda de imóveis, destinados principalmente à população carente. Sua atuação engloba também áreas limítrofes ao município de Londrina, como o Jardim Campos Verdes, Cambé. 4 O critério mais utilizado para classificar o tamanho das cidades ainda é o fator demográfico. Assim, “aceita-se, para a urbanização brasileira atual, a idéia de que são ‘cidades médias’ aquelas que possuem entre 100 mil e 500 mil habitantes, ainda que não se possa encontrar consenso em torno dessas referências demográficas”. (SPOSITO, M. 2001 p. 612)

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Frente a essas características torna-se fundamental diferenciar as categorias

habitacionais que constituem os Aglomerados Subnormais para entender a subnormalidade existente

na cidade de Londrina, do ponto de vista oficial. Assim, de acordo com a classificação da COHAB-LD

(PML, 2001), tem-se as seguintes definições:

• Favela: núcleo de gênese espontânea, desordenado, produto de ocupação organizada gradativa

ou não, em área pública ou privada, mas que já passou por processo de urbanização básica, como

demarcação de lotes, abertura de ruas, implantação de sistema de abastecimento de água potável

e energia elétrica, via de regra executado pela administração pública (COHAB-LD), visando à

futura regularização fundiária. As habitações (barracos ou similares) normalmente não são objeto

de intervenção, havendo apenas a realocação dentro da mesma área. Em função do adensamento

inicial, quando da demarcação dos lotes, geralmente há um excedente de famílias que podem ser

assentadas em outro local, dependendo de negociação.

• Assentamento Urbano: núcleo planejado pela Administração Pública (COHAB-LD), em área

pública, cuja demanda normalmente é formada por ocupação na própria área ou proveniente de

outra. No primeiro caso, as famílias são retiradas, para a execução da urbanização básica, como

demarcação de lotes, abertura de ruas, implantação de sistema de abastecimento de água potável

e energia elétrica, pavimentação primária ou asfáltica, via de regra executada pela administração

pública (COHAB-LD), e que vão sendo assentadas de forma organizada, podendo receber

excedentes de outros núcleos ou são constituídas de famílias carentes dispersas pela cidade. No

segundo caso, vão sendo remanejadas e assentadas, conforme o término das obras, tendo como

objetivo também a futura regularização fundiária, podendo ser regularizada ou não, conforme a

fase do processo de regularização. As habitações são objeto de intervenção, sendo reconstruídas

ou reformadas, pela COHAB-LD dependendo da viabilização de recursos, pelos próprios

moradores através do sistema de autoconstrução.

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• Ocupações irregulares: são produto de ocupação de áreas legalmente impróprias de serem

regularizadas, apresentam-se insalubres, encontram-se em locais de risco e/ou de preservação

permanente, como também em áreas destinadas a equipamentos comunitários, ruas, lixões,

possuem terrenos alta declividade, solo instável e se constituem em fundos de vales, podendo ser

de domínio público ou privado.

Embora sejam definidos distintamente fazem parte de um conjunto considerados

aglomerados subnormais, apresentando-se na forma de ocupações em áreas ilegais, construções de

casas e barracos em terrenos públicos, com carência de estruturas físicas, mostrando-se diferentes

internamente, não sendo possível tratá-los como sinônimos, uma vez que diferem na organização e na

forma de atuação pelo poder Público.

Ainda sobre o termo favela, é importante ressaltar a colocação de Rodrigues (2001)

com base na definição apresentada pelo IBGE, que considera favela:

um aglomerado de pelo menos cinqüenta domicílios – na sua maioria carentes de infra-estrutura – e localizadas em terrenos não pertencentes aos moradores. O que distingue a favela de outros locais de moradia, também sem infra-estrutura é a natureza da ocupação das terras. (...) A favela se constitui numa ocupação juridicamente ‘ilegal’ de terras. (RODRIGUES, 2001, p. 36)

Rodrigues (2001) acrescenta que na favela, a ocupação da terra ocorre de forma

individual, ou seja, pessoas que não tem onde morar, buscam um local para instalar-se com sua

família, com informações conseguidas através de conversas com moradores da favela, encontram um

terreno e constroem seu “barraco” ou compram um pronto. Quanto às ocupações irregulares, salienta

que estas ocorrem em bloco, isto é, um determinado número de famílias se organiza e juntas buscam

uma área para instalar-se. A instalação dos barracos é responsabilidade de cada família, podendo

existir os “mutirões” entre eles.

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Já com relação ao termo assentamento urbano, este é utilizado, principalmente,

pela Prefeitura Municipal de Londrina e COHAB-LD5, tendo sido criado na gestão municipal do Prefeito

Antonio Casemiro Belinati, que iniciou um processo de transferência da população das áreas de

ocupação ilegal para outras áreas, mas que possuem praticamente as mesmas características de uma

favela - baixa presença de meios de consumo coletivo e residências construídas com material misto –

constituindo-se em uma manobra política para conseguir votos junto a população que não possui

esclarecimento suficiente para perceber que não estavam tendo nenhuma melhora no padrão de vida.

(SILVA, W., 2002)

Embora seja evidente uma política desenvolvida em meados da década de 1980 e

no inicio da década de 1990, observar que algumas famílias ainda continuam ocupando áreas públicas

e ilegais, como por exemplo as ocupações em fundos de vale, bem como possível verificar a atuação

do Poder Público, através da COHAB-LD, em remover e transferir estas famílias para os

Assentamentos Urbanos.

Um exemplo da atuação da COHAB-LD, reforçando o controle e a influência na

organização dos assentamentos urbanos, foi a transferência de 20 famílias que haviam ocupado uma

área de fundo de vale no Conjunto Cafezal – Zona Sul para o Jardim Maracanã, conforme mostra

reportagem publicada pela Folha de Londrina de 05 de junho de 2003, transcrita abaixo:

(...) vinte famílias foram transferidas ontem à tarde de uma área de fundo de vale no Conjunto Cafezal (zona sul) para o Jardim Maracanã (zona oeste), onde foram assentadas em terrenos oferecidos pela Companhia de Habitação (Cohab). (...) eles teriam uma fonte de água disponível em terreno próximo e poderão entrar em contato posterior com a Copel e Sanepar para regularizar as ligações. (...) Eles poderão regularizar a situação para ficar com os lotes, pagando taxas mensais que variam entre R$ 25 e R$ 30. (FARO, 2003)

5 Este termo também é utilizado em pesquisas e projetos desenvolvidos pelo IPPUL e COHAPAR.

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Essa reportagem reforça a característica da formação dos assentamentos urbanos

na cidade. Para o engenheiro e assessor de comercialização da COHAB-LD, Heleno Rabello6 os

assentamentos urbanos são bairros ordenados, divididos em lotes com área medindo 120 m2,

pertencente a COHAB-LD, e que são “comercializados” para as famílias já residentes no local,

mediante cadastro nesta companhia, no valor de R$ 20,00 mensais, financiados em até 10 anos. São

áreas munidas de arruamento, com grande déficit na infra-estrutura básica (asfalto, iluminação pública

e energia elétrica (COPEL), água encanada (SANEPAR e telefones públicos (SERCOMTEL), péssimas

condições de moradia, alimentação, saúde, educação. São construídos em áreas planas ou levemente

onduladas, sendo constituídos por habitações de alvenaria na porção mais antiga e de barracos de

madeira ou unidades habitacionais mistas, e, até barracos de lona, nas mais recentes.

Diante do exposto, tem-se que as principais diferenças entre tais categorias

habitacionais são o tipo de ocupação, a organização interna dos bairros e o grau de intervenção do

poder público. Pode-se dizer que elas apresentam situação equivalente às características colocadas

por Souza (2004) ao referir-se ao termo “politicamente” correto de favela, na qual relata que

está se lidando com áreas de ocupação ilegal, que demandam regularização fundiária. Esta é, aliás, a sua característica mais importante, sob o ângulo conceitual, pois, embora outras características, tanto sócio-econômicas (pobreza) quanto morfológicas (precariedade das habitações, carência de infra-estrutura, malha viária “caótica” etc) possam ser associadas a elas, nenhuma delas possui uma vocação tão nítida para funcionar como denominador comum de todas as favelas quanto ao status jurídico (afinal, dependendo da cidade, na maioria das favelas as habitações, ainda que pobres, não são “barracos” ou habitações improvisadas, e sim casas de alvenaria; a carência de infra-estrutura, por seu turno, pode variar bastante de favela para favela, e a própria pobreza se apresenta, às vezes, de maneira muito heterogênea). Seja como for, as favelas são, tipicamente, áreas carentes – ainda que em grau variável – de infra-estrutura técnica e social, a começar pelo saneamento básico, demandando, portanto, aquilo que, no Brasil, é designado por urbanização (de favelas) ...”. (SOUZA, 2004, p. 263)

De acordo com o levantamento realizado junto a COHAB-LD (junho de 2005) foram

identificados em Londrina, frente às essas características, 65 aglomerados subnormais,

6 Entrevista realizada em setembro de 2001.

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correspondendo a 9581 unidades habitacionais abrigando o equivalente a 47951 pessoas residindo

nestas áreas, ou seja, mais de 10% da população total do município.

Os aglomerados subnormais referenciados estão distribuídos em 12 favelas

urbanizadas, aptas a regularização, 3 favelas urbanizadas regularizadas, 9 assentamentos urbanos

aptos à regularização, 7 assentamentos urbanos regularizados, e 34 ocupações irregulares, conforme

mostra o quadro 01 referente à síntese da situação destes aglomerados, em relação ao número de

unidades habitacionais (lotes ou famílias), número de pessoas, com a distribuição por zonas da cidade.

Para a COHAB-LD as áreas regularizadas são aquelas que foram submetidas a

aprovação da Secretaria de Obras do Município e estavam dentro dos parâmetros exigidos pelas leis

municipais e federais. Já as áreas aptas a serem regularizadas são aquelas que já contam com infra-

estrutura básica, o terreno parcelado e ainda é de propriedade da Companhia.

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Quadro 01: Situação dos Aglomerados Subnormais em Londrina – PR – situação 2005

Fonte: Situação das favelas, assentamentos, e ocupações, urbanas de Londrina. Levantamento realizado junto a COHAB-LD em junho de 2005 Org.: Júlia Luciana Pereira das Dores

Favelas urbanizadas aptas à regularização

Favelas urbanizadas regularizadas

Assentamentos urbanos aptos à

regularização

Assentamentos urbanos regularizados

Ocupações Irregulares Total Localização

Nº Nº de famílias

Nº de pessoas


Nº de pessoas


Nº de pessoas


Nº de pessoas


Nº de pessoas


Nº de pessoas

Zona Norte 2 253 1265 - - - 2 171 855 2 794 4016 6 426 2130 12 1644 8266 Zona Sul 2 296 1480 2 397 1985 5 383 1915 1 1956 9780 7 492 2460 17 3524 17620 Zona Leste 5 250 1250 - - - 1 29 145 1 356 1780 13 910 4550 20 1545 7725

Zona Oeste 1 197 985 1 280 1400 1 345 1725 2 1457 7285 2 107 535 7 2386 11930 Área Central 1 68 340 - - - - - - 1 38 190 1 102 510 3 208 1040 Outros 1 24 120 - - - - - - - - - 5 250 1250 6 274 1370 Total 12 1088 5440 3 677 3385 9 928 4640 7 4601 23051 34 2287 11435 65 9581 47951

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O quadro 02 apresenta as características dos aglomerados subnormais

considerando a situação da infra-estrutura básica que foi implantada pelo Poder Público nestas

categorias habitacionais, como por exemplo abertura de ruas, iluminação pública, situação dos lotes,

equipamentos coletivos.

25

Quadro 02: Infra-estrutura dos Aglomerados Subnormais – situação 2005

Fonte: Situação das favelas, assentamentos, e ocupações, urbanas de Londrina. Levantamento realizado junto a COHAB-LD em junho de 2005 Org.: Júlia Luciana Pereira das Dores

Categoria Nº

lotes ou

família

Nº pessoas

Abertura de ruas

Rede de

água

Rede energia iluminação

pública

esgoto Pavimentação asfalto

Coleta de lixo

telefones Lotes regularizados

Lotes irregulares

Lotes clandestinos

Escola e

creche

Centro comunitário

Posto de

saúde

Favela urbanizada

apta à regularização

12

1088

5440

12

12

12

2

8

12

12

-

12

-

3

4

-

Favela urbanizada regularizada

3

677

3385

3

3

3

3

3

3

3

3

-

-

3

1

-

Assentamento apto à

regularização

9

928

4640

8

8

8

3

3

6

7

1

7

-

2

1

1

Assentamento regularizados

7

4601

23051

7

6

7

4

4

7

7

4

3

-

4

1

1

Ocupações irregulares

34

2287

11435

11

21

22

2

13

24

24

-

3

29

5

1

3

Total

65

9581

47951

41

50

52

14

31

52

53

8

25

29

17

8

5

26

Frente a este quadro de subnormalidade optou-se por estudar a situação de dois

bairros que são classificados como Assentamentos Urbanos. Em relação a esta categoria Fresca

(2002), considera que esses assentamentos são constituídos por grupos sociais excluídos e que

proliferaram nos anos 1990, vinculados ao forte arrefecimento da oferta de moradias pelo poder público

local, pelas mudanças das regras para comercialização dos imóveis financiados, pelo rebaixamento

sucessivo do poder aquisitivo da população, dentre outros.

Além disso, os assentamentos urbanos seriam considerados áreas que possuem

elementos de exclusão social, constituídos de moradias precárias e péssima infra-estrutura. A

formação dessas áreas tem como principal motivo o deslocamento de famílias carentes em busca de

melhores condições de vida e oportunidade de moradia e emprego, fazendo parte de uma estratégia

política, de ações públicas do Estado para amenizar a problemática da pobreza e suas conseqüências.

(DORES; GOES, 2002)

A proliferação dos assentamentos urbanos ocorreu na década de 1990, quando se

tornaram alvo das ações do poder público local. Entre os principais assentamentos urbanos da cidade

de Londrina estão o Jardim São Jorge (Zona Norte), o Jardim União da Vitória (Zona Sul), o Jardim

João Turquino e o Jardim Maracanã (Zona Oeste) e representam áreas de miséria, violência,

discriminação, inadequação ou limitação da intervenção estatal. Esta é materializada nos

assentamentos urbanos, sobretudo quando se avalia a questão do acesso à cidadania e seus direitos.

Alguns são tidos como peças fundamentais nas ações do Poder Público frente as suas características.

A análise está pautada na apresentação de dois bairros da categoria Assentamento

Urbano, o Jardim União da Vitória e o Jardim Maracanã, localizados na Zona Sul e Zona Oeste da

cidade, respectivamente conforme apresentado no Cartograma 01. Também serão destacados

brevemente seus fatores históricos e a situação em que se encontram diante do processo de

regularização fundiária e da implantação de políticas públicas, visando dar subsídios para o

entendimento desses dois elementos que serão discutidos posteriormente.

28

O Assentamento Urbano Jardim União da Vitória7 está localizado na zona sul da

cidade de Londrina, entre a Rodovia PR-445 (que liga Londrina a Curitiba) e a Estrada de acesso ao

distrito de Maravilha. Esta área foi adquirida pela COHAB-Ld em 14 de dezembro de 1977,

constituindo-se no primeiro bairro a ser denominado de assentamento urbano na cidade e servindo de

local para a futura remoção de famílias que se encontravam em situação de risco ambiental e

socioeconômico que estavam residindo em locais degradados e em lotes ilegais.

Porém, as primeiras manifestações de ocupação deste local ocorreram somente em

meados de 1985 com a chegada de algumas famílias formadas por trabalhadores rurais e famílias

desempregadas provenientes de outras cidades e de outros bairros da própria cidade de Londrina, que

tinham por objetivo utilizar o terreno para o uso agrícola. Além disso, a área foi ocupada também por

moradores da Favela OK (atual Nova Conquista) que foram desalojados deste local e transferidos para

o União da Vitória.

Quanto à caracterização do bairro com relação à estruturação das unidades

habitacionais e formas de ocupação do local, este está dividido em 6 setores, de acordo com Ferreira

(2001), que apresenta tais divisões levando em conta a evolução histórica da ocupação das áreas que

constituem o bairro, como também a estrutura das moradias, instalação de serviços públicos e

equipamentos coletivos, transportes, entre outros. A Cartograma 02 tem como objetivo mostrar a

organização interna do Jardim União da Vitória frente à sua divisão em setores.

7 Para maiores informações sobre este bairro consultar Ferreira (2001).

29

Cartograma 02: Jardim União da Vitória: divisão por setores

Fonte: FERREIRA, Maria E. G. A saúde e o Ambiente no Assentamento Urbano Jardim União da Vitória – Londrina – PR. 2001. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2003

30

O setor 1 (foto 01) está localizado na porção norte do bairro, ocupando uma área

que contém 21 quadras, em 461 lotes. Foi o primeiro a ser entregue pela COHAB-LD (1985) e possui

melhor infra-estrutura, as habitações são de alvenaria (foto 02), contam com água encanada,

iluminação pública, demarcação de ruas, escola, creche, e o CAIC - Zona Sul, além de

estabelecimentos comerciais como açougue, sacolão, mercearias e bares.

Foto 01: Jardim União da Vitória – setor 1 Foto: Maria Eunice Ferreira Fonte: Ferreira, 2001

Foto 02: Unidade habitacional de alvenaria situada no setor 1 Jardim União da Vitória Foto: Maria Eunice Ferreira Fonte: Ferreira, 2001

O setor 2 (foto 03) conta com 26 quadras e 610 lotes, abrigando uma população

mais carente que os demais setores (1,3 e 4). Caracterizando-se por unidades habitacionais mistas e

31

irregulares (foto 04), algumas ruas não foram demarcadas por estar localizado num terreno íngreme. O

setor 3 (foto 05) possui 10 quadras e 192 lotes os quais foram legalizados pela COHAB-LD em 1990;

possui topografia suave e habitações com melhor padrão de construção e boa infra-estrutura – asfalto,

água encanada, iluminação pública.


Foto 04: Unidade habitacional mista situada no setor 2 Jardim União da Vitória Foto: Maria Eunice Ferreira Fonte: Ferreira, 2001

32


O setor 4 (foto 06) possui 16 quadras com 432 lotes também legalizados pela

COHAB-LD em 1990, porém não possui boa infra-estrutura, por estar localizado em área de várzea.

Neste setor encontra-se instalada a Unidade Básica de Saúde - USB para atender a população local.

Já o setor 5 (foto 07) possui 10 quadras dos quais foram demarcados 205 lotes reconhecidos pela

COHAB-LD, tendo ruas estreitas que não permite o acesso ao transporte coletivo. Este setor abriga o

grupo de famílias recém chegadas no local, sendo a área de intervenção do Poder Público e local para

onde foram transferidas famílias, com base na política de desfavelamento.


33


O último, o setor 6 (foto 08) foi formado entre 1997 e 1999, possuindo 5 quadras e

122 lotes, nem todos demarcados devido a constante construção de barracos (foto 09) nas encostas

próximas as ruas demarcadas. Apresenta precárias condições de infra-estrutura, não tendo asfalto,

rede de esgoto, água, energia elétrica e iluminação pública.


34

Foto 09: Unidade habitacional de madeira situada no setor 6 Jardim União da Vitória Foto: Maria Eunice Ferreira Fonte: Ferreira, 2001

De forma geral, pode-se dizer que o Jardim União da Vitória possui em sua

estrutura e organização uma forte atuação da Associação de Moradores que sempre está em busca de

melhorias para o bairro. É também visível na estrutura física do local a presença de ruas com asfalto e

de terra, água encanada, luz elétrica, escola, posto de saúde, linhas de ônibus, pequenos comércios,

residências de alvenaria, barracos de madeira e unidades habitacionais mistas, áreas com declividade

suave e outras bem acentuadas constituindo-se em risco para as famílias moradoras neste setor e na

várzea.

Após a constituição do Jardim União da Vitória em 1985, outros assentamentos

urbanos foram criados na cidade, tanto para a legalização de áreas já ocupadas, quanto através do

processo de loteamento de uma nova área para a transferência de famílias, como foi o caso do Jardim

Maracanã. Trata-se de uma política de desfavelamento que consistiu na formação deste bairro. Após o

início da ocupação no local, a COHAB-LD começou a intervir implantando infra-estrutura e procedendo

a transferência de famílias.

O Assentamento Urbano Jardim Maracanã8 está localizado na zona oeste da cidade

de Londrina, próximo a divisa com o Município de Cambé. As primeiras ocupações ocorreram em 1997

8 Para maiores informações sobre este bairro consultar Dores (2005).

35

com cerca de 100 famílias provenientes do fundo de vale do assentamento vizinho João Turquino.

Porém, foi apenas no ano de 1999 que essas ocupações se intensificaram passando a ser alvo de

intervenção do Poder Público, neste caso a COHAB-LD, que adquiriu a área de 241.613,17 m2, em 19

de dezembro de 2000.

O local onde está instalado o Jardim Maracanã foi inserido no perímetro urbano do

Município de Londrina pela Lei Municipal nº. 7.4849 de 20 de julho de 1998, sendo que o parcelamento

dos lotes, devidamente aprovado pela Secretaria de Obras do Município, foi protocolado para registro

sob o nº. 24.189, somente em 09 de junho de 2002, contendo 639 lotes destinados a habitação, dos

quais 497 estão ocupados por unidades habitacionais, 48 em processo de edificação e 94 encontram-

se vazios e reservados. (COHAB-LD, 2002)

Após este período, a COHAB-LD realizou a abertura de ruas, instalando os

sistemas de água e iluminação pública. Quanto à organização interna do bairro, este está dividido em

Maracanã I e II, apresentando diferenciações nos aspectos socioeconômicos de seus moradores e

também na infra-estrutura das unidades habitacionais e na própria característica das duas áreas. (foto

10).

Foto 10: Vista panorâmica do Jardim Maracanã - a parte superior é o Maracanã I e o Maracanã II encontra-se na parte inferior (local sem construções) Foto: Alves, 2003

9 Lei que define o Perímetro da Zona Urbana e da Zona de Expansão Urbana do Distrito Sede do Município de Londrina, fazendo parte das leis que compõem o Plano Diretor de Londrina (1998).

36

A partir da observação das fotos de ambos os bairros é possível identificar a

disparidade social e a precariedade da própria estrutura interna dos mesmos. É evidente a existência

de unidades habitacionais construídas em madeira e mistas junto com as de alvenaria, bem como ruas

asfaltadas e outras de terra, sem arruamento e sem demarcação dos lotes.

Dessa forma, identificou-se no Maracanã I moradias de alvenaria, com bom estado

de conservação (acabamento e pintura), com divisão interna dos cômodos, possuindo poste de energia

elétrica e terreno cercado, conforme pode ser observado na foto 11. No Maracanã II foi possível

observar a presença marcante de unidades de madeira ou mista (fotos 12), apresentando precárias

condições de moradia e de infra-estrutura, embora algumas possuíssem poste de energia elétrica;

presença de unidades abandonadas e de alguns barracos de lona, característica de famílias recém

chegadas no local (foto 13).

Foto 11: Unidade habitacional de alvenaria - Jardim Maracanã I Foto: Júlia Luciana Pereira das Dores Fonte: Dores, 2005

37

Foto 12: Unidade habitacional mista - Jardim Maracanã II Foto: Júlia Luciana Pereira das Dores Foto: Dores, 2003

Foto 13: Unidade Habitacional de lona - Jardim Maracanã II Foto: Júlia Luciana Pereira das Dores Fonte: Dores, 2005

De acordo com Dores (2005) embora exista uma determinada hierarquia entre as

moradias que constituem os dois segmentos do Jardim Maracanã, não existe um padrão de construção

das unidades habitacionais, possuindo casas de tamanhos e estilos variados, além de diferentes níveis

de acabamento das construções, que se encontram em constante edificação.

38

Com isso, este capítulo buscou apresentar algumas considerações sobre os

aglomerados subnormais e mostrar a caracterização de dois assentamentos urbanos da cidade de

Londrina, visando dar subsídios para a compreensão do processo de regularização fundiária dessas

áreas, tema do capítulo seguinte.

39

2 – REFLEXÕES SOBRE O PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Tratar de assuntos que remetem à cidade ou ao espaço urbano brasileiro nos dias

atuais, especificamente no final do século XX e início do século XXI, é ocasião para refletir sobre

alguns fatos históricos e transformações que permearam o desenvolvimento socioeconômico, político e

espacial do Brasil.

Estas mudanças geraram problemas nas cidades brasileiras como por exemplo a

urbanização associada à evolução tecnológica e industrial, intensificando a queda da qualidade de vida

da população de baixa renda e a intensificação da construção de moradias populares e entre elas os

aglomerados subnormais, conforme apresentado anteriormente.

Assim, no que tange a essa urbanização, por exemplo em cidades como Londrina,

é importante ressaltar que parte significativa da população que se dirigiu para os centros urbanos,

independente de sua origem (rural ou urbano)10, buscava solucionar seus problemas e suprir suas

necessidades básicas, alojando-se em áreas tidas como inadequadas para moradia, contribuindo

dessa forma para o surgimento e expressividade do que se convencionou chamar de cidade ilegal,

frente à propriedade da terra e demais direitos, constituindo os aglomerados subnormais.

Tendo como pano de fundo esta situação, este capítulo tem como principal objetivo

desenvolver uma discussão centrada na abordagem teórica do processo de regularização fundiária,

bem como a visão do Poder Público, representado por instituições, como PML (Prefeitura Municipal de

Londrina) e COHAB-LD (Companhia de Habitação de Londrina).

10 É importante ressaltar que o perfil dos deslocamentos internos não é caracterizado apenas pelo fluxo rural urbano, mas também passaram a sobressair os deslocamentos urbano/urbanos e os intra-urbanos.

40

Quando o assunto se restringe à discussão sobre o processo de regularização

fundiária, alguns pontos metodológicos devem ser levados em conta para melhor entender o cerne da

análise aqui proposta. Além disso é fundamental remeter à analise teórica do processo de ilegalidade

e/ou irregularidade urbana dentro do contexto da produção do espaço urbano, uma vez que tais

fenômenos estão diretamente ligados ao processo de regularização fundiária e toda sua forma de

implantação.

Outro ponto a ser ressaltado é que se tratará de regularização fundiária voltada

para o estudo de áreas onde se encontram moradias populares de baixa renda, considerando os

aglomerados subnormais, deixando claro que existem outros espaços onde também é visível a

ilegalidade do uso e ocupação do solo urbano, porém nossa preocupação está pautada nesse

segmento social .

A situação vivida pela população de baixa renda nas cidades brasileiras apresenta-

se problemática. Porém, existem evidências de que o período mais recente, considerando as duas

últimas décadas, está profundamente marcado por esse problema urbano. Frente as suas prioridades

de subsistência, bem como a situação sócio-econômica em que se encontram, a população de baixa

renda é obrigada, de certa forma, a se abrigar de maneira precária e até ilegal, diante da legislação e

dos padrões urbanísticos.

Tendo como base trabalhos e pesquisas da área de Direito é possível compreender

um pouco mais sobre esse processo crescente da ilegalidade que permeou a atual produção do

espaço urbano de inúmeras cidades brasileiras. Partindo deste contexto, tem-se que a ilegalidade

avança sobre as relações de trabalho, o fornecimento de produtos e serviços e a provisão de infra-estrutura urbana, por exemplo. Mas é, sem dúvida, na produção da cidade e sobretudo das moradias dos pobres urbanos que a inadequação de uma legislação elitista e excludente mostra sua face mais cruel, deixando milhões de pessoas não apenas à margem da lei, mas segregados do acesso a todos os bens (materiais e simbólicos) que a cidade oferece. (FERNANDES; ALFONSIN, 2003, p. xi)

41

No caso brasileiro, não estar dentro dos trâmites legais, ou seja, inserido nos

padrões impostos pela legislação, significa estar excluído socialmente. Uma outra questão que

preocupa a análise dessa situação é a própria conceituação e o entendimento, por esse segmento

social, do que seja a ilegalidade e irregularidade e também o significado de posse e propriedade dos

terrenos ocupados. Esses elementos interferem nos movimentos de regularização fundiária, uma vez

que os aglomerados subnormais, são caracterizados, fundamentalmente como:

loteamentos irregulares porque não satisfazem às normas técnicas de urbanismo editadas pela lei municipal e ilegais porque não conseguiram da prefeitura a autorização prévia de abertura e não podem também ser registrados a posteriori por causa das irregularidades técnicas. O problema de irregularidade e ilegalidade se coloca, além disso, para cada casa que, teoricamente, precisa conseguir uma autorização de construção e não pode ser registrada sem um titulo de propriedade fundiária (impossível de se conseguir num loteamento irregular) e sem uma construção que obedeça às normas vigentes. (SACHS, 1999, p. 73)

Diante da complexidade do processo de regularização fundiária, buscou-se

desenvolver algumas idéias a partir das contribuições de diversos autores sobre a temática. Souza

(2004) em seu livro Mudar a cidade, coloca que entre as coisas fundamentais para resgatar a dignidade

e auto-estima da população residente em aglomerados subnormais seria “regularizar fundiariamente e

dotar de infra-estrutura favelas e loteamentos irregulares, (...), desde que isso seja realizado de modo

sério, transparente, participativo e tecnicamente correto.” (SOUZA, 2004: p. 294)

Na concepção de Alfonsin, o processo de regularização fundiária pode ser

entendido como sendo o

processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária. (ALFONSIN, 1999, p. 163)

Tal consideração remete a análise da real conceituação do processo de

regularização fundiária. Via de regra esta seria o direito de posse da propriedade, ou seja, possuir

legalmente o titulo de propriedade dentro dos trâmites legais - pagamento dos impostos, título de

42

compra e venda do lote/terreno; arcar com as despesas como água, energia elétrica, asfalto, entre

outros serviços públicos prestados ao local.

No caso da cidade de Londrina, o órgão responsável pela questão habitacional em

áreas consideradas aglomerados subnormais é a COHAB-LD, juntamente com a Prefeitura. Para a

companhia de habitação, a regularização fundiária ocorre quando há o cadastro das famílias que

ocuparam o terreno, bem como a implantação de infra-estrutura básica (asfalto, instalação de água e

energia elétrica, ônibus, posto de saúde em alguns casos, centro comunitário, telefone, entre outros).

De acordo com Heleno Rabello (COHAB-LD), o cadastro contém o registro de informações das famílias

que residem nestas áreas, para futuras intervenções e para o próprio controle da COHAB-LD diante de

novas ocupações.

Somente após a implementação das benfeitorias é que a COHAB-LD inicia o

processo de regularização fundiária. Segundo Conti (1996) o processo de regularização fundiária

desenvolvido pela COHAB-LD consiste na legalização da posse da terra, através da regulamentação

do loteamento e regularização da propriedade dos lotes, a partir de contratos particulares de Promessa

de Compra e Venda e/ou Concessão de Direito Real de Uso.

No caso da classificação pela COHAB-LD de aglomerados subnormais em áreas

regularizadas, significa que são áreas que foram submetidas a aprovação da Secretaria de Obras do

Município e estavam dentro dos parâmetros exigidos pela legislação (municipal e federal). Já as áreas

aptas à regularização são aquelas que possuem infra-estrutura básica, terreno parcelado e é de

propriedade da Companhia11.

A Prefeitura e a própria COHAB-LD, ao reconhecer a problemática da ilegalidade,

entendem que essa regularização fundiária permite aos moradores o direito de possuir um endereço

oficial (rua, número, cep, bairro, etc....), pagamento do IPTU após quitação das prestações e de posse

da escritura do imóvel, ter um imóvel para referência de crédito em instituição bancária e comercial,

11 Informações passadas por Heleno Rabello – COHAB-LD, em novembro de 2005.

43

bem como para reconhecimento administrativo e atendimento pelos serviços públicos da prefeitura,

levando o bairro como um todo a sair, portanto, da condição de cidade ilegal.

Para subsidiar a atuação do poder público diante do crescimento dos aglomerados

subnormais, a Prefeitura e a COHAB-LD contam com os chamados instrumentos de regularização

fundiária, tendo como, além da legislação federal, suporte no Plano Diretor12, buscando promover a

oficialização da posse de lotes públicos utilizados para moradia como aglomerados subnormais e

regularizar os parcelamentos e os loteamentos tidos como irregulares, fornecendo assessoria jurídica

necessária para os moradores de terrenos particulares, quando a COHAB-LD compra tal imóvel.

O processo de regularização fundiária é constituído de vários instrumentos que

possibilitam sua efetivação, sendo os principais o usucapião e a concessão de direito real de uso13,

tendo como objetivo a legalização de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei,

significando a integração da população residente nestas áreas ao espaço urbano, aumentando sua

qualidade de vida e resgatando sua cidadania. (ALFONSIN, et al, 2002)

Para tornar efetiva a proteção ao direito à moradia, o Estatuto da Cidade (Lei

10257/2001) arrola como instrumentos da política de regularização fundiária: as Zonas Especiais de

interesse social, a concessão de direito real de uso, a concessão de uso especial para fins de moradia,

o usucapião especial de imóvel urbano e a assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades

e grupos sociais menos favorecidos. (BRASIL, 2002)

12 Leis do Plano Diretor de Londrina - 1998 13 De acordo com Souza (2004), os demais instrumentos de regularização fundiária são delimitação de ZEIS, desapropriação, requisição urbanística, direito de preempção e direito de superfície. No que se refere ao direito de preempção este consiste “na possibilidade legal que permite ao Poder Público municipal (no caso da lei) exercer o direito de preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares (art. 25).” (MUKAI, 2001, p. 21)

44

O Estatuto da Cidade ainda propõe a regularização fundiária de imóveis ocupados

por moradias populares, através de alguns instrumentos que possibilitam novas formas de legalização

para ocupações feitas pela população de baixa renda em áreas que não lhes pertence legalmente. No

caso brasileiro, Alfonsin destaca os seguintes instrumentos, conforme é apresentado no quadro a

seguir.

Quadro 03: Instrumentos de regularização fundiária

Instrumento utilizado Objeto Conceito ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social

Assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente caracterizados por irregularidades jurídicas ou urbanísticas na ocupação do solo urbano

Flexibilização dos parâmetros urbanísticos quanto ao uso, ocupação e parcelamento do solo, diante do reconhecimento das tipicidades locais, para facilitação da regularização fundiária do assentamento

Concessão do Direito Real de Uso

Posse de terras públicas Contrato feito pelo município com os moradores de terrenos próprios desta pessoa jurídica, para utilização dos mesmos como moradia, por um determinado tempo

Usucapião urbano Posse de terras privadas Aquisição de direito real (propriedade) em relação à área privada sobre a qual se tem a posse durante, no mínimo, 5 anos contínuos para fins de moradia, em lote não superior a 250 m2

Lei Federal nº 6.766/79 e leis municipais de regularização de loteamentos

Loteamentos irregulares ou clandestinos

Regularização do loteamento e posterior titulação dos lotes, assumidos pelo município, sem prejuízo de ação regressiva contra o loteador

Fonte: ALFONSIN, 1999 Org.: Júlia Luciana Pereira das Dores

Segundo Heleno Rabello (COHAB-LD), no Jardim União da Vitória e no Jardim

Maracanã, foi implantado o instrumento de regularização denominado Concessão do Direto Real de

Uso - CDRU e um contrato de compra e venda. O documento faz parte da estratégia do Poder Público

para demonstrar que estas áreas, que constituem os aglomerados subnormais, estão regularizadas, e

mostrar que o Estado está intervindo nestes locais através de benefícios para a população. Benefícios

estes, que muitas vezes não é alcançado pelos mesmos, por descaso do governo.

De acordo com Turra (2003) a CDRU seria um instrumento passível de utilização

para que se possibilite a regularização de favelas e sua integração plena a cidade. Já para Saule Junior

45

(1999) tem-se que no caso onde ocorre a aplicação do CDRU, o Poder Público transfere o direito de

uso para as famílias que estão na posse da área pública, para fins de moradia, sem a transferência da

propriedade. Completa Vieira (2003) que os contratos estabelecidos no CDRU podem ter duração de

50 anos, podendo ser renovados por igual período, sendo que estes contratos são registrados em

cartórios e tal direito pode ser transferido aos herdeiros em caso de morte do “concessionário”,

existindo a possibilidade de alienação da concessão, desde que seja previamente solicitada. Além

disso, tem-se que:

a concessão do Direito Real de Uso poderá ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, contratada por instrumento público ou induzido a simples termo administrativo e, ainda, passível ou não de transmissão por ato inter vivos. Desde sua inscrição no Registro de Imóveis, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas. (TURRA, 2003, p. 35/36)

Levando em conta estas considerações, de acordo com os dados levantados por

Ferreira (2001) no que tange a legalização dos terrenos que constituem os vários setores do Jardim

União da Vitória, tem-se que a COHAB-LD

procedeu a legalização do ‘loteamento’ de forma gradativa, conforme ocorriam às ampliações, face às ações dos ‘invasores’ no local. Esta companhia conseguiu legalizar a maior parte destes lotes, fornecendo aos moradores cadastrados um contrato que dá direito a compra e venda. Porém, ainda há muitos moradores que não possuem os respectivos documentos, pois, conseguiram o lote através da compra (não oficial) do mesmo, em que o imóvel foi negociado com objetos domésticos e/ou em dinheiro. Neste sentido, apesar do lote estar cadastrado na COHAB-LD como legalizado, muitos moradores estão em situação irregular. (FERREIRA, 2001, p. 44)

Esta legalização consiste na aquisição de um loteamento pela COHAB-LD, ocupado

por famílias, ou que tendem a ser ocupados, sendo portanto, uma área de domínio público; quando o

local é de propriedade particular, a companhia negocia o local junto ao proprietário, comprando-a. O

loteamento é parcelado e é implantada a infra-estrutura básica e o arruamento, para que possa ser

ocupado por famílias, que devem passar pelo cadastramento no setor de assessoria e a regularização

46

fundiária dessa companhia. Ressalta-se que esta legalização não leva em conta a legislação

urbanística no que tange a questão habitacional.

Para o caso do Jardim Maracanã a COHAB-LD adotou algumas medidas para a

comercialização e a regularização dos lotes, tal como o Instrumento Particular de Promessa de Compra

e Venda, segundo o qual os moradores beneficiados pagariam um valor mensal de R$ 20,00 durante

300 meses, sendo que as prestações poderiam ser reajustadas conforme a variação do salário mínimo,

tendo o morador a possibilidade de quitar o lote e proceder a aquisição legal do mesmo. Para isso, a

companhia confeccionou um cartão de identificação das famílias cadastradas nas unidades

habitacionais e o documento deve ser utilizado em futuras implantações de obras e serviços públicos,

bem como será utilizado posteriormente quando do processo de regularização fundiária. (DORES,

2005)

Nos bairros analisados constatou-se que seus moradores não fazem o pagamento

do IPTU. O Jardim União da Vitória e o Jardim Maracanã constam como cadastrados na Prefeitura,

porém não são cobrados impostos, por existir uma “barreira” entre o Poder Público e os moradores do

local, segundo informações do setor de cadastro de IPTU da Prefeitura Municipal de Londrina14,

acrescentando que estas áreas de aglomerados subnormais são considerados como “espaços vazios”

do município, ou seja, existe apenas o loteamento sem as unidades habitacionais e sem contingente

populacional morando nas mesmas.

14 levantamento realizado em setembro de 2005

47

O que aconteceu é que esta política permaneceu e se expandiu para os moradores

dos demais assentamentos, que hoje não aceitam a cobrança das prestações e conseqüentemente do

imposto. Embora estas áreas estejam inscritas no setor de cadastro de IPTU da Prefeitura Municipal de

Londrina, não é possível, de acordo com informações, regularizar estas áreas, pois existe resistência

da população do local em preencher o cadastramento para o término do pagamento das prestações na

COHAB-LD, para então poder ser lançado o IPTU, e efetivamente poderem ter a escritura do terreno.

Mas diante das dificuldades, estas áreas, embora cadastradas na Prefeitura, e sendo alvo de

intervenções da COHAB-LD, ainda continuam sendo consideradas ilegais, no que diz respeito a

regularização fundiária no seu real conceito.

Nas áreas objeto de análise, no que se refere ao processo de regularização dos

terrenos, obteve-se os seguintes resultados: a tabela 01 refere-se aos dados do Jardim União da

Vitória, enquanto que a tabela 02 mostra os dados do Jardim Maracanã. Observa-se em ambos os

casos, que é expressiva a presença da COHAB-LD nas respostas quanto a regularização das áreas.

Tabela 01: Legalização do terreno/casa – Jardim União da Vitória

Situação Número de unidades % Recebeu o contrato de compra e venda após ir a COHAB-LD

77 51,33

A propriedade não está legalizada 29 19,33 A casa é de outra pessoa, não sabe se tem documentação

18 12,00

Tem o direito de morar, dado pela COHAB-LD, sem direito a venda

10 6,67

Já fez a escritura em cartório, pagando as taxas

8 5,33

Tem contrato de compra e venda no nome do dono anterior

6 4,00

O documento está no arquivo da COHAB-LD

2 1,33

Total 150 100 Fonte: Ferreira (2001) Org.: Júlia Luciana Pereira das Dores

48

Tabela 02: Legalização do terreno/casa – Jardim Maracanã

Situação Número de unidades % Regularizada (Cohab-Ld) 51 51 Não regularizada 35 35 Não sabe 12 12 Não declarou 2 2 Total 100 100

Fonte: Dores (2005) Org.: Júlia Luciana Pereira das Dores

É importante ressaltar que todas as ações referentes ao loteamento de alguma área

visam atender as exigências previstas na Lei 6766/79, que impõe a regularização de todos os

loteamentos irregulares, abrindo espaço para atuações eficazes do Poder Público, conforme enfatiza

Conti (1996). Sendo importante ressaltar que

no tocante à regularização fundiária, a Lei n. 6766/79 possibilita aos adquirentes suspender o pagamento das prestações restantes e depositá-las no Registro de Imóveis, no caso de ser o loteamento irregular. Se a regularização for assumida pela Prefeitura, ela poderá receber estas quantias para ressarcir-se do valor despendido. Porém, isso raramente ocorre porque a irregularidade do parcelamento, em geral, só é conhecida quando o comprador tenta receber a escritura definitiva, ao término do pagamento das prestações. (OSÓRIO, 2003, p. 103)

A promulgação da Lei n. 9785/99, em 1 de fevereiro de 1999, fixou novas diretrizes

para o parcelamento do solo urbano alterando a Lei n. 6766/79. Alterou ainda parcialmente o Decreto-

lei n. 3365/41 referente à desapropriação por utilidade pública e a Lei n. 6015/73 sobre os registros

públicos15. Dentre as alterações destaca-se: reafirmação da autonomia e da responsabilidade dos

municípios para definir, legislar no interesse local e executar a política urbana, passando à

competência da legislação municipal a definição dos usos permitidos, dos índices urbanísticos e das

porcentagens de áreas de uso comum do povo, e consideraram de interesse público parcelamentos

associados a programas habitacionais de iniciativa das prefeituras, facilitando o acesso a regularização

fundiária das áreas subnormais em beneficio de seus moradores. (OSÓRIO, 2003)

15 Registros públicos: “dispensa da necessidade de apresentação do título de propriedade para fins do registro do parcelamento popular de área desapropriada, desde que o Poder Público já tenha obtido a imissão provisória na posse do imóvel.” (FAVRETO; FUHRO, 2003, p. 89)

49

A efetiva atuação dos órgãos e entidades/instituições governamentais ou não, e/ou

instituições e associações (Administração Municipal e Associação de Moradores), na participação de

assembléias, reuniões, palestras, manifestações, podem e exercem papel fundamental no processo de

regularização fundiária, principalmente quando a população atingida é considerada de baixa renda e

encontra-se residindo em áreas de risco sócio-ambiental-econômica.

Quanto a isso, Alfonsin et al (2002) ressaltam que a administração municipal

promove a regularização das áreas ocupadas pela população de baixa renda assegurando o uso e

ocupação do solo de forma adequada às necessidades da população, combater a desigualdade social

dos moradores em áreas ilegais.

Já com relação à Associação de Moradores, esta deve ser responsável pela

organização de assembléias e reuniões na comunidade, visando informar sobre a documentação e os

demais procedimentos para efetivar a regularização fundiária e acompanhar todo o processo de

regularização, deve participar das negociações com outros órgãos envolvidos, reivindicando a

realização de campanhas públicas buscando esclarecimentos dos seus direitos, bem como solicitar a

prestação de serviços de assistência técnica e jurídica e demais benefícios.

Verifica-se que a existência de entidades como as associações de moradores nos

bairros analisados, é vista como um fator importante, garantindo a participação efetiva da população

atingida, visando encaminhar para as instituições e administração responsáveis, as reivindicações de

melhorias para o bairro e seus moradores.

Na época da pesquisa de campo desenvolvida por Dores (2005) não havia

associação de moradores específica do bairro. Quem dava assistência, em alguns casos ocorridos no

Jardim Maracanã, era o Presidente da Associação do Bairro João Turquino. Esta ausência de

Associação de Moradores está relacionada a grande incidência de atos violentos – homicídios no

interior do bairro, envolvendo lideranças do local o que acarretou vários problemas para o bairro, pois

muitas reivindicações de melhorias para atender as necessidades da população residente deixaram de

50

ser implantadas, pois dentro deste contexto violento que o bairro estava passando, ninguém queria se

candidatar a presidente do bairro, e assim, os moradores não tinham seus representantes.

No caso do Jardim União da Vitória destaca-se outras formas de organização das

famílias no bairro, entre eles o Conselho de Saúde da Zona Sul, que teve forte influência na

estruturação do local, bem com na reivindicação de melhorias para as famílias, principalmente no que

tange a assistência de saúde e acompanhamento da população local.

Partindo das concepções analisadas, o próximo capítulo tratará das políticas

públicas, visando compreendê-las considerando que é uma forma de proporcionar a regularização

fundiária, entre outros direitos, aos moradores dos aglomerados subnormais.

51

3 – POLÍTICAS PÚBLICAS

Este capítulo busca discutir algumas teorias do que se tem denominado políticas

públicas e analisar a atuação do Estado, no que tange a problemática habitacional e ao processo de

regularização fundiária, enfatizando os programas de habitação desenvolvidos ou em fase de

implantação nos Aglomerados Subnormais de Londrina.

Embora seja uma conceituação simples, é importante apresentar algumas

concepções do que se entende por políticas públicas. Assim, para Bucci (2002), elas fariam parte de

um conjunto de programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado

e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente

determinados.(BUCCI, 2002, p. 241)

São, portanto, de um lado formas de coordenação das ações orientadas pelo Poder

Público e implicariam na elaboração de metas, de diretrizes ou de planos governamentais que se

inserem na função política do governo e são executadas pela administração pública, neste caso a

COHAB. Por outro lado, são tidas como ações coletivas que viabilizam a busca pelas reivindicações

dos direitos declarados e garantidos por lei.

Quanto à atuação do Poder Público, e isso também é valido para os aglomerados

subnormais de Londrina, verifica-se que

as formas de intervenção nas favelas são normalmente postas e impostas pelo Poder Público. No entanto, estas evoluíram bastante nos últimos anos, principalmente nas administrações ditas populares, (...), pois buscam viabilizar formas alternativas de solução para essa problemática. As três formas básicas de intervenção tem sido: remoção e reinstalação, remoção e implantação em áreas legais, urbanização de favelas. (BESSA, SOARES, 1997, p. 151)

Ressalte-se que estas intervenções bem como todo o processo de elaboração e

implementação de políticas públicas, em especial às voltadas para a questão habitacional, estão

52

intimamente ligadas às crises econômicas e políticas de governo que marcaram profundamente os

momentos históricos do país.

O Brasil vem desenvolvendo várias políticas públicas de habitação, principalmente

a partir da década de 1940, com a criação da Fundação da Casa Própria (FCP). Criada em 1946 esta

fundação foi registrada como sendo a primeira intenção do Poder Público na tentativa de solucionar a

crise habitacional, atuando até 1953.

Entretanto a expressividade deste tipo de política pública ocorreu com a criação do

Banco Nacional da Habitação – BNH. Criado em 1964 visava promover a aquisição da casa própria

para a população de baixa renda (de 3 a 5 salários mínimos) que poderiam obter financiamento através

de empresas públicas como as COHABs. Segundo Valladares (1983), o BNH apresentou como

principal inovação a introdução do sistema de correção monetária nos financiamentos habitacionais,

como também se distinguiu por se tratar de um banco e assim, ser um órgão que articula o setor

público, como financiador principal e executor da política habitacional.

Entre 1964 e 1967 este banco passou pela fase de implantação e estruturação do

órgão central do Sistema Financeiro da Habitação (SFH)16, fase esta marcada pela escassez de

recursos financeiros, dificultando a implementação dos primeiros programas. De 1967 a 1971, o BNH

sofreu transformações operacionais, ampliando suas funções e privilegiando os financiamentos de

moradias para população de renda superior, passando entre 1971 a 1978 a atuar como banco de

segunda linha, ou seja, deixando de operar diretamente, cabendo aos agentes de repassar os créditos

por ele concedidos e se responsabilizar pelas operações.

O período que compreende os anos 1979 e 1983 foi considerado o momento de

crise do BNH, frente a organização e reivindicações das famílias inseridas neste programa, em busca

de novas moradias e melhores condições dos locais, e, o barateamento das prestações do BNH,

surgindo assim, em todo país, as ocupações em áreas ilegais da cidade.

16 Para maiores detalhes sobre esse assunto consultar Valladares (1983) e Bastos (2001).

53

Entre os anos 1983 e 1986 foi o período em que se deu a extinção do mesmo,

passando suas responsabilidades para a Caixa Econômica Federal – CEF. Completa Bastos que

após a extinção do BNH houve uma queda significativa na produção habitacional formal evidenciando-se a ausência de políticas voltadas para o problema habitacional e uma tendência para a municipalização dessas políticas. As administrações municipais passaram a desenvolver projetos e programas locais até meados dos anos 1990. (BASTOS, 2001, p 102)

Dessa forma, tem-se que a década de 1990 foi marcada pelo fortalecimento da

diversidade de programas de governo direcionados para atender a população de baixa renda em nível

local, caracterizando um momento de expansão dos assentamentos urbanos em Londrina, que faziam

parte desta política, mostrando a expressividade dos problemas urbanos relacionados a questão

habitacional e a ilegalidade das mesmas.

A COHAB-LD a partir de então passa a direcionar suas ações no provimento de

moradias a população carente. Esse atendimento foi feito através de programas voltados à comunidade

que constituem os aglomerados subnormais, a partir de trabalhos de urbanização, reurbanização e

regularização fundiária, sendo utilizados recursos financeiros da própria COHAB-LD adquiridos através

da venda de terrenos e de alguns programas de incentivo à construção de novas unidades

habitacionais e de comercialização de lotes populares, contando com ajuda do governo estadual e/ou

federal.

Além disso, estão entre as políticas desenvolvidas pela COHAB-LD a construção de

moradias, produção de lotes urbanizados com instalação de infra-estrutura, urbanização de favelas,

intervenção em cortiços e habitações coletivas de aluguel, reforma e recuperação de unidades

habitacionais, cedendo em alguns casos um kit de material de construção, construção e/ou reforma de

equipamentos comunitários associados a projetos habitacionais, promoção do processo de

regularização fundiária, aquisição de imóvel e serviço de assistência técnica e jurídica, entre outras.

Vários são os programas que constituem as políticas habitacionais na cidade de

Londrina. Quanto a isso, destaca-se entre os programas de habitação desenvolvidos pela Companhia

54

de Habitação de Londrina (COHAB-LD)17: Programa Morar Melhor (1993-1996), consiste na

urbanização de favelas; Programa Vida Melhor (1995-1999), fomento à construção de novas unidades

habitacionais; Projeto Renascer (1998-2002), atendimento a demanda habitacional e visa integração

social, educacional, ambiental, da população; Programa Poupalar (1998-2000), caderneta de poupança

na CEF, com destino a habitação – 10% da renda das famílias, entre outros18.

Desde sua criação, em 1965, a COHAB-LD vem efetivando a construção de

conjuntos habitacionais direcionados à parcela mais carente da população londrinense. A política da

COHAB-LD não ficou restrita somente a construção de unidades habitacionais, mas também buscou

proporcionar aos aglomerados subnormais a infra-estrutura necessária, através de parcerias com

outras instituições (Universidade, Secretaria de Ação Social, PROVOPAR). Alguns dos conjuntos

construídos por este órgão público tiveram como objetivo abrigar famílias provenientes de favelas,

através dos programas de desfavelamento e/ou urbanização das favelas. (IPPUL, 1996)

Hoje, a COHAB-LD atua com os mesmos propósitos e objetivos, na construção dos

conjuntos habitacionais para população de baixa renda. Porém, foram acrescidas em suas

intervenções, a formação, a manutenção dos Assentamentos Urbanos, sendo também responsável

pelas atividades habitacionais desenvolvidas nos aglomerados subnormais.

Quanto a isso, Valladares (1983) apresenta a existência de dois tipos de

implantação de políticas públicas aplicadas à problemática habitacional. São eles: o processo de

desfavelização ou remoção de famílias implicando na transferência de moradores para outras áreas,

visando erradicar as favelas e assemelhados e de urbanização das favelas, prevendo a permanência

dos moradores na área ocupada e implantando melhorias de infra-estrutura básica, bem como a

divisão da favela em lotes.

17 A Cohab-Ld foi criada pela Lei Municipal n.º 1008, de 26 de agosto de 1965, sofrendo alterações impostas pela Lei Municipal n.º 3936, de 24 de dezembro de 1986. 18 Para maiores informações sobre os Programas desenvolvidos pela COHAB-LD ver PML (2001)

55

Nos casos analisados, observou-se esse tipo de atuação do Poder Público. No

Jardim União da Vitória verificou-se que diante de várias ocupações em áreas ilegais ou de fundos de

vales na cidade, a COHAB-LD resolveu transferir as famílias para este bairro, iniciando com isso um

programa de desfavelamento criado pelo Poder Público Municipal, a partir da construção de

Assentamento Urbano, principalmente em meados da década de 1990.

Essas políticas consistiam no financiamento dos loteamentos pela COHAB-LD para

a população, incluindo nas prestações o valor do terreno, como também o material para a construção

dos barracos – de caráter provisório, visando resolver, de imediato, a problemática habitacional.

Além desse, outros programas destinados ao processo de desfavelização da cidade

de Londrina já haviam sido desenvolvidos anteriormente. Um exemplo que se apresentou no espaço

urbano, foi a implantação expressiva dos chamados Conjuntos Habitacionais durante a década de

1970, como destaca Silva, W. (2002)

Conforme Dores (2005), vários foram os conjuntos habitacionais construídos pela

COHAB-LD na década de 1970 na cidade de Londrina, na tentativa de solucionar a falta de habitação

popular, e em décadas posteriores passaram a ser desenvolvidos e implantados assentamentos

urbanos com a mesma finalidade. Percebe-se que estas áreas, se considerar o processo de

regularização fundiária, são mais um problema a ser resolvido e não uma solução para resolver a

questão habitacional das famílias menos favorecidas, evidenciando o caráter político do Estado de

camuflar e afastar tal situação do restante da cidade.

Recentemente, de acordo com os dados apresentados por Dores (2005), um

programa que vem sendo articulado na cidade e implantado pela COHAB-LD, em especial no Jardim

Maracanã, mas que ainda não apresenta resultados satisfatórios, por estar em fase inicial das obras, é

o Programa Habitar Brasil.

Trata-se de um programa de nível nacional que apresenta como principal objetivo

contribuir para melhorar a qualidade de vida das famílias de baixa renda que residem em favelas,

56

ocupações irregulares e áreas semelhantes. Visa também a produção de moradias para o

remanejamento de famílias que se encontram em áreas institucionais e de preservação ambiental,

prevendo a futura regularização fundiária de todos os lotes localizados na área de abrangência, ficando

as famílias incumbidas de realizar o pagamento das taxas mínimas necessárias a regularização.

Para o Poder Público, o programa busca fortalecer as condições administrativas e

institucionais dos municípios para dotá-los de maior capacidade de atuação e controle, revitalizando

estas áreas através de políticas públicas para evitar a ocorrência de novas ocupações. Para a

implementação, o programa conta com recursos de R$ 6.321.690,67 da União e do Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID e está subdividido em: subprograma de desenvolvimento

institucional – DI e subprograma de urbanização de assentamentos subnormais – UAS.

Segundo Scantamburgo (2002), o programa Habitar Brasil atua em duas frentes:

aparelhamento de prefeituras e regularização de moradias subnormais, desenvolvido com recursos municipais e federais, através da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano e Caixa Econômica Federal, onde serão investidos R$ 4,2 milhões em assentamentos do município, na construção de casas e fossas sépticas, além de infra-estrutura social com asfalto e galerias pluviais. (SCANTAMBURGO, 2002, p. 22)

Assim, sua implementação ocorreu mediante a elaboração do Plano Estratégico

Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS/LD (2001), e que está sendo executado pela

COHAB-LD, com o objetivo de viabilizar a implantação de programas direcionados para atender a

demanda habitacional da população de baixa renda e buscar a redução da subnormalidade e dos

índices de violência , entre outros fatores (educação, segurança).

Para a implantação do Programa Habitar Brasil - BID, foi realizado um levantamento

da situação das áreas subnormais urbanas, representadas pelas favelas, assentamentos urbanos e

ocupações irregulares. A equipe responsável por estes levantamentos contava com a participação do

IPPUL (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano), Secretaria de Obras do Município de Londrina e

COHAB-LD. (DORES, 2005)

57

A partir dos dados obtidos, foi elaborada uma classificação das áreas subnormais, o

que permitiu a avaliação das ações do poder público e a implantação de políticas públicas de controle

de novas ocupações (PML, 2001). Certos critérios19 foram levados em conta para a escolha das áreas

a serem contempladas com este projeto e no processo de seleção foram escolhidos 43 aglomerados

subnormais, entre os quais se priorizou a remoção de famílias que se encontram em APP (Área de

Preservação Permanente), bem com as que apresentam risco social associado à renda da família.

Com isso, nota-se que as políticas públicas, em particular as direcionadas para a

regularização fundiária, não podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser combinadas

com outras políticas públicas preventivas. Isso requer intervenção direta e investimentos públicos para

produzir novas opções de moradia, entre outros. Além disso, elas podem influenciar na criação de

programas de regularização em áreas de interesse social a partir da intervenção nas áreas ilegais,

aplicando os instrumentos de regularização fundiária nestas áreas, implantando infra-estrutura nestes

locais, produzindo lotes urbanizados e criando oferta de material de construção, entre outros.

Além do mais, quando se fala de políticas públicas é importante ressaltar qual o seu

processo de implantação, uma vez que se trata de uma intervenção na comunidade, com cunho social

e político. Assim, a regularização fundiária associada a estas políticas não implica apenas em

regularizar o terreno/lote das unidades habitacionais, mas sim associá-la a um programa de caráter

social que motive as famílias a permanecerem no local e que possam adquirir estabilidade

socioeconômica.

Observa-se assim que o caráter imprimido pelas políticas públicas em Londrina e

em particular aquelas que estão sendo implantadas no Jardim Maracanã e no Jardim União da Vitória,

revelam sua ineficiência frente às carências e necessidades, mesmo imediatas, de seus moradores.

Mesmo assim, devem ser considerados como caminhos que permitirão proporcionar dignidade à sua

população e futura regularização fundiária destas áreas e devem ser pensadas de maneira integrada,

19 Tais critérios são: área de preservação permanente invadida; degradação social – criminalidade; degradação ambiental; facilidade da área ser regularizada; renda familiar, entre outros; (PML, 2001)

58

ou seja, é preciso a elaboração de políticas públicas integradas para que se possa obter resultados

satisfatórios, buscando efetivamente atender as necessidades da população de baixa renda.

Muitas vezes as próprias políticas públicas de cunho habitacional tornam-se um

incentivo para a ocorrência de novas ocupações ilegais, na medida em que o poder Público visualiza a

o problema da habitação isoladamente, não existindo a integração com outras políticas, visando dar

subsídios para que as famílias possam permanecer no local, e poder integrar-se a “cidade legal”, tanto

no que tange a moradia, quanto ao setor de emprego e outros direitos.

Grostein coloca uma questão que torna nossa análise pertinente: a grande

dificuldade nos processos de integração da cidade informal na cidade formal, estaria no fato de que a

regularização fundiária e urbanística não apresenta elementos suficientes para a integração social e

econômica das áreas atingidas. Ou seja,

os programas devem promover a possibilidade de combinação de ações econômicas, sociais, urbanísticas e ambientais e, principalmente, deslocar a ótica da atuação pública: de um loteamento ou favela, para a reconstrução de bairros precários; do proprietário do lote, para a comunidade beneficiada. Enfim, atender aos interesses dos moradores e à necessidade dos bairros, condicionados pelos interesses difusos da população e da cidade.” (GROSTEIN, 2001, p. 18)

Para solucionar tal problemática é preciso desenvolver um projeto de avaliação

dessas políticas implantadas nos aglomerados subnormais, verificando se os moradores destas áreas

estão sendo realmente beneficiados por tais programas, e se estes estão sendo cumpridos conforme

objetivos estabelecidos no projeto inicial.

É necessário que estas políticas públicas venham acopladas de projetos de

integração atendendo a população atingida em todos os aspectos – saúde, moradia, emprego,

educação, verificando também quais as ações e/ou atividades estão sendo bem sucedidas e que

poderiam estar servindo como exemplo para serem implantadas em outras áreas de características

equivalentes ou semelhantes, bem como averiguar as políticas que merecem ser revisadas e

analisadas.

59

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise dos aglomerados subnormais procurou destacar as situações em que os

mesmos se encontram em relação ao processo de regularização fundiária e as políticas públicas

elaboradas e implantadas nestas áreas, principalmente as relacionadas à questão habitacional,

focando os programas de desfavelização e/ou urbanização de favelas, tomando como exemplo dois

bairros – Jardim União da Vitória e Jardim Maracanã.

Embora o fenômeno da favelização seja um fato evidente e expressivo nas grandes

cidades, percebe-se que este processo está atingindo também núcleos urbanos de diferentes

tamanhos demográficos, principalmente os de porte médio, mostrando-se de forma diferenciada, mas

com características semelhantes. Para o caso de Londrina, a ênfase foi dada para a rápida expansão

dos chamados aglomerados subnormais que nada mais são do que um conjunto de favelas e

assemelhados, que se formam em curto intervalo de tempo, sendo a princípio abrigo para a população

migrante proveniente do meio rural e posteriormente para atender a demanda do migrante intra-urbano

e oriundo de outros centros urbanos menores, que buscam a cidade visando melhores condições de

vida, provocando, dessa forma, uma série de problemas urbanos.

De acordo com Kowarick (1979), estes problemas urbanos, especificamente os

habitacionais, devem ser entendidos no âmbito de processos sócio-econômicos e políticos

abrangentes, que determinam a produção do espaço de uma cidade e refletem sobre a terra urbana,

caracterizando a excludente dinâmica dos segmentos sociais.

Levando em consideração os elementos presentes nos aglomerados subnormais,

tem-se que a regularização fundiária e a implantação de políticas públicas nestes locais seriam fatores

essenciais para resgatar a dignidade e a representatividade das famílias que residem nos aglomerados

urbanos, frente aos demais segmentos sociais, uma vez que a regularização através das políticas

60

públicas permite que os moradores tenham, entre seus direitos, o arruamento com endereço oficial,

atendimento pelos serviços da prefeitura, entre outros.

A partir deste panorama, tem-se que no contexto atual os aglomerados subnormais

deixaram de ser um estágio para famílias migrantes que buscavam melhores condições de vida e

passaram a constituir-se em um local de moradia definitivo para a população de baixa renda, bem

como contribuiu para a expressividade das áreas ilegais da cidade.

Segundo Maricato (2000) os resultados divulgados pelo Censo IBGE – 2000,

mostraram que entre 1991 e 2000 o número de favelas cresceu 22% em todo o Brasil, levando em

conta que este órgão não considera a contagem dos núcleos com menos de 50 unidades habitacionais.

A maior dificuldade está na identificação da situação fundiária dos aglomerados subnormais, já que

nem mesmo o poder público tem esse conhecimento de forma clara.

Os aglomerados subnormais revelam, portanto, significativas divergências entre os

demais moradores da cidade, pois são vistos como segmentos sociais excluídos por estarem

localizados em áreas de ocupação ilegal, pelas situações precárias de habitabilidade e condições

sócio-econômicas de seus moradores. Além disso, verificou-se que diante das dificuldades enfrentadas

por seus moradores, como a discriminação no trabalho (a maioria encontra-se em empregos informais,

sem registro em carteira), as políticas públicas apresentam-se como solução e uma das alternativas,

encontradas por estas famílias, para a regularização fundiária destas áreas.

No caso brasileiro, em especial o de Londrina, verificou-se que a regularização

fundiária pode ser de responsabilidade do governo federal juntamente com órgãos locais, e para isso o

Poder Público vem buscando novas estratégias para sanar a problemática habitacional no espaço

urbano, através de elaboração e implementação de políticas públicas – programas habitacionais – para

subsidiar e amenizar os problemas da população que reside nestas áreas.

Ao tratar dos assentamentos urbanos percebeu-se que o que difere de outras

categorias habitacionais que compõem os aglomerados subnormais é que esses possuem planta do

61

bairro com arruamento, divisão e ordenamento dos lotes, forma ordenada de ocupação após a

intervenção do poder público, ou seja as famílias são orientadas para quais lotes devem ocupar,

recebendo assistência básica, como transporte para a mudança, madeira e lona para a construção dos

barracos.

Quanto aos assentamentos urbanos analisados, estes estão um pouco longe de

saírem da condição de ilegais, embora possuam infra-estrutura como asfalto, abertura de ruas, centro

comunitário, postos de saúde. Verificou-se que no Jardim União da Vitória foram poucas as medidas

tomadas pelo Poder Público frente as necessidades do local que, continua sendo uma área de

constante ocupação ilegal, principalmente nas encosta e fundo de vale. Outro fato relevante, é sobre a

regularização fundiária deste local, que ainda não conseguiu a legalização – escritura dos lotes, das

unidades habitacionais, após 20 anos de existência.

E, as políticas públicas inseridas nesta áreas não levam em conta as condições

econômicas das famílias, pois estabelecem financiamento de casas, exigindo do beneficiado uma

determinada renda para o pagamento das prestações, que o mesmo não possui. Entretanto, muitas

reivindicações de seus moradores são atendidas através de políticas públicas viabilizadas pelas

organizações de bairro junto ao Poder Público, como por exemplo as oficinas de costura, a pastoral da

criança, a horta comunitária, entre outros.

Já o Jardim Maracanã não foge muito das características do União da Vitória, mas

está sendo alvo de intervenção pública através do HBB que visa, entre outros, a regularização

fundiária. O que difere é que no HBB existem vários outros programas integrados que permitem a

população de pagar suas prestações, como por exemplo as diversas oficinas e os programas de

geração de renda e emprego.

Dentre as dificuldades encontradas no levantamento dos dados neste trabalho é

importante ressaltar a atenção dada pelo Poder Público no que se refere as informações cedidas

quanto a questão habitacional. Para o caso de Londrina as informações constantes neste trabalho

62

foram basicamente levantadas na COHAB-LD. Porém, observou-se certa insegurança, bem como uma

seleção das informações e dos materiais cedidos. Embora relevantes, as informações repassadas

omitiram certos dados referente à regularização fundiária e políticas públicas desenvolvidas nos

aglomerados subnormais.

Sendo assim, é importante destacar que um dos trabalhos que mais subsidiou esta

pesquisa no cerne das discussões sobre a regularização fundiária e políticas públicas desenvolvidas

pela COHAB-LD foi a monografia desenvolvida por Verena Conti (1996) denominada De invasores a

cidadãos: o processo de regularização fundiária desenvolvido pela Cohab-Ld. Tal pesquisa engloba

várias facetas da atuação da companhia, bem como as concepções da mesma em relação aos temas

tratados aqui, e que não foram repassadas por nenhum funcionário da COHAB-LD. Tais informações

contidas no trabalho de Conti, foram consultadas devido a mesma ter sido estagiária do Serviço Social

na COHAB-LD, o que facilitou o acesso aos materiais referentes a regularização fundiária voltada para

atender os bairros constituídos pela população de baixa renda.

Finalizando tem-se que este trabalho proporcionou ainda a melhor compreensão

destes processos – regularização fundiária e políticas públicas - na cidade de Londrina-PR , levando

em conta a situação dos Aglomerados Subnormais e refletir na questão habitacional como um todo, em

especial a problemática que atinge a população de baixa renda, salientando que a partir da existência

de uma integração entre as atividades desempenhadas pelo Poder Público para atender estas famílias,

como também proporcionar a participação da comunidade na elaboração e efetivação das políticas

públicas, poder-se-á ter uma condição de vida melhor para estas famílias residentes nestas áreas

excluídas social e economicamente.

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