UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO … · 2019-01-30 · 2.2.1 Descentralização, autonomia e participação: dimensões da gestão ... 67 3.1 O PDE COMO INSTRUMENTO

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

GERLANE DA SILVA AVELINO SANTOS

OS CONSELHOS ESCOLARES NO CONTEXTO DO PAR (2007-2011): UM

ESTUDO NO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN

NATAL-RN

2017




Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, na linha de pesquisa Educação, política e práxis educativas, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação. Orientadora: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro.

NATAL-RN

2017

Catalogação da Publicação na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Santos, Gerlane da Silva Avelino.

Os conselhos escolares no contexto do PAR (2007-2011): um estudo no

município de Riachuelo/RN / Gerlane da Silva Avelino Santos. - Natal, 2017.

173f. : il.

Orientador: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro.

Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Rio Grande

do Norte. Centro de Educação. Programa de Pós-graduação em Educação.

1. Gestão educacional – Dissertação. 2. Plano de Ações Articuladas -

Dissertação. 3. Gestão democrática – Dissertação. 4. Conselhos Escolares –

Dissertação. I. Castro, Alda Maria Duarte Araújo. II. Universidade Federal do

Rio Grande do Norte. III. Título

RN/BS/CCSA CDU 37.09:005




Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, na linha de pesquisa Educação, política e práxis educativas, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação.

Aprovada em: 28/07/2017

BANCA EXAMINADORA

Dedico este trabalho a Marinalva Avelino e a

Geralda Avelino, minha mãe e minha avó,

respectivamente, responsáveis pela minha

formação escolar e pessoal.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela oportunidade de ingressar no mestrado e por ter me capacitado

em momentos de fragilidade, quando a escrita de dissertação me parecia um

trabalho árduo e ingrato. Muita Gratidão ao Senhor!

À minha família, por compreender minha ausência nos momentos em que a

vida acadêmica me exigia além dos dias úteis (risos). Quero sempre estar ao lado

de dela, pois é sempre minha prioridade.

Às queridas amigas que ganhei durante a graduação na UFRN, mas que

agora são amigas de vida mais chegadas que irmãs! Adriana, Ana, Cláudia,

Cristiane, Díllia, Érica, Helisa, Liliane e Tassiana, muito obrigada pelas palavras de

apoio e por sempre me colocar em suas orações. Vendo hoje o trabalho concluído,

tenho certeza de que as orações “passaram do teto”.

Aos professores do Grupo de Pesquisa “Educação, Política e Práxis

Educativas”: Alda Castro, Aparecida de Queiroz, Cabral Neto, Magna França, Goretti

Barbalho, Gilmar Guedes e Luciane Garcia, que em diversos momentos acadêmicos

e de socialização me ensinaram sobre conteúdos formais, como também sobre ser

um docente de excelência. Destaco aqui as professoras Goretti, que sempre foi

muito solícita e disponível para “tirar só uma dúvida”; e Magna, que não se cansou

de cobrar e incentivar a inserção na Pós-Graduação. Espero um dia ser exemplo

como eles são para mim.

Aos amigos da base, porque nós somos do tempo em que o grupo ainda era

base! Amilka Melo, Danielle Marques, Daniela Terto, Emanuelle Macedo, Fádyla

Késsia, Héllen Silva, Josielle Silva, Larissa Fernandes e Wanessa Franco, muito

obrigada por compartilharem as angústias e as adversidades da vida acadêmica e

me fazerem perceber que eu sou normal. E a melhor parte dos nossos encontros é

que ainda conseguíamos rir de tudo isso.

Falando em base, preciso agradecer de forma especial a minha amiga Dani

Marques, que ser humano incrível! Ela, que em meio à finalização da sua

dissertação, não poupou esforços em me encorajar a fazer a seleção para o

mestrado e, muito além disso, esteve comigo durante todo o processo de seleção,

principalmente, na escrita do projeto. Minha amiga Dani, como eu sou agradecida a

Deus pela sua vida! Muito obrigado por tudo.

Aos amigos do OBEDUC, que junto comigo compartilharam o caminho que

nos desvelaria o PAR. Os estudos, as discussões e até mesmo os momentos de

descontração, no qual o PAR era assunto recorrente foram oportunidades singulares

de aprendizagem e de formação de laços para a vida toda. Além disso, agradeço a

Aline Tinoco, Alzira Cunha, Eliabe Cunha e Janaína Silmara por terem me ajudado

na realização das atividades burocráticas do projeto. A Arécia Morais, minha

“secretaria adjunta”, agradeço por tudo o que fez e continua fazendo!

À Coordenadoria da Educação Infantil de Parnamirim, na pessoa de

Gersonita Cruz, a equipe do Centro Infantil Maria Leonor, especialmente a minha

diretora Zilda Toscano, pela confiança em meu trabalho e por ter feito o possível

para agilizar minha licença para estudo, o que contribuiu de modo singular para que

eu conseguisse escrever este trabalho.

Aos professores que formam a banca examinadora deste trabalho por se

disponibilizarem a fazer a leitura e as considerações que irão melhorar

significativamente este estudo.

À equipe da Secretaria Municipal de Educação de Riachuelo/RN que aceitou

participar da pesquisa e colaborou com o que foi necessário para o seu

desenvolvimento. Assim como, a equipe da E. M. Francisquinho Caetano e ao Prof.

Rodrigo Wantuir que foi o mediador do trabalho realizado junto à instituição.

Um agradecimento mais que especial à minha orientadora Profa. Dra. Alda

Castro. Primeiro, pela paciência em me ensinar e esperar que eu aprendesse.

Apesar da fama de rigorosa, ela sempre foi compreensiva comigo e permitiu que, em

meio às dificuldades, eu me tornasse uma estudante com o pensamento mais crítico

e reflexivo, ainda que conhecesse as minhas limitações. Também sou muito

agradecida pelas oportunidades acadêmicas e ainda mais pela formação pessoal e

profissional, oriundas das exigências feitas no dia a dia e pelo exemplo que ela é.

Tenho muita gratidão por tudo o que ela fez e continua fazendo por mim.

Mainha, a ela o meu maior agradecimento! Sem ela, nada disso seria

realidade. As conquistas educacionais de hoje são fruto de seu esforço em trabalhar

para me oportunizar o acesso à melhor educação possível. Não podemos esquecer

que para isso contamos com a ajuda imprescindível de vovó. Obrigada por ter se

preocupado e priorizado a minha formação, parece que deu certo, né?

A todos os amigos de perto e de longe que de maneira direta ou indireta

contribuíram para o desenvolvimento e conclusão deste trabalho.

RESUMO

Este estudo é um recorte da pesquisa nacional intitulada “Avaliação do

Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte,

Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012” e analisa a implantação dos

Conselhos Escolares no município de Riachuelo/RN tomando como referência as

ações e estratégias previstas em seu Plano de Ações Articuladas (PAR), no período

de 2007 a 2011. Parte do pressuposto que a viabilização da gestão democrática da

educação é dificultada, entre outros motivos, pela ambiguidade existente entre os

fundamentos da gestão praticada pelos órgãos formuladores da política educacional

e as suas proposições para a sistematização das redes públicas de ensino de

estados e municípios. O PAR, como instrumento de planejamento, procurou

sistematizar: a gestão educacional; a formação de professores e de profissionais de

serviço e apoio escolar; as práticas pedagógicas e avaliação; e a infraestrutura física

e os recursos pedagógicos. Este trabalho destaca a área da gestão da educação,

mais especificamente, a da gestão democrática da educação tomando como eixo

norteador a análise da implantação dos Conselhos Escolares no município de

Riachuelo/RN a partir do indicador “Existência e funcionamento de Conselhos

Escolares”. Para a realização da pesquisa, toma por base o referencial teórico

histórico dialético e utiliza a abordagem de pesquisa qualitativa. O trabalho evidencia

que houve uma evolução na situação do município no que se refere à implantação

dos Conselhos Escolares quando se compara o período estudado de 2007-2011

com o PAR (2011-2014). Evidencia uma ação indutiva da equipe da Secretaria de

Educação, no sentido de mobilização das escolas para implantação de Conselhos

Escolares, porém, de forma muito tímida. Esse fato, aliado à cultura de centralidade

decisória por parte do gestor municipal, dificulta, no município, a implementação dos

Conselhos Escolares como mecanismos de fortalecimento de participação e decisão

coletiva, que possibilitam a democratização do processo educativo.

Palavras-chaves: Gestão educacional. Plano de Ações Articuladas. Gestão

democrática. Conselhos Escolares.

ABSTRACT

This study analyzes creation of School Council in the Riachuelo/RN city

referring to the actions and strategies presented in the Articulated Actions Plan

(PAR), from 2007 to 2011. It considers democratic management flux becomes more

difficult, among other reasons, by the ambiguity between management basements

that is a practice to the formulators of educational politic institutions and their

proposals to the systematization public chain in the states and cities. Par, as a

planning tool, aims systematizes: educational management; teachers and scholar

support professionals training; pedagogical practices and evaluation; physical

structure and pedagogical resources. This research detaches education

management, specifically, educational democratic management in Riachuelo/RN city

focusing on indicator “Existence and operation of School Councils”. To realize this

research, the theoretical base is dialectical historical and uses qualitative approach.

This work detaches an evolution referring to the creation of Scholar Councils in this

city when compares 2007-2001 period to Par (2011-2014). It shows an inductive

action by Education Secretary staff to stimulates schools in the creation of School

Councils, but in a subtle way. In addition to the municipal manager culture of

centrality decision, this fact hampers creation of Scholar Councils in the city as a

mechanism to reinforce collective participation and decision, important to realize

democratization of educative process.

Keywords: Educational management. Articulated Actions Plan. Democratic management. School Council.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Fachada da Escola Municipal Francisquinho Caetano .......................... 131

Quadro 1 – Síntese das principais atividades desenvolvidos pelo projeto de pesquisa

“Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande

do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012”. .................................. 19

Quadro 2 – Nomenclatura utilizada na dissertação e funções dos sujeitos

entrevistados............................................................................................................ 31

Quadro 3 – Dimensões e Áreas que compõem o Plano de Ações Articuladas (2007-

2011)........................................................................................................................ 86

Quadro 4 – Áreas e indicadores que compõem a dimensão da Gestão Educacional

no Plano de Ações Articuladas (2007-2011). ........................................................... 91

Quadro 5 – Indicadores da área da gestão democrática encontrados nos Planos de

Ações Articuladas (2007-2011) e (2011-2014). ........................................................ 94

Quadro 6 – Resultados e metas do IDEB para as escolas municipais de Ensino

Fundamental do município de Riachuelo e a média do IDEB das escolas municipais

brasileiras, no período de 2005 a 2015. ................................................................. 101

Quadro 7 – Funções docentes da rede municipal de ensino de Riachuelo/RN, por

escolaridade e localização (2007/2012). ................................................................ 104

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 12

1.1 DELIMITANDO O OBJETO DE ESTUDO ....................................................... 15

1.2 OBJETIVOS GERAL E ESPECÍFICOS ........................................................... 22

1.3 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS .......................................... 23

1.4 ABORDAGEM DE PESQUISA E PROCEDIMENTOS TÉCNICOS ................. 25

1.4.1 Estrutura da dissertação ........................................................................ 33

2 GESTÃO EDUCACIONAL: TENDÊNCIAS E DESAFIOS .................................... 35

2.1 DA GESTÃO PATRIMONIALISTA À GESTÃO GERENCIAL: INFLUÊNCIAS

NA EDUCAÇÃO ................................................................................................... 37

2.2 GESTÃO DEMOCRÁTICA: ELEMENTO DE QUALIDADE DA EDUCAÇÃO .. 48

2.2.1 Descentralização, autonomia e participação: dimensões da gestão

democrática ..................................................................................................... 53

2.2.2 A Normatização da gestão democrática: a LDB nº 9.394/96 e o Plano

Nacional de Educação (2001-2010) ................................................................ 58

2.2.3 Os Conselhos Escolares como componentes de gestão democrática

na escola .......................................................................................................... 60

3 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL E O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: O

FOCO NA ÁREA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA E NOS CONSELHOS

ESCOLARES ........................................................................................................... 67

3.1 O PDE COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO

CONTEXTO DOS PLANOS PLURIANUAIS ......................................................... 68

3.2 O PLANO DE METAS E COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO E A

INSTITUIÇÃO DO PAR ........................................................................................ 76

3.3 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: DIMENSÕES DE UM

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ....................................................................... 84

3.3.1 A dimensão da gestão educacional no PAR: gerencial ou

democrática? ................................................................................................... 89

3.3.2 Os Conselhos Escolares no contexto do PAR (2007-2011) ................. 95

4 O PAR NO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN: A DIMENSÃO DOS CONSELHOS

ESCOLARES E A SUA IMPLEMENTAÇÃO ......................................................... 100

4.1 PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN: A

CONSTRUÇÃO DO PLANEJAMENTO EDUCACIONAL PARA REDE PÚBLICA

DE ENSINO ........................................................................................................ 101

4.2 O INDICADOR DOS CONSELHOS ESCOLARES NO PLANO DE AÇÕES

ARTICULADAS DE RIACHUELO/RN (2007-2011) ............................................. 116

4.3 IMPLANTAÇÃO DOS CONSELHOS ESCOLARES NO MUNICÍPIO DE

RIACHUELO NA PERSPECTIVA DA GESTÃO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO .. 122

4.3.1 O desafio da implantação dos Conselhos Escolares no município de

Riachuelo ....................................................................................................... 122

4.4 CONSELHOS ESCOLARES OU CAIXA ESCOLAR: HÁ INDÍCIOS DA

GESTÃO DEMOCRÁTICA? ................................................................................ 129

4.4.1 Escola Municipal Francisquinho Caetano: do Caixa Escolar ao

Conselho Escolar .......................................................................................... 130

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 138

REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 146

APÊNDICE A – MODELO DO “TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E

ESCLARECIDO”. .................................................................................................. 159

APÊNDICE B – RECORTE DO ROTEIRO DE ENTREVISTA ELABORADO NO

ÂMBITO DO PROJETO OBEDUC/CAPES “AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES

ARTICULADAS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE,

PARÁ E MINAS GERAIS, NO PERÍODO DE 2007 A 2012”, UTILIZADO NAS

ENTREVISTAS COM A CONSULTORA DO MEC. ............................................... 161

APÊNDICE C – RECORTE DO ROTEIRO DE ENTREVISTA, ELABORADO NO




ENTREVISTAS COM OS GESTORES MUNICIPAIS DE RIACHUELO/RN. ......... 162

APÊNDICE D – ROTEIRO DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS

CONSELHEIROS DA ESCOLA MUNICIPAL FRANCISQUINHO CAETANO. ...... 163

ANEXO A – ATA DE CRIAÇÃO DO CONSELHO ESCOLAR DA ESCOLA

MUNICIPAL FRANCISQUINHO CAETANO .......................................................... 165

ANEXO B – ATA DE CRIAÇÃO DO CAIXA ESCOLAR DA ESCOLA MUNICIPAL

FRANCISQUINHO CAETANO .............................................................................. 168

ANEXO C – MINUTA DE LEI DO CONSELHOS ESCOLARES DISPONIBILIZADA

PELA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE RIACHUELO/RN ........... 171

12

1 INTRODUÇÃO

As diretrizes da política educacional brasileira na atualidade estão

articuladas às orientações do Estado neoliberal1 e apresentam como pressupostos,

entre outros, a redução das funções do Estado provedor e dos gastos públicos na

área social. Essas diretrizes influenciaram a reforma educacional nos anos de 1990,

que passou a adotar princípios de descentralização/desconcentração, focalização

dos serviços, ênfase na privatização, como forma de minimizar o papel do Estado,

considerado como ineficiente e perdulário. A onda reformista de caráter neoliberal,

apesar de ter suas origens, em âmbito mundial, desde a década de 1970, foi

intensificada no Brasil durante a década de 1990.

Nessa perspectiva e para atender as novas demandas da sociedade global,

o Estado passa a reduzir suas funções de investidor e assistencialista, responsável

em produzir e fornecer bens e serviços, e focaliza mais nas funções de regulação e

organização dos serviços públicos, baseado nos princípios da iniciativa privada.

Como desdobramento dessa mudança de postura, no campo da administração

pública, a gestão hegemonicamente burocrática foi perdendo espaço para um novo

modelo de gestão, referenciado como Nova Gestão Pública, que tem suas origens

na iniciativa privada, vista pelos economistas neoliberais como mais eficiente e

flexível. Algumas características desse modelo gerencial têm direcionado as

políticas educacionais nas últimas décadas, entre elas, podemos citar: a orientação

para resultados, a competição, o controle ou a cobrança a posteriori dos resultados.

Outros fatores também contribuíram para a reconfiguração das políticas

educacionais, merecendo destaque: a intensificação do processo de globalização

facilitada pelo desenvolvimento das tecnologias da comunicação e da informação.

Quanto à globalização, autores como Harvey (2012), Castells (1999) e Silva (2016a)

afirmam que esse não é um fato novo, mas que, na atualidade, esse processo tem

sido redimensionado por influência das novas tecnologias, possibilitando a interação

em tempo real, com repercussões para o capitalismo mundial. No que se refere à

competitividade, considerada fator de desenvolvimento das nações, o conhecimento

1Souza (2016, p. 58) esclarece que “o neoliberalismo consiste em uma ideologia das práticas político-

econômicas, portanto, está articulada aos processos de globalização, que propõem ideologicamente o bem-estar humano, a ser promovido por meio de liberdades e capacidades empreendedoras individuais no âmbito de uma estrutura institucional, caracterizada por direito à propriedade privada, livres mercados e livre comércio, carregados de significados contraditórios”. Para um maior entendimento, vide teóricos do neoliberalismo, como Friederich Hayek e Milton Friedman.

13

tem sido colocado como central para que os países possam se inserir no mundo

globalizado. Isso tem redefinido as relações da educação como bem público,

priorizando a educação como mercadoria ou serviço. É consenso entre esses

autores que as tecnologias marcaram profundamente as diferentes esferas da vida

humana, principalmente nas duas últimas décadas do século XX, mudando a forma

de pensar e de viver da maioria da população.

No novo cenário, destacam-se as mudanças nas relações de produção

econômica estendendo-se para as outras áreas da vida social, com destaque para a

área educacional. De acordo com Oliveira (2000, p. 77), “[..] a educação adquire

uma nova função social, quer pelas consequências das modificações nos

requerimentos de qualificação da força de trabalho, quer pela diminuição de

importância dos estados nacionais”. Nesse sentido, o campo educacional tem sido

alvo de inúmeras mudanças e reformas orientadas pelos organismos internacionais,

entre elas, o Banco Mundial (BM) e a Organização das Nações Unidas para a

Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), que têm o entendimento de que a

educação é essencial para a inserção dos países no mundo globalizado. Analisando

esse processo, Licínio Lima (2012) chama a atenção para o fato de que a atribuição

de uma centralidade inédita à educação e ao conhecimento, e que embora seja de

grande relevância, há uma tendência em exagerar no poder da educação e do

conhecimento, atribuindo-lhes propriedades salvíficas.

Nessa direção, o campo da organização dos sistemas educativos passou a

ser regido pela lógica gerencial, buscando os princípios de eficiência, produtividade

e competitividade. Esse modelo objetiva promover a eficiência pela redução e pelo

controle dos gastos públicos e tem como condição imprescindível a descentralização

administrativa, por meio da qual se atribui maior autonomia às agências e aos

departamentos. Exigem-se dos gerentes habilidades e criatividade para encontrar

novas soluções, sobretudo para aumentar a eficiência, a partir de modelos de

avaliação do desempenho.

As influências desse modelo se fazem presentes na gestão escolar, por

meio da descentralização das ações; da instituição de mecanismos de participação

como os colegiados; das estratégias e dos discursos de responsabilização dos

diretores e professores pelos sucessos e fracassos dos alunos, entre outros fatores.

Percebe-se, assim, uma mudança na organização e na gestão da escola, na qual se

destacam as estratégias de utilização do novo modelo gerencial do serviço público,

14

procurando tornar a escola mais ágil, mais eficiente e mais produtiva, utilizando,

para isso, a transposição da administração do setor privado para a escola, como se

as características dessas instituições fossem semelhantes. Essas novas

características, inclusive, influenciaram a concepção e a criação de diversos

programas educacionais.

No contraponto dessa lógica, a legislação brasileira – que regulamenta e

estabelece as diretrizes para a educação, em virtude essencialmente de movimentos

sociais incentivados por intelectuais e educadores – prevê claramente que o sistema

público de ensino e suas intuições educativas primem pela progressiva

implementação de mecanismos e pela vivência de práticas administrativas

democráticas. Essa determinação pode ser encontrada nos principais marcos legais

que regem a educação brasileira, entre elas: a Constituição Federal de 1988, a Lei

de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, nº 9.394/96) e os Planos

Nacionais de Educação (2001-2010) e (2014-2024), quando estabelecem

mecanismos para que os sistemas de ensino possam instituir a gestão democrática

na escola, com destaque para os conselhos escolares, o projeto pedagógico e a

eleição direta para diretor. Esses mecanismos legais apresentam-se como

estratégias de alargamento da participação, da autonomia e da representatividade,

como uma das possibilidades de consolidação da democracia no interior das

escolas.

Percebe-se, claramente, que existem na organização do sistema

educacional brasileiro formas diferenciadas de pensar a gestão da educação. Nesse

sentido, enquanto a LDB (nº 9.394/96) determina que a gestão da escola pública

deve ser democrática, os programas de governo, após a década de 1990, priorizam

a perspectiva gerencialista e induzem os estados e os municípios a organizar seus

sistemas e suas unidades escolares de modo a adotar estratégias de participação,

autonomia e descentralização, articuladas com a lógica gerencial. Nessa

perspectiva, uma das primeiras iniciativas foi o Plano de Desenvolvimento Escolar

(PDE-Escola). Por meio dele, desenvolvem-se ações para ajudar as escolas na

elaboração do planejamento estratégico para a melhoria de seus indicadores e

descritores de desempenho. Segundo Lopes (2009, p. 53),

Para a condução exitosa desse planejamento, ressalta-se a importância da liderança das escolas (diretores, orientador, coordenador, secretário) que devem ter conhecimentos e capacidade de liderança, tomada de decisão e

15

planejamento; conhecimentos técnicos e capacidade de trabalhar em equipe e habilidades em promover mudanças.

É nessas circunstâncias que o Ministério de Educação (MEC) vem induzindo

políticas que possibilitem a modernização da gestão educacional com vistas à

viabilização de uma Educação Básica de qualidade que garanta melhorias no

sistema educacional público.

1.1 DELIMITANDO O OBJETO DE ESTUDO

Várias iniciativas foram tomadas pelo governo federal para modernizar a

gestão educacional. Nesse sentido, alguns documentos de ótica empresarial

mostravam a necessidade de rever a forma de organizar a escola, propondo a

gestão participativa na rede de ensino por meio da articulação com órgãos de

controle social.

Com isso, instrumentos de planejamento foram criados e implementados

pelo governo federal para adequar a educação a esse novo modo de gerenciar as

ações dos entes federados no que diz respeito à gestão dos sistemas educacionais.

Um desses mecanismos idealizado pelo Ministério da Educação foi o Plano de

Desenvolvimento da Educação (PDE), que traz em seu âmbito o Plano de Ações

Articuladas (PAR). Esse instrumento de planejamento da Educação Básica pública,

cuja incumbência de elaboração está ao encargo de estados e municípios, busca

obedecer a parâmetros de avaliação e à estrutura organizativa previamente definida

pelo MEC.

A proposta de elaboração do PAR foi organizada no contexto das políticas

do Plano de Desenvolvimento da Educação que operacionaliza as ações voltadas

para Educação Básica por meio do Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, que

dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos Pela

Educação. O Decreto estabelece 28 diretrizes de qualidade do sistema de ensino

que devem ser privilegiadas pelas ações educacionais e busca firmar um maior

comprometimento dos entes federados com a melhoria dos índices educacionais, a

partir de um trabalho colaborativo entre as três instâncias governamentais (União,

estado e municípios), a família e a sociedade.

Para avaliar os resultados dessa política, o critério de aferição determinado

pelo Capítulo II do Decreto é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

16

(IDEB), calculado a partir de dois componentes: a taxa de rendimento escolar

(aprovação) e as médias de desempenho nos exames aplicados pelo Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Os índices

de aprovação são obtidos a partir do censo escolar, realizado anualmente.

A proposta de elaboração do Plano de Ações Articuladas é instituída pelo

Artigo 9º. Esse artigo torna o PAR como um condicionante para que municípios,

estados e Distrito federal recebam assistência técnica e financeira voluntária por

parte do governo federal.

Nesse sentido, o Plano de Ações irá se constituir em uma das formas

utilizadas para o planejamento das redes do sistema público de ensino. O referido

documento é, basicamente, composto por um levantamento da situação educacional

local, com identificação de áreas prioritárias em ações e definição de

encaminhamentos que podem viabilizar a superação das fragilidades elencadas no

diagnóstico inicial. Esse planejamento é quadrienal e está organizado em quatro

grandes dimensões (1. Gestão Educacional; 2. Formação de Professores e dos

Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; 3. Práticas Pedagógicas e Avaliação; e 4.

Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos), que se subdividem em áreas, e

estas, por sua vez, ramificam-se em indicadores.

Como recorte desta pesquisa, tomou-se como objeto de estudo o indicador

“Existência e funcionamento de Conselhos Escolares (CE)”, componente da

dimensão da Gestão Educacional que integra a área da Gestão democrática.

Ressalta-se que esse aspecto foi estudado na cidade de Riachuelo/RN, um dos

municípios escolhidos para participar da pesquisa nacional à qual esta dissertação

está vinculada, sendo também o campo empírico para o qual fui designada a

trabalhar no desenvolvimento do projeto nacional.

O referido município está localizado na Mesorregião do Agreste Potiguar.

Em 2016, a população estimada era de 7.970 pessoas, o que, comparado a outros

municípios brasileiros, coloca-o na posição de 3.607º entre os 5570 municípios

existentes. Seu Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) é 0,592,

enquanto seu Produto Interno Bruto (PIB) per capita é de R$1.822,00. A rede

municipal possui 10 escolas, sendo 4 na zona urbana (2 escolas e 2 creches) e 6 na

zona rural (4 escolas e 2 creches). Outra informação educacional importante é o

baixo IDEB identificado em Riachuelo, em 2007, pois enquanto a média brasileira

17

era de 4,2 nos anos iniciais do Ensino Fundamental e 3,8 nos anos finais, o

município apresentou 2,3 e 2,2, respectivamente.

A iniciativa pessoal de estudar essa temática tem suas raízes na nossa

participação como bolsista voluntária do Grupo de pesquisa “Políticas e Gestão da

Educação”, do antigo Departamento de Educação da UFRN, no ano de 2006. Nesse

grupo, realizávamos reuniões periódicas de estudos, nas quais discutíamos diversos

temas referentes à política educacional, entre eles, a gestão educacional tanto em

nível de rede de ensino como em escolas. As discussões propostas nesses

momentos reafirmavam a complexidade da atividade de gerir e sua atuação

determinante na condução qualitativa do desenvolvimento da escola.

Nossa aproximação com a gestão escolar foi se estreitando quando, ainda

em 2006, passamos a trabalhar como bolsista de apoio técnico do Curso de

Especialização a Distância em Gestão Escolar, que era parte integrante do

Programa Nacional Escola de Gestores da Educação Básica da Secretaria de

Educação Básica do Ministério da Educação – MEC e tinha como finalidade a

formação continuada e pós-graduada dos dirigentes em exercício de escolas

públicas da Educação Básica. Nesse contexto, em 2008, construímos nossa

monografia sobre a formação de gestores, tendo como objeto de estudo o referido

curso. Relendo esse trabalho, percebemos que um dos tópicos de análise versava

sobre as temáticas desenvolvidas pelo curso que mais trouxeram contribuições para

a qualificação no exercício da gestão democrática e, curiosamente, de 10 temáticas

apresentadas, o Conselho Escolar foi o mais citado, sendo eleito por 24% dos

cursistas que participaram da pesquisa.

Após cinco anos de afastamento da UFRN para atuação como professora

efetiva da rede municipal de Parnamirim-RN, em 2013, voltamos a participar do

mesmo grupo de pesquisa, dessa vez, intitulado “Educação, Política e Práxis

Educativas”, inicialmente como bolsista docente da Educação Básica e, em seguida,

como bolsista de mestrado do projeto de pesquisa “Avaliação do Plano de Ações

Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas

Gerais, no período de 2007 a 2012”, realizado no âmbito do Observatório da

Educação – OBEDUC/CAPES.

O Observatório da Educação é um programa criado pelo Decreto nº 5.803,

de 8 de junho de 2006, que tem por finalidade “fomentar a produção acadêmica e a

formação de recursos pós-graduados em educação, em nível de mestrado e

18

doutorado, por meio de financiamento específico [... ] do MEC, da CAPES e do

INEP” (BRASIL, 2006). Nesse sentido, são abertos editais que convocam a

comunidade acadêmica a apresentar propostas de projetos de pesquisa em

educação, com o envolvimento de Programas de Pós-graduação (PPG) de

Instituições de Ensino Superior (IES) pública ou privada. Esses projetos podem ser

organizados em núcleos locais (no mínimo um PPG stricto sensu de uma IES) ou em

núcleos em rede (no mínimo três PPGs stricto sensu de IES diferentes).

Com base nessas orientações e diretrizes, o projeto de pesquisa “Avaliação

do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte,

Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012” foi formulado e aprovado. O

referido projeto é realizado em núcleo de rede, tendo como parceiros os Programas

de Pós-graduação das Universidades Federais do Rio Grande do Norte, Pará e

Uberlândia e tem previsão de duração de 48 meses. Como objetivo geral, define:

avaliar os resultados da implementação do Plano de Ações Articuladas em

municípios dos estados do RN, PA e MG, no que se refere às quatro dimensões do

PAR (Gestão educacional; Formação de professores; Práticas pedagógicas e

avaliação; Infraestrutura e recursos pedagógicos), evidenciando suas repercussões

para a sistematização do regime de colaboração entre os entes federados

(CASTRO; CHAVES; SILVA, 2012).

As principais etapas de desenvolvimento da pesquisa são sistematizadas no

Quadro 01, a seguir.

19

Quadro 1 – Síntese das principais atividades desenvolvidos pelo projeto de pesquisa “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais,

no período de 2007 a 2012”.

ETAPAS DA PESQUISA DESCRIÇÃO DA ATIVIDADE

Seleção dos municípios participantes

Os critérios para seleção foram: a) capital de cada estado; b) que apresentaram evolução no IDEB e que tenham participado do PAR; c) 02 municípios com melhores IDEB e 02 de baixo IDEB; d) que possuem Conselhos Municipais de Educação.

Reuniões nacionais e locais Nas reuniões acontecem estudos, prestação de contas, definição e encaminhamentos de novas etapas da pesquisa.

Construção de referencial bibliográfico da pesquisa

Foram elaborados descritores (Federalismo, Formação de professores, Gestão educacional, Práticas pedagógicas e Avaliação) para a catalogação de Teses, Dissertações e Artigos em periódico pertinentes à pesquisa.

Análise do documento do PAR

Realização de estudos sobre a legislação que regulamenta o PAR; elaboração de quadro de indicadores e gráficos; caracterização dos municípios; elaboração das tendências por dimensão do PAR.

Atividades no campo empírico

Visitas para apresentar o projeto aos municípios selecionados para a pesquisa; coleta de documentos e legislações educacionais locais; realização de entrevistas.

Seminários locais na UFRN, UFPA e UFU

Palestras e mesas-redondas que discutiam os resultados parciais da pesquisa, como uma devolutiva à comunidade municipal e acadêmica.

Fonte: Elaborado pela autora (2017).

No Rio Grande do Norte, a pesquisa foi realizada em 05 municípios, sendo

eles: a capital do estado, Natal; mais 02 municípios de alto IDEB: Acari e Mossoró; e

02 municípios de baixo IDEB: Riachuelo e São José do Campestre. Para

cumprimento do plano de trabalho da pesquisa, os mais de 20 pesquisadores foram

distribuídos, ora por dimensão do PAR, ora por município. Nessas ocasiões, sempre

fomos designadas para estudar as temáticas referentes à gestão e às informações

do PAR do município de Riachuelo.

Ao confrontar as informações disponíveis no PAR sobre a criação e o

funcionamento dos Conselhos Escolares com a emergencial necessidade de

implementação de dispositivos participativos na gestão escolar, percebemos a

necessidade de verificar como o município de Riachuelo/RN tem tratado da

complexidade da vivência da gestão democrática. Especificamente, no que concerne

à escolha de centrar este trabalho de análise da gestão democrática no indicador

“Existência e funcionamento de Conselhos Escolares (CE)”, esta pesquisa foi guiada

considerando que esses órgãos colegiados suscitam de maneira significativa a

participação na condução das atividades educacionais, podendo, assim, contribuir

20

para mudanças, tanto na forma de gestão da instituição escolar como na qualidade

de aprendizagem dos alunos e na formação dos profissionais e dos sujeitos

envolvidos com as atividades educacionais. Logo, a existência e o funcionamento

desses conselhos são de grande relevância não só para o sistema educacional

como ainda para a formação integral dos indivíduos.

Para conhecer as produções acadêmicas que discutiam a mesma temática

ou que dialogassem com esta dissertação, foi realizada uma pesquisa no site da

Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD) do Instituto Brasileiro de

Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT). Inicialmente, ao utilizar como palavras-

chave de pesquisa os termos “Conselho Escolar” e “Plano de Ações Articuladas”,

isoladamente, inúmeras produções foram encontradas. Com relação ao CE, boa

parte dos trabalhos tratava do CE como mecanismo da gestão democrática e de

participação ou mantinha relação com o Programa Nacional de Fortalecimento dos

Conselhos Escolares (PNFCE). Já os trabalhos que possuíam como temática o

PAR, geralmente apontavam para a perspectiva da organização e do planejamento

dos sistemas municipais de educação e para relações intergovernamentais.

Para dinamizar e sistematizar a busca na BDTD, foram utilizadas como

filtros: produções publicadas entre 2007 (criação do Plano de Ações Articuladas) e

2016 (escrita desta dissertação). Para tanto, foram utilizadas como critério de busca

as seguintes combinações de termos: “Gestão democrática e Plano de Ações

Articuladas” e “Gestão democrática, Plano de Ações Articuladas e Conselhos

Escolares”.

Dentro desses critérios, as produções que mais se aproximam desta

dissertação foram produzidas por alunos da Universidade Federal do Rio Grande do

Sul (UFRGS). A primeira é a dissertação de Jairo Ademar Gallina (2013), intitulada

“A trajetória de construção da gestão democrática da educação na rede municipal de

ensino de Getúlio Vargas”. Esse estudo analisa o processo de construção da gestão

democrática da educação na Rede Municipal de Ensino de Getúlio Vargas-RS, no

período compreendido entre 1993 e 2011, observando seus avanços, seus limites e

suas contradições na relação com o papel do Estado.

O estudou evidenciou que, nas ações democratizantes, prevaleceu a

participação direta, principalmente dos professores. Em contrapartida, a criação dos

Conselhos Escolares foi tardia e seu funcionamento contava com pouca participação

dos segmentos representados. Quanto à interferência do Plano de Ações

21

Articuladas nesse processo, o autor afirma que houve apenas uma ação de

complementaridade, tendo em vista que atendeu as principais dificuldades

encontradas e aproximou as instâncias governamentais.

O segundo trabalho encontrado foi a tese de Liane Maria Bernardi (2016),

cujo título é “Implicações do Plano de Ações Articuladas na democratização da

gestão da educação”. Essa pesquisa analisa as contradições das políticas de gestão

da educação contidas no Plano de Ações Articuladas que foram desenvolvidas nas

escolas de educação básica, entre 2007 e 2014, e suas implicações na

democratização da gestão. Ao concluir o estudo, a autora afirma que há a

convivência de forma híbrida de estruturas democráticas com a gestão gerencial e o

estímulo às parcerias externas. Ela aponta também que a gestão da educação no

Brasil está em construção e disputa e, ainda, que apresenta elementos

contraditórios convivendo dentro das redes e nas instituições de ensino, ora

permitindo o alargamento da participação das comunidades escolares, ora deixando

de fazê-lo e abrindo a possibilidade de o mercado adentrar com seus produtos e

naturalizar essa relação público-privada.

Acredita-se que, seguindo a tendência desses dois estudos, o Plano de

Ações Articuladas (2007-2011)2 poderá contribuir de maneira pouco efetiva para a

democratização da gestão escolar no município de Riachuelo/RN, tendo em vista

que o diagnóstico do Plano de Ações Articuladas apontava pouca efetividade dos

Conselhos Escolares, quando não, a sua inexistência quase que completa na rede

de ensino. Essa situação repete-se também em outros municípios do RN.

Além disso, mesmo após a LDB (nº 9.394/96) determinar a criação dos

Conselhos Escolares ou órgãos equivalentes, estudos realizados no Rio Grande do

Norte evidenciam que, na maioria das escolas pesquisadas, ou não existe o

Conselho Escolar, ou não funciona adequadamente, considerando a participação

dos seus membros efetivos e sua natureza de atuação. Entre as pesquisas sobre

Conselho Escolar realizadas no RN, o estudo de Aquino (2016) identificou que, nas

escolas de Ensino Médio de Natal, há desequilíbrio na paridade dos segmentos

representados no CE, falta de participação do CE na gestão da escola, o que

2 No desenvolvimento da pesquisa nacional, existiram algumas discussões a respeito da

nomenclatura “Plano de Ações Articuladas (2007-2011)”, pois, se considerado o ano de início do PAR (2007) e sua vigência de 4 anos, o documento deveria ser intitulado “Plano de Ações Articuladas (2007-2010)”. No entanto, na elaboração desta dissertação, utiliza-se a mesma nomenclatura encontrada nos documentos técnicos elaborados pelo governo federal para orientar os municípios na elaboração do PAR, isto é, “Plano de Ações Articuladas (2007-2011)”.

22

acarreta dificuldades como, por exemplo, atualização do Projeto Político-

Pedagógico, organização do corpo docente e manutenção da infraestrutura física.

Na mesma direção, Morais (2012), ao estudar as relações de poder no Conselho

Escolar de uma instituição referência em educação de Natal, indica que nessas

relações ainda se sobressaem as hierarquias, o que compromete substancialmente

a gestão democrática.

Dessa forma e considerando que o PAR tem entre os seus objetivos

sistematizar e consolidar a gestão democrática ao estabelecer ações e estratégias

para a implantação dos Conselhos Escolares, a nossa preocupação voltou-se para

esse objeto de estudo, tendo em vista que o PAR, contraditoriamente, é um

planejamento gerencial que traz em seu cerne uma concepção de gestão distinta da

que se propõe a instituir nas redes públicas de ensino.

Portanto, partindo do pressuposto de que a criação dos Conselhos

Escolares, isoladamente, não instaura uma gestão democrática, mas colabora para

a autonomia da instituição escolar e aponta para o trabalho coletivo, nós nos

propomos a analisar a situação desses colegiados no município de Riachuelo/RN a

partir das seguintes questões norteadoras:

a) O Plano de Ações Articuladas (2007-2011) contribuiu para organização

dos Conselhos Escolares do município de Riachuelo/RN?

b) Qual foi a dinâmica adotada pela equipe da Secretaria de Educação do

município de Riachuelo/RN para a implantação dos Conselhos Escolares?

c) Considerando as estratégias previstas no PAR (2007-2011) no que se

refere aos Conselhos Escolares, pode-se dizer que houve evolução na implantação

desses conselhos na rede municipal de Riachuelo?

d) A implantação dos Conselhos Escolares contribuiu para ampliar os

espaços de participação e gestão democrática no município de Riachuelo?

1.2 OBJETIVOS GERAL E ESPECÍFICOS

Com base nos questionamentos elencados, elegeu-se o seguinte objetivo

geral: analisar a implantação dos Conselhos Escolares no município de

Riachuelo/RN tomando como referência as ações e estratégias previstas em seu

Plano de Ações Articuladas, no período de 2007 a 2011.

23

Como desdobramento desse objetivo geral, foram propostos os seguintes

objetivos específicos:

a) Analisar as contribuições do Plano de Ações Articuladas (2007-2011) para

a organização dos Conselhos Escolares do município de Riachuelo;

b) Caracterizar a dinâmica adotada pela equipe da Secretaria de Educação

do município de Riachuelo para a implantação dos Conselhos Escolares;

c) Investigar se estratégias previstas no PAR (2007-2011) do município de

Riachuelo/RN, no que se refere aos Conselhos Escolares, contribuíram para a

implantação desses conselhos na rede municipal de Riachuelo;

d) Discutir as contribuições dos Conselhos Escolares para a ampliação dos

espaços de participação e gestão democrática no município de Riachuelo.

1.3 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS

Os fundamentos epistemológicos desta pesquisa se aproximam do

materialismo histórico-dialético, baseado nos contributos de Karl Marx (1968). Nos

seus estudos, o teórico defende que é possível produzir conhecimento criticando o

conhecimento acumulado, de modo a racionalizá-lo. Portanto, ao analisar

determinado objeto de pesquisa que, nesse caso, são os Conselhos Escolares no

contexto do PAR, no município de Riachuelo/RN, é preciso ter consciência de seus

fundamentos, de seus condicionantes e de seus limites, tendo em vista que esses

são determinados por processos históricos.

Desse modo, o conhecimento se inicia na experiência empírica, ou, como

define o teórico, na sua aparência, que se constitui, assim, em um nível da realidade

não descartável. No entanto, a pesquisa não deve ser reduzida ao exame

sistemático das formas dadas de um objeto e na sua descrição detalhada, devemos

ultrapassar esse conhecimento, buscando a essência dos objetos, ou seja, sua

estrutura e dinâmica.

Dessa forma, destaca-se o papel fundamental do pesquisador na produção

do conhecimento, pois, segundo as palavras do teórico, durante o processo de

investigação, o sujeito “tem de apoderar-se da matéria, em seus pormenores, de

analisar suas diferentes formas de desenvolvimento e de perquirir a conexão que há

entre elas” (MARX, 1968, p. 16). Ainda em concordância com as proposições de

Marx, entende-se que o conhecimento não é composto por construções fixas e

24

imutáveis, mas por tendências históricas determinadas que, por isso, podem ser

refutadas ou aprimoradas por outras tendências, que estarão em consonância com o

contexto social, político e econômico vividos.

Dentro dos preceitos de pesquisa preconizados pelo materialismo histórico-

dialético, buscaram-se definir as categorias do método que pudessem nortear a

condução do processo investigativo. Entre elas, foram escolhidas a totalidade, a

contradição e a mediação.

Por totalidade, entende-se a união de todos os determinantes políticos,

econômicos e sociais que levaram à criação dos Conselhos Escolares pelas

instituições educativas a se apresentarem com determinadas características. Essa

totalidade pode ser compreendida mantendo-se uma relação dialética entre o todo e

suas partes. Cabe destacar que a totalidade “não é um todo já feito, determinado e

determinante das partes, não é uma harmonia simples pois não existe uma

totalidade acabada [...]” (CURY, 1985, p. 35).

A contradição, por sua vez, é a categoria que serve para interpretar o real e

captá-lo como sendo o resultado de uma inadequação de combate entre o que é e o

que ainda não é, numa síntese contraditória (CURY, 1985). Portanto, utilizando-se

da contradição, buscou-se evidenciar, neste trabalho, que a realidade não é uma

continuidade evolutiva. Nesse sentido, pode-se destacar que as conquistas

relacionadas à gestão democrática tiveram seus avanços e retrocessos no decorrer

da história, e que as consequências dessa caminhada são evidenciadas nas

fragilidades encontradas para sua consolidação no sistema educacional brasileiro.

Por último, define-se a categoria da mediação, por meio da qual se busca

analisar as relações existentes entre as particularidades da realidade estudada com

os seus determinantes sociais, por acreditar que “o isolamento de um fenômeno

priva-o de sentido, porque remete às relações exteriores. O conceito de mediação

indica que não é isolado” (CURY, 1985, p. 43).

Além dessas orientações teórico-metodológicas, para compreender e

interpretar as especificidades da dimensão empírica, elegeram-se como categorias

de análises: a gestão educacional; a gestão democrática, explorando principalmente

as dimensões participação, autonomia e descentralização, bem como os Conselhos

Escolares. A compreensão da gestão educacional é norteada pelas concepções de

autores como Oliveira (2001) e Paro (2010). Assim, a gestão educacional é

considerada, nesta dissertação, como um processo amplo que abrange desde a

25

organização das políticas e ações para estruturar e regular os sistemas de ensino

até suas formas de articulação com instituições e/ou indivíduos responsáveis pela

oferta da educação.

A gestão democrática, que é uma das maneiras de conduzir a administração

da educação pública, vai ao encontro das proposições de Hora (1994) e Cury

(2007), que postulam que os processos decisórios de uma gestão devem ser

permeados pela participação de diferentes sujeitos que partilham poder com igual

influência e grau de importância. Para tanto, a participação se destaca como a

prática de ser parte integrante de um colegiado e ter a capacidade de agir

defendendo os interesses de sua classe sem se subjugar ou tentar se sobrepor.

Nessa dimensão da gestão democrática, merecem destaque os estudos de

Paro (1992, 1996) e Demo (1988). Com relação à autonomia, as análises foram

guiadas, principalmente, pela definição de Barroso (2001), que defende que mesmo

que exista uma interdependência em um poder central que normatiza a educação,

as instituições educativas devem trabalhar na perspectiva de liberdade na tomada

de decisões dos seus encaminhamentos pedagógicos, administrativos e financeiros.

A terceira dimensão da gestão democrática abordada nesta dissertação é a

descentralização, que está intrinsicamente relacionada com a operacionalização da

gestão, isto é, com a postura de compartilhar poder, não se limitando à delegação

de autoridade tutelada a um poder central, sendo esta última entendida como

desconcentração. Lück (2000) e Viriato (2004) são autores que auxiliaram na

distinção dos termos “descentralização” e “desconcentração”, evidenciado as

práticas decorrentes desses processos.

Sendo um dos mecanismos que favorecem o estabelecimento da gestão

democrática nas escolas, a última categoria de análise eleita para este trabalho

foram os Conselhos Escolares, cujo processo de indução para criação foi analisado

a partir das determinações da legislação brasileira e as características de

funcionamento foram baseadas nos estudos de Luiz, Barcelli e Conti (2010) e Morais

(2012).

1.4 ABORDAGEM DE PESQUISA E PROCEDIMENTOS TÉCNICOS

Para a realização deste trabalho, optou-se pela abordagem de pesquisa

qualitativa, denominação sob a qual “encontram-se variados tipos de investigação,

26

apoiados em diferentes quadros de orientação teórico e metodológica, tais como o

interacionismo simbólico, a etnometodologia, o materialismo dialético e a

fenomenologia” (GODOY, 1995, p. 58). A pesquisa qualitativa preocupa-se com

aspectos da realidade, buscando compreendê-los e explicá-los a partir da dinâmica

das relações sociais, ou seja, a realidade é observada, descrita e interpretada tendo

como referência as conexões existentes entre a singularidade do objeto estudado

com seus contextos social e histórico. Nesse sentido, Godoy (1995) esclarece que

os estudos intitulados qualitativos, apesar de se originar em diferentes matizes,

possuem características próprias que os identificam: a) tem o ambiente natural como

fonte de dados e o pesquisador como instrumento fundamental; b) é descritiva; c) o

significado que as pessoas dão às coisas e à sua vida são inquietações essenciais

ao investigador; d) os pesquisadores utilizam o enfoque indutivo na análise de

dados.

Ressalta-se que, no decorrer da pesquisa, destinou-se atenção especial a

alguns limites e riscos da pesquisa qualitativa, advertidos por Gerhardt e Silveira

(2009), visando: evitar posturas autoconfiantes em concepções pré-estabelecidas;

manter neutralidade nos momentos de coleta de dados; reconhecer a

impossibilidade de dar conta da totalidade do objeto estudado e concentrar-se nos

objetivos da pesquisa; fazer um detalhamento dos aspectos que nos levaram a fazer

determinadas conclusões; assim como, minimizar as possíveis interferências do

envolvimento na situação pesquisada e com os sujeitos pesquisados nas análises

feitas. Inserida na abordagem qualitativa, foram utilizados como procedimentos

técnicos de pesquisa: a revisão de literatura, a análise documental e a realização de

entrevistas.

Segundo Gil (2002), a revisão de literatura é desenvolvida a partir da leitura

e do estudo de material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos

científicos. Conhecer a literatura pertinente aos eixos temáticos estruturantes desta

pesquisa, como administração pública, gestão educacional, elementos e

mecanismos democratizantes da gestão escolar aumenta as possibilidades de

explorar e aprofundar o conhecimento sobre o objeto de pesquisa, seja pela

consolidação de ideias pré-estabelecidas, seja pela construção de argumentos que

discordem de determinadas perspectivas de análise.

Nesse processo, as palestras e os seminários promovidos pela linha de

pesquisa “Educação, política e práxis educativas”, assim como as reuniões de

27

estudos organizadas no âmbito da pesquisa nacional do OBEDUC ao qual este

trabalho está vinculado, foram momentos facilitadores desse aprendizado, tendo em

vista as inúmeras indicações de leituras, as discussões de referenciais e o diálogo

promovido entre os diferentes níveis acadêmicos da UFRN (iniciação científica,

mestrandos, doutorandos, mestres e doutores) inclusive, com pesquisadores de

outras instituições de Ensino Superior.

A revisão de literatura é uma atividade recorrente em todas as etapas da

escrita do trabalho acadêmico, mas, haja vista a particularidade desta pesquisa, que

teve a pretensão de ser produzida com aproximações com o materialismo histórico-

dialético, esse procedimento técnico é fortemente explorado na seção de

contextualização do objeto de pesquisa, porque “[...] no trabalho propriamente de

pesquisa, de investigação, um primeiro esforço é o resgate crítico da produção

teórica ou do conhecimento já produzido sobre a problemática em jogo” (CIAVATTA,

2012).

Essa técnica de pesquisa também é importante na apresentação das bases

legais que orientam as políticas educacionais e ajuda na definição dos documentos

oficiais que precisam ser averiguados mais detalhadamente para uma melhor

apropriação do objeto de pesquisa. Essa etapa antecede a realização da segunda

técnica de pesquisa adotada neste estudo. Trata-se da análise documental.

Os documentos oficiais da política educacional são uma fonte de pesquisa

de natureza distinta da literatura revisada, pois são materiais que se apresentam

sem tratamento analítico (GIL, 2007). No entanto, são fundamentais para se

conhecer o que é legalmente estabelecido para a educação brasileira e que deve ser

posto em prática, assim como fornecem evidências dos contextos social, político e

econômico no qual foram produzidos.

Com relação aos documentos analisados, em âmbito de legislação

educacional, foram privilegiadas as bases legais que orientam as políticas de gestão

educacional. Nessa direção, mereceram destaque a Constituição Federal de 1988,

que consolidou conquistas qualitativas com relação à legislação anterior, ao garantir

o direito à educação pública em todos os níveis e o dever do Estado e da família na

sua promoção; assim como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional –

LDB (Lei nº 9.394/96), cuja regulamentação detalha os direitos assegurados pela

Constituição de 1988 e orienta a organização da educação pública em aspectos

gerais, incluindo a gestão democrática da rede e das escolas.

28

Também fizeram parte da análise documentos especificamente relacionados

ao Plano de Ações Articuladas – PAR. Para situá-lo no contexto político no qual foi

formulado, são apresentados e caracterizados o Plano de Desenvolvimento da

Educação – PDE e o Decreto 6.094 de 24 abril de 2007, que designou a criação do

PAR. Para compreender os princípios norteadores e a forma de mobilização para

implementação do PAR por estados e municípios, os estudos pautaram-se em

documentos técnicos produzidos pelo governo federal, tais como: as Orientações

gerais para aplicação dos instrumentos (2008), que guiou os municípios no

levantamento das informações necessárias para a elaboração do diagnóstico

situacional da rede educacional pública local; e o Guia Prático de Ações (2008), que

apresenta os critérios de pontuação com os quais são analisados os diversos

aspectos do sistema educacional, além de prever os devidos encaminhamentos a

ser seguidos.

Buscando estabelecer relações entre a política nacional e a realidade local

de Riachuelo/RN e direcionando a pesquisa para os Conselhos Escolares,

componente da gestão democrática que referencia nossa pesquisa, também foram

estudados documentos específicos do município. Nesse sentido, destacam-se o

Plano de Ações Articuladas de Riachuelo/RN (2007) e a Minuta de Lei de

regulamentação dos Conselhos Escolares (2015)3, pois a Lei ainda está em

processo de aprovação, logo, não foi oficialmente publicada.

Por último, para saber como o planejamento educacional proposto pelo PAR

repercutiu na gestão escolar, foram analisadas duas Atas de Assembleias Gerais da

Escola Municipal Francisquinho Caetano, instituição pioneira no município na

implantação do Conselho Escolar. A primeira foi a Ata de Criação do Caixa Escolar

(2002), tendo em vista que na escola ainda há uma ligação muito forte entre o

Conselho do Caixa Escolar e o Conselho Escolar. A segunda foi a Ata de Criação do

Conselho Escolar (2010) que apresenta aspectos importantes e singulares a

respeito da composição e da organização do colegiado.

Na parte empírica da pesquisa, foi utilizada como técnica de coleta de

informações a entrevista semiestruturada que, na compreensão de Triviños (1987, p.

146), refere-se a:

3 A versão disponibilizada pela Secretaria Municipal de Riachuelo/RN foi a utilizada em 2015. No entanto, foi informado pelos técnicos locais que não há alterações significativas com relação a versão utilizadas em anos anteriores.

29

[...] em geral, aquela que parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que interessam à pesquisa, e que, em seguida, oferecem amplo campo de interrogativas, fruto de novas hipóteses que vão surgindo à medida que se recebem as respostas do informante. Desta maneira, o informante, seguindo espontaneamente a linha de seu pensamento e de suas experiências dentro do foco principal colocado pelo investigador, começa a participar na elaboração do conteúdo da pesquisa.

Desse modo, todo o estudo teórico realizado na revisão de literatura e na

análise documental foi essencial para ampliar o conhecimento sobre os aspectos

relevantes do objeto de estudo, que auxiliaria tanto na elaboração do roteiro de

perguntas como na condução das entrevistas realizadas, já que o entrevistado tem

liberdade de expor suas considerações, mas é papel do entrevistador mantê-lo no

foco do trabalho.

Sobre a realização das entrevistas, em sua maioria, exigiu deslocamento até

o município de Riachuelo/RN e foram todas gravadas e transcritas com autorização

dos entrevistados, por meio da assinatura de um “Termo de consentimento livre e

esclarecido4”, cujo modelo encontra-se no Apêndice A. Além das gravações, foram

feitas anotações gerais dos pontos mais relevantes das entrevistas, documentos

pendentes que seriam entregues ao entrevistador em momentos posteriores devido

a sua indisponibilidade na hora da entrevista. Além disso, esse tipo de entrevista

permitiu que o entrevistador avaliasse condutas, atitudes, registrasse reações e

gestos dos entrevistados, o que, na visão de Lakatos e Marconi (1985), são

vantagens que a entrevista propicia. Ainda, destaca-se que, para tentar tornar as

informações mais valiosas e fidedignas, após a análise das entrevistas, informações

mal compreendidas ou incompletas foram esclarecidas por meio de contato via

mídias digitais.

As entrevistas tiveram o objetivo de ampliar a compreensão sobre como foi

conduzido o processo de construção do PAR (2007-2011) de Riachuelo/RN,

priorizando as diretrizes e as ações implementadas na mobilização para criação dos

Conselhos Escolares na rede pública de ensino. Nesse sentido, foram realizadas 6

entrevistas, as quais podem ser divididas, didaticamente, em três partes. A primeira

trata de aspectos relativos à elaboração do PAR na perspectiva da assessoria

4 Termo de consentimento livre e esclarecido foi uma adaptação do documento elaborado pela

Professora Doutora Maria Aparecida de Queiroz para pesquisa “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a 2012”. Não foram colocadas as cópias dos termos assinados para se preservar a identidade dos entrevistados.

30

fornecida pelo MEC ao município de Riachuelo/RN. Para isso, entrevistou-se uma

das duas consultoras do MEC que foi designada para auxiliar tecnicamente o

município na elaboração do documento do PAR (2007-2011).

O segundo bloco de entrevistas foi realizado com 03 profissionais da gestão

municipal que participaram da equipe técnica local de elaboração do PAR e

permaneceram no comitê local de acompanhamento do PAR. Essas entrevistas

foram mais amplas, pois, como uma forma de contrapor as informações fornecidas

pela consultora do MEC, contemplaram questões gerais sobre o Plano de Ações e

sua influência na organização geral da rede, também versaram sobre o

planejamento e a mobilização para criação dos Conselhos Escolares nas escolas

públicas municipais de Riachuelo/RN.

Ressalta-se que, nessa etapa, a entrevista realizada com a consultora do

MEC e as três entrevistas com gestores municipais utilizadas neste trabalho fazem

parte do acervo bibliográfico do projeto nacional “Avaliação do Plano de Ações

Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas

Gerais, no período de 2007 a 2012” (cujos roteiros encontram-se, respectivamente,

nos Apêndices B e C). Ainda é importante esclarecer que, na qualidade de bolsista

de mestrado do referido projeto, estivemos presentes nas reuniões de elaboração do

roteiro de questionamentos, bem como fomos à Secretaria Municipal de Educação

de Riachuelo, onde participamos da realização das entrevistas junto com a

coordenadora do projeto.

As últimas entrevistas tiveram seu roteiro (Apêndice D) organizado por esta

pesquisadora e pela orientadora. Como eixo norteador, foram eleitas as

considerações dos conselheiros a respeito da criação do Conselho Escolar da

instituição pioneira na implantação dos Conselhos em Riachuelo/RN: a Escola

Municipal Francisquinho Caetano. Nessa etapa, foram priorizados os conselheiros

que participaram da primeira formação do Conselho Escolar. Tinha-se a pretensão

de entrevistar representantes de diferentes segmentos: presidente do CE,

professores, alunos e comunidade escolar. No entanto, em virtude do tempo

passado e do distanciamento de profissionais, alunos e pais da instituição escolar,

só foi possível o contato com o vice-presidente e a tesoureira, os quais forneceram

informações significativas para a reconstituição histórica e a caracterização da

criação do Conselho Escolar.

31

Diante da gama de informações coletadas, concorda-se com Triviños (1987,

p. 152), quando afirma que as características da entrevista semiestruturada

merecem destaque na abordagem qualitativa por favorecer “não só a descrição dos

fenômenos sociais, mas também sua explicação e a compreensão de sua totalidade,

tanto dentro de sua situação específica como de situações de dimensões maiores”.

Desse modo, acredita-se que as técnicas de pesquisa adotadas

possibilitaram a obtenção de informações relevantes para a compreensão do objeto

de estudo e para a construção da dissertação. Assim, foi possível refletir sobre as

atuais políticas educacionais voltadas para gestão escolar, com ênfase na criação

do Conselho Escolar, no município de Riachuelo/RN, no período de implementação

do Plano de Ações Articuladas (2007-2011).

Para que esse objetivo fosse alcançado, priorizaram-se como entrevistados

sujeitos que estiveram oficialmente envolvidos, tanto no processo de elaboração e

implementação do PAR em Riachuelo como na formalização do Conselho Escolar

da instituição investigada. Os sujeitos entrevistados e a nomenclatura utilizada no

decorrer da dissertação podem ser observados no Quadro 2.

Quadro 2 – Nomenclatura utilizada na dissertação e funções dos sujeitos entrevistados.

NOME USADO NA DISSERTAÇÃO

FUNÇÃO EM 2007

Consultora do MEC Assessora técnica da Secretaria de Estado da

Educação e da Cultura/RN

Gestor 1 Secretário de Educação

Gestora 2 Coordenadora pedagógica de escola e Presidente do

Sindicato

Gestora 3 Diretora de escola

Conselheiro 1 Professor

Conselheira 2 Professora Fonte: Elaborado autora (2016).

Seguindo a sequência do Quadro 2, elege-se como primeira entrevistada a

Consultora do MEC. Ela era uma das profissionais no Rio Grande do Norte que

tornou-se consultora a partir de um trabalho cooperativo desenvolvido entre União e

estado para viabilizar a implementação do PAR pelos municípios. A consultora,

desde o período em questão, é funcionária da Secretaria de Estado da Educação e

da Cultura/RN – SEEC/RN. Apesar de ter orientando a elaboração do PAR,

distanciou-se no período de implementação devido à licença por motivo de

saúde/maternidade.

32

Outros sujeitos participantes da pesquisa foram 03 gestores ligados à gestão

municipal. Apresentando individualmente esses entrevistados, o Gestor 1, na época

de vigência do PAR (2007-2011), era o Secretário Municipal de Educação, o que lhe

conferiu a posição de dirigente municipal de educação na equipe local de elaboração

do PAR. O profissional possui especialização em gestão escolar e, por fazer parte

do corpo efetivo de docentes do município de Riachuelo/RN, atualmente está lotado

como professor em uma das escolas municipais. Ele foi um dos técnicos da

Secretaria de Educação escolhido para participar do curso de formação de

conselheiros multiplicadores promovido pelo MEC.

A Gestora 2 também é especialista e, à época de elaboração do PAR,

participou da equipe local como representante do Conselho Municipal de Educação,

do qual fazia parte por ser representante do Sindicato dos Servidores Públicos

Municipais de Riachuelo, embora também atuasse como coordenadora pedagógica

de uma escola da rede municipal. Tendo em vista os movimentos sociais e políticos

que influenciam fortemente a formação da equipe gestora no município, desde 2009,

essa profissional integra a equipe técnica da Secretaria Municipal de Educação de

Riachuelo/RN na qualidade de coordenadora pedagógica.

Já a intitulada Gestora 3, é pedagoga, especialista em educação infantil e

atualmente cursa especialização em gestão escolar ofertada pelo MEC. Ela se

mantém no cargo de direção há 16 anos. A única mudança na atuação é que, até

2010, trabalhava com o Ensino Fundamental e, a partir de 2011, passou a ser

diretora de um Centro Infantil. No contexto elaboração do PAR (2007-2011), essa

profissional participou da equipe local como representante dos diretores de escolas,

sendo também designada como responsável por dinamizar a ação de implantar os

Conselhos Escolares na rede pública de Riachuelo/RN. A Gestora 3, assim como o

Gestor 1, foi contemplada com a formação de conselheiros, da qual deveria ser

multiplicadora no município.

Os dois últimos entrevistados foram escolhidos para entrevista por atuarem

na escola Municipal Francisquinho Caetano desde os anos 2000, o que lhes permitiu

vivenciar o processo de criação do Conselho Escolar e acompanhar seu

funcionamento. Ambos os conselheiros participaram da primeira formação do CE e

também fazem parte da formação atual.

33

1.4.1 Estrutura da dissertação

A materialização da proposta de pesquisa explanada nesta seção

introdutória se estrutura em três seções adicionais, acrescidas de considerações da

autora acerca do estudo desenvolvido.

A segunda seção é de cunho teórico. Nela, são contextualizados

historicamente e apresentados os conceitos que fundamentam as seções

posteriores. Intitulada como “Gestão educacional: tendências e desafios”, a análise

feita discute o conceito de gestão e suas funções inerentes. Cientes de que, no

decorrer da história, diferentes modelos de administração foram surgindo, são

apresentados os quatro principais modelos de gestão, a saber: a patrimonialista,

burocrática, gerencialista e democrática. Ao discorrer sobre cada modelo, são

descritas suas características, estabelecendo relações com o contexto social que

propiciou sua formulação, exemplificando as atuais influências na gestão

educacional. Nesse caso, destaca-se a gestão democrática, identificando suas

dimensões, normatização e trazendo os Conselhos Escolares como componentes

constituintes da democratização da gestão em âmbito escolar.

A terceira seção é intitulada “Planejamento educacional e o Plano de Ações

Articuladas: o foco na área da gestão democrática e nos Conselhos Escolares”. O

eixo norteador é o PAR. Na primeira parte, situa-se o Plano de Ações no cerne do

planejamento das políticas educacionais que levaram a sua criação: Planos

Plurianuais (PP), Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e Plano de Metas

Compromisso Todos pela Educação (PMCTE). Na segunda parte, o alvo da

discussão é o PAR como planejamento educacional que transita entre ser concebido

nos moldes gerencialistas, propondo-se a induzir a gestão democrática para a rede

pública de ensino e suas instituições, sendo a criação dos Conselhos escolares

apresentada como um dos mecanismos de operacionalização.

A quarta seção, intitulada “O PAR no município de Riachuelo/RN: a

dimensão dos Conselhos Escolares e a sua implementação”, mostra a realidade

vivenciada pelo município de Riachuelo/RN, desde o momento de preparação e

elaboração do documento do PAR até a efetivação das ações direcionadas à

implantação dos Conselhos Escolares, até então inexistentes na rede.

Na quinta seção, são estabelecidas as considerações finais a respeito dos

estudos realizados e dos dados resultantes da pesquisa empírica em consonância

34

com as questões de pesquisa e os objetivos estabelecidos. Os resultados

apresentados são verdades provisórias, tendo em vista que a realidade estudada

está constantemente sujeita a mudanças provocadas pelos movimentos políticos e

sociais que a envolvem, o que poderá permitir novas interpretações.

35

2 GESTÃO EDUCACIONAL: TENDÊNCIAS E DESAFIOS

Na atualidade, a temática da gestão educacional está presente nas

discussões no campo educacional, pois são da sua competência a elaboração e a

realização de ações que cumprem diretrizes e possibilitam a melhoria qualitativa das

instituições educativas. Esse pensamento é ratificado por Bordignon e Gracindo

(2004, p. 147), quando afirmam que “a gestão transforma metas e objetivos

educacionais em ações, dando concretude às direções traçadas pelas políticas”.

Dessa forma, evidencia-se a forte ligação existente entre a política educacional e o

modelo de gestão adotado para executá-la.

De um ponto de vista restrito, o termo gestão tem sido utilizado como etapa

de execução de processos administrativos. Nesse sentido, a ideia de controle,

direção e comando estão sempre presentes. No entanto, estudiosos comprometidos

com a escola pública, entre eles, Ferreira (2004), Oliveira (2001) e Paro (2010),

compreendem que esse entendimento limita a gestão à implantação de políticas,

planos, programas e projetos. Quanto ao sentido de gestão da educação, pretende-

se superar esse reducionismo e ampliar o seu entendimento a uma cadeia de

processos, procedimentos, instrumentos e mecanismos de ação que envolve a

participação de todos os sujeitos interessados na concepção da formulação de

políticas e do planejamento educacional.

Etimologicamente, a palavra gestão está associada à ideia de germinar,

fazer crescer, executar. Gestão significa tomada de decisões, organização, direção e

relaciona-se com a atividade de impulsionar uma organização a atingir seus

objetivos, cumprir suas responsabilidades. Segundo Ferreira (2004, p. 1241), gestão

da educação significa “ser responsável por garantir a qualidade de uma „mediação

no seio da prática social global‟ [...], que se constitui no único mecanismo de

hominização do ser humano, que é a educação, a formação humana de cidadãos”.

Conforme expõe Oliveira (2001), a administração escolar torna-se objeto de

estudo para muitos pesquisadores, principalmente nos anos 1960, com a introdução

dos princípios da Administração Científica do Trabalho no planejamento

educacional. A expressão administração escolar foi sendo, nos últimos anos,

substituída pela expressão gestão educacional, refletindo a adoção da gestão

democrática da educação presente na Constituição Federal. De acordo com a

36

autora, o termo gestão é mais amplo e sugere participação e presença da política na

escola, enquanto que o termo administração carrega forte conotação técnica.

Sob esse viés, Paro (2010, p. 25) compreende que a administração

educacional deve ser entendida, em um contexto da administração em uma

sociedade capitalista, como “a utilização racional de recursos para a realização de

fins determinados”. Essa concepção confunde-se com gestão, que é considerada a

ação de gerir, de administrar, de governar ou de dirigir negócios públicos ou

particulares. Nesse sentido, algumas funções são inerentes à gestão, entre elas: a)

planejamento: explicitação de objetivos e antecipação de decisões para orientar a

instituição, prevendo o que se deve fazer para atingi-los; b) organização:

racionalização de recursos humanos, físicos, materiais, financeiros, criando e

viabilizando as condições e os modos para realizar o que foi planejado.

No que se refere às formas de gestão dos serviços públicos, entre eles, a

educação, podem-se identificar diferentes maneiras na condução desses serviços. A

maior ou menor aderência ao modelo de gestão está estritamente relacionada ao

modo de organização política do Estado capitalista. Historicamente, é possível

identificar alguns modelos de gestão que têm permeado a administração pública,

embora não se possa dizer que exista um modelo puro de administração ou gestão.

A partir desses fundamentos, esta seção está estruturada em três tópicos. O

primeiro apresenta os modelos de gestão e sua articulação com os diferentes

estágios de desenvolvimento capitalista, de forma a caracterizar fatores de ordem

econômica e social que permitiram a hegemonia de cada modelo em determinados

períodos históricos. Nesse contexto, trata da repercussão dos diferentes modelos

para gestão pública e suas repercussões no campo educacional.

O segundo tópico discute a gestão democrática, com enfoque inicial na

conceituação e nas suas dimensões constitutivas: descentralização, participação e

autonomia. Em seguida, busca analisar a gestão democrática na perspectiva dos

principais documentos que regem, na atualidade, a educação brasileira, entre eles: a

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei nº 9.394/96) e o Plano

Nacional de Educação (2001-2010)5.

5No ano de 2014, foi aprovado pela Câmara dos Deputados o Plano Nacional de Educação 2014-

2024 (Lei nº 13.005/2014). Tendo em vista que o recorte temporal deste trabalho antecede essa publicação, optou-se por não explorar o segundo PNE.

37

O terceiro analisa os Conselhos Escolares como uma estratégia de

democratização da gestão da escola pública.

2.1 DA GESTÃO PATRIMONIALISTA À GESTÃO GERENCIAL: INFLUÊNCIAS NA

EDUCAÇÃO

Entre as várias maneiras que a humanidade criou para organizar os

interesses comuns de um determinado grupo de pessoas que convivem em um

mesmo território, a mais difundida e predominante na atualidade é o Estado. A esse

respeito, Mendonça (2001) destaca que para exercer sua função de manutenção de

ordem e promoção do bem-estar de todos, alguns grupos sociais assumem o

comando e passam a controlar o coletivo e esse controle está legitimado tendo por

base os valores ou o uso da força. O Estado é, pois, uma construção histórica,

constitutiva da existência coletiva, transformando-se constantemente a depender

das exigências da sociedade.

Para Poulantzas (1981), o Estado é um conglomerado, uma arena dos

conflitos de classes, produto da luta de classes, daí todos os tipos de Estado

estarem assentados na ideia de poder. Na sua base, estão determinações e

processos associados aos diferentes modos de produção, dos quais o Estado é

parte integrante, sendo esses modos determinados por mudanças na estrutura da

sociedade e nas relações sociais correspondentes.

Em suas origens, uma das primeiras formas estabelecidas para a

organização do Estado é hoje denominada Estado patrimonialista. Essa forma de

administrar tem origem nas sociedades medievais, em que um soberano detinha a

propriedade do Estado e exercia total poder sobre a organização social. Na

concepção de Bresser-Pereira (1998, p. 47):

[...] o Estado era entendido como propriedade do rei, entendido como senhor do território e de tudo o que está contido nele (homens, bens e terra). Os cargos públicos eram com freqüência propriedade de uma nobreza burocrática e prebendaria. No Estado patrimonialista, o patrimônio público e o privado são confundidos.

O mandatário atuava de forma arbitrária, isto é, conforme sua vontade, e

emitia juízo de valor a partir de pontos de vistas pessoais, mas com respeito a certas

tradições, principalmente as de cunho religioso, pois isso poderia garantir a

38

obediência de seus governados e a ordem em seus domínios territoriais. Desse

modo, a principal característica da gestão patrimonial é a não distinção entre o

patrimônio público e o patrimônio do soberano, fazendo com que a influência de seu

poder se estenda ao aparelho do Estado. Assim, os cargos pretensamente públicos

eram todos ocupados a partir da livre nomeação do soberano, cujo critério de

escolha era, basicamente, a confiança.

Logo, pode-se vislumbrar que o quadro administrativo era constituído por

dependentes pessoais do gestor (familiares e funcionários), parentes, amigos

favoritos, ou ainda por pessoas que estivessem ligadas por um vínculo de fidelidade

(WEBER, 1956). Nesse sentido, Paludo (2010, p. 52, grifo do autor) destaca que

[...] regra geral, quem detinha um cargo público o considerava como um bem próprio de caráter hereditário (passava de geração para geração). Não havia divisão do trabalho; os cargos denominavam-se prebendas ou sinecuras, e quem os exercia gozava de status de nobreza real.

Por prebendas ou sinecuras, entende-se o emprego rendoso, mas de pouco

trabalho. A predominância dessa compreensão atribui-se à falta de profissionalismo

e comprometimento do serviço público com a prestação de serviço à população.

Essa condição implicava também a inexistência de carreira no serviço público, pois

as relações profissionais eram permeadas pela troca de favores e pela obediência

às vontades do soberano. À época, acreditava-se que o poder do soberano era

legitimado pelas tradições, pela honra e pela dignidade. No entanto, essa situação

contribuía para a instauração de um ambiente marcado pelo nepotismo, pela

corrupção e pelo desperdício de recursos públicos.

Características desse modelo de gestão patrimonialista ainda persistem na

sociedade. Isso significa dizer que os bens do Estado brasileiro são tratados como

patrimônio privado pelos detentores de poder, o que contribui significativamente para

a perpetuação de um sistema administrativo marcado politicamente por práticas de

corrupção, em que as forças determinantes na resolução de problemas de interesse

público são as trocas de favores e o suborno financeiro.

No que se refere à escola, uma prática comum que possui referência

patrimonialista é a definição do diretor escolar por indicação política. Apesar de

inadequada, o provimento da direção por indicação ainda é bastante utilizado no

39

Brasil, tendo em vista que concretiza as condições para trocas de favores. Nesse

sentido, Mendonça (2001, p. 88-89) afirma que

[...] Para o político profissional, ter o diretor escolar como aliado político é ter a possibilidade de deter indiretamente o controle de uma instituição pública que atende diretamente parte significativa da população. Para o diretor, gozar da confiança da liderança política é ter a possibilidade de usufruir do cargo público.

Esse tipo de relação traz consequências indesejáveis à gestão escolar,

porque a pessoa indicada, por vezes, não possui competências necessárias para o

exercício da função, assumindo o cargo por motivos pessoais e de confiança. Ainda

que tenha formação, o trabalho por ela desenvolvido tem de, necessariamente,

cultivar estreita ligação com os interesses do governante como requisito para

manutenção do cargo. Logo, as decisões e as ações dos gestores indicados

comprometem-se com a legitimação dos interesses dos seus superiores em

detrimento dos objetivos e projetos da instituição educativa.

Historicamente, mudanças nesse modo de administração do Estado vão

ocorrendo lentamente, em meados do século XIX, em virtude do processo de

industrialização e da emergência de novas demandas sociais, pois estas forçaram

os governos a buscar uma nova forma de administração que respondesse tanto aos

anseios dos comerciantes e industriais quanto à sociedade em geral (PALUDO,

2010).

Como reação à arbitrariedade do patrimonialismo, buscou-se a eficiência do

aparelho estatal por meio da racionalização dos processos administrativos. Essa

tendência vai se firmar com os estudos da Teoria da Administração Clássica, que

defendia como linhas gerais da administração: planejar, organizar, dirigir e controlar.

Essas ideias foram divulgadas primeiramente por Henri Fayol (1841-1925). No

transcorrer de seus estudos, Fayol estabeleceu também os quatorze princípios

básicos de gerência, quais sejam: a divisão do trabalho, a autoridade, a disciplina, a

unidade de comando, a unidade de direção, a subordinação do interesse individual

ao interesse comum, a remuneração, a centralização, a cadeia de autoridade, a

ordem, a equidade, a estabilidade no emprego, a iniciativa e a moral. Segundo Fayol

(1981), a administração é uma atividade presente em diferentes núcleos da nossa

vida (família, negócios, governo), o que exige certo grau de planejamento,

organização, comando, coordenação e controle.

http://en.wikipedia.org/wiki/Henri_Fayol

40

Frederick Taylor (1856-1915), em seus estudos, utilizou o método científico

no processo de trabalho. Sua preocupação era com a produtividade das fábricas.

Para tanto, desenvolveu um estudo no qual seu objetivo principal era aumentar a

produtividade dos operários. Nessa perspectiva, criou os três princípios básicos da

gerência científica, segundo Braverman (1987), a saber: a) princípio da dissociação

do processo de trabalho das especialidades dos trabalhadores; b) princípio da

separação de concepção e execução; c) a utilização do monopólio do conhecimento

para controlar cada fase do processo de trabalho e seu modo de execução.

Os estudos de Taylor, segundo Carneiro e Menicucci (2011), convergiram

para o modelo de administração burocrático weberiano, tendo como referência os

estudos de Max Weber (1864-1920). Ele defendia que, para que as organizações

fossem eficientes, suas atuações deveriam estar pautadas em uma rigidez de

normas e na uniformização de procedimentos, os quais eram definidos com base em

experiências previamente testadas. O estudioso acreditava que, agindo com

racionalidade (adequação de meios aos fins), os participantes de uma organização

atingiriam seus objetivos com rapidez de decisões e precisão dentro do cargo que

ocupavam.

Ao refletir sobre a teoria burocrática de Weber, Chiavenato (2002, p. 16-17)

destaca que essa forma de gerir é baseada em

[...] 1. Caráter legal das normas; 2. Caráter formal das comunicações; 3. Divisão do trabalho; 4. Impessoalidade no relacionamento; 5. Hierarquização da autoridade; 6. Rotinas e procedimentos; 7. Competência técnica e mérito; 8. Especialização da administração; 9. Profissionalização; 10. Previsibilidade do funcionamento.

A administração burocrática aponta para uma forma de organização das

instituições de modo racional, formal e rígido. A burocracia também se caracterizava

por centralizar a concepção e a articulação das atividades, isto é, havia um grupo

central de pessoas que, após análise científica, especificava minuciosamente as

competências e a forma de ação associadas aos diferentes cargos, estruturados

hierarquicamente. As especificações e as normas de atuação eram registradas por

meio de textos escritos, de modo a manter a padronização de conduta e os

procedimentos adotados na execução da atividade exercida por diferentes sujeitos

que possuíssem a mesma função (CHIAVENATO, 2002).

41

Sob a forma de provimento dos cargos, a gestão burocrática pregava a

impessoalidade. Por conseguinte, a seleção dos funcionários era baseada em

objetivos criteriosos e na competência técnica, o que dava caráter profissional ao

processo seletivo e privilegiava a meritocracia. Nesse sentido, Carneiro e Menicucci

(2011, p. 16) argumentam que “a burocracia weberiana supõe uma

profissionalização que se fundamente na dedicação integral às responsabilidades do

cargo ocupado, numa perspectiva de emprego de longo prazo, organizado sob a

forma de carreiras”. Essa característica favorecia a estabilidade e justificava os

investimentos na qualificação profissional.

Nos dias atuais, a escola pode ser considerada uma instituição amplamente

burocratizada, basta observar a rigidez do currículo, a compartimentação dos

conhecimentos em disciplinas específicas, a uniformização de programas de

estudos e a persistência de avaliações individuais que buscam classificar, por meio

do estabelecimento de parâmetros de aprendizagem e notas, as capacidades dos

alunos, responsabilizando-os por um possível mau desempenho.

Em termos de estrutura gestora, ainda é cultural buscar a eficiência das

instituições a partir da hierarquização de funções. Nesse caso, o diretor é o

representante principal e domina os encaminhamentos administrativos e financeiros,

ao passo que a orientação pedagógica fica a encargo do coordenador; por sua vez,

a execução é responsabilidade dos professores; também é possível encontrar nas

escolas a figura do inspetor ou do supervisor, profissional responsável pela

manutenção da ordem no que se refere ao corpo discente.

Dentro de uma perspectiva burocrática, o diretor é visto como um cargo

técnico. Desse modo, é desconsiderado o caráter político da direção, mantendo-se a

comunidade escolar à margem do processo decisório. Inclusive, a realização de

concurso favorece a inversão do processo de escolha, pois é o diretor quem poderá

escolher por critérios subjetivos a escola na qual deseja trabalhar.

A centralidade do gestor nas decisões da instituição educativa pode ainda

ser reforçada por outra característica burocrática que permeia a gestão da rede de

alguns municípios: a seleção do gestor de escola por critérios de competência. Essa

seleção pode ser realizada por meio da realização de concurso ou de análise de

currículo, o que exige a especificação e a divulgação antecipada dos critérios de

seleção, os quais devem contemplar os requisitos básicos do perfil profissional

esperado. Apesar da aparente transparência desse processo seletivo, o concursado,

42

assim como o diretor indicado, poderá ter mais compromisso com o Estado, haja

vista que é este o responsável pela sua legitimação. Nesse sentido, Paro (1996a)

chama a atenção para o fato de que diferentemente da indicação, que deixa clara as

relações político-partidárias, explicitando razões para possíveis descontentamento e

mobilização para mudança, a ocorrência de concurso e critérios de seleção podem

mascarar essas relações políticas por motivos de caráter técnico.

Apesar dos importantes avanços proporcionados pela gestão burocrática em

relação ao patrimonialismo, esse modelo começou a sofrer críticas ainda nos anos

de 1960, que se aprofundaram em 1970, quando se intensificaram o processo de

recessão e a crise financeira do mundo capitalista. Até então se vivenciava um

período de “ouro do capitalismo” mundial estabelecido após a Segunda Guerra

Mundial (1945). Com isso, os países capitalistas passaram a vivenciar um período

próspero, no qual predominou a massificação do consumo de bens duráveis. Essa

característica implicou modificações na organização das empresas, que passaram a

ter como fundamentos as teorias econômicas keynesianas e o modelo estrutural

produtivo taylorista/fordista, contribuindo significativamente para o avanço da

acumulação do capital.

Nesse período, o Estado tinha entre suas funções: intervenção econômica,

organização da política monetária e fiscal, planejamento e coordenação da

industrialização/modernização da economia capitalista. Além disso, Tritin e Rossoni

(1999, p. 51) destacam que o Estado

[...] assumiu a expansão e manutenção do nível da demanda agregada até atingir o nível de atividade próxima do pleno-emprego. Assim, o Estado toma para si a responsabilidade de garantir o crescimento econômico e incorporar a classe trabalhadora nesse processo, daí gerando seu compromisso com a seguridade social e o pleno emprego.

Esse Estado, caracterizado por tentar conciliar forte intervenção econômica

com a ampliação dos serviços assistencialistas públicos, ficou conhecido como

Estado de Bem-estar social ou Welfare States. Por meio da regulação de boa parte

das atividades produtivas, o Estado tinha o discurso de garantir geração de riquezas

e diminuição das desigualdades sociais. Dessa forma, eram assegurados como

direitos dos cidadãos padrões mínimos de educação, saúde, moradia, renda e

previdência social.

43

Contestavam-se a morosidade dos procedimentos administrativos, a

centralização do poder e das decisões, assim como a dificuldade em assimilar novas

tecnologias. Segundo Castro (2007a), esse cenário foi propício para que o modelo

burocrático fosse considerado ineficiente e autorreferido, não atendendo mais as

demandas das organizações. Para a autora,

[...] na década de 1980, em função do clima intelectual e político reinante e da crise do aparato estatal, que a burocracia de tipo weberiano sofreu seu maior ataque. Mudar o tipo de organização do Estado e torná-lo mais eficiente e produtivo passou a ser a defesa dos governantes, em todo o mundo (CASTRO, 2007a, p. 122).

A aparente estabilidade da sociedade capitalista começou a apresentar

sinais de crise no fim dos anos de 1960, sendo intensificadas na década seguinte.

Assim, os primeiros anos de 1970 foram marcados por desaceleração das taxas de

crescimento em consequência do excesso de produção; das altas taxas de inflação;

da crise fiscal em virtude do descompasso entre o crescimento da economia e de

gastos em serviços sociais; da intensificação dos movimentos de luta (greves e

manifestações de rua) entre os capitalistas e a classe trabalhadora, na tentativa de

cada uma assegurar seus interesses; e da crise do petróleo, fonte de energia mais

utilizada.

A necessidade de reestruturação estatal nas últimas décadas do século XX

foi fortalecida pelas transformações ocorridas no contexto político, econômico e

cultural da sociedade contemporânea. Tais mudanças foram provocadas pela

adoção e pelo fortalecimento de uma nova ordem mundial, o neoliberalismo, ligado

aos processos de globalização e de desenvolvimento das tecnologias de

comunicação e informação, bem como às mudanças no padrão de produção das

mercadorias.

Dessa forma, o Estado teve suas funções reconfiguradas. Se antes ele era

amplo e assumia “papel central na condução do processo de regulação econômica e

política da totalidade da vida social” (LIMA, 2007, p. 53), agora passa a ser mínimo,

isto é, apenas regulador e organizador de serviços públicos. Essa mudança exigiu

dos administradores públicos um replanejamento das ações implementadas em

todos os setores da sociedade, tendo em vista torná-los mais eficientes e produtivos.

Para superar a crise estrutural do capital, o modelo de organização

administrativa público é repensado. Assim, líderes de diferentes nações passam a

44

disseminar a defesa de que, para se fortalecer, o Estado deveria atuar inspirado nas

bem sucedidas estratégias de gestão empresarial. Esse modo de conceber a gestão

foi definido por estudiosos como gestão gerencial ou Nova Gestão Pública (NGP).

Nesse sentido, a adoção da gestão gerencial para conduzir as ações do

aparelho Estatal significa a incorporação pelo setor público de um conjunto de

conhecimento e técnicas que condicionam o funcionamento do setor privado, logo,

torna-se prioridade a atuação baseada na consecução de objetivos, a ser definidos e

orientados por rendimentos e resultados.

As experiências iniciais da gestão gerencial são creditadas aos governos de

Margareth Thatcher (1979-1990), na Inglaterra, e de Ronald Reagan (1981-1985),

nos Estados Unidos, pois esses líderes buscaram a extinção do Estado de Bem-

estar Social, adotando ajustes de cunho neoliberal, embasados na crítica ao Estado

assistencialista e investidor e na sua ineficiência na promoção de bens e serviços.

Dentro dessa perspectiva, Carneiro e Menicucci (2011, p. 10) esclarecem que

[...] na visão que vai se tornar dominante à época, os problemas defrontados pelo capitalismo são percebidos como manifestação do excesso de intervencionismo estatal na vida econômica e nas relações societais em sentido amplo. Um liberalismo renovado, com forte sustentação na teoria econômica neoclássica, desloca o consenso keynesiano construído no pós-Guerra, argumentando que o Estado havia se tornado muito grande e a administração pública ineficiente ou pouco eficaz.

Desse modo, um dos principais desafios a ser enfrentado pelo novo modelo

administrativo público era a diminuição do Estado, tanto em âmbito de influência

como no de recursos investidos. Segundo Bresser-Pereira (2001), algumas

características básicas definem a administração pública gerencial, a saber: é

orientada para o cidadão e para a obtenção dos resultados; pressupõe que os

políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que

limitado de confiança.

Outra característica marcante do novo modelo gerencial é a

descentralização administrativa. Conforme Barcelar (1997, p. 27):

[...] o Estado que absorvia e centralizava funções as mais diversas, por força das teses neoliberais, passa a encolher-se, diminuindo seu papel interventor e centralizador, dando margem às inúmeras e contínuas privatizações que a cada dia ocorrem nos diversos setores sob a competência do Estado.

45

Sob a alegação da falta de recursos e necessitar gerar lucros para o setor

produtivo burguês, o Estado foi se desobrigando da participação direta no

oferecimento de serviços sociais e no desenvolvimento científico-tecnológico,

fortalecendo apenas suas funções de regulação e coordenação. Para tal, esses

serviços foram transferidos para o setor público não estatal, por meio de

privatizações e terceirizações, e seu funcionamento passou a ser regido pela

competitividade. No entanto, destaca-se que algumas atividades continuaram a ser

exclusivas do Estado, como, por exemplo: legislar, tributar, defesa nacional e

estabelecer políticas públicas.

Acompanhando a perspectiva descentralizadora, na lógica gerencial, no que

se refere à estrutura organizacional de políticas públicas, evidencia-se uma

tendência progressiva à descentralização de funções executivas para os níveis

subnacionais. Busca-se retirar a sobrecarga dos organismos centrais na resolução

de problemas que surgem em nível local. Segundo o discurso oficial dos gestores

estatais, a expectativa é a de que as instâncias locais, tendo como orientadoras as

diretrizes gerais do governo central, possam usufruir de sua autonomia para

desenvolver atividades em consonância com as necessidades e as exigências de

seu entorno, optando por técnicas mais produtivas, de forma a administrar com mais

eficiência os recursos disponíveis. Assim, observa-se o fortalecimento da separação

entre os órgãos formuladores de políticas públicas e os executores dessas mesmas

políticas.

A fim de regulamentar a parceria de atuação firmada entre os órgãos da

administração pública, foi instituída a celebração de contrato de gestão. Essa

significativa característica do gerencialismo consiste em um instrumento a partir do

qual as unidades federativas se comprometem a alcançar metas em prazos pré-

determinados e ajustam a concessão de crédito financeiro e/ou assistência técnica

para agir de acordo com os interesses da União, tendo a pretensão de trabalhar sob

a perspectiva de regime de mútua colaboração.

Nas palavras de Oliveira (2007, p. 13), contrato de gestão, com base nos

princípios da Constituição brasileira, é:

[...] um instrumento originário da administração por objetivos, por meio do qual são ampliadas as autonomias gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração pública, com a estipulação de metas de desempenho e fixação negociada de resultados, os quais deverão ser atingidos a partir da execução de uma série programada de atos

46

(programação derivada), cuja finalidade é conferir efetividade a planos, programas e políticas públicas (programação originária), promovendo assim a eficiência na gestão pública.

Ao estipular metas e prazos de execução dos programas e projetos, o

contrato de gestão implica definição de mecanismos periódicos de avaliação de

desempenho, tendo em vista que a qualidade do serviço ofertado será mensurada

mediante o cumprimento ou não dos objetivos estabelecidos, isto é, com base em

indicadores de qualidade e produtividade.

Ressalta-se que, ao praticar o gerencialismo na administração pública, os

diferentes países passaram a adotar aspectos comuns no exercício da gestão. No

entanto, algumas características podem ser vivenciadas com mais ou menos

intensidade, a depender dos contextos temporal, econômico e social. Esse fator

justifica o modo singular como a gestão gerencial afeta as relações entre Estado,

governo e sociedade civil de cada país.

No Brasil, o gerencialismo teve sua implementação incentivada pelo ex-

ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira (dirigente do Ministério de Administração e

Reforma do Estado – MARE), o qual reconhece que, por ser característico das

empresas privadas, o modelo de gestão gerencial sofre algumas alterações ao ser

implementado na administração pública. Assim, o autor define que as organizações

empresariais se diferenciam da administração pública por esta

[...] não visar lucro, mas o interesse público, porque o critério político é nela mais importante do que o critério de eficiência e porque pressupõe procedimentos democráticos que, por definição, não têm espaço no seio de empresas capitalistas (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 109).

Durante sua gestão (1995-1998), o Ministro Bresser-Pereira buscou imprimir

nas diferentes esferas do governo a necessidade de pautar as políticas nos

princípios de efetividade, eficiência e eficácia. Fazendo uma distinção entre esses

princípios, Carles (2010, p. 1) compreende que

[...] a efetividade diz respeito à capacidade de se promover resultados pretendidos; a eficiência indica a competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e esforços; e a eficácia, por sua vez, remete à capacidade de alcançar as metas definidas para uma ação ou experimento.

Nesse contexto, a avaliação de desempenho tem singular importância,

porque, para definir a efetividade das políticas, há a necessidade de se ter

47

mecanismos de mensuração da performance governamental (ABRÚCIO, 1997).

Essa avaliação está baseada em indicadores de qualidade, produtividade e

competitividade, que poderão indicar os setores aos quais devem ser destinados

mais esforços e recursos financeiros.

Para sua operacionalização, a gestão gerencial suscita a necessidade de

elaboração de um planejamento estratégico, pois este

[...] concebe e realiza o planejamento dentro de um modelo de decisão unificado e homogenizador, que pressupõe os seguintes elementos básicos: determinação do propósito organizacional em termos de valores, missão, objetivos, estratégias, metas e ações, com foco em priorizar a alocação de recursos; análise sistemática dos pontos fortes e fracos da organização, inclusive com a descrição das condições internas de resposta ao ambiente externo e a forma de modificá-las, com vistas ao fortalecimento desta organização; delimitação dos campos de atuação da organização; engajamento de todos os níveis de organização para a consecução dos fins maiores (SILVA, 2006, p. 3).

Nesse modo de conceber o planejamento para a seleção e a execução de

programas e ações que viabilizem a concretização de suas metas, devem ser

consideradas tanto as condições internas da instituição como a sua interação com o

ambiente, buscando-se a melhor integração dos recursos disponíveis com as

necessidades sociais. Assim, o desenvolvimento de um planejamento estratégico é

essencial para dar suporte à tomada de decisões, com vistas às melhores

oportunidades de concretização dos objetivos traçados. Essas ideias estão em

conformidade com as atuais funções do Estado, na medida em que este permanece

como indutor de políticas e avaliador de desempenho. Entretanto, ele tende a se

desresponsabilizar pelos resultados administrativos.

No campo educacional, é forte o impacto das mudanças no processo de

gestão. Os fundamentos da gestão gerencial estão na base da concepção de grande

parte dos programas e das políticas implementadas pelo MEC. Inerentes a esse

processo, a dinâmica administrativa, financeira e pedagógica da escola atual é

permeada pela lógica gerencial, principalmente no que se refere a focar suas

práticas no cumprimento de metas e na busca de resultados expressivos.

Ao analisar a implementação de políticas educacionais no contexto da

administração pública gerencial, particularmente em relação às diretrizes da

descentralização, Lück (2000, p. 18-19) defende que, na hierarquia educacional, não

é possível verificar a descentralização do poder decisório, mas sim, uma

desconcentração, isto é:

48

[...] realiza-se a delegação regulamentada da autoridade, tutelada ainda pelo poder central, mediante o estabelecimento de diretrizes e normas centrais, controle na prestação de contas e a subordinação administrativa das unidades escolares aos poderes centrais, em vez de delegação de poderes de auto-gestão e auto-determinação na gestão dos processos necessários para a realização das políticas educacionais.

Outro exemplo da utilização da lógica gerencial imposta às escolas pelo

governo federal é a criação de exames nacionais de avaliação (ANA, Provinha

Brasil, Prova Brasil, Enem etc.). Essa estratégia avaliativa mede o desempenho das

redes de ensino, escola e alunos, por meio de padrões generalizados e pré-

determinados. Ademais, esse controle tem monitoramento periódico, o que acaba

por incentivar a padronização e a uniformidade das práticas educativas, tendo em

vista que o trabalho docente e a escola, no exercício da sua “autonomia”, irão

direcionar esforços e aplicar recursos em mecanismos que possam melhorar os

índices avaliados, que muitas vezes desconsideram aspectos peculiares de cada

realidade educacional.

2.2 GESTÃO DEMOCRÁTICA: ELEMENTO DE QUALIDADE DA EDUCAÇÃO

Na tentativa de superar os entraves da administração burocrática, este

estudo evidenciou que os administradores públicos buscaram nas empresas

privadas as diretrizes para implementação de políticas que objetivassem a melhoria

dos índices educacionais. Nesse sentido, também é preciso estar atento para o fato

de que essa tendência à Nova Gestão Pública não foi passivamente aceita por toda

a sociedade. No que concerne ao âmbito educacional, a gênese e a implementação

da gestão gerencial foram constantemente acompanhadas por movimentos de

resistência de intelectuais, educadores e associações de representação da

sociedade civil que almejavam a democratização da educação.

Estudiosos como Batista (2009) consideram que a luta social pela

democratização da educação teve maior notoriedade quando essa discussão foi

incorporada à elaboração da Carta Constitucional na década de 1980. Contudo,

recuando na história até a década de 1930, essa autora afirma que a influência da

sociedade civil em reformas do sistema educacional tem suas raízes na

manifestação dos “pioneiros da educação”. Esse movimento, encabeçado por

intelectuais, educadores e cientistas, como Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira e

49

Cecília Meirelles, fundamentava-se na ideia de que a educação é um direito social

de todos e sua oferta é dever do Estado. Sob essa ótica, reivindicavam a criação de

um espaço específico para a educação na gestão estatal que fosse capaz de traçar

projetos educacionais que superassem problemas do setor.

Buscando estabelecer princípios de mudança e renovação, esse movimento

culminou na publicação do “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova” (1932). O

referido documento entrou para a história da educação brasileira, pois propunha

orientações de ressignificação e modernização da política educacional. Ao analisar o

documento do Manifesto, Lemme (2005) aponta como características fundamentais

de sua orientação e finalidade: concepção de educação natural e integral, com

respeito à personalidade individual, sem esquecer que o homem é um ser social,

que precisa fortalecer o espírito de disciplina, solidariedade e cooperação; educação

a serviço da sociedade sem a prevalência do interesse de nenhum grupo particular;

Estado com obrigação de promover a educação como um direito de todos,

independentemente de razões de ordem econômica e social, abrangendo todos os

níveis e modalidades de ensino; a escola única, obrigatória, gratuita, laica e igual

para os sexos; descentralização como princípio administrativo; métodos de ensino

em consonância com as mais modernas conquistas das Ciências Sociais, da

Psicologia e das técnicas pedagógicas; e corpo docente consciente de suas

responsabilidades e merecedor de remuneração condizente com sua missão.

Especificamente sobre a administração escolar, o Manifesto não apresenta

textualmente a expressão “gestão democrática”, mas acredita que, para consolidar

novos ideais de educação, é preciso “transferir do terreno administrativo para os

planos político-sociais a solução dos problemas escolares” (AZEVEDO et al., 2010,

p. 35). Essa orientação amplia o horizonte da administração, na medida em que

protagoniza a participação da sociedade nos rumos educacionais.

Na opinião dos autores do manifesto, para que a educação pública pudesse

galgar patamares de qualidade, necessitava-se ter clareza das finalidades da

atividade educativa e dos meios para concretizá-las. Ademais, como finalidade da

educação, é defendida no documento a articulação entre escola e meio social,

relação na qual deveria predominar a formação humana, de solidariedade, de

serviço social e cooperação em contraponto ao individualismo da escola tradicional.

Portanto, é acreditando que a educação pode contribuir de modo

significativo para o desenvolvimento da sociedade, que o manifesto afirma que:

50

[...] as únicas revoluções fecundas são as que se fazem ou se consolidam pela educação, e é só pela educação que a doutrina democrática, utilizada como um princípio de desagregação moral e de indisciplina, poderá transformar-se numa fonte de esforço moral, de energia criadora, de solidariedade social e de espírito de cooperação (AZEVEDO et al., 2010, p. 65).

A mobilização em prol da educação fomentada pelos Pioneiros da Educação

Nova foi enfraquecendo junto com o cenário político do Estado Novo (1937) e

culminou com a instauração da ditadura militar (1964) e o seu consequente

cerceamento dos direitos civis, que impuseram à educação um planejamento

centralizador, hierarquizado e de caráter tecnocrata. Todavia, à medida que se

consubstanciaram as condições históricas de superação do militarismo, a temática

da democratização tornou-se novamente pauta dos debates educacionais.

Em meados da década de 1980, as matrizes ideológicas fecundadas pelos

Pioneiros da Educação são retomadas pelo “Fórum Nacional em Defesa da Escola

Pública (FNDEP)”. Esse movimento educacional novamente confrontava o projeto

de educação vigente, instigando a reflexão de seus princípios e buscando garantir a

regulamentação de um projeto educacional como direito de todos os brasileiros.

Nesse cenário, destaca-se que, diferentemente do movimento da década de

1930, que foi liderado por educadores pioneiros, o FNDEP teve à frente de suas

discussões associações e entidades representativas da sociedade. Essas

instituições respaldavam sua atuação política na ampliação do conceito de

democratização, que tem como desdobramento, por exemplo, a ressignificação da

gestão democrática, pois, além de se concretizar como estratégia de

descentralização do ensino e poder local, passa a agregar a participação da

comunidade escolar na gestão das unidades escolares (BATISTA, 2002).

As discussões pertinentes ao Fórum foram de singular importância, pois

aconteceram em meio ao Congresso Constituinte, o que possibilitou que esse

movimento histórico em defesa da democratização da educação tivesse como um de

seus resultados mais expressivos a incorporação dos princípios democráticos no

sistema de ensino público na Constituição Federal de 1988. Esse fator pode ser

observado quando a Constituição busca promover a igualdade entre as pessoas,

compreendendo a educação como direito social que deve ser garantido a todos.

Desse modo, é destacada, no Art. 205, a obrigação formal do Estado e da

família no seu cumprimento, além de suscitar a colaboração da sociedade na sua

51

promoção, tendo em vista que por meio da educação buscar-se-á o pleno

desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e a

qualificação para o mundo do trabalho. Percebe-se, assim, a abrangência da

educação na formação integral dos indivíduos e a real necessidade do envolvimento

e da corresponsabilidade do Estado, da família e da sociedade nesse processo.

Para a concretização do ensino público de qualidade, o Art. 206 determina

os princípios nos quais o ensino deverá ser ministrado, quais sejam: igualdade de

acesso e permanência na escola, liberdade, gratuidade do ensino público,

valorização profissional, piso salarial. Ademais, no Inciso VI, é enfatizada a “gestão

democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 1998).

É bem verdade que, devido a problemas como altos índices de evasão e

repetência, falta de vagas, centralidade administrativa nos encaminhamentos da

política educacional e má aplicação dos recursos educacionais, até esse período, a

maior ênfase da democratização estava na eminente necessidade de

universalização de acesso à educação básica, bem como na permanência, na

progressão com sucesso dos estudantes e na qualidade no processo educativo. No

entanto, a legalização da gestão democrática como pertinente às diretrizes do

ensino público viabilizou um espaço de luta para a concretização de uma educação

que privilegiasse o interesse coletivo, a partir de relações horizontais de poder, com

ações descentralizadas, autônomas e participativas.

Com isso, pode-se afirmar que a democratização do ensino público definida

pela Constituição Federal de 1988, além da ampliação do acesso, deve permear as

relações administrativas, financeiras e pedagógicas da escola pública. Esse fator

suscita a necessidade de formação cidadã dos envolvidos com a educação, de

modo a estimular a criatividade e a criticidade para que possam conviver e atuar

como agentes transformadores do seu contexto sociopolítico-cultural-educacional

(HORA, 1994).

Nessa perspectiva de redimensionamento da função formativa e social da

escola, merece destaque a gestão escolar democrática, pois, conforme define Lück

(2009, p. 24),

[...] gestão escolar é o ato de gerir a dinâmica cultural da escola, afinado com as diretrizes e políticas educacionais públicas para a implementação de seu projeto político-pedagógico e compromissado com os princípios da democracia e com os métodos que organizem e criem condições para um ambiente educacional autônomo (soluções próprias, no âmbito de suas

52

competências), de participação e compartilhamento (tomada de decisões conjunta e efetivação de resultados) e auto-controle (acompanhamento e avaliação com retorno de informações).

Dada a abrangência da dimensão da gestão, não é admissível tutelar a um

único indivíduo, no caso o gestor escolar, a responsabilidade por todas as atividades

administrativas e pedagógicas da instituição educativa. Todavia, cabe a esse

profissional exercer sua liderança na mobilização e na articulação de todos os

segmentos escolares na elaboração, execução e avaliação das ações desenvolvidas

pela escola, tendo sempre como foco a aprendizagem e a formação dos alunos.

A prática de gestão que envolve a participação de toda a comunidade

escolar (expressão que engloba os diferentes segmentos que compõem a escola:

alunos, responsáveis, professores, equipe gestora e funcionários) na decisão dos

rumos da atividade educativa, a depender da forma como é desenvolvida, pode

receber denominações diferentes, como, por exemplo: gestão democrática, gestão

participativa, gestão compartilhada e cogestão (BRASIL, 2004). Isso é consequência

da falta de normatização de procedimentos a ser adotados na organização da

gestão, pois a lei é categórica em identificar que a gestão democrática deve ser

implementada nas escolas, mas não define regras e convenções de concretização.

Por entender que a gestão comprometida com a formação do sujeito capaz

de promover a transformação social deve ocorrer num espaço onde prevaleça a

democracia, neste trabalho, será utilizado o termo apresentado na lei para

denominar a gestão autônoma e participativa: gestão democrática.

Assim, concorda-se com a concepção de gestão democrática apresentada

por Cury (2007, p. 494) quando afirma que:

[...] a gestão democrática da educação é, ao mesmo tempo, por injunção da nossa Constituição (art. 37) (BRASIL, 1988): transparência e impessoalidade, autonomia e participação, liderança e trabalho coletivo, representatividade e competência. Voltada para um processo de decisão baseado na participação e na deliberação pública, a gestão democrática expressa um anseio de crescimentos dos indivíduos como cidadãos e do crescimento da sociedade enquanto sociedade democrática.

Portanto, a prática da gestão democrática em si já pode se consolidar como

um espaço formativo. Características como transparência e impessoalidade

conduzem à superação das relações patrimonialistas no que se refere ao acesso às

informações sobre a utilização do bem público e as relações profissionais por

afinidade. Por sua vez, a autonomia e a participação auxiliam na reflexão sobre o

53

caráter emancipatório da educação; a liderança e o trabalho coletivo oportunizam a

convivência e o respeito entre opiniões e modos de agir diversos, ressaltando a

importância de articular essas contradições; por fim, a representatividade e a

competência funcionam como um exercício contínuo de representar politicamente os

interesses de um segmento escolar.

Ao analisar a gestão democrática das instituições sociais, entre as quais a

escola pública, Paro (1996a) reforça a ideia de que não se deve, apenas,

acessibilizar à população os serviços mas também permitir a participação desta na

tomada de decisões que dizem respeito a seus interesses. Isso implica a

descentralização do poder decisório e de responsabilidades, tanto com a

comunidade escolar como entre as instâncias governamentais.

2.2.1 Descentralização, autonomia e participação: dimensões da gestão

democrática

A gestão com princípios democráticos pressupõe três elementos essenciais,

que são: descentralização, autonomia e participação. Tendo em vista que esses

aspectos podem ser ressignificados pelas diferentes tendências administrativas

educacionais, faz-se necessário conceituá-los dentro da perspectiva democrática de

educação.

A descentralização como um dos fundamentos básicos para a

operacionalização da gestão democrática se justifica por buscar superar a

centralização e a racionalização dos processos administrativos, pedagógicos e

financeiros que caracterizam o sistema educacional brasileiro, uma vez que a

política educacional, via de regra, é planejada pelo órgão central – MEC, cabendo a

estados, municípios e escolas executarem suas determinações. Portanto,

descentralizar na perspectiva democrática “significa redistribuir o poder central,

envolvendo necessariamente alterações nos núcleos de poder, que levam a uma

maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas mãos”

(VIRIATO, 2004, p. 47).

Desse modo, a descentralização incide em mudanças significativas nas

relações atuais estabelecidas entre governo central, estados, municípios e

sociedade civil, visto que a essas diferentes instâncias deve ser transferida a

54

autoridade legal para planejarem, decidirem e organizarem a forma como

encaminharão as atividades de sua competência.

A realização de práticas decentralizadoras na perspectiva democrática

refere-se ao compartilhamento de poder decisório, não só de responsabilidades

entre as instâncias governamentais e unidades educativas como também pressupõe

planejamento e ações de forma coletiva, o que implica participação cidadã e

fortalecimento da autonomia. Ao compartilhar poder com representações locais,

onde ocorre o ato educacional, a descentralização qualifica a gestão democrática

por desenvolver um trabalho que atenta para as reais necessidades dos diferentes

contextos educacionais.

Analisando a gestão escolar democrática no contexto da LDB, Paro (2001,

57) destaca que:

[...] a descentralização do poder se dá na medida em que se possibilita cada vez mais aos destinatários do serviço público sua participação efetiva, por si ou por seus representantes, nas tomadas de decisão. Para que isso aconteça, no caso do ensino público, não basta a desconcentração das atividades e procedimentos de cunho meramente executivo, como vem acontecendo. É necessário que a escola seja detentora de um mínimo de poder de decisão que possa ser compartilhado com seus usuários com a finalidade de servi-los de maneira mais efetiva.

Ao suscitar uma forma peculiar de articulação entre os diferentes níveis

governamentais e a participação social, torna-se evidente que a descentralização

como estratégia de gestão democrática pode ter como consequência a simplificação

de estruturas burocráticas, a aproximação do poder público das demandas da

sociedade, além de concorrer significativamente para o desenvolvimento e a

formação de novos atores políticos comprometidos com a promoção de uma

educação com qualidade social. Nesse sentido, Fernandes (1998) considera que, na

gestão democrática, os conceitos de descentralização e participação andam juntos,

na medida em que a descentralização favorece a participação, aliás, só se torna

possível por meio da participação.

Assim, no contexto, de democratização e melhoria da qualidade da

educação, é perceptível que a descentralização caminha em consonância com a

construção de espaços de deliberação coletiva. Por conseguinte, a gestão

democrática, como hoje é compreendida, prevê a efetiva participação social no

planejamento, na execução e na avaliação da política educacional e das instituições

educativas.

55

Com isso, a participação na gestão democrática requer contínuo diálogo

entre os interesses dos cidadãos e a administração pública da educação, com o

intuito de aprimorar a democracia e qualificar políticas. Em consonância com esse

entendimento de participação, Paro (1992, p. 260) define que

[...] quando falamos em participação da comunidade, estamos preocupados com a participação na tomada de decisões. Isto não elimina, obviamente, a participação na execução; mas também não tem esta como fim, mas sim como meio, quando necessário, para a participação propriamente dita, entendida esta como partilha do poder. Esta distinção é necessária para que não se incorra no erro comum de tomar a participação na execução como um fim em si, quer como sucedâneo da participação nas decisões, quer como maneira de escamotear a ausência desta última no processo.

Demo (1988), por sua vez, ressalta a participação num contexto de política

social e a considera uma conquista contínua. Desse modo, destaca que

“participação não pode ser entendida como dádiva, como concessão, como algo já

preexistente” (DEMO, 1988, p. 18), pois, em caso de dádiva, a participação seria

tutelada, isto é, limitada pela autoridade do doador; também não se configura como

concessão, haja vista que não é consequência de uma política social, mas sim seu

elemento preponderante; e se fosse considerada preexistente, seria ignorada todas

as lutas em prol de organizações democráticas que tornaram a participação uma

conquista.

Entre os possíveis espaços que convocam a participação popular na

organização administrativa, pedagógica e financeira das instituições educativas

podem ser evidenciados: formas de escolha de dirigentes; grêmios estudantis;

Associação de Pais e Mestres; Conselhos Escolares; fóruns permanentes de

educação com o intuito de coordenar as conferências municipais, estaduais e

distrital de educação e efetuar o acompanhamento da execução do PNE e dos seus

planos de educação; construção do Projeto Político-Pedagógico e regimento escolar;

avaliação de prestação de contas e controle social (BRASIL, 2014).

Tendo em vista a relevância da participação nas definições dos rumos

educacionais, Gadotti (2014) chama atenção para dois fatores: condições de

participação e formação dos participantes. No que se refere ao primeiro, enfatiza-se

que tão crucial quanto as estratégias de participação é a criação de condições para

que esta ocorra. Dessa forma, os horários de encontros para participação popular

têm de ser adequados à rotina dos trabalhadores; os locais devem ser previamente

organizados e possuir boa estrutura física; os encontros de deliberações coletivas

56

não podem ser episódicos, devendo constituir-se numa metodologia permanente da

política educacional.

Quanto ao segundo fator, o autor destaca que é necessário ter formação

para participar dos diversos Conselhos instituídos por lei (Conselhos Municipais de

Educação, Conselho de Alimentação Escolar, Conselhos Escolares etc.). Entretanto,

deve-se diferenciá-la do que o autor define como ideologia da competência, isto é,

separação dos dirigentes e executores a partir do conhecimento que detêm, pois

essa ideologia considera

[...] as decisões como sendo de natureza puramente técnica e não política. Quem sabe comanda quem não sabe. Quem sabe comanda e quem não sabe obedece, não tem voz, não pode manifestar sua opinião, mesmo quando o assunto diz respeito à qualidade de suas vidas. Assim, se afasta a participação popular com o discurso de que só participa quem “entende”, quem “está preparado” tecnicamente para participar. Nos formamos para a participação participando, enfrentando os desafios técnicos e políticos da participação. A participação é conquista político-pedagógica (GADOTTI, 2014, p. 4).

Assim, acredita-se que o envolvimento dos diversos sujeitos (estudantes,

pais, professores e funcionários) com a realidade educacional favorece a criação de

vínculos de formação cidadã, que conduzem à compreensão e ao aprimoramento

das finalidades do processo de ensino-aprendizagem condizentes com a realidade

vivenciada.

O terceiro elemento pertinente à gestão democrática é a autonomia. O termo

autonomia, conforme define o Minidicionário Soares Amora da língua portuguesa

(AMORA, 1998, p. 71), é “independência, liberdade moral ou intelectual”. Esses

significados levam à compreensão de autonomia no sentido pleno, de

autossuficiência, mas, a autonomia pretendida em âmbito educacional não é

contemplada nessa definição, tendo em vista que a escola é uma instituição social

que, ao realizar sua função formativa, precisa coordenar orientações centrais de

organização com as necessidades da comunidade que atende.

A esse respeito, Barroso (2001) considera que o conceito de autonomia é

relacional, pois a liberdade de ação acontece em meio a um contexto de relações de

interdependências. Nesse contexto, autonomia pode ser definida como “uma

maneira de gerir, orientar, as diversas dependências em que os indivíduos e os

grupos se encontram no seu meio biológico ou social, de acordo com suas próprias

leis” (BARROSO, 2001, p. 16).

57

Aliada à transferência de poder e às funções do governo central e das

unidades subnacionais para instituições de nível local (descentralização), a

autonomia das escolas para tomada de decisões vem sendo reforçada. Acredita-se

que a diversidade, a complexidade e a heterogeneidade de situações vivenciadas

pela escola podem ser mais bem administradas e resolvidas quando há respeito às

identidades locais e à ação conjunta entre gestão e comunidade escolar.

Barroso (2001) classifica a autonomia em dois tipos, quais sejam: a

decretada, que se refere à autonomia normatizada, na qual são transferidas,

oficialmente, competências das administrações centrais para as escolas e

regulamentadas seu exercício; e a autonomia construída, que é a expressão da

unidade social da escola e resulta da ação concreta dos indivíduos que a

constituem, isto é, “ela é um conceito construído social e politicamente, pela

interação dos diferentes actores [sic] organizacionais, numa determinada escola”

(BARROSO, 2001, p. 17).

No sentido de valorizar e reconhecer a autonomia como uma característica

determinante para a democratização da gestão, o sistema educacional brasileiro já

alcançou a importante conquista de sua legitimação por meio de leis e decretos. Na

atualidade, o desafio é evoluir dessa autonomia decretada para a construída, pois

ela, por si só, é insuficiente para instituir práticas de autogoverno. Para tanto, é

necessário criar as condições para que autonomia possa de fato ser exercida, tendo

como sustento a mobilização dos atores locais na sua construção.

Em suma, chega-se à conclusão de que uma escola autônoma é aquela

que, mesmo respeitando regras comuns a todas as instituições nacionais, atua de

modo a priorizar as especificidades de aprendizagem da comunidade local. Desse

modo, é importante considerar a descentralização decisória e a participação da

comunidade escolar como características imprescindíveis para a construção de uma

autonomia baseada no diálogo, na negociação de ideias que propiciem os

direcionamentos administrativos, pedagógicos e financeiros da instituição escolar,

além de conjugar esforços e responsabilidades para o cumprimento de ações que

concretizem os objetivos traçados coletivamente. Nessa direção, Lück (2000, p. 21)

afirma que, em âmbito da instituição educativa, autonomia “consiste na ampliação do

espaço de decisão, voltada para o fortalecimento da escola como organização social

comprometida reciprocamente com a sociedade, tendo como objetivo a melhoria da

qualidade do ensino”.

58

Em nível de escola, o principal obstáculo para a implementação da gestão

democrática é a burocracia com a qual boa parte dos envolvidos com a instituição

educativa já se acostumou a vivenciar. Democracia, participação e autonomia

exigem pensamento crítico, atitude política e compromisso, características

formativas que muitas vezes não são contempladas nas práticas tradicionais de

educação.

2.2.2 A Normatização da gestão democrática: a LDB nº 9.394/96 e o Plano

Nacional de Educação (2001-2010)

Na legislação brasileira, é possível afirmar que a Constituição de 1988 foi o

grande marco da luta pela democratização da educação. Nessa perspectiva,

buscando corroborar com o ordenamento constitucional e atentando para o fato de

que a Constituição indica a criação de legislação que fundamente a gestão

democrática, em 20 de dezembro de 1996, foi publicada a Lei de Diretrizes e Bases

da Educação Nacional – LDB (Lei nº 9.394/96), que confirma os princípios

educacionais da educação presentes na Constituição e estabelece que:

Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público (BRASIL, 1996).

Nesse artigo, é dado grande destaque à autonomia como elemento

necessário à modernização organizacional da escola. Se numa perspectiva

gerencial, essa autonomia pode minimizar a burocratização dos processos

administrativos, pedagógicos e financeiros, implicando mais eficiência e

produtividade. Na gestão democrática, a autonomia significa a superação da

governança hierarquizada, autoritária, centralizadora e também burocrática,

oportunizando a implementação de formas participativas de gestão.

Seguindo a lógica da participação, a LDB estende a regulamentação da

gestão democrática do ensino público à legislação dos sistemas de ensino. Nesse

sentido, é textual:

Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;

59

II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 1996, grifo nosso).

É possível perceber que tanto a Constituição Federal quanto a LDB utilizam

o termo “ensino público” como lócus de predominância da gestão democrática

deixando de incluir nesse artigo o ensino privado. Compreendendo que “ensino” é

um termo abrangente, a gestão democrática engloba também a gestão dos sistemas

de ensino, não devendo se restringir apenas à organização administrativa das

escolas.

No que se refere aos dois princípios que são apresentados no Art. 14, é

possível definir a participação como característica imprescindível à gestão

democrática. Nesse sentido, são apontadas a elaboração do Projeto Pedagógico e a

criação dos Conselhos Escolares ou órgãos equivalentes como estratégias que

devem colaborar para sua implementação nas escolas.

Quanto à obrigatoriedade da elaboração do Projeto Pedagógico, esta

também é prevista pela LDB, que em seu Art.12, dispõe em seus incisos sobre a

incumbência dos estabelecimentos de ensino:

I – elaborar e executar sua proposta pedagógica; [...] VI – articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola; VII – informar os pais e responsáveis sobre a frequência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica (BRASIL, 1996).

Os professores não são excluídos desse processo, pois os incisos I, II e VI

do Art. 13 da LDB convocam os docentes a participar da elaboração da proposta

pedagógica do estabelecimento de ensino, a elaborar e a cumprir um plano de

trabalho em conformidade com a proposta pedagógica, além de colaborar com as

atividades de articulação da escola com as famílias e a comunidade. Com base

nessas definições, observa-se que a oferta de uma educação com qualidade

pressupõe trabalho em equipe de toda a comunidade escolar.

Entre as diretrizes para a organização da educação Nacional, a LDB, em seu

Art. 9º, determina que é incumbência da União a construção de um Plano Nacional

de Educação (PNE), em colaboração com os Estados, Distrito Federal e Municípios.

Em conformidade com essa determinação, em 9 de janeiro de 2001, foi promulgada

a Lei nº 10.172, que aprovou o PNE (2001-2010) que, nas suas Diretrizes, Objetivos

e Prioridades estabelece:

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.172-2001?OpenDocument

60

[...] a democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participaçãodas comunidades escolar e local em conselhos escolares ou eqüivalentes.

Entre as providências para o fortalecimento da gestão democrática nas

escolas dos diferentes níveis de educação, destaca que os Conselhos Escolares

surgem para reforçar o Projeto Político-Pedagógico como expressão da organização

educativa. Afirma também que os Conselhos Escolares são órgãos de caráter

deliberativo e devem orientar-se pelo princípio democrático da participação, tendo

como função o envolvimento da comunidade, dos alunos, pais, professores e demais

trabalhadores da educação na gestão educacional e na cobrança de resultados dos

objetivos e metas do Plano (BRASIL, 2001).

Com isso, conclui-se que os Conselhos Escolares ou órgãos equivalentes se

consolidam como mecanismo singular de manutenção e melhoria das condições

administrativas pedagógicas e financeiras que permitem o bom funcionamento da

escola em consonância com as especificidades locais.

2.2.3 Os Conselhos Escolares como componentes de gestão democrática na

escola

A gestão democrática deve permear os diferentes níveis da organização

administrativa educacional. Para que essa premissa se efetive nas escolas públicas

brasileiras, alguns mecanismos convergem para essa implementação, quais sejam:

a obrigatoriedade de elaboração do Projeto-pedagógico, a escolha do diretor por

meio de eleição direta e a criação dos Conselhos Escolares. Esses três elementos

contribuem para o estabelecimento de uma gestão escolar na escola pública, que

segue determinados parâmetros, dos quais trataremos a seguir.

▪ O projeto-pedagógico é um instrumento que organiza o trabalho da escola,

conciliando as competências exigidas pelas diretrizes nacionais com o contexto

social no qual está inserida, sendo o diferencial o fato de compartilhar com a

comunidade a concepção, a efetivação e a avaliação do planejamento, dando

igualdade de importância e oportunidades aos atores participantes desse processo

(VEIGA, 2008). A construção coletiva do projeto-pedagógico incorpora princípios

61

democráticos à prática educativa e exige comprometimento com a qualidade da

educação pública.

▪ A eleição direta para o cargo de diretor tende a minimizar o clientelismo

predominante quando os diretores são determinados por indicação política, pois, ao

ser escolhido pela comunidade escolar, o diretor tem a possibilidade de ser

comprometido com os interesses daqueles que o elegeram. Desse modo, a escolha

da direção por processo eletivo, “pode configurar-se como espaço de participação

social (para pais, alunos, professores e funcionários) e de construção da autonomia

da escola” (DALVA; SOUZA, 2012, p. 77).

▪ Os Conselhos Escolares, por sua vez, são órgãos coletivos e deliberativos,

responsáveis pela tomada de decisões referentes ao funcionamento, projeto e

práticas das instituições escolares. Nele, a relação entre os conselheiros deve ser

permeada pela dialogicidade e pela autoridade compartilhada.

Ressalvada a importância de cada um desses elementos para a

democratização da gestão, na elaboração deste trabalho, será destacada a criação

e a atuação dos Conselhos Escolares, por acreditar que esses órgãos colegiados

podem contribuir significativamente para mudanças, tanto na forma de gestão da

instituição escolar como na qualidade de aprendizagem dos alunos e na formação

dos profissionais e sujeitos envolvidos no modo de condução das atividades

desenvolvidas na escola.

Para iniciar a reflexão sobre o conceito e a forma de atuação do Conselho

Escolar, a descrição etimológica elaborada por elaborado por Cury (2000, p. 47) traz

grandes contribuições:

Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provém do verbo consulo/consulere, significando tanto ouvir alguém quanto submeter algo a uma deliberação de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de mão dupla: ouvir e ser ouvido.

A origem da palavra traduz princípios básicos ao funcionamento dos

Conselhos Escolares, pois, na atuação de um órgão colegiado, deve prevalecer a

pluralidade de voz e a deliberação coletiva. Nesse contexto, a formação de um

Conselho Escolar pressupõe a participação igualitária, em termos de poder, de

diferentes segmentos interessados no desenvolvimento qualitativo da educação.

62

No que se refere às primeiras manifestações de Conselhos Gestores na

estrutura administrativa brasileira, Gohn (2006) identifica a existência de três tipos

de experiências colegiadas. O primeiro diz respeito aos Conselhos Comunitários,

criados ainda na década de 1970, para auxiliar a administração Municipal. O

segundo inicia-se nos anos de 1980 e emerge dos movimentos de resistência ao

regime militar, que são os Conselhos Populares, os quais concentravam esforços na

reivindicação da participação popular no controle sobre os recursos e no círculo de

poder dominante nas instituições que controlavam a vida em sociedade. E por

último, formam-se os Conselhos institucionalizados (ou gestores) dos anos de 1990,

com a função de mediar as relações entre sociedade e Estado, na gestão dos três

níveis de governo e nas instituições que lhe constituem.

Essa última foi a concepção incorporada pela Constituição de 1988 e o

arcabouço legal que lhe sucedeu. Retomando a legislação educacional brasileira, foi

visto que ela institui os Conselhos ou órgãos colegiados equivalentes como

instrumentos de fortalecimento da gestão democrática nos diversos níveis do

sistema de educação. No entanto, não estabelece norma única para sua criação e

funcionamento, descentralizando essa atribuição para as unidades subnacionais.

Ressalta-se que muito embora as unidades federativas possuam autonomia

para definir como regulamentarão a gestão democrática, no que se refere aos

Conselhos Escolares, o Ministério da Educação, por meio do Programa Nacional de

Fortalecimento dos Conselhos Escolares – PNFCE (BRASIL, 2006), define quatro

principais funções dos Conselhos que podem ser contempladas nas leis, nos

decretos e nas portarias de estado e municípios, a saber:

▪ Deliberativa: capacidade de definir em instância final sobre as questões

pautadas nos encontros colegiados. Essa função é importante para a autonomia da

escola, pois ela, respeitando a legislação vigente, pode ser exercida na elaboração

de normas internas da escola, consolidadas em documentos norteadores da prática

educativa da instituição como, por exemplo, o Regimento interno da escola e o seu

Projeto Político-pedagógico.

▪ Consultiva: tem caráter de assessoramento, isto é, auxilia a gestão escolar

quanto às discussões pautadas por qualquer um dos segmentos representados no

conselho escolar. A função consultiva é exercida por meio da coordenação de

discussões e a posterior emissão de pareceres deve ser aprovada em colegiado,

63

cujos encaminhamentos podem ou não ser acatados pela instância que solicitou a

consulta.

▪ Fiscalizadora: ocorre quando os Conselhos são aptos a acompanhar e

avaliar o cumprimento de normas e a legitimidade de ações, podendo aprová-las ou

alterá-las, assim como supervisionar e aprovar prestação de contas.

▪ Mobilizadora: refere-se à ação efetiva de mediação, na qual são

estimuladas e desencadeadas estratégias de participação que ratifiquem o

compromisso de todos com a promoção da educação de qualidade. Nesse caso, a

mobilização deve ultrapassar o simples convencimento dos conselheiros presentes

nas reuniões e assembleias convocadas, faz-se necessário aflorar o sentimento de

pertencimento e envolvimento com a escola, de tal forma que se garanta a

participação qualificada dos segmentos do Conselho Escolar.

Em geral, as normas sobre conselhos apresentam outras funções além das

quatro principais definidas pelo Programa Nacional de Fortalecimento dos

Conselhos Escolares, entre elas as funções normativa, mediadora, recursal e outras.

No entanto, é defendido pelo Ministério de Educação que

[...] as funções denominadas como normativa, recursal e outras têm caráter deliberativo ou consultivo, de acordo com o grau de autonomia e as competências que a lei confere ao conselho, e sempre estabelecem uma mediação entre o governo e a sociedade (BRASIL, 2006, p. 23).

Ainda com relação à regulamentação dos Conselhos Escolares, é

necessário que, ao formularem sua legislação, as unidades federativas apresentem

os princípios que nortearão as ações colegiadas; definam as competências do

Conselho (ou dos conselheiros) e também seu período de mandato; estabeleçam as

categorias que irão lhe constituir (Ex.: diretor, representante de professores, pais,

alunos, profissionais da educação, comunidade escolar), assim como a forma e os

critérios de escolha de seus representantes; além de criarem normas de

funcionamento, como, por exemplo, periodicidade de reuniões, modo de convocação

dos conselheiros para assembleia, quórum, formas de registro e divulgação das

deliberações.

Com relação à composição, comumente os Conselhos Escolares são

formados por integrantes de diferentes segmentos da comunidade escolar, podendo,

de acordo com o entendimento da escola, incluir também representantes da

sociedade civil. Quanto maior for a abrangência do Conselho, maior é a

64

possibilidade de se instituir uma efetiva gestão democrática. Na maioria das escolas,

o Conselho Escolar é constituído da seguinte forma: o diretor como membro nato,

representantes da classe docente e pedagógica, representantes dos outros

servidores e profissionais da educação, bem como representantes dos estudantes e

dos pais ou responsáveis. Por vezes, busca-se manter uma proporcionalidade entre

os membros de modo que, desde a composição, não haja prevalência de nenhuma

das partes.

Desse modo, no que se refere à representatividade, ressalta-se que os

membros participantes dos Conselhos devem ser cientes de que estão nas

assembleias para defender os interesses do segmento que o escolheu e não seus

interesses pessoais. Por isso, ouvir e discutir com seus pares deve ser uma prática

constante, de modo que o posicionamento assumido represente de fato toda a

categoria. Acredita-se que essa prática traz inúmeros benefícios à formação cidadã

desses agentes.

É prudente lembrar que todo o respaldo legal deve servir de força motriz na

busca pelas relações horizontais de poder de decisão, de práticas dialógicas e de

corresponsabilidade pelos encaminhamentos e resultados da unidade educativa.

Porém, apenas a normatização não garante que as práticas de gestão democrática

sejam vivenciadas nas escolas, pois essa realidade depende muitos mais das

práticas exercidas pelos sujeitos envolvidos com o cotidiano escolar. Nesse sentido,

Santos (2008, p. 87), ao estudar a concretização dos Conselhos Escolares no

município de Belém, conclui que:

[...] os colegiados escolares ainda não estão atuando na direção de forúm de discussão, tomada de decisão coletiva e capacitação politica permanente, ainda é um órgão burocrático que junta algumas pessoas, que dão opiniões, mas não realizam um trabalho coletivo, produtivo e conseqüente no sentido de nortear as ações escolares, em direção ao crescimento coletivo.

A realidade encontrada pela autora, apesar de retratar a situação particular

de Belém, talvez apresente alguns agravantes próprios da região, mas não difere

muito da realidade experimentada por várias escolas públicas brasileiras. Nesse

caso, para que os Conselhos Escolares funcionem como instrumento de mudança

da gestão escolar e estabeleçam uma nova forma de relacionamento entre poder

público e sociedade civil, tendo como mediadora a participação, é importante

superar as distorções vivenciadas em algumas experiências que tendem a minimizar

65

a ação dos Conselhos para controle social e legitimação do interesse do poder

estatal.

A esse respeito, Luiz, Barcelli e Conti (2010, p. 39), concebem os Conselhos

Escolares como

[...] um espaço de mediação entre os diferentes agentes, apresentando uma alternativa para a exposição de posições antagônicas, conflitos e proposições com o propósito de conhecer o que pensam os diferentes interlocutores e buscar estratégias para superar as divergências sem, com isso, perder-se as diferenças de opiniões e a multiciplicidade de posições.

Sabendo-se que os Conselhos Escolares trabalham na perspectiva da

unidade em meio às contradições dos ideais políticos e sociais dos diferentes

segmentos da escola, alguns desafios se interpõem nesse processo de viabilização

democrática, entre os quais, serão destacadas a cultura de poder hierarquizante e a

participação operacional.

As relações horizontais de poder são uma das prerrogativas essenciais à

atuação dos Conselhos Escolares com fins democráticos. Desse modo, faz parte do

processo de sua implementação o combate à tendência de poder hierarquizante

que, refletindo o poder simbólico e cultural das relações sociais estereotipadas,

concentram, muitas vezes, as decisões colegiadas no posicionamento dos

conselheiros considerados, pelo senso comum, como sujeitos esclarecidos ou

capacitados, isto é, representantes da direção escolar.

O costume com as relações hierarquizadas, que também é herança de

formas de gestão centralizadas, exige dos sujeitos que se envolvem com órgãos

colegiados um posicionamento crítico nas discussões decisórias. Com isso,

prevalece na condução da organização escolar a pluralidade social presente no

contexto onde a escola está inserida. Tudo isso para que não se comprometam as

intenções iniciais da formação dos órgãos colegiados. Nesse sentido, Morais (2012,

p. 75) defende que

Os sujeitos precisam entender que suas decisões definem a organização da escola e interferem, decisivamente, na vida escolar. As deliberações definidas pelos conselhos colocam as representatividades no centro do processo decisório. Esse processo deve ser exercitado, pois o envolvimento dos sujeitos só será concretizado quando se torna uma constante, uma prática educativa que coloque os envolvidos em decisões deliberativas que conduza as relações de poder em seu sentido horizontal.

66

A defesa pelo poder compartilhado torna-se ainda mais significativa quando

observado que a hierarquização pode desencadear uma participação operacional,

tendo em vista que os representantes da comunidade são incluídos no processo de

gestão da escola apenas para ratificar decisões e auxiliar na execução de tarefas,

nas quais se sobressaem os encaminhamentos propostos pela direção escolar.

No entendimento de Santos (2008), a prática de deixar as representações

dos segmentos da comunidade escolar à margem das deliberações mais

importantes é perpassada por uma concepção de participação entendida apenas

como colaboração ou contribuição na operacionalização das políticas. Isso implica

dizer que não há distribuição de poder, mas sim uma participação apenas

operacional, de tarefeiro, de parceiro ocasional.

Para se consolidar como gestão democrática, a participação requerida dos

conselheiros da escola não é suportada pela simples institucionalização de forças

populares na escola, é preciso haver partilha de poder. Nesse sentido, em âmbito da

instituição educativa, o funcionamento do Conselho Escolar deve proporcionar, por

meio da vivência colegiada, o envolvimento de todos em um esforço de melhoria

qualitativa da educação. Na medida em que se constitui em um instrumento de

tomada de decisão coletiva, o Conselho oportuniza a comunidade escolar a discutir

sobre as finalidades da instituição e estabelecer meios para o alcance de padrões

cada vez mais elevados de ensino-aprendizagem, contribuindo concomitantemente

para a democratização da escola pública e para a formação cidadã e crítica.

67

3 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL E O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: O

FOCO NA ÁREA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA E NOS CONSELHOS

ESCOLARES

Toda ação humana, para ser bem executada, necessariamente, precisa ser

organizada, planejada, monitorada e acompanhada. Com as políticas educacionais

não é diferente, principalmente porque elas precisam prever a estruturação e o

funcionamento do sistema de ensino como um todo. É com base em um

planejamento que as diretrizes da política educacional brasileira são determinadas.

No campo educacional, segundo Coaracy (1972), o planejamento educacional deve

ser um processo contínuo e ter os seguintes objetivos: a) relacionar o

desenvolvimento do sistema educacional com o desenvolvimento econômico, social,

político e cultural do país, em geral, e de cada comunidade, em particular; b)

estabelecer as condições necessárias para o aperfeiçoamento dos fatores que

influenciam diretamente na eficiência do sistema educacional (estrutura,

administração, financiamento, pessoal, conteúdo, procedimentos e instrumentos); c)

alcançar mais coerência interna na determinação dos objetivos e nos meios mais

adequados para atingi-los; d) conciliar e aperfeiçoar a eficiência interna e externa do

sistema.

Na atualidade, no que diz respeito a organização do sistema educacional

brasileiro, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) aponta o Plano de

Ações Articuladas como principal programa orientador do planejamento e da gestão

educacional por parte dos sistemas públicos de ensino. Buscando compreender o

contexto de implementação do PAR e suas contribuições para a democratização da

gestão educacional, esta seção estrutura-se em quatro etapas, quais sejam: a

primeira apresenta o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) como uma

estratégia de planejamento educacional no âmbito de execução do Plano Plurianual

− PPA (2008-2011). Em um segundo momento, analisa o Plano de Metas

Compromisso Todos pela Educação – PMCTE como atual modelo de planejamento

educacional que direciona ações a ser implementadas nos municípios brasileiros

com vistas à melhoria da qualidade da educação. No terceiro momento, serão

analisadas as diretrizes do Decreto nº 6.094/07, com destaque para as etapas de

elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR), condição imposta pela União a

Estados, Municípios e Distrito Federal para adesão ao PDE. O quarto item foca a

68

área da gestão educacional no PAR (2007-2011), tomando como referência os

indicadores de gestão democrática e, dentro dessa área, os Conselhos Escolares.

3.1 O PDE COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO

CONTEXTO DOS PLANOS PLURIANUAIS

Em âmbito administrativo, existem diversificados modos e interesses que

levam à organização de um planejamento governamental. Em um país de

dimensões continentais como o Brasil, fez-se necessário pensar e definir diretrizes

que oportunizassem sintonia entre a organização administrativa e simetria no

trabalho planejado e executado pelas diferentes instâncias governamentais (União,

Estado e Município), de modo a garantir que as diversidades regionais e locais

mantivessem unidade nacional e elevassem a qualidade dos serviços de

competência do poder público, entre os quais se encontra a educação.

Essa afirmação é ainda mais pertinente, quando observado que nosso país

é oficialmente denominado República Federativa do Brasil, pois ser república indica

que o poder de governar emana do povo, fato que mantém relação com a escolha

de dirigentes por meio de eleições diretas (CURY, 2010). Já o termo federativo, no

contexto de publicação da Carta Magna, refere-se a um Estado organizado por

unidades territoriais autônomas, com isso,

[...] busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns (CURY, 2010, p. 153).

Considerando que essa opção de organização territorial e política pressupõe

descentralização e cooperação no planejamento e na atuação das diferentes esferas

da administração pública, a Constituição Federal de 1988 instituiu uma forma

peculiar de organizar o planejamento administrativo e orçamentário dos gestores

governamentais. Nesse sentido, seu Artigo 165 exige, como premissa para atuação

do Poder Executivo, a elaboração de um Plano Plurianual (PPA), intrinsicamente

relacionado com diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais.

Logo, é nesse documento que os dirigentes das diferentes unidades e

instâncias federativas estabelecem as diretrizes, os objetivos e as metas da

69

administração pública, que tem sua execução orientada pela previsão orçamentária

que será capaz de lhe operacionalizar. Além da elaboração e da aprovação em lei, o

ciclo de gestão do PPA é composto pela revisão e pela avaliação anual, de modo a

monitorar seu desenvolvimento e superar obstáculos que se interponham na sua

concretização, bem como analisar as possíveis demandas.

Observa-se, assim, que apesar de o PPA vislumbrar flexibilidade de

planejamento, o modo como ele é concebido apresenta entre seus desdobramentos

a criação de condições de acompanhamento e avaliação pautada no cumprimento

de metas previstas e no controle de despesas públicas. A ênfase dada à

consecução dos objetivos, mesmo benéfica do ponto de vista técnico, pode acarretar

um distanciamento entre a política elaborada e os principais interessados na ação

governamental. Por vezes, o reordenamento da política é pensado racionalmente

por grupos técnicos, sem que haja contato com a realidade ou qualquer consulta aos

principais interessados na ação governamental. Portanto, na revisão dos PPA, seria

importante criar meios de a sociedade e os níveis de execução participarem

ativamente na elaboração de soluções para problemas públicos.

No entendimento de Garcia (2000), o PPA é concebido como coordenador

das ações governamentais, subordinando a ele todas as iniciativas, explicitando as

intenções do governo ao longo do tempo, organizando o orçamento e criando

condições para o controle das ações previstas e das despesas públicas. Desse

modo, o PPA se apresenta como um instrumento de planejamento que deve

promover benefícios à população, sendo nele explicitadas as intenções e prioridades

do governo que se encontra no poder por um período de quatro anos, cuja vigência

não coincide exatamente com o período de governo do chefe do executivo, pois se

inicia no segundo ano de um mandato, estendendo-se até o primeiro ano da gestão

seguinte.

Acredita-se que essa dissonância temporal foi propositadamente definida

para minimizar a tendência de descontinuidade de políticas, pois, no Brasil, ainda é

comum que o candidato eleito interrompa e desconsidere, sem prévia avaliação, as

iniciativas e os possíveis méritos da gestão que lhe precedeu, apenas por questões

de viés político-partidário. Essa atitude, além de imprópria e indesejada, pode

também acarretar desperdício de dinheiro público, não conservação da memória

administrativa e desestímulo dos profissionais estáveis que trabalham nas diversas

instâncias da administração pública.

70

Dentro dessa perspectiva conceitual e administrativa e de modo a

regulamentar a premissa constitucional, para o segundo quadriênio, como

presidente (2007-2010), Luís Inácio Lula da Silva apresenta ao Congresso Nacional

e à população brasileira um PPA que se propõe a “acelerar o crescimento

econômico, promover a inclusão social e reduzir as desigualdades regionais”

(BRASIL, 2007d, p. 7). Nesse caso, ainda segundo o discurso oficial, o governo

avaliou que no primeiro mandato (2003-2006) haviam sido construídos os alicerces

para o desenvolvimento do Brasil por meio da estabilidade econômica e do

enfrentamento da exclusão e da pobreza. Por conseguinte, o novo período deveria

reafirmar o compromisso de manter o crescimento econômico associado a uma

melhor distribuição de renda.

Há uma compreensão no PPA (2008-2011) de que a educação passa a ser

fundamental e um objetivo estratégico para o desenvolvimento do desenvolvimento

nacional e que, sem isso, não seria possível promover o crescimento do país. O

objetivo do PPA passa a ser a promoção do desenvolvimento com inclusão social e

educação de qualidade.

Nessa perspectiva, são destacadas três estratégias prioritárias no PPA

(2008-2011) para o novo mandato petista: a) a Agenda Social, que enfatiza

iniciativas como transferência condicionada de renda às ações complementares,

fortalecimento da cidadania e direitos humanos, promoção de cultura e segurança

pública; b) o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que reúne

investimentos públicos em infraestrutura econômica e social em diversos setores

(Ex.: transporte, energia, saneamento e habitação) e medidas de incentivo ao

desenvolvimento econômico, como estímulo ao crédito e financiamento,

desoneração tributária e medidas fiscal de longo prazo; e c) o Plano de

Desenvolvimento da Educação (PDE), conjunto de iniciativas articuladas que

permitirá viabilizar o desenvolvimento nacional, pois a educação de qualidade é vista

como recurso de promoção de competitividade econômica, equidade social e

formação cidadã (BRASIL, 2007d). Ademais, no PPA (2008-2011), fica estabelecido

que o marco orientador da condução das políticas educacionais brasileiras pelo

presidente Lula é o Plano de Desenvolvimento da Educação.

Segundo Sousa (2015), na mensagem presidencial nº 650, que acompanha

o PPA (2008-2011), o então presidente destaca que o governo federal, entre suas

estratégias, iria priorizar o Plano de Desenvolvimento da Educação, pois ele é

71

elemento essencial. A partir dele, pretende-se construir o início de um novo tempo,

capaz de assegurar a primazia do talento sobre a origem social e a prevalência do

mérito sobre a riqueza familiar. Ainda na mensagem está explícito que, com essa

ação, o governo buscava a melhoria da qualidade da educação pela conjugação dos

esforços das Unidades da Federação atuando em regime de colaboração com as

famílias e a comunidade.

Saviani (2007) ressalta que o PDE, como plano do executivo, foi lançado

oficialmente pelo MEC em 24 de abril de 2007, sendo apresentado como um

conjunto de 30 ações que incidiam sobre os mais variados aspectos da educação

em seus diversos níveis e modalidades, tendo como objetivo enfrentar questões

relativas à qualidade da educação. O PDE apoia-se em seis princípios básicos:

visão sistêmica; territorialidade; desenvolvimento; regime de colaboração;

responsabilização; mobilização social. Na opinião de Silva (2014, p. 5),

O PDE foi apresentado como esforço de articulação de um conjunto de ações e programas, que abrangem as diferentes distintas etapas, níveis e modalidades de ensino, na perspectiva de se construir uma ação governamental cada vez mais integrada e articulada, a partir de uma visão sistêmica e de longo prazo da educação.

Além disso, o princípio de visão sistêmica proposto pelo PDE compreende a

educação de modo global, isto é, situa os diferentes níveis, as etapas e as

modalidades com partes indissociáveis e complementares de um mesmo processo.

Essa concepção, evidenciada no documento “O Plano de Desenvolvimento da

Educação: razões, princípios e programas” (2007), objetiva como consequência

positiva a busca pela articulação das políticas e dos programas educacionais, de

modo que possam agregar esforços e potencializar uma educação de qualidade.

Tal perspectiva sistêmica também suscita organicidade entre os três níveis

de poder executivo, no tocante ao compartilhamento de competências e

responsabilidades no desenvolvimento da educação. Desse modo, o PDE retoma

como premissa a descentralização administrativa, mantendo proximidade com o

disposto no Art. 8º da LDB, que determina que os sistemas de ensino devam se

organizar em regime de colaboração e exige que a União coordene a política

educacional, exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às

demais instâncias educacionais (BRASIL, 1996), sem ferir a autonomia das

72

unidades subnacionais no tocante à manutenção e ao desenvolvimento da rede

pública de ensino.

Na prática, estudiosos como Dourado (2007) e Camini (2010) demonstraram

que atuar em regime de colaboração na conjuntura política brasileira apresenta

fragilidades pois, no contexto do PDE, apesar de essa premissa ter elevado o

comprometimento do governo federal com a Educação Básica, tendo em vista que o

plano ampliou as possibilidades de os estados e municípios receberem

transferências voluntárias de recurso da União, esse tipo de financiamento só é

possível por meio de adesão a programas, cuja prioridade do problema a ser

combatido é definido pelo MEC, fazendo com que persista uma dicotomia entre os

órgãos formuladores e executores de políticas.

Mesmo diante da perspectiva sistêmica, o PDE prevê programas

direcionados para os diferentes níveis de ensino. No âmbito da Educação Básica,

são focalizadas a formação inicial e continuada de seus professores, por meio da

oferta de curso na Universidade Aberta do Brasil (UAB) e no Programa Institucional

de Bolsas de Iniciação a docência (PIBID); a valorização docente com a garantia

constitucional do piso salarial; a instituição de um fundo único de financiamento para

todas as etapas e modalidades da Educação Básica, o FUNDEB6.

Uma inovação do PDE foi a criação de um indicador nacional de avaliação

de qualidade da educação ofertada pelas escolas públicas, mais conhecido como

Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB. A base de cálculo desse

índice foi desenvolvida pelo Instituto Nacional de Estudos e de Pesquisas

Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a partir do cruzamento de dados de fluxo

escolar (evasão, aprovação e repetência), apurados pelo Censo Escolar, com

resultados de desempenho em avaliações na Prova Brasil. O IDEB é uma nota

expressa entre 0 e 10, que além de referenciar uma situação diagnóstica atualizada

das escolas e das redes de ensino, projeta metas de desenvolvimento da educação,

que são aferidas a cada dois anos.

Servindo de elemento orientador da política educacional, a avaliação

periódica verifica se as projeções definidas para o país, os estados, os municípios e

6 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, substituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, que vigorou no período de 1998 a 2006. O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, sendo regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007.

73

as escolas estão sendo alcançadas, permitindo que sejam identificadas experiências

exitosas e as realidades mais frágeis, que exigem esforço de todas as instâncias

federativas e da comunidade no planejamento e no desenvolvimento de ações que

criem condições satisfatórias de ensino-aprendizagem, reforçando a atuação em

regime de colaboração e a mobilização social como responsáveis pela melhoria

qualitativa da educação pública.

Destaca-se que apontar a educação como prioridade em seu plano de

gestão, definir ações que poderiam enfrentar questões problemas relativas à oferta

da educação pública de qualidade e realizar ampla divulgação nas mídias são

alguns dos fatores que levaram, em um primeiro momento, o PDE a ser bem

recebido pela comunidade acadêmica e pela sociedade.

Contudo, após sua publicação e análise por parte de estudiosos da área

educacional, esse projeto do MEC também recebeu severas críticas. Entre elas,

Saviani (2007) contesta a afirmação que o PDE constituiu-se em um conjunto de

ações que viabilizariam as metas definidas no Plano Nacional de Educação (2001-

2010). O autor é enfático ao afirmar que o PDE, apesar de propor mecanismo que

visa à realização progressiva de metas educacionais, “não parte do diagnóstico, das

diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compõe de ações

que não se articulam organicamente com este” (SAVIANI, 2007, p. 1239). Portanto,

pode-se concluir que, embora ambos os planos visassem elevar a qualidade da

educação pública brasileira, diminuir as desigualdades regionais e sociais, como

também aumentar as oportunidades educacionais, há no planejamento em longo

prazo de políticas educacionais de Estado uma tendência de descontinuidade,

evidenciada por meio da sobreposição de planos e projetos de governo.

Também diferentemente do PNE, o PDE não foi um plano construído a partir

de discussão ampla e coletiva, pois só se tornou de conhecimento público após sua

formulação. Isso significa que, na sua elaboração, não houve interlocução com

entidades científicas e sindicais da área da educação, sendo estes convocados a

participar apenas no decorrer da formulação e execução da política.

No que se refere à territorialidade, esta é apresentada como essencial na

medida que é “no território que as clivagens culturais e sociais, dadas pela geografia

e pela história se estabelecem e se reproduzem” (BRASIL, 2007e, p. 4). Portanto,

esse pilar deve pautar-se no respeito às comunidades e suas crenças e nos arranjos

étnico-educativos. No documento do PDE está explicito que,

74

Clivagens essas reproduzidas entre bairros de um mesmo município, entre municípios, entre estados e entre regiões do País. A razão de ser do PDE está precisamente na necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais. Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educação, exige pensá-la no plano do País. O PDE pretende responder a esse desafio através de um acoplamento entre as dimensões educacional e territorial operado pelo conceito de arranjo educativo. Não é possível perseguir a eqüidade sem promover esse enlace (BRASIL, 2007e, p. 4).

Analisando o princípio da territorialidade de forma mais crítica, autores como

Ferreira (2013) e Saviani (2007) assinalam que esse princípio traz para os

municípios mais responsabilidade em gerenciar seus problemas locais para poder

receber as transferências voluntárias da União. Nessa perspectiva, o princípio do

desenvolvimento está estreitamente ligado com a qualidade da educação e o

estabelecimento de condições mínimas para sua oferta como eixo estruturante das

ações do estado. Na opinião dos elaboradores do documento:

O enlace entre educação e desenvolvimento é essencial na medida em que é por meio dele que se visualizam e se constituem as interfaces entre a educação como um todo e as outras áreas de atuação do Estado. Não importa a abrangência do território considerado, o bairro ou o país. A relação recíproca entre educação e desenvolvimento só se fixa quando as ações do Estado são alinhadas e os nexos entre elas são fortalecidos, potencializando seus efeitos mútuos (BRASIL, 2007e, p. 7).

Nesse princípio, é possível perceber mais uma vez a crença na educação

como estratégia do desenvolvimento nacional, uma volta à Teoria do Capital

Humano (TCH) proposta por Schultz, a qual se constitui, em sua essência, em uma

teoria econômica, tendo exercido profunda influência, a princípio, no período

desenvolvimentista, ao asseverar que a educação se constitui em bem econômico a

ser consumido e com desdobramentos nos futuros salários e no grau de

desenvolvimento das nações. Com isso, estabelece-se uma prerrogativa que

ressalta a importância dos sistemas educativos como um dos fundamentos para o

cumprimento desse círculo produtivo, na medida em que a escolarização formal se

torna pedra angular nesse processo. Dessa forma, existiria uma relação unívoca

entre conhecimento e o nível de desenvolvimento das pessoas, das famílias e dos

países.

O terceiro pilar do PDE refere-se ao regime de colaboração. Esse é um

princípio que deriva da forma federativa como é organizado o país. A Constituição

Federal, no seu o Art. 211 da CF, instituiu o regime de colaboração entre os entes

75

federados e determinou como papel da União a função redistributiva e supletiva no

tocante à educação, de modo a garantir a equalização de oportunidades e um

padrão mínimo de qualidade mediante assistência técnica e financeira deste ente

aos estados e municípios. Nesse processo, a norma legal não foi suficiente para

eliminar, ou ao menos minimizar, as desigualdades educacionais existentes no país,

mesmo passados quase trinta anos da aprovação da Carta Magna de 1988.

Dessa forma, o PDE desponta como mais uma iniciativa para organizar as

competências da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em

matéria educacional, de modo a sobrepor à forma federativa os níveis e as etapas

da educação. No entendimento dos elaboradores do Plano de Desenvolvimento da

Educação, regime de colaboração “significa compartilhar competências políticas,

técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e

desenvolvimento da educação, de forma a concertar a atuação dos entes federados

sem ferir-lhes a autonomia” (BRASIL, 2007e, p. 10).

Os dois últimos pilares referem-se à responsabilização e à mobilização

social, tratadas em conjunto uma vez que esses dois princípios aparecem

articulados no documento. Assim é textual,

Se a educação é definida, constitucionalmente, como direito de todos e dever do Estado e da família, exige-se considerar necessariamente a responsabilização, sobretudo da classe política, e a mobilização da sociedade como dimensões indispensáveis de um plano de desenvolvimento da educação. Com efeito, a sociedade somente se mobilizará em defesa da educação se a incorporar como valor social, o que exige transparência no tratamento das questões educacionais e no debate em torno das políticas de desenvolvimento da educação. Desse modo, a sociedade poderá acompanhar sua execução, propor ajustes e fiscalizar o cumprimento dos deveres do Estado (BRASIL, 2007e, p. 11).

Esse princípio é um chamamento para uma maior participação da

sociedade civil, dos pais e políticos nos resultados da educação brasileira. Por sua

vez, o Estado vai retirando pouco a pouco o seu papel de financiador das políticas

públicas e delegando responsabilidades para os outros setores. Para Cavalcanti

(2016), os sujeitos locais devem se mobilizar para acompanhar a execução, propor

ajustes e fiscalizar o cumprimento dos deveres do estado, mas todos também

devem se tornar responsáveis pelo alcance das metas. Considera-se que esse é

um esforço de transferir a responsabilidade sobre o sucesso ou o fracasso da

educação brasileira para os estados e municípios, responsabilizando as escolas

pelos índices alcançados.

76

É evidente que o PDE consolida uma política induzida pelo Ministério da

Educação e que favorece os movimentos privatista da educação, entre eles, os

interesses do Movimento Todos pela Educação. Nesse sentido, Camini (2010, p.

539) esclarece que os movimentos iniciais,

[...] que deram origem ao Plano revelaram a participação de alguns atores destacados, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), através da presença de seus representantes em debates e na realização de pesquisas para elaboração das diretrizes do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.

A autora entende como movimentos iniciais a mobilização de grupos

empresariais e órgãos internacionais para organizar um estudo da realidade da

educação básica brasileira e mapear as dificuldades locais, considerando que a

educação é vista por esses órgãos como elemento propulsor de desenvolvimento

econômico. Forma-se, assim, em 2005, um movimento que ficou conhecido como

“Todos pela Educação”, a partir do qual as informações coletadas culminaram na

elaboração de um documento com metas e compromissos para a promoção de

melhorias da educação, devendo estes ser cumpridos até 2022. Nessa direção,

Sousa (2015) destaca que o Ministério da Educação assimilou as proposições do

referido documento e as incorporou ao PDE e ao Decreto 6.094/97, que

operacionaliza suas ações para Educação Básica. Inclusive, o nome possui forte

semelhança com o movimento ora proposto: Plano de Metas Compromisso Todos

pela Educação – PMCTE.

3.2 O PLANO DE METAS E COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO E A

INSTITUIÇÃO DO PAR

No que concerne ao planejamento e à gestão da educação básica, entre as

principais medidas do PDE,encontra-se o Plano de Metas Compromisso Todos pela

Educação – PMCTE, que se apresenta como um programa estratégico do PDE para

o planejamento e a gestão educacional da educação básica. O Plano de Metas se

assenta em 04 quatro legislações específicas: a) o Decreto nº 6.094, de 24 de abril

de 2007, que dispõe sobre a implantação do PMCTE; b) a Resolução FNDE nº

29/2007, que dispõe sobre critérios, parâmetros e procedimentos para a

operacionalização da assistência financeira suplementar a projetos educacionais, no

77

âmbito do Compromisso Todos pela Educação; c) a Resolução FNDE nº 14/2012,

que inclui alterações à 29/2007 e estabelece os critérios para o apoio técnico e

financeiro às redes públicas de educação básica, Estados e Distrito Federal, no

âmbito do Plano de Ações Articuladas; e d) a Lei nº 12.695, 25 de julho de 2012, que

dispõe sobre o apoio técnico ou financeiro da União no âmbito do PAR. Segundo

Cavalcanti (2016, p. 152):

[...] são esses os documentos que fixam as condições de prestação de serviços pelo Governo Federal, em regime de colaboração com estados e municípios, determinando aspectos como a elaboração do PAR, regras de participação dos entes, instituição do Ideb, critérios para adesão ao Plano de Metas, condições para assistência técnica e financeira, definição das responsabilidades dos agentes, instrumentos para transferências de recursos financeiros, acompanhamento e controle social dessas transferências.

O Decreto nº 6.094 aprova o Plano de Metas Compromisso Todos pela

Educação em 24 de abril de 2007, e dispõe sobre as exigências de sua

implementação. O Art. 1º estabelece que

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Compromisso) é a conjugação dos esforços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, atuando em regime de colaboração, das famílias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educação básica.

Assim, o referido Decreto, além de estabelecer o compromisso com a

sociedade civil e a qualidade da educação, regulamenta a atuação das políticas

educacionais em regime de colaboração entre a União e os demais entes federados,

suscitando também a participação das famílias e da comunidade, mediante

programas e ações de assistência técnica e financeira, em proveito da melhoria da

qualidade da educação básica (BRASIL, 2007a).

Por sua vez, Silva (2014) afirma que o Decreto 6.094/07 trouxe para o centro

das políticas voltadas para educação básica quatro elementos orientadores da ação

e articulação governamental, a saber: definição de 28 diretrizes a ser perseguidas

por todos aqueles que aderissem ao Plano de Metas (no Capítulo I, Art. 2º); criação

do IDEB que passou a ser balizador para a avaliação da qualidade educacional e

referência para processos de controle e acompanhamento das metas; elaboração do

PAR com vistas à realização de convênios e cooperação técnica e financeira;

estruturação da ação direta ou de incentivo da União organizada em torno de quatro

78

eixos: gestão educacional; formação de professores e profissionais de serviços e

apoio escolar; recursos pedagógicos e infraestrutura física.

A determinação de que a qualidade da educação básica será aferida pelo

Ministério da Educação com base no Índice de Desenvolvimento da Educação

Básica (2007) encontra-se no Capítulo II, Art. 3o que estabelece:

A qualidade da educação básica será aferida, objetivamente, com base no IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliação da Educação Básica - SAEB, composto pela Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil) (BRASIL, 2007a).

Vários estudiosos da avaliação educacional, entre eles Voss (2011) e Garcia

e Barbalho (2013), fazem severas críticas a essa forma de aferição da qualidade da

educação, tendo em vista que essa forma privilegia apenas os resultados finais do

processo desconsiderando todos os fatores que determinam o rendimento da

aprendizagem como processo. Acredita-se que ao impor como mecanismo de

avaliação do sistema educacional e das escolas um indicador de desempenho dos

alunos e do fluxo escolar, o MEC desconsidera outros fatores que têm impacto

importante no desenvolvimento das redes municipais e estaduais de educação,

como, por exemplo, dados referentes à infraestrutura da escola e às condições de

trabalho dos professores, o que dificulta a ciência de problemas reais a ser

superados e o torna um índice de avaliação incompleto (VOSS, 2011).

Outra fragilidade que o governo federal evidencia com relação à concepção

de avaliação que foi escolhida para dar suporte ao PDE é que a ação dos Municípios

e Estados será direcionada pela eficiência na geração de resultados, o que tem

como desdobramento relações de competitividade e controle na cobrança de

resultados por parte dos sistemas e das unidades escolares, em detrimento de uma

avaliação processual e colaborativa que considere todos os fatores que contribuem

para o processo de aprendizagem e de avaliação.

Por implicar responsabilização dos entes federados em cumprir metas de

melhorias da educação básica, verificada pela evolução do IDEB, a adesão por parte

dos municípios, estados e Distrito Federal ao PMCTE é facultativa. No entanto, essa

possível oportunidade de opção é passível de contestação quando observada a

existência de condicionantes dispostos no Art. 8º “as adesões ao Compromisso

79

nortearão o apoio suplementar e voluntário da União às redes públicas de educação

básica dos Municípios, Distrito Federal e Estados” (BRASIL, 2007a).

Ademais, o apoio suplementar e voluntário da União consiste em ações de

assistência técnica e financeira às unidades subnacionais. Conforme afirma

Farenzena (2012, p. 14), “a assistência técnica às redes estaduais e municipais de

educação compreende, entre outros, a disponibilização de levantamentos, estudos,

avaliações, exames, cursos, assessorias”. Por sua vez, a assistência financeira

voluntária, da qual se excetuam as transferências legais e automáticas, engloba o

repasse de recursos entre entes federados para o financiamento de projetos

educacionais não previstos na legislação, via de regra, exigindo a celebração de

convênio entre as partes envolvidas, sendo este condicionado à apresentação de

planos de trabalhos (CRUZ, 2009).

Assim, a adesão ao PMCTE é praticamente obrigatória, considerando que o

apoio da União suplementa significativamente as capacidades técnicas e

financeiras, tanto dos municípios e estados pouco desenvolvidos que apresentam

limitações no provimento da educação básica quanto para a viabilização de

melhorias educacionais nos entes federados mais desenvolvidos técnica e

economicamente. Essa inferência é ratificada por Oliveira (2009a), ao afirmar que

em 2008, segundo dados do MEC, todos os estados e os 5.563 municípios

brasileiros aderiram ao PMCTE.

Com relação à exigência de celebração de convênio, no caso do PMCTE,

fica determinado, no Artigo 10, que a base para a assinatura do termo de convênio

ou de cooperação firmado entre o Ministério da Educação e o ente apoiado é a

elaboração do Plano de Ações Articuladas. Portanto, o PAR é definido pelo Artigo 9º

como “o conjunto articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo

Ministério da Educação, que visa o cumprimento das metas do Compromisso e a

observância das suas diretrizes” (BRASIL, 2007a).

No que se refere à Resolução FNDE nº 29/2007, esta procura estabelecer

formas de operacionalizar o PMCTE e, como já mencionado, dispõe sobre critérios,

parâmetros e procedimentos para operacionalização da assistência financeira

suplementar a projetos educacionais, no âmbito do Compromisso Todos pela

Educação. A resolução estabelece:

[...] a necessidade de promover ações supletivas e redistributivas, para correção progressiva das disparidades no padrão de qualidade do Ensino

80

[...]; a necessidade de estabelecer as orientações e diretrizes que serão consideradas por esta Autarquia, em 2007 a importância de assegurar a implementação dos projetos e atividades na configuração estabelecida no orçamento de 2007 (BRASIL, 2007c).

Uma das primeiras inciativas é o estabelecimento de uma lista de municípios

prioritários, considerados pelo FNDE como aqueles com Índice de Desenvolvimento

da Educação Básica abaixo da média nacional, que em 2007 foi de 4,2 pontos.

Esses municípios deveriam ser financiados pelo programa.

Já a Resolução nº 29/2007, no seu capítulo II, art. 3º, determina os critérios

de elegibilidade dos municípios a ser beneficiados:

Art. 3º Os Municípios, prioritariamente os relacionados no Anexo I desta Resolução, os Estados e o Distrito Federal aderentes ao Compromisso, poderão ser beneficiados com as ações suplementares de assistência técnica e financeira de que trata esta Resolução, condicionados às prioridades de atendimento e à capacidade de cada ente.

O Parágrafo único desse artigo procura definir melhor quais são as formas

de colaboração que a União irá prestar e em quais dimensões elas se darão e assim

estabelece: a assistência técnica e assistência financeira a ações de gestão

educacional; formação de professores e trabalhadores da educação; práticas

pedagógicas e avaliação; infraestrutura e recursos pedagógicos, que posteriormente

vão se transformar nas 04 (quatro) dimensões do Plano de Ações Articuladas.

Segundo Sousa (2015), a Resolução nº29/2007 suprime parte da autonomia

dos municípios quando define no seu art. 9º “que as ações que compõem o

Compromisso serão implantadas progressivamente e constarão do Plano de Ações

Articuladas (PAR), cuja formulação obedecerá os termos dessa resolução”. Essa é

uma determinação a que os municípios tinham de se submeter caso quisessem

receber ajuda técnica e financeira do MEC.

Ainda segundo a autora, é possível identificar a pretensão de se promover

uma educação com qualidade, quando há uma preocupação da realização de um

diagnóstico educacional da realidade do município. No entanto, é patente a indução

de uma lógica de descentralização dos recursos voluntários, por meio de um pacto

que deve ser feito com o MEC para melhorar os indicadores do município.

Essa lógica vai se consolidar por meio da Resolução nº 14/2012, que altera

a resolução 29/2007, uma vez que aquela amplia a ação de assessoria técnica e

financeira da União dos projetos educacionais para as redes públicas de educação

81

básica dos estados, municípios e Distrito Federal, no âmbito do Plano de Ações

Articuladas (PAR). Nessa Resolução, é muito evidente a exigência de elaboração de

instrumentos de Planejamento Estratégico nas Secretarias de Educação. A alteração

em relação à Resolução nº 29 se dá tendo em vista: a) a ampliação do PAR para os

municípios que não aparecem na relação de municípios prioritários; b) a

necessidade de considerar as especificidades dos municípios e dos estados; c)

necessidade de mais detalhamento quanto à operacionalização da assistência

financeira aos municípios, estados e DF e aos municípios não relacionados na

relação dos prioritários. Isso demonstra que há uma ampliação da política

educacional para todos os estados e municípios.

Tal ampliação e incorporação passa a se configurar como uma política

global, na qual todos os entes subnacionais devem aderir e cumprir as metas

propostas para a educação nacional. A adesão ao PAR passa, assim, a ser

obrigatória, tanto a sua elaboração quanto a sua implementação. Segundo Castro

(2007b), a partir da instituição do PAR, pode-se perceber uma mudança na

organização e na gestão da educação muito mais aproximada do modelo gerencial

do que da gestão democrática da educação prevista em lei e defendida por

educadores progressistas. A gestão da educação começa, então, a incorporar

características próprias do modelo da gestão gerencial, quais sejam: controle por

resultados, mensuração, sistemas de avaliação, cumprimento de metas e de

desempenho.

A Resolução nº 47/2007 determina no Art. 14, as condições para que os

municípios possam participar do programa e estabelecer o regime de colaboração,

entre eles:

I - elaborar e enviar, no prazo estabelecido pelo MEC, as informações prévias com a visão local das ações que possam contribuir para a melhoria das condições de acesso, permanência e aprendizagem dos alunos e para o desenvolvimento da rede pública da educação básica; II - receber a consultoria disponibilizada pelo MEC, garantindo a participação de seu dirigente municipal, dirigente educacional e outros representantes da sociedade civil e organizada, na formulação do Plano de Ações Articuladas (PAR); III - garantir a participação representativa da sociedade civil no exercício do controle das ações educacionais ofertadas à sua comunidade, durante a implementação do PAR, o que deverá ser realizado pelo Comitê Local do Compromisso, conforme diretriz estabelecida no Art. 2º do Decreto 6.094 de 24 de abril de 2007.

82

Por sua vez, a Lei nº 12.695, de julho de 2012, é muito ampla, não trata

especificamente do PMCTE, mas dispõe sobre o apoio técnico ou financeiro da

União no âmbito do Plano de Ações Articuladas. O Art. 1º reforça que o apoio

técnico ou financeiro prestado em caráter suplementar e voluntário pela União às

redes públicas de educação básica dos estados, do Distrito Federal e dos

municípios será feito mediante a pactuação de Plano de Ações Articuladas. Essa é

uma condição essencial dentro do modelo gerencial, que se consolida mediante a

assinatura do contrato de gestão firmado entre os municípios e o MEC no

cumprimento das metas estabelecidas.

O parágrafo 1o discute sobre a forma de operacionalização do PAR,

mantendo a sua proposta original e suas dimensões. A elaboração do PAR será

precedida de um diagnóstico da situação educacional, estruturado em quatro

dimensões: I - gestão educacional; II - formação de profissionais de educação; III -

práticas pedagógicas e avaliação; IV infraestrutura física e recursos pedagógicos.

É importante evidenciar que mesmo mantendo as 4 dimensões originais do

PAR (2007-2010), na Lei nº 12.695/2012, é possível visualizar que as novas versões

do PAR vão incorporando novos indicadores e novas legislações vão surgindo,

demarcando cada vez mais a ação do estado na regulação e no controle. Ao

analisar o PAR (2011-2014), é possível perceber que todos os indicadores dessas

dimensões foram ampliados. Por exemplo, em 2007, os indicadores de gestão

educacional eram 20 e foram ampliados para 28 indicadores; a formação de

professores e de profissionais de serviço de apoio escolar eram 10 indicadores e

passaram a ser 17; da mesma forma, práticas pedagógicas e avaliação eram 8

indicadores e evoluíram para 15; já infraestrutura física e recursos pedagógicos

passaram de 14 indicadores para 22.

Essa constatação indica que além dos ajustes da normatização, o governo

tem procurado ampliar a cobertura do PAR para todos os municípios e tem ampliado

ações para cobrir indicadores que cada vez mais impactam na qualidade da

educação brasileira. Assim, é possível considerar que apesar dos pontos negativos

e da pouca autonomia que os entes federados têm na definição de suas políticas,

essa é uma política que tem oferecido muitas possibilidades positivas de

planejamento mais sistêmico para os municípios, principalmente os que possuem

pouca capacidade técnica instalada.

83

Na Lei nº 12.695/2012, há uma preocupação por parte da União em manter

relações diretamente com os municípios, dentro da visão sistêmica propagada pelo

Plano de Desenvolvimento da Educação, essa é uma mudança bastante benéfica,

uma vez que ao priorizar diretamente os municípios sem a interferência dos estados

nesse processo, o MEC descaracteriza o regime de colaboração e alija um dos

entes federados, que é o estado, de cumprir a sua função. Para Cavalcanti (2016, p.

155),

[...] a não participação dos entes estaduais, municipais e do Distrito Federal na concepção do Plano de Metas levou a uma posição deliberada de aproximação da União com os municípios, sem a mediação dos estados, efetivada pela formulação de um documento intencional voltado para as relações entre o governo central e o local.

Outra medida muito importante trazida pela Lei nº 12.695 de 2012 é sobre o

acompanhamento e o monitoramento das ações executadas no âmbito do PAR.

Para isso, mantém o que já se visualizava na Resolução nº 29 de 2007, que era “O

monitoramento da execução do convênio e das metas fixadas na Adesão ao

Compromisso será feito com base em relatórios técnicos e visitas in loco”, sendo

essa avaliação realizada pelas Secretarias-fim do MEC e pelo FNDE, diretamente ou

por delegação.

No seu Art. 3o, é instituído o Comitê Estratégico do PAR, no âmbito do

Ministério da Educação, com o objetivo de definir, monitorar e revisar as ações,

programas e atividades que serão objeto de apoio técnico ou financeiro da União.

Ademais, é assegurada a representação do Conselho Nacional de Secretários de

Estado da Educação (CONSED) e da União Nacional dos Dirigentes Municipais de

Educação (UNDIME), na forma de regulamento.

Essa criação de um Comitê Estratégico do PAR composto por

representantes das Secretarias estaduais e municipais pode ser entendida como um

avanço, embora possa se criticar que essa participação se dá apenas na fase de

acompanhamento e monitoramento do PAR em uma atitude muito mais de controle

do que participação efetiva em todos os estágios de desenvolvimento da política

pública.

84

3.3 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: DIMENSÕES DE UM PLANEJAMENTO

ESTRATÉGICO

Parte-se do pressuposto de que qualquer ação humana é intencional e

precisa ser planejada. Um plano é uma intenção ou um projeto. Trata-se de um

modelo sistemático que se elabora antes de realizar uma ação, com o objetivo de

dirigi-la e de encaminhá-la. Sob essa ótica, o Plano de Ações Articuladas pode ser

considerado como o resultado de uma ideia, que se destina a orientar a educação

brasileira, de modo a atingir melhores resultados de forma mais eficiente e produtiva.

Por isso, ele apresenta áreas de atuação, dimensões e estratégias que devem ser

executadas para que os objetivos possam ser atingidos.

O Plano de Ações Articuladas é um documento que se origina com base em

um diagnóstico da realidade educacional do ente federado, e a partir dele os

municípios elaboram ações e estratégias que se propõem a implementar, em nível

local, para alcançar melhorias nos índices educacionais, com destaque para o IDEB,

no período de 4 anos. O PAR tem a duração de 4 anos, assim, já foram elaborados:

o primeiro PAR, previsto para orientar a política educacional no período de 2007 a

2011. A partir de 2011, os entes federados foram convocados a fazer um novo

diagnóstico da situação educacional local e elaborar o planejamento para uma nova

etapa (2011 a 2014), com base no IDEB dos últimos anos (2005, 2007 e 2009) e no

cumprimento ou não das metas traçadas em 2007. Com isso, foi lançado em janeiro

de 2016 o material instrucional para elaboração do PAR 2016-2019.

Para tanto, inicialmente, o ente federado realiza um diagnóstico da situação

educacional local, considerando informações qualificadas sobre a rede de ensino,

como, por exemplo: indicadores demográficos e educacionais, além de questões

pontuais acerca das dimensões exploradas no PAR. Essa etapa busca verificar as

principais necessidades da rede pública de ensino. Ressalta-se que:

[...] na etapa de diagnóstico, a coleta de informações e o seu detalhamento deverão ser obtidos a partir da discussão conjunta entre os membros da equipe técnica local, cuja composição deverá contemplar a presença dos seguintes segmentos: Dirigente Municipal de Educação; técnicos da secretaria municipal de educação; representante dos diretores de escola; representante dos professores da zona urbana; representante dos professores da zona rural; representante dos coordenadores ou supervisores escolares; representante do quadro técnico-administrativo das escolas; representante dos conselhos escolares; representante do Conselho Municipal de Educação (quando houver) (BRASIL, 2008, p. 2).

85

Na elaboração do diagnóstico do PAR, percebe-se que, muito embora não

haja um representante direto da sociedade civil, a participação dos diferentes

segmentos envolvidos com a dinâmica educacional tem lugar privilegiado, na

medida em que se promove a análise compartilhada da situação educacional da

rede pública para coleta de informações quantitativas e qualitativas. Ressalta-se

que, já nessa etapa de trabalho, os municípios considerados prioritários7 pelo MEC

receberam assessoria técnica para elaboração do documento.

Na etapa seguinte, o Guia Prático de Ações (2008) orienta que o ente

federado organize seu planejamento educacional a partir das 4 dimensões que

estruturam o Plano de Ações, as quais são divididas em áreas, sendo estas

compostas por indicadores. O Quadro 3 apresenta as dimensões e áreas do PAR

(2007-2011):

7 O Decreto 6.094/2007 define no Artigo 8º, parágrafo 2º que, entre os critérios de prioridade de atendimento da União, serão observados o IDEB, as possibilidades de incremento desse índice e a capacidade financeira e técnica do ente apoiado, na forma de normas expedidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. Para aprofundamento, consultar a Resolução/CD/FNDE nº 47 de 20 de setembro de 2007.

86

Quadro 3 – Dimensões e Áreas que compõem o Plano de Ações Articuladas (2007-2011).

DIMENSÕES ÁREAS

Gestão educacional

1. Gestão Democrática: articulação e desenvolvimento dos sistemas de ensino;

2. Desenvolvimento da Educação Básica: ações que visem a sua universalização, a melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem assegurando a equidade nas condições de acesso e permanência e conclusão na idade adequada;

3. Comunicação com a sociedade;

4. Suficiência e estabilidade da equipe escolar;

5. Gestão de finanças.

Formação de professores e

de profissionais de serviços e apoio escolar

1. Formação inicial de professores da Educação Básica;

2. Formação de professores e de profissionais de serviços e apoio escolar;

3. Formação de professores da Educação Básica para atuação em educação especial, escolas do campo, comunidades quilombolas ou indígenas;

4. Formação inicial e continuada de professores da Educação Básica para cumprimento da Lei 10.639/03;

5. Formação de profissionais da educação (funcionários).

Práticas pedagógicas e

avaliação

1. Elaboração e organização das práticas pedagógicas;

2. Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem;

Infraestrutura física e

recursos pedagógicos

1. Instalações físicas gerais e equipamentos;

2. Integração e expansão do uso de tecnologias da informação e comunicação na educação pública;

3. Recursos pedagógicos para o desenvolvimento de práticas pedagógicas que considerem a diversidade das demandas educacionais.

Fonte: Elaborado pela autora.

De posse dessas informações, as equipes locais avaliam e pontuam os

indicadores previstos em cada uma dessas áreas do PAR, tendo como norte os

critérios previamente estabelecidos pelo MEC no Guia Prático de Ações.

Na avaliação, os indicadores possuem 4 níveis de pontuação: a 1 indica uma

situação crítica, com aspectos apenas negativos ou inexistentes, sendo necessárias

ações que podem contar com o apoio técnico ou financeiro do MEC. A 2 indica uma

situação insuficiente, sendo necessário desenvolver ações que também podem

contar com o apoio do MEC. A 3 indica um situação satisfatória, apresentando mais

aspectos positivos do que negativos. Por fim, a 4 indica um situação positiva, não

sendo necessário o desenvolvimento de ações imediatas (BRASIL, 2008). Dessa

forma, os indicadores que receberam pontuações 3 e 4 não demandam a

87

necessidade de ações imediatas, o que ocorre quando o indicador é avaliado com

pontuação 1 ou 2.

Muito embora o Guia Prático de Ações indique critérios específicos para

atribuição de cada pontuação e o ente federado tenha de apresentar justificativa, e,

por vezes, demandas potenciais em cada indicador, a pesquisa em rede à qual este

trabalho está vinculado, evidenciou que alguns municípios podem optar por

mascarar a avaliação de determinados indicadores, de modo a diminuir sua

pontuação, pois uma boa avaliação restringe a assessoria do MEC, não permitindo,

por exemplo, que o município seja contemplado com cursos de formações de

professores.

Para auxiliar os municípios na elaboração do documento do PAR, o

Ministério da Educação elaborou uma série de documentos que especificavam

detalhadamente sobre os programas e as diferentes secretarias do MEC, bem como

explicavam passo a passo como as secretarias municipais deveriam elaborar o seu

Plano de Ação, entre eles: a) Guia Prático de Ações: versões de 2007-2011, a

revisão de 2009 e 2011-2014; b) Manuais de elaboração: instrumentos de campo e

orientações gerais para a aplicação dos instrumentos; c) Orientações para

elaboração do PAR dos municípios (2009); orientações para atualização do PAR

(2011). Mesmo assim, as secretarias municipais, principalmente, aquelas de

pequenos municípios tiveram dificuldade de elaboração, o que fez com que o MEC

disponibilizasse uma equipe de assessoramento, na maioria das vezes comandada

pelas universidades locais, para agilizar a elaboração do PAR.

Finalizado o diagnóstico situacional, o ente federando parte para a

organização do planejamento educacional plurianual, a fim de permitir a elevação

qualitativa do atendimento e do processo de ensino-aprendizagem dos alunos em

cada localidade. Assim, o PAR contempla ações que se desdobram em subações e

estratégias de implementação para todos os indicadores pontuados com 1 ou 2.

Outras informações contempladas no Plano de Ações são a indicação do ente

responsável pela execução da subação, descrições de cronograma e resultados

esperados.

Com relação a essa etapa de elaboração do PAR, cabem três observações.

A primeira refere-se ao fato de a autonomia na construção do planejamento

educacional pela equipe local ser cerceada pelo governo central, pois no Guia

Prático de Ações encontram-se elencadas ações, subações e estratégias que

88

devem ser contempladas nos indicadores com pontuação baixa, sendo também

identificado o ente a quem compete sua execução (Prefeitura Municipal ou

Assistência técnica e/ou financeira do MEC). Além disso, são descritos todos os

programas disponibilizados pelo MEC.

O segundo apontamento é que os critérios de pontuação 2 sempre sugerem

uma situação diagnóstica um pouco melhor do que a observada no ente que se

autoavalia com pontuação 1. No entanto, na primeira edição do PAR, essa distinção

é tratada de modo semelhante, pois, na maioria dos indicadores, as subações e

estratégias demandadas são praticamente as mesmas para os municípios que se

autoavaliam com 1 ou 2. Quando há diferenças, estas se restringem a acréscimos

de apenas uma subação com sua respectiva estratégia ou modificação de poucos

vocábulos na sua redação.

Como terceira crítica, observa-se que situações diagnosticadas como

satisfatórias ou positivas, isto é, avaliadas com pontuação 3 e 4, podem regredir ou

ter sua evolução prejudicada, já que medidas de manutenção não serão

privilegiadas no planejamento educacional proposto pelo PAR. Percebe-se que há

uma concentração em medidas emergenciais em detrimento de ações preventivas

da redução do desempenho e estimuladoras de boas práticas.

É valido ressaltar que todo o trabalho de elaboração do PAR é organizado

em um ambiente virtual disponibilizado pelo MEC, denominado Sistema Integrado de

Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação (SIMEC), no qual

os dirigentes municipais e estaduais tiveram de se cadastrar para ter acesso ao

PAR. Esse sistema permite o acompanhamento de todas as ações desenvolvidas

pelos entes federados, o que significa que mesmo a União não estando presente

constantemente nos municípios, a ação de controle é cada vez efetivada pelo uso da

plataforma SIMEC.

Após a conclusão do PAR pela equipe local, as informações lançadas no

SIMEC passaram por análise técnica e financeira do governo federal. Quando

aprovados os Planos de Ações Articuladas, os chefes do executivo em nível local

foram convocados para, junto com o Ministro da Educação, assinarem o termo de

cooperação, ficando assim estabelecido o compromisso de todos em cumprir as

metas de melhorias do sistema educacional.

89

Considerando que o PAR tem como um dos eixos norteadores a Gestão

Educacional, no tópico a seguir serão analisadas a estruturação e as proposições do

PAR para essa dimensão e a centralidade conferida à gestão democrática.

3.3.1 A dimensão da gestão educacional no PAR: gerencial ou democrática?

Os modelos de gestão dos serviços públicos têm variado conforme se

estabelece um determinado paradigma político e econômico que orienta as ações do

capitalismo global. Na atualidade, é comum dizer que está se consolidando nos

sistemas educacionais um processo de modernização da gestão, que tem

privilegiado os conceitos de eficiência, efetividade e competitividade mais de acordo

com o campo empresarial do que com a defesa de uma educação como bem

público. Esse último se aproximaria da adoção de um modelo mais democrático de

gestão, com mais participação coletiva e autonomia dos entes federados.

Em comum, tanto a gestão gerencial quanto democrática preveem a

participação, a autonomia e a descentralização como estratégias de qualificação da

educação. Entretanto, nem sempre a sua operacionalização está articulada ao real

significado de um processo democrático. Segundo Dourado (2007), em um contexto

neoliberal, dá-se uma ressignificação desses conceitos utilizados na lógica

gerencial, não como mecanismos de um processo democrático, mas como processo

necessário à racionalização dos recursos.

Já para Castro e Pereira (2016), essa forma de gerenciamento se dá tendo

em vista a carência de recursos, oriunda da retirada estratégica do Estado em

diversos setores. Esse fator abre espaço para a discussão sobre a necessidade de

utilizar melhor os recursos disponíveis (romper com a gestão burocrática) tendo,

como referência, a eficiência e a eficácia na administração pública.

O PAR apresenta um modelo de gestão educacional contraditório, pois ao

mesmo tempo que traz na sua concepção o modelo gerencial, apresenta indicadores

de gestão democrática que devem ser perseguidos pelos municípios e pelas

unidades escolares. Esse hibridismo pode ser encontrado em outros documentos

definidores da política educacional, o que tem dificultado o cumprimento da própria

LDB nº 9.394/96, que institui a gestão democrática da educação. Os documentos

orientadores da gestão educacional em todo o país foram incorporando e alternando

90

lógicas variadas de gestão, havendo, inicialmente, privilegiado a gestão democrática

e posteriormente a gestão gerencial.

Em relação aos princípios da gestão gerencial e à concepção do PAR, pode-

se evidenciar que um dos grandes indicadores desse tipo de gestão é a pactuação

ou o contrato de gestão. Segundo Castro e Pereira (2016, p. 65):

[...] essa forma de contrato objetiva alcançar melhores resultados administrativos, relacionados à criação de novos instrumentos no âmbito do Direito Público. [...] O contrato de gestão também deve definir o que fazer após a avaliação, em termos de penalidades, premiações ou formas de corrigir os erros. Em suma, o contrato de gestão constitui um instrumento que permite tanto uma aferição mais rigorosa da eficiência, da eficácia e da efetividade, bem como um aumento da transparência da administração pública, considerando que a sociedade pode saber, de antemão, quais são, de fato, os objetivos de cada órgão público, seus resultados e o que poderá ser feito para, se necessário, mudar um mau desempenho.

Ainda que a dificuldade de mediação de alguns objetivos possa conduzir

para uma avaliação dos contratos que privilegie apenas os aspectos quantitativos,

de acordo com Araújo e Pinheiro (2010, p. 664), o “contrato de gestão é um dos

mecanismos mais utilizados no novo paradigma da gestão pública que considera a

contratualização uma das formas mais eficientes de instituir uma gestão por

resultados”. Na área educacional, com consequências diretas na sua estruturação e

na forma de gestão, essa “nova” lógica atribui grande importância aos conceitos de

eficiência e eficácia, destacando o controle de resultados como fundamental. Com a

instituição dessa lógica no PAR, os municípios são obrigados a cumprir as metas

estabelecidas sob a pena de não receberem os recursos financeiros. Assim, os

gestores municipais pactuam com o MEC os compromissos que irão melhorar suas

performances. Os entes federados passam a ser responsabilizados pela qualidade

da educação.

Essa forma de gerenciamento trouxe outra consequência para o campo

educacional, que é a instauração de competitividade entre as escolas, medida pelos

rankings estabelecidos pelo IDEB. Portanto, é nesse dilema que a escola pública se

encontra entre a prática gerencial de caráter mercantilista – imagem e semelhança

do mercado – e a prática democrática de acesso à cultura e à educação como bem

público.

A esse respeito, Cabral Neto (2009) destaca que esse “novo” modelo de

gestão, considerado uma estratégia neoliberal (ainda que venha se

redimensionando), reconstrói vários conceitos, abstraindo deles o seu sentido

91

sociopolítico. Nessa perspectiva, autonomia é concebida como consentimento para

construir uma cultura de empresa no setor público; a descentralização se assemelha

mais a uma desconcentração de funções e de responsabilidades; e a participação

transforma-se em técnica de gestão que funciona, essencialmente, como fator de

coesão e consenso.

Esses conceitos estão presentes na base de construção dos documentos do

Plano de Ações de Articulada. No entanto, ao orientar os municípios a elaborar os

seus Planos os indicadores, a área que se apresenta é a gestão democrática da

educação. Dessa forma, há uma preocupação em atender o que está previsto na Lei

de Diretrizes e Bases da Educação.

Nesse cenário, buscando auxiliar os municípios na modernização da gestão

das redes de ensino e das instituições educativas, o Plano de Ações Articuladas

(2007-2011) aponta para a sistematização de importantes aspectos da gestão

educacional. As diretrizes colocadas são organizadas em cinco áreas fornada pelos

indicadores de qualidade apresentando no Quadro 4.

Quadro 4 – Áreas e indicadores que compõem a dimensão da Gestão Educacional no Plano de Ações Articuladas (2007-2011).

ÁREAS INDICADORES

1. Gestão Democrática: articulação e

desenvolvimento dos Sistemas de Ensino

1. Existência e funcionamento de Conselhos Escolares (CE);

2. Existência, composição e atuação do Conselho Municipal de Educação (CME);

3. Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE);

4. Existência de Projeto Pedagógico (PP) nas escolas e grau de participação dos professores e do CE na elaboração dos mesmos; de orientação da SME, e de consideração das especificidades de cada escola;

5. Critérios para escolha da direção escolar;

6. Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação (PNE);

7. Plano de carreira para o magistério;

8. Estágio probatório efetivando os professores e outros profissionais da educação;

9. Plano de carreira dos profissionais de serviço e apoio escolar.

92

2. Desenvolvimento da Educação Básica:

ações que visem a sua universalização, a

melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem assegurando a equidade nas

condições de acesso e permanência e conclusão na

idade adequada

1. Implantação e organização do ensino fundamental de 9 anos;

2. Existência de atividades no contraturno;

3. Divulgação e análise dos resultados das avaliações oficiais do MEC.

3. Comunicação com a Sociedade

1. Existência de parcerias externas para realização de atividades complementares;

2. Existência de parcerias externas para execução/ adoção de metodologias específicas;

3. Relação com a comunidade/ Promoção de atividades e utilização da escola como espaço comunitário;

4. Manutenção ou recuperação de espaços e equipamentos públicos da cidade, que podem ser utilizados pela comunidade escolar.

4. Suficiência e estabilidade da equipe

escolar

1. Quantidade de professores suficiente;

2. Cálculo anual/ semestral do número de mudanças e substituições de professores.

5 - Gestão de Finanças

1. Cumprimento do dispositivo constitucional de vinculação dos recursos da educação;

2. Aplicação dos recursos de redistribuição e complementação do Fundeb.

Fonte: Elaborado pela autora (2016) com base no Guia Prático de Ações (2007-2011).

De modo geral, observa-se que a dimensão da gestão educacional do PAR

considera como elementos importantes para o desenvolvimento da organização das

redes e instituições públicas aspectos administrativos e gerenciais, apesar de

suscitar como modelo a gestão democrática. É possível verificar que essa dimensão

no PAR é bastante ampliada. Na área 01, estão dispostos todos os elementos

indispensáveis para a efetivação da gestão democrática. Destacam-se as

estratégias dos colegiados, da eleição de diretores e da elaboração do Projeto

Pedagógico na escola, considerados pelos estudiosos como necessários para a

ampliação da participação da sociedade civil nas decisões da escola. É visível

também a indução da elaboração do Plano Municipal articulado ao Plano Nacional

de Educação, o que é uma ação bastante positiva do MEC para que o município

possa dinamizar as ações do PNE.

93

Registra-se, ainda, a preocupação com aspectos pedagógicos, ao sinalizar

para a universalização. O sucesso do processo de ensino e aprendizagem também

é priorizado nas diretrizes a partir do estreitamento de relações com a comunidade

escolar e da valorização dos docentes e de outros profissionais da educação.

Quanto aos aspectos financeiros, exige, na área de gestão de finanças, a existência

de mecanismos de controle e fiscalização de vinculação e aplicação de recursos da

educação. No entanto, é preciso considerar que essas preocupações assumem uma

característica muito mais de performatividade do que de gestão democrática,

estabelecendo rankings entre as escolas e estimulando práticas competitivas.

Com relação à quantidade de indicadores contemplados em cada área, a

distribuição presente no PAR conduz à compreensão de que é dada maior ênfase à

gestão democrática, visto que a área 1 contempla 45% dos critérios que serão

analisados e avaliados para, quando necessário, promover ações de modernização

da gestão educacional. Logicamente, essa tendência não descarta a pertinência das

outras áreas, mas demonstra a necessidade de uma gestão capaz de consolidar o

sistema educacional e, por conseguinte, as instituições educativas como espaços de

construções coletivas e de formação cidadã.

É importante lembrar que por ser um planejamento, a própria estrutura do

Plano de Ações Articuladas passou por avaliação, que teve como consequência a

supressão de termos na redação dos indicadores, modificação e acréscimo de áreas

e indicadores. A essa fase de avaliação do documento, Cavalcanti (2016, p. 162) faz

uma crítica bem pertinente:

[...] esse momento não se configurou como uma etapa participativa, em que os municípios pudessem propor, criticar, sugerir. Entende-se as limitações do Governo Federal em coordenar uma política pública de dimensão territorial, mas considera-se que o espaço para a colaboração estaria mais concretamente firmado se tivesse ocorrido abertura à participação dos municípios na avaliação das mudanças.

Desse modo, a avaliação a respeito da dinâmica do Plano de Ações

restringiu-se à análise da estrutura do documento, não havendo uma reflexão sobre

a prática de elaboração e reformulação da política. Esse fator, mais uma vez,

desconsidera a gestão democrática nas relações de governo e de administração

pública.

94

Com relação à estrutura organizativa do documento do PAR, na área da

gestão democrática, as mudanças existentes entre as versões de 2007-2011 e

2011-2014 podem ser confrontadas no Quadro 5:

Quadro 5 – Indicadores da área da gestão democrática encontrados nos Planos de Ações Articuladas (2007-2011) e (2011-2014).

PAR 2007-2011 PAR 2011-2014

1. Existência e funcionamento de Conselhos Escolares (CE)

1. Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação (PNE)

2. Existência, composição e atuação do Conselho Municipal de Educação (CME)

2. Existência, composição, competência e atuação do Conselho Municipal de Educação (CME)

3. Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar – CAE

3. Existência e funcionamento de conselhos escolares (CE)

4. Existência de Projeto Pedagógico (PP) nas escolas e grau de participação dos professores e do CE na sua elaboração, de orientação da SME, e de consideração das especificidades de cada escola

4. Existência de projeto pedagógico (PP) nas escolas, inclusive nas de Alfabetização de Jovens e Adultos (AJA) e de Educação de Jovens e Adultos (EJA), participação dos professores e do Conselho Escolar na sua elaboração, orientação da Secretaria Municipal de Educação e consideração das especificidades de cada escola

5. Critérios para escolha da Direção Escolar

5. Composição e atuação do Conselho do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)

6. Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação (PNE)

6. Composição e atuação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)

7. Plano de carreira para o magistério 7. Existência e atuação do Comitê Local do Compromisso

8. Estágio probatório efetivando os professores e outros profissionais da educação

9. Plano de carreira dos profissionais de serviço e apoio escolar

Fonte: A autora com base em no Guia Prático de Ações (2007-2011) e Guia Prático de Ações (2011-

2014).

Analisando as mudanças, observa-se que os indicadores 5, 7, 8 e 9 foram

retirados da Área 1 e que a esta foram acrescentados dois indicadores que

95

pressupõem formas colegiadas de administração do sistema público de ensino.

Ressalta-se que os quatro indicadores retirados da Área 1 não foram excluídos do

PAR, apenas foram transferido para Área 2. Já os dois indicadores acrescidos na

versão de 2011-2014 são novidades, pois não pertenciam a nenhuma outra área no

documento de 2007-2011.

Quanto à parte comum às duas primeiras versões do Plano de Ações

Articuladas, na Área da gestão democrática, há indicadores que tratam de

Conselhos (CE, CAE e CME) e de planejamento, seja ele referente ao sistema

público de ensino (PME), seja à prática da escola (PP). A preocupação em manter

esses indicadores na área da gestão democrática em um planejamento de cunho

gerencial – que está mais preocupado em estabelecer metas e estratégias de

desempenho, sem, contudo estimular uma real participação dos profissionais da

educação – é, numa visão reducionista, uma forma de o governo federal não perder

de vista os princípios que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº

9.394/96) estabelece para a gestão das escolas públicas. A LDB define como

característica imprescindível da gestão democrática a participação, sendo apontadas

como estratégias que colaboraram para sua implementação nas escolas a

elaboração do Projeto Pedagógico e a criação de órgãos colegiados.

Assim, o MEC, na elaboração dos critérios de planejamento e avaliação da

democratização dos sistemas de ensino, por meio do PAR, mantém coerência com a

legislação em vigor ao contemplar como mecanismos de promoção da gestão

democrática a criação e o funcionamento de órgãos colegiados e participativos,

como os Conselhos, PPP e PME, agregando também a valorização do trabalho

docente e dos diversos profissionais da educação.

O fato de o PAR estimular a implementação desses mecanismos é positivo

no sentido de criar o cenário para a democratização da gestão, mas o que irá

garantir sua concretização na rede pública de ensino, e o consequente

desenvolvimento qualitativo das atividades educativas, é a ação coletiva e

participação ativa dos diferentes segmentos que compõem a comunidade escolar.

3.3.2 Os Conselhos Escolares no contexto do PAR (2007-2011)

Como um programa do governo federal, o Plano de Ações Articuladas reúne

um conjunto de ações orientadoras da política educacional que pressupõe para sua

96

implementação a descentralização administrativa, regime de colaboração entre os

entes federados e participação da sociedade no comprometimento com a elevação

da qualidade da educação. Entre as estratégias que podem contribuir para a

conscientização e a mobilização social, encontra-se a prática da gestão democrática

nas escolas públicas, princípio que se associa à constituição de mecanismos legais

e institucionais de participação, entre os quais os conselhos escolares. Em geral, os

CE despontam como uma possibilidade de ampliar a participação e envolver os

cidadãos cada vez mais na concepção e na elaboração de ações capazes de

melhorar a qualidade da educação.

Os conselhos existem nas mais variadas formas, finalidades e com os mais

diferentes níveis de participação popular. Para os defensores da escola pública, de

acordo com Dourado (2007) e Werle (2003), os Conselhos, de modo geral, são uma

forma de gestão organizacional capaz de materializar, por meio da participação e da

intervenção, o processo de tomada de decisão compartilhada entre os atores

envolvidos no processo educacional.

Essa prática pode abranger tanto Conselhos de regulamentação dos

sistemas (Conselhos de Educação), como Conselhos gestores de instituições

(Conselhos Escolares), passando pelos conselhos de fiscalização vinculados a

programas governamentais específicos (Conselhos do FUNDEB e Conselhos de

Alimentação Escolar). Apesar de lacunas e debilidades, todos são de vital

importância para o controle social das políticas públicas governamentais voltadas

para a área da educação, servindo de canal à manifestação democrática dos

cidadãos.

Para explicitar sobre a verdadeira função destes, Werle (2003) afirma que o

Conselho Escolar é um espaço aberto, mas não uma área destinada à exposição

unilateral de pontos de vista. Trata-se de um espaço no qual nós construímos

alguma coisa em comum e não, simplesmente, uma situação em que eu torno

públicas as minhas posições, as minhas convicções, os meus interesses e as

minhas ideias. Nessa perspectiva, o Conselho Escolar é um campo de construção

comunitária, porque nele é construído o nosso. Ele é um espaço de todos e, ao

mesmo tempo, para todos, por constituir-se pelo voto e depois pela voz de

representantes da comunidade escolar.

Entendendo que esse é um indicador significativo da gestão democrática,

neste tópico, buscou-se analisar como o Conselho Escolar é preconizada pelo PAR

97

(2007-2011), tomando como referência o que está explicitado no Guia Prático de

Ações (2007-2011), documento elaborado pelo MEC para auxiliar os estados e

municípios brasileiros na definição das ações necessárias para melhorar o

desempenho dos indicadores pontuados com 1 ou 2. Evoca-se que, nesse Guia,

estão todos os programas disponibilizados pelo MEC, bem como as ações e

estratégias de assistência técnica e/ou financeira do próprio ministério, que podem

ser solicitados pelos entes federados em seus respectivos planos, constando

também subações com execução pelo próprio município.

Tomando como referência a sequência com que os indicadores da área da

gestão democrática são apresentados no PAR, observa-se que o diagnóstico

situacional dos Conselhos Escolares é a primeira informação que deve ser avaliada

pelos entes federados. Assim, para o indicador “Existência e funcionamento dos

Conselhos Escolares”, o governo federal, por meio do Guia Prático de Ações,

relativiza como critérios de avaliação, basicamente, 03 aspectos, a saber: 1) a

quantidade de escolas da rede pública de ensino que possuem CE; 2) a postura das

Secretarias Municipais de Educação no que concerne à orientação e ao incentivo

para a implantação dos CE; 3) a iniciativa das próprias escolas em formar seu CE.

Registra-se que não houve uma preocupação do documento em diagnosticar a

efetiva atuação dos conselhos escolares, no que se refere à sua composição, à

natureza e ao funcionamento.

Esses critérios demonstram que há, por parte do governo federal, uma

preocupação com a institucionalização formal dos Conselhos Escolares, isto é, com

sua existência. Essa mesma concepção também é identificada nas ações propostas

pelo Guia para a melhoria das situações diagnosticadas como críticas e

insuficientes, que, no caso, são: a implantação dos conselhos nas escolas que ainda

não possuem e o incentivo para atuação dos conselhos já existentes. Essa

preocupação do governo central pode indicar a necessidade de formação de

Conselhos, mas não garante o seu efetivo funcionamento, uma vez que as escolas

não têm as condições objetivas para o funcionamento pleno dos Conselhos

Escolares.

A criação dos Conselhos pelas escolas públicas é, em potencial, uma

oportunidade de aproximar a instituição dos interesses e das necessidades

formativas da comunidade, considerando que, ao ser inserido como instância que

auxilia e apoia a gestão escolar, faz surgir na escola um espaço de construção

98

coletiva nos seus encaminhamentos. Contudo, é preciso estar atento para um

apontamento feito por Werle (2003, p. 60), que afirma que os Conselhos Escolares

existem efetivamente, não somente por definições legais:

Mas na medida em que as pessoas dispõem-se a contribuir para o grupo, a (re)construir a proposta da escola pública. Por sua participação no Conselho, pais, alunos professores e funcionários comprometem-se com a gestão da escola, o que não é simplesmente resolver o problema do muro, da caixa d‟água [...], mas comprometer-se com o perfil de pessoas que está sendo formada ali dentro, com os valores que estão sendo passados em sala de aula.

Concorda-se com Werle (2003), pois os Conselhos não existem apenas

pelos preceitos legais, mas na medida em que as pessoas se dispõem a participar e

a colaborar para a (re)construção da escola pública. Enquanto não for possível

trazer essa cultura participativa para dentro da escola, a institucionalização do

Conselho será sempre tutelada pela direção da escola. Reconhece-se que há no

PAR uma política induzida pelo governo central para a formação dos Conselhos

Escolares, isso é evidente nos documentos do Guia Prático que trazem essa ação

como fundamental. No entanto, as estratégias oferecidas são insuficientes para

garantir que os Conselhos Escolares funcionem adequadamente.

Entre as condições objetivas para o funcionamento pleno dos CE está a

participação de pais, alunos, professores e funcionários no Conselho, que devem se

dedicar a contribuir com a gestão da escola não apenas na resolução de problemas

rotineiros e físicos mas ainda com os valores a ser transmitidos em sala de aula e

com o perfil daqueles que estão sendo formados no ambiente escolar.

Os Conselhos Escolares têm como função propiciar a proposta de

sugestões, acrescentar, criar e garantir a participação efetiva e democrática de toda

a comunidade escolar. Os CE não podem se constituir como um mecanismo para

legitimar decisões. Concordando com esse argumento, Lück (2009) afirma que um

órgão colegiado escolar constitui-se em um mecanismo de gestão da escola que

tem por objetivo auxiliar na tomada de decisão em todas as suas áreas de atuação,

procurando diferentes meios para se alcançar o objetivo de ajudar o estabelecimento

de ensino, em todos os seus aspectos, pela participação de modo interativo de pais,

professores e funcionários. Em sua atuação, cabe a esses órgãos resgatar valores e

cultura, considerando aspectos socioeconômicos, de modo a contribuir para que os

alunos sejam atendidos em suas necessidades educacionais de forma global.

99

Por conseguinte, confirma-se que a institucionalização dos Conselhos

Escolares tem de ser acompanhada pela conscientização dos seus membros e pela

contínua avaliação dos seus processos de funcionamento. Os membros têm de se

reconhecer como elementos imprescindíveis no processo de discussão e na tomada

de decisão nos aspectos financeiros, pedagógicos e administrativos da escola. Logo,

o modo como atuam os conselheiros é que irá determinar se os Conselhos

Escolares estão se consolidando como estruturas democratizantes e participativas.

.

100

4 O PAR NO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN: A DIMENSÃO DOS CONSELHOS

ESCOLARES E A SUA IMPLEMENTAÇÃO

O Plano de Ações Articuladas vem se consolidando como um tipo

planejamento estruturante da gestão da rede pública de ensino nos municípios

brasileiros, com a finalidade de concretizar as metas de desenvolvimento da

Educação Básica proposta pelo PDE, principalmente, em municípios com baixa

capacidade administrativa. Isso se dá porque, ao instrumentalizar os municípios para

a organização da rede, o governo federal o faz em uma perspectiva que procura

contemplar a maior parte dos fatores que interferem na melhoria da qualidade da

educação, como a gestão, as práticas pedagógicas e a avaliação, a formação de

professores e a infraestrutura escola.

Ainda que o PAR (2007-2011) restrinja o planejamento aos indicadores que

precisam de ações emergenciais, ele permite que o município tenha a oportunidade

de superar as tradicionais ações imediatistas que, por vezes, norteiam a trabalho

desenvolvido pela Secretaria Municipal de Educação e não conduzem a mudanças

amplas e significativas da atividade educacional. Nesse processo, ao considerar

características como a plurianualidade e a multidimensionalidade, o PAR tem

conduzido a administração municipal a vislumbrar a direção para a qual devem se

encaminhar suas ações de curto e médio prazo, colocando em evidência não

apenas o planejamento em longo prazo mas também as diferentes dimensões

educacionais que repercutem diretamente no sucesso do trabalho educacional

desenvolvido pela rede pública de ensino.

Para analisar como o planejamento organizado no município de Riachuelo

no âmbito do PAR (2007-2011) foi operacionalizado na prática, no que se refere aos

Conselhos Escolares, esta seção se estrutura em quatro tópicos. O primeiro faz uma

caracterização do município de Riachuelo/RN e analisa os caminhos percorridos

para a construção do seu Plano de Ações Articuladas. O segundo discute o

indicador dos Conselhos Escolares no Plano de Ações Articuladas de Riachuelo

(2007 a 2011). O terceiro analisa a implantação dos Conselhos Escolares no

município de Riachuelo na perspectiva da gestão municipal de educação. O quarto

estabelece uma discussão sobre as motivações e as características de implantação

do Conselho Escolar na Escola Municipal Francisquinho Caetano.

101

4.1 PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN: A

CONSTRUÇÃO DO PLANEJAMENTO EDUCACIONAL PARA REDE PÚBLICA DE

ENSINO

A escolha do município de Riachuelo teve como motivação, em primeiro

lugar, por ser um dos municípios de baixo IDEB do Rio Grande do Norte que

integram a amostra da Pesquisa financiada pelo Observatório da Educação

(OBEDUC), intitulada “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos

municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais, no período de 2007 a

2012”, do qual participamos. Em segundo lugar, por apresentar indicadores de

gestão muito fragilizados. Em todos os indicadores relativos à gestão democrática o

município apresentava deficiências.

Nesse sentido, o diagnóstico do PAR (2007-2011) apresentava uma situação

crítica no que se refere à gestão democrática, pois dos 9 indicadores analisados

pela equipe local de elaboração do PAR, mais da metade foram avaliados com

pontuação 1, o que significa a demanda de melhorias emergenciais. Em relação ao

IDEB, o Quadro 6 a seguir apresenta o desenvolvimento desse índice desde a sua

criação até a primeira avaliação realizada após a vigência do PAR 2007-2011:

Quadro 6 – Resultados e metas do IDEB para as escolas municipais de Ensino Fundamental do município de Riachuelo e a média do IDEB das escolas municipais brasileiras, no período de 2005 a

2015.

ANOS/IDEB 2005 2007 2009 2011 2013

ANOS INICIAIS

IDEB OBSERVADO

2.0 2.3 3.2 3.1 3.0

META PROJETADA

- 2.1 2.6 3.0 3.3

MÉDIA BRASILEIRA

3.4 4.0 4.4 4.7 4.9

ANOS FINAIS

IDEB OBSERVADO

2.5 2.2 2.3 2.4 2.4

META PROJETADA

- 2.5 2.6 2.9 3.3

MÉDIA BRASILEIRA

3.1 3.4 3.6 3.8 3.8

Fonte: INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2017.

Os dados sistematizados no Quadro 6 demonstram que há uma

discrepância entre os índices de desenvolvimento alcançados pelos anos iniciais e

finais do Ensino Fundamental em Riachuelo, tanto no que se refere à evolução dos

102

resultados quanto em relação aos valores absolutos alcançados. Os anos iniciais

obtiveram uma evolução positiva de 0.9 pontos nos primeiros anos de

implementação do PAR, isto é, de 2007 para 2009, e conseguiram se manter acima

da média projetada para o município até 2011. Por sua vez, no período analisado, os

anos finais nunca conseguiram alcançar as metas projetadas, mantendo uma

estabilidade baixa do IDEB que variou entre 2.5 e 2.2, enquanto os anos iniciais

conservaram a pontuação superior a 3.0 a partir de 2009.

Comparando os índices obtidos no município de Riachuelo com os IDEBs da

rede municipal brasileira, pode ser observado que o município acompanha a

tendência de registrar melhores índices absolutos nos anos iniciais do que nos anos

finais. No entanto, destaca-se que as escolas municipais de Ensino Fundamental de

Riachuelo sempre estiveram aquém da média nacional. Uma informação ainda mais

preocupante é que em 2013, a rede municipal de Riachuelo ainda não havia

alcançado nem a média registrada pela rede municipal nacional no ano de 2005 (oito

anos antes), tanto nos anos iniciais como nos anos finais do Ensino Fundamental.

Haja vista que o objetivo do PAR é promover melhorias na qualidade da educação

ofertada na rede pública de ensino, tendo como parâmetro avaliativo o IDEB, o

município demonstra a necessidade de estabelecer e de se esforçar em cumprir um

planejamento educacional em longo prazo e em termos de sistema de ensino que

contemplem ações de superação dessa realidade.

Para conhecer um pouco melhor a realidade do campo empírico, apresenta-

se como características que o município de Riachuelo/RN está localizado na região

do agreste potiguar, possui uma área de 262.887 km² e a população registrada no

último Censo foi de 7067 habitantes, portanto, o IBGE estima que em 2016 a

população seja de 7.970 habitantes, que o coloca na 89ª posição entre os 167

municípios do estado, caracterizando-o como município de pequeno porte.

Quanto aos dados educacionais da rede pública municipal de Riachuelo, os

Microdados do Censo Escolar (INEP/MEC) registram que em 2007, ano inicial da

elaboração do PAR, do total de 468.588 matrículas efetuadas no Rio Grande do

Norte, 1.488 matrículas pertenciam ao município de Riachuelo e que, após a

vigência do primeiro PAR, houve uma redução de 19,5% na matrícula em todos os

níveis de ensino. No caso do Ensino Fundamental, as matrículas caíram de 1.015

para 783 no mesmo período, o que implica em uma redução ainda maior, cerca de

22,8%.

103

Essa redução pode ser considerada muito preocupante, quando se observa

que essa tendência de diminuição de matrículas no Ensino Fundamental contrariou

as expectativas, pois ocorreu em um período em que se esperava um aumento em

decorrência da publicação da Lei nº 11.274, de 6 de fevereiro de 2006, que, ao

alterar os Artigos 29, 30, 32 e 87 da Lei nº 9.394/96, determinou a duração de 9

anos para o Ensino Fundamental, com matrícula obrigatória a partir dos 6 anos de

idade, estabelecendo o ano de 2010 como prazo de adequação de estados,

municípios e Distrito Federal. Cogitou-se a possibilidade de que a redução estaria

relacionada à diminuição da população local. Contudo, segundo dados fornecidos

pelo IBGE, houve aumento populacional, já que a população recenseada em 2010

foi 6.824 e em 2010, 7.067. Logo, acredita-se que, para compreender essa

contradição, seria necessário um estudo mais sistematizado, que extrapolaria as

delimitações deste estudo.

A tendência de diminuição das matrículas repercutiu também no número de

docentes no município. Conforme apresentam os Microdados do Censo Escolar

(INEP/MEC), as funções docentes da rede municipal de Riachuelo/RN que em 2007

detinha 0,36 % do total do estado (33.120), o que equivale a 120 docentes, reduziu

para 99 em 2011. Nesse período, a maior concentração de professores esteve na

Zona Urbana, em comparação com a Zona Rural que, por sua vez, detinha uma

maior quantidade de escolas. A explicação para essa aparente contradição pode ser

o fato de que as escolas de Zona Rural são compostas por poucas turmas. Por

exemplo, na atualidade, um dos estabelecimentos contabilizados como escola do

município comporta apenas 1 turma de Educação de Jovens e Adultos – EJA. Essas

informações podem ser visualizadas melhor no Quadro 7, que trata da escolaridade

dos professores.

104

Quadro 7 – Funções docentes da rede municipal de ensino de Riachuelo/RN, por escolaridade e localização (2007/2012).

ESCOLARIDADE 2007 2012

Urbana Rural Total Urbana Rural Total

Fundamental Incompleto 2 2 4 1 - 1

Fundamental Completo 2 2 4 1 - 1

Ensino Médio – Normal/Magistério

22 4 26 20 5 25

Ensino Médio – Normal/Magistério específico

indígena - - - - - -

Ensino Médio 3 7 10 27 24 51

Superior Completo 33 35 68 15 6 21

Superior Completo sem Licenciatura

68 52 120 64 35 99

Fonte: Castro (2014).

O Quadro 7 revela também que na rede municipal de Riachuelo/RN, em

2007, existiam 04 (quatro) professores com fundamental incompleto e 04 (quatro)

com fundamental completo. Essa situação se altera em 2012 reduzindo para 01

(professor) com fundamental incompleto e 01 (um) com fundamental completo, ou

seja, quando a LDB nº 9.394/96 já determinava a formação de professores em nível

superior o município de Riachuelo ainda mantinha no seu quadro professores com a

formação inadequada para atuar no ensino público.

Quanto à formação no ensino médio – Normal/Magistério, em 2007, o

município mantinha no seu quadro de funções docentes, considerando a zona rural

e urbana, 26 professores; e em 2012; essa situação ainda existia, tendo havido a

redução de apenas 01 professor permanecendo no quadro 25 professores. Atuando

na educação básica com formação em nível médio 10 professores em 2007; e em

2012, esse número subiu para 51 professores, passando a representar o maior

número de funções docentes na rede municipal. Registra-se também, em 2007 nas

redes urbanas e rurais, o número de 68 professores com curso superior, naquela

época correspondia a 56,9% dos professores da rede; e, em 2012, quando se

esperava que com todas as normativas legais que indicam esse nível de formação

como ideal para a educação básica esse número tivesse aumentado, evidencia-se

que há uma redução para 21,21% de professores com ensino superior.

O município de Riachuelo, nesse sentido, no que se refere à formação,

mostra que os indicadores têm piorado, o que consiste em um quadro muito

105

preocupante e contrário às tendências do campo educacional e dos organismos

internacionais que colocam os professores no centro da reforma, considerando-os

responsáveis pela qualidade da educação. Esses professores, sem uma sólida

formação, bem como sem cursos que tragam um bom preparo para possam atuar

com a educação básica, podem estar contribuindo para os baixos índices

educacionais no município.

Atualmente, a rede municipal de Riachuelo possui 10 escolas, sendo 4 na

Zona Urbana (2 escolas de Ensino Fundamental e 2 Centros Infantis) e 6 na Zona

Rural (4 escolas de Ensino Fundamental e 2 Centros Infantis). Trata-se, portanto, de

um município com uma rede muito pequena quando comparada a outros municípios

do RN.

As fragilidades educacionais de Riachuelo estão entres os motivos que o

colocaram entre os municípios considerados prioritários em ações pelo governo

federal, conforme está definido na Resolução CD/FNDE nº 29 de 20 de junho de

2007, que estabelece os critérios, os parâmetros e os procedimentos para a

operacionalização da assistência financeira suplementar a projetos educacionais, no

âmbito do Compromisso Todos pela Educação, no exercício de 2007.

Dessa forma, a União, utilizando-se da prerrogativa do regime de

colaboração e em cumprimento à orientação do Plano de Metas (§ 1º e § 2º do Art.

9º), passou a oferecer a assistência técnica ao município ainda na etapa inicial de

preparação para a construção do documento do PAR (2007-2011). Desse modo, o

governo federal enviou ao ente selecionado como prioritário uma equipe técnica que

iria prestar assistência tanto na elaboração do diagnóstico da situação educacional

do sistema local como na identificação das medidas mais apropriadas para a gestão

dos sistemas.

Na fase de materialização do Plano de Ações Articuladas, ganham destaque

as relações governamentais8 e o regime de colaboração9, ou seja, a definição das

8 Wright define relações intergovernamentais como “[..] um termo que pretende designar um

importante corpo de atividades e interações que ocorrem entre unidades governamentais de todos os tipos e níveis dentro do sistema federal” (WRIGHT, 1988, p. 14) – tradução Daniela Cunha Terto (2017). 9 Baseada em Cury (2010) e Souza e Faria (2004), Silva (2015) afirma que a concepção de atuar em

regime de colaboração implica considerar ações conjuntas que abarquem, por exemplo: a divisão de responsabilidades pela oferta de ensino entre as instâncias federadas; o planejamento educacional, mediante planos de educação e censos escolares, de modo a buscar o compromisso comum com a responsabilidade da qualidade de ensino; a superação de decisões impostas ou a simples transferência de encargos, sem que haja o repasse devido dos meios e dos recursos necessários;

106

competências que são estabelecidas entre os entes federados para a concretização

de ações educacionais que possam contribuir para a melhoria da qualidade da

educação. Nesse sentido, a assistência técnica do MEC para a elaboração do PAR

ocorreu por meio da articulação com os governos estaduais e as instituições de

ensino superior, ressaltando que membros dessas instituições receberam

treinamento para se tornar consultores do MEC e auxiliar os municípios prioritários

na elaboração do PAR. As competências dos entes federados também estavam

definidas nos documentos que serviram de base para a elaboração do

planejamento.

Ao buscar atuar de forma colaborativa com os outros níveis de governo, a

União adotou uma postura que tem respaldo legal no Art. 211 da Constituição

Federal (1988), que em seu § 4º determina: “na organização de seus sistemas de

ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de

colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório”.

Ademais, no próprio Decreto nº 6.094, que institui o PAR, reitera-se essa perspectiva

de atuação das instâncias governamentais e amplia-se a concepção de trabalho

cooperativo na medida em que tem o propósito não só de universalizar como

também de melhorar a qualidade da educação básica. Nesse processo, agrega a

participação das famílias e da comunidade à atuação em regime de colaboração das

instâncias governamentais (BRASIL, 2007a).

O compartilhamento de competência na promoção da educação é positivo

quando todos os entes têm liberdade e igualdade nas decisões e nas ações que

envolvem a consecução de objetivos comuns. Vislumbrando possíveis efeitos

negativos dessa forma de atuação, Cabral Neto e Silva (2016) alertam que, apesar

do arcabouço legal definir o regime de colaboração e, em alguns casos, especificar

as competências de cada um dos entes federados, ainda é necessário que se

estabeleçam, de forma pactuada, diretrizes que normatizem a competência comum

e a responsabilidade que cabe a cada ente federado na materialização do regime de

colaboração, de modo que não haja dispersão de esforços conjuntos mediante a

desarticulação e o favorecimento da desresponsabilização de algum desses entes.

Outro efeito decorrente dessa falta de regulamentação é que ele reforça o

conceito de descentralização gerencialista ou de desconcentração, definido por Lück

além da garantia da participação da sociedade, por meio dos seus conselhos, com representação popular e poder deliberativo.

107

(2000), bastante presente na administração pública. Como poderá ser observado, na

assistência técnica fornecida pelo MEC para a elaboração do PAR, o governo

federal descentraliza para as instâncias de governo local a execução de suas

diretrizes, mas se mantém no controle da política educacional, determinando,

inclusive, suas formas de operacionalização.

Por ser um elemento intimamente ligado à descentralização, a autonomia

dos municípios, por sua vez, é comprometida, pois o governo federal acaba

reduzindo os espaços para os governos subnacionais conceberem suas próprias

políticas e pensarem em alternativas de participação e inovações no campo da

gestão pública em nível local (CABRAL NETO; SILVA, 2016). A ressignificação, em

campo teórico e prático, fragiliza as concepções democráticas de descentralização e

autonomia, disseminando na administração pública estruturas fundamentadas no

poder central e nas hierarquias, que também mantêm a participação social à

margem das decisões políticas.

Para concretizar a assistência técnica na construção do PAR (2007-2011),

no Rio Grande do Norte, os profissionais envolvidos na formação de consultores do

MEC pertenciam à Secretaria de Estado da Educação e da Cultura (SEEC),

Universidade do Rio Grande do Norte (UFRN) e Universidade do Estado do Rio

Grande do Norte (UERN). No caso de Riachuelo/RN, a consultoria prestada ao

município foi realizada por duas técnicas da Secretaria Estadual de Educação, das

quais uma revelou em entrevista suas impressões a respeito da formação promovida

pelo MEC:

[...] veio uma equipe de Brasília, os consultores do MEC, e disseram: “a gente vai fazer primeiro, vocês assistem e a gente vai mantendo contato daí por diante”. Vieram cerca de quatro pessoas de lá (MEC) e mais a coordenadora geral. Nós fomos fazer... assistir à elaboração do PAR de Ceará-mirim, que foi exatamente para ser o nosso treinamento [...] passamos três dias lá em Ceará Mirim [...]. Diante disso, nós voltamos pra secretaria e fomos uma espécie de multiplicadores.

A fala da entrevistada deixa transparecer que o treinamento recebido

ocorreu de forma aligeirada, sem contextualizar nem discutir os objetivos dessa

política. A esse respeito, Rocha e Castro (2008) afirmam que o treinamento com

essas características é uma prática comum nas formações elaboradas pelo MEC,

pois têm como objetivo tornar os indivíduos destros, aptos e capazes de realizar

determinado trabalho e concluí-lo em um prazo estabelecido, podendo a formação

108

por treinamento referir-se também à aquisição de habilidades por meio de atividades

repetitivas. Outra crítica que pode ser feita a respeito desse treinamento refere-se à

imposição de uma metodologia que vinha pronta do MEC, ou seja, um instrumento

de planejamento com características gerenciais, no qual o município tinha deveria

definir metas e indicadores a ser cumpridos.

Desse modo, a opção de utilizar o treinamento como método de formação

indica uma perspectiva limitada, sendo atribuída aos técnicos que estavam em

formação a tarefa de fazer e não de pensar, impondo modelos e técnicas pré-

estabelecidas. No caso, o foco era apenas na construção técnica de um produto: a

elaboração do documento do PAR.

A preocupação em garantir a construção do PAR vai ao encontro da Nova

Gestão pública, que verifica a efetividade das políticas públicas a partir dos

resultados produzidos. Logo, com a materialização do PAR, a colaboração da União

junto aos municípios, por meio da assistência técnica do MEC, poderia ser

considerada uma experiência exitosa, tendo em vista que o resultado esperado foi

alcançado.

No entanto, nesse processo, foram desconsiderados fatores importantes que

poderiam garantir muito mais a efetividade da política, como, por exemplo, o

esclarecimento sobre a importância de um planejamento para o desenvolvimento do

sistema público de ensino e o fortalecimento da capacidade técnica do município

para cumprir o planejamento elaborado. Tais características seriam possíveis de ser

concretizadas se a política tivesse sido planejada de modo mais participativo,

envolvendo o público-alvo na discussão da sua elaboração e implementação. Desse

modo, seriam estabelecidos diálogo e contraposições de ideias que definiriam seus

objetivos, contribuindo assim para enriquecer o entendimento da política e para

ampliar a capacidade de execução.

Ainda em fase de aproximação do município de Riachuelo/RN com o PAR, a

Consultora do MEC enfrentou um obstáculo comum a municípios nos quais imperam

a noção de bem público como algo pertencente à elite dominante, que vê com receio

a intervenção de outrem, principalmente, quando este tem afinidade com seus

“adversários” políticos. Nas palavras da Consultora do MEC:

[...] o meu marido é de uma família de Riachuelo. De uma família muito influente que comandou por muito tempo a política de Riachuelo. Eu não conhecia ele nesse tempo, conheci ele bem depois [...]. Então quando eu comecei a fazer (a consultoria do PAR), o Prefeito já sabia quem eu era, já

109

sabia de nome, já sabia o nome do meu marido. Então, quando eu fui me apresentar no município todo mundo já sabia quem eu era, e na cabeça das pessoas eu já estava ali para fazer alguma coisa para beneficiar a família de qualquer maneira.

A entrevistada evidencia em seu discurso que, no princípio, houve uma

preocupação maior em conhecer sua vida pessoal e as influências políticas em

detrimento das suas contribuições profissionais para a gestão municipal. Isso reforça

a ideia de que a administração pública local é marcada com características de uma

gestão patrimonial. Sob essa ótica, o aparelho do Estado deve estar a serviço do

gestor e de seus pares que, em boa parte, devem exercer função por indicação

política, de modo a manter coesão com os posicionamentos do prefeito. No caso, a

autoridade local trabalha na perspectiva de que o poder público é um serviço privado

e pessoal, no qual a autorização e o apoio para trabalhar são concedidos às

pessoas aliadas, havendo, assim, um favorecimento de uma minoria em aversão

aos interesses da sociedade. Esses valores são incompatíveis com a gestão

democrática que tem como fatores de sustentação a distribuição de

responsabilidades, o intercâmbio de ideias e interesses na geração de

denominadores comuns que satisfaçam de modo plausível as necessidades e o bem

comum.

Essa peculiaridade fez com que a consultora do MEC tivesse de esclarecer

em reunião com o prefeito suas reais intenções e justificar a escolha do município

como campo de trabalho, a saber: comodidade e localização, pois está próximo de

Natal, cidade onde a consultora residia com sua filha pequena. A conversa foi

satisfatória, visto que o município deu prosseguimento à elaboração do PAR.

Na oportunidade, a consultora entregou ao prefeito um check-list do que o

município deveria ter para dar início à elaboração do documento: nome das pessoas

que representariam cada categoria exigida para a formação da equipe local, dados

educacionais, atas de reuniões etc. Na opinião da consultora, “quando a gente

chegou [em Riachuelo/RN] foi muito bom, pois eles já tinham tudo, praticamente.

Faltou pouca coisa, que depois eles mandaram pra gente comprovando”.

A solicitação antecipada de documentos comprobatórios ajudou a dinamizar

as atividades relacionadas ao PAR, mas também pode ter mascarado a eficiência e

a organização administrativa da gestão da rede municipal de ensino não muito

compatível com a realidade vivenciada, já que um dos principais problemas

110

apontados na construção do PAR foi a falta de informações sistematizadas para

subsidiar o diagnóstico.

Nessa direção, ao serem questionados se haviam sentido alguma

dificuldade na elaboração do PAR, dois gestores municipais apontaram os

problemas enfrentados para construir o diagnóstico da realidade educacional local,

pois não possuíam as informações registradas e estas foram difíceis de ser

coletadas. A esse respeito, a Gestora 2 afirma: “tivemos, porque até então nós não

nos conhecíamos [...]. As dificuldades foram com relação à documentação. Tivemos

dificuldades de fazer aquele levantamento diagnóstico por escola, pois tudo tem que

ter na caracterização”. Corroborando essa opinião, o Gestor 1 textualiza que tiveram

dificuldade

[...] para fazer o diagnóstico e fazer levantamento. A gente teve que ter muito trabalho, ir às escolas, teve que fazer também perguntas a diretores e, às vezes, eles não tinham a informação, porque não se trata somente da parte estrutural, mas a dificuldade era reunir as pessoas que tivessem à disposição e com vontade de fazer.

Essa dificuldade é comumente apresentada por municípios de pequeno

porte, que não têm arraigada em sua cultura a prática do planejamento global para o

sistema educacional. Pesquisas de mestrado feitas no âmbito do Projeto

Observatório da Educação (OBEDUC), ao qual este trabalho também está

vinculado, entre elas a de Silva (2016b), demonstraram que os municípios do RN

com características econômicas, técnicas e educacionais semelhantes as de

Riachuelo/RN atribuem ao Plano de Ações Articuladas importância singular na

reflexão sobre a necessidade de conhecer, registrar as informações educacionais e

organizar um planejamento que contemple objetivos gerais para toda a rede pública

de ensino.

Já as pesquisas realizadas na capital e em municípios mais desenvolvidos e

de melhor IDEB, chegaram a uma conclusão diferente, pois os trabalhos de

Aureliano (2016), Cruz (2015) e Moura (2015) apontam que a gestão educacional

municipal possuía autonomia de planejamento e que em pontos como a formação de

professores e o planejamento escolar, o PAR se sobrepôs aos planos e projetos

desenvolvidos pelas equipes locais.

Transpostas as dificuldades de construção do diagnóstico, um mês após o

primeiro encontro, a Consultora do MEC retornou ao município, dessa vez, para

111

começar as atividades de elaboração do PAR com a equipe local. Ela relata que,

inicialmente, sentiu resistência dos membros da gestão educacional municipal em

acreditar que o PAR realmente se concretizaria em benefícios ao município, pois

temiam que se tratasse apenas de mais uma política induzida pelo governo federal

que não ultrapassaria os limites do papel. Desse modo, fez parte do trabalho

desenvolvido pela assessora do MEC a motivação dos membros para que estes

pudessem se engajar e crer na validade do Plano de Ações.

Acredita-se que dois fatores podem ter contribuído significativamente para a

falta de credibilidade dada ao PAR pela equipe local: o primeiro refere-se ao fato de

o Plano de Ações ser um planejamento impositivo, criado nacionalmente para todo o

país e que exige a adaptação dos municípios com diferentes características. É

possível que a comunidade local desse mais crédito ao PAR se tivesse participado

desde a concepção da proposta do PAR e se o planejamento elaborado partisse de

suas necessidades.

O segundo fato que justifica o descrédito é que, em outra oportunidade, a

SME havia organizado um projeto para melhoria da infraestrutura das escolas da

rede (LSE), mas o município não obteve retorno do governo federal. Nesse sentido,

a Gestora 2 expôs que “era como se a gente arquivasse, pois mandava para o MEC,

para o FNDE e não vinha aquela política de incentivo e recurso pra Educação

funcionar bem”.

Com relação ao repasse de recursos, Aureliano (2016, p. 158) constata que

a vigência do Plano de Ações Articuladas:

[...] possibilitou a aproximação dos municípios com o poder central. Em consequência, reduziu o apadrinhamento político que prevalecia entre os municípios e parlamentares para que projetos específicos originados nos municípios fossem aprovados e os recursos liberados. As relações paternalistas passaram a ser efetivadas diretamente entre a instância municipal e federal, representadas pelas Secretarias Municipais de Educação e o Ministério da Educação.

Desse modo, o PAR inaugurou uma nova forma de relação de assistência

financeira entre as instâncias governamentais. Não se pode negar que houve

atrasos no repasse dos recursos, mas ter a garantia do recebimento serviu de

estímulo para um maior envolvimento e mais credibilidade no trabalho que a equipe

local teve, realizando o monitoramento do PAR (2007-2011), que culminaria na

elaboração da nova versão do PAR (2011-2014).

112

Mesmo sem assegurar o cumprimento da obrigação firmada pela União, as

consultoras do MEC, por meio de conversas e argumentação, conseguiram realizar

a devida mobilização e consolidar a parceria. Logo, havia chegado a hora de a

equipe local participar da elaboração do PAR, atuando junto com as consultoras do

MEC no estudo e na discussão da realidade educacional diagnosticada, planejando

as ações que seriam adotadas para cada indicador das 4 dimensões abrangidas

pelo PAR.

Essa atividade foi um desafio para a gestão educacional municipal, pois

exigiu que o município repensasse a própria estrutura administrativa da Secretaria

de Educação. Até então, o planejamento e a gestão da rede de ensino estava

centralizada na equipe da Secretaria de Educação, que era composta apenas pelo

Secretário e por quatro técnicos. Ademais, eles não tinham muita clareza de suas

funções e pautavam seus trabalhos em um planejamento pontual, visto que

elencavam ações a ser desenvolvidas anualmente, que diziam respeito, por

exemplo, à elaboração do calendário de eventos comemorativos, à melhoria do

transporte escolar e da merenda.

Essa prática de planejamento apresenta-se pouco ambiciosa diante de todas

as dimensões educativas que são geridas pelo sistema municipal de educação. Por

essa razão, organizar um planejamento de longo prazo, mais sistematizado, que

contemple objetivos gerais de desenvolvimento educacional e que supere as

demandas emergenciais é uma atividade indispensável à gestão municipal de

educação de Riachuelo. É preciso estar ciente do sentido e da direção das ações

cotidianas, principalmente, quando se almeja alcançar melhorias de qualidade da

educação.

Nessa perspectiva, concorda-se com Domingues Filho (2007, p. 130)

quando o autor considera que planejar

[...] é intervir na realidade, de forma a produzir determinados resultados, o que envolve, em grande medida, conhecimento da realidade social, uma argumentação de causa e efeito sobre como vai se comportar uma dada situação sob foco. Planejamento é concatenar as diversas ações dos diferentes atores da máquina pública em relação com a sociedade. Planejar é implementar e coordenar uma sequência de intenções a fim transformá-las em realidades efetivas, em políticas concretas. O planejamento, em todos os casos, caracteriza-se como um meio institucional complexo para solucionar problemas sociais e políticos. Na realidade, a condução desse processo é extremamente difícil.

113

Para imprimir mais credibilidade ao trabalho desenvolvido, o planejamento

suscita que a equipe gestora obtenha informações e dados que sustentem seus

posicionamentos e orientem a definição de objetivos educacionais que serão

conseguidos em médio e longo prazo, sem perder de vista que o ato de planejar vai

além da antecipação de uma ação ou conjunto de ações a ser realizadas e de agir

de acordo com o previsto, pois planejar é algo que se faz antes de agir, mas é

também agir em função daquilo que se pensa (VASCONCELLOS, 2000). Para que o

planejamento seja significativo e possa ser viabilizado, ele precisa partir da realidade

vivenciada, assim como aconteceu na etapa de elaboração do diagnóstico do PAR,

considerando as condições de trabalho e os recursos disponíveis, pois, desse modo,

poderá ser trilhado o caminho que direcionará para ações intencionais que

concretizem a educação de qualidade tão desejada por todos.

Outra questão pertinente ao planejamento é que ele exige atitude dos seus

idealizadores para cumprir o que foi planejado e, tendo em vista o caráter flexível,

para acompanhar e refletir sobre as ações desenvolvidas, de modo a verificar se é

preciso tomar novos direcionamentos ou apenas continuar desenvolvendo as

atividades. Para isso, os envolvidos com essas ações precisam ter clareza de suas

funções e competências, muito embora isso não os isente de estabelecer relações

entre todas as atividades desenvolvidas pela gestão educacional municipal. Nesse

sentido, o Gestor 1 aponta como mérito do Plano de Ações em Riachuelo/RN que foi

“a partir do PAR que a gente teve uma noção de como deve estar organizada uma

Secretaria de Educação. Aquela coisa de distribuir funções”.

Complementando as informações que se referem ao planejamento

possibilitado pelo PAR, ao falar se a SME tinha o hábito de planejar, o Gestor 3

comenta que:

[...] aqui não tinha o costume de planejar. Era uma coisa muito restrita na Secretaria. Planejar algumas ações que iam ser desenvolvidas no decorrer do ano, mas um plano mais bem elaborado, acompanhado por um documento nacional, não. Nunca tinha tido.

Esse é mais um ponto positivo conseguido com o advento do PAR no

município de Riachuelo/RN. A gestão educacional se submeteu a profundas

mudanças em sua organização, pois foi convocada a planejar coletivamente,

agregando a sua equipe representantes dos mais diversificados setores envolvidos

com a educação. Além disso, teve de se pensar em ações de longo prazo, que além

114

de contemplar problemas locais estabelecessem relações diretas com as metas

traçadas para educação nacional. Nessa perspectiva, o Plano de Ações e suas

periódicas reformulações se sobressaem como rico material de avaliação, que

permite à União realizar um acompanhamento das políticas educacionais

implementadas no país.

Ainda na situação descrita pelo Gestor 3, pode ser observado que o PAR

apesar de ser, essencialmente, um instrumento de planejamento estratégico,

contraditoriamente, sua característica indutiva permitiu que a equipe local

vivenciasse, ressalvados os relativos graus de participação e autonomia, uma

aproximação com o planejamento participativo, mesmo que esse seja tutelado.

Nesse sentido, cabe destacar que o planejamento participativo na sua plenitude, na

concepção de Garcia e Queiroz (2009), é marcado pela ampla participação, pela

construção de um instrumento capaz de possibilitar a análise da realidade a partir de

diferentes perspectivas, discutir e decidir possíveis rumos a seguir e concatenar

esforços com vistas a transformar a realidade por meio do trabalho coletivo.

Em termos de gestão democrática, mesmo não tendo havido a participação

nem a autonomia do município, uma vez que as atividades já eram previstas pelo

documento do MEC, espera-se que o conjunto das atividades realizadas na

elaboração do PAR no município de Riachuelo/RN seja uma inspiração para tornar o

trabalho coletivo uma prática recorrente na gestão da rede educacional do

município, considerando os benefícios apontados pelos próprios envolvidos. Não

obstante, reforça-se a necessidade das noções de participação e autonomia

precisarem ser revistas e reformuladas para que a educação pública de

Riachuelo/RN se aproxime cada vez mais da democratização de sua gestão.

Efetivamente, sobre a construção do documento, a consultora e a equipe

local permaneceram de 2 a 3 dias trabalhando na sua elaboração. No período, o

trabalho da Secretaria Municipal de Educação foi suspenso, ficando todos na

responsabilidade de elaborar o PAR. Segundo a Consultora do MEC, a equipe local,

que possuía representação de todos os segmentos exigidos para a elaboração do

PAR, no começo do encontro, sentiu-se tímida em participar, em virtude, entre

outros motivos, da presença do prefeito, já que antes de elencar as ações do PAR,

era preciso falar sobre as fragilidades, fazer críticas ao trabalho que estava sendo

desenvolvido. Nas palavras da Consultora do MEC: “a resistência logo no início era

muito grande, tanto de dizer as falhas [...] por conta da presença do Prefeito. Mas eu

115

atribuo a isso, assim como também um tá olhando pra cara do outro e tá entregando

as falhas”.

Nos momentos posteriores, já sem a presença do prefeito, o trabalho foi

fluindo. Pelos relatos dos entrevistados, a elaboração da versão final do documento

do PAR foi realizada de forma bem cooperativa. As consultoras liam um a um os

indicadores que deveriam ser avaliados e a avaliação era conseguida a partir da

efetiva discussão entre os membros da equipe local.

Quanto à estrutura do PAR, a Consultora do MEC acredita que o fato de já

se ter a indução dos indicadores e ações previamente estabelecidas dificultava a

autonomia do município, pois

[...] às vezes [...] você queria planejar de outra forma, não exatamente o que tá ali. Eu acho que deveria ter (no SIMEC) uma aba de inclusão de alguma coisa diferente do que tá ali, porque cada realidade é única, [...] é parecido, mas cada um é diferente do outro (Consultora do MEC, 2016).

Considera-se válida a proposta da entrevistada sobre o aperfeiçoamento e a

ampliação das ferramentas do SIMEC, pois se observa-se que a Consultora do MEC

vislumbra uma alternativa para fortalecer a autonomia dos municípios, no que se

refere à elaboração do planejamento do sistema público de ensino por meio do

Plano de Ações Articuladas. Isso se torna evidente ao incluir informações que

ultrapassassem as orientações do MEC e em acordo com a demanda apresentada

na unidade administrativa pela mobilização e pelo trabalho coletivo da equipe local,

de forma a ser criada uma oportunidade de o município estar evoluindo da

autonomia decretada para a autonomia construída.

Ao explorar esses conceitos, Barroso (2001, p.18) enfatiza que uma política

educacional que favoreça a autonomia

[...] não pode limitar-se à produção de um quadro legal que defina normas e regras formais para a partilha de poderes e a distribuição de competências, entre os diferentes níveis da administração, incluindo o estabelecimento de ensino. Ela tem que assentar sobretudo na criação de condições e na montagem de dispositivos que permitam, simultaneamente “libertar” as autonomias individuais e dar-lhes um sentido coletivo, na prossecução dos objectivos organizadores do serviço público de educação nacional [...].

Finalizando a etapa de construção, afirma-se que o PAR elaborado pela

equipe local da Secretaria de Educação Municipal de Educação, em conjunto com

116

as consultoras do MEC, foi concluído e covalidado pelo prefeito do município de

Riachuelo/RN em 06 de dezembro de 2007.

Por fim, destaca-se que o documento elaborado mostrava a realidade do

município em todas as dimensões do PAR. Já no que se refere ao foco deste

estudo, “os Conselhos Escolares” no município de Riachuelo/RN, é importante

ressaltar que se constituem como parte da gestão democrática, funcionando como

elementos essenciais para que a escola possa contribuir com a sua função de

formação para a cidadania.

No entanto, no município estudado, os órgãos colegiados, entre eles os

Conselhos Escolares, apresentavam uma situação crítica, indicando que o município

não tem a prática do trabalho colegiado, o que fragilizava a participação e a

autonomia do município.

4.2 O INDICADOR DOS CONSELHOS ESCOLARES NO PLANO DE AÇÕES

ARTICULADAS DE RIACHUELO/RN (2007-2011)

O diagnóstico da situação educacional, construído por ocasião da

elaboração do Plano de Ações Articuladas (2007-2011), atesta para a gestão

municipal de Riachuelo/RN a necessidade de tornar o processo de gestão escolar

mais transparente e participativo, uma vez que os indicadores que tratam da

dimensão da gestão educacional são muito incipientes.

Nesse sentido, destaca-se a inexistência do PME que, na vigência do PAR

(2007-2011), ainda não existia e na atualidade do PAR (2011-2014) ainda se

encontra em processo de aprovação pela Câmara Municipal. Esse fato é

extremamente prejudicial para o município, pois, como o PME trata das diretrizes e

das orientações para a educação municipal, a SME não tem um parâmetro para

conduzir suas ações, reforçando assim o improviso do planejamento e da

organização da rede pública de ensino.

Quanto ao Projeto Político-Pedagógico, também era um documento

norteador da prática pedagógica escolar que, em 2007, não havia sido elaborado

pelas escolas. No entanto, o segundo PAR indica que 50% ou mais das escolas de

Riachuelo/RN já haviam elaborado seu PPP. Na entrevista realizada, em 2015, com

a Gestora 2, ela afirmou que todas as escolas possuíam PPP, estando alguns

estabelecimentos de ensino, inclusive, em processo de reformulação. A existência

117

do PPP é importante, porque ele pode se consolidar como um documento que

auxilia as escolas a enfrentar os desafios de seu cotidiano, de uma forma refletida,

consciente, sistematizada e orgânica e, principalmente, participativa

(VASCONCELLOS, 2000).

Um indicador de gestão democrática que permanece sem grandes avanços

no município de Riachuelo é o que trata dos critérios de escolha para a direção

escolar, pois, no município, ainda há a tradicional indicação de diretores por

representantes do poder executivo. Uma informação positiva desse processo,

apontado pela Gestora 2 em sua entrevista, é que, para ser indicado, o diretor

precisa fazer parte do corpo docente efetivo do município e possuir a graduação

como formação mínima, sendo também priorizado para o cargo os profissionais que

possuem especialização na área.

Com relação aos órgãos colegiados: Conselho Municipal de Educação

(CME) e Conselho de Alimentação Escolar (CAE) que deveriam ser ativos na gestão

educacional da rede municipal, ambos já existiam em Riachuelo/RN no ano de

implementação do PAR, porém, com fragilidades em sua atuação. A criação do CME

ocorreu em 27 de agosto de 1998 e esteve intrinsecamente relacionada à instituição

do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério – Fundef (GESTORA 2, 2015), o que, consequentemente,

colaborou para que a maioria das atribuições desse conselho tenham relação com o

controle e a fiscalização dos recursos financeiros e confirma a justificativa descrita

no PAR (2007-2011) do município de que o CME não participava do Planejamento

Municipal de Educação. Ressalta-se que, mesmo assim, o indicador recebeu

pontuação 3, o que indicava uma situação satisfatória.

O Conselho de Alimentação Escolar, por sua vez, teve sua criação instituída

por Lei municipal 329/1995, em virtude da necessidade do município de se adequar

à Lei nacional nº 8.913 de 12 de julho de 1994, que dispõe sobre a municipalização

da merenda escolar. Mesmo decorrida mais de uma década até a vigência do PAR

(2007-2011), as práticas desse conselho também não vêm contribuindo para a

democratização da gestão do sistema de ensino, pois é afirmado que não há

reuniões regulares do CAE, ficando ao seu encargo, parcialmente, a compra e a

distribuição da alimentação escolar (RIACHUELO, 2007). Essa função do CAE

pareça ser ainda mais restrita na realidade vivenciada pelo município, se

consideradas as informações dadas pela Gestora 2, que afirma que a principal

118

função dos membros do CAE é a elaboração do cardápio, a fiscalização do

armazenamento e a manipulação dos alimentos nas escolas.

Partindo, especificamente, para a análise do indicador “Existência e

funcionamento de Conselhos Escolares (CE)”, a equipe local do município de

Riachuelo revelou no documento do PAR que as escolas da rede, até então, não se

mobilizavam para a formação dos Conselhos Escolares, tampouco a Secretaria

Municipal de Educação – SME articulava as escolas nesse sentido, o que justificou a

informação de inexistência de Conselhos Escolares e a pontuação mínima atribuída

a esse indicador (RIACHUELO, 2007). Desse modo, como era de se esperar, ficou

definido no documento do município que sua principal ação seria implantar os

Conselhos Escolares. Ressalta-se que até o momento atual, o município

negligenciou a legislação educacional brasileira, visto que, tanto na LDB como no

Plano de Educação, já se decreta a criação dos Conselhos Escolares ou órgãos

equivalentes.

A responsabilidade de dinamizar essa ação em Riachuelo/RN ficou ao

encargo de uma diretora de escola, que foi a representante de sua categoria na

equipe local de elaboração do PAR e também era membro do Comitê Municipal de

Educação (RIACHUELO, 2007). Tal escolha denota, mais uma vez, a fragilidade da

equipe técnica da SME quanto à quantidade de funcionários disponíveis e

capacitados para orientar, acompanhar e monitorar ações que são específicas do

planejamento da rede. Ao transferir essas funções para uma diretora, o corpo

técnico se desresponsabiliza e intensifica o trabalho da gestora que, além da escola,

tem de participar ativamente da organização da rede.

Questões de ordem da ética profissional também podem ser evidenciadas

nesse processo de implantação de CE na rede por uma diretora, pois, a depender

de suas concepções e intenções, seu trabalho pode contribuir para agilizar ou

retardar a criação de órgãos colegiados na gestão das escolas. Para uma melhor

compreensão, acredita-se que, para empenhar-se nas atividades de criação e

funcionamentos dos CE, a diretora precisaria ter a convicção de que os Conselhos

Escolares, principalmente quando reforçada sua função deliberativa, diminuiriam a

sobrecarga de trabalho e a responsabilidade do diretor como único responsável nos

encaminhamentos da escola.

No entanto, devido à falta de propriedade sobre a importância e o

desconhecimento da força e a amplitude das funções do CE, em um município onde

119

ainda impera a centralização da gestão escolar, como é o caso de Riachuelo/RN, a

implantação do CE pode ser vista com resistência. Estando uma diretora

responsável por essa ação, ela poderá retardar sua execução. Nesse sentido, Paro

(2001, p. 82) destaca que:

[...] o que acontece hoje é que o diretor, como responsável último pela escola, que tem de prestar contas de tudo diante do Estado, fica temeroso de que as coisas saiam de seu controle e ele acabe respondendo por medidas, tomadas por outros, que ele considera impróprias. Por isso tem a tendência de concentrar tudo em suas mãos, sendo extremamente diretivo em todas as medidas que toma dentro da escola, em particular as do conselho.

Dessa forma, no lugar de o Conselho se tornar um órgão de decisão que,

em uma perspectiva democrática, auxiliaria o diretor na gestão da escola, pode

acabar sendo considerado mais um encargo, o que dificultaria ou inviabilizaria o

funcionamento dos CE. Em Riachuelo/RN, acrescenta-se o agravante de que os

diretores são determinados por indicação política, o que os torna ainda mais

dependentes em relação aos interesses da gestão municipal. Por essa razão, é

preciso romper com a lógica autoritária que insiste em permear as práticas

dominantes na gestão das escolas, substituindo-as gradativamente por processos

de participação coletiva.

Prosseguindo na análise do documento do PAR, observa-se que o

município, aparentemente, estava bem otimista quanto à implantação do CE, já que

estipulou o prazo de dois meses (11/02/2008 a 11/04/2008) para o cumprimento

dessa ação. É preciso lembrar que para a implantação dos CE com princípios

democráticos, processos como: a) reuniões para discutir o que é um Conselho; b)

elaboração do documento de criação do Conselho; c) eleição e formação de

conselheiros precisam ser vivenciados e demandam tempo, o que indica que os

formuladores do documento do PAR no município de Riachuelo/RN não tinham

conhecimento dessas etapas ou pretendiam apenas formalizar a criação dos CE.

Oficialmente, ou seja, de acordo com o que foi descrito no documento do

PAR do município, em equivalência com o período escolhido, foram estabelecidos 4

subações, isto é, procedimentos que subsidiariam a implantação dos CE nas

escolas municipais. A primeira subação era “qualificar técnicos da SME que serão os

multiplicadores da formação dos conselheiros escolares”. Para isso, foi solicitada a

assistência técnica do MEC, por meio da Secretaria de Educação Básica (SEB), que

120

ofertava a formação de conselheiros com base em um curso de aperfeiçoamento

pelo Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares.

Acredita-se que os cursos de aperfeiçoamento não propiciam uma sólida

formação teórica. Essa fragilidade aliada ao fato de não haver nenhuma exigência

de formação para participação no curso, por um lado, poderia contemplar uma maior

quantidade de técnicos; por outro, poderia comprometer a qualidade da formação

recebida pelos multiplicadores. Portanto, inicialmente, os municípios deveriam

priorizar a participação no curso os técnicos que já possuíssem um mínimo de

conhecimento relacionado à gestão participativa e com desenvoltura didática, de

modo a facilitar tanto a compreensão de conteúdos como o seu compartilhamento,

no momento que fossem convocados a formar os conselheiros escolares.

Conforme está disponível no site do Ministério da Educação, o Programa

Nacional de Fortalecimento dos CE tem o objetivo de fomentar e implementar os CE,

a partir de duas vertentes: elaboração de material didático e instrucional que

apresenta contribuições teóricas ao debate e aprofundamento dos princípios da

gestão democrática; e formação continuada (presencial e a distância) para técnicos

das Secretarias estaduais e municipais de educação e para conselheiros escolares

(BRASIL, 2016). Reforça-se que as ações desenvolvidas no âmbito desse programa

são exclusivas para os estados e municípios que têm a adesão ao Plano de Ações

Articuladas confirmada no SIMEC, havendo um levantamento da demanda para o

semestre/ano. Nesse caso, o PAR de Riachuelo/RN estimou que 5 servidores da

SME seriam capacitados em fevereiro de 2008. Essa quantidade pode ser

considerada boa, haja vista que a rede pública municipal é composta por 10 escolas.

Além disso, disponibilizar um mês para essa formação é uma escolha

incompatível com a sistemática do curso de aperfeiçoamento, tendo em vista que ele

é realizado, via internet, em duas etapas, as quais possuem, cada uma, carga

horária de 80h, distribuídas ao longo de 4 meses. Com certeza, essa característica

não foi observada no planejamento, o que já compromete sua qualidade, pois o

cronograma estabelecido no PAR para a ação de implantar CE não poderá ser

cumprido e reforça o desconhecimento dos elaboradores do documento sobre a

temática.

Outra subação prevista no PAR, que ocorreria concomitantemente à

formação dos multiplicadores (em 02/2008), era “reunir os segmentos da

comunidade escolar para incentivar e orientar a criação dos CE”. De incumbência do

121

município, essa deveria ser a subação prioritária, pois incitar a participação e a

discussão popular na construção de uma política é essencial para dar-lhe

sustentação e torná-la mais resistente às adversidades.

Por ser subsequente à formação dos técnicos multiplicadores, a terceira

subação era “Qualificar conselheiros escolares”. Para tanto, foi estabelecido como

estratégia o estudo do material instrucional disponibilizado pelo PNFCE, na

proporção de 1 por SME, mais 1 por escola que implantasse o CE. Ressalta-se que

essas publicações também podem ser encontradas no portal do MEC. Esses cursos

de capacitação, que são de inteira responsabilidade da prefeitura municipal,

deveriam ocorrer presencialmente e os estudos precisariam contemplar,

essencialmente, os conteúdos trabalhados nos cadernos que compõem o material

didático disponibilizado.

O fato de disponibilizar o material instrucional na internet pode indicar que o

MEC reconhece que a proporcionalidade de concessão do material instrucional é

insuficiente para propiciar um amplo estudo dos conteúdos pertinentes à formação

dos Conselheiros Escolares. No entanto, a possível solução apresentada vai de

encontro às capacidades tecnológicas, aos materiais de infraestrutura das escolas,

considerando que nem todas possuem computadores e nas que os têm, o acesso à

internet também não é garantido.

A quarta e última subação trata de “Monitorar a atuação dos Conselhos

Escolares”. Essa subação demandava a elaboração e a aplicação de instrumentos

de acompanhamento e a realização de reuniões sistemáticas para que a SME

tivesse informações do funcionamento dos CE e verificasse experiências positivas e

fragilidades, podendo, assim, sistematizar ações de fortalecimento do CE no âmbito

do município. Portanto, essa ação é de fundamental importância para garantir o

sucesso do planejamento.

Devido a sua natureza processual e de continuidade, esta era a única das

subações destinada aos Conselhos Escolares que iria ser vivenciada durante os 4

anos de vigência do PAR.

122

4.3 IMPLANTAÇÃO DOS CONSELHOS ESCOLARES NO MUNICÍPIO DE

RIACHUELO NA PERSPECTIVA DA GESTÃO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

A realidade encontrada na rede pública de ensino de Riachuelo/RN, no que

se refere à implantação dos Conselhos Escolares, indica que, antes do PAR, não

havia no município uma ação sistemática para a criação dos órgãos colegiados no

interior das escolas. Essa ação começa a ser sistematizada com a implantação do

PAR (2007-2011). Nesse período, aparecem os primeiros indícios de uma ação para

orientar a criação desses órgãos. Assim, verifica-se que, mesmo diante de um

planejamento com algumas inconsistências, os Conselhos Escolares começaram a

ser implementados nas instituições municipais.

Para melhor compreender como foi a dinâmica de execução das ações que

possibilitaram essa primeira conquista em busca de instituir os princípios de uma

gestão democrática no interior do espaço escolar, foram entrevistados os gestores

municipais, tendo como referência o desenvolvimento das ações que foram

planejadas para a implantação dos Conselhos Escolares, no âmbito do PAR.

4.3.1 O desafio da implantação dos Conselhos Escolares no município de

Riachuelo

Os Conselhos Escolares representam um avanço na democratização da

gestão escolar, porque ele descentraliza as ações, permitindo a participação da

comunidade nas tomadas de decisão, garantindo a autonomia administrativa,

financeira e pedagógica. No entanto, conforme se evidenciou no documento do PAR

analisado, o município de Riachuelo não tinha até a data de 2007 avançado no

sentido de instituir esse tipo de gestão na sua rede municipal. Por conseguinte, as

escolas continuavam com práticas patrimonialistas e centralizadoras, sem a

participação da população nas decisões da educação municipal. Para analisar

melhor como se deu a primeira iniciativa de implantação dos Conselhos Escolares

no município de Riachuelo, apresentamos, como ponto de partida, a realização de

duas entrevistas com conselheiros de uma das escolas municipais.

Uma primeira pergunta buscou saber como foi efetivado o Regime de

Colaboração entre a União e o município, no que se refere à ação de implantação

dos Conselhos Escolares. O Gestor 1, Secretário de Educação à época, afirma que

123

o Ministério da Educação cumpriu com a prestação de assessoria técnica firmada no

PAR, ao qualificar dois técnicos da SME de Riachuelo por meio do curso de

aperfeiçoamento pelo Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos

Escolares, que ocorreu na modalidade a distância; e ao disponibilizar para o

município o material de estudo elaborado no âmbito do programa.

Apesar disso, para que essa ação implicasse mudanças práticas na criação

e no funcionamento dos Conselhos, a formação recebida por dois técnicos deveria

ser compartilhada com outros conselheiros, sendo também sugerido como estratégia

no PAR do município que a prefeitura promovesse estudos do material

disponibilizado pelo programa. Assim, os técnicos capacitados pelo MEC deveriam

ser multiplicadores da formação de Conselheiros Escolares no município.

É válido lembrar que houve uma redução quanto ao número de técnicos

formados, já que o município solicitou em seu Plano de Ações Articuladas a

formação de 5 técnicos é só foram disponibilizadas duas vagas no curso de

aperfeiçoamento, o que implica uma maior demanda de trabalho para esses dois

profissionais que seriam os encarregados de promover a multiplicação dessa

formação. A esse respeito, os gestores municipais 1 e 3, que foram os dois

profissionais capacitados no curso de aperfeiçoamento de fortalecimento do CE,

relatam que:

[...] a gente ainda fez encontros em algumas escolas, mas não concluímos, porque é muito difícil desenvolver o trabalho educacional nos municípios pequenos. Você convida o pessoal para fazer parte do Conselho e ninguém quer participar. Quando você faz uma reunião eles vêm, tipo, para matar a curiosidade. Na segunda, já fica faltando gente. Na terceira, já não vêm mais (GESTOR 1, 2015).

[...] a gente fez até uma formação, só que não deu andamento de formar os Conselhos. Só participou e não teve andamento nas escolas (GESTORA 3, 2015).

Com base nas falas dos entrevistados, pode-se concluir que a formação

para os Conselhos Escolares, desenvolvida no âmbito do município, era realizada

pelos multiplicadores que tiveram o treinamento no MEC e não foi eficaz para

motivar a participação dos conselheiros, o que dificultou a implantação dos CE na

escola.

Nesse sentido, consideram-se válidas as críticas feitas por Rocha e Castro

(2008) que, ao analisarem a formação continuada por meio de multiplicadores,

afirmam que o governo federal tem realizado continuamente ações voltadas para a

124

formação dos profissionais da educação, porém, carece de um projeto que forneça

diretrizes de avaliação que possam garantir a qualidade dos resultados alcançados.

Com isso, as ações fragmentadas realizadas pelos multiplicadores, por vezes, não

chegam até as escolas, privilegiando, assim, apenas os profissionais que receberam

a formação, o que distancia formação ofertada e mudança na prática escolar.

As autoras também acrescentam que a sistematização desses cursos de

formação tende a não abordar com profundidade os conteúdos teóricos, o que

significa uma frágil fundamentação da conduta e da prática que se pretende

fomentar nas instituições escolares. Além disso, as formações são realizadas na

perspectiva do déficit, isto é, tem como premissa que os profissionais possuem

formação obsoleta, ou não a possuem, portanto, é preciso apenas instrumentalizá-

los com práticas específicas, sem a necessidade de reflexão sobre o conhecimento

que está sendo adquirido.

As considerações feitas por Rocha e Castro (2008) ressaltam, mais uma

vez, o caráter gerencialista da administração pública que privilegia, na definição dos

cursos de formação, a racionalidade técnica e a restrição de investimento na

capacitação de seus profissionais. Por isso, tem como princípio a focalização em

cursos/programas de formação coletiva, articulados com modelos tradicionais e

instrumentalistas. Tomando, por exemplo, os desdobramentos da formação de

conselheiros por multiplicadores em Riachuelo/RN, percebe-se que a eficiência e a

produtividade pretendidas pelo governo federal estão longe de ser alcançadas.

Ainda com relação à fala do Gestor 1, torna-se evidente que apesar de ter

tentado realizar reuniões com os diversos segmentos da comunidade escolar para

criação dos CE, o município de Riachuelo/RN não conseguiu cumprir de maneira

satisfatória a qualificação dos conselheiros escolares, que era uma subação de sua

competência no PAR (2007-2011). Nesse sentido, destaca-se que, muito embora o

informante pareça convencido de que o não cumprimento da subação seja

consequência do pouco interesse da população em participar dos encontros, é

preciso compreender que existem outros fatores que podem ter contribuído para o

aparente desinteresse na formação dos conselheiros, como, por exemplo, a

inexistência de condições objetivas para a realização das reuniões (horários

compatíveis e locais acessíveis), desconhecimento da importância do CE e falta de

informação e estímulos por parte da gestão municipal.

125

A insatisfação do Gestor 1 pode ser reforçada quando se considera que não

existe a cultura de participação na escola. O modelo de gestão a que a comunidade

escolar está acostumada é a gestão patrimonialista e burocrática e isso se constitui

em um grande obstáculo para a implantação e o funcionamento de órgãos

colegiados. Essa forma de gestão centralizadora e hierárquica tem acompanhado a

história política brasileira por longos anos e é um dos fatores que contribuem para o

entrave no desenvolvimento de uma cultura de participação, na qual a decisão da

maioria da população deve ser considerada. Essa situação se agrava,

principalmente em municípios pequenos, que preferem se omitir para não se

responsabilizar, nem se indispor social e politicamente com seus pares.

Nessa perspectiva, Paro (2010, p. 777) defende que:

[...] diante da atual configuração administrativa e didática da escola básica, que se mantém presa a paradigmas arcaicos tanto em termos técnico-científicos quanto em termos sociais e políticos, é preciso propor e levar avante uma verdadeira reformulação do atual padrão de escola, que esteja de acordo com uma concepção de mundo e de educação comprometida com a democracia e a formação integral do ser humano-histórico [...].

Nesse contexto, para não comprometer a gestão democrática no município,

é necessário mais esforço e insistência em ações que incentivem e orientem os

segmentos da comunidade escolar para a criação dos CE, de modo a envolver os

diversos sujeitos com a realidade educacional, tornando-os parceiros no

compromisso de ação coletiva no provimento da educação básica. Nesse sentido,

concorda-se com Gadotti (2014, p. 4) quando sugere que “[...] nos formamos para a

participação participando, enfrentando os desafios técnicos e políticos da

participação”.

Essa preocupação torna-se ainda mais relevante quando observada a forma

e a motivação apontada pelo Gestor 1 para a escolha do presidente do Conselho

Escolar em suas primeiras manifestações de criação:

O presidente do Conselho Escolar era o diretor, o qual era indicado pelo prefeito pela questão de fiscalização, de ver as pastas no final do ano [...] sempre com aquela visão de que os representantes dos Conselhos têm que ser alguém “do nosso lado”, “do lado da gestão”, por receio de ter alguém que atrapalhe, que denuncie alguma coisa errada (GESTOR 1, 2015).

As impressões do entrevistado a respeito dos critérios de escolha do

presidente do Conselho Escolar, possivelmente, sofre influência de suas convicções

126

políticas, mas, ainda assim, chama a atenção nesse fragmento da entrevista o fato

de que, mais uma vez, identifica-se a persistência de características de uma gestão

patrimonialista na administração pública do município, pois o chefe do executivo de

Riachuelo/RN faz uso da sua posição e poder para interferir diretamente na

constituição de um órgão escolar que deve ter, entre suas atribuições, a fiscalização

da ação da prefeitura no que concerne ao suporte pedagógico e administrativo, ao

repasse e à aplicação das verbas públicas destinadas à educação. Esse

posicionamento do prefeito e de seus aliados permite que se questionem suas

intencionalidades como administrador público, tendo em vista a tentativa de manter

sob seu controle e silenciado possíveis questionamentos à lisura do seu governo.

A fala do entrevistado indica também que a criação e o funcionamento dos

Conselhos Escolares no município apresenta um sério desvio conceitual que vai de

encontro à principal característica do CE, que é a gestão colegiada, pois há, por

parte da administração pública, a compreensão de que, mesmo que possa contar

com o auxílio de parceiros em sua atuação administrativa, o diretor ainda é o ator

principal na condução das atividades educacionais. Assim, o CE corre o risco de ter

apenas ação figurativa no processo de decisões no que concerne à escola.

Essa posição se contrapõe ao pensamento de Luiz, Barcelli e Conti (2010, p.

39), pois esses autores compreendem os Conselhos Escolares como:

[...] um espaço de mediação entre os diferentes agentes, apresentando uma alternativa para a exposição de posições antagônicas, conflitos e proposições com o propósito de conhecer o que pensam os diferentes interlocutores e buscar estratégias para superar as divergências sem, com isso, perder-se as diferenças de opiniões e a multiplicidade de posições.

É inconcebível que a composição de um CE seja formada por membros

comprometidos com os interesses partidários, pois, para que a gestão democrática

seja viabilizada por meio dos Conselhos, é primordial o diálogo e a busca de

unidade em prol do bem educacional comum, a partir das motivações distintas.

Logo, é necessário que nos CE existam representantes dos diversos segmentos que

compõem a comunidade escolar, a saber: o diretor, representantes da classe

docente e pedagógica, representantes dos outros servidores e profissionais da

educação, como também representantes dos estudantes e pais ou responsáveis.

Deve-se, ainda, prezar pela manutenção de uma proporcionalidade entre os

127

membros que trabalham na escola e os da comunidade local, de modo que desde a

composição não haja prevalência de nenhuma das partes.

Ainda com relação à criação dos Conselhos Escolares em Riachuelo/RN,

outro fato importante a ser considerado é que apesar distorções no processo de

implantação vivenciado por parte da ação da Prefeitura Municipal e da não

consecução na íntegra de todas as ações planejadas no PAR, as respostas dos

entrevistados deixam evidente que as ações de criação dos Conselhos Escolares

foram dinamizadas. Evidenciam também que um dos fatores que realmente teve

influência na implantação dos Conselhos foi outro programa implementado pelo

MEC, denominado PDE interativo, que associava a implantação dos Conselhos

Escolares aos mecanismos de financiamentos. A partir da exigência do PDE, os

Conselhos Escolares realmente passaram a existir e a funcionar. A esse respeito, o

entrevistado apresenta alguns esclarecimentos:

[...] quando começamos a implementar os Conselhos no município, começamos pela área rural e agora estamos implantando na zona urbana, porque um das características do PDE interativo é que todas as escolas tenham um Conselho Escolar e que 50% do comitê gestor seja composto pelos conselheiros. Agora não tem como as escolas não adotarem e manterem seus conselhos (GESTORA 2, 2015).

A resposta da entrevistada aponta indícios de outras motivações, além do

PAR (2007-2011) para a criação e o funcionamento dos Conselhos Escolares.

Observa-se que o MEC mantinha várias ações fragmentadas e sobrepostas, com o

mesmo objetivo: o funcionamento dos Conselhos Escolares. Observa-se que, assim

como ocorre na “decisão” de aderir ao PAR, os aspectos financeiros foram decisivos

para fomentar o interesse em criar os Conselhos, o que já distorce as razões pelas

quais os Conselhos Escolares devem ser implantados.

Outra característica importante da criação dos Conselhos Escolares no

município de Riachuelo foi a escolha para iniciar a implantação dos CE pelas

escolas da zona rural. O motivo, segundo os gestores, é que as escolas da zona

rural eram mais carentes tanto em recursos materiais e infraestrutura como em

recursos humanos. Portanto, a atuação dos Conselhos Escolares, com a

participação de pais, alunos e da comunidade local, poderia contribuir para um

melhor funcionamento das escolas, por isso, a zona rural foi definida como

prioritária.

128

Mesmo identificando outras motivações para a implantação dos Conselhos

Escolares, A Gestora 2 é enfática em dizer que o PAR foi um elemento decisivo para

deslanchar as ações de implantação dos Conselhos Escolares:

Influenciou muito. Inclusive apoiando com relação à capacitação. Veio material de como preparar esses Conselhos, de como formar esses Conselhos. Foi através do PAR também que tivemos esse incentivo (GESTORA 2).

A Gestora 2 valoriza como importante contribuição do Plano de Ações

Articuladas (2007-2011) para a criação e o funcionamento dos Conselhos Escolares

apenas as ações de competência da União, pois, ao analisar os documentos do

PAR do município, observa-se que houve, por parte do município de Riachuelo/RN,

certa negligência com o compromisso assumido na adesão ao PMCTE. Isso se torna

evidente, uma vez que ações como reunir a comunidade escolar para incentivar e

orientar a criação dos CE não foram concluídas e outras como qualificar nem

chegaram a ser realizadas. Por sua vez, as ações que estavam a encargo da União

foram executadas, ainda que sua operacionalização e efetividade sejam

questionáveis.

É válido lembrar também que o aparente sucesso da União pode ter relação

com o fato de que várias ações do governo federal já existiam antes de o PAR entrar

em vigor e que esse planejamento dos municípios se consolidou como instrumento

que auxiliou a União no aprimoramento da oferta de seus programas, entre eles: o

Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, criado desde 2004.

Em Riachuelo/RN, esse Programa, de fato, constituiu-se em um avanço frente ao

desconhecimento da operacionalidade e da funcionalidade dos CE. Contudo,

premissas como a articulação de instância de participação e deliberação coletiva

correm o risco de ser secundarizadas nas políticas e na gestão da escola, ao

disputar espaço com programas financiados pelo Banco Mundial, que têm práticas

notoriamente gerenciais (DOURADO, 2007).

Ainda, concordando com o autor, pode-se concluir que a ambiguidade que

existe entre a concepção e as proposições de políticas para a gestão educacional

pode ter como desdobramento o descompasso na sua materialização. Tal situação

pode ser constatada a partir da criação e do funcionamento dos Conselhos

Escolares no município de Riachuelo/RN. Na escola estudada, por exemplo,

129

apresenta aproximações entre dois mecanismos distintos de gestão participativa: o

Caixa Escolar e o Conselho Escolar.

4.4 CONSELHOS ESCOLARES OU CAIXA ESCOLAR: HÁ INDÍCIOS DA GESTÃO

DEMOCRÁTICA?

Ainda que as ações e as estratégias previstas pelo PAR (2007-2011) não

tenham sido executadas em sua plenitude, a avaliação diagnóstica do PAR (2011-

2014), elaborado no município de Riachuelo/RN, sugeriu que os CE estão sendo

criados pelas escolas, pois, no segundo PAR, foi atribuída ao indicador de criação e

funcionamento do CE a pontuação 2. Conforme as orientações do Guia Prático do

PAR (2011-2014), isso indica que existe CE em menos de 50% das escolas da rede

municipal de Riachuelo/RN, e que estes podem apresentar dificuldades de

funcionamento, tais como: ser pouco atuantes; não elegerem os seus

representantes democraticamente; não haver por parte da SME orientação para

implantação dos conselhos (BRASIL, 2011).

A avaliação realizada por ocasião de elaboração do PAR (2011-2014)

demonstra que houve uma evolução positiva em relação ao primeiro PAR no que se

refere aos Conselhos Escolares. No entanto, é preciso relativizar o êxito dessa

informação, já que o critério de pontuação utilizado pelo Guia Prático (2011-2014)

permite que a criação de CE por apenas uma escola no universo de 10 instituições,

como é o caso de Riachuelo, já se caracterize em melhoria do indicador.

Por meio das entrevistas realizadas ainda com a equipe da gestão

municipal, foi informado que, apesar de algumas escolas terem se mobilizado,

apenas uma havia formalizado a implantação do Conselho Escolar. Assim, a

primeira instituição a implantar o Conselho Escolar na vigência do PAR (2007-2011)

foi a Escola Municipal Francisquinho Caetano.

Para conhecer melhor a realidade da dinâmica da criação do CE pela Escola

Municipal Francisquinho Caetano, foram analisados os documentos norteadores

como: a minuta de Lei que orientou a formação do Conselho Escolar e a Ata de

criação do CE na escola, além de entrevistas com os conselheiros escolares,

principalmente com dois conselheiros da instituição, que nela atuam desde a criação

do CE.

130

4.4.1 Escola Municipal Francisquinho Caetano: do Caixa Escolar ao Conselho

Escolar

A Escola Municipal Francisquinho Caetano está localizada no distrito de

Cachoeira do Sapo, que fica a cerca de 15 Km de Riachuelo/RN, seu município

sede, e a 96 Km da capital do estado, Natal. A escola, considerada de zona rural, foi

fundada em 6 de junho de 1974, na gestão do prefeito Amélio Azevedo e tem como

patrono “Francisco Caetano de Sena”, que recebeu a homenagem por ser um

importante líder comunitário. Ao analisar a história de fundação da escola, a

professora Nascimento (2016, p. 1) destaca que “em tempos onde a Ditadura

vigorava em nosso país, onde o processo da educação ainda não era bem visto pela

classe política, Cachoeira do Sapo rompeu barreiras e deu início a primeira escola

daquele distrito [...]”, desse modo, a fundação da escola, além de ser um marco

histórico, foi uma importante conquista política e social.

Conforme informações disponibilizadas pela escola, o Francisquinho

Caetano, na época de sua fundação, funcionava em uma casa, que possuía duas

salas de aula, banheiro e cozinha. Quanto aos recursos humanos, a escola contava

com o trabalho de 3 profissionais: as professoras Laura Ribeiro da Silva e Alzira

Câmara de Andrade; e a ASG Maria Salete Olegário. É válido destacar que apesar

de não possuírem formação específica para a docência em nível Normal ou

Superior, ambas as professoras foram capacitadas pelo Projeto Logos, uma

iniciativa do governo brasileiro para minimizar a insuficiência de profissionais

docentes, com base na habilitação de professores leigos (GOUVEIA, 2016). Essa

habilitação era considerada suficiente para atender as demandas da escola que

ofertava o ensino primário, que, na atualidade, equivale às séries iniciais do ensino

fundamental e objetivava suprir as necessidades básicas de formação escolar: ler,

escrever e contar.

Nessa direção, Ferreira e Araújo (2016, p. 8) afirmam que:

Os alunos em geral eram filhos de agricultores. A então escola era vista como “esperança” das expectativas frustradas dos pais, pois na escola esses alunos teriam oportunidade de ler, escrever, estudar e contar se preparando para o futuro.

131

No que se refere à gestão, a escola não tinha diretor, as professoras

recebiam orientação de uma administradora responsável por toda e rede pública

municipal de ensino.

Ademais, ao longo de mais de 4 décadas, a escola passou por diversas

mudanças na sua infraestrutura, na organização e nos recursos humanos. Entre as

diferenças que podem ser observadas é que a escola possui prédio próprio,

construído para esse fim, sendo composto por: 5 salas de aula, biblioteca

climatizada, sala de professores, sala de informática (utilizada regularmente pelos

alunos, embora não se tenha acesso à internet), diretoria, cozinha, 2 banheiros para

os alunos e 1 banheiro para os demais funcionários, dispensa, arquivo, 2

almoxarifados. Ambientes como quadra e refeitório ainda são inexistentes, porém

desejados pela instituição.

Figura 1 – Fachada da Escola Municipal Francisquinho Caetano

Fonte: Página de Facebook da escola. Disponível em:

<https://www.facebook.com/EscolaMunicipalFrancisquinhoCaetano/?fref=ts>. Acesso em: 4 jul. 2016.

A escola municipal funciona em dois turnos (matutino e vespertino), nos

quais atende cerca de 180 alunos, advindos do próprio distrito, de fazendas e das

comunidades vizinhas. Esses alunos estão distribuídos em 10 turmas: uma de

Educação Infantil e 9 que contemplam cada nível referente ao Ensino Fundamental.

Quanto ao funcionamento, a escola conta com cerca de 30 funcionários,

entre eles: diretora, coordenadora, equipe de apoio e professores, sendo estes

132

últimos, todos concursados, conforme afirmou o Conselheiro 1 (2016). Um detalhe

interessante sobre esses trabalhadores é que, assim como os alunos,

[...] seu quadro docente é composto por professores da própria comunidade, salvo um caso de dois professores. Isso também ocorre no caso dos demais profissionais da educação [...]. Nesse sentido, há uma familiaridade entre todos os membros da comunidade escolar, o que promove o processo da melhoria da qualidade de educação (FERREIRA; ARAÚJO, 2016, p. 9).

No que se refere à gestão escolar, começou a existir um diretor institucional,

sendo este determinado por indicação do poder executivo. Segundo os gestores

municipais, esse processo de escolha vem se tornando mais criterioso, já que,

atualmente, é exigido que os indicados tenham experiência e cursos de formação

em gestão para serem nomeados.

Paralelamente a esse processo, seguindo orientação da Secretaria de

Educação, a escola Francisquinho Caetano se mobilizou para formação do seu

Conselho Escolar, cuja data de criação é 27 de maio de 2010. Segundo informações

dos conselheiros escolares e conforme consta do Livro de Atas da escola, nesse dia,

foi registrada pela primeira vez, a realização de Assembleia para escolha dos

membros do CE, situação comprovada com a disponibilização da Ata da reunião

(Anexo A). Constata-se que a mobilização e a posterior criação do CE ocorreram no

contexto do PAR, o que leva a acreditar que as orientações e os conhecimentos

advindos da formação do MEC podem ter contribuído para o esclarecimento da

equipe local.

Apesar de ter uma data de criação do Conselho Escolar, antes desta

pesquisa chegar até a escola, os conselheiros escolares acreditavam que o CE

havia sido criado em 2002, isto é, cinco anos antes da elaboração do Plano de

Ações Articuladas, o que não enquadraria a escola no critério de escolha do campo

empírico. Inclusive, buscando comprovar sua teoria de criação do Conselho Escolar

em 2002, os conselheiros da escola apresentaram o que julgavam ser a Ata da

reunião de criação do Conselho Escolar (Anexo B). Foi observado, no entanto, que

nesse período o conselho implementado foi o do Caixa Escolar e não o Conselho

Escolar.

O Caixa Escolar foi um dos mecanismos instituídos pelo governo federal

para que as escolas públicas operacionalizassem seus recursos, que seriam

repassados diretamente à escola por força do Programa Dinheiro Direto na Escola

133

(PDDE). As orientações legais desse processo são a Medida Provisória nº 1.784, de

14 de dezembro de 1998, que institui o PDDE, no âmbito do FNDE, com o objetivo

de prestar assistência financeira às escolas públicas do Ensino Fundamental.

Apresenta como exigência para o repasse de recursos, no Art. 10, a criação de

Unidades Executoras (UEx).

No que diz respeito a essas unidades, elas são regulamentadas pelo

Decreto nº 2.896, de 23 de dezembro de 1998, que dispõe sobre as suas obrigações

acessórias, logo, as Unidades Executoras são definidas como “sociedades civis com

personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que têm por finalidade

receber e gerenciar os recursos destinados às escolas” (BRASIL, 1998). O Decreto

também esclarece que para seus fins “as sociedades civis são formadas por

membros das entidades representativas da comunidade escolar, constituídas sob a

forma de Associação de Pais e Mestres, Caixa Escolar, Conselho Escolar e

similares” (BRASIL, 1998).

Nesse contexto, o Caixa Escolar visa permitir a participação de todos os que

tenham interesse na promoção da educação de qualidade, particularmente, no

processo decisório da gestão de recursos. Conforme é definido pelo Manual de

orientação para constituição de Unidade Executora Própria, as principais atribuições

do Caixa Escolar são:

[...] administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais, distritais e municipais; gerir recursos advindos de doações da comunidade e de entidades privadas; controlar recursos provenientes da promoção de campanhas escolares e de outras fontes; fomentar as atividades pedagógicas, a manutenção e conservação física de equipamentos e a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da escola; prestar contas dos recursos repassados, arrecadados e doados (BRASIL, 2017, p. 3).

Essa nova formar de gerir os recursos financeiros fez com que a criação e a

participação ativa do Caixa Escolar se apresentasse como uma etapa importante

para constituição ou fortalecimento da autonomia das escolas públicas, uma vez que

a descentralização financeira permitiu que a comunidade escolar deliberasse sobre

a melhoria de infraestrutura física e pedagógica da escola, sem a intermediação de

outras instâncias. Contudo, pode ser observado que as funções do Caixa Escolar

não extrapolam a administração de recursos, diferentemente do Conselho Escolar,

que deve estar envolvido diretamente em todos os encaminhamentos da escola,

sendo ele de cunho pedagógico, administrativo ou financeiro.

134

Embora ambos os Conselhos atuem em questões ligadas a aspectos

financeiros da escola, as atribuições de cada um desses órgãos são diferenciadas,

conforme preconizado por Aguiar et al. (2009, p. 48) da seguinte forma:

[...] o Conselho Escolar se insere diretamente na estrutura de poder da escola, enquanto a Unidade Executora é dotada de personalidade jurídica e tem natureza voltada para questões financeiras. Assim, podemos inferir que enquanto o Conselho Escolar pensa e decide sobre as dimensões pedagógica, administrativa e financeira, a Unidade Executora se constitui em uma instância responsável pela execução financeira dos recursos recebidos pela escola [...].

Desse modo, o Caixa Escolar assemelha-se ao Conselho Escolar quando

observada a sua função fiscalizadora. Sabendo que o CE assume outras funções na

gestão da escola, ele se torna muito mais amplo e essencial ao cumprimento da

formação integral que deve ser proporcionada pela escola.

Ademais, ao analisar a Ata da Assembleia de 27 de maio de 2010, percebe-

se que a confusão inicial com a data de criação do Conselho Escolar decorre do fato

de que, na escola municipal analisada, o Conselho Escolar não tem uma origem

própria, isto é, foi criado a partir de uma adaptação do Caixa Escolar. Na realidade,

para a equipe da escola, ainda não há uma clara distinção entre o Caixa Escolar e o

Conselho Escolar.

Na prática da escola Francisquinho Caetano, é como se a função

fiscalizadora do Conselho Escolar contemplasse ou até mesmo fosse

desempenhada pelas atribuições do Caixa Escolar. A fusão desses Conselhos faz

com que os conselheiros escolares, ao serem questionados sobre a criação e o

funcionamento do CE, utilizem a terminologia e se remetam ao Caixa Escolar. Isso

ocorreu, por exemplo, quando foram questionados a respeito dos motivos que os

mobilizaram para a formação do Conselho Escolar, conforme o discurso do

Conselheiro 1:

[...] teria sido uma necessidade das escolas se adequarem à norma do MEC, porque até então o dinheiro não era administrado pelos diretores. Era administrado pela própria prefeitura, que fazia a compra desde o material de expediente, material de consumo, como também, merenda, tudo. Aí desde 2002 com a criação do Caixa Escolar foi que houve a necessidade de formar o primeiro conselho, como também, o recurso se desvinculou da prefeitura e veio pra escola [...]. Aí desde 2002 é que os diretores a partir do conselho é que fazem a administração desses recursos.

135

A Conselheira 2 resume dizendo que “foi a questão de recursos. Nessa

época, com a criação do conselho, começou a entrar o recurso do FNDE”. A partir

de suas falas, observa-se que os dois conselheiros deram grande importância a

motivações financeiras, especificamente o recebimento de recurso, secundarizando

os reais motivos que devem embasar a criação do CE, como, por exemplo, a

participação na tomada de decisão, a participação e a descentralização das ações.

Nessa perspectiva, segundo Camargo (2017, p. 141), a criação de unidades

executoras

[...] enquanto medida descentralizadora, ela contribuiu para que os recursos financeiros sejam utilizados conforme às necessidades e demandas da escola. Todavia, ela promove uma centralização das atribuições dos conselhos na administração dos recursos financeiros e prestação de contas, enfraquecendo, assim, o cerne democrático para o qual foi criado.

Portanto, essa situação apresenta como desdobramento uma predisposição

dos conselheiros a associarem o Conselho da Caixa com o Conselho Escolar. Na

escola, o que havia era a primazia da UEX como órgão que, essencialmente, media

o recebimento de recurso e ao mesmo tempo era responsável pela fiscalização dos

gastos, o que, de certa forma, menospreza a abrangência e a complexidade das

competências do CE. De acordo com Oliveira (2009, p. 18), esse novo formato de

gestão das políticas públicas “é definido pela formulação no nível central e a

descentralização na implementação no nível local”, é um modelo gerencial que

responsabiliza a escola pelos seus sucessos e fracassos.

Possivelmente, as distorções na motivação e no processo de criação dos CE

pela Escola Francisquinho Caetano poderiam ter sido evitadas ou, pelo menos,

minimizadas se a formação que deveria ter sido realizada pelos multiplicadores do

curso de aperfeiçoamento para fortalecimento do CE tivesse acontecido em

Riachuelo/RN. O insucesso na mobilização e na realização de encontros de

formação, nos quais conhecimentos teóricos a respeito do Conselho Escolar

poderiam ser discutidos e esclarecidos, aliado ao imperativo de implementação e

manutenção de programas definidos pelo governo central, principalmente aqueles

que envolvem repasse de recursos, faz com que as escolas tomem medidas

imediatistas de adequação dentro de suas limitações administrativas.

A Ata da Assembleia Geral (2010) apresenta também outros indícios da

indissociação entre Caixa Escolar e Conselho Escolar. Nesse sentido, pode-se

136

perceber, na leitura do texto, características, como, por exemplo, os membros são

escolhidos simultaneamente para formação dos dois mecanismos de gestão

participativa; prevalecem na estrutura organizacional do Conselho Escolar as

instâncias definidas pelo governo federal para administração do Caixa Escolar, a

saber: assembleia geral, diretoria (presidente, vice-presidente, secretário e

tesoureiro), conselhos deliberativo e fiscal (BRASIL, 2017).

É verdade que a partir da criação do Conselho Escolar foram acrescidos os

representantes para os conselhos mobilizador e consultivo que, junto com os já

existentes (conselhos deliberativo e fiscalizador), completaria as funções

determinadas para o CE, conforme as orientações do Ministério da Educação.

Mesmo assim, a composição do CE se distancia do desejado, pois se espera que no

CE os conselheiros representem a diversidade dos segmentos da comunidade

escolar e que estes atuem coletivamente em todas as funções.

Tendo em vista que as diretrizes nacionais dispostas nos Planos Nacionais

de Educação e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996) indicam a

criação dos Conselhos Escolares como órgão gestor, mas deixam ao encargo do

poder executivo local a normatização de criação e de funcionamento e também o

fato de que uma das subações do PAR (2007-2011) era incentivar e orientar a

comunidade escolar para criação do CE, foi perguntado aos conselheiros escolares

se existia algum documento designado pela Secretaria que os auxiliou na criação do

CE. A esse respeito, o Conselheiro 1 (2016) destaca que:

[...] existe um documento que [...] a gente se baseia. Uma portaria que recebemos a cada dois anos, que é a validade desse conselho. Então, quando vai haver uma nova eleição, a secretaria disponibiliza uma resolução que a gente lê, inclusive, para formação desse conselho. E ela que norteia que sejam tais e tais pares. A gente lê essa norma, essa orientação e realiza a assembleia.

Na realidade, Riachuelo/RN ainda não tem a lei de regulamentação do

Conselho Escolar nas instituições públicas de ensino. Por isso, a necessidade de a

Secretaria Municipal de Educação indicar periodicamente um documento que traz as

orientações quanto à formulação e à renovação do CE.

Esse documento (Anexo C) é uma espécie de minuta de lei, cujos dados

referentes às informações do município não são preenchidos, uma vez que é um

documento que não foi elaborado especificamente para o município. Ele contém

orientações sobre a composição do CE, sobre como organizar a dinâmica de

137

funcionamento do CE, especifica suas atribuições, trazendo ainda algumas

disposições finais. A minuta de lei que foi disponibilizada, tanto pela escola como

pela SME, é a versão de 2015. Porém, os conselheiros informaram que não houve

modificações significativas desde a sua primeira versão.

No tocante à composição do CE, o Art. 5º da Minuta de lei determina que os

segmentos devem ser representados da seguinte maneira: a) um representante da

supervisão escolar; b) um representante de professor; c) um representante dos

funcionários; d) dois representantes de pais ou responsáveis de alunos; e) dois

alunos regularmente matriculados maiores de 16 anos (RIACHUELO, 2015). Para

manter a paridade entre membros da escola e os da comunidade, o Art. 6º

determina o diretor como membro nato do CE.

A esse respeito, destaca-se que, apesar de a orientação dispor que o diretor

é apenas membro nato e que o presidente deve ser eleito entre os membros

maiores de 18 anos que compõem o CE, a Conselheira 2 (2016) justifica que o

diretor é sempre o presidente do CE, “porque sempre foi e continua sendo”. A partir

dessa opinião, percebe-se que a simples orientação oficial, sem mais

esclarecimentos e acompanhamento avaliativo, não é suficiente para superar

concepções tradicionalmente vivenciadas nas instituições escolares.

De modo geral, acredita-se que o descumprimento por parte da prefeitura

municipal das subações previstas no PAR (2007-2011) contribui significativamente

para distorções e até mal-entendidos na criação do Conselho Escolar da Escola

Francisquinho Caetano. Aparentemente, há, por parte da instituição, um interesse

em tornar a gestão escolar mais democrática, mas é preciso informação e formação

para que os conselheiros possam refletir sobre conceitos essenciais a essa prática,

como, por exemplo, o que é participação e as correlações de poder na

administração pública.

138

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Uma das principais constatações advindas das políticas educacionais na

atualidade é a sua reconfiguração para atender as várias demandas das sociedades

atuais. Assim, no escopo das reformas educacionais, o processo de diminuição do

Estado para com o financiamento das políticas sociais fez aumentar o processo de

mercantilização, conduzindo ao estabelecimento de privatização, terceirização,

flexibilização, aplicação de novas técnicas de gestão, introduzindo no campo da

educação novas práticas de gestão com diretrizes gerenciais, que priorizaram os

princípios de eficiência, eficácia na condução dos serviços educacionais.

Dessa forma, segundo o discurso oficial, o Ministério de Educação vem

orientando políticas que induzem à modernização da gestão educacional e tem a

pretensão de garantir melhorias no sistema educacional público e viabilizar uma

educação básica de qualidade. Para a consecução desse objetivo, ganha destaque

o planejamento educacional como estratégia capaz de orientar os estados nacionais,

de forma sistêmica, induzindo uma ação organizativa para os sistemas

educacionais, a partir de uma matriz homogênea para todo o sistema educacional.

Por conseguinte, vários documentos de planejamento foram elaborados, entre eles,

o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), no âmbito de execução do Plano

Plurianual (2008-2011); para planejamento em nível macro, o Plano de Metas

Compromisso Todos pela Educação – PMCTE; derivado deste, o Plano de Ações

Articuladas como principal programa orientador do planejamento e da gestão

educacional por parte dos sistemas públicos de ensino.

Criados pelo Decreto nº 6.094/07, destaca-se o capítulo IV, que trata da

assistência técnica e financeira aos municípios e apresenta as orientações para a

elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR), condição imposta pela União a

Estados, Municípios e Distrito Federal para adesão ao PDE. O referido Decreto,

além de estabelecer o compromisso com a sociedade civil e a qualidade da

educação, regulamenta a atuação das políticas educacionais em regime de

colaboração entre União com os demais entes federados. A adesão ao PMCTE,

apesar de ser voluntária, isto é, os municípios não são obrigados a assinar o termo

de adesão, na prática, ela se torna uma obrigatoriedade, pois se constitui na única

forma de o município receber ajuda técnica e financeira voluntária da União.

139

O PAR, na realidade, constitui-se em um contrato de gestão com metas a

ser cumpridas, incorpora os princípios e as diretrizes da gestão gerencial (controle

por resultados, mensuração, sistemas de avaliação, cumprimento de metas e de

desempenho), preterindo a gestão democrática garantida na Constituição Federal de

1988 e na Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96.

Diante do exposto, todos os municípios brasileiros assinaram o contrato de

gestão, entre eles, o município de Riachuelo, no estado do Rio Grande do Norte. De

pequeno porte, com baixos índices educacionais, o município se encaixava muito

bem nos critérios do governo federal de apoio técnico e financeiro da União a

municípios e estados pouco desenvolvidos que apresentam limitações no

provimento da educação básica. Estabelecia-se, dessa forma, o regime de

colaboração e a justificava necessária para a intervenção do Estado na definição

das políticas municipais.

O PAR como instrumento de planejamento procurou sistematizar dimensões

que interferem diretamente no desempenho das escolas. Com isso, priorizou: 1) a

gestão educacional; 2) a formação de professores e de profissionais de serviço e

apoio escolar; 3) as práticas pedagógicas e a avaliação; e 4) a infraestrutura física e

os recursos pedagógicos.

Neste trabalho, destacamos a área da gestão da educação, mais

especificamente, da gestão democrática da educação, tomando como eixo norteador

a análise da implantação dos Conselhos Escolares no município de Riachuelo/RN.

As primeiras conclusões, referenciadas pelo documento do Plano de Ações

Articuladas (2007-2011), identificaram, no que se refere à existência de conselhos

escolares, que a situação do município era muito precária.

Nesse sentido, as ações no PAR do município se encaminhavam no intuito

de desenvolver ações para que os conselhos escolares pudessem vir a ser

implantados. Ao analisar o PAR (2011-2014), foi possível evidenciar melhorias

nesse indicador da gestão democrática, tendo em vista que o Plano de Ações

Articuladas foi capaz de mobilizar as escolas para implantação de Conselhos

Escolares, fazendo com que os municípios não mais negligenciassem todo o

arcabouço legal (CF, LDB e PNE) que regulamenta a gestão democrática e a

instituição de Conselhos Escolares.

No desenvolvimento do trabalho, buscou-se esclarecer que apesar de ser

determinada pela legislação, a gestão democrática ainda se encontra distante de ser

140

consolidada. Isso ocorre porque a administração pública é influenciada por

diferentes modelos de gestão, no caso específico do município de Riachuelo/RN,

percebem-se traços de uma gestão patrimonialista arraigada, o que dificulta o

processo de instituição da gestão democrática.

Também existe no município uma grande dificuldade de mobilizar os atores

educacionais para participar das atividades que são exigidas pela gestão

democrática, como as comissões e os órgãos colegiados. A falta da cultura de

participação está presente em todas as ações desenvolvidas no município no que se

refere à educação.

Na cidade de Riachuelo/RN, constatou-se que modelos de gestão, como

gestão burocrática e algumas características do patrimonialismo, deixaram de ser

hegemônicos, mas ainda têm grande influência na administração pública e disputam

espaços na forma de atuação com novos modelos administrativos formulados com a

intenção de superar as limitações e os entraves dessas formas de gestão. Na

atualidade, ganhou espaço o modelo de gestão orientado pelo MEC que se

contrapõe ao modelo de gestão democrática prevista em lei, o que se torna uma

contradição e tem, de certo modo, contribuído para fragilizar a gestão democrática,

que é defendida pelos educadores comprometidos com a escola pública. Ganha

destaque a gestão gerencial, cujos fundamentos influenciaram fortemente a

reestruturação estatal.

Nesse sentido, é oportuno atentar para o alerta feito por Dourado (2007)

quando afirma que, no Brasil, historicamente, as alterações nas concepções e nas

práticas de políticas educacionais ocorrem de forma híbrida, isto é, vivenciam-se, de

modo parcial ou pouco efetivo, as mudanças ocorridas no setor educacional, o que,

de forma geral, contribui para desestabilizar o instituído, sem a força política de

instaurar novos parâmetros orgânicos à prática educativa.

Nesse contexto híbrido, a gestão pública atual é permeada por diretrizes de

orientações gerencias, que mobilizam estados e municípios para a implementação

de um novo modelo de gestão, com características de eficiência e flexibilidade. No

entanto, não descartam os mecanismos de gestão democrática como via para

alcançar seus objetivos estratégicos, utilizando-se de conceitos próprios da gestão

democrática como participação, descentralização e autonomia, embora de uma

forma ressignificada.

141

A forma de atuação híbrida é bem exemplificada com a instituição do Plano

de Ações Articuladas. Por indicação da União e de forma centralizada, o MEC

orienta a organização do PAR pelos municípios e estados, por meio da elaboração

de um planejamento estratégico, característico da Nova Gestão Pública. Nessa

perspectiva, propõe para a rede pública de ensino a implementação da gestão

democrática, com a participação de todos na execução da política, porém, não na

concepção dessa política, uma vez que as ações a ser escolhidas já vêm definidas

pelo MEC, o que restringe os conceitos de participação, autonomia e

descentralização.

Ao avaliar o modo como o PAR (2007-2011) foi concebido e organizado para

a implementação por municípios, estados e pelo Distrito Federal, evidencia-se a

prevalência de características de uma gestão gerencial, considerando, entre outras

determinações, que o planejamento educacional é estabelecido a partir de

assinatura de um contrato. Desse modo, o trabalho a ser desenvolvido é

determinado por metas e estratégias e a avaliação do planejamento é feita com base

nos resultados aferidos periodicamente por um indicador de qualidade, o IDEB.

Ao analisar as dimensões do documento do PAR, a primeira área da gestão

educacional indica textualmente que a forma de gestão que deve ser contemplada

pelos sistemas educacionais em nível local é a democrática. Nesse sentido, o PAR

(2007-2011) estimula a criação de mecanismos colegiados e participativos,

buscando assim fomentar a democratização da gestão escolar e das redes de

ensino.

No que se refere à elaboração do PAR no município de Riachuelo, as

estratégias gerenciais de sua formulação não permitiram que a equipe local

vivenciasse uma experiência de gestão e planejamento participativos. Apesar disso,

os entrevistados compreendem que diante da ausência de políticas públicas

sistematizadas e da inexistência de um planejamento para a rede municipal, as

proposições do documento – que foi elaborado e veio a se constituir o PAR do

município – foram uma oportunidade singular para que o município sistematizasse e

se organizasse administrativamente a fim de promover ações que pudessem

melhorar a qualidade da educação, entre eles, a criação de mecanismos

democratizantes da gestão escolar. Os estudos mostram, ainda, que a elaboração

do diagnóstico pertinente ao PAR permitiu que o município conhecesse a sua

realidade educacional de um modo global. A perspectiva de elaboração de um

142

planejamento plurianual em nível de sistema local, que contempla diversas

dimensões, foi um diferencial dessa política nacional para o município.

Especificamente sobre a gestão democrática, merece destaque a atuação

em regime de colaboração da União com o município, quando estes promoveram a

formação de conselheiros multiplicadores, do qual participaram membros da equipe

local. Assim, o PAR possibilitou à equipe local noções teóricas de princípios da

gestão democrática que deram suporte às primeiras iniciativas de estímulo por parte

da Secretaria de Educação: a criação dos Conselhos Escolares nas unidades de

ensino. A despeito disso, as entrevistas realizadas no município com os gestores

municipais demonstram que, na prática administrativa da SME, ainda há o

predomínio de uma gestão educacional marcada por relações patrimonialistas, nas

quais se sobressaem o poder centralizado e as hierarquias, que em nada

contribuem para o fortalecimento de processos democráticos e participativos.

Especialmente no que diz respeito ao indicador “Existência e funcionamento

de Conselhos Escolares”, acredita-se que o PAR contribui para o esclarecimento da

equipe técnica da SME no tocante à necessidade de criação e de funcionamento do

CE. Desse modo, o curso ofertado pelo MEC cumpriu o papel a que se propôs que

era de capacitar técnicos multiplicadores para formação de pais, professores e

outros profissionais da educação que se interessassem em ser conselheiros, pois

dotou os participantes da capacitação de informações didáticas e técnicas, assim

como de materiais que subsidiassem a discussão sobre a implementação da gestão

democrática na escola. No entanto, a formação realizada foi insuficiente para

estimular a mobilização e capacitar os atores municipais para a implantação dos

Conselhos Escolares.

A capacitação promovida pelo MEC serviu como uma primeira motivação

para deslanchar ações importantes para viabilizar a implantação dos Conselhos

Escolares, mas apresentou limitações no conteúdo e na forma como foi ofertado.

Mais que capacitar tecnicamente, é preciso aprimorar as habilidades de crítica e

reflexão sobre o que se pretende vivenciar, seja na escola, seja fora dela. Não é fácil

transformar comportamentos de submissão a regras em atitudes questionadoras.

Evidencia-se, ainda, que as ações previstas no PAR de responsabilidade da

prefeitura não foram executadas como planejado. As tentativas de promover

reuniões com a comunidade escolar para esclarecer e incentivar a participação nos

Conselhos fracassaram. Ademais, não foram organizadas as reuniões para a

143

formação dos conselheiros pelos técnicos multiplicadores, o que desencadeou a

falta de preocupação em elaborar formas de acompanhamento do funcionamento

dos CE. A descontinuidade nas subações de responsabilidade do município e,

sobretudo, a insignificante adesão e participação das comunidades escolares na

implantação dos Conselhos foram fatores que colaboraram para que houvesse

pouca mobilização das escolas para a criação do seu Conselho Escolar.

No período estudado, constatou-se que apenas uma escola criou o

Conselho Escolar. Mesmo assim, essa criação ocorreu por meio de uma adaptação

do Conselho do Caixa Escolar que já existia na escola, em virtude da

obrigatoriedade do órgão para que a escola pudesse receber os recursos

financeiros. De funções limitadas apenas à fiscalização dos recursos recebidos,

esse conselho deu a base para a organização do Conselho Escolar. Criado por uma

exigência do PAR, as funções do Conselho Escolar foram expandidas na escola,

que passou a exercer atividades mais amplas, de caráter mais geral, para além do

acompanhamento e da fiscalização dos recursos financeiros. Nesse sentido,

percebe-se que o PAR permitiu alguns avanços com relação à identificação da

função e do campo de atuação do CE.

Na rede de educação do município de Riachuelo como um todo, pode-se

evidenciar que, apesar de o Plano de Ações Articuladas ter estimulado as ações de

criação e implantação dos Conselhos Escolares e ter recebido apoio da União no

que diz respeito à ação de assessoria técnica para a implantação dos conselhos, as

ações foram incipientes para a melhoria do quadro da gestão democrática no

município. Portanto, o que fica claro na realidade pesquisada é que a instituição de

Conselhos Escolares nas escolas públicas municipais não se dará via legislação e

programas governamentais isoladamente; é preciso construir e estimular uma cultura

de democracia e participação com a mínima influência de relações patrimonialistas.

Nesse sentido, insiste-se em afirmar que apesar da formalização dos CE

pelas escolas ser um grande passo para a democratização das instituições de

ensino, a implementação efetiva da gestão democrática depende muito mais do

modo como esses órgãos são compostos e atuam do que sua simples existência

burocrática. Isso implica dizer que a democratização da educação pública está

intimamente relacionada com a postura participativa, com a formação cidadã e a

conscientização dos sujeitos quanto a sua função de ator social que também é

responsável pela promoção de melhorias qualitativas da educação.

144

Tomando como referência a criação do Conselho Escolar na instituição

analisada nesta pesquisa, pode-se concluir, a partir da realidade apresentada pelos

conselheiros da escola, que ela segue na contramão da democratização. O conceito

de participação se distancia da ação cooperativa na construção coletiva da proposta

pedagógica, no acompanhamento das práticas educativas e em seu

redirecionamento por meio de processos avaliativos. Na realidade, o conceito de

participação se aproxima do que é proposto pela gestão gerencial, isto é, uma

participação na qual os sujeitos colaboram aceitando e referendando decisões e

ações previamente definidas.

O mesmo processo ocorre com a concepção de autonomia, pois, como

reforçado pelos autores que estudam a temática, ela é sempre relativa e depende

também da compreensão dos sujeitos de quererem ser autônomos e buscarem

soluções alternativas para os seus problemas. Isso se constata junto à equipe da

secretaria encarregada da ação de implementar os Conselhos Escolares, visto que

não teve autonomia e demonstrou ser bastante dependente do ente federado para

orientar suas ações.

O conselho escolar existente no município de Riachuelo reflete esse

posicionamento, tanto pelo desconhecimento do seu papel junto à comunidade

escolar quanto pela falta de participação e de capacitação de seus membros. Nesse

sentido, a participação e a autonomia do município caracterizam-se por um modelo

de gestão gerencial, que é tutelado e visa culpabilizar a escola pelo sucesso ou pelo

fracasso na implementação das políticas educacionais, eximindo o Estado de

maiores responsabilidades e comprometimento com a educação que é ofertada na

escola pública.

Nesse direcionamento, a descentralização, que conceitualmente, mesmo na

gestão gerencial, busca dar mais autonomia à instituição escolar, na prática, essa

descentralização acaba por incentivar a busca por financiamento e a instituição de

parcerias público-privadas para manutenção qualificada dos serviços educacionais

ofertados, totalmente em consonância com a lógica gerencial.

Portanto, apesar de observados avanços, principalmente no que se refere à

criação e ao funcionamento de mecanismos democratizantes advindos com o PAR,

é possível afirmar que muito ainda precisa ser feito para superar equívocos de

questões pertinentes à democratização da educação. Do contrário, a gestão

gerencial permanecerá silenciosamente reinando em nossas instituições educativas,

145

sendo mascarada por um discurso democrático, tendo em vista que essa gestão

descaracteriza e se apropria de conceitos culturalmente democráticos e distorce seu

sentido, estimulando práticas centralizadoras, de responsabilização dos sujeitos,

colocando em risco a construção da democracia.

Dessa forma, os estudos realizados deixaram perceber, ao longo de sua

realização, alguns fatores que podem contribuir para a ampliação dos espaços de

gestão democrática no município de Riachuelo, tendo como referência os Conselhos

Escolares:

a) Um dos aspectos que consideramos mais importante nesse movimento

em prol do alargamento dos espaços democratizantes na rede municipal de ensino e

nas escolas é o esclarecimento dos sujeitos, para que estes possam se

conscientizar da importância de sua participação ativa no planejamento e na

execução de ações e, consequentemente, possam mobilizar a escola para a

formação do sujeito com capacidade intelectual crítica e criativa;

b) O conselho escolar deve ter como prática fundamental a participação

ativa de seus membros. Logo, a vivência de situações de contraposições de ideias

precisa ser reforçada na escola básica e na família;

c) A escola precisa garantir que as relações de ensino-aprendizagem

realizadas no seu âmbito formem sujeitos com capacidade política de participar de

modo efetivo em todos os espaços da sociedade;

d) O município de Riachuelo precisa ter uma ação mais proativa para que a

implantação dos Conselhos Escolares seja uma realidade no município e que estes

possam contribuir com a efetivação da gestão democrática.

146

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WRIGHT, Deil S. (1988). Understanding intergovernmental relations. 3rd

ed. California: Books/Cole Publishing Company.

158

APÊNDICES

159

APÊNDICE A – MODELO DO “TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E

ESCLARECIDO”.


LINHA DE PESQUISA: EDUCAÇÃO, POLÍTICA E PRÁXIS DA EDUCAÇÃO

PESQUISA: OS CONSELHOS ESCOLARES NO CONTEXTO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS - PAR (2007-2011): UM ESTUDO NO MUNICÍPIO DE

RIACHUELO/RN.

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO Prezado Participante,

Este é um convite para você participar da pesquisa em nível de Mestrado

que tem como título provisório: OS CONSELHOS ESCOLARES NO CONTEXTO

DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS - PAR (2007-2011): UM ESTUDO NO

MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN. Sua participação é voluntária, o que significa que

você poderá desistir a qualquer momento, retirando seu consentimento, sem que

isso lhe traga nenhum prejuízo ou penalidade.

Essa pesquisa analisa as contribuições do Plano de Ações Articuladas, no

que se refere a gestão democrática, tomando como referência as ações

desenvolvidas para a criação do Conselhos Escolares, no município de

Riachuelo/RN. Esse aspecto é de fundamental importância para compreender as

mudanças ocorridas na gestão municipal da educação e nas escolas da rede, no

tocante ao desenvolvimento e planejamento de ações que buscam melhorias

qualitativas da educação básica. Vislumbra, portanto, contribuir para a compreensão

das ações implementadas pelo município no transcurso do PAR 2007-2011.

Assim esse termo de consentimento livre e esclarecido de sua parte para

participar enquanto sujeito dessa pesquisa por meio de entrevista semiestruturada,

representa uma atitude de cidadania. Ao fornecer informações fidedignas acerca dos

temas investigados, contribui para a compreensão da realidade da educação e do

ensino. Tem, no entanto, inteira liberdade de emitir opinião ou de se recusar a

apresentá-la.

Para manter a autenticidade dos dados produzidos, as entrevistas serão

gravadas e em seguida transcritas. Caso decida aceitar o convite, você participará

de entrevista (individual) de acordo com a sua disponibilidade.

160

Ademais, seu consentimento livre e esclarecido implica, também,

autorização para publicar os dados obtidos na investigação, em relatórios e em

outras formas de publicação de trabalhos em eventos científicos, concedendo ainda

o direito de retenção ou de uso para quaisquer fins de ensino e divulgação em

jornais e/ou revistas científicas nacionais e internacionais, mantendo-se, no entanto,

o sigilo sobre sua real identidade. Ou seja, o seu nome não será identificado em

nenhum momento, senão por meio de cognomes e, os dados serão guardados de

forma segura. Os sujeitos da pesquisa, não arcam com nenhum gasto, em

decorrência de sua participação.

Qualquer dúvida acerca da pesquisa poderá ser esclarecida pelos

pesquisadores por ocasião da entrevista, e os sujeitos ficarão com uma cópia desse

termo por ele assinada. Outras dúvidas podem ser esclarecidas junto à coordenação

da pesquisa Observatório da Educação Prof.ª Dr.ª Alda Maria Duarte Araújo Castro,

no Campus Universitário da UFRN-, CEP 59078-97, Centro de Educação. Telefone

(84) 3342-2270.

Consentimento Livre e Esclarecido

Declaro que compreendi os objetivos desta pesquisa, como ela será

realizada, os riscos e benefícios envolvidos e concordo em participar

voluntariamente da mesma na condição de sujeito objeto da ação.

Participante da pesquisa:

Nome:_____________________________________________________________

Assinatura:__________________________________________________________

Pesquisador Responsável:________________________________________________ Programa de Pós-Graduação em Educação Projeto de pesquisa em nível de Mestrado: “Os Conselhos Escolares no contexto do Plano de Ações Articuladas - PAR (2007-2011): um estudo no município de Riachuelo/RN”. Campus Universitário – Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Natal (RN) Riachuelo/RN, _____ de _______________de________.

161

APÊNDICE B – RECORTE DO ROTEIRO DE ENTREVISTA ELABORADO NO




ENTREVISTAS COM A CONSULTORA DO MEC.



PROGRAMA DE PÓS-GREDUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

PROJETO OBEDUC - AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE, PARÁ E MINAS GERAIS, NO PERÍODO DE 2007 A

2012

ROTEIRO DE ENTREVISTA

QUESTÕES GERAIS SOBRE O PAR

Elaboração do PAR e

Planejamento do

município

1. Houve alguma formação para os assessores do MEC? Se sim, que

aspectos foram privilegiados?

2. Como foi a elaboração do PAR no município de Riachuelo?

3. Quem participou?

4. Em sua compreensão, faltou a representação de algum segmento na

composição da equipe de elaboração?

5. Como a equipe local compreendia o PAR?

6. Quais as principais dificuldades enfrentadas na elaboração do PAR?

7. O PAR foi elaborado tomando como referência as metas do PME e

PNE?

8. Você considera que o diagnóstico realizado pela equipe de elaboração

do PAR representava a situação educacional do município?

9. Qual sua avaliação em relação a autonomia do município na elaboração

do PAR?

10. Você considera que o PAR alterou o planejamento e a gestão

educacional do município? De que maneira?

11. Qual sua avaliação do PAR? Aspectos positivos e negativos.

162

APÊNDICE C – RECORTE DO ROTEIRO DE ENTREVISTA, ELABORADO NO




ENTREVISTAS COM OS GESTORES MUNICIPAIS DE RIACHUELO/RN.


CENTRO DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GREDUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

PROJETO OBEDUC - AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS DO RIO GRANDE DO NORTE, PARÁ E MINAS GERAIS, NO PERÍODO DE 2007 A 2012

ROTEIRO DE ENTREVISTA – ORIENTAÇÃO PARA WORDLIST

QUESTÕES GERAIS SOBRE O PAR

Elaboração do PAR e Planejamento do

município

1. Como foi a elaboração do PAR? 2. Quem participou?

a. Aspectos importantes: assessoria externa ou não; orientações/participação do MEC; CME; profissionais da escola.

3. Quais as principais dificuldades enfrentadas na elaboração do PAR? O PAR tem contribuído na organização da rede de ensino? Em que aspectos? 4. Em que o PAR mais influenciou no município? 5. Que mecanismos de acompanhamento/avaliação do PAR o município tem adotado? 6. O PAR foi elaborado tomando como referência as metas do PME?

a. Verificar se o município já tinha ou não o PME antes do PAR. 7. Antes do PAR o município tinha algum tipo de planejamento geral da rede?

DIMENSÃO DA GESTÃO EDUCACIONAL

ÁREA 1: GESTÃO DEMOCRÁTICA

Conselhos Escolares

1. Como funcionam os Conselhos nas escolas da rede?

a. Aspectos importantes: dinâmica de funcionamento - membros mais

frequentes e atuantes; assuntos/pautas; frequências das reuniões

2. Como a Secretaria de Educação orienta e acompanha a atuação dos

Conselhos Escolares ?

163

APÊNDICE D – ROTEIRO DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS

CONSELHEIROS DA ESCOLA MUNICIPAL FRANCISQUINHO CAETANO.



PROGRAMA DE PÓS-GREDUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

PROJETO DE PESQUISA EM NÍVEL DE MESTRADO: “Os Conselhos Escolares no contexto do

Plano de Ações Articuladas - PAR (2007-2011): um estudo no município de Riachuelo/RN”.

ROTEIRO DE ENTREVISTA

1 – Quando o Conselho Escolar foi criado?

2 – Existe algum documento orientador? Qual? (Solicitar cópia)

3 – Quais as motivações para formação do Conselho Escolar?

4 – A Secretaria Municipal de Educação orientou a criação do Conselho Escolar e acompanha sua

atuação? Como?

5 – Quais os segmentos da comunidade escolar que possuem representação no Conselho Escolar?

6 – Como são escolhidos os Conselheiros?

7 – Quais as funções do Conselho Escolar?

8 – Como funcionam os Conselhos? (frequência de reuniões, membros mais e menos frequentes e

atuantes, principais assuntos abordados)

9 – Quais as dificuldades encontradas para atuação do Conselho Escolar?

10 – O funcionamento do Conselho Escolar contribui para democratização da gestão escolar? Como?

164

ANEXOS

165

ANEXO A – ATA DE CRIAÇÃO DO CONSELHO ESCOLAR DA ESCOLA

MUNICIPAL FRANCISQUINHO CAETANO

166

167

168

ANEXO B – ATA DE CRIAÇÃO DO CAIXA ESCOLAR DA ESCOLA MUNICIPAL

FRANCISQUINHO CAETANO

169

170

171

ANEXO C – MINUTA DE LEI DO CONSELHOS ESCOLARES DISPONIBILIZADA

PELA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE RIACHUELO/RN

Minuta de Lei dos Conselhos Escolares

Dispõe sobre a criação dos Conselhos Escolares

das Escolas da Rede Pública de xxxxxxxxxxxxxxx.

A PREFEITA MUNICIPAL DE xxxxxxxxxxxxxxxx, no uso das atribuições que lhe são conferidas

nos princípios inscrito no art. 206, inciso VI, da Constituição Federal e estabelecida no Plano Nacional

de Educação – PNE, através da Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, sanciono a seguinte Lei:

CAPITULO I

DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1º - Fica criado o Conselho Escolar nas Escolas da Rede Pública Municipal de Ensino de

xxxxxxxxxxxxxxxx.

Art. 2º. Cabe ao Poder Executivo, através da Secretaria Municipal de Educação e Cultura,

incentivar a criação de Conselhos Escolares junto a cada Unidade de Educação Básica da Rede

Municipal.

Art. 3º. Os Conselhos Escolares, entidades sem fins lucrativos representativas da comunidade

escolar, congregarão professores, servidores administrativos, alunos e pais de alunos, de forma

paritária e escolhidos em eleição direta, e organizar-se-ão sob a forma de sociedade civil, regendo-se

por estatuto próprio.

Art.4º . O Conselho de Escola tem função consultiva, deliberativa e fiscalizadora.

CAPITULO III

DA COMPOSIÇÃO

Art. 5º - Todos os segmentos que compõem a comunidade escolar deverão estar

representados no Conselho Escolar, da seguinte forma:

a) Um representante da supervisão escolar;

b) Um representante de professor;

c) Um representante dos funcionários; é PRECISO MODIFICAR ESSA REPRESENTAÇÃO, POIS

ELA DEVERÁ SER PARITÁRIA, OU SEJA, 4 REPRESENTANTES DA ESCOLA MUNICIPAL E 4 DA

SOCIEDADE.

d) Dois representantes de pais ou responsáveis de alunos;

e) Dois alunos regularmente matriculados maiores de 16 (dezesseis) anos.

Parágrafo Único – Em não havendo alunos maiores de 16 anos, a representação de pais se

estenderá para quatro membros.

Art. 6º - O diretor integrará o Conselho Escolar, como membro nato, e, em seu impedimento,

por um elemento por ele indicado.

Art. 7º - Os membros do Conselho Escolar, bem como seus suplentes, serão eleitos por seus

pares, em reuniões convocadas para esse fim.

Art. 8º - Nenhum membro da comunidade escolar poderá participar de mais de uma

categoria na mesma escola, votando ou concorrendo, ainda que represente segmentos diversos ou

acumule funções, respeitada a seguinte hierarquia:

I - Professor;

172

II - Funcionário;

III - Aluno;

IV - Pai.

Art. 9º - Para dirigir o processo eleitoral será constituída uma Comissão Eleitoral de

composição paritária com um ou dois representantes de cada segmento que compõe a Comunidade

Escolar, escolhidos em Assembléia convocada pelo Conselho Escolar.

§ 1º - A assembléia para indicação da primeira Comissão Eleitoral de composição paritária

com um ou dois representantes de cada segmento que compõe a comunidade escolar, escolhida em

assembléia convocada pelo Conselho Escolar.

§ 2º - Os membros da Comissão Eleitoral não poderão candidatar-se ao Conselho Escolar.

Art. 10 - A posse do primeiro Conselho Escolar será dada pela direção da escola e as

seguintes pelo próprio Conselho Escolar, no prazo a ser determinado em Regimento Próprio.

Art. 11 - O Conselho Escolar elegerá seu presidente e vice-presidente, entre os membros que

o compõem, maiores de 18 anos.

Art. 12 – O mandato do Conselho Escolar terá duração de 02 (dois) anos, sendo permitida

apenas uma recondução consecutiva.

CAPITULO III

DAS REUNIÕES DO CONSELHO ESCOLAR

Art. 13 – O Conselho Escolar deverá reunir-se ordinariamente, uma vez por mês e,

extraordinariamente, quando for necessário.

§ 1º - As reuniões ordinárias serão convocadas pelo presidente, ou, no seu impedimento e do

vice, pelo diretor, com 72 (setenta e duas) horas de antecedência, com pauta claramente definida na

convocatória.

§ 2º - As reuniões extraordinárias serão convocadas pelo presidente do Conselho Escolar ou a

pedido de 2/3 (dois terços) de seus membros, em requerimento dirigido ao presidente, especificando

o motivo da convocação.

Art. 14 – O Conselho Escolar funcionará somente com o “quorum” mínimo de metade mais 1

(um) de seus membros.

Parágrafo Único – Serão válidas as deliberações do Conselho Escolar, tomadas por metade

mais 1 (um) dos votos dos presentes à reunião.

Art. 15 – Ocorrerá a vacância de membro do Conselho Escolar por conclusão do mandato,

renuncia, desligamento da escola ou destituição, aposentadoria ou morte.

§ 1º - O não-comparecimento injustificado do membro do Conselho a 3 (três) reuniões

ordinárias consecutivas ou a 4 (quatro) reuniões ordinárias ou extraordinárias alternadas, também,

implicará vacância da função de Conselheiro.

§ 2º - O pedido de destituição de qualquer membro só poderá ser aceito pelo Conselho se

aprovado em assembléia geral do segmento, cujo pedido de convocação venha acompanhado de

assinatura de, no mínimo, 20% (vinte por cento) de seus pares e de justificativa.

Art. 16 – Cabe ao suplente:

I – substituir o titular em caso de impedimento;

II – completar o mandato do titular em caso de vacância.

Parágrafo Único – Caso algum segmento da comunidade escolar tenha a sua representação

diminuída, o Conselho providenciará a eleição de novo representante com seu respectivo suplente,

no prazo Maximo de 30 (trinta) dias após a vacância.

173

CAPÍTULO IV

DAS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO ESCOLAR

Art. 17 - Os Conselhos Escolares, resguardados os princípios constitucionais, as normas legais

e as diretrizes da Secretaria Municipal da Educação, terão funções consultiva, deliberativa,

fiscalizadora e mobilizadora nas questões pedagógicas, garantindo o acompanhamento da

aprendizagem de todos os alunos, auxiliando nos casos que interferem diretamente esse processo,

como infrequência, indisciplina e abandono da escola.

Art. 18 - São atribuições do Conselho Escolar, dentre outras:

I – elaborar seu próprio Regimento;

II – criar e garantir mecanismos de participação efetiva e democrática da comunidade

escolar;

III – participar e aprovar alterações na proposta pedagógica;

IV – coordenar, em conjunto com a direção da escola, o processo de discussão, elaboração

ou alteração do Conselho Escolar;

V – convocar assembléias gerais dos segmentos da comunidade escolar;

VI – recorrer às instâncias superiores sobre as questões que não se julgar aptos a decidir, e

não previstas no regimento do Conselho Escolar;

VII – elaborar e aprovar o Plano Anual, acompanhando sua execução;

VIII – definir as diretrizes, prioridades e metas de ação da escola para cada período letivo,

que deram orientar a elaboração do Plano Anual;

IX – arbitrar e propor alternativas sobre impasses de natureza administrativa e pedagógica,

esgotadas as possibilidades de solução pela equipe escolar;

X – avaliar o desempenho da escola, em face as diretrizes, prioridades e metas estabelecidas;

XI – analisar os resultados da avaliação interna e externa da escola, propondo alternativas

para melhoria de seu desempenho;

XII – divulgar, periódica e sistematicamente, informações referentes à qualidade dos serviços

prestados pela escola e resultados obtidos.

XIII - propor ao Poder Executivo Municipal, através da Secretaria Municipal de Educação e

Cultura a assinatura de convênios, acordos ou contratos com entidades públicas ou privadas, que

envolvam matéria do interesse da escola;

XIV - apreciar o relatório anual de desempenho da unidade escolar, cotejando os resultados

obtidos com as metas colimadas;

XV - manter sob supervisão as instalações da unidade escolar, postulando das autoridades

competentes, sempre que necessário, que provejam serviços de manutenção preventiva e corretiva;

XVI - propor a instituição de sistema de avaliação institucional adaptado às peculiaridades

locais;

XVII - deliberar sobre a abertura de sindicância ou processos administrativos disciplinares no

âmbito da unidade escolar;

XVIII - examinar todas as prestações de contas referentes às receitas e despesas da escola;

XIX - acompanhar a assiduidade, pontualidade, disciplina, produtividade e probidade dos

integrantes da Equipe de Direção, dos professores e demais servidores públicos da unidade de

ensino;

174

XX - Analisar a documentação referente a freqüência e o rendimento escolar dos estudantes;

Parágrafo Único – Na definição das questões pedagógicas, deverão ser resguardadas as

normas e diretrizes da Secretaria de Educação.

CAPITULO III

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 19 – A função de membro do Conselho Escolar não será remunerada.

Art. 20 – Os estabelecimentos de ensino que forem criados a partir da data da publicação

desta lei, deverão possuir um Conselho Escolar em funcionamento no prazo Maximo de 1 (um) ano,

contado da data da publicação do ato de autorização do seu funcionamento.

Art. 21 – O Conselho Escolar terá seu Regimento Interno criado em trinta dias, a partir da

vigência desta lei.

Art. 22 – O Regimento do Conselho Escolar definirá detalhes de seu funcionamento, a ser

elaborado pelo Conselho e aprovado em assembléia.

Art. 23. Os Conselhos Escolares adotarão, preferencialmente, o nome da unidade de ensino a

que estiverem ligados, podendo nela fixar a sua sede.

Art. 24 – O disposto nesta Lei aplica-se a todos os estabelecimentos de ensino mantidos pelo

Poder Público Municipal de xxxxxxxxxxxx.

Art. 25 – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

Prefeitura Municipal de xxxxxxxxxxxxxxx/RN, em ____ de ____________ de 2015.

Prefeita Municipal

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