Políticas de gestão pública e ampliação do controle: questões a partir de experiências recentes e perspectivas futuras
Seminário Avaliação da Gestão Pública –Modernização do Processo de Prestação de
Contas
H u m b e r t o F a l c ã o M a r t i n s
Questões
a evolução gerencial ocorrida na administração federal nos últimos anos, buscando identificar o impacto dessas mudanças nos controles interno e externo;perspectivas da gestão pública nos próximos anos e a orientação dos controles, em particular no que se refere aos programas públicos (como melhor acompanhá-los, como avaliar a gestão do responsável por um programa que se espalha por várias áreas e esferas da administração pública, sem que haja uma relação de supervisão entre elas).
Roteiro
Parte I: um mapa das políticas de gestão pública no
período 1995-2002 implicações mais relevantes do ponto de
vista da ampliação da função controle.Parte II: Governo Matricial - uma concepção de
gestão para resultados na administração pública que poderá ser útil na modelagem de metodologias de acompanhamento e avaliação do desempenho da ação pública.
Um mapa das políticas de gestão pública no período 1995-2002
Reestruturação do núcleo estratégico & melhoria da gestão
1995
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1 CASO 1 CASO 2 CASO 3
Modelos inovadores de gestão / Organizações Sociais
Modelos inovadores de gestão / Agências Executivas
REFORMA INSTITUCIONAL
PRI/ fast track - s is têmico PRQ - s is têmico Integração PPAVarejo; Qualidade &Desburocratização
Varejo + s is têmico; Qualidade &Desburocratização
Concepção básica e divulgaçãoOperacionalização &iníc io da implantação
Implantação estruturada Implantação paralela: MMA & MCT Revisão do modelo
Concepção básica e divulgação Operacionalização & iníc io da implantação Revisão do modelo
Gestão de Recursos Humanos (Política & Processos)
2
Gestão de Logística e Tecnologia da Informação
GESTÃO MEIO
PD: reestruturação de carreiras, cargos, remunerações, capacitação e concursos
CASO 4
SRE/MARE
SRH/MARE
SRL e STI/MARE
SEGES/MP SEGES/MP
Rede Governo & integração de s istemas: infra-estrutura e tecnologia para fortalecer núcleo
estratégico (informações para formulação de políticas)
SRH/MP
CASO 5SEGES/MP
CASO 6SEGES/MP
Funções Comisssionadas TécnicasModernização do SIPEC
Revisão da Política de RH: retorno ao PD
SLTI/MP
Integração e convergência de s istemas. Ênfase na prestação de serv iços: Governo Eletrônico. Integração
logística-TI: compras e otimização de outros processos
Prospecção e formulação de estratégias nacionais
3
Gestão de Programas
GESTÃO ESTRATÉGICA BRASIL EM AÇÃO AVANÇA BRASIL
Estudo dos Eixos
PPA 1996-99 (POR PROGRAMAS)Programa Brasil em Ação
Desenvolv imento degerentes
Monitoramento, avaliação e revisão de programas
SPA/MP SPI/MP
Elab. PPA 2000-3
Regulação de mercados recém-privatizados (infra-estrutura)
4
Regulação de mercados de bens sociais / Flexibilização
Regulação de Infra-estrutura / Flexibilização
APARATO REGULATÓRIO
ANP; AnatelAneel
1ª GERAÇÃO
Anvisa ANS; ANA
2ª GERAÇÃO
Ancine, ANTT, Antaq
3ª GERAÇÃO
Capacitação em gestão social
5
Articulação e promoção do associativismo
GESTÃO SOCIAL COMUNIDADE SOLIDÁRIA
Curso de capacitação em gestão social
Agenda Básica; Grupo de interlocução política do Conselho da Comunidade Solidária;OSCIPs
Programa comunidade ativa: DLIS
Gestão orçamentária e financeira
6 GESTÃO FISCAL AJUSTE FISCAL
Contingenciamento orçamentário; Repressão fiscal; controle de gastos; Lei de Responsabilidade Fiscal
Políticas de gestão pública e implicações para o controleReforma institucional
Gestão de atividades de
suporte Gestão estratégica Aparato Regulatório
Gestão social
Gestão fiscal
Superação da administração burocrática em face dos cenários emergentes e do seu histórico de disfunções (crise do Estado)
Precariedade e escassez dos instrumentos e recursos para formulação e implementação das políticas públicas Precariedade de controles e informações
Falta de orientação finalística precisa das ações governamentais, ausência de postura empreendedora para o alcance de resultados
Necessidade de atrair investimentos para a privatização, estabelecimento de novos marcos regulatórios em mercados sociais e obtenção de autonomia e flexibilidade
Falta de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autônoma e participativa de soluções sustentáveis de desenvolvimento
Necessidade de manutenção da política econômica, que implica a geração de superávits primários expressivos e a conseqüente necessidade de redução de gastos
Implantação da “administração gerencial” Implantação da Gestão Pública Empreendedora
Reorientação da política de RH Modernização dos sistemas de gestão de recursos humanos e compras Implementação do governo eletrônico
Formulação do PPA baseado em Programas Orientação da ação governamental por programas
Implementação de Agências Reguladoras
Capacitação de gestores sociais Capacitação de atores locais Implementação de modelos institucionais de parceria público-privado
Estabelecimento de mecanismos de controle das finanças públicas nos níveis federal, municipal e estadual Repressão fiscal (contingenciamentos)
Flexibilidade Orientação para resultados Foco no cliente Accountability/ Controle social
Centralização Controle Contenção Eficiência Foco no cliente Transparência
Foco em resultados Empreendedorismo
Estabilidade de regras Autonomia Flexibilidade
Parcerias Mobilização Aprendizado Desenvolvimento Cidadania
Austeridade Controle Contenção
Resultados + autonomia + incentivos = desempenho
Regras + comando + controle = conformidade
Metas + monitoramento + liderança = resultados
Autonomia + regras + autoridade = atração de investimentos
Capacitação + incentivos + redes = maior autonomia da sociedade civil
Controle + construção de confiança = estabilidade
Mecanismos de contratualização e responsabilização Contratos de gestão
Conformidade dos processos centrais Informações sobre RH e logística
Definição da agenda de resultados do Governo por programas
Controle da eficácia e da responsabilização regulatórias (com ressalvas)
Controle social da ação federal local Controle de ações conjuntas (União, Estados e Municípios)
Controle fiscal Conformidade dos processos centrais de execução orçamentária e financeira
O Governo Matricial
Modelo de gestão governamental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na definição e gerenciamento intensivo das redes de governança constituída pelos links/nós entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e a arquitetura governamental (organizações, sistemas e recursos) necessária a sua implementação.
Gestão pública contemporânea: uma era de reformas
Reformas de primeira geração (anos 80 e 90) o ajuste fiscal é uma agenda negativa: cortes e
restrições o ajuste fiscal se basta: ajuste pelo ajuste o ajuste fiscal como pré-condição: primeiro o
ajuste, depois o desenvolvimento
Reformas de segunda geração (século XXI) ênfase no desenvolvimento responsabilidade fiscal consolidação do ajuste pelo ganho de eficiência
A volta da Administração para o desenvolvimento
Como tornar governos mais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento?Como promover a formulação e a implementação efetivas?Quais concepções de planejamento e gestão governamentais proporcionam isto?
A volta da Administração para o desenvolvimento
A velha Administração para o Desenvolvimento
Nacionalismo, xenofobia e desenvolvimento autóctone
Desenvolvimento econômico (industrialização e crescimento) versus desenvolvimento social (distribuição)
Estado como grande motriz do desenvolvimento, atuando como produtor direto de bens privados
Estatismo dirigista Planejamento tecnocrático e
centralizado Burocracia ortodoxa
A nova Administração para o Desenvolvimento
Globalização, integração e interdependência
Integração do desenvolvimento econômico (estabilidade e crescimento), com desenvolvimento social (qualidade de vida) e desenvolvimento sustentável
Estado concertador, ativador e direcionador estratégico das capacidades do mercado e da sociedade
Democracia Planejamento participativo e
integrado Nova Gestão Pública
Princípios do Governo Matricial
Orientação para resultados: alinhar a arquitetura governamental (organizações e recursos) com os resultados dos programasPragmatismo: vincular e otimizar as partes da arquitetura governamental (organizações e seus recursos) que contribuem para o alcance dos resultados de programas prioritários Seletividade: focar na carteira restrita de programas prioritários com alta agregação de valor aos objetivos de desenvolvimento Contratualização: incentivar a adesão e o comprometimento de organizações (isoladamente ou em rede) com os resultados visados
Restabelecendo os elos perdidos da gestão por resultados
Elo 1 – consistência estratégica (Metas de desenvolvimento X carteira de programas)Elo 2 – convergência das agendas (carteira de programas X arquitetura governamental) Elo 3: programas, organizações e orçamento Elo 4: programas, organizações e pessoas Elo 5: programas, organizações e sistemas de
informações
IDH
1. há um modelo de desenvolvimento com uma meta mobilizadora (por exemplo: + IDH)
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
2. há um conjunto de programas que decorrem do PPA
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
3. o incremento do IDH depende da realização dos programas?
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
4. a realização dos programas incrementa o IDH?
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
5. ou o modelo de gestão está de cabeça pra baixo?
1 amargroP
2 amargroP
3 amargroP
4 amargroP
n amargrop
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
6. Promover o alinhamentoentre Modelo de Desenvolvimento e Modelo de Gestão (Convergência do desenho)
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Implica em promover odirecionamento estratégicodos programas visando oalcance dos objetivos de desenvolvimento
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
6. Promover o alinhamentoentre Modelo de Desenvolvimentoe Modelo de Gestão(Convergência do desenho)
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n Implica em promover odirecionamento estratégicodos programas visando oalcance dos objetivos de desenvolvimento
Modelo relacional• quantitativo• qualitativo
Elo 1: visão/meta mobilizadora e programas
IDH
1. em busca dos elos: identificando os nós
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Elo 2: programas e arquitetura governamental
O espaço do governo matricial
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria ASecretaria BSecretaria CSecretaria DSecretaria M
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
PROGRAMAS
PRIORITÁRIOS
OUTROS
PROGRAMAS
ORGANIZAÇÕES GOVERNAMENTAIS PARCEIROS PÚBLICOS E PRIVADOS
ESPAÇO DOGOVERNOMATRICIAL
IDH
2. Definindo as redes de governança: os nós (horizontais) dos programas e os nós (verticais) das organizações
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria MREDE DE NÓS
NAHORIZONTAL
NÓS NAVERTICAL
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Elo 2: programas e arquitetura governamental
supervisão auto-coordenação rodízio colegiadosupervisão externa
IDH
3. Em que extensão a arquitetura organizacional e o modelo de gestão existentes estão alinhados para realizar os resultados dos programas?
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
4. Como compatibilizar outras demandas legítimas e agendas concorrentes das organizações com os resultados dos programas?
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Elo 2: programas e arquitetura governamental
OUTRAS DEMANDAS E AGENDAS CONCORRENTES
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
5. Promover o alinhamento entre Modelo de Gestão dosprogramas com o Modelo de gestão das Secretarias(Convergência de agendas)
Implica em promover odirecionamento estratégicodas Secretarias visando oalcance dos objetivos dosprogramas
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Convergênciade
agendas
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Planejamento Estratégico
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Planejamento Estratégico
Diagnóstico Institucional
Secretaria A
Secretaria B
Secretaria C
Elo 2: programas e arquitetura governamental
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Planejamento Estratégico
Diagnóstico Institucional
Secretaria A
Secretaria B
Secretaria C
Ali
nham
ento
das
red
es
Planos de melhoria da Gestão
Contratos de Gestão
Con
trat
os d
e G
estã
o
Elo 2: programas e arquitetura governamental
Os sub-elos
Elo 3: programas, organizações e orçamentoElo 4: programas, organizações e pessoasElo 5: programas, organizações e sistemas de informações
IDH
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Programa 4
Programa n
Secretaria A Secretaria B Secretaria C Secretaria D Secretaria M
Metas S Metas S Metas S Metas S Metas S
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Metas P
Secretaria A
Secretaria B
SecretariaC
Ali
nham
ento
das
red
es
A central de resultados
Con
trat
os d
e G
estã
o
CENTRAL DE
RESULTADOS
Planejamento Estratégico
Diagnóstico Institucional
Planos de melhoria da Gestão
Contratos de Gestão
Um controle matricial ?
Controle sistêmico: contribuição ou desempenho de cada organização para consecução de programas transversais (um ou um conjunto deles no âmbito de uma determinada política) e para a agenda governamental em geral;Controle integrado correlacionando meios (a partir de um modelo nodal de alocação de recursos) e resultados, o que proporcionará análises e comparações mais precisas e adequadas de custo-benefício/efetividade;Controle em rede a partir do conjunto de nós, sejam dentro ou fora da Administração (que utilizam recursos para promoção de resultados de políticas públicas) que perpassam diversas organizações;Redes de controle, a partir de diferentes instrumentos e modalidades de controle que se aplicam a um mesmo objeto (um nó, um programa ou uma organização) foco do controle;
Questões remanescentes
A complexificação dos objetos de controleO dilema desempenho x conformidadeA cultura da conformidade acrítica