1. Banco Mundial `:` U3 26369 I _ : o~~~~~~~~ n^, R_-- r~~.Y..*,,-* .~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~. .,... ' _eCMP.j 91o-E ,X& e iN _; ; PublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorized

2. A Srie gua Brasil do Banco Mundial apresenta, at o momento, os seguintes documentos: 1. "Estratgias de gerenciamento de Recursos Hdricos no Brasil: reas de Cooperao com o Banco Mundial" - Autor: Francisco Jos Lobato da Costa 2. "Sistemas de Suporte Deciso no Brasil: a outorga de Direitos de Uso da gua" -Autores: Aiexandre NM. Baltar, Luiz Gabriel T.Azevedo, Manuel Rego e Rubem La Laina Porto 3. "Recursos Hdricos e Saneamento na Regio Metropolitana de So Paulo: Um Desafio do Tamanho da Cidade" - Autora: Monica Porto 3. .Ha* i- ..;; -. : ;.* . . ,s '%; , L ', S;@ L, ,_' ' D~~~~. '. , ,'..P-,,,',@ * j:. ;q .,. :: .: . r' 0 ` ~r.'.,'"''' J_ '''''' V, '. ' , 2 ' . ' , , , ' ': i . , ' . . . , , t , , . 2v " ' ^ ''' 'i' ' . . ' ' ,' , ' , ~~'1'tQ , , ,',t ''. . ,^ ~ ~~~~~~it ,4-'.. a Qt ; 17c- - . .- "'' ~f .1, .. :._ , '."'.-. o:,. , 4rJ OC -. L 3[TEHrD~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~' -:- a premncia de tratar os esgotos coletados a fim de reduzir a poluio dos cursos d'gua da bacia, cabendo ressaltar, no entanto, que segundo o Hidroplan (Plano Integrado de Aproveitamento e Controle dos Recursos Hdricos das Bacias do Alto Tiet, Piracicaba e Baixada Santista, 1995), para um cenrio de 88,6% da populao total da bacia (estimada para 2020, em 20,5 milhes) atendida por coleta e tratamento dos esgotos, os seus principais cursos d'gua ainda permaneceriam com enquadramento indicativo de uso imprprio (Classe 4); > o imperativo de reduzir os impactos de tormentas, que atingiram propores catastrficas, com imensos prejuzos ao trfego, segurana e sade pblicas, j que as chuvas mais intensas que ocorrem na bacia resultam em alagamentos, deslizamentos e inundaes recorrentes na rea urbana, alm de problemas de eroso e crateras em vias pblicas, arraste de transeuntes pelas enxurradas e desassossego da populao. Nos ltimos eventos de chuvas fortes registraram-se congestionamentos na casa dos 200 km, com o nmero de pontos de inundao saltando de 125 (1979) para 500 (1999); > a necessidade de integrao efetiva da gesto da quantidade e da qualidade dos recursos hdricos da bacia, que seguem sob a responsabilidade de entidades distintas, assim como de promover a integrao da gesto dos recursos hdricos com o planejamento urbano, detentor de instrumentos de controle do uso e da ocupao do solo; > a resoluo de outros conflitos, com destaques para: (i) a reverso da bacia do Pracicaba para o Alto Tiet, envolvendo o abastecimento de mais de 10 milhes de habitantes da RMSP, custa da diminuio de vazes na bacia doadora, cuja comunidade reivindica maior liberao de gua para a prpria bacia, assim como a devida retnbuio financeira pelo fornecimento; (ii) a exportao de esgotos para a bacia do Mdio Tiet; e, (iii) o aproveitamento do reservatrio Bllings; e, por fim, > a mitigao da ameaa sobre os recursos hdricos subterrneos, face sua explorao predatria, na medida em que, atualmente, estima-se que cerca de 6.000 poos so utilizados na bacia, com uma vazo prxima a 8 m3 /s 2.8. OS RECURSOS HIDRICOS EAS processo associado ao prprio histrico da ocupao ATIVIDADES PRIMRIAS DO SUL E do territrio nacional, facilidades de transporte e aos SUDESTE ciclos econmicos que marcaram o desenvolvimento Graas s caractersticas hidrometeorolgcas do pas. favorveis, com precipitao mdia de 1.350 mm, J no incio do sculo passado (dcada de 30), a bem distribuda ao longo do ano, somadas expanso das fronteiras agrcolas, capitaneada pelo ocorrncia de solos de boa fertilidade, os estados vetor dominante da cafeicultura, propiciava a do Sul e Sudeste, nessa ltima regio mais ocupao do sudoeste paulista, norte e noroeste propriamente, So Paulo, contam com uma paranaense, em um processo planejado e muito agricultura dinmica, moderna ediversificada: gros, veloz, que marcou a fundao da prpria rede urbana em geral (soja, milho e trigo), caf, cana-de-acar, de apoio quela cultura de exportao5. algodo e fruticultura'4 , resultado de um longo Somente o Paran responde por cerca de 1/4 da produo nacional de gros, que se aproxima de 100 milhes de Fundao de Londrina em 1935, hoje com cerca de 550 mil toneladas/ano habitantes 2 Natureza dos Problemas 26 51. Nas dcadas seguintes (50e 60), movimento similar, produtos de origem animal - o que resulta na porm mais atenuado, ocorria a partir da colonizao presena de enclaves especializados em seu promovida pelos gachos, a oeste de Santa Catarina processamento, em torno dos quais gravitam e sudoeste do Paran, espraiando-se at Mato pequenos e mdios produtores, com problemas srios Grosso do Sul. J nos anos 70, amplia-se o de lanamentos concentrados de despejos animais, movimento at atingir as novas fronteiras agrcolas caso reconhecido das criaes de sunos no oeste que chegam hoje aos cerrados e fustigam a regio de Santa Catarina e sudoeste do Paran. amaznica (Mato Grosso, Rondnia e Tocantins). Dentre as repercusses mais graves relacionadas o esgotamento das fronteiras de expanso agrcola a esse conjunto de atividades, anotam-se: (i) a perda do Sul e Sudeste o fator determinante dos problemas das camadas superficiais dos solos'9,em ciclo vicioso de recursos hdricos hoje observados na zona rural de menor fertilidade e uso mais intensivo de dessas regies. certo que existem conflitos nutrientes; (ii) o assoreamento decorrente nos cursos importantes localizados na bacia do rio Uruguai, no d'gua, com elevao da turbidez devida a slidos Rio Grande do Sul, em razo dos volumes suspensos; (iii) contaminao por agroqumicos, expressivos necessrios ao cultivo de arroz por inclusive conservativos; (iv) poluio das guas por inundao, demandando, inclusive, barragens para dejetos de animais in natura; (v) elevao regularizao de vazes'". Contudo, a irrigao generalizada dos custos relacionados ao extensiva no constitui o maior problema aproveitamento dos recursos hdricos, para observado'7 . Predominam os impactos de plantios abastecimento domstico ou insumo industrial, at a beira dos cursos d'gua, com remoo quase inclusive para aprpria agroindstria alimentar. completa da cobertura vegetal, inclusive da mata Esse quadro de problemas passa a ser parcialmente de preservao ciliar, com vistas a explorar todo o modificado a partir da dcada de 80, mediante a potencial disponvel nos terrenos, o que significa difuso de prticas de plantio direto e manejo elevada mecanizao e aragem dos solos, uso integrado de solos e guas, em largas reas de intensivo de agroqumicos (pesticidas e fertilzantes), cultivo, especialmente no Paran, aps sucessivos colheitas sazonais sucessivas e desconsiderao programas de cooperao multilateral2 0 , que pelos impactos ambientais decorrentes de tais propiciaram redues importantes nos indicadores procedimentos. de carreamento de slidos aos corpos d'gua. Esse panorama geral, posto sobre uma estrutura Todavia, sem embargo de tais iniciativas, cumpre fundiria onde ainda expressiva a presena de reconhecer que persistem problemas generalizados pequenas e mdias propnedades (comparativamente de comprometimento das disponibilidades hdricas ao Mato Grosso do Sul, p. ex.)'8, complementado em razo das atividades agropecurias pela estreita vinculao das culturas primrias com desenvolvidas no meio rural das regies Sul e a agroindstria alimentar (portanto, de comando urbano) - partindo dos derivados de soja at os '9 Perdas mdias de 15 tlha/ano. Bragagnolo, N e Pan, W. In 16 0 Rio Grande do Sul tem cerca de 1,0milho de ha Irrigados, Munhoz, H R (org.), 2000. Interfaces da Gesto de a maior parte com arroz por inundao Recursos Hidrcos 17O Paran conta com apenas 47 mil ha irrigados, o pas tem 20 Pro-Noroeste (dcada de 70), PMISA - Programa de Manejo pouco mais do que 3,0 milhes, sendo 16,1 milhes a rea Integrado de Solos e gua (83-89); Pr-rural (82-86), Paran potencial conhecida Rural (89-97) e Paran 12 Meses (iniciado em 97), alm do 18No obstante as culturas extensivas de gros induzirem Programa da Rede da Biodiversidade, aprovado pelo GEF concentrao fundiria (Global Environment Facility), a ser iniciado em 2002. 27 2 Natureza dos Problemas 52. Estraregias dc Gecenciamento dc Recursos Flidricos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Mundial Sudeste, com largas margens para melhoria de problemas de contaminao hdrica concernentes desempenho em termos ambientais. explorao de carvo mineral na regio de Cricima, Santa Catarina e, recorrentemente, a extrao de Alm dessas, ainda no que tange aos impactos areia nas periferias das cidades de mdio e grande gerados por atividades primrias, deve-se anotar porte. Box 2.7: Indicadores de saneamento bsico no Brasil (*) As seguintes caractersticas bsicas permitem definir atualmente o setor de saneamento: > Percentual mdio de cobertura com abastecimento de gua populao urbana relativamente elevado, com um salto aprecivel desde o ano de 1960 (ento, atendimento de 44%), no obstante o acrscimo de mais de 100 milhes de habitantes urbanos no perodo Isto indica que, em quatro dcadas, cerca de 110 milhes de novos usurios passaram a ser atendidos por sistemas pblicos de abastecimento de gua. > Existncia de importantes desequilbrios regionais na prestao do servio, com situao mais favorvel no Sudeste e Sul, e ndices menores de atendimento no Nordeste, Norte e Centro-Oeste. > Dficit de cobertura nos anis perifricos metropolitanos e urbanos e em favelas, atingindo populao de renda mais baixa (por vezes, a situao fsica ou legal de loteamentos e favelas dificulta ou impede expanso de sistemas sanitrios pblicos). > Evoluo menos bem sucedida dos servios de coleta de esgotos, com atendimento concentrado em So Paulo e no Distrito Federal, seguindo-se Minas Gerais, e queda de cobertura nos demais estados, chegando a ndices de atendimento residuais na regio Norte. > Baixos volumes de esgotos tratados, com investimentos recentes concentrados em So Paulo. H pouca informao disponvel sobre a natureza dos processos, as vazes e a qualidade dos tratamentos existentes. > Baixos ndices de atendimento direto ou de controle sanitrio em reas rurais (entretanto, o cntno historicamente adotado pelo IBGE, para a definio de rea urbana ou rural, diverso da maioria dos outros pases e leva a uma possvel superestimao da populao qualificada como urbana). (*) ver tabelasdo Anexo II. Resumidamente2 ", Tucci (2001), adotando recorte ocorrncia nos principais ambientes brasileiros (ver regional similar, assim apresentou os principais Tabela 2.2): problemas de recursos hdricos, segundo sua 21 Tucci (2001), "Panorama dos Recursos Hdncos", mimeo. 2 Natureza dos Problemas 28 53. gAua irgast Tabela 2.2 - Caractersticas relacionadas com os principais ambientes brasileiros (adaptada). Biomas Principais aspectos Amaznia Navegao, energia, pesca e turismo. Usos Efluentes das cidades, controle da navegao e reservatrios de energia. Impactos dos usos Inundao e sade (doenas de veiculao hdrica). Impactos sobre a sociedade Desmatamento, queimadas, minerao e perda de biodiversidade. Inpactos ambientais Pantanal Agropecuria, abastecimento, tunsmo e navegao potencial Usos Navegao, efluentes urbanos e agropecuria no Planalto Central. Impactos sbos usos Inundaes e sade. Impactos ambrentasocisdade Mineraao, desmatamento, queimadas, erosao e impactos sobre a biodiversidade Impactos ambientais,, Cerrado Irrigao, abastecimento e energia Usos Efluentes das cidades, reservatrios hidreltricos, imgao de reas agrcolas e Impactos dos usos pastos. Sade e disponibilidades hdncas (usos mltiplos). Impactos sobre a sociedade Desmatamento, queimadas, efluentes urbanos e escassez sazonal. Impactos ambientais Semi-rido Abastecimento, imgao e energia no rio So Francisco. Usos Efluentes do abastecimento, efluentes de dessalinizadores e salinizao Impactos dos usos Sade e disponibilidade hdrica para o desenvolvimenro regional. Impactos sobre a sociedade Desertificao e eroso do solo Impactos ambientais Costeiro Abastecimento, irrigao, turismo e recreao. Usos Efluentes de abastecimento (industrial e domstico) e da irrigao. Impactos dos usos Impactos dosob asociedade Inundaes e perda de balneabilidade de praias e de potencial turstico. Impactos sobre a sociedade Desmatamento, minerao e ocupao dos mangues e sistemas ambientes costeiros. Impactos ambientais Sul e Sudeste Abastecimento, irrigao e energia. Usos Efluentes de abastecimento (industrial e domstico) e da irrigao. Impactos dos usos Inundaes e perda de mananciais. Impactos sobre a sociedade Desmatamento, ms erao e alagamento de terras. Impactos ambientais Fonte: Tucci (2001), "Panorama dos Recursos Hdricos", mimeo. 29 2 Natureza dos Problemas 54. gua' ~Bras 3 Conceitos Selecionados para o Enfrentamento dos Problemas e Questes O passo seguinte, na definio de uma circunscrevem os usos e as funes da gua e os EGRHB, ser a identificao de conceitos processos de deciso a eles relacionados. considerados teis para enfrentar os problemas anteriormente definidos. No se tratar No universo dos processos decisrios ligados de uma mera abordagem terica, mas de uma gesto da gua, podem ser identificados, de uma tentativa de aplicao dos conceitos sobre os formaesquemtica, um ncleo central deproblemas problemas (conforme exercitado nos Cap. 6 e 7), a resolver e um conjunto de trs vertentes dispondo-os no terreno prtico. fundamentais que preciso ter em conta na resoluo desses problemas. O diagrama 3.1. CONEXTUALIZO DA GSTO DE apresentado na Figura 3.1 representa graficamente 3.1. CONTEXTUALIZAAO DA GESTO DE espsa sistematizao.a rpeetagaiaet RECURSOS HDRICOSi. es itmtzo O planejamento e a gesto dos recursos hdricos Na Figura 3. 1, o ncleo central de problemas tem a levantam, necessariamente, problemas de natureza ver com a compatibilizao entre necessidades e interssetorial e multidisciplinar. Tratando-se a gua disponibilidades, no espao e no tempo, em de um recurso partilhado pelos mais diversos setores quantidade e qualidade. este o objetivo essencial de atividades, no pode deixar de estar sujeita a um da gesto dos recursos hdricos. Todavia, hoje regime complexo de utilizao e jurisdio que tem evidente que, para compreender e resolver melhor evoludo ao longo do tempo. At os anos 70, centrava- esse ncleo de problemas, toma-se necessrio olhar se grande nfase nos aspectos estritamente tcnicos para fora desse domnio restrito. A forma como, no relacionados com os aproveitamentos hidrulicos, mundo real, feita a compatibilizao entre edificando capacidade e competncia tecnolgica que, necessidades e disponibilidades, e a maneira como alis, urge manter. Durante a dcada de 80, a nfase a sociedade encara e valoriza essa compatibilizao, derivou para os problemas daengenharia de recursos so fortemente influenciadas por trs ordens de hdricos e para a elaborao de projetos. No final da fatores de natureza distinta a que necessrio dcada de 90 e princpios do novo sculo, julga-se atender. que uma parte importante dos esforos dever incidir sobre o contexto da utilizao do recurso, isto ,sobre Em primeiro lugar, h os instrumentos tecnolgicos o conjunto de condicionamentos ambientais, e de gesto disponveis, profundamente interligados econmico-sociais e institucionais que envolvem e com a problemtica que se propem a resolver. De fato, na medida em que se desenvolvem as 'Texto livremente adaptado de Correia, F. N (1997) Prefcio tecnologias que melhor contribuem para a resoluo In: Barraqu, B . As Polticasda gua na Europa Edio de problemas concretos, se estabelece uma relao portuguesa dinmica, sendo que as tecnologias disponveis 31 55. Estrategias de Gerenciamento de Recursos Hidncos no Brasil Areas de Cooperao com o Bqnco Munwdial passam,ento,ainfluenciardecisivamenteamaneira natureza e a dinmica especfica dos agentes pela qual os prprios problemas so formulados. envolvidos, quanto os valores e atitudes que determinam os seus comportamentos e opes. Servindo a gua a inmeras finalidades sociais, um das aes de diferentes utilizadores, de suas segundo aspecto, que determinante para a maneira motivaes, de sua `cultura` que dependem, em como, no mundo real, so formulados e resolvidos larga medida, as formas concretas da utilizao dos os problemas de recursos hdricos, envolve tanto a recursos hdricos. Critrio de Avaliao para o Aes: Desenvolvimento Arenas: Suste ntvel1.Econmicas S Poderes Legislativos -de Planelamento -Administrao Pblica -Acordos Voluntrios -Municpios -Sistemas de Informaes -Interfaces Formais INSTRUMENT ESTRUTURA EDPROCESSOS E BASE DE _FORMAiS E INFORMAIS CONHECIMENTO P P IDE TOMADA DE DECISO w OR MULAAODE POLTICA Objetvos:ARA GUA Objetivos: EXIG NCIAS EXIGAs Atores: 'AGENTES DOS SEGMENTOS PBLICO, PROFISSIONAL E ECONMICO -Opinio do pblico e dos lideres Imprensa e mdia Profissionais e associao de profissionais -Associaes ambientas -Indstria relacionada gua -Associaes econmicas -Usuarios da gua -Politicos Figura 3.1 - Elementos contextuais que condicionam a formulao de polticas de recursos hdricos 3 Conceitos Selecionados 32 56. N1 Bra Finalmente, em terceiro lugar, os agentes de deciso A gua no um simples recurso para satisfazer e as estruturas administrativas e jurdicas, que meras necessidades de utilizao. Ela tambm um enquadram e apiam os processos de deciso, assim suporte imprescindvel para os ecossistemas, aos como os mecanismos de execuo, constituem, quais atribuda cada vez mais importncia. Por tambm, um fator de grande importncia, outro lado, os condicionamentos scio-econmicos determinante da forma pela qual so formulados e e institucionais pressupem um modelo de resolvidos os problemas de recursos hdricos. A desenvolvimento que, em uma perspectiva ambiental, exemplo da componente tecnolgica, os sistemas em ltima instncia, deve ser sustentvel. institucionais, em sentido lato, so tambm fortemente determinados pelos problemas concretos Com efeito, o desenvolvimento sustentvel, que ocorrem em cada pas ou regio, constituindo, conceito central de todas as polticas modernas de afinal, solues para fazer face a tais problemas. meio ambiente, deve ser considerado como o Todavia, as estruturas institucionais existentes grande objetivo das polticas de gesto dos recursos constituem, elas prprias, um elemento decisivo na hdricos. forma pela qual os problemas so formulados e na abordagem adotada para a sua resoluo. 3.2. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Os trs aspectos, descritos anteriormente, podem Os conceitos que seguem sero apresentados ser julgados suficientes para definir o contexto da segundo sua pertinncia aos trs eixos que utilizao dos recursos hdricos. Contudo, a conformamasustentatibilidade:oecolgico,otico crescente integrao com as polticas mais gerais e o econmico (formulao de Correia et al., 1997)2. da gesto ambiental e a importncia crescente dos interessante notar que a eventual hipertrofia de aspectos scio-econmicos e institucionais qualquer dos vetores (nfase restrita s variveis envolvidos, levam a expandir o esquema hidrulicas, p. ex.), resultaem desequilbrio dafigura apresentado, conferindo destaque atais fatores, que da sustentabilidade, ressaltando que as mtuas condicionam - e, por vezes, determinam - as solues articulaes e dependncias entre os vetores so encontradas para os problemas de recursos hdricos. igualmente relevantes. Ecolgico tico ~~~~DS= E' Econmico 2 Correia, F N et al (1997) Documentos de Trabalho. In. Water 21 Project 33 3 Conceitos Selecionaclos 57. Estratgias de Gerenciamento de Recursos Hidrcos no Brasil Areas de Cooperao com o Banco Mundial > Vetor Ecolgico: problemas meramente a aspectos particulares aos recursos hdricos. Antes disso, para muitas das O vetor ecolgico da sustentabilidade refere-se ao unidades de anlise, a degradao ou escassez das imperativo de uma viso compreensiva dos guas devem constituir-se em aspectos, em larga problemas. A formulao geral que orienta as medida, da proteo ambiental e, mais amplamente, abordagens pertinentes a esse eixo a de que a do desenvolvimento regional, com todas as problemtica ambiental (nela inserida a de recursos implicaes da decorrentes para a definio de hdricos) suscitada quando se pensa nas relaes medidas locais especficas ou para a articulao da entre as sociedades e seus respectivos espaos poltica de recursos hdiicos com outras que lhe sejarn geogrficos (binmio padres de apropriao dos intervenientes (saneamento, energia ou irrigao, p. recursos naturais versus capacidade de suporte do ex.), ou supervenientes (desenvolvimento regional meio ambiente, que impe limites reproduo do e meio ambiente)3. antropo-social, do biolgico e do fsico). N Sob o entendimento precedente questionvel que Nessas relaes, a disponibilidade hdrica no e em bacias de elevada densidade urbana e grande somententos estruturantes d dinmica produtiva, as aes a serem prognosticadas desenvolvimento, como pode exercer tambm a possam restringir-se apenas quelas de natureza funo de fator de integrao intersetorial, na setorial (p. ex., as pertinentes a recursos hdricos dimenso em que a gua reflete, dadas suas ou mesmo ao meio ambiente strictu sensu). Mais mltiplas interfaces, os processos de apropriao apropriadamente, a gesto de recursos hdricos deve dos recursos ambientais em sua bacia hidrogrfica, perseguir, ainda que sob o formato de diretrizes que recuperando o que a viso tcnico-analtica do a conformam, a compatibilidade possvel com a homem fragmentou. natureza plena dos problemas, em cada bacia hidrogrfica, at o limite de abrigar a complexidade Aqui, a faculdade de simulao do comportamento de aes integradas pblico-privadas de dos corpos hdricos, mediante modelagem desenvolvimento regional, tomadas peculiares pelas matemtica, permite utilizar a gua como fator de emergncias das questes relativas ao recurso gua ordenamento do territno, servindo ao diagnstico exigindo por essa razo, instrumentos e sistemticas e previso de impactos associados a diferentes de gesto tambm peculiares a cada regio- cenrios de desenvolvimento regional e dos problema. respectivos processos de uso e ocupao do solo, notadamente quando esses resultam em Convm reconhecer, portanto, que existem variveis agravamento das condies naturais de seca, de sobrepostas ao diagrama definido pela Global cheias e inundaes ou em quadros de poluio Water Partnership(Figura 3.2)4. concentrada dos corpos d'gua. Em suma, a gua pode servir como indicador privilegiado da eficcia e pertinncia de intervenes antrpicas no meio ambiente. Nucci, N.L.R., Arajo, R G e Lobato da Costa, F.J. (1995). No obstante tal possibilidade, uma atitude JNS -Engenharia e Gerenciamento Proposta Tcnica ao Modelo de Gesto da Bacia do Alto Iguau Programa de compulsria na gesto dos recursos hdricos deve Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Cuntiba ser a continuada preocupao em respeitar a - PROSAMIPR natureza complexa e diversa dos problemas prprios 4 Nucci, N L R , Arajo, R. G e Lobato da Costa, F.J. (1995) a cada bacia ou sub-bacia hidrogrfica. Assim, a JNS -Engenharia e Gerenciamento Proposta Tcnica ao definiodasbaciacomuiadesdepModelo de Gesto da Bacia do Alto Iguau. Programa de defini ndas bacas como umidades de planejamento Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Cuntiba e gesto no deve implicar na reduo dos - PROSAMIPR. 3 Conceitos Selecionados 34 58. gua Bras Tenso da Sustentabilidade Desenvolvimento | A b n Regional Meio Ambiente Recursos hdricos gua como essencial como insumo aos ecossistemas < ~~~Gerenciamento Integrado de Recursos Hdricos Infra-estrutura para gerenciamento de enchentes e secas, reservao com objetivos mltiplos, qualidade de gua e proteo de mananciais. Arcabouo Outros usos institucional Abastecimento Imgao e Servios inclusive de gua e drenagem Energia Ambientais industria e saneamento navegao Instrumentos de gerenciamento Poltica econmica de gerenciamento da gua Usos da gua Figura 3.2 (adaptada): Gerenciamento integrado de recursos hdricos e sua relao com os setores usurios 35 3 Conceitos Selecionados 59. Estratgias de Gerenciamento de Recursos Hclricos no Brasil Areas de Cooperao com o Banco Mundi.al De modo algum as observaes apresentadas devem Na maioria dos casos, essas avaliaes no so justificar a perda de carga de diagnsticos triviais. Ao menos trs planos de estudo so interminveis e excessivamente abrangentes5 . Antes necessrios. Primeiramente, cabe identificar os disso, cumpre seletivamente identificar quais so mecanismos existentes para a recuperao de custos. as variveis-chaves, que conferem dinmica aos Os mais evidentes so tarifas de prestao de problemas que se quer enfrentar, uma vez que, em servios relacionados aos recursos naturais muitos casos, o controle de algumas dessas variveis submetidos a processos de apropriao (saneamento, podero estar fora do alcance dos instrumentos com nfase particular); no entanto, impostos disponveis para a gesto dos recursos hdricos (caso incidentes sobre o valor de propriedades podem ser notvel de quadros de poluio hdrica associados igualmente considerados, quando acoplados a ao uso e ocupao do solo), exigindo, nesses casos, instrumentos capazes de mensurar e incorporar as articulaes para cima (com as supervenincias do alteraes dos valores imobilirios que decorrem desenvolvimento regional e/ou meio ambiente) e/ dos mencionados processos. ou com setores intervenientes. O segundo plano refere-se valorao dos recursos Sob tal perspectiva devem ser "lidos" os problemas ambientais, via de regra, envolvendo estimativas apresentados no segundo captulo deste documento, (econmicas e sociais) mais amplas do que aquelas todavia, no antes da abordagem das variveis captadas pelos instrumentos disponveis para a concernentes aos demais eixos da sustentabilidade. recuperao de custos (monetrias)8 . A base econmica para o tratamento destas avaliaes relativamente recente, envolvendo o conceito fundamental de que os preos correspondentes a O vetor econmico da sustentabilidade implica na transaes de mercado no refletem plenamente identificao e na avaliao dos custos ebenefcios, efeitos paralelos (externalidades) derivados dos econmicos e sociais, envolvidos nos processos de processos de produo e consumo. Essas apropriao dos recursos naturais disponveis nas externalidades, no entanto, afetam a utilizao de unidades territoriais de anlise'. Implica, tambm, bens pblicos, caso de recursos livres disponveis em consideraes sobre a eqidade na distribuio no meio ambiente, cuja apropriao no se pode de tais benefcios ecustos entre os diferentes atores individualizar. sociais afetados, direta ou indiretamente, pelos Busca-se, ento, corrigir ineficincias alocativas dos recursos ambientais pelo mercado, mediante mecanismos de intemalizao de efeitos externos, `Progress takes place more through 'unbalanced' uma vez que o sistema de preos no capaz de development than comprehensive planning approaches capt-los, ou seja, as externalidades podem ser institutional development efforts should schedule and a reduzidas pela internalizao de seus custos, nos partial, cumulative, and highly focused approach pursued " Water Resources Sector Strategy Concept Note for diferentes processos de produo e consumo. discussion w,th CODE. Obviamente que esses conceitos aplicam-se 1 Sempre que possvel, conformadas segundo bacias plenamente aos recursos hdricos. hidrogrficas, mas que podem assumir outros recortes, com geometria varivel, a depender da natureza das questes predominantes em jogo "Water resources development and management are critical 8 No Brasil, existe um vasto campo onde a cooperao do for achevement of the Bank's strategc objectives of Banco Mundial pode ser substancial, envolvendo estudos sustainable economic growth and poverty reduction " Water de economia ambiental, segundo metodologias de avaliaes Resources Sector Strategy Concept Note for discussion contingentes, preos hednicos e equivalentes, na direo wzth CODE. de maior rigor metodolgico e consistncia de resultados 3 Conceitos Selecionados 36 60. Isso significa que a apropriao de recursos hdricos, no so captadas somente pelo setor especfico, mas em particular, como insumos pelo setor produtivo so amplamente refletidas na esfera regional (ver corresponde a servios que o meio ambiente presta, Tabela 3.1), exemplarmente no caso do tratamento incorporando subsdios, no caso de no ocorrer o de efluentes domsticos. pagamento correspondente, que deveriam ter seu valor acrescido ao produto, de modo que as Com efeito, no Brasil so reconhecidas as externalidades presentes no processo, incluindo dificuldades do setor saneamento em arcar com seus aquelas sobre terceiros, tenham uma equao prprios encargos (aduo de gua a distncias adequada de valorao (precificao), distnbuio crescentes, tratamento e distribuio; coleta, e financiamento social entre os segmentos transporte e, ainda, tratamento de efluentes, intervenientes, no presente e sob perspectivas de submetidos a padres mais restritivos de emisso). mais longo prazo9. Parece pouco razovel, portanto, depositar expectativas de que aes mais abrangentes voltadas Nada impede esforos no sentido de que tarifas melhoria da qualidade ambiental tenham custos setoriais incorporem a maior parcela possvel das recuperados mediante tarifas setoriais. De fato, externalidades geradas, como no caso do Reino assim sinalizam os resultados de avaliaes Unido, p. ex., onde no existem previses de contingentes feitas no Pas, em que a disposio a precificao dos recursos hdricos. Todavia, para o pagar se mostra sistematicamente menor para Brasil, tendo a Frana como referncia, a opo acrscimos tarifrios sobre servios j prestados clara pelo reconhecimento de que muitas das do que para financiar programas amplos de externalidades positivas (benefcios) relacionadas recuperao hdrica, com perspectivas de melhoria aos servios intervenientes com os recursos hdrcos da qualidade do meio ambiente urbano ou regional. Tabela 3.1 - Matriz de Investimentos e Benefcios em Recuperao Ambiental Natureza dos Mantd Investimentos em Magnitude Externalidades (benefcios) e Vias de Natureza dos Agentes Recuperao Ambiental Inverses Recuperao de Custo Envolvidos e dos Recursos Hdricos Tarifas de Servio, Desenvolvimento Operadores de Sistemas Sistemas de ALTA Scio - econmico, Menores Custos de e/ou Outros Aporte Saneamento Produo e Mercado Imobilirio. Empreendedores Inicial de Capital Demais Desenvolvimento Scio-econmico, Aees ALTA Menores Custos de Produo e Outros Empreendedores Aes Mercado Imobilirio Operao e Manuteno BAIXA Tarifas e Taxas de Servio Operadores de Sistemas Pereira, C. A. A O et al. (1996). Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos PropostaTcnica aosEstudos Econmico-Financeirosdo Modelo de Gesto da Bacia do Alto Iguaiu. Programa de Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Curitiba - PROSAMIPR 37 3 Conceitos Selecionados 61. Estratgias de Gerenciamento de Recursos Hidricos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Mundial Na medida em que a cobrana pelo direito de uso hdricos encerra um aprendizado cvico, uma vez da gua constitui um dos mecanismos para capturar que o pagamento pelo direito de uso da gua externalidades relacionadas aos recursos hdricos e estabelece claras relaes de direitos e deveres. tentar cobrir a distncia entre os benefcios e perdas Todavia, deve-se reconhecer que nenhum pas, scio-econmicas identificadas e a recuperao desenvolvido ou em desenvolvimento, tem explorado monetria existente', caracteriza-se o terceiro plano particularmente bem os conceitos econmicos acima de estudos, pertinentes a precificao dos recursos formulados". Mais do que isso, so poucas as hdricos, em si. Novamente, no se trata de matria evidncias prticas sobre arelao entre as funes trivial. certo que amera cobrana sobre os recursos de incentivo e de renda das taxas de poluio'2. Nota conceitual para discusso com CODE Mesmo os pases mais desenvolvidos esto distantes, na prtica, da implementao total desses princpios, como indicado a seguir . progresso insuficiente da integrao de polticas ambientais e setoriais; padres bsicos de qualidade da gua ainda no foram definidos, os preos raramente refletem os custos totais econmicos e ambientais; a maioria dos trabalhos para melhona da eficincia no uso da gua ainda precisa ser realizada; . polticas de gerenciamento de demanda ainda encontram-se pouco desenvolvidas; uso agrcola da gua ainda , na sua maioria, subsidiado; o progresso atingido at o momento o resultado dos esforos de muitos anos. Essas questes, em muito breve, estaro na ordem profundas sobre custos de oportunidade envolvidos do dia dos debates relativos implementao prtica e relaes de elasticidade preo-demanda. de sistemas de gerenciameto de recursos hdncos no Brasil. No momento, predominam expectativas No obstante tais dificuldades, amplia-se o escopo de financiamento parcial dos Planos de Bacias de instrumentos disponveis moderna gesto Hidrogrficas, pela via da cobrana pelo direito de ambiental, em particular para os recursos hdricos, uso da gua, contudo, sem avaliaes mais cuja atuao passa a articular aes em quatro diferentes esferas, assim dispostas. (i) a primeira refere-se a atribuies indelegveis e exclusivas do Estado, tradicionalmente aplicadas pelo Poder Pblico mediante disciplinamento legal e exerccio do poder de polcia (Comando-Controle). Espao estatal exclusivo ' H fortes indcios prticos de que apenas parte das Water Resources Sector Strategy: Concept Note for externalidades seja coberta via cobrana, algo como 30 a dscussion with CODE. 40% dos montantes de investimento estimados para os 2 Banco Mundial (1998) Brasil: Gesto dos Problemasda Planos de Bacia Hidrogrfica j elaborados no Brasil Poluio. Vol. I.Relatrio de Poltica. 3 Conceitos Selecionados 38 62. '1 Devido sua natureza regulatria, esses a custos inferiores aos demais. Em termos instrumentos de law-enforcement no levam em econmicos, so descartadas alternativas mais conta as diferenas de custos de controle entre os eficientes de alocao dos recursos naturais ou de agentes poluidores ou consumidores dos recursos atingimento da qualidade ambiental desejada acustos naturais. As normas e padres so genericamente menores, assim como no so produzidos incentivos dispostos, no conferindo incentivos queles que para a gerao de tecnologias mais eficientes na retm vantagens na reduo de suas extemalidades utilizao de bens e servios ambientais. (iv) na outra ponta (dos mercados), a gesto ambiental vem, mais recentemente, conformando alternativas de comando- controle pela via descentralizada da definio de mercados receptores de bens e servios, disponveis ao setor produtivo - privado ou estatal - somente se este obtiver certificaes que visem s tecnologias de produo ambientalmente corretas, contemplando mecanismos para reduo de suas externalidades, horizontal e verticalmente, na cadeia de seu processo produtivo (srie ISO 14.000). Espao dos mercados Esta via tem demonstrado importante capacidade demais pases, reunindo mritos de promover de espraiar os padres ambientais exigidos nos incentivos modemizao tecnolgica e reduo principais mercados mundiais (notadamente, Europa de rejeitos, considerados como desperdcios dos e Estados Unidos) at os parques produtivos dos processos produtivos`. (ii) entre ambas as anteriores, uma segunda esfera avana adiante do comando e controle, sem abandon-lo, ampliando as possibilidades do planejamento tradicional, mediante processos participativos de construo de consensos (consensus building) que franqueiam espaos para insero da sociedade civil e de agentes econmicos com interesses particulares (pblicos e privados) em tais processos de negociao. Espao compartilhado A perspectiva assumida a da contratualizao de de recursos hdncos, definidos no mbito de comits objetivos e consensualizao sobre os cenrios de bacia hidrogrfica, constituem bons exemplos dos desejados, em termos da qualidade ambiental e do processos de negociao social acima referidos. correspondente rateio de custos sociais. Os planos (iii) porfim, a terceira esfera de atuao prpria aos chamados instrumentos econmicos de gesto, assim entendidos os incentivos de mercado que orientem os agentes a valorizarem os bens e servios ambientais (precificao e cobrana pelo direito de uso de recursos hdncos), de acordo com sua oferta e/ou escassez e em consonncia com seu custo de oportunidade social. Espao compartilhado Por sua constituio enquanto mecanismos de interesses deterceiros, no diretamente relacionados mercado, bem como pelas estimativas com as transaes envolvendo recursos ambientais, particularizadas dos custos de oportunidade esses instrumentos econmicos (essencialmente a envolvidos - distintos para diferentes usos e usurios Refere-se aos conceitos de BATNERC - Best Available - e, ainda, pela necessidade de considerao de Technology Not Entaling Raised Costs. 39 3 Conceitos Selecionados 63. Estartegias de Gerenciamento de Recursos Hlidricos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco MNIundial cobrana pelo direito de uso da gua) reclamam um papel dos atores particulares (agentes econmicos, modelo institucional de gesto compartilhada' 4 . pblicos e privados, e sociedade civil em geral - com especial interesse na eqidade distributiva e em Isso significa que, na ausncia de um modelo mecanismos de insero das populaes marginais, institucional capaz de propiciar o compartilhamento excludas dos processos econmico e decisrio), pblico-privado da gesto, os instrumentos envolvendo tambm aestruturao da basejurdico- econmicos tendem a ser reduzidos em sua legal regente - e/ou tradutora - de tais arranjos. potencialidade, sendo 'percebidos' pelos usurios- pagadores como meros impostos ou penalidades Nesses debates, convm reiterar que as questes associadas aos mecanismos tradicionais de ambientais esto associadas a relaes mais amplas Comando-Controle aplicados pelo Estado, com as (sociedade versus territrio) do que o setor pblico limitaes que lhes so inerentes'5 . pode (ou deve) abarcar, o que implica, conforme j abordado, em reconhecer os limites de mecanismos Com efeito, ao lado da definio dos nveis de gesto unicamente centrados no aparelho de adequados de preos, os desafios de guindar a Estado. De modo algum, no entanto, isso significa cobrana ao patamar pleno de instrumento de gesto, descuidar das tarefas inescapveis de promover isto , como item componente da matriz dos custos melhor desempenho aos instrumentos clssicos de de produo dos usurios, recaem, em grande parte, law-eniforcement at ento aplicados. sobre a construo de arranjos institucionais, o que nos conduz ao vetor seguinte. No caso brasileiro e, particularmente, para os recursos hdricos, apenas recentemente dotados de > O Vetor tico: estrutura institucional prpria'", ao contrrio das ordens gerais no sentido da desregulamentao, O vetor tico da sustentabilidade refere-se aos preciso estruturar um aparato regulatrio acordos sociais e representatividade dos mltiplos minimamente competente, sendo o atual muito frgil, interesses e perspectivas relacionadas gesto do quando no inexistente, o que constitui persi tarefa meio ambiente em geral, e dos recursos hdricos de monta, na medida em que deve ser empreendida em particular. Inscrevem-se, nesse campo, variveis em meio a insuficincias estruturais, amplificadas associadas organizao formal (instituies e pelas crises fiscais e de gerenciamento do Estado aparato legal) e informal (organizaes civis, brasileiro`. interesses difusos, hbitos e costumes decorrentes de tradio e cultura) da sociedade. Vale lembrar, contrariando vises tericas e voluntaristas, que a legitimidade do poder de coero Para o interesse da EGRHB, essas variveis esto constitui fora paralela essencial para induzir a nuclearmente referidas a debates sobre a prpria disposio para que sejam obtidos os pertinncia dos arranjos institucionais envolvendo cOnsensos. A construo dos arranjos institucionais, funes e responsabilidades do setor pblico e o portanto, no implica no abandono da organizao administrativa existente, confiando integralmente a ' Lobato da Costa, F. J (1997). Dinmicade Conit' cde Bacia e Agncias de gua Comunicao apresentada em 6 No mbito federal, anteriormente insenda em organismos Mesa Redonda do XII Simpsio Brasileiro de Recursos de setores usurios (DNAEE - Departamento de guas e Hdncos (ABRH) Energia Eltnca), surgindo a Secretana de Recursos Hdncos, '5 "O benefcio potencial dos instrumentos econmicos, em 1995, e a Agncia Nacional de guas, em 2000. contudo, maior nos pases em desenvolvimento, onde os '' Neste contexto, o sistema de gerenciamento de recursos nveisgeraisdecontrolesomaisbaixos. "BancoMundial hdrcos parece antecipar vetores iimportantes de (1998) Brasil Gesto dos Problemasda Poluio modernizao do Aparelho de Estado no Brasil. 3 Conceitos Selecionados 40 64. IBra Gesto s novas entidades (comits e agncias de Essas questes apresentam problemas de ordens bacia), que passariam a ser dotadas com todos os diversas - uma discusso das funes e dos limites poderes e instrumentos necessrios. governamentais e entre esferas de governo; Essencialmente, significa qualificar as instituies consideraes sobre desconcentrao ou e a organizao original com suas atribuies descentralizao de processos decisrios; uma precpuas (fundamentalmente, regulatria e de eventual desconfiana sobre novas receitas fiscais planejamento), criando dispositivos adicionais para a serem institudas pelo poder pblico e os critrios uma gesto conjugada, pautada por um patamar mais e resultados de sua aplicao; e, a disposio de avanado de articulao intergovernamental e setores privados especficos em considerar regras interssetorial e pela incorporao de interesses e novas que controlem/regulem as suas atividades'9 . agentes particulares (empreendedores e sociedade civil orgamzada), parceiros potenciais de objetivos Evidentemente, no h resposta pronta a todas essas pactuados no mbito de um novo modelo de gesto indagaes. No obstante, acredita-se que o dos recursos hdricos. tratamento das questes observadas, e de outras que venham a ser suscitadas, ser provavelmente Esse caminho abre espao a uma srie complexa mais bem sucedido ao se adotar uma postura aberta de indagaes que se mostraro recorrentes durante e flexvel. todas as etapas de definio da EGRHB. Preliinuarmente, pode-se apontar quatro delas: De positivo, pode-se afirmar que, dadas s dificuldades e/ou insuficincias institucionais dos > como sero demarcadas as esferas de setores supervenientes (desenvolvimento urbano e influncia da organizao poltico- regional e meio ambiente), bem como a administrativa atual (estados federados) e do inconvenincia (para a energia) e/ou descompasso sistema de recursos hdricos (bacias (para o saneamento) de setores intervenientes, o hidrogrficas como unidades de planejamento segmento dos recursos hdricos poder manter e gesto)? posio de relativo destaque frente aos demais, em razo das potencialidades e do vigor que vem sendo > como sero divididas funes entre as esferas demonstrado por seu modelo institucional, ancorado do Poder Pblico no Brasil (Unio, estados e em fonte prpria de financiamento20. municpios) sobre o territrio comum delimitado pelas bacias? Dispostos os conceitos de maior interesse para a EGRHB, pode-se, ento, formular a articulao > como promover o gerenciamento integrado indispensvel entre os trs vetores da das guas, sendo que a bacia comporta sustentabilidade: diferentes domnios de corpos hdricos'8? > como sero afetadas as agncias setoriais, com lgicas territoriais distintas, que hoje 19Nucci, N L R., Arajo, R G. e Lobato da Costa, F J operam com razovel liberdade de (1995). JNS -Engenharia e Gerenciamento Proposta planejamento e ao? Tcnica ao Modelo de Gesto da Bacia do Alto Iguau Programa de Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Cuntiba - PROSAM/PR. 20 "Embora a discusso sobre a gesto da bacia hidrogrfica IsOs nos so de domnio da Unio ou dos estados, no primeiro no Brasil haja tendido a se concentrar em questes de caso, quando servirem de fronteira ou drenarem mais de distnbuio da gua, a estrutura que est emergindo pode um temtno estadual. As guas subterrneas, por seu turno, ser usada para atender preocupaes muito mais amplas " so de domnio estadual. Banco Mundial (1998). Brasil Gesto dos Problemasda Poluio. 41 3 Conceitos Selecionados 65. Fstratgias de Gerenciamento de Recurcos fHidricos no Brasil Arcas de Coopcrao com o Banco Mundial o conjunto dos interesseseconmicos relacionados,diretaou indiretamente, aos processossociaisde apropriao de recursosambientais, deve ser valoradoe distribudode modo equnime, no contexto de um arranjoinstitucional que compartilheresponsabilidadese possibilitea ancoragemdagestosobretalconjunto de interessessocialmente identificados. Essa nova perspectiva de equacionamento da gesto pela continuidade e pela permanncia, significando ambiental alarga o campo de observao at um que o processo no admite descontinuidades, nem vasto nmero de atores, pblicos eprivados, os quais limites pr-estabelecidos de durao2"; na dimenso necessariamente expressaro uma sensvel espacial, o processo envolve um ambiente interno diversidadedeinteresseseexperincias.Aavaliao ao Estado: as entidades pblicas com cuidadosa dos resultados de variadas instituies e responsabilidades estabelecidas sobre a gesto das iniciativas de planejamento regional, no Brasil e em guas (ANA e suas correspondentes estaduais); e outros pases, indica que o tratamento moderno a tambm um ambiente externo: o sistema de ser concedido a esse universo multifacetado tom- gerenciamento de recursos hdricos, em sentido lo como um dado permanente da equao. amplo (conselhos, comits e agncias e respectivos instrumentos de gesto), no havendo fronteiras Sob tal tratamento, dois princpios adicionais muito claras delimitando cada um desses ambientes2 2. parecem adquirir dimenso relevante para os fins da Estratgia que se quer edificar. O pnmeiro refere- Caracteriza-se, por conseguinte, um processo se aos conceitos de administrao estratgica e permanente de negociao, como convm a um planejamento estratgico. O segundo envolve esforo de planejamento participativo, focando reflexes aplicadas aos conceitos de subsidiariedade, situaes (contingncias) objetivas e cenrios desconcentrao ou descentralizao de processos desejados, com suas prprias especificidades, decisrios. segundo metodologias e procedimentos adequados a processos dinmicos de negociao. 3.3. ADMINISTRAO ESTRATGICA E PLANEJAMENTO ESTRATGICO 3.4. SUBSIDIARIEDADE, DESCONCENTRAO E Esses conceitos esto relacionados com o carter DESCENTRALIZAO DE PROCESSOS dinmico do processo de implementao de sistemas DECISRIOS de gerenciamento de recursos hdricos. No se deve esquecer que os processos de planejamento, por sua Entende-se por subsidiariedade23 oprincpio segundo natureza, so tentativos e iterativos. Assim sendo, o qual toda a ao que pode ser decidida e cabe a aplicao de uma espcie de lei da implementada em nvel local, no deve ser essencialidade, pela qual apenas o fundamental deve ser considerado por antecipao, deixando-se as questes acessrias para a oportunidade em que, 21".. the progress achieved to date is the result ofmany years ento sim, mostrem-se relevantes, no mbito de uma of effort." Water Resources Sector Strategy. ConceptNote abordagem contingencialista. for discussion w,th CODE. 22 Fundao Getlio Vargas (1998) PolticaNacional de A resposta adequada a tais preocupaes pode ser Recursos Hdricos una Viso do Processo de conferida pela aplicao de princpios de Implementao. Plano Nacional de Recursos Hdricos, Documento Tcnico N. 05. planejamento e de administrao estratgica, 23 Correia,F.N etal.(1998).ReportonSubsidantyandPolicy partindo de duas ordens ou dimenses: na ordem Integration - Subsidiarity inthe National Context (paper) temporal, a abordagem estratgica caracteriza-se In. Water 21 Project(PhaseII) 3 Conceitos Selecionados 42 66. submetida deciso de nvel hierrquico superior, transferidas decises a institutos independentes do decorrendo da uma diviso funcional que se ajusta governo central, ainda que sob condicionalidades, quanto esfera mais adequada de implementao destinando-se poder (competncias) e, em e acompanhamento, em termos dos arranjos contrapartida, encargos e responsabilidades, a institucionais e dos custos sociais envolvidos. Esse autoridades locais que lhe so perifricas. conceito parece extremamente pertinente quando se pensa na alocao de funes, responsabilidades Por bvio que a desconcentrao no pode ser vista e recursos entre as esferas de governo - federal, em conflito, nem como alternativa estadual ou municipal - e seus respectivos nveis descentralizao, particularmente quando esto em administrativos. questo objetivos de alavancar potencialidades locais endgenas de investimento, pela via da Nesses debates, so comuns resistncias e implementao da cobrana pelo direito de uso de questionamentos sobre os limites e vantagens de recursos hdrcos24. Para o xito da prpria gesto processos de descentralizao, invocando ganhos dos recursos hdricos, deve-se reconhecer que os de escala ou eventual sobrelevao de custos nveis de arrecadao, via cobrana, tendem a ser decorrentes da duplicao de estruturas maiores quando esta for realizada pelas instncias administrativas (p. ex., custos duplicados pela locais, com maior proximidade dos usurios- sobreposio de comits de bacias e de sub-bacias). pagadores. Mais do que isso, a funcionalidade da De outro lado, so apresentados argumentos em cobrana como instrumento de gesto, e no como contraponto centralizao, quase sempre imposto ou penalidade, depende, em larga medida, embasados em prerrogativas absolutas de autonomia dos arranjos institucionais e, por conseqncia, de do poder local. clara estratgia de descentralizao na implementao do sistema de gesto. Uma soluo conciliatria para esse embate - todavia, precria - consiste em concesses no Essas reflexes parecem conferir elementos para sentido da desconcentrao de processos decisrios, a resoluo de problemas relativos a dominialidade mediante as quais decises so regionalizadas dos corpos d'gua, assim como oferecem indicativos (como, p. ex., mediante a instalao de comits de para definies sobre o nvel apropriado gesto macrobacias) sem que, no entanto, a autoridade e das guas no pas, dentre as alternativas de privilegiar as responsabilidades deixem de remanescer em macrobacias, bacias regionais ou sub-bacias. 'Como departamentos do poder central. Sublinhe-se que a a maior parte dos problemas ambientais tem uma desconcentrao configura, nesses casos, meros natureza local, a gesto descentralizada tem duas processos administrativos que podem at vantagens principais: (a) reduz os custos de incrementar as responsabilidades ao nvel regional, informao, os residentes de uma jurisdio no oferecendo, contudo, espao para aconsolidao conhecem melhor seus interesses; e (b) permite que de real autonomia institucional. instrumentos de qualidade ambiental e de poltica variem de acordo com as regies e as prioridades e J o conceito de descentralizao implica num limites oramentrios" 25. processo mais avanado, mediante o qual so 24Correia, F. N. et al.(1998) Report on Subsidiarity and Polhcy Integration - Subsidianty in the Natuonal Context (paper) ln Water 21 Projeci(Pliase 11) 25 Banco Mundial (1998) Brasil Gesto dos Problemasda Poluio 43 3 Conceitos Selecion.ados 67. ______________ ~gua 4 Bases Legal e Institucional 4.1. ANTECEDENTES: UM BREVE em qualquer hiptese, dava-se preferncia HISTRICO' denvao para abastecimento das populaes. A t incio do sculo XX, o aproveitamento A administrao dos problemas de recursos hdricos, /I da gua no Brasil se dava, essencialmente, levando-se em conta os limites de uma bacia I 1.por iniciativa dos agentes privados e para O hidrogrfica, no foi, historicamente, uma tradio abastecimento pblico. Vigorava de forma absoluta no Brasil. At os anos 70, as questes de recursos o modelo de propriedade conjunta terra-gua, sendo hdricos eram sistematicamente consideradas a partir virtualmente ausente o papel de regulao do poder de perspectivas prprias aos setores usurios das pblico. guas ou segundo polticas especficas de combate aos efeitos das secas e das inundaes. A exceo Com a evoluo de tecnologia, que permitiu um foi a criao, ao final dos anos 40, da Comisso do uso mais intenso da agua e uma consequente maior Vale do So Francisco, com uma proposta de gerao de cargas poluidoras, assim como a desenvolvimento integrado dessa bacia. implantao de obras de engenharia de maior porte, passou a ser mais necessria uma ao de Os grandes projetos hidrulicos e as polticas de gerenciamento. recursos hdricos eram concebidos em cada um dos setores usurios: programa de gerao de energia O Cdigo de guas, estabelecido pelo Decreto hidreltrica, plano nacional de saneamento, Federal24643 del ode ulhode934foiaprimeira programas nacionais de irrigao, programas de tentativa de regular o aproveitamento da gua Esse transportes hidrovirios e outros. Esses programas Cdigo, julgado inovador para a poca, j foram implantados, a partir dos anos 40, com forte assegurava o uso gratuito de qualquer corrente ou participao estatal e sobretudo da rea federal. nascente de gua, para as primeiras necessidades Alguns estados, da e federal. da ida pemitndoatdosusa dequasqur uas Alguns estados, das regies Sul e Sudeste, mais da vida, permitindo atodos usar de quaisquer guas ncos em potencial hidreltrico, como So Paulo, pblicas, conformando-se com os regulamentos Minas Gerais e Paran, tambm criaram suas prprias administrativos. Era impedida aderivao das guas empresas de produo de energia. pblicas para aplicao na agricultura, indstria e higiene sem a existncia de concesso, no caso de A partir dos anos 70, no entanto, a ocorrncia de utilidade pblica, e de autorizao nos outros casos; srios conflitos de uso da gua comeou a suscitar discusses nos meios acadmico e tcnico- Barth, FT. (1999) Evoluo nos aspectos institucionais e profissional sobre como minimizar os problemas no gerenciamento de recursos hdricos no Brasil. In O Estado decorrentes. Os conflitos envolviam no s diferentes das guas no Brasil; Tucci et al. (no prelo). Gesto da setores usurios, como tambm os interesses de gua no Brasil; Pagnoccheschi, 2000 A Poltica Nacional unidades poltico-administrativas distintas (estados de Recursos Hdncos no cenno da integrao das polticas e municpios). Nesse perodo, o poder se achava pblicas. In. Munhoz, H. R. (org ). Interfacesda Gesto de Recursos Hdricos. muito concentrado na rea federal, tendo partido 45 68. Estrategias de Gerencamento de Recursos Hidncos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Aundial justamente de tcnicos do Governo Federal a quanto da evoluo da natureza dos prprios iniciativa de se criarem estruturas para gesto dos problemas de recursos hdricos, que passaram a ser recursos hdricos por bacia hidrogrfica. mais complexos e a demandar uma maior participao direta da sociedade para sua soluo. Nesse campo, uma primeira experincia significativa foi a assinatura, em 1976, do Acordo Em 1991, aprovada a lei de recursos hdricos do entre o Ministrio das Minas e Energia e o Governo estado de So Paulo. Nesse mesmo ano, o governo do Estado de So Paulo para a criao do Comit federal encaminha ao legislativo o primeiro projeto do Alto Tiet, cujo objetivo era o de buscar, a partir de lei criando o Sistema Nacional de Recursos da operao das estruturas hidrulicas existentes Hdricos e definindo a Poltica Nacional de Recursos para produo de energia, melhores condies Hdricos, a qual ter como primeiro relator o sanitrias nas bacias dos rios Tiet e Cubato, no Deputado Fbio Feldman. Alguns estados como Estado de So Paulo. Cear, So Paulo e Rio Grande do Sul avanaram bastante na implementao de seus sistemas de Deve-se registrar que, no perodo de 1976-83, gesto das guas. importantes decises foram tomadas durante a vigncia desse Acordo, entre as quais a reforma A tramitao do projeto de lei federal prossegue, de barragens e a definio de regras operativas de com ocorrncia de debates, seminrios e audincias reservatrios, objetivando controle de cheias e pblicas. Como marco do reconhecimento poltico abastecimento de gua da Regio Metropolitana de da importncia da rea de recursos hdricos, o So Paulo. A partir de 1983, o Comit do Alto Tiet Presidente Fernando Henrique Cardoso cria, em diminui seu ritmo de atuao, coincidindo com o 1995, o Ministrio doMeio Ambiente, dos Recursos perodo de democratizao do Pas, em que ocorre Hdricos e da Amaznia Legal, com uma Secretaria maior descentralizao, com ganho de maior poder de Recursos Hdricos. por parte dos estados e perda de influncia do nvel federal no processo. O Deputado Aroldo Cedraz substitui o Deputado Fbio Feldmann nas funes de relator do projeto Datam desse perodo, de maior centralizao de lei federal, apresentando um substitutivo em administrativa, as iniciativas conduzidas pelo Comit fevereiro de 1996, no qual incorpora uma proposio Especial de Estudos Integrados de Bacias mais flexvel de gesto das bacias hidrogrficas, Hidrogrficas - CEEIBH, constitudo conjuntamente propiciando contemplar as diversidades regionais pelos Ministrios de Minas e Energia e do Interior do pas. (ver item 4.4), que resultaram na criao de mais de 10 comits de rios federais. Finalmente, votada pela Cmara e pelo Senado, foi promulgada a Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, A partir do processo de redemocratizao no Brasil que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e da nova Constituio, de 1988, que deu maiores e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de poderes para estados e municpios, assiste-se, hoje, Recursos Hdricos. Essa lei culminou em um longo no Pas, a uma nova etapa no processo de gesto processo de avaliao das experincias de gesto dos recursos hdricos. de recursos hdricos e de formulao de propostas. Trata-se de um marco histrico, de grande Novas organizaes foram criadas, fruto tanto da significado e importncia para a gesto dos recursos evoluo do quadro poltico-institucional do Pas, hdricos no Brasil. 4 Bases Legal e Institucional 46 69. dra 4.2. OS AVANOS RECENTES NA As dificuldades em se prosseguir na implementao CONSTITUIO DE UMA BASE LEGAL da lei tm proporcionado lacunas de PARA O GERENCIAMENTO DOS regulamentao que persistem como grandes RECURSOS HIDRICOS NO BRASIL E A fragilidades do SINGRH, a exemplo da lei que COORDENAO REGULATRIA COM deveria tratar sobre as Agncias de gua. SETORES USUARIOS Uma outra estratgia adotada para buscar superar Transcorridos mais de cinco anos da promulgao as deficincias associadas implementao do da Lei Federal n 9.433/97, pode-se proceder a uma SINGRH consistiu em conceber a criao da avaliao sobre sua implementao. Embora seja Agncia Nacional de guas - ANA, como inegvel aevoluo do quadro legal einstitucional, instituio reguladora do uso e do aproveitamento observam-se atrasos edeficincias significativas no da gua. A ANA uma agncia com autonomia processo de implementao da Lei. administrativa efinanceira vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a principal misso de Parte dessas dificuldades so devidas s prpras implementar o SINGRH. A Agncia foi criada pela caracterstlcas da Lei 9 433, que remeteu a Lei Federal n 9.984, de 18 de julho de 2000, e legislao complementar o detalhamento e a instalada por intermdio do Decreto n 3.692, de regulamentaao de uma srie de aspectos dezembro de 2000 (ver item 4.5). essenciais do novo modelo institucional proposto. Em adio regulamentao especfica do sistema Outra parte dessas dificuldades se originou da de recursos hdricos, cabe ressaltar que muitos dos prpria limitao da administrao federal em se problemas presentes somente podero ser organizar para coordenar o processo de efetivamente equacionados mediante a implementao do SINGRH - Sistema Nacional de etia neequainds mdatGperencimentao de SINGRecurssHSicostapoceson e consolidao de regulamentao prpria aos setores Gerenciamento de Recursos Hdricos, processo esse usurios das guas, com destaques particulares para que demandava (e demanda) grande capacidade a gerao hidreltrica e para o saneamento. de planejamento e negociao. No caso da gerao hidreltrica, a existncia das Com vistas a superar essas difculdades, algumas agncias ANA e ANEEL (Agncia Nacional de estrategias foram adotadas. Uma delas consistiu Energia Eltrica), ambas de mbito federal, dever em avanar na regulamentao pela via de propiciarasinergiadeprocedimentoseanecessria resolues do CNRH - Conselho Nacional de coordenao regulatria, indispensveis para a Recursos Hdricos. Essa opo tem gerado abordagem de problemas relacionados questionamentos relativos ao que deveria ser pauta disponibilidade hdrica e resoluo de conflitos de de deliberao do Conselho e ao que deveria ser usos mltiplos (principalmente da energia frente objeto de regulamentaao por intermedio de irrigao, mas tambm, com a navegao, o controle decretos do Executivo, de cheias e outros). 47 4 Bases Legal e Institucional 70. Estratgias de Gerenciamento de Recursos Hidricos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Mllundial Box 4.1 - Recursos hdricos e gerao de energia O sistema gerador de eletricidade no Brasil predominantemente hidrulico. Esta tendncia tem diminudo nos ltimos anos. A percentagem de gerao hidreltrica j chegou a96% no ano de 1992, tendo gradativamente cado para os 86% no ano de 2001 Em funo da crise de energia de 2001, ocasionada por umasituao hidro-climatolgica anmala associada super utilizao dos reservatrios de acumulao de gua, houve uma falsa expectativa de que a gerao trmica ina prevalecer na expanso doparque gerador brasileiro. A tendncia para os prximos anos, pelo menos at o horizonte 2010, de se manter a atual participao hidrulica no parque gerador brasileiro (CCPE, 2001 - ver figura). Os sistemas de gerao hidreltrica das regies Sul, Sudeste-Centro-Oeste, Nordeste e Norte encontram-se interligados para possibilitar o snergismo hdrolgico das diferentes regies. As principais caractersticas desses sistemas de gerao e transmisso so: reservatnos com regularizao multi-anual, grandes distncias entre as usinas de gerao e os centros de carga, bacias hidrogrficas com diversidade hidrolgica possibilitando sinergismos, grau muito grande de integrao eltrica entre subsistemas e um grande potencial de desenvolvimento hidreltrico, notadamente na Amaznia. Entretanto, ainda persistem algumas limitaes para a transferncia eltrica entre os subsstemas, que impediram, na crise de 2001, um balanceamento maior entre o excesso de energia no Sul e a escassez de energia no Sudeste e Nordeste 20000 Fonte Potencial Custo 06 GW-ano GW (US$/1MWh) 19 123 5 2470O 33% menor que 40 7 4 Hidro 29%enire 40 e70 28%maior que 70 Carvo 120 180s 50 a70 20O-W Nuclear 150o 250O 60 a 70 2008 2002 2003 2i0 2005 ZiC 2i7 2008 200 2010 O3fPoRT IfODO 2420 3200 3220) 320( 1200 3 200 9200 3200 3200 flSAL ii 115 175 175 175 175 175 175 175 75 Total 1505 2900oT R4fO 9D02 518 ,7M5 1745 17345 17345 1735 7345 7345 iS654 36'1DR 0 o 971 1. 359 67906 SI274 72174 7479 77023 02BIS 00379 03291 Considerando-se oplano de expanso do sistema, preconizado pela ELETROBRAS para o ano 2015, os recursos eltricos brasileiros por diferentes fontes geradoras esto mostrados na Tabela acima. Pode-se observar que praticamente a nica alternativa economicamente vivel para os prximos anos hidroeletricidade. Assim, e considerando o plano de expanso do CCPE, a ANEEL dever concessionar usinas hidreltricas por diversas razes que incluem: o grande potencial disponvel a custos significativamente inferiores aoutras alternativas, fonte renovvel cujo custo de operao no est sujeito a oscilaes de preo de combustvel no mercado internacional, disponibilidade de pessoal tcnico qualificado no pas para projetar, construir e operar as usinas, possibilidade de uso mltiplo dos reservatrios (abastecimentos domstico e industrial, irrigao, controle de cheias, turismo e lazer) melhorando aeconomia nacional em diferentes setores. At meados da dcada de 90, o sistema eltrico brasileiro era praticamente estatal e altamente centralizado. A ELETROBRAS, empresa pblica brasileira, se encarregava do planejamento e operao do setor. Em 1996, oMinistno das Minas e Energia (MME) contratou oconsrcio liderado pela Coopers & Lybrand que, com a participao de profissionais do setor, apresentou proposta para uma ampla reforma do setor eltrico. Esta reforrna caractenza-se por uma abertura ao capital privado na rea de distribuio egerao de eletricidade. A partir de 1995, com aedio das Leis de Concesses (n's. 8.987 e 9.074) e a aprovao do Programa Nacional de Desestatizao (PND) - e sua 4. Bases Legal e Institucional 48 71. ~B1 (continuao Box 4 1) extenso para os Programas Estaduais de Desestatizao PED - o processo foi acelerado e hoje, na maioria dos Estados, a distnbuio de energiaj realizada por empresas privadas. Pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996, foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e teve incio a consolidao de uma nova postura do Estado, que passou a ser o regulador e fiscalizador das polticas do setor. O planejamento da expanso do sistema fica ao encargo do Comit Coordenador do Planejamento da Expanso de Sistemas Eltricos do Ministrio de Minas e Energia - CCPE, responsvel pela formulao da poltica e o planejamento da expanso da gerao de eletricidade. Constituiu-se o Mercado Atacadista de Energia (MAE), organismo responsvel pela implantao e operao dos contratos de suprimento de longo prazo do setor e frum onde se processam os negcios do mercado spot, e o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS), coordenador e controlador da operao da gerao e transmisso de energia eltrica nos sistemas interligados, zelando pela sua otimizao. Ambos (MAE e ONS) so entidades privadas e foram colocados em vigncia mecanismos de regulamentao, desde a gerao, passando pela transmisso, comercializao e distribuio da energia, direcionados a um mercado de livre concorrncia. As concesses dadas pela ANEEL passam por um processo de consulta Agncia Nacional de guas - ANA para certificar a disponibilidade hdrica da bacia hidrogrfica. ANA compete analisar outros usos da gua no mbito das bacias e compatibilizar os interesses locais, regionais e nacionais. Nota-se, portanto, que o uso da gua para a hidroeletricidade continuar a ser preponderante no futuro prximo. Alm disso, o setor tem uma nova organizao institucional muito mais complexa envolvendo instituies privadas e estatais e est requerendo investimentos vultosos para fazer frente demanda energtica brasileira. Ao mesmo tempo, o interesse do pas no uso mltiplo de seus recursos hdricos, ir requerer por parte da ANA uma competncia ainda no disponvel no Brasil. O setor eltrico capacitou maciamente profissionais na dcada de 70 e chegou a um grau de eficincia comparvel ao do primeiro mundo. Hoje, a ANA para fazer frente s demandas mltiplas para uso dos recursos hdricos ter que fazer o mesmo, s que na velocidade exigida pelos conflitos iminentes. Para tomar ainda mais complexas as relaes entre recursos hdricos e energia, nota-se que mais de 50% de nosso potencial hidreltrico est localizado na Bacia Amaznica, em particular no estado do Par. A capacidade de transferncia de energia entre a regio Amaznica e as regies Norte e Nordeste maior que 5.000 MW e o sudeste/ centro-oeste varia entre 3 000 e 6.000 MW dependo dos cenrios de demanda energtica. Com a incluso de Madeira e Tapajs, existe a possibilidade de se transfenr outros 11.000 MW. Quatro hidreltricas podem supnr esta energia: Belo Monte (11.000 MW) e Altamira (5.720 MW) no Xingu; TA- 1(9 528 MW) na bacia do no Tapajs e MR- 1(6.854 MW) na bacia do Madeira. O relatrio da Comisso Mundial de Barragens (2000) discorre sobre uma sucesso de casos em que, no passado, barragens foram construdas tendo em vista somente aspectos econmicos, resultando em danos sociais e ambientais considerveis. Esses exemplos tm sido utilizados por grupos ambientalistas para justificar sua oposio construo de novas barragens. Parece prudente que, no processo de construo destas hidreltricas, importantssimas para o desenvolvimento do pas, a anlise seja feita ao nvel da bacia hidrogrfica, dentro de um contexto de tomada de deciso com objetivos mltiplos que incorporariam no s as perspectivas econmicas, mas tambm aspectos sociais e ambientais Todos esses aspectos deveriam ser considerados desde as fases iniciais do aproveitamento, para evitar a necessidade de medidas mitigadoras preconizadas nos relatrios de impacto ambiental. Nesse sentido, no parece recomendvel a utilizao de indicadores simplistas como, p. ex., a relao rea inundada por MW instalado, ou nmero de pessoas reassentadas involuntariamente, para decidir sobre a convenincia ou no de uma usina hidreltrica. Novos paradigmas, como a insero regional do projeto ao nvel da comunidade local e os usos mltiplos de recursos hdricos, devem compor o processo decisrio da localizao de aproveitamentos hidreltricos. 49 4 Bases Legal e Institucional 72. Estrategias de Gerenciamento de Recursos Hdncos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Mlundial No que tange ao estabelecimento de um marco questo. Vale lembrar que o setor possui faturamento regulatrio para o setor saneamento, sem dvidas, da ordem de R$ 13 bilhes anuais. as dificuldades so maiores. A comear pelas questes envolvendo a titularidade municipal, o que Sem embargo dessas dificuldades, o estabelecimento exige a construo de um modelo institucional a de uma regulao prpria ao setor saneamento partir de perspectivas locais, passando pela passa a ser relevante para a gesto dos recursos construo de consensos de mbito regional hdricos quando se considera que, dado o carter (especialmente em aglomeraes urbanas e regies monopolista da prestao de servios, possvel que metropolitanas), at chegar ao escopo da atuao parte das ineficincias operativas dos complementar dos estados e suplementar da Unio. concessionrios seja encoberta, se a parcela relativa Recentemente, iniciativas de colocar esses e outros cobrana pelo uso da gua, como item incorporado temas do saneamento em debate, mediante o projeto s tarifas, venha a ser simplesmente repassada aos de lei n"4.147, mostraram-se extremamente difceis, consumidores finais, sem consideraes sobre o dado os aspectos ideolgicos envolvidos e os desempenho dos operadores de sistemas. elevados interesses polticos e financeiros em Box 4.2: Recursos hdricos e as questes institucionais do setor de saneamento Diversamente do que ocorreu em outras reas de infra-estrutura pblica, como energia e telecomunicaes, que passaram por processos agudos e abrangentes de privatizao, as intenes governamentais de reforma estrutural dos servios pblicos de saneamento bsico - estritamente, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio - apresentaram, at o momento, efeitos bastante reduzidos. Em larga medida, a escassez de resultados ongina-se da dificuldade de revisar a questo-chave da titularidade sobre os servios, reconhecidamente pertencente aos municpios quando da prestao de servios caracteristicamente locais, e mal definida quando de regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. A iniciativa do Executivo federal anterior para a soluo desta pendncia, atravs de projeto de lei n 4.147 (no essencial, a atribuio aos estados da competncia sobre os servios de mbito regional), gerou intensa polmica e abriu oportunidade a um projeto substitutivo de corte municipalista, terminando o assunto por ser retirado da pauta de discusso e votao do Congresso, com poucas possibilidades de reexame no ano de 2002. Nesta busca de definio para a titularidade sobre os servios, dois propsitos so relevantes: (i) a formao de mercados que possibilitem ganhos de escala e a proviso de um servio econmica e financeiramente auto-sustentvel (as aglomeraes metropolitanas e similares abrigam cerca de metade da populao urbana brasileira), e, (u) o estabelecimento de condies para a existncia de um marco regulatrio melhor definido, estmulo indispensvel prestao de servios mais abrangentes e eficientes Sob o aspecto prospectivo, difcil avaliar o futuro institucional do setor. tanto um prximo governo poder retomar a finalidade de reforma estrutural daprestao dos servios, quanto optar por uma postura de mudanas mais gradativas, em apoio a polticas fixadas mais regionalmente, e sob a presso de situaes localizadas e bem definidas de oferta inadequada dos servios Com a dificuldade das reformas, mantm-se a predominncia de instrumentos bsicos do Planasa - Plano Nacional de Saneamento (institudo em 1971)' recursos vinculados ao setor, provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de 4 Bases Legal e Institucional 50 73. continuaoBox 4.2 Servio e companhias estaduais pblicas de saneamento. Organizaes municipais prestadoras de servios - os casos de concesses privadas, efetuadas quase sempre por municpios, so ainda de abrangncia residual - atendem um universo populacional menor (ver tabela Anexo II) Sob o aspecto financeiro, os seguintes itens podem ser ressaltados: (i) As receitas totais das companhias estaduais e de organizaes munmcipais, para as quais se dispe de informao, apresentam pequena margem positiva em relao s despesas totais. No entanto, apenas 10 das 27 empresas estaduais vm apresentando supervit, o que indica baixa gerao de recursos prprios para investimento e consequente dependncia de aportes financiados ou transferidos. H pouca margem para a elevao das tarifas atualmente praticadas, (ii) Por outro lado, a expanso dos sistemas, parte as estruturas de tratamento de efluentes, feita a custos crescentes, por restries de mananciais (muitos afetados por usos urbanos), pela elevao recente de padres exigidos para a qualidade da gua e pela incorporao de novos usunos predominantemente de menor consumo mdio e baixa renda; (iii) Medidas de contingenciamento de aportes novos do FGTS, situao de endividamento de governos e companhias estaduais e problemas da Caixa Econmica Federal com os termos do Acordo da Basilia (excessiva exposio a nmero reduzido de devedores, assuntoj equacionado) ocasionaram um fluxo irregular do principal recurso de financiamento para o setor, problema parcialmente contornado pela elevao de dotaes fiscais em anos recentes. O futuro do setor depender, em boa medida, das definies institucionais mencionadas e da natureza ou intensidade das reformas a serem implementadas. A parda manuteno da meta de universalizao do atendimento de gua, uma ateno especial devena ser requerida para os seguintes temas: (i) Vinculao dos recursos do FGTS e de transferncias de recursos fiscais da Unio polticas de melhoria generalizada de eficincia dos prestadores de servios (institucionais, tcnico-operacionais e econmico- financeiras); (ii) Reavahao das metas de atendimento com sistemas coletores e de tratamento de esgotos, com estudo de incentivos adoo de sistemas alternativos (mantendo normas ambientais e de sade pblica, reduzindo custos de investimentos e adequando os sistemas s necessidades locais e s restries de oramentos familiares); (iii) Reforo ao programa da Agncia Nacional de guas de despoluio de bacias hidrogrficas, com base no pagamento pelos esgotos tratados; (iv) Concentrao de esforos no melhor rendimento operacional de sistemas de tratamento de esgotos jimplantados; (v) Gesto da demanda de gua, com incentivo ao seu uso racional, e consequente reduo de impactos ambientais e de investimentos em ampliao de sistemas; (vi) Estruturao e financiamento de programas articulados de gesto temtorial, desenvolvimento urbano e proteo ambiental para casos crticos de impactos sobre mananciais de abastecimento por expanso e pobreza urbana. 51 4 Bases Legal e Institucional 74. Estratgias de Gerenciamenso de Recursos Hdncos no Brasil Arcas de Cooperao com o Banco Mundial 4.3. GESTO DE RECURSOS HiDRICOS NOS A avaliao qualitativa das capacidades institucionais ESTADOS: A FRAGIUDADE DAS INSTITUIES instaladas nas diversas unidades da federao toma- se, ento, fundamental para o delineamento da Vinte e dois estados brasileiros e o Distrito Federal j Estratgia aqui em pauta. Diante da inexistncia de aprovaram leis que instituem polticas e sistemas levantamentos recentes, com aabrangncia necessria estaduais de gerenciamento de recursos hdricos2, para os propsitos de uma EGRHB, adotou-se, para definindo as entidades governamentais responsveis uma avaliao em primeira aproximao, uma pelo desempenho das tarefas prprias ao poder pblico metodologia baseada ementrevistas com profissionais estadual. Alguns estados da regio Norte so, portanto, selecionados, detentores deconhecimento privilegiado os nicos que ainda no formularam suas leis, fato a cerca das realidades locais, de modo a capturar suas compreensvel face natureza distinta dos problemas percepes quanto base legal, ao aparato institucional daquela regio, onde so abundantes os recursos e base de informaes existentes em cada um hdricos e os conflitos associados ao seu uso daqueles estados e no Distrito Federal. virtualmente ausentes. Foram entrevistadas 60 pessoas, trs em cada unidade Tendo em vista a dimenso continental do pas, suas pesquisada, duas pertencentes ao rgo gestor (uma especificidades regionais, regime poltico federativo e em cargo de direo e outra, tcnico-operacional) e a diviso constitucional de titularidade das guas, uma no diretamente ligada instituio, de forma a dividida entre a Unio e os estados, fica evidente a obter uma avaliao externa3 . importncia dos rgos estaduais gestores de recursos hdricos, parceiros fundamentais naimplementao de Os principais problemas identificados nessa pesquisa um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos so apresentados no Tabela 4.1. Hdricos integrado e competente. Tabela 4.1 - Avaliao institucional qualitativa dos rgos gestores estaduais Principais Problemas Evidncias, observaes e exemplos associados Em apenas 5 das 20 UFs houve consenso ao considerar a base legal consistente e completa o4 Houve expressivo avano na aprovao das leis, mas ainda h Em 12 UFs, a base legal foi considerada em consolidaio, com a lei tida como consistente, 4 problemas associados s porm carente de melhor regulamentao A grande maiona dos entrevistados, no entanto, : regulamentaes acredita que as inconsistncias legais remanescentes no so determinantes para as t4 dificuldades pnncipais associadas gesto de recursos hdncos A maiona dos rgos gestores da administrao direta, Secretanas de Estado especficas de recursos hidncos (AL, CE, PE, RN), de meio ambiente e recursos hdncos (PB, PI, DF, GO), ou departamentos em outras secretanas (MA, SE, ES, SC, RS) Outros esto na administrao indireta, porm em departamentos do rgo ambiental (MT, MS) o Ausncia de efetiva autonomia Outros estados adotaram a soluo de autarquias estaduais (BA, MG, SP, PR), que, apesar de X administrativa e financeira legalmente autnomas, tambm sofrem com as amarras administrativas impostas pelos regimentos do direito pblico A COGERH (CE) e a SERLA (RJ) so regidas pelo direito pnvado, mas pouco tm usufrudo desta condio, tendo suas administraes fortemente condicionadas pelas secretanas a que esto vinculadas s:a Em apenas 5 UFs a visibilidade e importncia institucional do rgo gestor foram Instituies ainda pouco consideradas alta Em 13 UFs, os rgos foram considerados no consolidados e com consoldadas como gestoras dos atnbuies e responsabilidades pouco reconhecidas no govemo e/ou sociedade em geral Em recursos hiddico$ 2 estados (MG e DF) no houve consenso quanto a esse quesito 2oMato Grosso do Sul teve sua lei aprovada em dezembro de 2001, mas ainda no sancionada pelo Poder Executtvo estadual. O Par dispe de let que trata da poltica de minerao e hdrica do Estado, no especfica para recursos A metodologia e o questionrio utltzados nas entrevistas so hdricos e bastante distinta das demais legislaes estaduais. apresentados no Anexo III. 4. Bases Legal e Institucionral 52 75. (continuao) Principais Problemas Evidncias, observaes e exemplos associados Equipes tcnicas inadequadas Em 9 das 20 UFs, as equipes tcnicas foram consideradas inadequadas, em 10 foram para responder s atdbuies e consideradas altamente inadequadas e em 1 (MS) no houve consenso Em nenhum Estado prespons der dosatri se houve consenso considerando a equipe apropnada Dos 60 entrevistados, apenas 4, em gestores diferentes Estados, consideraram suas equipes condizentes em face s responsabilidades da instituio. Em 11 Estados, houve consenso quanto ongem federal preponderante dos recursos que sustentam as atividades da instituio Nesses Estados, a segurana e a regulandade do aporte Os Estados ainda dependem de recursos foram consideradas de mdia a baixa, com grande incerteza quanto fortemente de recursos disponibilidade de recursos a cada ano Em apenas um caso (RS), o fluxo de recursos foi financeiros federais, com a considerado regular e garantido, tendo sua ongem identificada como repasses federais da segurana e regulandade do compensao financeira do setor eltnco aporte de recursos sendo, em geral, mdia a baixa Entre os 7 Estados em que a origem pnncipal dos recursos foi identificada como estadual, apenas em 2 a segurana e regulandade do fluxo de recursos foram consideradas altas (SP e RJ) Monitoramento e fiscalizao foram as atividades mais citadas (38 em 136 citaes) entre as Atividades de monitoramento e mais prejudicadas pela falta de um aporte regular de recursos financeiros A manuteno da fiscalizao e a manuteno da infra-estrutura existente foi a segunda atividade mais citada (24 em 136) infra-estrutura existente so as Considerando apenas as entrevistas nos estados nordestinos, o item mais citado como mais prejudicadas por falta de prejudicado foi a manuteno da infra-estrutura (20 em 75), o que revela o estado de recursos regulares abandono da infra-estrutura existente e pe em dvida a segurana e a sustentabldade das disponibilidades hdncas mobilizadas por essa infra-estrutura hidrulica Em todas as UFs, as redes de monitoramento da quantidade de gua (fluviometna, pluviometna, nveis de reservatnos, etc ) foram consideradas insuficientes em termos de As redes de monitoramento de cobertura Em 12 UFs, no entanto, a rede foi considerada bem operada e em 8, mal operada quantidade e qualidade da gua so deficientes Quanto qualidade da gua, a situao se repete com uma exceo, Pemambuco, em que os entrevistados consideraram a rede suficiente e bem operada Nas demais UFs, o conceito prevalecente foi o de insuficiente, bem operada em 12 e mal operada em 7 lo A fiscalizao dos usos da gua no sistemtica, dificultando a Em nenhuma das UFs foi apontada a existncia de fiscalizao sistemtica dos usos da gua. atualizao e venficao dos Em 9 UFs existe fiscalizao eventual, normalmente em funo de denncias Em 11 Estados, cadastros de usunoos e o a fiscalizao praticamente inexistente fortalecimento da outorga Em 11 UFs foi apontada a inexistncia de sistemas de informaes implantados capazes de A maioria dos Estados no auxiliar os processos de tomada de deciso dos rgos gestores dispe de sistemas de Em 5 estados (CE, RN, MG, SP, PR) foi relatado que os sistemas existem e so atualizados informao implantados regularmente Em outros 4 estados (PB, PE, PI, SE), existem sistemas de informaes, porm sem atualizao regular UF Unidade da Federao 53 4 Bases Legal e Institucional 76. Estratgsas de Gerenciamento de Recursos Fidricos no Brasil Areas de Cooperao com o Banco Mundial A Figura 4.1 apresenta a evoluo da Cear, Paran, Minas Gerais e So Paulo, que participao percentual de rgos gestores de esto entre os mais avanados em termos de recursos hdricos nos oramentos estaduais gesto de recursos hdricos. executados entre 1997 e 2000, nos Estados do Oramento Executado (Oramentodo rgo Gestor/ Oramento Geraldo Estado) 3,5% - 3,0% -__ 2,5% - -m- Cear -SR 2,0% - Paran -SUDERHSA --M Minas Gerais - IGAM 1,0% _-- So Paulo - DAEE 0,5% 0,0% 1997 1998 1999 2000 Ano Oramento Executado (Oramento do rgo Gestor*/ Oramento Geraldo Estado) 3,5% 3,0% - 2,5% - _ Cear - SRH 2,0% - Parana - SUDERHSA 1,5% ~--Minas Gerais - IGAM So Paulo - DAEE 1,0% 0,0% 1997 1998 1999 2000 Ano * Descontados os valores relativos a investimentos Figura 4.1 - Participao oramentria de rgos gestores nos oramentos estaduais 4 Bases Legal e Institucional 54 77. gua llBlras A Figura 4.2 apresenta, para os Estados do Cear e O grfico apresentado de forma parametrizada em Paran, uma anlise sobre a variao dos oramentos relao ao valor mnimo observado no perodo de executados dos rgos gestores em termos de: (i) 1997 a2000, para cada uma das variveis analisadas. gastos totais; (ii) gastos na categoria investimentos; Sua avaliao permite constatar uma acentuada e (iii) gastos totais excluindo os investimentos, assim irregularidade no aporte de recursos.4 como (iv) a variao do percentual em relao ao oramento executado total do Estado. Estado do Cear SRH o 5,0 E 4,0 o a -- ~~~~~~~~~~~~~~~~~TotalExecutado 8 3,0C_ =- Investimento E2,0 - ///-_ Total-Investimento ____________________ __________ __________ __________ z I -X%Oramento do Estado ,1,0. > 0,0 1997 1998 1999 2000 Ano Estado do Paran SUDERHSA o 5,0 - E4,0 2oa -M- Total Executado .8 /O / = Investimento ; 2,0 -4_-- Total-Investimento E_____________________________________ s-fO %Oramento do Estado o > 0,0 1997 1998 1999 2000 Ano Figura 4.2 - Anlise da varabilidade do oramento executado, Cear e Paran, 1997 a 2000 4Os dados de execuo oramentria constam da Tabela II 21 55 4 Bases Legal e lnstitucional 78. Estrategias de Gerenciamento de Recursos Hdricos no Brasil Arcas de Cooperaao com o Banco Mundial Box 4.3: Avaliao dos sistemas de outorga em Estados selecionados Recentemente, oBanco Mundial, com oapoio do World Bank - Netherlands Water Partnership Program (BNWPP), financiou um estudo para avaliao do suporte deciso para outorga Cear de direitos de uso da gua em utilizao no Brasil. Foram Penmbc pesquisados os seis estados que mais avanaram na aplicao n Pernambuco da outorga e no uso de sistemas de suporte deciso (So Paulo, Bahia, Paran, Cear, Minas Gerais e Pernambuco). Com isso, a amostra pde contemplar diferentes realidades existentes no pas no que se refere ao desenvolvimento institucional do setor de recursos hdricos, ao estgio de Bahia implantao da outorga e do sistema estadual de gerenciamento e aos problemas predominantes- qualitativos no Sul/Sudeste e tnas quantitativos no Nordeste. Foi pesquisada, tambm, a ais implantao da outorga no nvel federal. Paran So Paulo A capacidade institucional instalada vana muito de um estado para outro De um modo geral, os rgos gestores dos recursos hdricos, responsveis pela outorga, apresentam limitaes de recursos e, sobretudo, de pessoal, exceto So Paulo, que conta com estrutura de maior porte no DAEE. Entre os demais, Paran e Bahia apresentam equipes de outorga mais bem estruturadas, enquanto que nos restantes existem srias limitaes, tanto no nmero quanto no perfil dos tcnicos envolvidos Um dos problemas mais srios que os estados tm enfrentado na implantao de seus sistemas de gerenciamento e, especificamente, da outorga de direitos de uso da gua, a deficincia da base de informaes tcnicas disponveis. De um modo geral, o monitoramento de quantidade e qualidade da gua limitado e os dados existentes muitas vezes so sub-aproveitados por falta de uma sistematizao adequada. Nos estados do Nordeste, h um nmero insuficiente de estaes fluviomtncas e pouca informao sobre a capacidade dos aqferos existentes, limitando bastante o conhecimento das disponibilidades hdrcas e,em consequncia, reduzindo a credibilidade do instrumento de outorga No Sul/Sudeste, as disponibilidades hdncas so mais bem conhecidas e monitoradas, mas persiste a limitao quanto ao monitoramento da qualidade da gua. Algumas das deficincias encontradas, p ex., noque diz respeito base de informaes, manuteno de uma equipe adequada, ausncia de fiscalizao sistemtica, ou ao tratamento dos aspectos de qualidade da gua eda outorga de guas subterrneas, esto intimamente relacionadas falta de autonomia financeira das instituies. Esta limitao est associada no s ao montante total de recursos alocados, como tambm, irregularidade desses recursos, que muitas vezes chegam em espasmos. O processo de outorga um processo contnuo que est sempre em evoluo. Nesse caso, o fluxo regular de recursos fundamental para que se possa planejar oque fazer e como fazer, inclusive sobre o desenvolvimento de sistemas de suporte deciso (SSD) A soluo para esse problema passa, necessariamente, pelo aspecto financeiro e, sobre isto, a poltica nacional prega e as experincias internacionais bem sucedidas mostram, que a cobrana pelo uso dos recursos hdncos uma das pnncipais alavancas para a consolidao dos sistemas de gesto. A avaliao realizada permitiu a indicao de algumas recomendaes para projeto, concepo e implementao de novos sistemas de suporte deciso para outorga: (i)clareza na definio dos objetivos e das funes do SSD; (li) discusso ampla e sintonia entre tomadores de deciso e tcnicos; (iii) capacitao e dimensionamento adequado das equipes; (iv)flexibilidade do suporte deciso; (v) organizao, tratamento e atualizao das informaes disponveis; (vi) tratamento adequado das questes de qualidade da gua; (vii) ampliao e melhoria da base de informaes para outorga de guas subterrneas; (viii) modelagem adequada dos sistemas de reservatrios; (ix) eficincia e facilidade de uso dos recursos de anlise; e,(x) adequao na comunicao dos resultados. Alm disso, foram enumerados requisitos mmmos que devem ser verificados antes de se desenvolver e implantar um SSD especfico para outorga. Esses requisitos foram agrupados em trs dimenses: do problema a analisar (conhecimento e caracterizao das decises), da informao (conhecimento e organizao da base de dados e informaes) e do usurio (existncia de equipe com potencial para assimilar a tecnologia). 4 Bases Legal e Institucional 56 79. 4.4. PARTICIPAO SOCIAL E Especial de Estudos Integrados de Bacias DE