FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Ideias, conhecimento e políticas públicas: um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes

Débora Chaves Meireles

Bárbara Maia Lima Madeira Pontes

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTECENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIAPOLÍTICA AGRÍCOLA E DESENVOLVIMENTO RURAL

FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Ideias, conhecimento e

políticas públicas: um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes. RBCS. Vol. 18, nº 5, fev/2003.

SETEMBRO/2012

Objetivo

• Discutir o papel das idéias e do conhecimento na formulação das políticas públicas, e

apresentar o conceito de redes de políticas públicas

Introdução

CIÊNCIA POLÍTICA

POLÍTICA PÚBLICA

Ênfase dos estudos: processo de formação de políticas públicas.

Década 1950: passou-se à definição das PP’s como unidade de análise.

Destaque: aspectos policy process e as distinções de atores (estatais e

não-estatais).

Década 1980 e 1990: estudos da interação entre atores privados e

estatais no processo da PP’s tem apresentado transformações.

Pesquisas: incapacidade dos modelos de interpretação de interesses (pluralismo, corporativismo, marxismo) de dar

conta da diversificação e da complexificação. dos processos. Porque?

Interações não hierárquicas;

Baixo grau de formalização ( intercâmbio de recursos e informações )

Participação de novos atores (ONG)

• Abordagens, teorizações e vertentes analíticas que buscam dar clareza a

diversificação dos processos de formação e gestão das PP’s.

• Destaque: variável conhecimento

• Compõem:

Policy networksComunidades epistêmicas

Advocacycoalitions

Processos de difusão

Transferência de PP’s

Policylearning

• Variáveis dependentes Políticas Públicas

• Variáveis independentes na produção PP’s relacionadas ao poder.

• Peter John (1999): 05 grandes vertentes das PP’s.

1• Institucional

2• Formas de atuação e impacto dos grupos e das redes.

3• Condicionantes sociais e econômicos no processo de produção de políticas públicas.

4• Teoria da escolha racional

5• Papel das ideias e conhecimentos.

Ideias e Conhecimento

• Claudio Radaelli (1995) análise do poder concede ao conhecimento um papel

justificatório ou de advocacy.

• Distinção:

• Conhecimento é endógeno ao policy process.

• Conhecimento: apenas um argumento a mais no jogo de interesse.

• Conhecimento instrumentalização de dados, ideias e argumento variável

independente.

Aplicação para o Brasil

O campo da análise de políticas públicas ainda é iniciante

Fragmentação Organizacional e Temática

Institucionalização Precária

Caráter iniciante: exame da produção brasileira recente evidenciar a quase inexistência de análises

mais sistemáticas acerca dos processos de implementação.

Carência de estudos aos processos e metodologias de avaliação de PP’s ;

Brasil magnetizado pelos processos decisórios.

• Questões implementação e a avaliação são negligenciadas.

• As abordagens que destacam o papel das ideias e do conhecimento no processo das políticas

tem sido ignoradas no País.

• Se a agenda de pesquisas no País ainda tem que dar conta de importantes desenvolvimentos

recentes ligados, por exemplo, à questão das redes sociais e das policy networks, em um

momento como o atual, em que há uma tecnização dos processos de formulações e gestão

das políticas influenciada por atores internacionais, observa-se que a variável

conhecimento tem sido articulada nas novas vertentes de análise, tão pouco explorada no

Brasil.

• O campo de pesquisa no Brasil é impermeável a incorporação das vertentes de analise

dedicadas à compreensão das ideias e do conhecimento.

• Exceção a Política Externa Brasileira.

• As ideias e conhecimento papel secundário na abordagem da subárea da análise de PP’s.

• Ideias podem ser definidas: afirmação de valores, relações causais, soluções para problemas

públicos, concepções de mundo e ideologias.

Ideias como papel independente no processo de PP’s

Vertente pós-positiva

Defende Ideias e a Centralidade

Discurso, argumentação e

interpretação

Principais premissas da vertente pós-positivista

• Interação de valores , normas e diferentes formas de conhecimento caracteriza o processo

das políticas (policy process)

• As políticas são uma disputa entre formas de discurso : baseadas na luta pelo poder e na busca

de significado.

• Os sistemas de idéias constroem os interesses dos tomadores de decisões.

• As idéias têm uma vida que lhes é própria são independentes no sentido em que o discurso

tem as suas próprias regras.

• Os policy makers percebem os policy issues quando um problema público assume a forma

de uma história, com um começo, um meio e um fim, sendo o fim a intervenção

governamental.

• As vertentes analíticas buscam reconciliar ideias e interesses. Destacam-se pela

sofisticação de análise, aplicabilidade e capacidade de novas pesquisas:

• Explica os padrões de mudança nas PP’s .

• Focaliza: interações do interior das e entre as distintas coalizões de advocacy, cada uma consistindo de

atores de uma variedade de instituições, governamentais e não governamentais que compartilham um

conjunto de policy beliefs.

• Atuam: dentro de um dado subsistema de políticas ou área setorial específica.

• Distinguir em cada coalizão:

• A) Núcleo duro de axiomas normativos fundamentais

• B) núcleo de políticas (policy core), composto por posições fundamentais acerca dos cursos de ações

preferenciais, que são consensuais entre os participantes.

• C) uma multiplicidade de decisões instrumentais necessárias para se implementar o policy core.

• Exemplos: política ambiental, educação, defesa, energia, regulação das telecomunicações, infra-

estrutura, etc.

Abordagem dos advocacy coalitions

Abordagem dos multiple-streams

• Cohen, March e Oslsen (1972), John Kingdon (1984) Modelo da lata do lixo (garbage

can)

• Análise de processos de definição da agenda e determinação de políticas alternativas

modelo multiple streams

• Objetivo: analisar o processo de formação de políticas em condições de ambiguidade;

• Oferece resposta para 3 questões essenciais (Zahariadis 1999, p. 73):

- Como a atenção dos tomadores de decisão é focalizada sobre determinados problemas e soluções?

- Como as questões são determinadas e modeladas?

- Como e quando é conduzida a busca por soluções?

Abordagem multiple-streams

• Kingdon destaca a existência de três streams de atores e questões no processo de produção das políticas públicas:

- o dos problemas: informação sobre uma variedade de questões problemáticas e por atores que propõe diversas e conflitantes definições para os problemas.

- o das políticas (policies): aqueles que propõe soluções para os distintos problemas.

- o da política (politics): Agrega 3 elementos: movimentos dos grupos de pressão, mudança no legislativo e agências administrativas e o national mood.

Ideias, Conhecimento e Política Pública

• O trabalho de Kingdon avalia dois tipos de impacto das ideias na produção das políticas:

- No primeiro, se buscam soluções não apenas com base na eficiência, mas na equidade. Argumentos, persuasão e o uso da razão são elementos centrais da política pública

- No segundo, a ideologia política é tida como heurística em um mundo ambíguo e que muda rapidamente. Serve como um guia (impreciso) para a definição das questões realmente importantes.


• Comunidades Epistêmicas (Golstein e Keohane. 1993)- “Triângulo de Ferro”: processo da formação da política pública monopolizado

por:


Políticos

Grupos de Interesse

Burocratas

• Difusão da ideia de que este processo envolve múltiplos atores,as policy networks: “o novo paradigma para a arquitetura da complexidade” (apud Börzel 1997, p. 1)

• “Pentágono de Ouro”

Ideias, Conhecimento e Política PúblicaPolíticos

Grupos de Interesses

Atores não governamentais de ação transnacional

Mercados financeiros e Instituições financeiras

internacionais

Burocratas

• Policy network:

“ [...] um conjunto de relações relativamente estáveis, que são interdependentes e não hierárquicas, ligando entre si uma variedade de atores que compartilham interesses comuns acerca de uma política pública e que intercambiam recursos na busca da consecução desses interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperação é a melhor maneira de se atingir os objetivos comuns”. (Börzel 1997, p.1)


Duas correntes correlatas procuram destaca o papel das ideias e do conhecimento nesses processos:

• A abordagem advocacy coalitions

• A perspectiva que enfatiza o impacto das comunidades epistêmicas

o Redes de profissionais com expertise e competência reconhecida em um domínio específico e um authoritative claim ao conhecimento relevante às políticas públicas ligas àquele domínio ou issue-area.

o Papel cada vez mais relevante para comunidades epistêmicas, dada a crescente incerteza técnica e a complexidade dos problemas da agenda internacional


• As comunidades epistêmicas são singulares por compartilharem:

a) Um conjunto de crenças normativas e baseadas em princípios que fornecem uma racionalidade baseada em valores para a ação social dos membros da comunidade

b) Determinadas crenças acerca de relações causa-efeito específicos, derivadas de suas análises de práticas que contribuem para a solução de um “conjunto central de problemas em sua área e que servem como base para a elucidação dos múltiplos vínculos entre políticas e ações possíveis e os resultados desejados”.


c) Noções de validade. Critérios definidos intersubjetivamente para avaliação e validação do conhecimento no domínio de sua especialidade.

d) Policy enterprise comum, ou seja, um conjunto de práticas compartilhadas associadas a um conjunto de problemas para os quais a sua competência profissional é dirigida, presumivelmente com base na convicção de que, como uma consequência, o bem-estar humano será promovido”


• Tais características revelam o papel das comunidades epistêmicas na definição e divulgação das relações causa-efeito referentes a problemas complexos. Estas comunidades são importantes; porém, têm alcance condicionado e limitado pelas estruturas de pode nacionais e internacionais

• Ou seja, o aprendizado passa a ser um processo mais ligado à política que à ciência. O processo político torna-se uma questão relacionada a “quem aprende o quê, quando, para o benefício de quem e por quê” (Adler e Hans, 1992, p. 370).


• A principal premissa de Goldstein e Keohane (1993) no livro Ideas and foreign policy: beliefs,institutions and political change, é a de que as ideias podem explicar algumas mudanças nas políticas quando as interpretações baseadas nos interesses são falhas ou por demais parciais.

• Os autores delimitam três mecanismos causais supostamente capazes de explicar a influência das ideias sobre a ação política e sobre as possibilidades de mudança nas políticas públicas:


a) Ideias podem servir como road maps – ajudar atores a determinar suas preferências em um mundo cada vez mais completo e cheio de incertezas.

b) Ideias poderiam aliviar os problemas de cooperação ao oferecer soluções – contexto da teoria dos jogos, a ausência de equilíbrios levando à indeterminação dos resultados.

c) Ideias incorporadas nas instituições e práticas sociais poderiam barrar cursos de ação pela cristalização de rotinas políticas.


• Grande parte das vertentes analíticas (à exceção dos advocacy coalitions, cujo modelo tem a democracia concorrencial) privilegiam um viés cooperativo do jogo político (Radaelli, 1995)

• Dessa forma, tendo em vista o universo político brasileiro (conflito camuflado pela barganha e prevalência das relações clientelistas), tais ênfases na cooperação poderiam ser um desestímulo para a adoção dessas perspectivas analíticas no país.


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FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Ideias, conhecimento e políticas públicas: um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes