AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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SUMÁRIO INTRODUÇÃO ATIVIDADES
1. Verificar os encaminhamentos e resultados da ação 12/2015 da ENCCLA (A1)
2. Apresentar tipologias levantadas em investigações de LD e corrupção com uso
de empresas de fachada (A2)
3. Apresentar experiências de outros países no controle da utilização de empresas
de fachada para LD e corrupção (A3)
4. Estudo da atual sistemática de registro de atos constitutivos e alterações
sociais nas juntas comerciais, na sistemática de inscrição, alteração e baixa dos
CNPJs pela Receita Federal e de registros estaduais de empresas, e em
procedimentos de abertura de contas bancárias por empresas (sob o enfoque
dos cuidados para evitar as fraudes) (A4)
5. Discutir o aprimoramento de mecanismos de intercâmbio de informações (A5)
6. Elaborar proposta(s) normativa(s) e/ou medidas para o fortalecimento de
controles para evitar o uso de empresas de fachada na prática de crimes (A6)
RESULTADOS
1. Levantamento de tipologias de lavagem de dinheiro e corrupção mediante o
uso de empresas de fachada (R1)
2. Levantamento de experiências internacionais no controle da utilização de
empresas de fachada (R2)
3. Levantamento de eventuais fragilidades na sistemática dos registros de atos
constitutivos e alterações sociais nas juntas comerciais, na sistemática de
inscrição, alteração e baixa dos CNPJs pela Receita Federal e de registros
estaduais de empresas, e em procedimentos de aberturas de contas bancárias
por empresas (sob o enfoque dos cuidados para evitar as fraudes) (R3)
4. Proposta(s) de aprimoramento normativo e/ou de medidas para o
fortalecimento de controles, e de mecanismos de intercâmbio de informações
e comunicações aos órgãos responsáveis para as devidas apurações, com vistas
a evitar a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro (R4)
CONCLUSÃO
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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INTRODUÇÃO: AÇÃO 13/2019
Na XVI Reunião Plenária da ESTRATÉGIA NACIONAL DE COMBATE À CORRUPÇÃO E À LAVAGEM DE DINHEIRO – ENCCLA, ocorrida em Foz do Iguaçu/PR, entre 19 e 23 de novembro de 2018, foi aprovada a AÇÃO 13/2019:
“Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
Nos termos aprovados na Plenária, referida Ação seria operacionalizada mediante as seguintes Atividades:
“A1. Verificar os encaminhamentos e resultados da Ação 12/2015 da ENCCLA; A2. Apresentar tipologias levantadas em investigações de LD e corrupção com uso de empresas de fachada; A3. Apresentar experiências de outros países no controle da utilização de empresas de fachada para LD e corrupção; A4. Estudar a atual sistemática dos registros de atos constitutivos e alterações sociais nas Juntas Comerciais, na sistemática de inscrição, alteração e baixa dos CNPJs pela Receita Federal e de registros estaduais de empresas; e em procedimentos de aberturas de contas bancárias por empresas (sob o enfoque dos cuidados para evitar as fraudes); A5. Discutir o aprimoramento de mecanismos de intercâmbio de informações; A6. Elaborar proposta(s) normativa(s) e/ou medidas para o fortalecimento de controles para evitar o uso de empresas de fachada na prática de crimes; A7. Realizar avaliação do risco de mau uso, para efeito de LD/FT, de formas legalmente previstas de constituição de empresas no País.” Ademais, foram aprovados como Resultados esperados os seguintes:
“R1. Levantamento de tipologias de lavagem de dinheiro e corrupção mediante o uso de empresas de fachada; R2. Levantamento de experiências internacionais no controle da utilização de empresas de fachada;
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R3. Levantamento de eventuais fragilidades na sistemática dos registros de atos constitutivos e alterações sociais nas Juntas Comerciais, na sistemática de concessão e cancelamento dos CNPJs pela Receita Federal e de registros estaduais de empresas, e em procedimentos de aberturas de contas bancárias por empresas (sob o enfoque dos cuidados para evitar as fraudes); R4. Proposta(s) de aprimoramento normativo e/ou de medidas para o fortalecimento de controles, e de mecanismos de intercâmbio de informações e comunicações aos órgãos responsáveis para as devidas apurações, com vistas a evitar a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro R5. Avaliação do risco de mau uso, para efeito de LD/FT, de formas legalmente previstas de constituição de empresas no País.”
Cumpre esclarecer que a Atividade 7 e o Resultado 5, inicialmente previstos, não serão apresentados no presente relatório, tendo em vista que os integrantes da Ação concordaram que a avaliação de risco não seria factível no atual estágio das discussões.
O Grupo de Trabalho da Ação 13/2019 reuniu‐se seis1 vezes ao longo de 2019:
1 Inicialmente, foram previstas sete reuniões. A quinta reunião prevista originalmente para ocorrer no dia 26/06/2019) foi cancelada, em razão da deliberação de não realização da avaliação de risco.
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DATA DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES
22/03 – 1ª. Reunião 1. Apresentação e aprovação do plano de trabalho; 2. Apresentação dos encaminhamentos e resultados da Ação 12/2015 da ENCCLA pelo DREI‐MDIC (A1); 3. Breve discussão sobre tipologias de uso de empresas de fachada em investigações de LD e corrupção e definição de responsáveis por apresentação de estudo (A2); 4. Breve discussão sobre as experiências de outros países no controle da utilização de empresas de fachada para LD e corrupção e definição de responsáveis pela apresentação de estudo (A3); 5. Breve discussão sobre a atual sistemática de registros de atos constitutivos e alterações sociais nas juntas comerciais e do cancelamento de registros de empresas e definição de responsáveis pela apresentação de estudo (A4); 6. Breve discussão sobre a atual sistemática de inscrição, alteração e baixa dos CNPJs pela Receita Federal e definição de responsáveis pela apresentação de estudo (A4); 7. Breve discussão sobre os procedimentos de abertura de contas bancárias por pessoas jurídicas (sob o enfoque dos cuidados para evitar as fraudes) e definição de responsáveis pela apresentação de estudo (A4); 8. Breve discussão de propostas de aprimoramento de mecanismos de intercâmbio de informações e definição de responsáveis pela apresentação de estudo (A5); 9. Breve discussão sobre a avaliação do risco de mau uso, para efeito de LD/FT, de formas legalmente previstas de constituição de empresas no país e definição de responsáveis pela elaboração da avaliação (A7); 10. Deliberação sobre a eventual necessidade de consultas preliminares a instituições que não compõem a Ação 13 e sobre o modo de fazê‐las.
24/04 – 2ª. Reunião Apresentação do estudo de tipologias de uso de empresas de fachada em investigações de LD e corrupção (R1) Apresentação do estudo sobre a atual sistemática de inscrição, alteração e baixa dos CNPJs pela Receita Federal e discussão inicial das propostas de melhoria (R3).
14/05 – 3ª. Reunião Apresentação do estudo sobre a atual sistemática de registros de atos constitutivos e alterações sociais nas juntas comerciais e do cancelamento de registros de empresas e discussão inicial das propostas de melhoria (R3); Apresentação do estudo de experiências de outros países no controle da utilização de empresas de fachada para LD e corrupção (R2).
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11/06 – 4ª. Reunião Apresentação sobre CCS nível 2 – TST; Aberturas de contas bancárias ‐ FEBRABAN, BCB, BB Experiências outros países ‐ AGU, MPDFT (complementação).
07/08 – 5ª. Reunião Apresentação sobre CCS – BCB; Apresentação proposta de minuta de ofício ENCCLA para aperfeiçoamento das comunicações entre os órgãos; Minuta de relatório final.
10/09 – 6º. Reunião Discussão final da minuta
Esta Ação foi coordenada pela Polícia Federal e pela Receita Federal do Brasil,
contando com a participação dos seguintes órgãos: ABIN, ADPF, AGU, AMPCON, ANPR, BB, BCB, CADE, CAIXA, Casa Civil‐PR, Câmara dos Deputados, CGM/SP, CGU, COAF/UIF, CONACI, CONCPC, CONJUR‐MJ, CNMP, CVM, FEBRABAN, FOCCO/SP, GNCOC, MDIC, MPF, MPM, MP/PR, MP/RJ, MPDFT, MPT, PGFN, PC/DF, PC/RJ, PC/RS, PREVIC, RFB, SENASP, SPREV, SUSEP, TST e TCU.
Participaram ainda como convidados da Ação o SIF e o DREI.
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OS ENCAMINHAMENTOS E RESULTADOS DA AÇÃO 12/2015 DA ENCCLA (A1)
A Ação 12/2015, coordenada pelo Departamento Nacional de Registro Empresarial e Integração (DREI), teve por objetivo aprimorar os mecanismos administrativos de verificação na constituição de pessoas jurídicas, a fim de evitar registros falsos ou objetos sociais genéricos, bem como aperfeiçoar as medidas correcionais para evitar o desvio de finalidade (ANEXO 1: Relatório Final da Ação 12/2015). Trata‐se, portanto, em larga medida de uma antecessora da presente Ação 13/2019, e por esta razão a Atividade 1 buscou resgatar sua memória.
Em breve resumo, como resultado das discussões realizadas em 2015, teria sido
proposta uma minuta de Instrução Normativa com a instituição de atribuições de auditoria interna às Juntas Comerciais, com a obrigação destas últimas de apresentar ao DREI relatórios anuais de auditoria, a realizar as comunicações devidas e a tomar as providências cabíveis nos casos concretos (ANEXO 2: minuta de IN DREI). Tal institucionalização da atribuição específica de auditoria interna não se confundiria com o trabalho correcional comumente realizado pelas Juntas Comerciais. Não obstante, a referida minuta não chegou a ser convertida em uma nova instrução normativa por parte do DREI.
Convidado a participar da presente Ação 13/2019, em sua primeira reunião o DREI
informou que estava em vigência a IN 24/DREI (ANEXO 3: IN 24/DREI), a qual obrigava as Juntas Comerciais a comunicarem ao COAF/UIF os casos suspeitos. Foi apresentada a minuta de IN elaborada no âmbito da ENCCLA na Ação 12/2015 e o respectivo anexo, porém, informou‐se que a mesma não teria sido publicada e que ainda deveria sofrer alterações em decorrência da publicação da Medida Provisória nº 876, de 13 de março de 2019, a qual alterou a Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, sobre o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins. Informou, por derradeiro, que a ideia seria submeter a minuta de IN oportunamente à consulta pública.
Não obstante, como será visto mais à frente neste relatório, o DREI acabou por
editar a IN 64/DREI, a qual revogou a IN 24/DREI completamente, com fundamento na autonomia dos entes federados e na subordinação administrativa das juntas comerciais aos respectivos entes federativos.
O LEVANTAMENTO DE TIPOLOGIAS EM INVESTIGAÇÕES DE LAVAGEM DE DINHEIRO E CORRUPÇÃO COM USO DE EMPRESAS DE FACHADA (A2/R1)
Diagnóstico preliminar: a maioria das tipologias de LD/FT envolve o uso
de empresas de fachada. Foco nas tipologias menos conhecidas.
Há uma enorme quantidade de tipologias conhecidas envolvendo empresas de
fachada. Uma simples pesquisa no compêndio “Casos&Casos” do COAF/UIF revelou pelo menos
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31 (trinta e uma) tipologias. Além disso, o GAFI possui um guia sobre a ocultação do beneficiário final, que também contém diversas tipologias.
Desde a primeira reunião, verificou‐se a necessidade de se utilizar a expertise de
diversos órgãos, inclusive em âmbito estadual, e definiu‐se, ainda, que o foco deveria recair nas tipologias menos conhecidas, com o apontamento dos indicativos mais evidentes do uso de empresas de fachada para fins de LD/FT.
O Ministério Público do Paraná assumiu a responsabilidade de apresentar as
tipologias e de receber os comentários dos demais participantes da Ação. O objetivo foi compilar, organizar e tentar classificar as circunstâncias indicativas de potencial uso da empresa (ANEXO 4: “Tipologias de lavagem de dinheiro mediante o uso de empresas de fachada”).
Além disso, o Banco do Brasil também apresentou uma tipologia de uso de
empresas de fachada por “tiqueteiros”. A apresentação consta de anexo ao presente Relatório (ANEXO 5: “Situação: Tiqueteiros e Empresas de Fachada").
Durante as reuniões, foi sugerido ao COAF/UIF que integrasse as sugestões da Ação
a uma eventual nova edição do Casos&Casos, de modo que não houvesse dispersão desnecessária das tipologias em outros documentos.
EXPERIÊNCIAS DE OUTROS PAÍSES NO CONTROLE DA UTILIZAÇÃO DE EMPRESAS DE FACHADA PARA LAVAGEM DE DINHEIRO E CORRUPÇÃO (A3/R2)
As experiências de Reino Unido, Espanha, Alemanha e outros países
Em um primeiro momento, a AGU apresentou o Relatório da Transparência
Internacional “G20 na liderança ou na retaguarda”, sobre as ações do G20, grupo formado por
19 países e a União Europeia e que inclui o Brasil, em prol do combate da utilização das empresas
de fachada como instrumento da lavagem de dinheiro.
De acordo com o referido relatório, o Brasil teria sido o país do G20 com a melhor
evolução no desempenho de ações de combate à lavagem de dinheiro por empresas entre os
anos 2015 e 2017, não obstante a exigência de identificação do beneficiário final só ter sido
inserida nos normativos da Receita Federal em 2016.
Contudo, haveria uma resistência generalizada no G20, à exceção Reino Unido, à
exposição desses dados a todas as instituições envolvidas no esforço de combate à lavagem de
dinheiro, pois seriam considerados como informações sensíveis.
Não obstante, somente uma cooperação permanente entre as instituições
envolvidas seria capaz de revelar a origem dos valores. Dentre as principais recomendações da
TI estariam a criação de um mecanismo de verificação do beneficiário final e a previsão de um
sistema de avaliação de riscos nacional.
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Posteriormente, a AGU fez uma segunda apresentação sobre o tema "Experiências
internacionais no controle da utilização de empresas de fachada como instrumento da lavagem
de dinheiro” (ANEXO 6: Experiências Internacionais…).
Foram analisados os sistemas dos seguintes países:
REINO UNIDO: Trata‐se do 9º país com maior facilidade para fazer negócios. O
processo de abertura de empresas é simples, bastando o empresário interessado fazer um
registro online pelo site do governo e, após efetivado esse registro, o empresário recebe um
documento e solicita a autorização para contratar funcionários. Atrelado a isso, ele precisa fazer
um seguro. O processo é simplificado, porém há setores específicos da economia que têm outra
regulação, exigindo, além do registro, a concessão de licenças e uma inspeção prévia de acordo
com as condições específicas de cada ramo de negócios. Os requisitos para abertura de empresa
no Reino Unido são:
Nome da empresa;
Endereço da Sede;
Employer Number;
Memorandum of association: Documento legalizado e assinado pelos sócios
confirmando a abertura da empresa;
Articles of association: Regras escritas sobre a abertura e funcionamento da empresa;
Pagamento da taxa do processo online;
Ter uma conta bancária na Inglaterra;
Respeitar as exigências do capital social mínimo.
ESPANHA: 30º país no ranking do banco mundial na classificação de países com a
maior facilidade para fazer negócios. O processo é mais rígido, pois exige uma série de
documentos e providências para a abertura de empresas. Na Espanha toda empresa tem um
livro de visitas em que é registrado todo o histórico de inspeção e vistoria realizado pelo Poder
Público. O processo dura em torno de 30 dias e todo empresário é obrigado a preencher
anualmente os livros contábeis e a atualizar o registro comercial local.
ALEMANHA: o processo é similar ao do Brasil. O empresário comparece perante o
tabelião, faz a escritura e o estatuto social da empresa, depois submete tais documentos ao
registro comercial para que seja feita a avaliação acerca do registro. Relata que o Poder Público
na Alemanha não supervisiona todas as atividades empresariais, mas sim foca em alguns
setores, como as instituições bancárias e corretoras de seguros.
Com base na análise dos países da Europa, concluiu‐se que não há um controle
prévio e focado no ato da constituição das empresas, sendo que o que se percebe é a
simplificação para o estímulo à economia. Não há um quadro normativo contendo o histórico
de como foram identificados os indícios relacionados às empresas de fachada e aos
procedimentos adotados.
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Diferentemente do Brasil, em diversos países a maioria das empresas de fachada recebem o serviço de intermediários financeiros, conhecidos como prestadores de serviços corporativos. Nesses serviços, o prestador atua como um “laranja”, cobrando uma taxa de serviço, e atuando como diretor ou secretário da empresa, em nome do real dono. Esse serviço é prestado em paraísos fiscais, locais nos quais muitas vezes essa atividade não é regulamentada. Na Suíça haveria inclusive uma prova para prestar esse tipo de serviço. No Brasil há uma perspectiva de que a empresa de fachada é algo sempre ruim, porém em alguns países tais empresas são consideradas como uma proteção familiar do patrimônio ou como forma de negociação.
Por fim, foi citado o exemplo do Quirguistão: sua legislação exige que a cada ano as
empresas devem notificar o Estado e pagar uma taxa mínima, de modo a deixar claro que elas
estão exercendo alguma atividade. Assim, se as empresas não realizam esse pagamento, em 30
dias ocorre uma notificação e, se ainda permanecer inerte, sua atividade é tida como cessada
pelo Estado. Trata‐se de uma inversão da lógica dominante no Brasil e diversos outros países,
reduzindo‐se a carga do Estado de fiscalizar as empresas.
Estudo comparado da abertura de empresas em diversos países
Nos EUA existe uma preocupação com os provedores de serviço especializados em
abrir outras empresas. Tais empresas têm o dever de fazer o Conheça Seu Cliente e de identificar
seus beneficiários.
O MPDFT elaborou uma planilha com legislações de diversos países do mundo
sobre o registro de empresas. Foram escolhidos 8 países para fazer tal levantamento (Anexos 7
e 8: Abrindo uma empresa – Estudo Comparado): Argentina, Canadá, Chile, Colômbia, EUA,
México, Paraguai e Uruguai.
Em alguns países como Canadá e EUA, não existe um marco regulatório único, pois
cada estado tem sua normatização própria. Além disso, nesses países a criação de um registro
nacional das empresas tem unicamente objetivos fiscais.
Uma das preocupações verificadas nas legislações dos vários países é a criação de
um cadastro único de registro de empresas. O Chile criou um cadastro de sociedades no site
eletrônico e colocou à disposição em um repositório um cadastro único e nacional. O Paraguai
criou o SUACE – Sistema unificado para abertura e fechamento de empresas
(http://www.suace.gov.py/), com caráter de declaração juramentada. A Colômbia possui o
RUES‐ Registro Único Empresarial e Social da Colômbia (https://www.rues.org.co/). As empresas
cadastradas têm que renovar anualmente as informações apresentadas.
A Argentina foi citada como um país que se preocupa em identificar o beneficiário
final da atividade empresarial, e ressaltou‐se a preocupação do México em relação a empresas
com objeto ilícito ou atividade ilícita.
Quanto à transparência, os países têm formas diferentes de aplicar a publicidade.
A consulta documental na Argentina é pública e os sócios devem providenciar a publicação
oficial contendo: identificação dos sócios, data de constituição, razão social, domicílio, propósito
corporativo, capital social, órgão de administração e fiscalização, entre outros dados. Foi
ressaltado que na Argentina as entidades que são obrigadas a informar a UIF devem apresentar
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declaração anual de cumprimento de regulamentos de prevenção à lavagem de dinheiro e
financiamento do terrorismo.
ESTUDO DA ATUAL SISTEMÁTICA DE REGISTRO DE ATOS CONSTITUTIVOS E ALTERAÇÕES SOCIAIS NAS JUNTAS COMERCIAIS, NA SISTEMÁTICA DE INSCRIÇÃO, ALTERAÇÃO E BAIXA DOS CNPJS PELA RECEITA FEDERAL E DE REGISTROS ESTADUAIS DE EMPRESAS, E EM PROCEDIMENTOS DE ABERTURA DE CONTAS BANCÁRIAS POR EMPRESAS (SOB O ENFOQUE DOS CUIDADOS PARA EVITAR AS FRAUDES) (A4/R3)
A REDESIM, a BNE, a CNE, falta de integração e completude de bases
No Brasil, os cadastros de pessoa jurídica estão integrados via Rede Nacional para
a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (REDESIM), sistema
integrado com o DREI. A REDESIM congrega diversos organismos federais, estaduais e
municipais para facilitar a legalização das empresas e seus registros. O cadastro da pessoa
jurídica (CNPJ) está integrado à Receita Federal. A REDESIM comporta os atos de comércio e
também os atos de registros de PJs civis. Possui também integração com a OAB, no registro dos
escritórios. As sociedades domiciliadas no exterior têm parceria com o Banco Central e CVM,
cada uma na sua área de atuação. Os órgãos que são responsáveis pelo nascimento jurídico da
empresa, finalizado com a concessão do CNPJ, realizam atuações de ofício para verificar a
conformidade, e essas verificações podem acarretar na suspensão de ofício, por razões de
inconsistências.
As consequências para empresas com indícios de fraudes, no que tange ao CNPJ,
são: baixa, suspensão, inaptidão, nulidade. Uma vez baixado, um CNPJ pode ser reativado, a
exemplo das situações de inaptidão e suspensão, nas quais o contribuinte apresenta suas
contrarrazões para a empresa ser ativada, embora tais casos não sejam comuns. Foi citado que
o Cadastro da Receita Federal não está sincronizado com o das Secretarias de Fazenda.
O procedimento de abertura de uma empresa depende do tipo de negócio. Existem
diferenças entre uma empresa simples ou uma sociedade mercantil, um MEI e uma empresa
multinacional. Não existe um único processo.
O registro ou abertura de empresas também deve pautar‐se pela facilidade,
inclusive para evitar a informalidade e para promover o desenvolvimento do país. Não se deve
impedir o nascimento da pessoa jurídica.
Abordando a parte mercantil, a qual corresponde ao registro feito na junta
comercial, pode‐se resumir a abertura de uma empresa em três etapas:
A viabilidade, que é feita pela REDESIM em parceria com as prefeituras.
Em seguida o registro e inscrição tributária, fase na qual o contribuinte
escolhe o arranjo que deseja: companhia, sociedade limitada, individual.
Em alguns casos já é emitido o CNPJ, mas não está padronizado.
E a última etapa, que é o licenciamento, no qual a Empresa buscará o alvará
e as licenças a depender do ramo de suas atividades.
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Existe um processo de cancelamento em série de registros – após identificação de
empresas “noteiras”.
Caso a empresa exista de fato, mas em seu cadastro conste que a entidade não
demonstra capacidade operacional, esses dados são recebidos da área de inteligência. O
procedimento é elaborar o edital, publicar para que tais empresas apresentem as contrarrazões
para se buscar confirmar dados pendentes, sendo baixíssimo o índice de falsos positivos. A
empresa questionada possui um prazo de 30 dias, e, passado esse prazo, a empresa é baixada
por inexistência de fato.
Criticou‐se o tempo que leva para o cancelamento do CNPJ e a disponibilização
dessa informação aos bancos. A RFB informou que a área de cadastro implementa o que a
seleção/fiscalização indica. A Febraban faz a intermediação com os bancos. O serviço é online,
o atraso é muito pequeno. A transparência ativa é atualizada a cada três meses, e a integração
com a CVM está em fase de implementação, restando a definir os tipos de arranjo.
Foi sugerida a criação de uma ‘lista negra’, contendo emissões de CNPJ para
determinados endereços mais utilizados por empresas de fachada, e/ou com a caracterização
de sócios ilegais. Poderia ser criada uma verificação automática na REDESIM desses endereços
e sócios por parte dos órgãos envolvidos na abertura de empresas. Por outro lado, a Base
Nacional de Empresas (BNE), atualmente em fase de captação de dados, conterá os dados do
alvará de funcionamento, e caso este tenha sido cancelado, conterá os motivos do
cancelamento.
A RFB informou que há uma ferramenta que congrega todas essas informações
cadastrais sob a forma de listas, permitindo fazer alertas e acompanhar os dados das empresas,
para posteriormente adotar as medidas adequadas. O portal de cadastro e de transparência
permite a criação de listas. Existe previsão de entrada em produção em outubro do acesso ao
portal por órgãos externos.
O BB informou sobre o relatório de capital social subscrito e o capital social, a
respeito da maneira como é verificada que é uma empresa de fachada. No comércio exterior,
por exemplo, é checada por cadastro separado para verificar a capacidade financeira. De fato,
ainda não há uma análise da capacidade financeira mais aprofundada.
Foi citado o atraso no encaminhamento pelas juntas comerciais dos dados das
empresas para a REDESIM. Além disso, diversos cartórios ainda não estariam integrados a essa
rede. Segundo a RFB, somente os estados do Rio de Janeiro e o Ceará estariam integrados à
REDESIM, mas haveria um movimento para que todos os cartórios de títulos e documentos já
pudessem se conectar, via central de títulos e documentos. A arquitetura seria pensada para
funcionar de forma muito simples. A estrutura seria projetada para cada estado ter um
integrador estadual e que ele se conectasse ao integrador nacional. A RFB afirmou que ainda
era muito baixo o nível de integração dos cartórios.
A AMPCON sugeriu contatar o CNJ devido à regulamentação, e perguntou sobre
Fundos inativos e a migração de OSCIPS para as OS. Também questiona o mecanismo para
denúncias e principalmente para interromper essa atividade. A RFB respondeu que a área de
seleção pode receber denúncias e alertas, que existiria um sistema para acompanhar os
benefícios fiscais, formado por uma fusão entre as áreas cadastrais e as áreas de benefícios.
Contudo, os benefícios fiscais ainda são considerados grandes entraves, nos quais a RFB está
atuando para o aperfeiçoamento do sistema.
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Está sendo criado um sistema de autenticação do MEI dentro da REDESIM. A RFB
citou ainda outras medidas possíveis, tais como: um CNPJ por MEI de forma permanente para a
mesma pessoa física; ou que isso seja considerado uma atividade econômica da pessoa física.
A FEBRABAN destacou que informações de qualidade são fundamentais para as
áreas de prevenção à lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo desenvolverem
políticas eficazes e robustas de “conheça seu cliente”, razão pela qual há manifestação no
sentido de se permitir o compartilhamento ou acesso a dados que não são protegidos pelo sigilo
fiscal, mas que já são compartilhados por órgãos públicos. A FEBRABAN indicou ainda que a
adoção de uma abordagem baseada em risco tem sido alvo de constantes debates. Indagou‐se
à FEBRABAN se seria possível incluir informações sobre faturamento e renda nas abordagens, o
que, segundo a FEBRABAN, esse tipo de informação nem sempre é dada pelo cliente, nem
sempre está atualizada ou corresponde à realidade do cliente, já que é uma informação
declaratória.
Foi questionado o mecanismo de funcionamento da Base Nacional de Empresas ‐
BNE. De acordo com o DREI, a BNE será feita com dados abertos, para dar a devida
transparência, especialmente aos órgãos de controle, e conterá todos os dados de todas as
etapas, tais como os de registro, licenciamento, vencimento e inscrição estadual.
A PGFN solicitou o retorno do Cadastro Nacional de Empresas ‐ CNE, que foi
descontinuado. O DREI informou que boa parte da base foi perdida com as sucessivas migrações
do DREI, e as juntas não conseguiram repassar ao CNE todas as informações. Hoje esse cadastro
está inativo. O DREI quer voltar com o CNE confiável e reuniões estão sendo feitas nesse sentido.
Para tanto, todas as juntas deverão usar a mesma linguagem em seus softwares.
A Ação concluiu pela necessidade de uma recomendação ao DREI para que volte a
disponibilizar o acesso online ao CNE e/ou dê acesso às bases de dados disponibilizadas pelas
juntas comerciais aos órgãos de controle e fiscalização interessados.
Fraude fiscal e empresas de fachada
O Brasil figura na 140ª posição no quesito facilidade para abrir uma empresa, de
um total de 189 países. Isso aumenta o chamado Custo‐Brasil. Visando facilitar a vida do
empreendedor, foram criados a Micro Empresa ‐ ME, a Empresa de Pequeno Porte ‐ EPP e o
Micro Empresário Individual ‐ MEI, cujas diferenças baseiam‐se no faturamento. Atualmente,
com a nova legislação, o tempo médio de abertura de uma empresa convencional é de 5 dias e
de 3 dias para um MEI. No DF, por exemplo, são abertas cerca de 4 mil empresas por mês.
Segundo o SIF (ANEXO 9: Apresentação Cadastro Fiscal), o foco da fiscalização
recai sobre alguns setores mais sensíveis, com grande possibilidade de ocorrência de fraudes
tributárias: combustíveis, abatedouros, comércio de atacadistas de bebidas, alimentos e grãos.
Os dados seriam obtidos pelo histórico de atuações e o volume de ocorrências, identificados
pela fiscalização.
Três tipos de empresas praticam a fraude fiscal: empresas fantasmas, empresas de
fachada e empresas noteiras. As empresas fantasmas nunca existiram de fato. Nas empresas de
fachada o contribuinte sabe que em alguns momentos existe o controle da fiscalização, e as
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empresas noteiras são constituídas unicamente com a finalidade de emitir notas fiscais e fraudar
o fisco por meio de interpostas pessoas.
Foram citados alguns casos e boas práticas que auxiliam a identificar as fraudes
praticadas por alguns contribuintes, e foi ressaltada a importância de uma maior integração das
unidades de inteligência, com o intuito de gerar precaução em outros estados. A declaração de
idoneidade de documento fiscal e a declaração de nulidade são ferramentas que auxiliam no
combate ao Caixa 2.
Com relação à vistoria prévia para a concessão da Inscrição Estadual (IE), foi
questionado se o responsável que realiza a vistoria prévia é a Secretaria de Fazenda, qual o
tempo para dar a resposta no processo de inscrição, e se esse tempo burocratiza o processo. O
SIF informou que no DF a Secretaria de Fazenda faz a vistoria prévia à concessão da Inscrição
Estadual (IE). A inscrição não é burocratizada e é feita de acordo com a velocidade permitida
pelo sistema. O parecer de vistoria prévia seria apenas exigido para o início da emissão de nota
fiscal. Desta forma a ação dos fraudadores é impedida.
Foi questionado se existe uma base de dados que disponibilize um histórico das
fiscalizações, com o objetivo de compartilhamento dessas informações a título de inteligência.
Segundo o SIF, o registro de fraudes vai passar por sonegação de tributos ISS. Em relação ao DF
há um cadastro de atuações, com registro de informações que podem ser de interesse do TSE.
A questão do sigilo fiscal foi levantada, mas, por se tratar de órgão federal é possível que essa
barreira possa ser ultrapassada.
Por fim, o SIF apresentou o Manifesto da 1ª Reunião Técnica sobre Empresas
Noteiras (ANEXO 10: Manifesto – 1ª Reunião Técnica sobre Empresas Noteiras), evento
realizado em 27 e 28 de junho de 2019 pela Administração Tributária de Santa Catarina, por
meio do Comitê de Formação Continuada, e que contou com a participação exclusiva de
servidores públicos de diversos órgãos para tratar do combate às fraudes praticadas por meio
das Empresas Noteiras. Participaram integrantes de quinze Unidades da Federação de Secretaria
de Estado da Fazenda, Procuradoria Geral do Estado, Ministério Público, Auditoria Interna,
Receita Federal do Brasil, coordenação do Sistema de Inteligência Fiscal e Conselho de Controle
de Atividades Financeiras. Foram assumidos 23 compromissos pelos participantes, essenciais
para o combate ao uso de empresas noteiras.
O DREI e a necessidade de regulação da atividade de PLD/CFT das
juntas comerciais
O DREI descreveu o funcionamento do registro empresarial no Brasil, amparado
especialmente no disposto junto a Lei nº 11.598/2007 e a Lei Complementar nº 123/2006.
A abertura de empresas possui três etapas:
Viabilidade: primeiramente se verifica a possibilidade de uso do nome empresarial
escolhido, em razão do princípio da novidade. As juntas comerciais são as responsáveis por essa
aprovação. A viabilidade também envolve a verificação se o endereço escolhido permite a
exploração daquela determinada atividade, de acordo com as leis de uso e ocupação do solo.
Com a viabilidade aprovada, a empresa passa a preparar seus atos constitutivos e os leva até a
junta comercial para registro.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
14
Registro: ocorre por meio do Certificado digital. Nesta etapa, a junta comercial faz
a análise dos documentos e verifica se há algum vício que não pode ser sanado ou solicita a
complementação.
Licenciamento: interessados devem buscar junto aos órgãos (Bombeiros, vigilância
sanitária e meio ambiente) as licenças necessárias para o funcionamento. Se for atividade de
baixo risco, as licenças são dispensadas ou é dado um alvará provisório para permitir o
funcionamento.
Segundo o DREI, cada estado possui um sistema de registro e um integrador. O
sistema de registro é responsável pelos atos empresariais. Alguns exemplos de sistemas de
registro: SRM, SIARCO. O integrador, por sua vez, faz a integração entre os diversos órgãos que
compõe esses procedimentos, como Receita Federal, Secretaria de Finanças do Estado,
prefeitura e órgãos licenciadores. Geralmente os integradores são soluções privadas
contratadas pelas Juntas Comerciais, com exceção do Integrar. Alguns integradores estaduais:
VRE (SP), RLE, Vox Tecnologia, Regin.
O DREI é o órgão que normatiza o registro de empresas no país. Existem diversas
instruções normativas que estabelecem as regras que devem ser observadas pelas 27 juntas
comerciais no país.
Foi citada a IN 24/2014, a qual determina que, em havendo sérios indícios de crime
previstos na Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei nº 9613/1998), caberá ao técnico analista
responsável pelo procedimento de solicitar o encaminhamento ao COAF/UIF. Mencionou‐se o
art. 6º, em que as juntas, anualmente, devem realizar um relatório, comprovando que não
houve nenhum caso descrito no art. 3º.
Segundo o DREI, o normativo existe, contudo, as juntas comerciais não seguiriam
na integralidade essas orientações. Acrescentou ainda o fato de que há um entendimento
doutrinário e até jurisprudencial, decorrente de interpretação da Lei 8.934/1994, segundo o
qual não caberia à junta comercial analisar o mérito dos atos submetidos a registro. Desta forma,
haveria dificuldade para convencer os analistas a atuarem em relação ao COAF/UIF, pois alegam
não seria competência deles. Ainda segundo o DREI, a IN de 2014 não teria muita efetividade.
Foi mencionada ainda a minuta elaborada de IN, ainda não publicada, a qual
estabelece que as juntas comerciais devem fazer o relatório que trata e regulamenta o Decreto
nº 1.800/1996 (art. 25 inciso XVIII). Entretanto, sugere que a minuta precisa ser revista, caso
contrário, pode incorrer nas mesmas dificuldades da IN 24.
Mencionou‐se a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Mato Grosso, a
qual realiza a busca avançada de informações por meio Google Street View. Segundo o DREI, a
finalização da BNE dará uma base bastante robusta para a fiscalização das empresas.
A RFB se manifestou no sentido de que embora o domínio da avaliação da minuta
de IN seja do DREI, os integrantes da Ação se dispõem a dar o devido apoio para que a mesma
seja revista, e solicitou o compromisso do DREI em realizar essa revisão para a devida evolução
da norma, iniciada na Ação 12/2015.
Quanto à falta de expertise das Juntas, a RFB mencionou que os bancos e todos os
outros setores obrigados também alegaram a mesma problemática, contudo, após a devida
capacitação, atualmente eles estão integrados e colaborativos. Foi ressaltado o desafio do DREI
em colaborar e mudar essa cultura por meio da capacitação e conscientização. Como exemplo
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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de uma possível solução, foi citada a possibilidade de edições específicas do Programa Nacional
de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD).
O COAF/UIF reiterou que a capacitação é um desafio enfrentado por todos os
setores obrigados. Mencionou, ainda, que a comunicação não é um impedimento de seguir com
o registro, com a livre iniciativa e o desenvolvimento econômico. Não obstante, o relatório
padrão enviado pelas juntas comerciais, sem menção a atividades suspeitas eventualmente
detectadas, pode ser entendido como declaração falsa. De forma semelhante, a não declaração
também pode ensejar a abertura de um processo administrativo. Apontou‐se, ainda, que
diversas comunicações poderiam ser automatizadas.
O DREI apresentou seu entendimento de que não possui poder sancionatório
perante as Juntas Comerciais. De acordo com a estrutura do registro de empresas no Brasil, o
DREI está no âmbito federal, enquanto as juntas estariam no âmbito dos estados. Com efeito,
as juntas seriam subordinadas estruturalmente aos estados, e se subordinariam ao DREI apenas
tecnicamente. Neste sentido, não existiria o poder sancionatório do DREI em relação às juntas
comerciais.
A PF reafirmou que apesar de as juntas comerciais serem um dos entes obrigados
a fazer comunicações de lavagem ao COAF/UIF, ainda estariam na fase de conscientização de tal
necessidade. Ressaltou ainda que a ideia de PLD/CFT não busca impedir o desenvolvimento da
atividade econômica, mas se trata de um procedimento cumulativo de diversos entes envolvidos
nas mais variadas etapas dos processos econômicos, os quais geram informações úteis para que
os órgãos responsáveis por investigar e punir a LD/FT sejam munidos das informações
necessárias. Como as juntas comerciais estariam no início do que pode vir a representar um
processo de lavagem de dinheiro, é possível que estejam em uma posição essencial para a
prevenção e o combate a esse tipo de delito. Afirma que, se houver a comunicação, poderão ser
identificadas operações fraudulentas de organizações criminosas que se utilizam de empresas
de fachada para a lavagem de dinheiro. Neste sentido, a PF sugeriu ao DREI que as
impropriedades na proposta de IN sejam apontadas para a ENCCLA, de modo que os
participantes possam sugerir uma nova redação que seja conforme às atividades das juntas.
Apesar de poder ter algumas imperfeições, a IN busca dar parâmetros mínimos para informação
dos técnicos.
O DREI alegou que as questões administrativas das juntas e órgãos estaduais se
submetem ao próprio governador. Afirmou, ainda, que sancionar as juntas não parece
adequado, mas sim punir os responsáveis pela junta, os gestores. Além disso, no momento atual
o que deveria ser feito é adotar medidas educativas e não sancionatórias, para que as juntas
passem a colaborar. Não obstante, argumentou‐se que a questão da sanção seria um requisito
normativo, pois se não há sanção não há norma, há uma inconsistência do normativo.
Ademais, o controle de PLD/CFT seria uma atividade própria do registro, e não uma
questão administrativa. Neste sentido, o DREI teria poder regulamentar e sancionar nesta
matéria.
Quando se trata de matéria técnica, o DREI teria competência, mas quando se
refere a questões administrativas, o DREI não poderia intervir. Questionada se os estados
normatizam de alguma maneira as juntas, o DREI respondeu que se tratam de autarquias
estabelecidas por lei, mas que, contudo, não haveria um órgão local. Sugeriu, por fim, comunicar
a órgãos como o Ministério Público ou o Tribunal de Contas do Estado respectivo para que estes
tomem conhecimento de que houve o descumprimento da obrigação. A AGU ressaltou que os
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
16
agentes públicos são subordinados à lei de improbidade administrativa. Não obstante, o MPPR
esclareceu que não se pode confundir o poder repressivo posterior e a análise normativa e
regulamentar disso.
Como a Ação 13/2019 tem como objetivo melhorar os processos relativos a
prevenção da utilização de empresas de fachada para fins de lavagem de dinheiro, é preciso que
as juntas comerciais integrem esse processo. É uma responsabilidade de todos prevenir a
atuação de tais empresas. Neste sentido, foi sugerido retomar as questões da normatização e
das sanções.
O DREI sugeriu que ações de capacitação sejam feitas por meio dos Encontros
Nacionais de Juntas Comerciais (ENAJ), organizados pela FENAJU (Federação Nacional das
Juntas), e propôs a participação de algum integrante da Ação 13/2019 para abordar a questão
já no próximo Encontro, bem como iniciar tratativas para um possível acordo de cooperação
para capacitação dos técnicos das juntas. O COAF/UIF foi indicado como o possível órgão a
participar do próximo ENAJ, sem prejuízo de que seja pensado um PNLD posteriormente como
meio de capacitação dos técnicos.
Foi sugerido que na próxima reunião, com o auxílio do DREI, fosse realizada a
revisão da minuta de instrução normativa, especificamente nos aspectos de forma, conteúdo e
finalidade. Referente à finalidade, foi sugerido instituir uma forma mais ágil de reporte das
juntas comerciais. Com relação ao conteúdo do anexo “Banco Central do Brasil Supervisão de
conduta –PLD/FT”, foi sugerido acrescentar pontos como as tipologias, forma de integralização
de capital, aparência de urgência, empresas adormecidas. Foi enfatizada a importância da
atualização da IN 24, pelo DREI, e ressaltado que a discussão das empresas de fachada é um
debate crucial, citada nas recomendações do GAFI.
Entretanto, surpreendentemente, em que pese todo o acima exposto, em
15/07/2019, o DREI expediu a IN 64/2019, revogando a IN 24/2014:
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 64, de 15 de julho de 2019
Revoga a Instrução Normativa DREI nº 24, de 4 de junho de 2014.
O DIRETOR DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE REGISTRO EMPRESARIAL E INTEGRAÇÃO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 4º, incisos II, III e VII, da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, e
CONSIDERANDO as disposições constantes do art. 6º da Lei nº 8.934, de 1994, de que as Juntas Comerciais subordinam‐se, administrativamente, ao governo do respectivo ente federativo e, tecnicamente, ao Departamento Nacional de Registro Empresarial e Integração ‐ DREI; e
CONSIDERANDO a autonomia dos entes federados, insculpida no art. 18 da Constituição Federal de 1988, resolve:
Art. 1º Fica revogada a Instrução Normativa DREI nº 24, de 4 de junho de 2014, que dispõe sobre o procedimento a ser adotado no âmbito das Juntas Comerciais para o cumprimento do disposto nos arts. 10 e 11 da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
17
ANDRÉ LUIZ SANTA CRUZ RAMOS
Essa situação foi debatida na reunião de 07/08/2019, na qual o DREI não se fez
presente. O COAF/UIF informou que, após tomar conhecimento da revogação da IN 24/2014,
reuniu‐se com o DREI. O DREI teria então informado que consultaria, formalmente, a PGFN para
saber se tem atribuição sancionatória sobre as Juntas Comerciais.
Na reunião de 10/09/2019, o Grupo de Trabalho retomou essa questão, tendo a PGFN apresentado o parecer solicitado pelo DREI (ANEXO 11: Nota Técnica SEI nº 55/2019/DREI/SGD/SEDGG‐ME com parecer PGFN) em que aponta que “não há como afastar a sua característica de "órgão regulador ou fiscalizador" das atividades das Juntas Comerciais”, apesar de reconhecer a ausência de poder sancionatório do órgão.
O COAF/UIF se reuniu com o DREI, no dia 17/09, para discutir o resultado da
consulta à PGFN e buscar uma solução. Considerando o Parecer da PGFN, o DREI informou que
elaboraria nova norma e solicitou o apoio da UIF para que o resultado seja adequado. O DREI
ficou de analisar os documentos produzidos na presente Ação 13 e exemplos de normas
expedidas por outros reguladores.
Além disso, o DREI solicitou o apoio da UIF na realização de evento de capacitação,
dirigido às Juntas Comercias, com data provável de 29/10, em Brasília.
Tendo em vista, contudo, que uma solução conclusiva não será atingida até a data
final de entrega do presente relatório, a Ação propôs que eventual acréscimo seja feito por meio
de adendo.
O Registro Automático de Empresas (MP 876/2019) e os possíveis
riscos para LD/FT
Foi citada a Medida Provisória 876/2019 que autoriza o registro automático de
determinadas sociedades empresariais e a posterior verificação da formalização legal. Essa
medida provisória abrangeria 96% dos registros do país. Foi esclarecido que no momento do
registro é informado o deferimento do registro ou inicia‐se o estágio de verificação de
exigências, no prazo de 30 dias. Questionou‐se se a medida estaria acontecendo na prática.
Realizou‐se uma síntese das 28 emendas, tendo sido mencionada a emenda do deputado
Delegado Pablo (Emenda 00028), a qual dispõe que após dois dias, se não tiver sido realizada a
análise, o processo seria arquivado.
Altera a Lei nº 8.934, de 18 de novembro de
1994, que dispõe sobre o Registro Público de
Empresas Mercantis e Atividades Afins.
O parágrafo 2º do artigo 42, da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994,
alterado pela Medida Provisória 876/2019, passa a vigorar como parágrafo 2º
do artigo 41, e revoguem‐se os parágrafos 2º, 3º, 4º, 5º e 6º, do artigo 42 da
Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, introduzidos pela MP 876/19.
“Art.1º.................................................................................
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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Art. 41....
§ 1º Os pedidos de arquivamento de que trata o inciso I do caput serão
decididos no prazo de cinco dias úteis, contado da data de seu recebimento, sob
pena de os atos serem considerados arquivados, mediante provocação dos
interessados, sem prejuízo do exame das formalidades legais pela procuradoria.
§ 2º Os pedidos de arquivamento de atos constitutivos não previstos
no inciso I do caput do art. 41 serão decididos no prazo de dois dias úteis,
contado da data de seu recebimento, sob pena de os atos serem considerados
arquivados, mediante provocação dos interessados, sem prejuízo do exame das
formalidades legais pela procuradoria.” “Art. 2º..... (...) IV – os parágrafos 2º,
3º, 4º, 5º e 6º, do artigo 42 da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994.”
O DREI informou que a Instrução Normativa estava pronta para a publicação, e que
ela estabelece o registro automático para empreendedores individuais, EIRELI e
microempreendedores. O registro somente seria deferido automaticamente se tiver sido
utilizado um instrumento padrão, fixado pelo DREI.
Quanto à análise, o DREI afirmou que atualmente muitas juntas usam o processo
digital, tendo mencionado exemplos de juntas totalmente digitalizadas como MG, MS, CE, RR,
MS, e de outras que utilizam processos físicos e digitais, como DF.
O DREI explicou que no processo digital a análise é feita diretamente pelo sistema
ou por servidor via sistema, e não há atendimento presencial. Nos casos de processos físicos, a
análise é feita por servidor, a posteriori. No momento do protocolo o registro é automático,
gerando o CNPJ. CE e MG já estariam fazendo o registro automático, mesmo antes da publicação
da IN.
Caso a empresa tenha um vício sanável, e não recorra dentro de 30 dias, haverá um
bloqueio administrativo. Vícios insanáveis obrigam o cancelamento do CNPJ.
Sugeriu‐se que o prazo de dois dias seja utilizado para a análise, antes do
deferimento do CNPJ, de modo a evitar que mesmo com um vício insanável uma empresa possa
operar financeiramente durante 30 dias. No entanto, o DREI avaliou que esses dois dias não são
cumpridos de fato, pois em muitas situações há um atraso de 30 a 40 dias para a abertura de
uma empresa. A Medida Provisória teria por objetivo acelerar as etapas do registro, e com o uso
do instrumento padrão a probabilidade desses vícios é mínima. As exigências simples que
venham a surgir não deverão trazer prejuízo pelo fato de o empresário já possuir o registro
automático.
Cabe ressaltar que o período de vigência da MP 876/2019 foi de 14/03/2019 a
11/07/2019, sem que o Projeto de Lei de Conversão respectivo (e ampliado em comissão mista)
houvesse sido apreciado pelo Congresso (vide artigo: https://www.jota.info/opiniao‐e‐
analise/artigos/a‐mp‐876‐caducou‐a‐burocracia‐venceu‐uma‐batalha‐mas‐nao‐a‐guerra‐
15072019).
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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Os controles nos relacionamentos das empresas com as instituições
financeiras
O BCB compartilhou sua experiência na supervisão das grandes instituições
financeiras quanto às medidas de prevenção à lavagem de dinheiro com o emprego de empresas
de fachada (ANEXO 12: Banco Central do Brasil ‐ Supervisão de Conduta).
O tema "empresas de fachada" é tratado em vários momentos de controle de PLD
das instituições financeiras. As instituições bancárias estão em uma posição privilegiada, pois
conseguem enxergar a movimentação financeira dos clientes e de suas empresas, bem assim
dos clientes PJ que têm o interesse de estabelecer o relacionamento bancário.
Os processos de supervisão de PLD são um tema transversal a vários tópicos dos
roteiros de inspeção que são realizados nas IFs, pois passa por procedimentos de conheça seu
cliente, operações de câmbio suspeitas envolvendo ME e EPP, contas‐correntes com
movimentações incompatíveis com a capacidade financeira de empresa ME e EPP e uma
atuação proativa na identificação de tipologias.
O BCB cobra das instituições financeiras que desenvolvam ativamente controles e
procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro, com o objetivo de detectar situações
suspeitas. A ideia é que as empresas e instituições financeiras não se pautem apenas nos
roteiros de inspeção para cumprir ordens do BCB, mas sim que tomem a iniciativa de mapear os
riscos atinentes a sua atividade.
Foram mencionadas algumas situações que foram observadas nas instituições
financeiras fiscalizadas, dentre elas o cenário de geração de alertas relacionados à
incompatibilidade entre o faturamento do cliente PJ coletado no momento da abertura da conta
(ou da atualização cadastral) e o enquadramento como ME e EPP. O porte dado ao cliente no
seu enquadramento já seria suficiente para gerar um alerta para a área de PLD analisar.
A revogação do artigo 72 da Lei Complementar nº 123 de 14/12/2006 gerou
algumas dificuldades, pois não haveria mais a obrigação de indicar na denominação o
enquadramento da empresa. Empresas como ME e EPP estariam sendo usadas para fazer
pagamentos antecipados de importação de valores superiores à capacidade financeira
intrínseca a determinado enquadramento.
Durante o processo de abertura e atualização cadastral são realizadas visitas aos
clientes PJ, as quais permitem identificar casos de empresas de fachada. Foram citados casos de
alguns gerentes comerciais que eram responsáveis por fazer essa visita, mas não o faziam, e
apenas preenchiam à distância os formulários no sistema da instituição como se tivessem de
fato realizado a visita. Para coibir esse tipo de medida, o BCB informou que houve a implantação
de aplicativos, os quais capturam a geolocalização do gerente no momento em que ele está
preenchendo o relatório de visita.
Existem problemas referentes a técnicas de clientes PJ que fazem ou recebem TEDs,
DOCs ou transferências para/de empresas que não teriam nada a ver com o ramo de atuação
desses clientes. O desafio é criar e investir em algoritmos sofisticados que vasculhem as bases
de dados de milhões de clientes PJ, tentando identificar TEDs e DOCs de outras empresas que
não têm relação razoável com determinado ramo da atividade.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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Os bancos ainda trouxeram uma técnica da área de fraudes, chamada de DNA da
máquina. O DNA da máquina seria um conjunto de características de hardware e software que
tornam o equipamento único. A partir dessa identificação única, os casos identificados como
problemáticos e que merecem comunicação ao COAF/UIF têm suas bases vasculhadas. Tal
técnica seria útil para descobrir empresas de fachada criadas com os equipamentos que foram
utilizados por outros casos já identificados.
A partir dessa identificação única, os casos identificados como problemáticos e que
merecem comunicação ao COAF/UIF, têm suas bases vasculhadas.
Foram expostas algumas sugestões:
1. Possibilidade de criação de base centralizada para IFs consultarem o
enquadramento dos clientes PJ (MEI, ME e EPP) sem necessitar da autorização do cliente.
2. Possibilidade de base centralizada para IFs consultarem o faturamento mais
recente dos clientes PJ – com autorização do cliente.
3. possibilidade de base centralizada de fácil acesso para os bancos consultarem os
nomes dos sócios, administradores, representantes e beneficiário final de clientes PJs.
Algumas IFs teriam reclamado da onerosidade para o acesso ao registro comercial.
O BCB sugeriu otimizar o acesso a informações que já são públicas.
Base de dados da RFB sobre percentual de sócios e beneficiário final
A RFB informou que a consulta do percentual de sócios já está disponível em seu
site e é atualizada a cada 3 meses. Em relação ao beneficiário final, informou também a
possibilidade de ser implementada a consulta. A RFB recebe diretamente informações da
contabilidade das empresas, porém, nem sempre as informações são de qualidade.
Sobre a possibilidade de divulgar dados sobre o porte das empresas, a RFB
informou não acreditar ser o mais adequado, e explicou que o sistema prevê regras móveis de
enquadramento com finalidade tributária. Existiriam mecanismos para fazer o recolhimento do
tributo da forma adequada e para a empresa se enquadrar dentro do regime tributário, e haveria
a possibilidade de ocorrência de falsos positivos. Esclareceu‐se, ainda, que o nome da empresa
pode não representar a atividade real.
O TCU ressaltou a importância de ter um critério para conhecer o faturamento
mensal de uma empresa, visando fornecer mais credibilidade aos alertas. Caso tivesse acesso
ao faturamento, os cruzamentos relacionados a licitações, por exemplo, seriam facilitados.
Atuação do BB frente às empresas de fachada
O BB iniciou a apresentação demostrando a facilidade de se adquirir CNPJs em sites
na Internet aberta, que podem ser utilizados como empresas de fachada para operações de
lavagem de dinheiro.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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O banco informou ainda a existência de um sistema em que a empresa cadastra
seus dados, e esses dados são confrontados com os dados disponíveis na RFB. O sistema é
acompanhado de forma online e possui protocolos para a abertura de conta. Existiria ainda um
sistema chamado “risco de origem do cliente”, o qual conteria 34 variáveis que fazem a análise
do risco a partir dos informes da pessoa jurídica, inclusive de se tratar de uma empresa de
fachada. Dentre tais indícios estariam a movimentação incompatível com capital social subscrito
combinado com o número de empregados de determinada empresa; o faturamento alto com
menos de 12 meses de relacionamento; e a alteração abrupta de faturamento. Caso os indícios
apontem para a existência da empresa fictícia, o padrão é a comunicação ao COAF/UIF e o
encerramento da conta.
Também foi informado que o gerente deve realizar uma visita para verificar a
existência da empresa, a qual por vezes é feita por meio de um aplicativo, além de ferramentas
como o Google Street View. Para evitar possíveis falhas relacionada as visitas, o BB informou que
todo gerente do banco possui um celular corporativo, e que somente nesse celular o gerente
consegue baixar o aplicativo chamado BB visitas. Para fazer a visita, o gerente precisa fazer o
check in no local.
Além disso, o BB informou que está construindo um algoritmo de relacionamento
com identificação de familiares, abrangendo parentes inclusive mais distantes, como o bisavô.
Caso os gerentes insiram valores de faturamento falsos para escapar aos controles
de PLD, o BCB informou que existe um movimento das instituições financeiras no sentido de
abandonar o modelo centralizado, onde se dá muito poder de PLD para o gerente que é da
agência da área de negócios – e possivelmente tem conflitos de interesses com o controle de
PLD, para se ter um modelo descentralizado. Com a descentralização, as pessoas não serão
remuneradas em função de metas de vendas, e serão capacitadas e treinadas e terão recursos
tecnológicos para executarem esse controle. O principal responsável para identificar esses
alertas é a própria instituição. As informações são obtidas por modelos estatísticos e
informações de empresas de análise de crédito como o Serasa. Para cada grande instituição
existe uma área de PLD composta por cerca de 100 a 300 funcionários, e se um gerente tiver
envolvimento com ações de LD, todos os clientes daquele gerente são checados.
As rotinas de checagem do CNPJ cancelado na RFB pelas IFs variam de IF para IF,
mas em geral elas consultam no momento da abertura e no momento da renovação cadastral.
Não existe no BCB um período fixo de renovação, e a instituição deve definir o risco e deixar
claro qual a periodicidade com base no risco.
O APRIMORAMENTO DE MECANISMOS DE INTERCÂMBIO DE INFORMAÇÕES (A5/R4)
Normativo que determine a comunicação de empresas de fachada à
RFB
Foi sugerida a criação de algum mecanismo mais rápido e célere de comunicação
de empresas de fachada que tenham sido utilizadas em esquemas de Lavagem de dinheiro à
Receita Federal, para fins de declaração de inaptidão do CNPJ.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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A comunicação à Receita Federal por órgãos públicos nos casos de identificação de
pessoas jurídicas não localizadas é previsto no inciso II do art. 43 da Instrução Normativa RFB nº
1.863, de 27/12/2018:
Art. 41. Pode ser declarada inapta a inscrição no CNPJ da pessoa jurídica:
I – Omissa de declarações e demonstrativos, assim considerada aquela que,
estando obrigada, deixar de apresentar, em 2 (dois) exercícios consecutivos, qualquer das
declarações e demonstrativos relacionados no inciso I do caput do art. 29;
II – Não localizada, definida nos termos do art. 43;
...
Art. 43. A pessoa jurídica não localizada, de que trata o inciso II do caput do art. 41,
é assim considerada quando:
...
III – Houver denúncia de terceiros interessados ou comunicação de qualquer órgão
público, informando a não localização no endereço constante do cadastro, após diligência
realizada pela RFB.
A RFB afirmou que tanto ela própria quanto as Secretarias de Fazenda já realizam
o procedimento de identificar empresas de fachada e impedir a emissão de notas fiscais.
Concordou com a ideia de propor uma maneira de compartilhar os resultados achados nas
investigações. Esclareceu que quando são identificadas empresas de fachada por órgãos de
persecução penal ou de controle, a RFB precisa receber essa informação para proceder o
cancelamento do CNPJ, mas ressalta entender como positiva a ideia desse fluxo ser
sistematizado por meio de um normativo. Complementou que entre RFB e as Secretarias de
Fazenda já se iniciou o compartilhamento com as administrações tributárias, porém ainda falta
um pouco de sistematização.
O parágrafo 5º do mesmo art. 43 da IN RFB 1863/2018, recentemente incluído,
prevê a dispensa de diligência por parte da RFB, o que pode agilizar o processo de inaptidão dos
CNPJs identificados como de empresas de fachada:
§5º. Na hipótese prevista no inciso III do caput, o Auditor‐Fiscal da Receita Federal
do Brasil poderá dispensar a diligência da RFB caso os elementos da denúncia sejam
considerados consistentes.
(Incluído(a) pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1895, de 27 de maio de 2019)
Foi sugerido então que cada órgão crie normativos que determinem a comunicação
qualificada por ocasião da identificação de empresas de fachada em seus procedimentos, em
especial pessoas jurídicas não localizadas no endereço cadastral constante do CNPJ, com o
devido cuidado para que não sejam utilizados dados sigilosos, mas contendo alguns campos e
elementos mínimos. Foi sugerida ainda a criação de um e‐mail ou algum sistema que agilize a
comunicação e a declaração de inaptidão da inscrição da empresa no CNPJ, uma espécie de ‘fast
track’, bem como a criação de um banco de dados para que os órgãos de controle possam
verificar se alguma instituição já denunciou a empresa como de fachada.
Tendo em conta a capilaridade da Receita Federal e a atuação descentralizada das
unidades cadastradoras responsáveis pela operacionalização de eventuais alterações cadastrais
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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no CNPJ, optou‐se pelo estabelecimento de rotina de comunicação às unidades da RFB de
jurisdição dos contribuintes.
Com vistas a viabilizar a abertura do canal de comunicações, foi elaborada proposta
de ofício (ANEXO 13: proposta de ofício comunicação empresas de fachada à RFB).
Criação de base de dados consultável sobre comunicações de possíveis
empresas de fachada
A Ação considerou importante que, a partir das informações encaminhadas à RFB
sobre a existência das empresas de fachada, se crie uma base de dados consultável.
O COAF/UIF citou o entrave apresentado pela AGU a respeito da resistência de
publicidade. Considerou não haver um óbice em relação a publicidade do rol de empresas de
fachada utilizadas em esquemas de lavagem de dinheiro.
O MPDFT afirmou que, além da importância da publicidade, é fundamental que
ocorra uma abordagem fiscal em relação a essas empresas. Sugeriu proibir que essas empresas
emitam notas fiscais eletrônicas para impedir que elas continuem atuando na lavagem de
dinheiro.
Cadastro de PJs Federal e Estaduais Sincronizado
O SIF citou exemplo do Pará, que possui ferramentas muito interessantes para
identificar empresas fraudulentas e periodicamente manda uma lista de empresas com
características fraudulentas para a rede. Dessa forma, o estado, na medida que possível, toma
as providências adequadas. Concordou com a suspensão de emissão da nota fiscal, pois diminui
a possibilidade de a empresa funcionar, gerir recursos, e, consequentemente, realizar a lavagem
de dinheiro. Afirmou que é algo simples, mas exige que a Secretaria de Fazenda tenha a
convicção e os dados sejam concretos no sentido de que a empresa é fraudulenta. Sugeriu a
implantação do cadastro sincronizado, o qual, no momento que uma Secretária Estadual cancela
um CNPJ o evento já seria replicado no cadastro nacional.
Dinâmica de checagem de cancelamentos de CNPJs por parte de IFs e
encerramento de relacionamento
Questionou‐se como fica o intercâmbio da informação quando há o cancelamento
do CNPJ e a empresa continua movimentando a conta bancária, e como cada instituição
financeira identifica esse cancelamento para realizar os procedimentos.
O BCB asseverou que não tem a Informação questionada. Em a relação as
obrigações que o BCB estabelece com as instituições financeiras, afirmou que essa obrigação de
encerrar a conta não está na Circular 3461, mas pode estar na Circular 2025, que fala sobre a
abertura e encerramento de contas, citando o art. 13, o qual informa sobre o encerramento de
contas. Esclareceu que durante o processo de supervisão que o BCB faz junto as instituições
financeiras, esses itens são verificados. Citou um exemplo de uma instituição financeira que
mantinha conta funcionando com pessoas que já tinham falecido, nesse caso a instituição foi
autuada ao movimentar essas contas.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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O BB informou que há a consulta aos CNPJs, que normalmente é realizada quando
se vai fazer alguma atualização. Explicou que quando o CNPJ está irregular não ocorre a
possibilidade de oferecer produto ou crédito e, consequentemente, a empresa fica sem
condições de operar. Esclareceu que esse fato por si só não é suficiente para encerrar a conta,
mas se for identificado indício de lavagem de dinheiro, inicia‐se um processo para o
encerramento da conta.
O MPT questionou a informação transmitida pela RFB, se no momento quando o
CNPJ é cancelado o processo é encerrado pela RFB ou se há alguma informação às IFs. A RFB
informou que os cancelamentos ficam disponíveis a todos no sistema. O MPT sugeriu que
facilitaria o processo se a RFB cancelasse e já informasse ao BCB de forma automática, pois os
bancos já fazem essa consulta, mas é periodicamente.
A RFB afirma que o cadastro já é compartilhado. Afirmou que a questão a ser
analisada são as rotinas dos bancos checarem as informações periodicamente. Se dispôs a
buscar melhores informações com o setor de cadastro. Propôs encaminhar uma recomendação
para que todos os órgãos tenham um normativo próprio e interno estabelecendo as rotinas para
a comunicação de informações referentes a empresas de fachada.
PROPOSTAS NORMATIVAS E MEDIDAS PARA O FORTALECIMENTO DE CONTROLES PARA EVITAR O USO DE EMPRESAS DE FACHADA NA PRÁTICA DE CRIMES (A6/R4)
Proposta de aprimoramento da Instrução Normativa do DREI
O item encontra‐se prejudicado em razão das ocorrências já relatadas nos itens
anteriores que concernem ao DREI e sua atuação como órgão regulador para fins de PLD‐CFT.
Não obstante, reitera‐se a importância da retomada da regulamentação e da
discussão sobre o aprimoramento dos normativos que regem as atividades das juntas comerciais
no que concerne à prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo.
Proposta de medida para o fortalecimento do intercâmbio de
informações entre os órgãos
Conforme relatado em item anterior, uma das propostas surgidas no âmbito da
Ação 13/2019 foi a possibilidade de estabelecimento de rotinas padronizadas e de um canal
dedicado para a comunicação de informações sobre empresas de fachada à RFB, com o objetivo
de agilizar os processos de declaração de inaptidão da inscrição da empresa no CNPJ e, em
última instância, impactar sua capacidade de uso para o cometimento de ilícitos. Neste sentido,
foi aprovada minuta de ofício, já referida anteriormente e que consta de anexo ao presente
relatório, a ser encaminhado pelo Gabinete de Gestão Integrada da ENCCLA àqueles órgãos que,
no curso de suas atividades, se deparem com indícios de empresas de fachada, em especial
pessoas jurídicas não localizadas no endereço cadastral constante do CNPJ..
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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Proposta de criação de banco de dados sobre empresas de fachada
Como um desenvolvimento natural do recebimento das comunicações referidas na
proposta citada anteriormente, em conjunto com sua atividade normal de gestora do CNPJ, a
Receita Federal do Brasil poderia disponibilizar uma base de dados de empresas de fachada,
contendo elementos que possibilitem aos diversos órgãos supervisores do sistema de PLD/CFT,
bem como aqueles responsáveis pela apuração de ilícitos, identifica‐las, fortalecendo assim os
controles e permitindo uma maior efetividade de suas atuações.
CONCLUSÃO
Sugestões feitas ao longo da Ação 13/2019
No curso das reuniões, foram lançadas diversas sugestões por parte dos
participantes da Ação, sem que as mesmas tenham sido transformadas em propostas formais.
Buscou‐se, na elaboração do presente relatório, apresenta‐las no contexto das discussões.
Contudo, é possível compilar algumas delas:
Foi sugerido ao COAF/UIF/UIF que integrasse as sugestões de tipologias da Ação a
uma eventual nova edição do Casos&Casos, de modo que não haja dispersão
desnecessária das tipologias em outros documentos;
Foi sugerida a criação de uma ‘lista negra’, contendo emissões de CNPJ para
determinados endereços mais utilizados por empresas de fachada, e/ou com a
caracterização de sócios ilegais. Poderia ser criada uma verificação automática na
REDESIM desses endereços e sócios por parte dos órgãos envolvidos na abertura de
empresas;
Foi sugerido contato com o CNJ quanto à regulamentação da integração dos
cartórios à REDESIM;
A Ação concluiu pela necessidade de uma recomendação ao DREI para que volte a
disponibilizar o acesso online ao CNE e/ou dê acesso às bases de dados
disponibilizadas pelas juntas comerciais aos órgãos de controle e fiscalização
interessados;
Criação de base centralizada para instituições financeiras consultarem o
enquadramento dos clientes PJ (MEI, ME e EPP) sem necessitar da autorização do
cliente;
Criação de base centralizada para instituições financeiras consultarem o
faturamento mais recente dos clientes PJ – com autorização do cliente;
Criação de base centralizada de fácil acesso para os bancos consultarem os nomes
dos sócios, administradores, representantes e beneficiário final de clientes PJs;
Algumas instituições financeiras teriam reclamado da onerosidade para o acesso ao
registro comercial. O BCB sugeriu otimizar o acesso a informações que já são
públicas.
AÇÃO 13/2019: “Propor alterações normativas e/ou melhoria de controles para evitar
a utilização de empresas de fachada para a lavagem de dinheiro e outros ilícitos”
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Foi sugerido que cada órgão crie normativos que determinem a comunicação
qualificada à RFB por ocasião da identificação de empresas de fachada em seus
procedimentos, com o devido cuidado para que não sejam utilizados dados
sigilosos, mas contendo alguns campos e elementos mínimos.
Foi sugerida a criação de um e‐mail ou algum sistema que agilize a comunicação e a
declaração de inaptidão da inscrição da empresa no CNPJ, uma espécie de ‘fast
track’, bem como a criação de um banco de dados para que os órgãos de controle
possam verificar se alguma instituição já denunciou a empresa como de fachada.
Circularização dos canais de contato para questões relativas ao CCS
A questão do acesso ao CCS por parte dos órgãos públicos encarregados da
investigação de ilícitos surgiu ao longo das discussões da Ação. Apesar de não ter sido um
resultado esperado da Ação, os debates foram bastante relevantes e ajudaram a melhorar as
condições de acesso. Neste sentido, acrescentamos as seguintes informações úteis:
e‐mail: [email protected]; Telefone: (85) 3308‐5555, das 10h às 16h ‐ Canal para tirar dúvidas a respeito da melhor forma de uma instituição/órgão solicitar o acesso ao CCS (convênio ou similar);
e‐mail: [email protected]; Telefone: (85) 3308‐5555, das 10h às 16h ‐ Canal para uma instituição/órgão que já tem acesso ao CCS comunicar e/ou esclarecer algum problema detectado.
Esclarecem que o CCS não disponibiliza o detalhamento para cooperativas de crédito (nível 2), mas somente o nível 1 – relacionamento.
Quanto às pendências de detalhamento, em que pese o acompanhamento realizado pelo BC das pendências das IFs, os órgãos solicitantes podem perquirir diretamente às IFs, caso tenham urgência nas informações, solicitando esclarecimentos inclusive.