OBRAS PÚBLICAS

ORÇAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E MOMENTO DE CONTROLE

Wagner Rosa da Silva

V FÓRUM BRASILEIRO DECONTROLE INTERNO E AUDITORIA

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICACONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Wagner Rosa da Silva Diretor de Auditoria da Área de Infraestrutura

Brasília, 30 de setembro de 2011

OBRAS PÚBLICASORÇAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E

MOMENTO DE CONTROLE

SUMÁRIO

ORÇAMENTAÇÃO

• Orçamento da Obra

• Conceitos Básicos

• Custos e Despesas

• Benefícios e Despesas Indiretas - BDI

FISCALIZAÇÃO

• Controle Primário

• Controle Interno

• Curva ABC

• Referências de Custos

• Irregularidades Típicas

MOMENTO DO CONTROLE

ORÇAMENTO DA OBRA

É o cálculo que se faz para determinar todos os gastos de uma obra ou de um serviço de construção (TCPO-PINI, 2008).

FINALIDADES:• Precisar o valor a ser investido;• Visualizar serviços e quantitativos;• Identificar insumos que serão aplicados;• Elaborar o cronograma físico-financeiro.

ORÇAMENTAÇÃO

Resolução Confea nº 361/91, Art. 3º, “f”: admite como razoável margem de erro de 15% para o custo global da obra obtido a partir do projeto básico.

Referências da Lei 8.666/93 ao Orçamento Detalhado:

PARTE INTEGRANTE DO PROJETO BÁSICO (Art. 6º, IX, “f”): “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.”

CONDIÇÃO INDISPENSÁVEL À LICITAÇÃO (Art. 7°, § 2°, II): “existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.”

O custo unitário de um serviço é o somatório dos gastos efetuados para sua execução, distribuídos pelos diferentes elementos constituintes, por unidade de produção, conforme especificação estabelecida em projeto.

A composição de custo unitário (ou analítica) de um serviço é a relação de insumos necessários à execução de uma unidade do serviço, acompanhados das unidades, dos coeficientes de consumo (produtividades) e dos custos unitário e total de cada insumo.

Conceitos Básicos

ORÇAMENTAÇÃO

Os insumos são bens naturais ou intermediários empregados na produção de outros bens econômicos. Qualquer item usado na execução de serviços da obra, definido sempre em função de uma unidade.

• Materiais, mão-de-obra e equipamentos.

Os serviços são as atividade realizadas na obra, definidas em função da combinação de quantidades de insumos. Ex.:

• Fornecimento, transporte e lançamento de concreto.

• Execução de forma em madeira.

• Execução de alvenaria de tijolo maciço

A planilha orçamentária consiste na relação de todos os serviços a serem executados, devendo conter:

• Descrição do serviço;

• Unidade de execução/medição;

• Quantidade;

• Preço unitário; e

• Preço total.

Súmula TCU n.º 258As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes, e não podem ser indicados mediante uso da expressão 'verba' ou de unidades genéricas.

Custo: É todo gasto envolvido na produção de bens ou serviços. (Art. 13 § 1° DL 1598/1977)

No caso de uma obra:• Gastos com insumos.• Gastos com a infraestrutura necessária à

construção.

CUSTOS e DESPESAS

ORÇAMENTAÇÃO

Despesa: É todo gasto necessário para a comercialização do produto. (TCPO PINI 2008)

No caso de uma obra pública:• Gastos com a administração central e financeiros;• Pagamento de tributos.

Custo direto – é todo gasto incorporado diretamente na produção de um bem ou serviço específico.

• Materiais;• Equipamentos;• Mão-de-obra e encargos sociais.

Custo indireto – são os gastos necessários à realização da obra ou serviço, mas não incorporados ao objeto contratual ou a um serviço específico. Gastos com a infraestrutura da obra:

• Instalação e manutenção do canteiro;• Administração local;• Mobilização e desmobilização.

BDI – é uma taxa que se adiciona ao custo de uma obra ou serviço para cobrir as despesas indiretas e a remuneração do construtor (benefícios). (TCPO PINI, 2008).

Despesas indiretas (TCU – AC 325/2007):

• Taxa de despesas da Administração Central;

• Taxa de Riscos do empreendimento;

• Taxa de Despesas Financeiras;

• Tributos.

BENEFÍCIOS E DESPESAS INDIRETAS - BDI

ORÇAMENTAÇÃO

• Materiais;• Equipamentos;• Mão-de-obra e encargos

sociais.

Custos diretos

• Instalação e manutenção do canteiro;

• Administração local;• Mobilização e

desmobilização.

Benefícios e Despesas indiretas

Custos indiretos

Acórdão/TCU nº 325/2007 – Plenário: referência quanto aos itens que entram no BDI e faixas de variação dos percentuais.

Súmula nº 258 - As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes.

LDO 2012 (Lei 12.465/11), Art. 125, § 7° - O preço de referência das obras e serviços de engenharia será aquele resultante da composição do custo unitário direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas – BDI, evidenciando em sua composição, no mínimo, :

• taxa de rateio da administração central;• percentuais de tributos incidentes sobre o preço do

serviço, excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram o contratado;

• taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;• taxa de lucro.

Administração Central:

• Instalações da sede;

• Equipamentos;

• Mão-de-obra indireta;

• Alimentação e transporte;

• Consumos diversos;

• Serviços Terceirizados.

Grande questão para o Gestor Público

DNIT: 3,8% sobre custo.Acórdão 325: média 4,07%.

Qual e estrutura ideal para que a contratada execute o contrato com eficiência?

Taxa de risco:

• Eventuais incertezas decorrentes de omissão de serviços;

• Quantitativos irreais ou insuficientes;

• Especificações deficientes;

• Estudos geotécnicos insuficientes (TCPO PINI 2008).

DNIT – 0,5% do Custo.TCPO PINI 2008 – 0,5% a 5,0% do Custo.

Acórdão 325: média 0,97%.

Taxa de despesa financeira:

• Cobre a perda monetária decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente;

• Cobre os juros correspondentes ao financiamento da obra pagos pelo contratado (TCPO PINI 2008).

DNIT – 1,27% do Custo.Acórdão 325: média 0,59%.

DF = (1 + selic) (1/12) x (1 + inflação) (1/12) - 1

Tributos federais:• Incidem sobre o faturamento ou lucro das empresas,

dependendo da opção contábil; (TCPO PINI 2008);• PIS – Programa de Integração Social – 0,65%.• COFINS – Financiamento da Seguridade Social -

3,00%.

Tributo municipal - ISS:• Incide sobre a despesa de mão-de-obra no local da

execução da obra;• Alíquota varia de 2,0% a 5,0%.• A fatura deve explicitar o valor da despesa com

mão-de-obra e o valor referente a materiais.

Benefício ou Lucro: é a remuneração da Construtora, definida com base em um percentual sobre o total dos Custos Diretos e Indiretos.

É uma parcela destinada a remunerar:• O custo de oportunidade do capital aplicado;• A capacidade administrativa, gerencial e tecnológica;• Investimento na formação profissional do pessoal;• Criação da capacidade de reinvestir.

Secret. de Governo e Gestão Estratégica de São Paulo – (FIPE) – 7,2%; ASBRACO – Associação Brasiliense de Construtores – 7,2%;

SICRO – DNIT – 9,2%Acórdão 325: média 6,90%.

Preço (P): é a importância paga por um serviço ou bem na sua comercialização.

P = Custo x (1 + %BDI)

REFLEXÕES SOBRE ORÇAMENTAÇÃO

ESTIMATIVA DO CUSTO (ADM). x ESTIMATIVA DE PREÇO (CONSTRUTOR)

– Nível de profundidade e suficiência– Nível de desdobramento das atividades– Conhecimento do Projeto Básico

É preciso fazer distinção entre o controle primário, a cargo dos gestores públicos, e o controle interno, a cargo da Controladoria Geral da União – CGU.

FISCALIZAÇÃO

Decreto - Lei nº 200/67

Capítulo III – Da Descentralização

Art. 10, § 6º - Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.

Decreto - Lei nº 200/67

Capítulo V – Do Controle

Art. 13 - O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo particularmente:

a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Decreto nº 6.170/07, Art. 6º - Constitui cláusula necessária em qualquer convênio dispositivo que indique a forma pela qual a execução do objeto será acompanhada pelo concedente.

Lei 8.666/93, Art. 67 - A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

Controle Primário

FISCALIZAÇÃO

Lei 10.180/01, Art. 19 - O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental e da gestão patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Controle Interno

FISCALIZAÇÃO

Vale a regra de Vilfredo Pareto, economista italiano que descobriu que 80% das riquezas tendem a ficar nas mãos de 20% da população.

No caso do orçamento, cerca de 20% dos serviços são responsáveis por 80% dos custos do empreendimento.

Curva ABC

FISCALIZAÇÃO

Curva ABC

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

120,00%

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101 106 111 116 121

Número de Itens - total 123

Participação Acumulada (%)

80,49%

28 itens = 22,76% de 123

Para facilitar a análise de materialidade de um orçamento monta-se uma planilha na qual os serviços são listados em ordem decrescente de valor total, criando-se, ainda, 2 colunas adicionais:

• Percentual (peso) do serviço em relação ao preço da obra;

• Percentual acumulado.

** A utilização da Curva ABC não impede a inclusão na amostra de outros itens relevantes ou críticos.

Acórdão TCU nº 394/2007-P:

“28. A Curva ABC, como se sabe, é metodologia internacionalmente aceita que permite identificar quais itens de uma planilha orçamentária, por exemplo, merecem atenção e tratamento especiais tendo em vista sua importância relativa num determinado projeto. É uma ferramenta de grande utilidade nas áreas industrial e comercial e importante meio de se estabelecer a prioridade relativamente aos itens mais ou menos importantes em uma atividade produtiva.

29. A confecção da Curva ABC trouxe segurança, critério e testou a razoabilidade dos preços contratados, tendo havido agrupamento prévio de itens referentes a serviços semelhantes, a fim de se identificar o efetivo peso de cada serviço no total do contrato(...)”

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2012 (Lei nº 12.465, de 12/08/2011)

Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

Referências de Custo - Oficiais

FISCALIZAÇÃO

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2012 (Lei nº 12.465, de 12/08/2011)

Art. 127, § 1º O disposto neste artigo não impede que a Administração Federal desenvolva sistemas de referência de preços, aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção daqueles de que trata o caput deste artigo, devendo sua necessidade ser demonstrada por justificação técnica elaborada pelo órgão mantenedor do novo sistema, o qual deve ser aprovado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e divulgado pela internet.

§ 2º Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custo será apurado por meio de pesquisa de mercado, ajustado às especificidades do projeto e justificado pela Administração.

MateriaisSistemas de referência de entidades públicas;Revistas especializadas;Pesquisas de mercado com fornecedores;Resultados de licitações;Notas fiscais.

Mão-de-obraConvenções coletivas de trabalho;Folhas de pagamentos;Pesquisa de encargos sociais.

Outras Referências de Custo

Medições e pagamentospagamento de serviços não efetivamente executados;pagamentos de serviços executados, porém não aprovados pela fiscalização;pagamentos de serviços relativos a contrato de supervisão, apesar de a obra estar paralisada;falta de comprovação e conferência pela fiscalização de serviços executados;divergências entre as medições atestadas e os valores efetivamente pagosmedições e pagamentos sendo executados com critérios divergentes dos estipulados no edital de licitação e contratoinconsistências e incoerências nos relatórios de fiscalização.

Irregularidades Típicas

FISCALIZAÇÃO

Recebimento da obraausência de recebimento provisório da obra, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes, em desacordo com o disposto no art. 73, inciso I, alínea a, da Lei nº 8.666/93ausência de recebimento definitivo da obra, por servidor ou comissão designada por autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após prazo de observação ou vistoria que comprovasse a adequação do objeto aos termos contratuais, em desacordo com o disposto no art. 73, inciso I, alínea b, da Lei nº 8.666/93;descumprimento de condições descritas no edital de licitação e no contrato para o recebimento da obra;

Recebimento da obradescumprimento de prazos de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso, previstos no contrato e em seus termos aditivos, em desacordo com o disposto no inciso IV do art. 55 da Lei nº 8.666/93;recebimento da obra com falhas visíveis de execução ;omissão da Administração, na hipótese de terem surgido defeitos construtivos durante o período de responsabilidade legal desta;não realização de vistorias dos órgãos públicos competentes para a emissão do habite-se.

Contratualdivergência entre a descrição do objeto no contrato e a constante no edital de licitação;não-vinculação do contrato ao edital de licitação (ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu) e à proposta do licitante vencedor, em desacordo com o disposto no § 1º do art. 54 da Lei nº 8.666/93;ausência de aditivos contratuais contemplando eventuais alterações de projeto ou cronograma físico-financeiro;falta de justificativa de acréscimos ou supressões de serviços em desacordo com o disposto no caput do art. 65 da Lei nº 8.666/93;extrapolação, quanto aos acréscimos ou supressões de serviços, dos limites definidos no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;

ContratualJogo de planilha: alterações, sem justificativas coerentes e consistentes, de quantitativos, reduzindo quantitativos de serviços cotados a preços muito baixos e/ou aumentando quantitativos de serviços cotados a preços muito altos, gerando superfaturamento;acréscimo de serviços contratados por preços unitários diferentes da planilha orçamentária apresentada na licitação, em desacordo com o disposto no §1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;acréscimo de serviços cujos preços unitários não são contemplados na planilha original, porém acima dos praticados no mercado;execução de serviços não previstos no contrato original e em seus termos aditivos;contrato encerrado com objeto inconcluso;prorrogação de prazo sem justificativa.

O controle prévio tem caráter preventivo e objetiva orientar e fazer recomendações aos gestores de forma que as falhas possam ser corrigidas antes de virarem irregularidades.

O controle concomitante tem caráter corretivo e visa avaliar a execução e promover medidas para corrigir o andamento.

O controle subsequente tem caráter avaliador visando conferir as metas alcançadas e os resultados obtidos.

MOMENTO DE CONTROLE

Lei nº 4.320/64, Art. 77 - A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.

Em que fase é melhor atuar? Ou mais eficaz atuar?

Nesta fase? Ou nesta outra fase?

Vejamos o que nos diz a alínea b do inciso IX do artigo 6º da Lei nº 8666/93

Isto por que? :

Capacidade de influenciar no projeto:C(t) (função decrescente)e o custo das mudanças:$(t) (função crescente)

• Vamos supor agora, que tenhamos que avaliar um projeto padrão do programa Minha Casa, minha Vida, que vai se replicar em todo país, algumas milhares de vezes.

• Vamos supor que uma análise prévia, seja detectada uma inconsistência entre o projeto e o orçamento.

• Se isso não for detectado a tempo, o erro vai se repetir dezenas de milhares de vezes, o que pode torná-lo materialmente importante.

• E agora, como resolver?

• Parece não haver dúvida que o controle prévio é sempre mais eficiente.

• Observemos que não se trata de vincular atos da administração a nenhum tipo de registro prévio, até mesmo porque isso não seria legal.

• No entanto, o planejamento, levado a termo sob certos parâmetros, deve privilegiar, sempre que possível, o controle preventivo.

• Finalmente, os gestores, mesmo a partir de situações constatadas quando do exercício do controle concomitante ou subsequente, precisam utilizar essas informações para realimentar seu fluxo de planejamento e controle, de forma a evitar nossas ocorrências semelhantes, ou seja, atuar PREVENTIVAMENTE em casos futuros.

Controladoria-Geral da União

Secretaria Federal de Controle Interno

Diretoria de Auditoria da Área de Infraestrutura

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