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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA COMO INSTRUMENTO DE DEFESA EXTRAJUDICIAL DO MEIO
AMBIENTE
ROBERTO HOSTIM DE OLIVEIRA JUNIOR
ITAJAÍ, OUTUBRO DE 2007
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA COMO INSTRUMENTO DE DEFESA EXTRAJUDICIAL DO MEIO
AMBIENTE
ROBERTO HOSTIM DE OLIVEIRA JUNIOR
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Professora MSc. Maria da Graça Mello Ferraciolli
ITAJAÍ, OUTUBRO DE 2007
AGRADECIMENTO
Primeiramente aos meus pais Roberto Hostim de Oliveira e Sônia Maria de Oliveira, por terem
sempre me apoiado e lutado para me dar o melhor possível;
Às minhas irmãs Renata de Oliveira Gomes e Fernanda de Oliveira Espíndola, que sempre me
incentivaram em minhas escolhas;
Aos meus grandes amigos que nunca esquecerei: Everton, Eduardo, Marcos, Marino, William,
Vinícius, pelo companheirismo; Fernando Correia pela grande lealdade que possui; Paulo “Viper”, o
cara mais parceiro que já conheci; Fernando Bellé pelos grandes conselhos; Francine, Gianini e
Mariana por terem sido grandes amigas ao longo desses anos de faculdade;
Agradeço também a todos os professores que lecionaram para mim, e em especial para Maria
da Graça Mello Ferraciolli, a minha orientadora, e aos grandes mestres: Leandro Morgado, José
Everton da Silva, Irineu João da Silva, Maria Fernanda do Amaral, Wanderley Godoy Júnior,
Alexandre Tavares, Marco Aurélio G. Buzzi e Rosan da Rocha;
Finalmente, todavia reservando aqui maior importância, a Deus que me proporcionou a
possibilidade de conhecer e conviver com todas essas pessoas que tanto contribuíram para meu
crescimento intelectual e moral.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a todas as pessoas que conheci nestes anos de faculdade e em especial à
minha família e amigos.
Pois acontece muito não darmos a que
temos o justo valor, enquanto o temos;
mas se o perdemos ou nos é tirado,
exageramos-lhe então o valor, e só então
descobrimos as qualidades que aquilo
não nos mostrava quando era nosso.
William Shakespeare1
1 SHAKESPEARE, William. In: NOGUEIRA, Arnaldo Junior. Projeto Releituras. Disponível em: http://www.releituras.com/wshakespeare_citacoes.asp. Acesso em 01 out. 2007.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí, 16 de Outubro de 2007
Roberto Hostim de Oliveira Junior Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Roberto Hostim de Oliveira Junior,
sob o título O Ministério Público na Defesa Extrajudicial do Meio Ambiente: Termo
de Ajustamento de Conduta, foi submetida em 13 de novembro de 2007 à banca
examinadora composta pelos seguintes professores: MSc. Cláudia Marisa Kellner
Berlim, MSc. Josemar Sidnei Soares e MSc. Maria da Graça Mello Ferracioli, e
aprovada com a nota 9,75 (nove e setenta e cinco).
Itajaí, 13 de Novembro de 2007
MSc. Maria da Graça Mello Ferraciolli Orientadora e Presidente da Banca
Antonio Lapa Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACP Ação Civil Pública
ART Artigo
CC Código Civil Brasileiro de 2002
CDC Código de Defesa do Consumidor
CEJURPS Centro de Ciências Jurídicas e Sociais
CRFB/1988 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CGMP Corregedoria Geral do Ministério Público
CP Código Penal
CPC Código de Processo Civil
CPP Código de Processo Penal
CSMP Conselho Superior do Ministério Público
LACP Lei da Ação Civil Pública
LAP Lei da Ação Popular
LF Lei Federal
MP Ministério Público
TJ Tribunal de Justiça
UNIVALI Universidade do Vale do Itajaí
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Dano
Constitui um dos alicerces essenciais da responsabilidade, podendo ser
conceituado como a lesão a um bem jurídico tutelado2.
Direito Ambiental
É o conjunto de princípios e regras destinados à proteção do Meio Ambiente,
compreendendo medidas administrativas e jurídicas, com a reparação econômica
e financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas, de uma
maneira geral3.
Direitos Difusos
Denominados direitos de terceira geração, surgem no contexto do Estado
Democrático de Direito, no âmbito de uma sociedade hipercomplexa. Ultrapassam
a visão individualista, superando a dicotomia entre o público e o privado4.
Direitos Fundamentais
Os direitos fundamentais podem ser entendidos como direitos ínsitos à própria
noção de pessoa, como direitos básicos do indivíduo, como homem, no seu atual
patamar de dignidade5.
2 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5 ed. ampl. – São Paulo: Saraiva, 2004, p. 34. 3 CARVALHO, Carlos Gomes de. Introdução ao direito ambiental. Rio de Janeiro: Verde Pantanal, 1990, p. 140. ��COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção jurídica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 09.�5 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 9.
Meio Ambiente
Bem jurídico de fruição eminentemente coletiva, destinado à satisfação de
necessidades transindividuais. O bem meio ambiente, num sentido macro, não se
insere no universo dos bens públicos, tampouco na seara dos bens privados.
Considera-se um bem da coletividade com elementos dotados de um regime
jurídico especial, enquanto essenciais à sadia qualidade de vida e vinculados,
assim, a um fim de interesse coletivo6.
Meio Ambiente Artificial
Diz respeito ao espaço urbano construído, ou seja, o conjunto de edificações
(chamado de espaço urbano fechado), e equipamentos públicos (espaço urbano
aberto)7.
Meio Ambiente Cultural
É o Meio Ambiente integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico,
paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem,
difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor especial8.
Meio Ambiente Natural
É o Meio Ambiente constituído por solo, água, ar atmosférico, flora e fauna, os
quais, somados, resultam em um equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o
meio em que vivem9.
Meio Ambiente do Trabalho
Local onde as pessoas desempenham atividades laborais, sendo remuneradas ou
não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de
agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores10.
6 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 08. 7 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 21. 8 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 03. 9 REBELLO, Wanderley Filho. e BERNARDO, Christianne. Guia Prático de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Ed. Lúmen Júris, 1999, p. 19. 10 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 22 – 23.
Poluidor
Pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que, direta ou
indiretamente, causa degradação ao Meio Ambiente através de sua atividade11.
Poluição
É a degradação de qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente: prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem
desfavoravelmente a biota; afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente; lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos12.
Princípios
Mandamentos basilares de um ordenamento jurídico, possuindo natureza
normogenética (normas que estão na base ou constituem a ratio de regras
jurídicas)13.
Prevenção
É a forma de antecipar-se aos processos de degradação ambiental, mediante
adoção de políticas de gerenciamento de proteção dos recursos naturais14.
11 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 32. 12 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 35.�13 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 33. 14 SAMPAIO, José Adércio Leite. Princípios de direito ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 70.
SUMÁRIO
RESUMO.........................................................................................XIV
INTRODUÇÃO ................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ...................................................................................... 3
MEIO AMBIENTE: CONCEITO, PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEÇÃO E RESPONSABILIDADE......................................... 3 1.1 MEIO AMBIENTE E CONSTITUIÇÃO..............................................................4 1.1.1 A PESSOA HUMANA COMO DESTINATÁRIO DO DIREITO AMBIENTAL ......................7 1.2 DEFINIÇÃO LEGAL DO MEIO AMBIENTE ...................................................10 1.3 CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE.......................................................11 1.3.1 MEIO AMBIENTE NATURAL OU FÍSICO ..............................................................12 1.3.2 MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL ............................................................................13 1.3.3 MEIO AMBIENTE CULTURAL ............................................................................13 1.3.4 MEIO AMBIENTE DO TRABALHO .......................................................................14 1.4 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988..............................................15 1.4.1 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .............................................17 1.4.2 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR .................................................................20 1.4.3 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO ........................................................22 1.4.4 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO ..........................................................................25 1.4.5 PRINCÍPIO DA UBIQÜIDADE ..............................................................................26 1.5 RESPONSABILIDADE POR DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE...27 1.5.1 RESPONSABILIDADE CIVIL...............................................................................28 1.5.2 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA..............................................................30 1.5.3 RESPONSABILIDADE PENAL ............................................................................32 1.5.3.1 A Distinção entre o Ilícito Civil e o Ilícito Penal....................................32 1.5.3.2 Tutela Penal do Meio Ambiente .............................................................33
CAPÍTULO 2 .................................................................................... 35
MEIOS PROCESSUAIS DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE..... 35 2.1 O MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE.....................37 2.1.1 INQUÉRITO CIVIL.............................................................................................39 2.1.2 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRELIMINAR .................................................44 2.1.3 PEÇAS DE INFORMAÇÃO..................................................................................46 2.1.4 RECOMENDAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO .....................................................46 2.2 A TUTELA COLETIVA AMBIENTAL .............................................................47 2.2.1 AÇÃO POPULAR CONSTITUCIONAL ..................................................................49 2.2.2 AÇÃO CIVIL PÚBLICA......................................................................................52 2.2.2.1 Condenação em dinheiro e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos55
2.2.3 MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO AMBIENTAL............................................56 2.2.4 MANDADO DE INJUNÇÃO AMBIENTAL ...............................................................59
CAPÍTULO 3 .................................................................................... 63
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL......................................................................................................... 63
3.1 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA .................................63 3.1.1 NATUREZA JURÍDICA ......................................................................................65 3.1.2 LEGITIMIDADE.................................................................................................66 3.1.3 REVISÃO PELO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO .........................69 3.1.4 ASPECTOS FORMAIS.......................................................................................70 3.1.5 EFEITOS DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA.............................71 3.1.6 A MUTABILIDADE DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ...............73 3.1.7 PUBLICIDADE .................................................................................................73 3.2 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL ...........75 3.2.1 OBJETO .........................................................................................................76 3.2.1.1 Obrigação de Fazer.................................................................................77 3.2.1.2 Obrigações de Não Fazer .......................................................................78 3.2.1.3 Obrigações de Dar Coisa Certa .............................................................79 3.2.1.4 Indenização em Dinheiro em Caso de Danos Irreparáveis..................80 3.2.1.5 Compensação por Equivalente..............................................................81 3.2.2 COMINAÇÃO...................................................................................................82 3.3 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL PRELIMINAR........................................................................................................84 3.4 A EXECUÇÃO DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL.........................................................................................................87 3.4.1 EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER .............................................................87 3.4.2 EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER ......................................................89 3.4.3 EXECUÇÃO DE DAR COISA CERTA OU INCERTA ................................................90 3.4.4 EXECUÇÃO DE QUANTIA CERTA ......................................................................91 3.4.5 LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DO TÍTULO ...................................................92 3.4.6 A EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO BASEADO EM COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ...............................................................................94
CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................. 96
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................ 100
RESUMO
A presente Monografia tem como escopo estudar a tutela do Meio Ambiente
mediante a aplicação de Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental,
buscando assim resolver a problemática da morosidade processual existente.
Quanto à Metodologia empregada, na Fase de Investigação foi utilizado o Método
Indutivo, na Fase de Tratamento de Dados o Método Cartesiano, e, o Relatório
dos Resultados é composto na base lógica Indutiva. Atualmente, o Meio Ambiente
reveste-se de um valor de caráter fundamental, característica essa inerente ao
reconhecimento de que o direito ao Meio Ambiente sadio constitui valor relativo à
dignidade humana. Este ideal foi amparado pela Carta Magna de 1988, em seu
art. 225, que consagrou de forma nova e importante a essência deste bem
jurídico, ficando, desta forma, consignado que todos têm direito ao Meio Ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida. Assim, o instituto do Direito Ambiental compreende medidas
administrativas e jurídicas visando a reparação do ecossistema, ou, no caso de
impossibilidade, a indenização financeira dos danos causados. Desta forma,
foram conferidos ao Ministério Público e aos outros legitimados instrumentos e
poderes para alcançar este objetivo. Dentre estes instrumentos, destacam-se o
Inquérito Civil, amplamente utilizado na investigação de fatos que constituem ou
ameaçam constituir lesão ao Meio Ambiente; e, a Ação Civil Pública, efetivo
instrumento de reparação ambiental. Todavia, a grande problemática da defesa
ambiental encontra-se na morosidade dos citados instrumentos, já que o ideal
principal da tutela é a prevenção. Para resolver a questão, vê-se a utilização de
outro instrumento tipificado pela legislação vigente, menos complexo, contudo,
muito efetivo, o Compromisso de Ajustamento de Conduta. Tratando-se da
manutenção do equilíbrio ecológico, o fator temporal é primordial, haja vista o fato
de que quanto antes o dano for reparado, ou afastado for o perigo, melhor é
resguardado o direito da coletividade a um meio ambiente sadio.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto estudar sobre a
tutela do Meio Ambiente, em especial, mediante a aplicação de Compromisso de
Ajustamento de Conduta Ambiental, buscando assim resolver a problemática da
morosidade processual.
O seu objetivo é demonstrar a importância que o
Compromisso de Ajustamento de Conduta tem demonstrado possuir na defesa
ambiental, sobretudo nos dias atuais, onde o interesse econômico tem se
sobreposto ao equilíbrio sadio do Meio Ambiente.
Para tanto, principia–se, o Capítulo 1, tratando da
conceituação e classificação do Meio Ambiente, bem como, os princípios
constitucionais inerentes à matéria.
O Capítulo 2, falará especialmente sobre a importância dos
instrumentos processuais de tutela do Meio Ambiente, tanto os inerentes às
atribuições do Poder Público, como os meios de tutela coletiva assegurados pela
norma vigente.
O Capítulo 3, destacará o Compromisso de Ajustamento de
Conduta, sua importância, finalidade, especialmente tendo como escopo a defesa
do Meio Ambiente, tratando ao final sobre a execução deste, no caso de
inadimplemento.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
��O Meio Ambiente é um bem jurídico tutelado na legislação Brasileira?
2
��A legislação Brasileira prevê instrumentos jurídicos para a preservação e restituição ambiental?
��O Compromisso de Ajustamento de Conduta é um instrumento de defesa extrajudicial ambiental?
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de Tratamento de Dados
o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente
Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliográfica15.
15 PASOLD, César Luiz. Prática da pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. 10 ed. Florianópolis: OAB/SC Editora, 2007.
3
CAPÍTULO 1
MEIO AMBIENTE: CONCEITO, PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEÇÃO E RESPONSABILIDADE
Quando o homem finalmente percebeu que sua capacidade
de transformar a natureza poderia implicar graves perturbações ao equilíbrio
ecológico e, até mesmo, a deterioração irremediável de seu próprio habitat, iniciou
a disseminação da idéia de que o ambiente merece atenção específica do
Direito16.
A generalização mundial dessa convicção, na avaliação de
Santos, Dias e Aragão17:
[...] está na base da emergência recente do meio ambiente como
bem digno de proteção ou tutela jurídica, o mesmo é dizer, na
base da sua transmutação de mero interesse socialmente
relevante em autêntico bem jurídico.
Atualmente, o Meio Ambiente reveste-se de um valor de
caráter fundamental, característica essa inerente ao reconhecimento de que o
direito ao Meio Ambiente sadio constitui a expressão de um valor inerente à
dignidade humana18.
Conforme preconiza Miranda19:
[...] os direitos fundamentais podem ser entendidos prima facie
como direitos ínsitos à própria noção de pessoa, como direitos
básicos do indivíduo, como homem, no seu atual patamar de
dignidade.
16 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 10 – 11. 17 SANTOS, Cláudia Maria Cruz, DIAS, José Eduardo de Oliveira Figueiredo e ARAGÃO, Maria Alexandra de Souza. Introdução ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998. p. 25. 18 SILVA, José Afonso da. 2000. p. 81. 19 MIRANDA, Jorge. 1993. p. 9.
4
Nessa perspectiva, Costa Neto20 afirma que:
[...] o meio ambiente é um bem jurídico de fruição eminentemente
coletiva, eis que destinado à satisfação de necessidades
transindividuais. Sob essa ótica, o bem meio ambiente, num
sentido macro, não se insere no universo dos bens públicos,
tampouco na seara dos bens privados. Considera-se um bem da
coletividade com elementos dotados de um regime jurídico
especial, enquanto essenciais à sadia qualidade de vida e
vinculados, assim, a um fim de interesse coletivo.
Essa idéia de “fundamentalização” do direito ao Meio
Ambiente sadio e ecologicamente equilibrado assume dimensão constitucional
exatamente para registrar que a sua incorporação na ordem jurídica, ao lado de
outros direitos fundamentais, ocupa um pleno superior de dignidade, exigindo
uma proteção jurídica reforçada21.
1.1 MEIO AMBIENTE E CONSTITUIÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
consagrou de forma inovadora e importante a essência do Meio Ambiente como
um bem desprovido de características de bem público e, tampouco, privado,
voltado à realidade do século XXI, das sociedades de massa, caracterizada por
um crescimento desordenado e brutal avanço tecnológico22.
Vê-se, atualmente, que as estratégias de desenvolvimento
têm privilegiado o crescimento econômico à curto prazo, conseqüentemente
acarretando uma crise ambiental mundial, como suscita Milaré23:
[...] a paisagem natural está cada vez mais ameaçada pelas
usinas nucleares, pelo lixo químico, pelos dejetos orgânicos, pelas
20 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 08. 21 TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio Ambiente. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 71. 22 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 11. 23 MILARÉ, Edis. Processo Coletivo Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 258.
5
chuvas ácidas, pelas queimadas, e pelo indiscriminado uso de
recursos naturais não renováveis.
Isto ocorre porque o desenvolvimento econômico se
estrutura na aplicação direta de tecnologias modernas com o escopo de elaborar
meios de substituir o que a natureza oferece, objetivando a obtenção de lucro,
que, materializado em pecúnia, significa para muitos uma melhor qualidade de
vida. Entretanto, a qualidade de vida humana é afetada pelo estado de qualidade
do Meio Ambiente, estando intimamente interligada ao ideal de preservação e
recuperação deste meio24.
Diante desse quadro, a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 estruturou a tutela dos valores ambientais,
reconhecendo-lhes características próprias, ou seja, desagregadas do instituto da
posse e da propriedade, amparando nova concepção a direitos que muitas vezes
transcendem ao tradicional ideal dos direitos difusos25.
Para Costa Neto26:
Os direitos difusos, denominados direitos de terceira geração,
surgem no contexto do Estado Democrático de Direito, no âmbito
de uma sociedade hipercomplexa. Ultrapassam a visão
individualista, superando a dicotomia entre o público e o privado.
Mencionado reconhecimento foi realizado por conta do art.
225 do texto constitucional, que oferece os fundamentos básicos para a
compreensão do instituto27. Dispõe seu caput:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
24 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 6. 25 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 11. ���COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 09.�27 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Dos direitos humanos aos direitos e garantias fundamentais: direitos difusos. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 145 – 149.
6
Fiorillo divide esse dispositivo em quatro partes para melhor
análise do ideal amparado pelo legislador. A primeira parte aponta para a
existência do direito a um Meio Ambiente ecologicamente equilibrado a todos,
evidenciando a característica de bem difuso28.
Conforme leciona Machado29:
O direito ao meio ambiente equilibrado é de cada um, como
pessoa humana, independentemente de sua nacionalidade, raça,
sexo, idade, estado de saúde, profissão, renda ou residência. [...]
é de cada pessoa, mas não só dela, sendo ao mesmo tempo
transindividual. Por isso, o direito ao meio ambiente entra na
categoria de interesse difuso, não se esgotando numa só pessoa,
mas se espraiando para uma coletividade indeterminada.
Na segunda parte do dispositivo encontra-se relação com a
compreensão do bem ambiental. Afirma Fiorillo30 que:
Quando a Constituição Federal diz que todos têm direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado, aponta a existência de
um direito vinculado à hipótese de um bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida.
A terceira análise da norma diz respeito à estrutura finalística
do Direito Ambiental, tendo em vista que esse bem de uso comum do povo tem
de ser essencial à sadia qualidade de vida. Machado31 aduz que “a sadia
qualidade de vida só pode ser conseguida e mantida se o meio ambiente estiver
ecologicamente equilibrado, ou seja, não-poluído”.
Finalmente, Fiorillo32 se reporta ao quarto ponto como o
mais relevante do art. 225 da CRFB/1988, por proporcionar a compreensão do
que seja um bem ambiental, isto é, um bem resguardado não só no interesse dos
que estão vivos, mas, também, ao direito das gerações vindouras.
28 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 11. 29 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 1982. p. 108. 30 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 13. 31 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 112. 32 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 1998. p. 149.
7
Desta forma, o art. 225 consagra a ética da solidariedade
entre as gerações, haja vista que as gerações presentes não podem usar o Meio
Ambiente fabricando a escassez e a debilidade para as gerações futuras33.
Nesta linha, Fiorillo34 conclui que:
[...] o art. 225 estabelece quatro concepções fundamentais no
âmbito do direito ambiental: a) de que todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado; b) de que o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado diz respeito à existência de
um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, criando em nosso ordenamento o bem ambiental; c) de que
a Carta Maior determina tanto ao Poder Público como à
coletividade o dever de defender o bem ambiental, assim como o
dever de preservá-lo; d) de que a defesa e a preservação do bem
ambiental estão vinculadas não só às presentes como também às
futuras gerações.
Cabe neste momento questionar-se: a quem o Direito
Ambiental serve? Seria somente ao homem ou a toda e qualquer outra forma de
vida?
1.1.1 A Pessoa Humana como destinatário do Direito Ambiental
Conforme este entendimento, acredita-se que o direito ao
Meio Ambiente tem como escopo a satisfação das necessidades humanas, fato
este que não impede que ainda seja protegida a vida em todas as suas formas,
conforme o art. 3º da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81).
Partindo deste princípio, conclui-se que todos que a possuem são tutelados pelo
Direito Ambiental, tal como os bens essenciais à sadia qualidade de vida, em face
do que determina o art. 225 da CRFB/198835.
33 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 115. 34 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 15. 35 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O direito de antena em face do direito ambiental no
8
Vale ressaltar nesse sentido o Princípio nº 1 da Declaração
do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992: “Os seres
humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável.
Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza”.
Seguindo este entendimento, complementa Fiorillo36, que:
Na verdade, o direito ambiental possui uma necessária visão
antropocêntrica, porquanto o único animal racional é o homem,
cabendo a este a preservação das espécies, incluindo a sua
própria.
Assim, não só existe uma visão antropocêntrica do Meio
Ambiente em sede constitucional, mas, também, uma indissociável relação
econômica do bem ambiental com o lucro que pode gerar, bem como, a
sobrevivência do próprio Meio Ambiente, sendo que a vida humana só será
possível com a permanência dessa visão antropocêntrica37.
Esse entendimento é passível de contestação, como se
pode perceber na defesa de Amaral38, o qual preceitua que:
[...] já não é mais possível considerar a proteção da natureza como um objetivo decretado pelo homem em benefício exclusivo do próprio homem. A natureza tem que ser protegida também em função dela mesma, como valor em si, e não apenas como um objeto útil ao homem. [...] A natureza carece de uma proteção pelos calores que ela representa em si mesma, proteção que, muitas vezes, terá de ser dirigida contra o próprio homem.
Nesta mesma linha, Costa Neto39 complementa afirmando
que:
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 60. 36 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 16. 37 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental e legislação aplicável. Max Limonad, 1999, p. 55. 38 AMARAL, Diogo de Freitas do. Direito ao meio ambiente. apresentação. Lisboa: INA, 1994. p. 45. 39 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 30.
9
[...] a moderna tendência do Direito Ambiental avança
gradativamente, abeberando-se numa renovada ética ambiental
que tende a relegar o antropocentrismo excludente para partir do
suposto de que a natureza encerra um valor transcendente à mera
satisfação dos interesses e das necessidades do homem.
Nos últimos anos, ganhou força a tese de que um dos
objetivos do Direito Ambiental é a proteção da biodiversidade, fauna e flora, sob
uma diferente perspectiva: a natureza como titular de valor jurídico per se,
inerente a si mesma, vale dizer, exigindo, por força de profundos argumentos
éticos, proteção independentemente de sua utilidade para o homem40.
Aparenta-se inaceitável aludida concepção, visto que a
proteção da natureza é objetivo decretado pelo homem exatamente em benefício
exclusivo seu. Pensar de forma contrária significaria aceitar que a Constituição,
de maneira inédita, teria estendido o Direito Ambiental a todas as formas de vida,
ou seja, estaria assumindo uma interpretação literal do que estabelece o art. 3º, I,
da Lei nº 6.938/81, que reza ser meio ambiente “[...] o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga
e rege a vida em todas as suas formas”41.
Levando em conta o posicionamento anteriormente citado,
os animais assumiriam papel de destaque em face da proteção ambiental,
enquanto destinatários diretos do Direito Ambiental brasileiro. Todavia, não
parece razoável a idéia do animal, da fauna, da vida em geral dissociada da
relação com o homem. Isso importa, uma vez mais, reiterar que a proteção do
Meio Ambiente existe, antes de tudo, para favorecer o próprio homem e proteger
as demais espécies42.
Desta feita, assevera Mazzili43 que:
40 BENJAMIN, Antônio Herman Vasconcelos e. Objetivos do Direito Ambiental. In: COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção jurídica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 30. 41 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 18 – 19. 42 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 19. 43 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos direitos difusos em juízo. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 146.
10
[...] todos nós devemos combater, com veemência, qualquer forma
de crueldade contra os animais, ao mesmo tempo em que
devemos dedicar integral respeito a todas as formas de vida. Sem
dúvida, os animais e as plantas merecem proteção e respeito,
porque o princípio vital está acima da própria existência humana,
mas não porque tenham direitos ou interesses próprios, pois
Direito é apenas uma noção de valor e coerção que os próprios
homens criaram para viver em sociedade. [...] Sem os homens, a
noção de titularidade de direitos, interesses e deveres perderia o
sentido.
Feita uma análise inicial do Direito Ambiental na CRFB/1988,
passa-se a conceituá-lo.
1.2 DEFINIÇÃO LEGAL DO MEIO AMBIENTE
Inicialmente, verificando a própria terminologia empregada,
extrai-se que “meio ambiente” relaciona-se a tudo aquilo que circunda o homem.
Costuma-se criticar tal termo por ser redundante, em razão de “ambiente” já trazer
em seu conteúdo a idéia de “âmbito que circunda”, sendo desnecessário a
complementação pela palavra “meio”44.
O legislador infraconstitucional tratou de definir o Meio
Ambiente, conforme se verifica no art. 3º, I, da Lei nº 6.938/81 (a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente):
Art. 3º Para os fins previstos nesta Lei, entende- se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
44 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 136.
11
A definição federal é ampla, pois vai atingir tudo aquilo que
permite a vida, que a abriga e rege. No entendimento de Odum45 estão
abrangidas as comunidades, os ecossistemas e a biosfera.
Observando a sistematização adotada pela CRFB/1988,
pode-se afirmar que o conceito de meio ambiente dado pela Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente foi recepcionado, visto que a Constituição buscou
tutelar não só o meio ambiente natural, mas, também o artificial, o cultural e o do
trabalho.
1.3 CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Como já mencionado, o termo “meio ambiente” possui
conceito jurídico indeterminado, cabendo ao intérprete o preenchimento do seu
conteúdo.
Ferraz, em estudo pioneiro no Brasil, designa esse direito de
Direito Ecológico, conceituou-o como “[...] o conjunto de técnicas, regras e
instrumentos jurídicos organicamente estruturados, para assegurar um
comportamento que não atente contra a sanidade mínima do Meio Ambiente”46.
Neste mesmo título, ensina Carvalho47 que:
O direito ambiental é o conjunto de princípios e regras destinados
à proteção do meio ambiente, compreendendo medidas
administrativas e jurídicas, com a reparação econômica e
financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas,
de uma maneira geral.
Ressalta-se que Fiorillo e Abelha Rodrigues48, ao
classificarem o Meio Ambiente, o dividem em diversos aspectos, os quais buscam
45 ODUM, Eugere P. Ecologia. 2 ed. São Paulo: Pioneira, 1975, p. 140. 46 FERRAZ, Sérgio. Direito Ecológico: perspectivas e sugestões. São Paulo: Ver. da Cons. Geral do RGS, 1972, nº 4, p. 44. 47 CARVALHO, Carlos Gomes de. 1990. p. 140.
12
facilitar a identificação da atividade degradante e do bem imediatamente agredido.
Com isso, são enumerados quatro significativos aspectos: meio ambiente natural,
artificial, cultural e do trabalho.
1.3.1 Meio Ambiente Natural ou Físico
O Meio Ambiente Natural ou Físico é constituído por solo,
água, ar atmosférico, flora e fauna, os quais, somados, resultam em um equilíbrio
dinâmico entre os seres vivos e o meio em que vivem49.
Este bem natural é mediatamente tutelado pelo caput do art.
225 da CRFB/1988 e imediatamente, via de regra, pelo § 1º, I e VII, desse mesmo
artigo:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
[...]
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Assim, ficam todos incumbidos de preservar e defender o
meio ambiente, tal como a fauna e flora, buscando sempre evitar atividades que
apresentem riscos ao equilíbrio deste.
48 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 20. 49 REBELLO, Wanderley Filho. e BERNARDO, Christianne. 1999. p. 19.
13
1.3.2 Meio Ambiente Artificial
O Meio Ambiente Artificial diz respeito ao espaço urbano
construído, ou seja, o conjunto de edificações (chamado de espaço urbano
fechado), e equipamentos públicos (espaço urbano aberto)50.
Este aspecto está diretamente relacionado ao conceito de
cidade. Não está empregado em contraste com o termo “campo” ou “rural”,
qualifica-se assim como algo que se refere a espaços habitáveis, “não se opondo
a rural, conceito que nele se contém, pois, possui uma natureza ligada ao
conceito de território”51.
O Meio Ambiente Artificial é amparado na CRFB/1988 não
apenas no art. 225, mas, também, nos arts. 182, ao iniciar o capítulo referente à
política urbana52; 21, XX, que prevê a competência material da União Federal de
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano53, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos; 5º, XXIII54, entre alguns outros.
1.3.3 Meio Ambiente Cultural
O conceito de Meio Ambiente Cultural está previsto no art.
216 da CRFB/1988, que o delimita da seguinte forma:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
50 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 21. 51 SPANTIGATI, Frederico. Manuale di diritto urbanustico. Milano: Giuffrè, 1969, p. 11. 52 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”. 53 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 21. Compete à União: [...] XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. 54 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXIII - a propriedade atenderá a sua função social”.
14
I – as formas de expressão;
II – os modos de criar, fazer e viver;
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV – a obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
Ressalta Silva55 que o meio ambiente cultural:
[...] é integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico,
paisagístico, turístico, que embora artificial, em regra, como obra
do homem, difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido
de valor especial.
Fiorillo e Rodrigues56 ainda evidenciam que o bem que
compõe o chamado patrimônio cultural traduz a história de um povo, a sua
formação, cultural e, portanto, os próprios elementos identificadores de sua
cidadania, que constitui princípio fundamental norteador da República Federativa
do Brasil.
1.3.4 Meio Ambiente do Trabalho
Considera-se Meio Ambiente do Trabalho o local onde as
pessoas desempenham atividades laborais, sendo remuneradas ou não, cujo
equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que
comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores57.
Giampietro58 complementa aduzindo que o Meio Ambiente
do Trabalho caracteriza-se “[...] pelo complexo de bens imóveis e móveis de uma
55 SILVA, José Afonso da. 2000. p. 03. 56 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. 1999. p. 61. 57 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 22 – 23. 58 GIAMPIETRO, Franco. La responsabilità per danno all´ambiente. Milano: Giuffrè, 1998, p. 113.
15
empresa ou sociedade, objeto de direitos subjetivos privados e invioláveis da
saúde e da integridade física dos trabalhadores que a freqüentam”.
O Meio Ambiente do Trabalho recebe tutela imediata pela
CRFB/1988 no art. 200, VIII, ao prever que:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:
[...]
VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Importante ressaltar que a proteção do Direito do Trabalho é
distinta da assegurada ao Meio Ambiente do Trabalho, já que esta última busca
salvaguardar a saúde e a segurança do trabalhador no ambiente onde desenvolve
suas atividades laborais59.
Assim, como em todos os outros casos, a tutela mediata do
Meio Ambiente do Trabalho concentra-se no caput do art. 225 da CRFB/1988, já
tratado anteriormente.
Neste momento faz-se necessário lembrar que a positivação
destes anseios da sociedade só foi possível perante a existência de princípios
basilares, os verdadeiros elementos diretores do sistema jurídico normativo
fundamental60.
1.4 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
Os princípios são mandamentos basilares de um
ordenamento jurídico, possuindo natureza normogenética, pois, nas palavras de
59 REBELLO, Wanderley Filho. e BERNARDO, Christianne. 1999. p. 20. 60 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 34.
16
Costa Neto61, “[...] são fundamentos de regras, isto é, são normas que estão na
base ou constituem a ratio de regras jurídicas”.
Sua relevância para a formação, desenvolvimento e
interpretação do sistema jurídico é inocultável, porquanto conduzem a uma
permanente otimização deste, calcada em exigências de justiça62.
O Direito Ambiental é uma ciência complexa e autônoma,
que se estrutura sobre uma grande diversidade de bases. Tal independência lhe é
assegurada pelo fato de o mesmo possuir seus próprios princípios diretores,
presentes no art. 225 da CRFB/198863.
Observa-se que com o advento da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, proporcionou-se a recepção da Lei n.
6.938/81 em quase todos os seus aspectos, e ainda, a criação de competências
legislativas concorrentes, dando prosseguimento à Política Nacional do Meio
Ambiente.
Conforme leciona Antunes64:
[...] no direito ambiental, a produção legislativa tende a perder as
suas principais características que são a abstração e a
generalidade, e em verdade, o que se observa é o crescimento de
províncias específicas que se multiplicam em uma verdadeira
metástase legislativa”.
Os princípios constituem pedras basilares dos sistemas
jurídicos dos Estados civilizados, sendo adotados internacionalmente como fruto
da necessidade de um Meio Ambiente equilibrado, e ainda, indicativos do
caminho adequado para a proteção ambiental, em conformidade com a realidade
social e os valores culturais de cada Estado65.
61 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 33. 62 MIRANDA, Jorge. 1993. p. 227. 63 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 23. 64 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8 ed. ver. atual. ampl. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2005, p. 23. 65 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 24.
17
Previstos no artigo 225 da CRFB/1988, destacam-se como
princípios da Política Global do Meio Ambiente os adiante expostos.
1.4.1 Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Tal princípio sintetiza um dos mais importantes pilares da
temática jus-ambiental, compondo o núcleo essencial de todos os esforços
empreendidos na construção de um quadro de desenvolvimento social menos
adverso e de um cenário de distribuição de riquezas mais equânime. Trata-se de
estabelecer um liame entre o direito ao desenvolvimento, em todas as suas
dimensões, e o direito a um ambiente sadio, edificando condições para que a
humanidade possa projetar o seu amanhã66.
Esta terminologia surgiu na Conferência Mundial de Meio
Ambiente, realizada em 1972, em Estocolmo, e foi repetida nas demais
conferências sobre Meio Ambiente, em especial na ECO-92, a qual empregou o
termo em onze de seus vinte e sete princípios.
Na Constituição de 1988, o princípio do desenvolvimento
sustentável encontra-se esculpido no caput do artigo 170 e seu inciso VI67, e
ainda no art. 225, que assim dispõe:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado [...], impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Ocorre que os recursos ambientais não são inesgotáveis,
como já mencionado no início deste capítulo, tornando-se inadmissível que as
atividades econômicas desenvolvam-se alheias a esse fato.
66 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 57. 67 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.
18
Assim sendo, deve-se sempre pretender a coexistência
harmônica entre economia e Meio Ambiente, exercício este difícil nos tempos
atuais onde, equivocadamente, o lucro de poucos se sobrepõe sobre a qualidade
de vida da coletividade. Permite-se sim o desenvolvimento, mas de forma
sustentável, planejada, para que os recursos hoje existentes não se esgotem ou
tornem-se inócuos.
Leciona Fiorillo68 que:
[...] o princípio do desenvolvimento sustentável tem por conteúdo
a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do
homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação
satisfatória entre os homens destes com o seu ambiente, para que
as futuras gerações também tenham oportunidade de desfrutar os
mesmos recursos que temos hoje à nossa disposição.
Com isso, a proteção do Meio Ambiente e o fenômeno
desenvolvimentista passaram a fazer parte de um objetivo comum, pressupondo a
convergência de objetivos das políticas de desenvolvimento econômico, social,
cultural e de proteção ambiental69.
É indiscutível que o direito ao desenvolvimento é um dos
mais importantes dos direitos humanos e que ele não é contraditório com o direito
ao Meio Ambiente saudável, ao contrário, são direitos complementares e
indissociáveis70.
Faz-se necessário, desta forma, que seja feito um
planejamento territorial que leve em conta os limites de sustentabilidade,
buscando assim um ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento social, o
crescimento econômico e a utilização dos recursos naturais.
Atento a esses fatos, o legislador constituinte verificou que o
crescimento das atividades econômicas merecia um novo tratamento, passando a
68 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e DIAFÉRIA, Adriana. Biodiversidade e patrimônio genético no direito ambiental brasileiro. São Paulo: Max Limonad, 1999, p. 31. 69 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 25. 70 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 27.
19
ser vinculado ao ideal de preservação do Meio Ambiente, a fim de assegurar a
qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
Impende ressaltar que com este evento, a liberdade de agir
e dispor tratada pelo texto constitucional passou a ser compreendida de forma
mais restrita, buscando sempre o equilíbrio ecológico e a coexistência de ambos,
sem que a ordem econômica inviabilize um meio ambiente ecologicamente
equilibrado e sem que este obste o desenvolvimento econômico71.
A idéia principal é assegurar existência digna, através de
uma vida com qualidade. O princípio não objetiva impedir o desenvolvimento
econômico. Sabe-se que a atividade econômica, na maioria das vezes,
representa alguma degradação ambiental. Todavia, o que se procura é minimizá-
la, pois pensar de forma contrária significaria dizer que nenhuma indústria que
venha a deteriorar o meio ambiente poderá ser instalada72.
Nesse mesmo sentido, reafirma Araújo73 que:
A inserção deste princípio significa que nenhuma indústria que
venha deteriorar o meio ambiente pode ser instalada? A resposta
é negativa. A eficácia da norma consiste em fixar uma
interpretação que leve à proteção do meio ambiente. Todo o
esforço da ordem econômica deve ser voltado para a proteção do
meio ambiente, ao lado de outros citados no art. 170, em seus
incisos.
Em sumo, delimita-se o princípio do desenvolvimento
sustentável como o desenvolvimento que atenda às necessidades do presente,
sem comprometer as futuras gerações.
71 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 58. 72 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 27. 73 ARAUJO, Luiz Alberto David. Direito constitucional e meio ambiente. São Paulo: Revista do Advogado da AASP, 1992, p. 37.
20
1.4.2 Princípio do Poluidor-pagador
Aquele que degrada o Meio Ambiente deve arcar com os
ônus decorrentes dessa atividade, responsabilizando-se pelos custos referentes à
exploração dos recursos naturais, como também pelos custos destinados à
prevenção e reparação dos danos ao ambiente74.
Todavia, não significa que o pagar dê direito a poluir. Não se
podem buscar através deste princípio formas de contornar a reparação do dano,
estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor.
Ao tratar deste tema, Fiorillo75 indica duas órbitas de alcance
deste princípio: a) busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter
preventivo); e b) ocorrido o dano, visa sua reparação (caráter repressivo). Desse
modo é imposto ao poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção dos
danos ao Meio Ambiente que a sua atividade possa ocasionar, e ainda, ocorrendo
danos, o poluidor será responsável pela competente e integral reparação.
Segundo Correia76:
[...] este princípio indica, desde logo, que o poluidor é obrigado a
corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí
resultantes, não lhe sendo permitido continuar a ação poluente.
Além disso, aponta para a assunção, pelos agentes, das
conseqüências, para terceiros, de sua ação, direta ou indireta,
sobre os recursos naturais que degradou.
Na CRFB/1988, encontra-se o princípio previsto no art. 225,
§3º:
§3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a
74 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 77. 75 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 28. 76 CORREIA, Fernando Alves. O plano urbanístico e o princípio da igualdade. Coimbra: Coimbra Editora, 1989, p. 85.
21
sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados.
Vale observar ainda que, na órbita repressiva do princípio do
poluidor-pagador, há incidência da responsabilidade civil, onde o pagamento
resultante da poluição não possui caráter de pena, o que não exclui a
cumulatividade de outras penas, como prevê a CRFB/1988 no referido §3º do art.
225.
Aragão77 salienta ainda que:
O poluidor que deve pagar é aquele que tem o poder de controle
sobre as condições que levaram à ocorrência da poluição,
podendo, portanto, preveni-las ou tomar precauções para evitar
que ocorram.
Ou seja, mesmo sem a indicação de culpa, basta que a
atividade do poluidor tenha causado dano ou exposto à perigo de dano o Meio
Ambiente para que este seja obrigado a repará-lo e/ou indenizá-lo, haja vista sua
responsabilidade civil objetiva de arcar com as conseqüências que sua atividade
venha a ocasionar.
Mencionado posicionamento é positivado no §1º, do art. 14
da Lei n. 6.938/81, que assim dispõe:
§1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste
artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de
culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros afetados por sua atividade.
Assim, o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos
que causar ao Meio Ambiente, e a terceiros, desde que tanto o Meio Ambiente
como os terceiros tenham sido afetados por suas atividade.
77 ARAGÃO, Maria Alexandra de Souza. O princípio do poluidor pagador. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, p. 139.
22
1.4.3 Princípio da Precaução e Prevenção
Prevenir a degradação do Meio Ambiente no plano nacional
e internacional é concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico
especialmente nas últimas três décadas. A preocupação com a higiene urbana,
um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos, porém, inovou-
se o tratamento jurídico dessas questões procurando integrá-las e sistematizá-las,
evitando-se a fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias78.
Neste tema, ensina Sampaio79 que “[...] a prevenção é a
forma de antecipar-se aos processos de degradação ambiental, mediante adoção
de políticas de gerenciamento de proteção dos recursos naturais”.
Vale observar que desde a Conferência de Estocolmo, em
1972, o princípio da prevenção tem sido objeto de profundo apreço. Na ECO-92,
encontramo-lo presente80:
Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (1992):
Para proteger o meio ambiente medidas de precaução devem ser
largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades.
Em caso de risco de danos graves ou irreversíveis, a ausência de
certeza científica absoluta não deve servir de pretexto para
procrastinar a adoção de medidas efetivas visando a prevenir a
degradação do meio ambiente.
Com este objetivo a CRFB/1988 adotou tal princípio no
caput do art. 225, ao preceituar o dever do Poder Público e da coletividade de
proteger e preservar o Meio Ambiente para as presentes e futuras gerações.
Conforme o entendimento de Fiorillo81, a prevenção e
preservação devem ser concretizadas:
78 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 55. 79 SAMPAIO, José Adércio Leite. 2003. p. 70. 80 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 72. 81 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 37.
23
[...] por meio de uma consciência ecológica, a qual deve ser
desenvolvida através de uma política de educação ambiental. De
fato, é a consciência ecológica que propiciará o sucesso no
combate preventivo do dano ambiental. Todavia, deve-se ter em
vista que a nossa realidade ainda não contempla aludida
consciência, de modo que outros instrumentos tornam-se
relevantes na realização do princípio da prevenção. Para tanto,
observamos instrumentos como o estudo prévio de impacto
ambiental (EIA/RIMA), o manejo ecológico, o tombamento, as
liminares, as sanções administrativas etc..
Além disso, para que haja efetiva prevenção do dano, deve
o Estado punir o poluidor, pois, dessa forma, ela passa a ser um estimulante
negativo contra a prática de agressões ao Meio Ambiente. Ou seja, uma
legislação severa que imponha multas e sanções mais pesadas funciona também
como instrumento de efetivação da preservação, sendo que tais penalidades
deverão estar atentas aos benefícios experimentados com a atividade
degradante, bem como com o lucro obtido à custa da agressão, de modo que
essa atividade, uma vez penalizada, não compense economicamente82.
Impende ressaltar que não se quer com isso inviabilizar a
atividade econômica, mas tão-somente excluir do mercado o poluidor que ainda
não constatou que os recursos ambientais são escassos, que não pertencem a
uma ou algumas pessoas e que sua utilização encontra-se limitada na utilização
do próximo, visto que o bem ambiental é um bem de uso comum do povo, como
já mencionado anteriormente.
Encontra-se ainda o princípio da prevenção sob a égide do
Poder Judiciário e da Administração, conforme Fiorillo83 comenta:
Com efeito, a aplicação da jurisdição coletiva, que contempla
mecanismos de tutela mais adaptados aos direitos difusos,
objetivando impedir a continuidade do evento danoso, bem como
a possibilidade de ajuizamento de ações que apenas visem uma
82 MUKAI, Toshio. 2005. p. 38. 83 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 38.
24
atuação preventiva, a fim de evitar o início de uma degradação, a
aplicação do real e efetivo acesso à justiça e o princípio da
igualdade real, estabelecendo tratamento paritário entre os
litigantes, são instrumentos com vistas a salvaguardar o meio
ambiente e a qualidade de vida.
Sob o prisma da Administração, encontra-se a aplicabilidade
do princípio da prevenção por intermédio das licenças, das sanções
administrativas, da fiscalização e das autorizações, entre outros tantos atos do
Poder Público, determinantes da sua função de tutela do meio ambiente.
Comparando-se o princípio da precaução com o da atuação
preventiva, observa-se que o segundo exige que os perigos comprovados sejam
eliminados, já o primeiro, determina que a ação para eliminar possíveis impactos
danosos ao ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido
com evidência científica absoluta84.
O princípio da precaução está presente no Direito alemão
desde os anos 70, juntamente com o princípio da cooperação e o princípio do
poluidor-pagador.
O ideal amparado por tal princípio é o de que a Política
Ambiental não se limita à eliminação ou redução de atividades danosas já
existentes ou em iminência de ocorrer, mas faz com que citada atividade seja
combatida desde o início85.
Assinala Lavieille86 que:
[...] o princípio da precaução consiste em dizer que não somente
somos responsáveis sobre o que nós sabemos, sobre o que nós
deveríamos saber, mas, também, sobre o de que nós deveríamos
duvidar.
84 ARAGÃO, Maria Alexandre de Souza. 1997. p. 68. 85 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 56. 86 LAVIEILLE, Jean-Marc. Droit International de l´Environnement. In: MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 65.
25
Conclui-se assim, que tal princípio é aplicado quando existe
a incerteza, não se aguardando que esta se torne certeza.
A implementação do princípio da precaução não tem por
finalidade imobilizar as atividades humanas, mas sim, visa a durabilidade da sadia
qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente
no planeta.
1.4.4 Princípio da Participação
Ao se falar em participação, tem-se em vista a conduta de
tomar parte em alguma coisa, agir em conjunto, e dada a importância dessa ação
conjunta, novamente a CRFB/1988 preceitua em prol da defesa do Meio
Ambiente.
Este princípio preconiza a integração da comunidade nos
processos de definição, implantação e execução de políticas públicas ligadas à
proteção ambiental87.
Neste ponto, entende Sampaio88 que:
[...] a democracia hodiernamente não se satisfaz apenas com as
instâncias deliberativas dos representantes eleitos e de corpos
burocráticos fiéis aos comandos legais. Exige-se, em
complemento, meios de participação direta do povo ou da
comunidade tanto em sede de macrodecisões (plebiscito,
referendo e iniciativa legislativa popular), quanto em processos
decisórios de menor extensão (decisões administrativas, judiciais
coletivas e sociais, condominiais e empresariais, por exemplo) que
digam respeito a todos ou os afetem direta ou indiretamente.
Como citado, a CRFB/1988, em seu art. 225, caput,
consagrou na defesa do Meio Ambiente a atuação presente do Estado e da
87 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 39. 88 SAMPAIO, José Adércio Leite. 2003. p. 79.
26
sociedade civil na proteção e preservação do Meio Ambiente, ao impor à
coletividade e ao Poder Público tais deveres. Disso retira-se uma atuação
conjunta entre organizações ambientais, sindicatos, indústrias, comércio,
agricultura e tantos outros organismos sociais comprometidos nessa defesa e
preservação.
Costa Neto89 aduz que:
A integração comunitária nessas tomadas de decisão constitui
corolário de idéia de um fortalecimento da democracia
participativa. A democracia de participação consiste na ativa
interação do povo-cidadão no processo de formação e
desenvolvimento das atividades primaciais do Estado, adensando-
as de legislação.
Assim, o princípio da participação representa a idéia de que
se faz imprescindível o engajamento efetivo dos titulares do direito difuso ao Meio
Ambiente sadio nos processos ambientais. Tal participação, guarda, aliás, plena
consonância com a diretriz firmada no Princípio 10 da Declaração do Rio de
Janeiro, referente à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, de 1992, preceituando que “a melhor maneira de tratar
questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os
cidadãos interessados [...]”90.
1.4.5 Princípio da Ubiqüidade
Este princípio busca evidenciar que o objetivo de proteção
do Meio Ambiente deve ser levado em consideração sempre que uma política,
legislação, atividade, obra, etc., tiver que ser criada e desenvolvida. Isso porque,
tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes passar por uma
consulta ambiental, para saber se há ou não a possibilidade de que o meio
ambiente seja degradado. 89 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. 2003. p. 39. 90 MORATO, José Rubens Leite. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2 ed. ver. atual. ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 52.
27
Diaféria e Fiorillo91 afirmam que este princípio:
[...] visa demonstrar qual é o objeto de proteção do meio
ambiente, quando tratamos dos direitos humanos, pois toda
atividade, legiferante ou política, sobre qualquer tema ou obra
deve levar em conta a preservação da vida e, principalmente, de
sua qualidade.
De fato, não há como pensar no meio ambiente dissociado
dos demais aspectos da sociedade, de modo que ele exige uma atuação
globalizada e solidária, até mesmo porque fenômenos como a poluição e a
degradação ambiental não encontram fronteiras e não esbarram em limites
territoriais.
Dessa forma, observa-se que o Direito Ambiental reclama
não apenas que se pense em sentido global, mas, também que atue em âmbito
local, pois, somente assim é que será possível uma atuação sobre a causa de
degradação ambiental e não simplesmente sobre seu efeito92.
Importante tratar neste momento sobre a citada
responsabilidade do poluidor pelos danos causados ao meio ambiente,
prerrogativa esta embasada nos princípios supra mencionados, buscando assim a
reparação e/ou indenização do bem tutelado, bem como a penalização do
poluidor.
1.5 RESPONSABILIDADE POR DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE
O art. 225, §3º, da CRFB/1988 previu a tríplice penalização
do poluidor do Meio Ambiente: a sanção penal, por conta da chamada
responsabilidade penal, a sanção administrativa, em decorrência da denominada
responsabilidade administrativa, e a sanção civil, em razão da responsabilidade
civil.
91 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e DIAFÉRIA, Adriana. 1999. p. 37. 92 MUKAI, Toshio. 2005. p. 37.
28
Desta forma, conforme o pensamento de Rebello Filho e
Bernardo93, “[...] há responsabilidade de pessoa física ou jurídica, de direito
público ou privado, sempre que suas condutas ou atividades causarem qualquer
lesão ao Meio Ambiente”.
Já Fiorillo94 ao tratar deste tema comenta que:
[...] os ilícitos civil, administrativo e penal encontram-se incertos
num mesmo conceito: a antijuridicidade, inexistindo assim uma
distinção embrionária, ou seja, todos os tipos estão relacionados
como uma reação do ordenamento jurídico contra a
antijuridicidade praticada. Todavia, há diferenças entre essas três
penalidades. Dentre os critérios identificadores da natureza dos
ilícitos, podemos indicar: a) o reconhecimento do objeto tutelado
por cada um; e b) o reconhecimento do órgão que imporá a
respectiva sanção.
Esclarece o autor que o elemento que identifica a sanção é o
objeto precípuo da tutela, ou seja, tratando-se de sanção administrativa, o objeto
de tutela é o interesse da sociedade. Assim, pode-se afirmar que o que irá
interessar ao jurista é a análise do conteúdo da lesão ou da reação, todavia, o
regime jurídico fica à disposição do Estado para aplicar as normas legais95.
1.5.1 Responsabilidade Civil
Como já destacado, a responsabilidade civil pelos danos
causados ao Meio Ambiente é do tipo objetiva, em decorrência de o art. 255, §3º,
da CRFB/1988 preceituar a “[...] obrigação de reparar os danos causados” ao
Meio Ambiente, sem exigir qualquer elemento subjetivo para a configuração da
responsabilidade civil96.
93 REBELLO FILHO, Wanderley. e BERNARDO, Christianne. 1999. p. 30. 94 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2003. p. 44. 95 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 174. 96 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 132.
29
Ou seja, impõe ao infrator a obrigação de indenizar ou
reparar o prejuízo causado por sua conduta ou atividade, preceito este reforçado
através do §1º, art. 14, da Lei n. 6.938/81, que assim dispõe:
§1º - Sem prejuízo das penas administrativas previstas nos incisos
do artigo, o poluidor é obrigado, independentemente de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiro, afetados por sua atividade.
Não há nesses casos, como ressalvado no texto legal,
necessidade de se provar a culpa, lembrando que o Estado também poderá ser
responsabilizado pelo critério objetivo97.
Os autores, quase que de forma unânime, afirmam que a
responsabilidade civil objetiva teve seu surgimento durante a Revolução
Industrial, fase esta onde ocorreu exacerbado aumento do número de acidentes,
razão esta que modificou o sistema da responsabilidade civil, “uma vez que a
necessidade de demonstração do trinômio dano, culpa e nexo de causalidade
criava embaraços para atender aos anseios da população”98.
Pereira99 pondera que:
[...] a responsabilidade objetiva não importa em nenhum
julgamento de valor sobre os atos do responsável. Basta que o
dano se relacione materialmente com estes atos, porque aquele
que exerce uma atividade deve assumir os riscos.
Explica ainda que:
[...] a doutrina objetiva, ao invés de exigir que a responsabilidade
civil seja a resultante dos elementos tradicionais (culpa, dano e
causalidade entre um e outro) assenta na equação binária cujos
pólos são o dano e a autoria do evento danoso100.
97 MUKAI, Toshio. 2005. p. 73. 98 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. 1999. p. 122. 99 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 24. 100 PEREIRA, Caio Mário da Silva. 1990. p. 287.
30
Assim, o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos
que causar ao Meio Ambiente, e a terceiros, desde que tanto o Meio Ambiente
como os terceiros tenham sido afetados por suas atividade, e tudo isso, sem a
indagação de culpa do poluidor101.
1.5.2 Responsabilidade Administrativa
Segundo Silva102, “[...] a responsabilidade administrativa
resulta da infração a normas administrativas, sujeitando-se o infrator a uma
sanção de natureza também administrativa”. Perante tal conceito, ainda
complementa com as principais sanções: multa, interdição da atividade,
fechamento do estabelecimento, demolição, embargo de obra, destruição de
objetos, inutilização de gêneros, proibição de fabricação ou comércio de produtos
e vedação de localização de indústria ou comércio em determinadas áreas.
As infrações administrativas e respectivas sanções devem
estar previstas em lei, sempre obedecendo ao princípio da legalidade, sendo que
em alguns casos podem vir especificadas em regulamentos103.
Desta forma, ocorridas as hipóteses previstas pelos incisos I,
II, III e IV do art. 14 da Lei n. 6.938/81104 ou pelo art. 70, caput, da Lei n.
9.605/98105, haverá a possibilidade de imposição de sanção administrativa pelo
órgão competente.
101 MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 5 ed. ver. atual. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005, p. 64. 102 SILVA, José Afonso. 2000. p. 209. 103 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 534. 104 BRASIL. Lei Federal n. 6.938/81. “Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios; II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público; III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; IV - à suspensão de sua atividade”. 105 BRASIL. Lei Federal n. 9.605/98. “Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do
31
Conforme ensina Nery Junior106:
O fato de a Administração dever agir somente no sentido positivo
da lei, isto é, quando lhe é por ela permitido, indica a incidência da
cláusula due process no direito administrativo. A doutrina norte-
americana tem-se ocupado do tema, dizendo ser manifestação do
princípio do devido processo legal o controle dos atos
administrativos, pela própria administração e pela via judicial. Os
limites do poder de polícia da Administração são controlados pela
cláusula do due process”.
Portanto, é no próprio art. 5º, LIV, da CRFB/1988107 que tal
princípio é adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Não bastasse tal
enunciado, diz ainda o inciso LV desse mesmo artigo que, tanto no processo
judicial quanto no administrativo, aos litigantes e acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
Todavia, vale lembrar que além do disposto na Carta Magna
e na Lei de Crimes contra o Meio Ambiente, ainda temos as penalidades e multas
impostas pelo Decreto nº 3.179 de 21 de setembro de 1999108, que “[...] dispõe
sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, e dá outras providências”, e em seu art. 1º assim dispõe:
Art. 1º Toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção proteção e recuperação do meio ambiente e considerada infração administrativa ambiental e será punida com as sanções do presente diploma legal, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas na legislação.
meio ambiente”. 106 NERY, Nelson Junior. Princípios do processo civil na Constituição Federal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 33 - 34. 107 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. 108 BRASIL. Decreto nº 3.179/99. Disponível no endereço eletrônico:�������� � ���������������� ����� ����� ��������� � ���� �� ��������� ��� �� �!�����. Acesso em 01 out. 2007.
32
Ou seja, novamente é amparado o ideal punitivo ao poluidor que com sua atividade causou danos ao meio ambiente, sem prejuízo à aplicações das demais penalidades (civis e criminais) previstas na legislação.
1.5.3 Responsabilidade Penal
1.5.3.1 A Distinção entre o Ilícito Civil e o Ilícito Penal
A distinção fundamental, trazida pelos doutrinadores, está
baseada nos valores estabelecidos pelo legislador ao determinar que certo fato é
contemplado com uma sanção penal, enquanto outro com uma sanção civil ou
administrativa109.
Assim, determinadas condutas, levando-se em conta a sua
repercussão social e a necessidade de uma intervenção mais severa do Estado,
foram erigidas à categoria de tipos penais, sancionando o agente com multas,
restrições de direito ou privação de liberdade.
Noronha110 aduz que, na verdade, a ilicitude é uma só, “[...]
em regra, deveria importar sempre uma pena, porém esta é tida como um mal
não só para o delinqüente e sua família como para o próprio Estado, obrigado a
gastos e dispêndios”.
Tendo em vista a falta de instrumentos compatíveis com a
finalidade da sanção penal, tem o Estado procurado intervir apenas em situações
que envolvam, em regra, ofensas de maior vulto à segurança de toda
coletividade. Trata-se do princípio da intervenção mínima do Estado, ou seja,
apresentando-se a sanção civil eficaz para a proteção da ordem legal,
desnecessário que ele intervenha, de modo a estabelecer através do legislador a
aplicação de sanção penal111.
109 PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Proteção Penal do Meio Ambiente: fundamentos. São Paulo: Atlas Editora, 2000, p. 128. 110 NORONHA, Magalhães. Direito Penal. 31 ed., São Paulo: Saraiva, 1995, p. 72. 111 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 46.
33
1.5.3.2 Tutela Penal do Meio Ambiente
A luta na defesa do Meio Ambiente tem encontrado no
Direito Penal um de seus mais significativos instrumentos. Muitas são as
hipóteses em que as sanções administrativas ou civis não se mostram suficientes
para a repressão das agressões contra o Meio Ambiente112.
Verificando a importância do Meio Ambiente o legislador
infraconstitucional elaborou a Lei n. 9.605/98, a qual disciplina os crimes
ambientais, atento ao preceito trazido pelo art. 5º, XLI, da Constituição Federal,
que determina que “[...] a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos
e liberdades fundamentais”.
Explica Fiorillo113 que foi através da citada Lei que
assegurou-se que a tutela do Meio Ambiente fosse implementada através da
forma mais severa no ordenamento brasileiro: pela tutela penal. Além disso, a Lei
n. 9.605/98 inovou consideravelmente o ordenamento jurídico penal, pois, em
conformidade com o art. 225, §3º, da CRFB/1988, trouxe a possibilidade da
penalização da pessoa jurídica.�
Importante salientar que, como mencionado, a possibilidade
de impor penalidade às pessoas jurídicas foi um dos grandes avanços trazidos
pela CRFB/1988, na medida em que se constata que as grandes degradações
ambientais não corriam por conta de atividades singulares, mas sim, eram
conseqüências de atividades de grande porte, desenvolvidas principalmente pelas
pessoas jurídicas114.
Realmente, a sanção penal em determinados casos se faz
necessária não só em relevância do bem ambiental protegido, como, também, da
sua maior eficácia dissuasória. No dizer de Martin115:
112 FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. Crimes contra a natureza. 8ª ed. ver. atual. ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 31. 113 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 47. 114 PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. 2000. p. 128. 115 MARTIN, Eduardo Ortega. Os delitos contra a flora e a fauna. In: FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. 2006. p. 32.
34
[...] o emprego de sanções penais para a proteção do meio
ambiente em determinadas ocasiões se tem revelado como
indispensável, não só em função da própria relevância dos bens
protegidos e da gravidade das condutas a perseguir, senão
também pela maior eficácia dissuasória que a sanção penal
possui.
Considerando que o bem ambiental tem natureza difusa,
como mencionado no começo do presente capítulo, e estando sua titularidade
concentrada nas mãos de pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias
de fato, sua proteção se concretiza mediante a possibilidade de abertura de
diversos meios processuais positivados, cada qual com suas particularidades.
Desta feita, passa-se a tratar dos meios processuais que
podem ser utilizados para efetivar a proteção do meio ambiente, amplamente
amparado pela norma vigente.
35
CAPÍTULO 2
MEIOS PROCESSUAIS DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
A preocupação com a preservação ambiental é antiga. Há
muito tempo os cientistas vêm alertando a população para os malefícios de uma
ocupação desordenada do solo, o esgotamento dos recursos naturais e a
necessidade de atrelar o desenvolvimento a uma política conservacionista116.
Com acerto observa Odum117 que:
[...] os princípios do desenvolvimento do ecossistema interferem
grandemente nas relações entre o homem e a natureza, dado que
a estratégia da máxima proteção, que caracteriza o
desenvolvimento ecológico, entre com freqüência em conflito com
o objetivo do homem da máxima produção. O reconhecer a base
ecológica para este conflito entre o homem e a natureza constitui
um primeiro passo no estabelecimento de uma política racional de
utilização da terra.
Tal como adverte Dorst118:
[...] pode-se constatar cada vez mais nitidamente que as
atividades humanas estão prejudicando nossa própria espécie. O
homem intoxica-se envenenando, no sentido literal do termo, o ar
que respira, a água dos rios e o solo de suas culturas. Práticas
agrícolas deploráveis empobrecem a terra de forma por vezes
irrecuperável, e uma exploração excessiva dos mares está
reduzindo os recursos que deles poderiam ser extraídos.
116 FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. 2006. p. 18. 117 ODUM, Eugere P. Fundamentos da Ecologia. 4 ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1988, p. 428. 118 DORST, Jean. Antes que a natureza morra. In: FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. 2006. p. 19.
36
Não se pense que estas considerações sobre Meio
Ambiente são teóricas e distantes da atual realidade. Não é assim. Na verdade,
elas influem diretamente na vida de todos os brasileiros, e é por este motivo que
se faz tão necessária a atuação do Direito Ambiental mediante citada situação,
buscando assim a efetiva proteção do bem jurídico em estudo119.
Este instituto é definido por Mukai120 como:
[...] um conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do Direito reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao seu meio ambiente.
Já nas palavras de Carvalho121, o Direito Ambiental:
[...] é um conjunto de princípios e regras destinados à proteção do meio ambiente, compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a reparação econômica e financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas de uma maneira geral.
Como tratado anteriormente, a CRFB/1988 trouxe
significativo avanço à proteção do Meio Ambiente em seu art. 225, disciplinando
de forma precisa e atualizada o assunto. Ficou desta forma, consignado que
todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida122.
Assim como a norma infraconstitucional pertinente ao tema,
a CRFB/1988/1988 pretende não apenas uma proteção virtual ao Meio Ambiente,
mas uma tutela que de fato se efetive, e, para tanto, confere ao Ministério Público
e outros legitimados (órgãos públicos ou não) a evocação de instrumentos e
poderes necessários para alcançar este objetivo.
Neste capítulo, tratar-se-á do papel do Ministério Público na
defesa deste bem jurídico tão importante, que, para atingir êxito em tal
119 FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. 2006. p. 19. 120 MUKAI, Toshio. 2005. p. 10. 121 CARVALHO, Carlos Gomes de. Introdução ao direito ambiental. Cuiabá: Verde-Pantanal, 1990, p. 140. 122 FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. 2006. p. 21.
37
empreitada, utiliza-se de vários instrumentos judiciais e extrajudiciais, tais como o
Inquérito Civil, o Procedimento Administrativo Preliminar, a Recomendação
Ministerial, as Peças de Informação; e ainda as possibilidades de tutela coletiva
do Meio Ambiente, mediante Ação Civil Pública, Ação Popular, Mandado de
Segurança Coletivo, e Mandado de Injunção ambiental.
2.1 O MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE
Como citado, a CRFB/1988 estabeleceu um sistema de
atribuições bastante amplo para o Ministério Público em matéria de tutela do Meio
Ambiente123.
A doutrina é uníssona, afirmando que a CRFB/1988 atribuiu
ao Ministério Público um papel de grande relevância na proteção dos chamados
direitos difusos, sendo que em seus artigos 127 a 130 foi moldado o perfil do
parquet como um importante instrumento de expressão da sociedade, sendo que
tal preceito não encontra paralelo em nenhum outro país do mundo124.
Neste tema, asseverando a natureza autônoma do instituto
em estudo, Antunes125 afirma que:
[...] o nível de independência e autonomia que foi deferido ao
Ministério Público pelo constituinte é absoluto, haja vista que seus
integrantes somente se encontram submetidos à lei e à própria
consciência.
Observa-se que é no mencionado artigo 127 da CRFB/1988
que se encontra o cerne das atribuições do Ministério Público, que assim
preceitua:
Art. 127 - O Ministério Público é instituição permanente, essencial
à função jurisdicional do Estado, incumbindo-se a defesa da
123 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 76. 124 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 729. 125 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 729.
38
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis.
A partir desse conceito, percebe-se a importância e o papel
a ser desempenhado pelo Órgão do Ministério Público. Neste contexto, aduz
Mazzilli126 que:
O Ministério Público tem a destinação permanente de defender a
ordem jurídica, o próprio regime democrático e ainda os interesses
sociais e individuais indisponíveis, inclusive e principalmente
perante o Poder Judiciário, junto ao qual tem a missão de
promover a ação penal e ação civil pública.
Dentre as diversas funções institucionais mencionadas,
encontra-se no artigo 129 o exercício da Ação Civil Pública e do Inquérito Civil127,
os quais são considerados por grande parte dos doutrinadores como os principais
e mais atuantes instrumentos de defesa do Meio Ambiente128.
Ressalta-se que o Ministério Público é o principal autor de
Ações Civis Públicas e desempenha um papel de extraordinária relevância quanto
ao acompanhamento das demais ações impetradas por outros co-legitimados. De
fato, o precário nível de organização da sociedade brasileira não permite que ela
própria busque a defesa de seus interesses, e, desta forma, necessitando maior
atuação do Ministério Público129.
Assim, para efetivamente defender o bem jurídico em
estudo, o Promotor de Justiça poderá valer-se ainda de instrumentos
extrajudiciais de natureza investigatória e preparatória, na esfera administrativa,
em casos que envolverem lesão aos interesses difusos, coletivos ou individuais
homogêneos130.
126 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1993. p. 72. 127 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: [...] III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. 128 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 729. 129 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 730. 130 MUKAI, Toshio. 2005. p. 101.
39
Pode-se citar dentre estes instrumentos: o Inquérito Civil, o
Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso de Ajustamento de
Conduta (instituto tratado especificamente no Capítulo 3 deste trabalho), as Peças
de Informações e as Recomendações que, a seguir, serão devidamente
esplanadas.
2.1.1 Inquérito Civil
Este instrumento constitui procedimento administrativo
exclusivo do Ministério Público Federal e Estadual, haja vista que os outros
legitimados à propositura da Ação Civil Pública podem coletar provas de outras
formas131.
Nesta linha, Oliveira132 se manifesta afirmando que:
[...] ao contrário dos demais legitimados para propor a ação civil
pública, só ao Ministério Público é que a lei concedeu a atribuição
de requisitar informações, bem como de instruir a ação principal
com base em inquérito civil. Procurou, portanto, o legislador,
instrumentalizar a instituição ministerial no sentido de capacitá-la
para cumprir efetivamente seu mister. Talvez seja essa a razão do
porquê de o Ministério Público ostentar o maior número de ações
civis públicas, sendo ainda tímida a participação dos outros
legitimados.
Diante dessa confiança dada pelo legislador ao Ministério
Público é que seus órgãos de execução devam sempre estar atentos à ocorrência
de fatos que possam ser objeto de investigação, agindo de ofício, sem ficar no
aguardo de representações, que nem sempre chegam, afastando assim a inércia
que não é característica da instituição133.
131 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 249. 132 OLIVEIRA, Sílvio A. G. de. Inquérito civil e peças de informação: arquivamento. Curitiba: Juruá, 2000, p. 32. 133 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 63.
40
Na área ambiental o impulso inicial por parte do próprio
órgão ministerial é crucial para a obtenção de bons resultados na defesa do Meio
Ambiente. Portanto, tomando o membro do Ministério Público conhecimento por
parte dos meios de comunicação ou mesmo “de ouvir dizer”, deve instaurar o
inquérito civil, e, no seu decorrer, verificar se as notícias eram ou não verídicas,
com absoluto embasamento técnico134.
Mediante os ensinamentos de Mazzilli135, não há dúvida de
que o inquérito civil teve como fonte inspiradora o inquérito policial, instrumento
este de investigação, que possui cunho administrativo e inquisitório, tendente a
elucidar fatos da ocorrência criminal.
Baseado naquele, e sabendo que era necessário conferir um
instrumento de investigação ao Ministério Público, co-legitimado mais estruturado
à propositura da ação civil pública, o legislador na Lei Federal n. 7.347/85 previu,
em seu art. 8º, §1º, que:
§1º - o Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,
inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou
particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo
que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
Assim, acolhendo o anteprojeto de lei apresentado pelos
estão Promotores de Justiça Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz, Édis
Milaré e Nelson Nery Junior no XI Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos do
Ministério Público do Estado de São Paulo, o legislador garantiu na norma um
forte instrumento de proteção aos direitos e interesses difusos e coletivos, o
inquérito civil136.
Quanto a sua conceituação, pode-se citar as palavras de
Mazzilli137, para quem:
134 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 250. 135 MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 400. 136 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 57 - 58. 137 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 46.
41
[...] o inquérito civil é uma investigação administrativa prévia a
cargo do Ministério Público, que se destina basicamente a colher
elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial
possa identificar se ocorre circunstância que enseje eventual
propositura de ação civil pública ou coletiva.
Referido instrumento investigatório tornou-se tão importante
na defesa dos interesses da coletividade que ganhou contorno constitucional,
sendo que a CRFB/1988 previu em seu art. 129, inciso III, que é função
institucional do Ministério Público “[...] promover o inquérito civil e a ação civil
pública, para a proteção do patrimônio público e social, do Meio Ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos”138.
Sendo o inquérito civil fundamental para a tutela ambiental, a
recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à
propositura da ação civil pública, passaram a constituir crime, punido com pena
de reclusão de um a três anos e multa (art. 10 da Lei n. 7.347/85)139.
Ou seja, passou a haver um apoio do Direito Penal para a
realização do inquérito civil ou da recepção das informações técnicas de quem as
detenha, tornando assim mais célere a investigação, tal como a reparação no
caso de dano já ocorrido, ou ainda a prevenção no caso de risco140.
Diante de seus elementos conceituais, não pode-se
discordar de que a natureza jurídica do inquérito civil é de mero procedimento
administrativo, de cunho eminentemente inquisitório, o que afasta, portanto, a
imposição do contraditório141.
138 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 350. 139 BRASIL, Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público”. 140 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 1982. p. 349. 141 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 58.
42
Neste sentido é a lição de Silva142, ao consignar que o
inquérito civil:
[...] é um procedimento administrativo criado pela lei com a
finalidade de coadjuvar o Ministério Público na tarefa de investigar
fatos ensejadores de propositura de ação civil pública. Não é
processo e tampouco procedimento judicial. É procedimento
administrativo investigatório.
No mesmo diapasão é a ponderação de Vigliar143 no sentido
de que:
[...] sendo um instrumento dispensável, constituindo, em seu
conjunto, peças de informação, não há que se cogitar da
incidência ou não dos princípios constitucionais do contraditório e
ampla defesa, para que se caracterize como um instrumento
válido.
Todavia, muito embora não haja a obrigatoriedade do
estabelecimento do contraditório no inquérito civil, é certo que sempre que
possível é válido dar ciência ao investigado acerca dos fatos em análise no
inquérito, até porque, mediante esta participação do investigado poderá ocorrer
melhor esclarecimento que venha a colaborar no resultado final da investigação.
Outro ponto a ser destacado é o fato de que os interessados
poderão solicitar cópias de documentos que constituem o inquérito, arcando com
as despesas da sua reprodução. Como aduz Machado144, “[...] a menos que se
trate de interesse de segurança nacional ou de sigilo comercial ou industrial, ou
de outra matéria protegida por lei, não há razão para não-publicidade do
procedimento”.
Sobre a finalidade do instrumento em estudo, Akaoui145
menciona que:
142 SILVA, José Luiz Mônaco da. Inquérito civil. Bauru: Edipro, 2000, p. 28. 143 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Tutela jurisdicional coletiva. São Paulo: Atlas, 1998, p. 99. 144 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 349. 145 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 59.
43
[...] não fica dúvida no sentido de que ao Ministério Público o que
interessa é o estabelecimento da verdade, e, diante da ocorrência
de lesão ou ameaça a bem jurídico difuso ou coletivo,
notadamente, para nosso estudo, o meio ambiente, o inquérito
civil ajudará na colheita dos elementos necessários para que se
possa eventualmente convocar o investigado para tentativa de
conciliação por meio de compromisso de ajustamento de conduta,
ou na obtenção de provas suficientes a demonstrar o fumus boni
juris na ação civil pública.
Sua instauração ocorre por meio de portaria que deverá
estabelecer de forma clara qual o objeto da investigação, de sorte a dar a correta
publicidade à mesma, com registro em livro competente do órgão ministerial,
identificando a data da abertura do inquérito, a origem das informações que
motivaram a abertura, o investigado e um breve resumo dos fatos supostamente
ocorridos. Em caso de ampliação do objeto da investigação, deverá haver
aditamento à portaria inaugural146.
Também interessante que na portaria inaugural se dê um
mínimo de embasamento legal aos direitos em tese protegidos pela via da
investigação, bem como se determinem as diligências iniciais a serem
providenciadas.
Considerando que, ao final das investigações, não se
coletarem provas que possam ensejar justa causa à propositura de ação civil
pública, o que também afasta a possibilidade de estabelecimento de compromisso
de ajustamento de conduta, os autos deverão ser arquivados, submetendo-se à
apreciação do Conselho Superior do Ministério Público, nos termos do que dispõe
o art. 9º da Lei da Ação Civil Pública147.
Machado148 complementa afirmando que:
O arquivamento deve ser obrigatoriamente examinado pelo
Conselho Superior do Ministério Público. Este órgão é eleito pelos 146 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 400. 147 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 251. 148 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 352.
44
integrantes do Ministério Público de primeira instância. O espírito
de corporação e a política eleitoral interna não devem prevalecer
sobre o interesse indisponível, na homologação do arquivamento
ou na sua rejeição. Neste caso, não haverá constrangimento para
o promotor de justiça ou para o procurador da República que
promoveram o arquivamento em primeira instância, pois outro
membro do Ministério Público será designado para ajuizar a ação,
quando o arquivamento for rejeitado.
Ressalta-se que, em sua imensa maioria, os órgãos do
Ministério Público pátrio têm suprido as expectativas da coletividade, instaurando
milhares de inquéritos civis por ano, sendo que, destes, milhares se transformam
em ações civis públicas, e outros milhares redundam na obtenção de
compromisso de ajustamento de conduta, termo este que será melhor apreciado
no próximo capítulo deste trabalho149.
Contudo, vale lembrar que o Inquérito Civil não é o único
procedimento administrativo que o Ministério Público possui para fazer as
mencionadas investigações necessárias à abertura de Ação Civil Pública. Existem
ainda o Procedimento Administrativo Preliminar e a Peça de Informação, que a
seguir trataremos mais detalhadamente.
2.1.2 Procedimento Administrativo Preliminar
Interessante consignar que a Lei Orgânica do Ministério
Público criou a possibilidade de o órgão ministerial praticar atos administrativos
executórios, de caráter preparatório, como visto acima, caso receba informações
sobre possível dano ou risco ambiental, porém, sem ainda elementos suficientes
à propositura de inquérito civil, ou mesmo, ação civil pública (art. 26, inciso V)150.
149 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 407. 150 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 60.
45
Desta feita, dispõe o diploma legal acima citado, em seu art.
26, inciso I: “no exercício de suas funções, o Ministério Público poderá: instaurar
inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes”.
Explicando o porquê da previsão legal de tal instrumento,
Silva151 aduz que:
[...] em algumas hipóteses, a instauração de procedimento
preparatório é de valiosa importância para a apuração de fatos
que possam ensejar a abertura de Inquérito Civil. Uma carta
anônima, recebida pelo Promotor de Justiça da comarca, caso
não conte com elementos suficientes para a instauração de
inquérito civil, ensejará a abertura de procedimento preparatório.
Desta forma, o Promotor recebendo representação,
requerimento, ou até mesmo informações, anônimas ou não, comunicando
possível lesão ou ameaça ao Meio Ambiente, é mais propício a ele instaurar um
Procedimento Administrativo Preliminar a instaurar um Inquérito Civil.
Portanto, conclui-se que o membro do Ministério Público
poderá utilizar tal instrumento para recolher elementos probatórios suficientes a
ensejar um Compromisso de Ajustamento de Conduta ou até mesmo uma Ação
Civil Pública.
Encontra-se ainda, com menor grau de complexidade que o
Procedimento Administrativo Preliminar, a Peça de Informação, outro instrumento
administrativo de investigação do Ministério Público, utilizado em grande escala
para apurar informações que, em tese, possam representar dano ao Meio
Ambiente.
151 SILVA, José Luiz Mônaco da. 2000. p. 127.
46
2.1.3 Peças de Informação
Ao tratar deste tema, Mazzilli152 conceitua as Peças de
Informação como “[...] elementos de convicção em que se possa basear o
membro do Ministério Público para propor eventual ação civil pública”.
Desta feita, caso o Promotor de Justiça tome conhecimento,
por qualquer ato que possa causar um dano ambiental, sua ocorrência ou em
eminência de ocorrer, este poderá autuar como Peças de Informação, nas quais
investigará a veracidade dos fatos aduzidos, podendo ao fim, impetrar ação civil
pública, instaurar inquérito civil ou procedimento preparatório preliminar, ou, caso
não encontre qualquer irregularidade, arquivar administrativamente os autos,
podendo retomar as investigações caso entenda necessário153.
Finalmente, passa-se às Recomendações Ministeriais, outro
instrumento inerente às atribuições do Ministério Público, pelo qual o promotor de
justiça dá ciência ao recomendado sobre a ocorrência do dano ambiental, ou
mesmo do risco de sua ocorrência, caso a atividade continue, recomendando
diretrizes a serem tomadas a fim de prevenir a degradação.
2.1.4 Recomendações do Ministério Público
Foi através da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
(LONM) que foram instituídas as recomendações dirigidas aos órgãos públicos,
aos concessionários e permissionários de serviço público estadual ou municipal e
às entidades que exerçam outra função delegada do Estado ou do Município, ou
executem serviço de relevância pública154.
Ressalta-se que as citadas recomendações não possuem a
mesma natureza das decisões judiciais, mas colocam o recomendado, isto é, o
órgão ou entidade que as recebe, em posição de inegável ciência da ilegalidade
de seu procedimento. 152 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 401. 153 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 402. 154 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 352.
47
Mantendo esta linha de pensamento, entende-se que se
mesmo após entregue a recomendação, prosseguir o recomendado em sua
atividade ou obra, caracteriza-se seu comportamento doloso, com reflexos no
campo do Direito Penal ambiental. Para salvaguardar o controle de sua
efetivação, é inerente de sua natureza o princípio da publicidade, sendo que as
recomendações ambientais deverão ser imediatamente divulgadas por quem as
recebe, como, também, deverão ser respondidas155.
Nas palavras de Machado156:
O Ministério Público pode expedir recomendações: para a
elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental ou sua
reformulação; para o tipo de local e horário da audiência pública (a
simples solicitação do Ministério Público da realização da
audiência já a torna obrigatória); para a realização de inspeção em
determinados locais ameaçados de terem o meio ambiente
danificado ou onde o dano já foi produzido; para a apuração de
infração administrativa contra o meio ambiente; para que o órgão
público ambiental não expeça a licença. a autorização ou a
permissão enquanto o inquérito civil não termine.
Após todas estas considerações acerca dos instrumentos
inerentes à esfera de atribuições do Ministério Público, cabe comentar as formas
coletivas de tutela do bem ambiental, haja vista que a CRFB/1988 atribuiu não só
ao Poder Público, mas também à coletividade, o ônus de defender e preservar o
meio ambiente em prol de seu equilíbrio.
2.2 A TUTELA COLETIVA AMBIENTAL
Considerando que o bem ambiental tem natureza difusa,
estando sua titularidade concentrada nas mãos de pessoas indeterminadas e
155 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 352 - 353. 156 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 353.
48
ligadas por circunstâncias de fato, sua proteção se coaduna com o processo civil
brasileiro tradicional157.
Desta forma, encontra-se grande problema para tutelar o
bem jurídico em estudo, em face do despreparo das leis processuais para
recepcionar instrumentos que viabilizam a tutela civil coletiva, haja vista que o
Direito Ambiental é dinâmico, e depende de constantes aprimoramentos a fim de
que a tutela seja eficaz158.
Neste sentido Fiorillo, Rodrigues e Andrade Nery159,
advertem que:
[...] não há mais que se falar sequer na possibilidade de se usar o
ortodoxo sistema liberal individualista do Código de Processo Civil
e normas afins, para dirimir os conflitos de massa. Portanto, tratar-
se-ia, por certo, se assim fosse, de uma forma hedionda de
inconstitucionalidade à medida que impede o acesso efetivo à
justiça e fere, em todos os sentidos, o direito processual do devido
processo legal.
Impende ressaltar, que as regras processuais previstas na
Lei da Ação Civil Pública (LACP) e no Código de Defesa do Consumidor (CDC)
são indubitavelmente um grande avanço para a tutela coletiva, porém não
conseguem em todos os momentos fechar o circuito necessário para a obtenção
do provimento jurisdicional requerido, devendo todos aqueles que participam da
relação processual socorrer-se dos institutos legados pela lei processual de 1973,
que são aplicados subsidiariamente naquelas ações coletivas por expressa
disposição do art. 19160 da LACP161.
Não resta qualquer discussão quanto à tutela ambiental ter
como marco maior o advento da LACP, e, posteriormente, a promulgação da 157 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 41. 158 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 41. 159 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha e ANDRADE NERY, Rosa Maria. Direito processual ambiental brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 99 – 100. 160 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições”. 161 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 42.
49
CRFB/1988, que legaram instrumentos de máxima importância na defesa do Meio
Ambiente162.
Como suscitado anteriormente, mediante o caput art. 225 da
CRFB/1988, fica também a coletividade incumbida de defender e preservar o
Meio Ambiente, e, desta forma, para que este preceito possa se concretizar,
aquela pode se valor de alguns instrumentos jurídicos, tais como a Ação Popular
Constitucional, Mandado de Segurança Coletivo, etc., os quais serão tratados
neste momento.
2.2.1 Ação Popular Constitucional
O objeto da tutela coletiva via Ação Popular foi ampliado
pela Carta Magna, que dispôs no art. 5º, inciso LXXIII:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus da sucumbência.
Seguindo a linha exposta, Machad163 reforça que “[...] esta
ação judicial pode ser intentada por qualquer cidadão. Dessa forma, é condição
da ação a prova de que o autor está no gozo de seus direitos políticos, isto é, que
é eleitor”.
Assim, verifica-se que, atualmente, o Meio Ambiente pode
ser tutelado pela via da Ação Popular em sua integralidade, e não apenas em
casos ligados a ato lesivo ao patrimônio da administração direta e indireta, como
o era no regime da Lei Federal n. 4.717/65164.
162 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 730. 163 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 349. 164 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 731.
50
Com efeito, o novo regime constitucional da Ação Popular
ampliou a defesa do Meio Ambiente, que configura-se como res omnius, ou seja,
coisa de todos.
Mencionada previsão está em consonância com o comando
contido no art. 225, caput, do Texto Maior, haja vista a imposição da defesa e
preservação do bem ambiental à coletividade, a qual necessita conferir-lhe
instrumento hábil à tutela deste bem difuso165.
Conforme alerta Vitta166:
[...] a ação popular, embora não tenha sido muito utilizada na
proteção ao ambiente, pode corresponder a um dos mecanismos
de preservação e reparação dos danos causados a ele, bastando
termos em conta sua importância jurídica e social.
Todavia, mesmo com pouca utilização da via processual
analisada, Akaoui167 aduz que “[...] a mesma já foi de grande importância no
afastamento de riscos e reparação de danos efetivos causados ao Meio
Ambiente, mesmo antes do advento da vigente Carta Magna”.
Faz-se necessário que a coletividade se convença de que
legar a defesa do Meio Ambiente apenas aos órgãos públicos não é o suficiente,
posto que as ações degradatórias infelizmente se multiplicam a cada dia, e a
cooperação de todos é necessária para que se possa vencer esta guerra que se
estabeleceu entre a degradação do Meio Ambiente e a necessidade de
preservação de nossos valores ambientais168.
Importante lembrar que na Ação Popular, por expressa
disposição do §4º, do art. 6º, da Lei da Ação Popular, haverá obrigatória
intervenção do Ministério Público, que:
165 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 43. 166 VITTA, Heraldo Garcia. O meio ambiente e a ação popular. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 54 – 55. 167 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 44. 168 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 731.
51
[...] acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da
prova e promover a responsabilidade civil e criminal, dos que nela
incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a
defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
Citada atuação deve ser ponderada por sua forma de atuar
em qualquer processo na área cível enquanto custos legis, pois, como anotado
por Guimarães169:
[...] tomando-se ainda como ponto de partida o perfil constitucional
do Ministério Público, já discutido, bem como a preocupação
onipresente com a efetividade da atuação institucional, temos que,
mesmo naqueles casos nos quais a intervenção no processo deva
subsistir, é de se esperar do promotor de justiça uma postura mais
instrumentalista. Nesse sentido, cumpre ao promotor encarar o
processo com uma visão teleológica, considerando-o como um
instrumento para a realização de determinados escopos.
Diante deste entendimento, seria inconcebível que pudesse
ser imposto ao órgão do Ministério Público o dever de se manifestar, sempre,
contrariamente ao ato impugnado pelo autor popular, até porque, ainda que seja
ínfimo o número, poderão ocorrer hipóteses de má-fé por parte daquele que
ajuizou a ação, até mesmo para utilizá-la como instrumento de pressão política.
Finalmente, é de se mencionar que, em caso de desistência
da ação por parte do autor, poderá o Ministério Público ou qualquer outro cidadão
legitimado dar prosseguimento ao feito (art. 9º da Lei da Ação Popular)170.
169 GUIMARÃES, João Lopes Júnior. Ministério Público: proposta para uma nova postura no processo civil. In: FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Ministério Público: instituição e processo. São Paulo: Atlas, 1997, p. 159. 170 BRASIL. Lei Federal n. 4.717/65. “Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação”.
52
2.2.2 Ação Civil Pública
Mesmo considerando-se a Ação Popular como
importantíssimo instrumento de tutela coletiva, a Ação Civil Pública, criada pela
Lei Federal n. 7.347/85, tem sido o meio mais efetivo na área de defesa dos
interesses difusos e coletivos171.
Citada importância se traduziu na previsão constitucional
como função institucional do Ministério Público (art. 129, inciso III), sem prejuízo
da legitimação a terceiros que vierem a ser apontados na Constituição ou em lei
(art. 129, §1º)172.
Fiorillo173, menciona que:
Com o advento do Código de Defesa do Consumidor, o campo de
incidência da Lei da Ação Civil Pública foi profundamente
aumentado, através de dispositivos que possibilitaram a defesa de
outros interesses difusos (art. 110 do CDC), bem como dos
interesses individuais homogêneos (arts. 91 a 100 do CDC). Além
disso, houve por bem aclamar, no seu art. 6º, inciso VI, a
possibilidade de cumulação da indenização por danos morais e
patrimoniais aos bens por essa lei protegidos.
O mencionado instrumento processual de defesa coletiva
tem como objeto as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados: ao Meio Ambiente; ao consumidor; a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico; a qualquer outro interesse difuso e
coletivo; por infração da ordem econômica (art. 1º da Lei da Ação Civil Pública), e
teve o mérito de trazer amplo rol de legitimados à sua propositura.
Conforme leciona Machado174, “[...] a proteção desses
interesses e bens far-se-á através de três vias: cumprimento da obrigação de
fazer, cumprimento da obrigação de não fazer e condenação em dinheiro”. 171 FREITAS, Vladimir Passos e PASSOS, Gilberto de Freitas. Crimes contra a natureza. p. 352. 172 Brasil. Constituição Federal de 1988. “Art. 129. [...] § 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei”. 173 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. 2004. p. 349.
53
Com efeito, prevê o art. 5º, caput, da LACP que:
Art. 5º - A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo
Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios.
Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública,
fundação, sociedade de economia mista ou por associação.
Importante ponto a ser mencionado ainda, é a legitimação
das associações para a propositura da ação civil pública, novidade bastante
positiva da Lei Federal n. 7.347/85, mesmo que impondo as restrições contidas
nas alíneas “a” e “b” do inciso V175 do art. 5º, pois o §4º do mesmo artigo permite
ao juiz da causa dispensar o requisito da pré-constituição176, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano,
ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido177.
Vale lembrar que, conforme o posicionamento de Akaoui178:
[...] as hipóteses permissivas da dispensa da pré-constituição
sempre presentes nas ações para proteção dos interesses e
direitos listados no art. 1º da LACP, notadamente em se tratando
de matéria ambiental, motivo pelo qual a regra nos parece inócua,
devendo o Magistrado zelar no curso da ação a fim de impedir a
litigância de má-fé, aplicando-se as penalidades previstas na
citada lei (art. 17) e no Código de Processo Civil (arts. 17 e 18).
Esta não é, entretanto, a posição adotada pos vários ilustres
doutrinadores, que vêem com excessiva preocupação a legitimação das
associações que não preencham requisitos preliminares.
174 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 353. 175 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: [...] V - a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”. 176 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 5o. [...] § 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido”. 177 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 48. 178 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 48.
54
Quanto aos chamados grupos sociais de fato ou não
personificados, vale trazer a lição de Mancuso179, para quem:
[...] a exigência da personificação jurídica do grupo, se é
adequada às ações individuais, deve ser vista com certos
temperamentos, quando se trate de ações objetivando a tutela de
interesses superindividuais, pela natureza mesma desses
interesses. Uma larga margem do fenômeno coletivo ficará
desprovida de tutela se os seus portadores, para obter legitimação
ativa, tiverem que, prévia e necessariamente, se aglutinarem em
pessoas jurídicas perfeitamente instituídas e reconhecidas pelo
Estado.
Trata-se de mais uma hipótese em que o rigorismo legal dá
margem a uma interpretação mais liberal com a finalidade de se poder obter o
máximo de tutela na área dos interesses difusos e coletivos.
Quanto a legitimidade dos sindicatos, tal possibilidade ainda
é muito discutida, sendo de se observar que o art. 8º, inciso III, da CRFB/1988180
dispõe que “[...] ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos e
individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas”.
Mancuso181 ao tratar desta questão afirma que:
[...] em verdade, a atenção inovadora que a Carta de 1988
dedicou às ações coletivas, referindo-se à legitimidade das
entidades associativas para representar seus filiados judicialmente
e à defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da
categoria pelos sindicatos, exige que se reconheça a legitimação
extraordinária dessas entidades para a propositura, em nome
próprio, como partes do processo, de ações relativas aos direitos
de seus associados ou da categoria.
179 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 177. 180 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 49. 181 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública – Em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 7ª ed. ver. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 145.
55
Nesta mesma linha as palavras de Fiorillo182, anotando que
os sindicatos:
[...] observadas as hipóteses contidas na Lei n. 7.347/85, em seu
art. 5º, possuem legitimação autônoma para a condução do
processo, podendo propor quaisquer ações necessárias para a
tutela dos direitos difusos.
Já em relação à prescrição da Ação Civil Pública, tanto a Lei
Federal n. 7.347/85, como também a Lei Federal n. 8.078/90 que lhe introduziu
alterações não cuidaram deste tema, portanto, a ação é considerada
imprescritível.
Neste mesmo entendimento, leciona Milaré183 que “[...] a
ação civil pública não conta com disciplina específica em matéria prescricional.
Tudo conduz, entretanto, à conclusão de que se inscreve ela no rol das ações
imprescritíveis”.
Mais uma das inovações da Lei Federal n. 7.347/85 foi
quanto ao destino das indenizações ou das multas processuais: não irão para as
pessoas vítimas diretas ou indiretas do prejuízo, mas para o Fundo de Defesa dos
Direitos Difusos184.
2.2.2.1 Condenação em dinheiro e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos
Assim, a promoção de atividades e eventos, como o auxílio
para projetos de modernização administrativa dos órgãos públicos não pode
antepor-se à reconstituição dos bens lesados. Cumpre ademais, não ser
esquecido o outro Fundo que pode atender a essas necessidades, o Fundo
Nacional do Meio Ambiente185.
182 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Os sindicatos e a defesa dos interesses difusos no direito processual civil brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 116. 183 MILARÉ, Édis. A ação civil pública na nova ordem constitucional. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 56. 184 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 358. 185 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 225.
56
Machado186 assinala que:
[...] o art. 13 da Lei Federal n. 7.347/85 previu a existência de dois
Fundos, um gerido por um Conselho Federal e outro gerido por
Conselhos Estaduais. O dinheiro oriundo das condenações nas
ações civis públicas propostas perante a Justiça Federal será
objeto de gestão do conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa
de Direitos Difusos, sendo que os recursos obtidos nas ações
propostas perante a Justiça dos Estados irão para os conselhos
Estaduais.
Ressalta-se que ambos os Conselhos citados deverão ser
integrados pelo Ministério Público e por representantes da comunidade. A
exemplo, temos o Conselho Federal, que é formado por 10 (dez) conselheiros,
sendo 3 (três) integrantes de entidades civis que atendam aos pressupostos do
art. 5º, da Lei n. 7.347/85187.
Não é, portanto, de ser desprezada a atuação fiscalizadora
da comunidade que, diante do Poder Executivo, com 6 (seis) assentos no
Conselho, detém 1/3 (um terço) de votos desse colegiado.
2.2.3 Mandado de Segurança Coletivo Ambiental
Muito embora os dois meios processuais acima apontados
tenham se mostrado ao longo dos anos como os mais utilizados, e mais eficientes
na defesa do Meio Ambiente, é certo que outros são apontados pela doutrina
como possíveis de serem invocados, com resultado satisfatório para o alcance
desta finalidade188.
Com efeito, tem-se apontado o mandado de segurança
coletivo e o mandado de injunção como instrumentos processuais de defesa
186 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 359. 187 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 358. 188 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 740.
57
ambiental, sendo certo que ambos foram inovações trazidas pela Carta
Constitucional de 1988.
Vale ainda esclarecer, antes de começar a tratar do
mencionado instrumento, que os termos writ e mandamus são aceitos pela
doutrina forense como sinônimos da figura do mandado de segurança189.
Inicialmente, perante os ensinamentos Fiorillo190, entende-se
que o mandado de segurança coletivo nada mais é que “[...] uma forma de se
impetrar o mandado de segurança tradicional”, haja vista que a norma que
ampara mencionado instrumento diz respeito a regras de direito processual.
A maior parte da doutrina distingue o mandado de
segurança individual do coletivo perante análise da legitimidade ativa e do objeto
da tutela.
O mencionado Mandado de Segurança Coletivo é amparado
no art. 5º, inciso LXX, da CRFB/1988, que assim preceitua:
LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional; b)
organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um
ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
Se os sindicatos já estavam legitimados à propositura da
Ação Civil Pública, como já amparado neste trabalho, surge a possibilidade, por
meio do Mandado de Segurança Coletivo, de que novos atores possam se
engajar na luta pela preservação e recuperação do Meio Ambiente191.
Acerca da legitimidade dos sindicados, esclarece Nery192:
189 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. 2004. p. 363. 190 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. 2004. p. 368. 191 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 741. 192 NERY, Nelson Junior. Código brasileiro de Defesa do Consumidor. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 629 – 630.
58
Com o advento da Constituição Federal de 1988, os Sindicatos
deixaram de ser tutelados pelo governo e têm hoje o perfil da
associação civil. A estes foi dada legitimidade para a defesa,
inclusive em juízo, dos direitos e interesses coletivos e individuais
da categoria, podendo, outrossim, impetrar Mandado de
Segurança Coletivo.
De fato, por meio deste writ ficam legitimados os partidos
políticos a intentar medida judicial para defesa do bem ambiental, o que, se ainda
é novidade no País, poderá ser futuramente o meio mais adequado de esses
entes demonstrarem na prática seus planos de gestão para a área ambiental193.
Também se verifica, neste tema, a possibilidade de
entidades de classe se utilizarem desse instrumento processual para fazer valer o
direito que seus membros possuem de ter um Meio Ambiente ecologicamente
equilibrado194.
Assim, ocorrendo violação ou risco a direito líquido e certo
dos membros e associados dos partidos políticos, entidades de classe,
organização sindical e associações constituídas há mais de um ano, quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, surgirá a
possibilidade de se impetrar o Mandado de Segurança Coletivo para afastar o
risco ou reparar o dano.
Fiorillo, Rodrigues e Andrade Nery195 discorrem sobre o
tema, anotando que:
[...] a legitimidade ativa para impetração do mandamus será
sempre estendida ao Ministério Público, principalmente quando se
tratar de defesa de direitos difusos, como é o nosso caso. Só se
poderá excluir tal possibilidade, quando o mandado de segurança
193 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 53. 194 ANTUNES, Paulo de Bessa. 2005. p. 741. 195 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha e ANDRADE NERY, Rosa Maria. 1996. p. 99 – 200.
59
coletivo tiver de ser usado para defesa de direito individual
disponível.
Quanto ao sujeito passivo do Mandado de Segurança, é
determinado pelo art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, sendo que a
atuação deste instrumento fica restrita às hipóteses em que a ofensa ao direito
líquido e certo seja oriunda de ilegalidade ou abuso de poder de autoridade
pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público. Portanto, apenas essas pessoas é que podem figurar no pólo passivo do
mandado de segurança196.
2.2.4 Mandado de Injunção Ambiental
Finalmente, dentre os instrumentos processuais de tutela
ambiental encontramos o Mandado de Injunção, que consiste em uma Ação
Constitucional que tem por objeto possibilitar que o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais não sejam viabilizados pela ausência de norma
regulamentadora197.
Segundo preceitua o art. 5º, inciso LXXI, da CRFB/1988:
LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Para Fiorillo198:
O mandado de injunção é instrumento hábil para tutelar o meio
ambiente, na medida em que o direito ambiental tem como objeto
uma vida de qualidade. Em outras palavras, não se tutela somente
a vida, acrescenta-se a esta uma exigência: qualidade.
196 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 252. 197 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. 2004. p. 377. 198 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. 2004. p. 377.
60
Desta forma, é nítido, e assim tem se posicionado a
doutrina, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a ocorrência de
uma omissão, ou seja, se existir determinada norma, mesmo que seja injusta ou
imoral, o julgamento do mandado de injunção deverá ser dado por carência da
ação, justamente por faltar o requisito do interesse processual199.
No tocante à norma objeto de Ação Direta de
Inconstitucionalidade, não será cabível o referido writ, porque o interesse de agir
somente nascerá com a declaração da inconstitucionalidade da norma, uma vez
que as normas gozam de presunção de constitucionalidade e somente aludida
declaração retira o preceito inconstitucional do ordenamento jurídico200.
Quanto à importância deste writ já se pronunciou Nery201,
aduzindo que:
[...] o mandado de injunção veio, em boa hora, mitigar a omissão
legislativa no regramento das denominadas normas
constitucionais programáticas, que no sistema constitucional
revogado ficavam sem eficácia por falta de lei complementar ou
ordinária infraconstitucional que as regulamentasse. Por isso é
que, se a norma constitucional tiver eficácia, isto é, for auto-
aplicável, descabe o mandado de injunção.
Já no que diz respeito à legitimidade ativa para o Mandado
de Injunção, tem-se entendido que não há qualquer restrição quanto à pessoa
que irá impetrá-lo, posto que toda pessoa é sujeito de direitos, bastando que
esses direitos e liberdades estejam constitucionalmente previstos202.
Pfeiffer203 consigna que:
199 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha e ANDRADE NERY, Rosa Maria. 1996. p. 99 – 235. 200 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 253. 201 NERY, Nelson Junior. Princípios do processo civil na Constituição Federal. 6 ed. ver. ampl. atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 112. 202 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 54 - 55. 203 PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. Mandado de injunção. São Paulo: Atlas, 1999, p. 169.
61
[...] no mandado de injunção individual o legitimado ativo é aquele
que em tese é titular do direito, liberdade ou prerrogativa previstos
em norma constitucional, cujo exercício está inviabilizado por sua
não-regulamentação. Saliente-se que tanto poderá ser pessoa
física como pessoa jurídica, bastando a titularidade para embasar
a legitimação ativa.
Percebe-se que já se delineia na doutrina a ocorrência de
duas espécies de Mandado de Injunção, o individual e o coletivo, sendo que este
último seria limitado a viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas
de natureza difusa e coletiva, pensamento que leva à conclusão que todos
aqueles que possuem legitimidade para, de qualquer forma ajuizar ação em
defesa dos interesses difusos e coletivos, podem também impetrar o Mandado de
Injunção Coletivo204.
Assim, conclui-se que, ocorrendo omissão na
regulamentação de norma constitucional atinente ao Meio Ambiente, poderá ser
impetrado Mandado de Injunção com a finalidade de suprir a falta da norma
regulamentadora, devendo este ser dirigido tanto ao ente que deixou de editá-la,
como à pessoa jurídica de Direito Público ou Privado que não está satisfazendo o
direito do impetrante em razão da falta da norma.
Reforçando este ideal, esclarece Nery205 que:
Não se trata de integração de lacuna, porque o direito já existe e
se encontra expressamente previsto na Constituição. trata-se, na
verdade, de inexistência de regulamentação para a forma de
exercimento do direito assegurado pelo texto constitucional. O
impetrante tem o direito, mas não sabe como exercê-lo. Cabe ao
juiz determinar o modus faciendi a fim de que o impetrante não
fique privado de seu direito constitucionalmente garantido, a
pretexto de que não há norma inferior que o regulamente.
204 PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. 1999. p. 262. 205 NERY, Nelson Junior. 2000. p. 103.
62
Quanto à legitimidade passiva, depreende-se do art. 5º,
inciso LXXI, da CRFB/1988 que a legitimação passiva será daquele que detenha
competência e poderes para atender ao objeto tutelado pelo writ. Com efeito, a
expressão “norma regulamentadora” apresenta conteúdo vasto, de modo que sua
ausência poderá estar vinculada à omissão de qualquer das pessoas políticas do
Estado ou ser oriunda de qualquer dos Poderes da Federação (Legislativo,
Executivo e Judiciário)206 .
Assim, mediante a inegável importância do bem ambiental, a
legislação amparou de forma ampla sua tutela preceituando todos os
instrumentos supra citados, tanto inerentes à atribuição exclusiva do Ministério
Público, como instrumentos cabíveis à coletividade.
Impende ressaltar, que considerando o dano ambiental ser
na esmagadora maioria das vezes irreversível, elevasse a importância da ação
preventiva, buscando evitar a continuidade de atividades que estejam causando
perigo de dano.
A Ação Civil Pública demonstra-se muito eficaz na busca da
indenização do dano, todavia, pode-se observar que sua atuação tem se
concentrado apenas na punição posterior à ocorrência do dano, tal como muitos
outros instrumentos de tutela ambiental.
O que se faz necessário ser entendido é que esta
indenização dificilmente alcança a reparação do Meio Ambiente, e assim,
pretende-se dar maior valor a instrumentos de tutela mais céleres, que consigam
de forma eficaz evitar o dano, impondo diretrizes à atividade, ou mesmo,
cessando esta em prol do equilíbrio ambiental.
Neste próximo capítulo, tratar-se-á do Compromisso de
Ajustamento de Conduta Ambiental, instrumento de tutela extrajudicial pelo qual o
poluidor se compromete em seguir determinadas estipulações, ou mesmo, cessar
sua atividade, buscando evitar assim o dano ao meio ambiente, o que por via
judicial poderia não ser alcançado a tempo.
206 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 253.
63
CAPÍTULO 3
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL
O legislador infraconstitucional, acatando o espírito
protecionista do constituinte, não apenas ao Meio Ambiente, mas, também quanto
aos demais interesses e direitos difusos e coletivos, introduziu por meio do CDC
mais um instrumento de proteção, denominado Compromisso de Ajustamento de
Conduta.
Com efeito, a celeridade imprimida pelo mesmo na busca da
reconstituição dos interesses difusos lesados, ou no afastamento das condutas
que causem risco de lesão, principalmente diante da morosidade da tramitação
dos feitos judiciais e pelo fato de constituir título executivo extrajudicial, tem
levado os legitimados a tomar esse compromisso dos interessados em número
cada vez mais expressivo.
Primeiramente, deve-se comentar sobre o Compromisso de
Ajustamento de Conduta de forma geral, para melhor entender a formação deste
instrumento extrajudicial. Logo após, tratar-se-á do Compromisso de Ajustamento
inerente à tutela ambiental, tal como sua execução.
3.1 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
Como citado, a partir da Lei Federal n. 6.938/81, houve
grande avanço legislativo na área de defesa dos direitos difusos e coletivos,
sendo que em seu art. 14, §1º207, legitima os Ministérios Públicos Federal e dos
207 BRASIL. Lei Federal n. 6.938/81. “Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: [...] § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
64
Estados para a propositura de Ação Civil visando a reparação de danos causados
ao meio ambiente208.
Citada evolução certamente concretizou-se com o advento
da Lei da Ação Civil Pública (Lei Federal n. 7.347/85), que mediante a criação de
um instrumento processual de tutela coletiva, possibilitou uma melhor efetivação
da proteção desses mesmos direitos e interesses, reservando ainda préstimos ao
Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal n. 8.078/90), no que tange à
melhora na sistemática processual do mencionado instrumento209.
Como visto no Capítulo 2 deste trabalho, a Lei da Ação Civil
Pública ainda teve o mérito de criar um novo instrumento de investigação,
presidido exclusivamente pelo Ministério Público, denominado de Inquérito Civil,
que possibilitou a melhoria na obtenção de provas antes da propositura da ação
civil pública.
Conforme o entendimento de Akaoui210, “[...] a tutela
ambiental sofreu forte impacto positivo com sua previsão na Lei Federal n.
8.078/90, em seu art. 113, que acrescentou os §§ 4º, 5º e 6º ao art. 5º da Lei da
Ação Civil Pública”.
Com efeito, tal diploma legal resolveu a discussão
doutrinária e jurisprudencial no sentido de verificar se o Ministério Público e os
demais co-legitimados poderiam ou não efetuar acordos judiciais ou extrajudiciais
para solucionar as irregularidades apuradas no inquérito civil, procedimento
preparatório ou peças de informações coletadas211.
Assim, mediante a nova redação do art. 5º da Lei Federal n.
7.347/85, houve expressa disposição no sentido de que:
§6º - os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de conduta às Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”. 208 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 260. 209 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 358. 210 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 67. 211 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 67.
65
exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título
executivo extrajudicial.
Tem-se que o objetivo do ajustamento de conduta é
readequar a conduta do degradador ou potencial degradador ao ordenamento
jurídico vigente, a fim de afastar o risco de dano ou recompor aqueles já
ocorridos. Desta forma, não pode o órgão público que toma aquele compromisso
deixar de pleitear todas as medidas tendentes ao efetivo e integral resguardo do
bem tutelado212.
Desta forma, criou-se a possibilidade de os órgãos públicos
co-legitimados poderem efetivar a tutela ambiental sem terem de levar a questão
ao Poder Judiciário, evitando assim a demanda de tempo que isso acarreta.
3.1.1 Natureza Jurídica
Impende ressaltar que vários especialistas se pronunciam no
sentido de que o compromisso de que trata a Lei 7.347/85, em seu art. 5º, §6º, é
transação.
Neste tema, Akaoui213 não coaduna com tal entendimento,
tendo em vista que o instituto da transação possui cunho eminentemente privado,
não podendo ser aplicado na defesa de interesses difusos.
Seguindo a mesma linha vê-se as palavras de Venosa214 no
sentido de que:
[...] o direito indisponível fica subordinado ao controle, maior ou
menos, do Estado. Certos direitos de família, por sua natureza,
são indisponíveis, porque a lei veda-lhes a disponibilidade ou
então lhes impõe certos limites. Assim, nos termos do art. 1.035,
não podem ser objeto de transação os direitos não patrimoniais e
os de natureza publica. O poder público só pode transigir quando 212 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 262. 213 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 69. 214 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil. São Paulo: Atlas, 2001, p. 280.
66
expressamente autorizado por lei ou regulamento. Os direitos
indisponíveis, direta ou indiretamente, afetam a ordem pública.
Assim, levando em conta que o objeto do Compromisso de
Ajustamento de Conduta é direito indisponível, entende-se que a utilização do
termo transação não seja adequada a demonstrar o que de fato ocorre. Todavia,
como apontado anteriormente, a quase totalidade dos autores do tema se
posicionam no sentido de que se trata de transação, por não envolver o bem
ambiental em si, mas a situação periférica de resguardo do mesmo. Este é o
pensar de Fink215 que comenta que:
[...] em sendo transação, apesar de sua natureza peculiar por
envolver interesses não patrimoniais e não privados, o regime
jurídico do ajustamento de conduta deve obedecer, no que
couber, o regime da transação tal como previsto pelo direito civil.
No entanto, ainda que posto pela doutrina como uma forma
peculiar de transação, Akaoui216 entende que “[...] o Compromisso de
Ajustamento de Conduta se insere dentro de outra espécie de um gênero mais
abrangente, qual seja, o acordo”.
Assim, estes Compromissos de Ajustamento de Conduta às
exigências legais, mediante cominações, nada mais são que acordos
extrajudiciais, que dispensam homologação judicial217.
3.1.2 Legitimidade
Como já apontado no presente trabalho, a CRFB/1988 optou
corretamente por não concentrar a legitimidade para a propositura de Ação Civil
Pública na mão de um ou de poucos órgãos, ampliando a margem de proteção
dos interesses e direitos difusos e coletivos.
215 FINK, Daniel Roberto. Alternativa à ação civil pública ambiental. In. MILARÉ, Edis. 2001. p. 119. 216 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 70. 217 SHIMURA, Sérgio. Título executivo. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 379.
67
Entretanto, ao introduzir no ordenamento jurídico a figura do
Compromisso de Ajustamento de Conduta, o legislador restringiu a legitimidade
para a obtenção deste título executivo extrajudicial, conferindo-a apenas aos
órgãos públicos co-legitimados ao ajuizamento da Ação Civil Pública, ou seja,
excluindo a possibilidade de as associações civis que constam do rol do art. 5º da
Lei Federal n. 7.347/85 firmarem o citado acordo218.
Akaoui219 comenta que, embora as associações civis tenham
presentes os requisitos constitutivos exigidos para que seja legitimada à
propositura da Ação Civil Pública, o legislador tentou evitar que tomassem
compromisso de ajustamento as entidade que não tenham capacidade técnica ou
moral para firmar o acordo para resguardo do bem jurídico difuso ou coletivo
tutelado.
Outro ponto de extrema relevância apontado pelo citado
doutrinador é quanto à publicidade do Compromisso de Ajustamento de Conduta,
pois:
[...] enquanto os órgãos públicos estão obrigados a dar ampla
publicidade de seus atos, em homenagem ao princípio insculpido
no caput do art. 37 de nossa Carta Magna, à mesma obrigação
não estariam ligadas as associações civis, o que poderia trazer
inúmeros prejuízos para a efetivação das medidas tendentes à
correção das ilegalidades praticadas em face dos interesses
difusos e coletivos220.
Realmente, não tendo a coletividade e os demais órgãos
públicos notícia do ajustamento de conduta, poderiam ser tomadas medidas
desnecessárias em face do responsável, tal como os termos daquele acordo não
seriam de conhecimento geral, para análise e eventual crítica.
218 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 363. 219 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 73. 220 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 73.
68
Relativamente ao campo doutrinário, são de se trazer a lume
as palavras de Mazzilli221, para quem:
[...] examinando-se o rol dos legitimados ativos, contidos no art. 5º
da Lei da Ação Civil Pública e no art. 82 do Código de Defesa do
Consumidor, podemos relacionar três categorias: A) a daqueles
legitimados que, incontroversamente, podem tomar compromisso
de ajustamento: Ministério Público, União, Estados, Municípios,
Distrito Federal e órgãos públicos, ainda que sem personalidade
jurídica, especificamente destinado à defesa de interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos; b) a dos legitimados
que, incontroversamente, não podem tomar o compromisso: as
associações civis, as fundações privadas, as empresas públicas e
as sociedades de economia mista; c) a dos legitimados sobre os
quais é questionável possam tomar esses compromissos, como
as fundações públicas e as autarquias.
Nesta linha de entendimento, a maior controvérsia
doutrinária reside na segunda categoria apontada por Mazzilli222, pois, nela se
incluem as sociedades de economia mista, as empresas públicas e outras
congêneres. Segundo sua ótica, as empresas públicas e sociedades de economia
mista somente estarão legitimadas a tomar o Compromisso de Ajustamento de
Conduta quanto tiverem como escopo a prestação de serviços públicos.
Outra questão bastante polêmica acerca do Compromisso
de Ajustamento de Conduta diz respeito a sua eficácia quando firmado por
membro do Ministério Público, uma vez que a doutrina debate sobre se ele teria
força executiva imediata ou se estaria sujeito a revisão de seus termos pelo
Conselho Superior da instituição.
221 MAZZILLI, Hugo Nigro. 1999. p. 303. 222 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 76.
69
3.1.3 Revisão pelo Conselho Superior do Ministério Público
A dúvida surge a partir do texto do art. 9º, caput e seus
parágrafos, da Lei da Ação Civil Pública, na medida em que impõe ao
arquivamento do Inquérito Civil uma obrigatória revisão por parte daquele órgão
da Administração Superior do Ministério Público, que poderá não homologar
aquela providência adotada, designando outro órgão da instituição para ajuizar a
competente ação.
Leciona Akaoui223 que o Compromisso de Ajustamento de
Conduta, por presumidamente encerrar as necessidades de reparação do dano
causado, ou por ter afastado o risco, afasta também a justa causa necessária ao
ajuizamento da Ação Civil Pública, impondo o arquivamento do procedimento
administrativo, devendo assim passar pelo crivo do colegiado competente.
Assim, para muitos, o termo por parte do investigado
somente ganharia eficácia após a homologação prevista no §4º do art. 9º da LF
7.347/85224, posicionamento que, para outros, ofenderia a mens legis. Ainda, uma
terceira corrente admite a possibilidade de regulamentação da norma mencionada
por meio das leis orgânicas dos Ministérios Públicos ou dos regimentos internos
dos Conselhos Superiores225.
A primeira corrente doutrinária posiciona-se no sentido de
que sem a homologação do arquivamento do Inquérito Civil, o título não possuiria
eficácia, já que o Colegiado não concordou com seus termos, devendo designar
outro órgão ministerial para proposição de Ação Civil Pública. Todavia,
considerando os apontamentos contrários advindos da segunda corrente citada,
extrai-se que o legislador não possui condição para que o compromisso de
223 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 79. 224 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente. [...] § 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação”. 225 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 263.
70
ajustamento ganhe eficácia jurídica, residindo a desvantagem no fato temporal, já
que entre a assinatura do termo e sua homologação poderiam se passar
meses226.
Já com relação ao terceiro posicionamento, Akaoui227
comenta que:
[...] o legislador não enfrentou a matéria, mas abriu campo para
que os Ministérios Públicos, seja por meio de suas leis orgânicas,
seja por meio de regimentos internos dos seus Conselhos
Superiores, pudessem regulamentar a matéria atinente à extensão
da revisão dos arquivamentos, criando, inclusive, o mecanismo de
eficácia para o compromisso de ajustamento de conduta.
Neste mesmo sentido é a lição de Vieira228, para quem:
[...] é viável a fixação de regras que imponham a necessidade de
prévia homologação do órgão superior para eficácia da transação,
sem que se possa argüir, no caso, conflito com a LF 7.347/85,
uma vez que se trata de definição e limites de atribuições dos
órgãos da Instituição.
Assim, quando firmado por órgão do Ministério Público, a
eficácia plena do Compromisso de Ajustamento de Conduta estará vinculada à
prévia homologação de seu Conselho Superior, não em decorrência de eventual
norma estadual ao ato administrativo que nesta linha disponha, mas por
decorrência de interpretação da própria Lei Federal n. 7.347/85229.
3.1.4 Aspectos Formais
Conforme anteriormente exposto, o Compromisso de
Ajustamento de Conduta é título executivo extrajudicial, devendo manter o
226 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 80. 227 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 81. 228 VIEIRA, Fernando Grella. A transação na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos: compromisso de ajustamento de conduta. In: MILARÉ, Edis. 2001. p. 243. 229 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 263.
71
formato adequado a possibilitar sua eventual execução perante órgão do Poder
Judiciário.
Não esta se aduzindo que a incidência de tal fato seja alta,
mas, é certo que muitos fatos podem levar a que o ajustante deixe de dar cabo
daquelas obrigações acordadas. Seja por má-fé, por insolvência, negligência,
entre outros motivos, o título deve estar preparado para suportar o processo de
execução, a fim de se alcançar o escopo das cláusulas não cumpridas, reparando
os danos já causados e afastando os riscos de danos futuros ao meio
ambiente230.
Portanto, o título de que esta se tratando deverá ser objeto
de máximo cuidado, para que nenhum detalhe vital à sua execução e eficácia seja
posto de lado pelos legitimados a tomar o Compromisso de Ajustamento de
Conduta. Aliás, a exigência de que o título jurídico deva ser líquido e certo,
conforme determinação contida no art. 586, caput, do Código de Processo Civil231,
é pressuposto imprescindível para que possa ser objeto de execução, sendo esta
nula se o título não contiver tais preceitos (art. 618, inciso I, do CPC)232.
Importante analisar-se quais as conseqüências jurídicas
decorrentes do firmamento do Compromisso de Ajustamento de Conduta.
3.1.5 Efeitos do Compromisso de Ajustamento de Conduta
Considerando que no Termo de Ajustamento de Conduta
são acordadas medidas tendentes ao resguardo do interesse difuso ou coletivo,
conclui-se que em relação às suas cláusulas o mesmo impedirá a propositura de
Ação Civil Pública, seja pelo órgão público que o assina, seja pelos demais
legitimados, diante da inegável falta de interesse processual. Tal colocação
baseia-se no fato de que não haverá qualquer interesse dos órgãos co-
230 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 367. 231 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 586. A execução para cobrança de crédito fundar-se-á sempre em título de obrigação certa, líquida e exigível”. 232 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 618. É nula a execução: I - se o título executivo extrajudicial não corresponder a obrigação certa, líquida e exigível”.
72
legitimados a propor Ação Civil Pública para obtenção daquilo que já pode ser
executado por meio de documento com força executiva233.
Todavia, sabe-se que caso a medida acordada não esteja
adequada à proteção do bem tutelado, necessitando ser reparada ou suprida, os
órgãos púbicos legitimados poderão ajuizar Ação Civil Pública para sanar tal falta.
No que tange aos efeitos do Compromisso de Ajustamento
de Conduta, Akaoui234 entende que:
[...] verificada a existência de compromisso de ajustamento de
conduta que abranja os pedidos formulados em sede de ação civil
pública recém proposta, esta deverá ser extinta sem julgamento
do mérito, nos termos do art. 267, inciso VI, do CPC, ante a falta
de interesse processual. [...] Poderá ocorrer, no entanto, de a
ação civil pública já ter sido ajuizada antes da elaboração do
compromisso de ajustamento de conduta o que levará à carência
superveniente, com a mesma conseqüência prática acima
mencionada, qual seja, a extinção do feito sem análise da matéria
de fundo.
Com efeito, independentemente do co-legitimado que firmou
o ajustamento de conduta com o infrator, se o título abranger os pedidos da Ação
Civil Pública em trâmite, deverá ela ser extinta, pois a partir daí faltará ao autor o
interesse de agir, ante a obtenção de título executivo do qual o mesmo possui
legitimidade para promover o processo de execução.
Finalmente, em se tratando de pessoa jurídica, de direito
privado, especialmente, deve o tomador do ajustamento de conduta imputar a ela
a necessidade de transferir as obrigações contidas no título a sua eventual
sucessora na atividade em caso de alienação ou privatização, pois, caso
233 ARAÚJO, Carolina Lobato Góes de. Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta. Disponível em: ���������������������� ���"#$%�&'�(����. Acesso em 01 out. 2007. 234 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 97.
73
contrário, a nova empresa ou pessoa física que se estabelecer não estará
vinculada às obrigações do compromisso firmado235.
3.1.6 A Mutabilidade do Compromisso de Ajustamento de Conduta
Buscando sempre a melhor proteção possível do bem
tutelado, entende-se que se o título não se encontrar completo ou adequado,
poderá o órgão público que firmou o termo convocar novamente o signatário para
acordar novas medidas que resguardem o bem jurídico visado236.
Tal posicionamento é amparado por diversos doutrinadores,
tal como Akaoui237, o qual aduz que o Compromisso de Ajustamento de Conduta
obtido pelo órgão público, seja ele qual for, não se torna imutável, ou seja, não
sofre os efeitos da coisa julgada.
Destarte verificando-se a necessidade de reajustamento dos
termos do compromisso anteriormente firmado, não deverá o órgão público relutar
em tentar obter a composição com o interessado.
Ressalta-se que nem mesmo o Compromisso de
Ajustamento de Conduta firmado pelo Ministério Público, que passa
necessariamente pela homologação do Conselho Superior, ficará sujeito à
imutabilidade.
3.1.7 Publicidade
Conforme já acima discorrido, o Compromisso de
Ajustamento de Conduta é ato administrativo, devendo assim guardar respeito
aos princípios gerais que norteiam os atos desta natureza, entre eles aquele que
235 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 368. 236 MORATO, José Rubens Leite. 2003. p. 264. 237 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 99.
74
mais relevância possui para a correta fiscalização por parte da coletividade e de
seus órgãos de tutela, o princípio da publicidade.
Leciona Machado238 que:
[...] o acordo, antes de ser assinado, merece ser tornado público.
Um dos pilares fundamentais do Direito ambiental é a informação
ampla, veraz, rápida e institucionalizada. Havendo transparência,
os interessados poderão trazer para os órgãos públicos
envolvidos outros subsídios ou a opinião de segmentos sociais
diversos.
De fato, é por meio da publicidade que a sociedade poderá
tomar conhecimento da existência daquele instrumento de defesa de seus
interesses, podendo, se for o caso, se insurgir contra seus termos.
Ressalta-se que se tratando do princípio da Administração
Pública encartado na Constituição Federal de 1988, no caput de seu art. 37239, a
sua não observância gera a ocorrência de ato de improbidade administrativa por
parte do agente que possuía o dever de dar cumprimento àquele escopo e não o
fez, como se depreende do art. 11, inciso IV, da LF 8.429/92240.
Já no caso do Compromisso de Ajustamento de Conduta
emanar de órgão de execução do Ministério Público, a publicidade do ato deverá
ser providenciada pelo Conselho Superior, após o reexame necessário do
arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação, na medida em que
somente com a homologação por parte do citado órgão da Administração
Superior é que o compromisso ganha sua eficácia plena241.
238 MACHADO, Paulo Affonso Leme. 2004. p. 355. 239 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”. 240 BRASIL. Lei Federal n. 8.429/95. “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: [...] IV - negar publicidade aos atos oficiais”. 241 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 102.
75
Após devidamente estudado o Compromisso de
Ajustamento de Conduta, segue-se com a tutela do Meio Ambiente como escopo
do termo, tido por inúmeros doutrinadores como o instrumento mais eficaz na
preservação deste grandioso bem.
3.2 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL
Considerando o que já foi mencionado em relação ao
Compromisso de Ajustamento de Conduta em geral, quando o objeto do título
tenha por finalidade a proteção do bem de natureza ambiental, esse instrumento
mostra-se muito eficaz.
Tal pensamento fundamenta-se no fato de que obtendo-se o
ajustamento da conduta do degradador do Meio Ambiente ou daquele que está na
iminência de degradá-lo, rapidamente, evita-se a conhecida morosidade que os
processos judiciais têm sofrido242.
Tratando-se da manutenção do equilíbrio ecológico, o fator
temporal é primordial, haja vista o fato de que quanto antes o dano for reparado,
ou afastado for o perigo, melhor é resguardado o direito da coletividade a um
Meio Ambiente sadio.
Neste tema, comenta Akaoui243 que:
[...] é fácil de imaginar as vantagens da obtenção do compromisso
de ajustamento de conduta quando pensamos, por exemplo, em
uma indústria que se compromete em corrigir em tempo razoável
a emissão de sons e ruídos que estão causando incômodos e
danos à saúde da vizinhança ou a descontaminação do rio que
abastece uma ou mais cidades com suas águas, agora poluídas
em face da atividade do ajustante.
242 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. 2004. p. 353. 243 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 106.
76
Assim, o Compromisso de Ajustamento de Conduta que
obtenha por meio de suas cláusulas o efetivo resguardo do Meio Ambiente
cumpre o mais importante dos princípios constitucionais do Direito Ambiental, qual
seja, o princípio da prevenção, anteriormente comentado no “Capítulo 1” do
presente trabalho.
Sobre esse princípio vale transcrever as palavras de Fiorillo
e Rodrigues244, que assim já se manifestaram:
Em sede principiológica de Direito Ambiental, não há como
escapar do preceito fundamental da prevenção. Esta é e deve ser
a palavra de ordem, já que os danos ambientais, tecnicamente
falando, são irreversíveis e irreparáveis. [...] Diante da importância
do sistema e face a impossibilidade lógico-jurídica de fazer voltar
a uma situação igual a que teria sido criada pela própria natureza,
adota-se, com inteligência e absoluta necessidade, o princípio da
prevenção do dano ao meio ambiente como verdadeira chave-
mestra, pilar e sustentáculo da disciplina ambiental, dado o
objetivo fundamentalmente preventivo do Direito Ambiental.
Sendo o escopo deste instrumento de tutela do Meio
Ambiente a proteção dos direitos indisponíveis, as obrigações a serem assumidas
no título deverão abranger de forma eficiente as medidas necessárias a afastar o
risco de dano ambiental ou à reparação do mesmo bem jurídico.
3.2.1 Objeto
No tocante ao que preceitua a própria Lei da Ação Civil
Pública, Akaoui245 comenta que:
[...] as obrigações deverão ensejar o reenquadramento do
interessado às exigências legais, sendo que o ordenamento
jurídico não se contenta com a assunção parcial dos deveres
244 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. 1999. p. 140. 245 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 108.
77
necessários para com o meio ambiente, visando mantê-lo íntegro
às presentes e futuras gerações.
Desta feita, não se admite que possa haver o firmamento de
Compromisso de Ajustamento de Conduta que não abarque as condutas
necessárias à obtenção do resguardo ambiental.
Assim, passa-se ao estudo das obrigações que podem
figurar como objeto dos Compromissos de Ajustamento de Conduta Ambiental,
diretrizes estas necessárias à solução da problemática abordada.
3.2.1.1 Obrigação de Fazer
Levanto em conta o fato de que todo e qualquer pedido que
fosse lícito de ser formulado em Ação Civil Pública também seria possível de
constar como obrigação assumida pelo poluidor no Compromisso de Ajustamento
de Conduta, é certo que dentro destes estarão as obrigações de fazer.
Monteiro246 dá conta de que:
[...] nas obrigações de fazer, a prestação consiste num ato do
devedor, ou um serviço deste. Qualquer forma de atividade
humana, lícita e possível, pode constituir objeto da obrigação. Os
atos ou serviços, que se compreendem nas obrigações de fazer
se apresentam sob as mais diferentes roupagens: trabalhos
manuais, intelectuais, científicos e artísticos.
Importante salientar que na obtenção de obrigação de fazer,
muitos cuidados deverão ser tomados, a fim de que, em caso de ineficácia das
medidas adotadas pelo ajustante, não venha este a tentar impor ao órgão público
que lhe tomou o ajustamento a responsabilidade pelo resultado. Todavia,
Akaoui247 acrescenta que “[...] é de se considerar que as obrigações de fazer
246 MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil – Direito das obrigações. 1 parte. vol. 4. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 88. 247 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 110.
78
assumidas no Compromisso de Ajustamento de Conduta são de resultado e
realizadas por conta e risco do interessado”.
Outro ponto de cuidado a ser salientado é a fixação de prazo
para a apresentação do projeto ou medidas a serem implantadas, bem como novo
prazo para início da execução das obras ou outras formas de medidas corretivas,
ressalvando-se o apontamento de outra data mais adequada pelo órgão técnico
aprovador do documento formulado pelo ajustante e a ele submetido248.
Detalhe importante ao termo de ajustamento de conduta
firmado com o Poder Público é no sentido de se poder, e dever, exigir a
realização de obras tendentes à recuperação do meio ambiente degradado ou ao
afastamento do risco de dano, haja vista que o intuito maior do termo é
restabelecer o equilíbrio sadio do Meio Ambiente, ficando em segundo plano a
indenização no caso de dano irreversível249.
3.2.1.2 Obrigações de Não Fazer
Conceituada como uma obrigação negativa que tem como
finalidade principal a abstenção de um fato ou ato, a obrigação de não fazer
também possui suma importância dentre as medidas que constituem o
Compromisso de Ajustamento de Conduta250.
Contudo, tem-se que a obrigação de não fazer assumida em
sede de tutela de direitos ou interesses difusos ou coletivos tem uma natureza um
pouco diversa da que visa à abstenção da prática de um ato ou fato no âmbito do
direito privado. Para estabelecermos essa diferenciação, vale trazer o
ensinamento de Rodrigues251, que aduz que “[...] a obrigação de não fazer é
aquela em que o devedor assume o compromisso de se abster de um fato, que
poderia praticar, não fosse o vínculo que o prende”.
248 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 110 - 111. 249 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 368. 250 VENOSA, Sílvio de Salvo. 2001. p. 97 - 98. 251 RODRIGUES, Silvio. Direito civil – Parte geral das obrigações. 18 ed. Vol. 2. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 43 – 44.
79
Desta forma, vê-se nitidamente a diferença que se pretende
demonstrar, pois, na defesa de bem de natureza difusa ou coletiva não se trata de
obter o compromisso do ajustante para deixar de praticar um ato ou fato que
poderia praticar, mas sim de abster-se de fazer aquilo que não pode praticar.
Na defesa do Meio Ambiente as obrigações de não fazer
têm como escopo fazer cessar a atividade poluidora, permitindo que, pelo menos
a partir desse momento, o Meio Ambiente deixe de ser agredido em face dos
impactos negativos que vem sofrendo, possuindo ainda, cunho preventivo,
visando a abstenção de novas práticas nocivas.
Finalmente, comenta Akaoui252 que “[...] tornando-se
impossível a abstenção do fato a que se obrigou o ajustante a não fazer, [...]
deverá ressarcir ou reparar os danos porventura ocorridos, arcando, ainda, com a
cláusula penal”.
3.2.1.3 Obrigações de Dar Coisa Certa
A prática demonstra que as obrigações de fazer e não fazer
constituem a imensa maioria dos objetos de Compromisso de Ajustamento de
Conduta Ambiental, todavia, não podemos destacar a possibilidade de este
instrumento de tutela do meio ambiente vir a prever obrigações de dar coisa certa,
sendo esta coisa o próprio bem jurídico protegido.
Citada hipótese poderia ocorrer no caso de indevidamente o
ajustante ter a posse ou detenção de coisa que tenha valor ambiental coletivo,
como uma imagem religiosa de inestimável valor histórico, ou estar criando em
cativeiro, e sem a devida autorização do Ibama, raro exemplar de animal silvestre
endêmico da Mata Atlântica253.
Vale lembrar ainda que, tratando-se de obrigação que
vincula a relação a um bem determinado, não poderá o ajustante entregar outro
em seu lugar, pois estaria descumprindo a estipulação do termo de ajustamento, 252 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 117. 253 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 117.
80
não estando o credor, portanto, obrigado a aceitá-lo, nos exatos termos do art.
313 do Código Civil vigente254.
3.2.1.4 Indenização em Dinheiro em Caso de Danos Irreparáveis
Conforme preceitua a Lei da Ação Civil Pública, é lícito
peticionar indenização em compromisso de ajustamento que vise a tutela de
interesses difusos e coletivos, aí incluída a tutela ambiental, motivo pelo qual
poderá ser utilizada mencionada cláusula como obrigação possível de ser
alcançada em sede de Compromisso de Ajustamento de Conduta.
Entretanto, como já comentado anteriormente, o objetivo real
da tutela ambiental não é alcançar indenização pelos danos já causados e
irreversíveis, mas sim, evitar que tais atividades degradadoras possam ocorrer,
salvaguardando a qualidade de vida das presentes e futuras gerações255.
De fato, é princípio tácito que se extrai da CRFB/1988 (art.
225, caput, §1º, inciso I e §§ 2º e 3º)256 o da primazia da reparação específica do
dano ambiental, ou seja, existe uma absoluta prioridade de retorno do bem lesado
ao statu quo ante. Portanto, deverão os legitimados à tutela coletiva do bem
ambiental lesado buscar, de todas as formas possíveis, obter do degradador o
compromisso de recuperar a área afetada por sua atividade, ou seja, deve-se
sempre tentar a recomposição do bem ambiental lesado ao seu estado original.
Isto posto, somente quando não for possível a reversão do
dano é que se abrirá a possibilidade de indenização daquele em dinheiro,
254 BRASIL. Código Civil. “Art. 313. O credor não é obrigado a receber prestação diversa da que lhe é devida, ainda que mais valiosa”. 255 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 358. 256 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas [...]”.
81
anotando-se que a impossibilidade que ensejará essa medida é a impossibilidade
técnica, e não financeira ou de outra ordem qualquer257.
3.2.1.5 Compensação por Equivalente
A compensação por equivalente foi uma inovação que
ganhou força com a edição do Código de Defesa do Consumido, que, em seu art.
83, ampliou o leque de pedidos passíveis de serem formulados em sede de Ação
Civil Pública, uma vez que dispõe no sentido de que “[...] para a defesa dos
direitos e interesses protegidos por este Código são admissíveis todas as
espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela”258.
Assim, considerando ser possível toda e qualquer espécie
de ação que propicie a adequada tutela dos interesses difusos e coletivos, e,
sendo que a essas ações caberão infinitos pedidos correlatos, aí estarão incluídos
os pedidos de compensação, que, conforme o entendimento de Akaoui259, “[...]
nada mais são do que obrigações de dar coisa certa ou incerta”.
Seguindo tal entendimento, conclui-se que a compensação
por equivalente nada mais é do que a transformação do valor que deveria ser
depositado no fundo de reparação dos interesses difusos lesados em obrigação
de coisa certa ou incerta, que, efetivamente contribua na manutenção do
equilíbrio ecológico.
Para demonstrar as vantagens da compensação por
equivalência é pertinente recordar as palavras de Andrade e Villar260, para quem:
[...] sobressai-se a compensação, no entanto, sem prejuízo do
atendimento aos demais objetivos traçados, por possuir os
caracteres da celeridade e objetividade na resolução dos
problemas ambientais, notadamente onde inexistente a 257 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 119. 258 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 122. 259 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 122. 260 ANDRADE, Filippe Augusto Vieira e VILLAR, Maria Aparecida Alves Gulin. A compensação como forma de reparação por danos causados ao meio ambiente. In: PENTEADO, Jaques de Camargo. Justiça penal. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, p. 199.
82
possibilidade de recuperação parcial ou total do ambiente
adversamente impactado.
Certamente a compensação por equivalente traz consigo
uma efetividade muito maior do que a destinação dos valores apurados em
relação ao dano ambiental aos fundos de reparação, que se encontram
absolutamente inertes.
3.2.2 Cominação
A cominação em sede de Compromisso de Ajustamento de
Conduta não é uma prerrogativa conferida ao Ministério Público ou aos demais
órgãos públicos, que poderão utilizá-la ou não, mas sim uma determinação legal.
De fato, em conformidade com os ideais amparados pelo
doutrinador Akaoui261:
[...] não há muita razão em estabelecer obrigações em título
executivo extrajudicial sem que o mesmo preveja, de forma
preventiva, aplicação de sanções de natureza pecuniária ou de
outra natureza, pois o descumprimento daquelas não implicaria de
forma imediata a ocorrência de sanções já executáveis. Sem as
cominações pecuniárias, o órgão público ajustante teria de se
valer apenas das execuções de obrigações de fazer e não fazer
como previsto no CPC, ficando a possibilidade de estabelecimento
de multa ao livre critério do juiz.
Acerca da importância do estabelecimento das cominações
traz-se a lição de Carvalho262, no sentido de que:
[...] se o interessado se compromete a ajustar sua conduta às
exigências legais, como admite a lei, de nada adiantaria a
promessa se não houvesse a previsão de penalidade para o caso
261 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 126. 262 CARVALHO, José dos Santos Filho. Ação civil pública: comentários por artigo. 2ª ed. ver. ampl. atual. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 1999, p. 188.
83
de descumprimento. [...] Para haver efetividade jurídica, é
obrigatório que no instrumento de formalização esteja prevista a
sanção para o caso de não cumprimento da obrigação.
Foi a Lei Federal n. 8.953/94 que possibilitou a execução
das obrigações de fazer e de não fazer contidas em título jurídico extrajudicial,
pela nova redação que deu ao art. 632 do Código de Processo Civil, tornando-se
regra geral263.
Em decorrências desses argumentos, fica nítido que:
[...] uma vez que a fase de conhecimento é substituída pela
transação, a fixação do prazo para adimplemento da obrigação há
de constar do compromisso, assim como, evidentemente, a pena
pecuniária diária a que estará sujeito o responsável em caso de
descumprimento264.
Sendo assim, comenta Akaoui265 que:
[...] em decorrência do que foi afirmado, não teríamos dúvida em
ponderar que a cominação não se traduz em ato discricionário do
representante do órgão público que elabora o compromisso de
ajustamento de conduta, mas, sim, em verdadeiro ato vinculado,
que não pode ser afastado da redação do termo próprio.
Com efeito, é pressuposto de validade do título a previsão
explícita de cominações, nos exatos termos do que determina o §6º do art. 5º da
LF n. 7.347/85, que visa de forma clara prevenir a ocorrência de inadimplemento
em relação às obrigações assumidas no Compromisso de Ajustamento de
Conduta266.
263 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 632. Quando o objeto da execução for obrigação de fazer, o devedor será citado para satisfazê-la no prazo que o juiz Ihe assinar, se outro não estiver determinado no título executivo”. 264 VIEIRA, Fernando Grella. A transação na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos: compromisso de ajustamento de conduta. In: MILARÉ, Edis. 2001. p. 242. 265 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 127 - 128. 266 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 5º. [...] § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.
84
O presente caráter inibitório da citada cominação não afasta
seu caráter de aplicação de pena ao responsável pelo adimplemento das
obrigações fixadas no título em não se atendo de maneira rigorosa aos termos
previstos no compromisso, tal como forma, prazo etc.
Cuidar-se-á agora de uma forma especial de composição
voluntária da lide: aquela que, referendada extrajudicialmente pelo Ministério
Público, envolve apenas uma solução parcial dos problemas investigados num
inquérito civil. São os chamados Compromissos Preliminares267.
3.3 COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL
PRELIMINAR
Como citado, é de se consignar que o termo Compromisso
de Ajustamento de Conduta Preliminar nasceu no seio do Ministério Público do
Estado de São Paulo, decorrente da verificação prática de que em determinadas
situações as Promotorias de Justiça tinham legítimo interesse em obter do
interessado obrigações que não resultavam necessariamente no encerramento
das investigações, uma vez que a tutela do interesse difuso ou coletivo em pauta
ainda não se encontrava efetivamente concretizada268.
Assim, a fim de regularizar a situação de caráter pragmático,
o Conselho Superior Paulista editou a Súmula de n. 20, com a seguinte redação:
Súmula n. 20 – Quando o compromisso de ajustamento de
conduta tiver a característica de ajuste preliminar, que não
dispense o prosseguimento de diligências para uma solução
definitiva, salientado pelo órgão do Ministério Público que o
celebrou, o Conselho Superior homologará somente o
compromisso, autorizando o prosseguimento das investigações.
267 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 369. 268 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 143.
85
Mazzilli269 ainda relata que compôs o Conselho Superior do
Ministério Público paulista no ano de 1994, data esta em que nasceu a referida
súmula. E assim, comenta que:
[...] a Súmula n. 20-CSMP-SP foi fruto de uma preocupação
surgida na Promotoria de Justiça de Acidentes do Trabalho da
Capital [...], onde, segundo os promotores paulistas [...], era muito
comum que instaurassem inquéritos civis e, ao investigarem
irregularidades no meio ambiente do trabalho, acabavam tomando
compromissos de ajustamento das empresas, que atendiam em
parte à solução dos problemas investigados. Entretanto, nem
sempre os acordos eram de todo suficientes para justificar o
arquivamento do inquérito civil. [...] Ponderavam eles que o
sistema da lei orgânica local do Ministério Público impunha,
porém, que a eficácia do compromisso de ajustamento ficaria na
dependência de ser a promoção de arquivamento do inquérito civil
homologada pelo Conselho Superior.
Verifica-se do espírito da mencionada súmula, que o
Compromisso Preliminar é um compromisso de ajustamento de conduta parcial,
porém, sua natureza jurídica não se afasta da natureza daquele que, porventura
firmado, venha a pôr termo às investigações e de fato resguarde o interesse
difuso ou coletivo que se pretende tutelar.
Como já mencionado, o Inquérito Civil permite ao Ministério
Público a coleta de dados necessários à verificação da ocorrência de danos ou
riscos aos bens de natureza difusa ou coletiva, tal como os causados ao meio
ambiente.
Na busca desses dados, pode haver necessidade da prática
ou abstenção de determinados atos que sejam tendentes à análise dos fatos,
sendo que sua busca pode se dar por meio de medida judicial ou de acordo
entabulado nos autos do Inquérito Civil. Todavia, os mencionados atos não
ensejam o firmamento de compromisso definitivo, vinculando os ajustantes a seus
269 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 369.
86
termos, com o propósito de se prosseguir nas investigações, ou se permitir a
continuidade das mesmas270.
Diante desse impasse, a doutrina passou a admitir a
possibilidade de se firmar um Compromisso de Ajustamento de Conduta
denominado Preliminar, posto que não se trata, ainda, do acordo definitivo
previsto no §6º, do art. 5º da Lei Federal 7.347/85, já citado anteriormente.
Mediante a imposição de Compromisso Preliminar o órgão
ministerial viabilizaria as demais diligências necessárias, permitindo chamar o
degradador, a posteriori, com mais segurança, para uma tentativa de ajustamento
definitivo271.
Destarte, não há qualquer necessidade de que o
Compromisso Preliminar seja formulado no bojo de Inquérito Civil, podendo
aflorar em procedimentos administrativos de qualquer daqueles órgãos públicos
legitimados.
Tendo em vista sua natureza jurídica similar à do
Compromisso de Ajustamento de Conduta definitivo, Akaoui272 comenta que
quando o ajustamento preliminar ampara parcialmente aquilo que deveria ter sido
exigido do infrator, pode gerar os mesmos efeitos jurídicos do primeiro, ou seja,
em alguns casos poderia redundar na extinção geral ou parcial de ação civil
pública já anteriormente ajuizada, diante da verificação de carência
superveniente. Da mesma forma, poderá o ajustamento preliminar obstaculizar a
formação de nova relação processual, em razão da existência do título executivo
extrajudicial, o qual poderá ser executado por qualquer um dos que possuem
legitimação.
Finalmente, conclui-se que caso o ajustamento preliminar
não englobe todas as medidas necessárias à correção dos danos causados, ou o
integral afastamento dos riscos existentes ao bem difuso ou coletivo, então o
270 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 144. 271 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 370. 272 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 148.
87
órgão público deverá continuar as investigações, até efetiva solução dos
problemas verificados.
3.4 A EXECUÇÃO DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
AMBIENTAL
Considerando que o Compromisso de Ajustamento de
Conduta representa título executivo extrajudicial, contendo obrigações e
cominações, seu inadimplemento pode levar à execução, tal como no caso de
títulos judiciais. Desta feita, seguem os procedimentos de execução possíveis.
3.4.1 Execução de Obrigação de Fazer
Quando a obrigação de fazer estiver contida em pedido
formulado em Ação Civil Pública, devem-se aplicar por expressa disposição do
art. 21 da Lei Federal n. 7.347/85273 as regras atinentes ao Código de Defesa do
Consumidor, sendo que este previu no §5º de seu art. 84 que:
[...] para a tutela específica ou para a obtenção do resultado
prático equivalente, poderá o juiz determinar as medidas
necessárias, tais como busca e apreensão, remoção de coisas e
pessoas, desfazimento de obra, impedimento de atividade nociva,
além de requisição de forma policial274.
Regra idêntica foi transportada ao Código de Processo Civil
diante da nova redação ao art. 461 pela Lei Federal n. 8.952/94275, que, por
273 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor”. 274 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 150. 275 BRASIL. Lei Federal n. 8.952/94. “Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento”.
88
disposição do art. 19 da Lei Federal n. 7.347/85276, também se aplica
subsidiariamente às ações civis públicas de que trata.
Verificando o texto legal, anota-se que em momento algum o
legislador vinculou a regra ali contida ao processo de conhecimento, uma vez
que, dizendo ser de competência do juiz da ação que tiver por objeto obrigação
de fazer ou não fazer a determinação das medidas de apoio ali
exemplificativamente lançadas, não afastou a possibilidade de que essa ação seja
de execução277.
Impende ressaltar a importância do papel do órgão
jurisdicional na efetividade das medidas de proteção ambiental e dos demais
interesses difusos e coletivos em jogo na execução da tutela coletiva, pois, como
bem lembrado por Venturi278:
[...] a funcionalidade da tutela efetiva aos direitos difusos, coletivos
e individuais homogêneos, no âmbito executivo, está condicionada
à atuação incisiva do juiz, que tem o dever de exercer a função
estatal de pacificação social, ostentando, para tanto, ampla gama
de poderes discricionários que necessitam ser adequadamente
utilizados, flexibilizando-se, assim, a atuação judicial de acordo
com as peculiaridades e imposições que o caso concreto
compreende.
É bem verdade que o órgão público poderá antecipar a
ocorrência de eventual inadimplemento e prever nas cláusulas do compromisso
algumas dessas medidas de apoio. Todavia, também é certo que as hipóteses
são de tamanha magnitude que não poderão ser antevistas em sua plenitude.
Outro ponto a ser comentado é o fato de o executado ser
citado e não dar cumprimento à determinação judicial, o que acarretará na
incidência de multa diária estipulada no termo, podendo o órgão exeqüente
276 BRASIL. Lei Federal n. 7.347/85. “Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições”. 277 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003.. p. 152. 278 VENTURI, Elton. Execução da tutela coletiva. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 88 – 89.
89
requerer que a obrigação seja executada à custa do devedor, quando fungível,
conforme previsto no art. 633, caput, do Código de Processo Civil279.
Ou seja, se é possível que a obrigação seja encetada por
terceiro, à custa do devedor, então assim deverá exigir o órgão que promove a
execução, não lhe sendo permitido optar por solução prejudicial ao equilíbrio
ecológico.
3.4.2 Execução de Obrigação de Não Fazer
Prevista no ajustamento de conduta obrigação de não fazer,
caso ocorra o ato proibido, deverá ser iniciado o processo de execução nesta
modalidade, requerendo-se ao juiz que assine prazo para o desfazimento do
mesmo, conforme o artigo 642280 do Código de Processo Civil281.
No caso de recusa ou mora do devedor no desfazimento do
ato, poderá ser requerido que se mande desfazer à custa daquele, respondendo o
mesmo, ainda, por perdas e danos, caso seja impossível o desfazimento do ato
(art. 643, parágrafo único282, do Código de Processo Civil).
Na maior parte dos casos, a prestação negativa é das que
se denominou chamar de permanentes, em oposição às classificadas como
instantâneas. Moreira283 aponta que:
[...] a distinção é relevante no que concerne às conseqüências do
inadimplemento: uma vez descumprida a obrigação de prestação
negativa espontânea, é impossível cogitar de desfazer-se o que 279 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 633. Se, no prazo fixado, o devedor não satisfizer a obrigação, é lícito ao credor, nos próprios autos do processo, requerer que ela seja executada à custa do devedor, ou haver perdas e danos; caso em que ela se converte em indenização”. 280 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 642. Se o devedor praticou o ato, a cuja abstenção estava obrigado pela lei ou pelo contrato, o credor requererá ao juiz que Ihe assine prazo para desfazê-lo”. 281 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 157. 282 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 643. Havendo recusa ou mora do devedor, o credor requererá ao juiz que mande desfazer o ato à sua custa, respondendo o devedor por perdas e danos. Parágrafo único. Não sendo possível desfazer-se o ato, a obrigação resolve-se em perdas e danos”. 283 MOREIRA, José Carlos Barbosa. O novo processo civil. 10 ed. ver. atual. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 290.
90
foi feito, de modo que o credor só poderá haver uma reparação
pecuniária; já quando contínua a prestação, torna-se viável, em
regra, a exigência de que cesse a violação ou se desfaça o que se
fez descumprindo a obrigação. Nesta última hipótese, em vez da
obrigação originária de não fazer, surge para o devedor outra
obrigação derivada, de natureza diversa: a obrigação de desfazer,
que no fundo se reduz a uma obrigação de fazer.
3.4.3 Execução de Dar Coisa Certa ou Incerta
Verifica-se a execução de dar coisa certa quando no
compromisso de ajustamento se tenha fixado obrigação de entrega de bens,
como compensação pelos danos ambientais praticados, ou quando se busque a
devolução de determinado bem que deva ser entregue para proteção ambiental.
Como preceitua Akaoui284:
No caso de a execução ser relativa a coisa certa, o devedor será
citado para que, no prazo de dez dias, satisfaça a obrigação, ou,
seguro o juízo, apresente embargos (art. 621, CPC285). O juízo
poderá restar seguro por meio do depósito da coisa, caso o
devedor não queira entregá-la para poder embargar (art. 622,
CPC286).
Ressalta-se, que no caso da coisa não ser entregue ou
depositada, e não sendo admitidos embargos suspensivos da execução, expedir-
se-á, em favor do credor, mandado de imissão na posse ou de busca e
apreensão, conforme se trate de imóvel ou móvel (art. 625, do Código de
Processo Civil)287.
284 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 158. 285 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 621. O devedor de obrigação de entrega de coisa certa, constante de título executivo extrajudicial, será citado para, dentro de 10 (dez) dias, satisfazer a obrigação ou, seguro o juízo, apresentar embargos”. 286 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 622. O devedor poderá depositar a coisa, em vez de entregá-la, quando quiser opor embargos”. 287 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 625. Não sendo a coisa entregue ou depositada, nem admitidos embargos suspensivos da execução, expedir-se-á, em favor do credor, mandado
91
Estabelecido o objeto da execução, o rito processual passa
a ser o mesmo da execução de obrigação de dar coisa certa, conforme
estabelecido no art. 631 do CPC288.
3.4.4 Execução de Quantia Certa
Com relação à Execução de Quantia Certa, Akaoui289 leciona
que:
[...] quando o compromisso de ajustamento de conduta firmado
tiver como objeto indenização em dinheiro, ou, em face do
descumprimento das cláusulas ali inseridas, tenha incidido a
cominação necessariamente prevista, a execução da quantia
apurada deverá ser perseguida por meio de ação civil pública de
execução de quantia certa contra o devedor solvente.
Esta modalidade de execução não se diferenciará das
execuções fundadas em títulos judiciais obtidos em ações das mais variadas
espécies, tendo como amparo legal os arts. 646 e seguintes do CPC290.
Quando a executada for a Fazenda Pública, o que não é
raro de ocorrer, deverá ser observado o rito previsto nos arts. 730 e seguintes
daquele estatuto processual civil, para que não se ofenda o art. 100291 da
CRFB/1988292.
de imissão na posse ou de busca e apreensão, conforme se tratar de imóvel ou de móvel”. 288 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 631. Aplicar-se-á à execução para entrega de coisa incerta o estatuído na seção anterior”. 289 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 159. 290 BRASIL. Código de Processo Civil. Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Disponível no endereço eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm. Acesso em 01 out. 2007. 291 BRASIL. Constituição Federal de 1988. “Art. 100. à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”. 292 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 161.
92
3.4.5 Legitimidade para a Execução do Título
De nada adianta a ação do co-legitimado se após a
obtenção do título executivo judicial ou extrajudicial ele se matem inerte ante o
não cumprimento das cláusulas da sentença ou do acordo293.
Abre-se, assim, o único posicionamento coerente com a
tutela dos bens difusos e coletivos, a saber, a legitimidade para que qualquer um
dos co-legitimados possa executar o título executivo pelo outro obtido, pois, o
direito ali contido não é seu, mas da coletividade294.
Akaoui295, ao abarcar citado assunto, entende que:
[...] mesmo nos compromissos de ajustamento de conduta, em
que apenas os órgãos públicos detêm legitimidade para o seu
firmamento, qualquer co-legitimado poderá executar o título,
inclusive as associações civis. Tal fato se dá porque a proibição
àqueles que não se encontram no rol dos órgãos públicos de
firmar compromisso de ajustamento de conduta é superada no
momento em que o título já existe, e quem o firmou detinha
legitimidade.
Com efeito, não há qualquer motivo para proibir que uma
associação civil venha a executar o título firmado pelo Ministério Público, por
exemplo, se este vier a se tornar inerte ante as obrigações ali contidas, e que
estão sendo inadimplidas, pois, neste caso, o interesse da sociedade é maior e
deve prevalecer o sentimento de que todos devem estar aliados na proteção do
meio ambiente, o que afasta posicionamentos no sentido de restringir até mesmo
a execução do título firmado por quem detinha legitimidade.
Conclui-se assim, que qualquer um dos legitimados à
propositura da Ação Civil Pública, nos termos do art. 5º da Lei Federal n. 7.347/85
293 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 378. 294 ARAÚJO, Carolina Lobato Góes de. Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta. Disponível em: ���������������������� ���"#$%�&'�(����. Acesso em 01 out. 2007. 295 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 166.
93
(citado anteriormente), detém legitimidade para a ação de execução de título
obtido por qualquer outro daquele rol.
Sobre a matéria já se pronunciou Almeida296 no sentido de
que, como regra a execução será promovida pelo co-legitimado ativo que obteve
o título, mas, havendo o abandono da execução, qualquer outro legitimado poderá
assumi-la.
É de ressaltar, ainda, que, em face do princípio da
obrigatoriedade da propositura da Ação Civil Pública para o Ministério Público
quando haja elementos suficientes a ensejar tutela dos interesses difusos e
coletivos, a execução do Compromisso de Ajustamento de Conduta, que por ele
tenha sido firmado, também é obrigatória, posto que esse título substitui a
sentença condenatória que deixou de ser obtida em face da possibilidade de
obtenção das mesmas obrigações de maneira acordada297.
Por tal motivo, se o Ministério Público tiver figurado como o
órgão público que tomou o ajustamento de conduta, deverá promover a execução
do título executivo em caso de não cumprimento das cláusulas ali constantes.
Ressalta-se que no direito processual civil clássico, a
execução do título é mera faculdade concedida ao credor, que escolhe entre
promovê-la ou não. Todavia, quando estamos diante de um título executivo que
encerra obrigações em questões de ordem ambiental (interesse difuso), não pode
o órgão público que tomou o ajustamento se furtar de executar o título
inadimplido298.
Há neste instituto um dever peremptório de promover a
execução, posto que os direitos que ali estão assegurados como obrigações do
ajustante devem ser alcançados de qualquer forma, ainda que diante de
execução forçada.
296 ALMEIDA, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 163. 297 MAZZILLI, Hugo Nigro. 2006. p. 377. 298 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 169.
94
3.4.6 A Extinção da Execução de Título Executivo baseado em Compromisso
de Ajustamento de Conduta
A extinção da execução do título executivo advindo de
Compromisso de Ajustamento de Conduta segue a sistemática encetada pelo
Código de Processo Civil em seus arts. 794 e seguintes299.
Tendo como base os ensinamentos de Akaoui300, conclui-se
que a natureza do bem jurídico tutelado não admite as hipóteses de extinção
previstas nos incisos II (“o devedor obtém, por transação ou por qualquer outro
meio, a remissão total da dívida”) e III (“o credor renuncia ao crédito”) do art. 794
do citado código.
De fato, não há como o credor (coletividade), representado
pelo órgão público, perdoar a dívida, seja ela pecuniária ou consubstanciada em
obrigação de fazer, não fazer ou dar. Da mesma forma, não poderá o órgão
exeqüente renunciar ao crédito, posto que ninguém pode dispor daquilo que não
lhe pertence.
A extinção fica assim restrita à hipótese prevista no inciso I
daquele artigo de lei, que diz respeito à satisfação do crédito pelo devedor.
Mencionada extinção deverá ser declarada por meio de sentença, pois só passa a
produzir efeitos, nos exatos termos do que dispõe o art. 795 do CPC301.
A doutrina, entretanto, tem trazido entendimento no sentido
de que essa sentença não produz os efeitos da coisa julgada, haja vista que o
bem jurídico tutelado é o meio ambiente, podendo a execução ter seu curso
retomado caso se verifique que aquelas obrigações assumidas em verdade não
foram cumpridas em sua totalidade.
Por fim, na medida em que a aplicação dos instrumentos
processuais tradicionais foram se mostrando demasiado lentos, caros e 299 BRASIL. Código de Processo Civil. Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Disponível no endereço eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm. Acesso em 01 out. 2007. 300 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. 2003. p. 170. 301 BRASIL. Código de Processo Civil. “Art. 795. A extinção só produz efeito quando declarada por sentença”.
95
inacessíveis, as preocupações com o acesso à justiça voltaram-se para o
desenvolvimento de meios alternativos, mais próximos das aspirações atuais da
sociedade civil capazes de melhor compatibilizar os princípios que fundamentam
o direito do desenvolvimento sustentável.
O Compromisso de Ajustamento de Conduta surgiu como
um meio alternativo de proteção de direitos transindividuais, qualificando-se como
uma das novas fórmulas de aplicação da lei, através da participação ativa de seu
destinatário, e dos demais interessados, evitando assim a citada mora dos outros
instrumentos de tutela ambiental.
Em verdade, o Termo de Ajustamento de Conduta, além de
contribuir sobremaneira para a celeridade e obtenção de um resultado prático
efetivo, ainda prestigia a auto composição das partes, tão valorizada no atual
processo civil de vanguarda302.
De outra feita, não há como ignorar o movimento moderno
de prestígio às soluções extrajudiciais das demandas, evitando-se com isso a
sobrecarga que assola o Judiciário, a demora e os custos decorrentes do
acionamento da máquina estatal, além da assunção dos riscos de um provimento
jurisdicional desfavorável.
302 ARAÚJO, Carolina Lobato Góes de. Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta. Disponível em: ���������������������� ���"#$%�&'�(����. Acesso em 01 out. 2007.
96
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa teve como objeto estudar sobre a tutela
do Meio Ambiente, em especial, mediante a aplicação de Compromisso de
Ajustamento de Conduta Ambiental, buscando assim resolver a problemática da
morosidade processual.
Com o término deste trabalho, algumas considerações
acerca do tema “O Ministério Público na Defesa do Meio Ambiente: Compromisso
de Ajustamento de Conduta”, podem ser feitas, destacando-se, no entanto, a
complexidade e importância do assunto para a Ciência Jurídica.
Atualmente, o Meio Ambiente reveste-se de um valor de
caráter fundamental, característica essa inerente ao reconhecimento de que o
direito ao Meio Ambiente sadio constitui a expressão de um valor relativo à
dignidade humana.
A Carta Magna amparou a tutela ambiental em seu art. 225,
consignando assim que todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
A positivação destes anseios da sociedade só foi possível
perante a existência de princípios basilares, tais como o Princípio do
Desenvolvimento Sustentável, o Princípio do Poluidor-pagador, Princípio da
Precaução e Prevenção, e o Princípio da Participação.
Levando em consideração o fato de que a CRFB/1988
pretende não apenas uma proteção virtual ao Meio Ambiente, mas uma tutela que
de fato se efetive, foram conferidos ao Ministério Público e aos outros legitimados,
instrumentos e poderes para alcançar este objetivo. Contudo, a grande
problemática da defesa ambiental encontrasse na morosidade de citados
instrumentos, já que o ideal principal da tutela é a prevenção.
97
Para resolver a questão, vê-se a utilização de outro
instrumento tipificado pela legislação vigente, menos complexo, contudo, muito
efetivo, o Compromisso de Ajustamento de Conduta.
Finalmente, com relação às hipóteses levantadas, tem-se
que no caso da primeira hipótese, a CRFB/1988 amparou de forma nova e
importante a essência de um bem desprovido de características de bem público e,
tampouco, privado, voltado à realidade do século XXI.
Vê-se, atualmente, que as estratégias de desenvolvimento
têm privilegiado o crescimento econômico à curto prazo, conseqüentemente
acarretando uma crise ambiental mundial.
Diante desse quadro, a CRFB/1988 estruturou a tutela dos
valores ambientais, reconhecendo-lhes características próprias, amparando nova
concepção a direitos que muitas vezes transcendem ao tradicional ideal dos
direitos difusos. Isso foi realizado por conta do art. 225 do Texto Constitucional,
que oferece os fundamentos básicos para a compreensão do instituto.
Observando a sistematização adotada, pode-se afirmar que
o conceito de Meio Ambiente dado pela Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente foi recepcionado, visto que a Constituição buscou tutelar não só o meio
ambiente natural, mas, também o artificial, o cultural e o do trabalho.
Com relação à segunda hipótese, vê-se que, considerando
que o bem ambiental tem natureza difusa, e estando sua titularidade concentrada
nas mãos de pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, sua
proteção se concretiza mediante a possibilidade de abertura de diversos meios
processuais positivados, cada qual com suas particularidades.
O Ministério Público, na defesa deste bem jurídico tão
importante, utiliza-se de instrumentos judiciais e extrajudiciais, tais como o
Inquérito Civil, o Procedimento Administrativo Preliminar, a Recomendação
Ministerial, as Peças de Informação, etc. Ressalta-se que o Ministério Público é o
principal autor de Ações Civis Públicas e desempenha um papel de extraordinária
relevância quanto ao acompanhamento das demais ações impetradas por outros
98
co-legitimados. De fato, o precário nível de organização da sociedade brasileira
não permite que ela própria busque a defesa de seus interesses, e, desta forma,
necessitando maior atuação do Ministério Público.
Cabe comentar ainda as formas coletivas de tutela do bem
ambiental, haja vista que a CRFB/1988 atribuiu não só ao Poder Público, mas
também à coletividade o ônus de defender e preservar o Meio Ambiente em prol
de seu equilíbrio. Desta forma, destaca-se: a Ação Civil Pública, a Ação Popular,
o Mandado de Segurança Coletivo, e o Mandado de Injunção ambiental.
Faz-se necessário que a coletividade se convença de que
legar a defesa do Meio Ambiente apenas aos órgãos públicos não é o suficiente,
posto que as ações degradatórias infelizmente multiplicam-se a cada dia, e a
cooperação de todos é necessária para que se possa vencer esta guerra que se
estabeleceu entre a degradação do meio ambiente e a necessidade de
preservação de nossos valores ambientais.
Assim, mediante a inegável importância do bem ambiental, a
legislação amparou de forma ampla sua tutela preceituando todos os
instrumentos supra citados.
Quanto ao estudo voltado à terceira hipótese, tem-se que o
legislador infraconstitucional, acatando o espírito protecionista do constituinte, não
apenas ao Meio Ambiente, mas também quanto aos demais interesses e direitos
difusos e coletivos, introduziu por meio do Código de Defesa do Consumidor mais
um instrumento de proteção, o Compromisso de Ajustamento de Conduta.
Com efeito, a celeridade imprimida pelo mesmo na busca da
reconstituição dos interesses difusos lesados, ou no afastamento das condutas
que causem risco de lesão, principalmente diante da morosidade da tramitação
dos feitos judiciais e pelo fato de constituir título executivo extrajudicial, tem
levado os legitimados a tomar esse compromisso dos interessados em número
cada vez mais expressivo.
Quando o objeto do título tenha por finalidade a proteção do
bem de natureza ambiental, esse instrumento mostra-se muito eficaz. Tal
99
pensamento fundamenta-se no fato de que obtendo-se o ajustamento da conduta
do degradador do Meio Ambiente ou daquele que está na iminência de degradá-
lo, rapidamente, evita-se a conhecida morosidade que os processos judiciais têm
sofrido.
Neste instrumento de tutela extrajudicial o poluidor se
compromete em seguir determinadas estipulações, ou mesmo, cessar sua
atividade, buscando evitar assim o dano ao Meio Ambiente, o que por via judicial
poderia não ser alcançado a tempo.
Assim, o Compromisso de Ajustamento de Conduta que
obtenha por meio de suas cláusulas o efetivo resguardo do Meio Ambiente
cumpre o mais importante dos princípios constitucionais do Direito Ambiental, qual
seja, o princípio da prevenção.
Considerando que o Compromisso de Ajustamento de
Conduta representa título executivo extrajudicial, contendo obrigações e
cominações, seu inadimplemento pode levar à execução, tal como no caso de
títulos judiciais.
Impende ressaltar, que considerando o dano ambiental ser
na esmagadora maioria das vezes irreversível, elevasse a importância da ação
preventiva, buscando evitar a continuidade de atividades que estejam causando
perigo de dano.
A Ação Civil Pública demonstra-se muito eficaz na busca da
indenização do dano, todavia, pode-se observar que sua atuação tem se
concentrado apenas na punição posterior à ocorrência do dano, tal como muitos
outros instrumentos de tutela ambiental.
Tratando-se da manutenção do equilíbrio ecológico, o fator
temporal é primordial, haja vista o fato de que quanto antes o dano for reparado,
ou afastado for o perigo, melhor é resguardado o direito da coletividade a um
Meio Ambiente sadio. Assim, obtendo-se o ajustamento da conduta do
degradador do Meio Ambiente ou daquele que está na iminência de degradá-lo,
rapidamente, evita-se a morosidade que os processos judiciais têm sofrido.
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
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conduta ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.
ALMEIDA, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública:
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ANDRADE, Filippe Augusto Vieira e VILLAR, Maria Aparecida Alves Gulin. A
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