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CRIANDO E FORTALECENDO
CONSELHOS MUNICIPAIS SOBRE
DROGAS: PARTICIPAÇÃO E
CONTROLE SOCIAL
Eixo Práticas
aberta.senad.gov.br
APRESENTAÇÃO
A participação da sociedade civil na formulação, no acompanhamento e na fiscalização das
políticas públicas ainda é um grande desafio no nosso país. Seja porque os conselhos não são
conhecidos, porque são dominados por apenas um segmento ou, ainda, porque funcionam como
correias de transmissão do governo, reproduzindo burocracias e/ou tentativas de controle, sem
representar realmente a sociedade civil. Diante disso, propomos problematizar ao longo deste
módulo a necessidade de ampliar e qualificar os Conselhos de Direitos e refletir sobre quais
estratégias são necessárias para promover o fortalecimento desses espaços e ampliar a
participação social.
Todo o conteúdo deste trabalho, exceto quando houver ressalva, é publicado sob a Licença
Creative Commons - Atribuição-NãoComercial-CompartilhaIgual 4.0 Internacional. Podem estar
disponíveis autorizações adicionais às concedidas no âmbito desta licença em
http://aberta.senad.gov.br/.
AUTORIA
Melissa Leite de Azevedo
lattes.cnpq.br/1330454127490001
Graduada em Psicologia pela Faculdade Frassinetti e especializada em
Saúde Coletiva pelo Centro Universitário Internacional. Coordenou o
Programa Mais Vida; foi assessora técnica da Política de álcool e outras
drogas da Saúde Mental (SES /PE), coordenadora da Política Municipal
para a População em Situação de Rua, do Recife (IASC/PCR) e
coordenadora técnica do Programa ATITUDE. Atualmente é
interlocutora do Projeto Redes (FIOCRUZ/ SENAD), conselheira do
CEPAD-PE e oferece apoio consultivo ao Conselho de Psicologia - 2ª
Região. Suas principais linhas de atuação são relacionadas a drogas,
álcool, saúde mental, redução de danos e políticas públicas.
Leonardo Pinho
Leonardo Pinho
Presidente da Central de Cooperativas e Empreendimentos Solidários
Unisol Brasil, membro da mesa diretora do Conselho Nacional de
Direitos Humanos e do Conselho Nacional de Economia Solidária.
Diretor da Associação Brasileira de Saúde Mental, coordenador local do
5º Congresso Brasileiro de Saúde Mental, ex-presidente do Conselho
Municipal de Drogas (COMUDA) e atual presidente da associação Inclui
Mais e da rede estadual de Saúde Mental e Economia Solidária- SP.
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
SITUAÇÃO PROBLEMATIZADORA
Veja, abaixo, um exemplo de constituição de um Conselho de Políticas sobre Drogas.
https://youtu.be/zD30Em8eAws
Essa situação acontece na realidade da sua comunidade ou do seu município? Você acredita que
os atores envolvidos têm um papel participativo nessas instâncias? Elas possibilitam e fomentam
o debate e as deliberações? Como democratizar e fortalecer os conselhos na sua região?
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
ANTECEDENTES DE 1988
O controle social e a democratização do Estado brasileiro têm sua história marcada por
transições negociadas pelo regime de construção da democracia, e não pelo povo em si, por isso
dizemos que esse regime político é uma democracia representativa. Foi assim desde a
Proclamação da República, passando pelas mudanças de regime durante os anos de Getúlio
Vargas, na transição da Ditadura Militar para a democracia.
Glossário
"A expressão 'controle social' tem origem na sociologia. De forma geral, é empregada
para designar os mecanismos que estabelecem a ordem social disciplinando a sociedade
e submetendo os indivíduos a determinados padrões sociais e princípios morais. Assim
sendo, assegura a conformidade de comportamento dos indivíduos a um conjunto de
regras e princípios prescritos e sancionados. Mannheim (1971, p. 178) a define como o
'[...] conjunto de métodos pelos quais a sociedade influencia o comportamento humano,
tendo em vista manter determinada ordem'. Na teoria política, o significado de 'controle
social' é ambíguo, podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de concepções
de Estado e de sociedade civil
(http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/socciv.html) distintas. Tanto é
empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o
controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as ações do
Estado." (CONTROLE Social. In: CORREIA, M. V. C. Dicionário da educação profissional na
saúde. Fundação Oswaldo Cruz: Rio de Janeiro, 2009. Disponível
em: http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/consoc.html
(http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/consoc.html). Acesso em: 31 mar.
2017).
Democracia representativa: são as diversas formas de regime e governo em que se
consolidam instrumentos de representação política, nos quais a sociedade delega a
um representante eleito o direito de representá-la e de tomar as decisões que melhor
favoreçam os interesses de toda a população. A democracia representativa é,
portanto, aquela construída a partir da representação da população, feita por
aqueles que são eleitos de tempos em tempos nos processos eleitorais.
Todos esses processos, apesar das intensas lutas sociais, sempre foram resolvidos através de
pactos entre as elites políticas e econômicas, assegurando-se que as transições fossem capazes
de garantir que as antigas elites políticas se adaptassem às mudanças no regime político. Assim,
tais transições sempre foram parciais, não tendo como centralidade a transformação estrutural
dos regimes e suas políticas pela população. A Constituição de 1988 abriu como direito a
possibilidade de participação do cidadão na formulação, no desenvolvimento e na
implementação das políticas públicas.
Democracia participativa: é um conjunto de experiências e mecanismos que tem
como objetivo estimular e criar espaços para a participação direta dos cidadãos na
vida política através de canais de discussão e deliberação. A democracia participativa
preserva e valoriza a democracia representativa (os processos eleitorais). No entanto,
busca superar a dicotomia entre representantes e representados, estimulando a
participação permanente e direta dos cidadãos nos rumos das políticas públicas e
das cidades, recuperando o sentido da democracia grega: a participação ativa e
efetiva dos cidadãos na vida pública (polis).
PARTICIPAÇÃO SOCIAL: AMPLIAÇÃO E FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL: AMPLIAÇÃO E FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA
A participação social foi e continua sendo uma das principais demandas da população para
transformar a forma e o jeito de se fazer política no Brasil. A luta contra a Ditadura Militar no país,
o processo de redemocratização e a afirmação da democracia têm como pano de fundo a
construção de um Estado e de uma política pública que enfrentem a cultura socialmente
construída de centralização e de patrimonialismo nas decisões públicas. Cultura essa que afasta,
e não constrói, uma cidadania ativa no país, na qual os cidadãos entendam de forma crítica e
reflexiva a esfera da política pública, a política em seu sentido mais profundo – de participação e
decisão sobre o espaço público e de direito à cidade como algo que não seja exclusivo dos
políticos, mas sim de toda a sociedade.
As tecnologias digitais colocaram na mão dos cidadãos instrumentos de acesso e disseminação
de informações, de modo que surgem novas formas de participação social. Questionamentos e
organização de manifestações são mobilizados de forma digital, o que resulta em novas
possibilidades de ampliar e qualificar mecanismos já existentes, além de criar novos processos e
formas diversas de participação. Porém, os caminhos e direitos para efetivação da participação
social começam com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que abre espaço para a
instituição de diversos mecanismos e formas de participação social, quando a população
consegue participar ativamente através da constituição de conselhos, conferências, ouvidorias,
processos de discussão e elaboração do planejamento e orçamento público, mesas de diálogo e
negociação, plebiscitos, audiências e consultas públicas.
Saiba Mais
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é a atual Carta Magna do Brasil.
Elaborada por uma Assembleia Constituinte de 559 parlamentares com diversas crenças
políticas, ela não só restabeleceu a inviolabilidade de direitos e liberdades básicas como
instituiu uma vastidão de preceitos progressistas.
Você pode acessá-la em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm)
Ou no formato em áudio Mp3:
http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1708
(http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1708). (CYSNE, D. Constituição de
1988. In: INFOESCOLA. [S.l.]. 2017.
Disponível em: http://www.infoescola.com/direito/constituicao-de-1988/
(http://www.infoescola.com/direito/constituicao-de-1988/). Acesso em: 17 abr. 2017).
Figura 01: comemoração dos parlamentares durante a votação na Assembleia Constituinte de 1988. Fonte: AGÊNCIA Brasil
(2016).
A noção de inclusão e participação da sociedade civil na formulação e no controle das políticas
públicas no Brasil é muito recente. Passaram-se quase trinta anos da promulgação da
Constituição Federal de 1988, mas os desafios ainda são grandes, pois, mesmo tendo sido
constituído o Artigo 196 – que instituiu a saúde enquanto direito de todos e dever do Estado – e o
Artigo 198 – que determinou a participação da comunidade enquanto diretriz constitutiva do
Sistema Único de Saúde (SUS) –, ainda lutamos para garantir de forma efetiva esses direitos
conquistados.
“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo
dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.” (BRASIL, 1988).
Foi através da Lei n.º 8.142 (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.htm), de 28 de
dezembro de 1990, que a participação social passou a ser garantida legalmente, criando-se as
principais instâncias de inserção e participação de representantes da população na construção da
política do SUS, nas conferências e nos Conselhos de Saúde.
No entanto, sabemos que apenas a institucionalização desses fóruns participativos não garante,
por si só, a efetiva realização dos objetivos principais desses espaços democráticos: “[...] avaliar a
situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis
correspondentes [...]” (BRASIL, 1990), no caso das conferências, e “[...] atuar na formulação de
estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente [...]”
(BRASIL, 1990) requer muito mais do que fóruns de coletivos participativos. Para promover
espaços democráticos de participação social, a exemplo da constituição dos Conselhos de
Direitos, faz-se necessário constituir espaços permanentes de formulação, avaliação e controle
das políticas públicas, com clareza dos princípios e diretrizes que regem essa instância do
controle social e, principalmente, garantindo a participação efetiva dos usuários nesse contexto.
Desse modo se concretizaria no Brasil, através da participação social, o exercício democrático do
direito constitucional.
O princípio da participação social nos Conselhos de Políticas sobre Drogas, previsto na Política
Nacional sobre Drogas (PNAD)
(http://obid.senad.gov.br/obid/biblioteca/legislacoes/1.0_PoliticaNacionalsobreDrogas_Port
ugues.pdf), deve caracterizar espaços efetivos, garantindo o controle social. Será que esses
espaços são efetivos? Garantir esse princípio não é uma tarefa fácil. Entre os pressupostos da
PNAD encontra-se o incentivo e a articulação, por intermédio dos conselhos, do desenvolvimento
de estratégias de planejamento e avaliação nas políticas intersetoriais, garantindo a participação
social.
Pense nisso...
Mas como isso vem acontecendo? Quais as reais implicações dos usuários na
formulação e no acompanhamento das políticas públicas no Brasil? Está previsto
nas legislações que se deve assegurar, em todos os níveis de governo, um efetivo
controle social, incentivando a participação de toda a sociedade no que tange aos
gastos e às ações preconizadas nas políticas públicas, em todas as etapas de sua
implementação. Mas como vêm sendo contemplados esses preceitos
estabelecidos?
Os dilemas diante desse contexto estão presentes desde o início da efetivação legal da
participação social no Brasil até os dias de hoje. São muitos os desafios e dilemas a serem
enfrentados para a efetivação desse princípio.
Mas, afinal, esses espaços de participação social, a exemplo dos Conselhos de Políticas sobre
Drogas e dos Conselhos de Saúde, são consultivos ou deliberativos? Será que são instâncias de
aprofundamento das políticas públicas com o objetivo de monitorar e intervir nas ações das
gestões nos territórios? E como podem ser instâncias efetivas do controle social?
Goulart (2010) aponta alguns dos principais dilemas enfrentados para a efetivação desse princípio
do SUS.
“[...] devem os conselhos se constituir como fóruns autônomos, plenárias de debates,
assembleias permanentes, etc., destinadas ao aprofundamento político, conceitual,
filosófico dos temas sanitários, mas cujas decisões terão apenas implicações remotas
(se tanto) sobre a condução do sistema de saúde? Ou, de forma oposta, o que
realmente importa não seria influenciar de fato, com foco na práxis da gestão?”
(GOULART, 2010, p. 30).
Goulart também destaca um acentuado processo de burocratização dos Conselhos de Saúde, que
resulta em uma “[...] espécie de reinvenção da tutela, da subalternidade e da dependência na
relação entre Estado e sociedade. Os conselhos passam a agir como meros espaços de disputa por
recursos públicos.” (GOULART, 2010, p. 22).
Percebe-se a mesma situação nos Conselhos de Políticas sobre Drogas, em que o princípio da
participação social constitui-se coletivamente, associado ao encontro e à disputa de forças,
poderes e ideias, e não apenas restrito ao âmbito de espaços formais instituídos. Nesse ponto,
cabe apontar duas dimensões: do plano macropolítico, referente à formação de conselhos,
conferências, garantias de leis, daquilo que está instituído e formalizado socialmente; e outra que
inclui o plano micropolítico, das relações de forças entre sujeitos desejantes, compondo formas
de se subjetivar, por exemplo, mais ou menos participativas.
O uso desses conceitos auxiliou-nos a compreender a complexa e desafiante tarefa de sustentar
as diferenças no coletivo. Há um jogo de forças e agenciamentos que compõem os processos de
subjetivação, especialmente no terreno dos espaços coletivos participativos de construção das
políticas públicas da saúde e das políticas sobre drogas, entre outras. Tal abordagem contribui
para o entendimento, ainda que incipiente, de que “[...] os problemas se colocam sempre e ao
mesmo tempo nos dois níveis” (GUATTARI; ROLNIK, 2010, p. 156): na macro e na micropolítica.
São concepções diferentes e que, mesmo quando divergem, devem ser compreendidas como
necessárias e complementares uma à outra.
“[...] os fóruns não existiriam se não fosse a estrutura institucional que os criou e
somente haverá participação se houver organização da sociedade civil. Em certos
casos podem ocorrer resistências das autoridades municipais de saúde em relação à
participação dos usuários e mesmo assim ela ocorrer em função da pressão dos
movimentos sociais.” (CÔRTES, 2002, p. 38).
Desse modo, entendemos a participação social enquanto processo de afirmação de
singularidades possíveis, provocado em encontros, parcerias, embates e discussões que se dão no
cotidiano do trabalho de construção coletiva, tanto nos espaços instituídos formais, criados para
que as pessoas participem levando suas reivindicações e delegando poderes, quanto nos
encontros que compõem o dia a dia da vida das pessoas que acessam a rede intersetorial de
atendimento e garantia de direitos das políticas públicas.
Nosso destaque aqui, neste módulo, é a participação social a partir dos Conselhos Municipais e
Estaduais de políticas sobre drogas, mas vale ressaltar que, nos anos de:
[...] 2003 e 2012, mais de sete milhões de cidadãos brasileiros participaram de 87 conferências nacionais, abrangendo 40 áreas
setoriais. No âmbito do governo federal, existem mais de 120 conselhos, dos quais cerca de 40 têm na sua composição
expressiva presença de representantes da sociedade civil, consolidando os espaços de diálogo e controle social. Além disso,
hoje, estão ativas cerca de 270 ouvidorias públicas federais que auxiliam o cidadão em suas relações com o governo.
(GOVERNO lança Política Nacional de Participação Social, 2014).
A participação social na construção, implantação, acompanhamento e fiscalização das políticas
sobre drogas apresenta-se como um grande desafio estruturante e estratégico para a efetivação
desses espaços, enquanto política pública. O controle social remete à participação ativa da
sociedade civil, de maneira plural, paritária e diversificada nas várias etapas de execução das
políticas públicas, representando um legítimo dispositivo de controle do Estado pela sociedade
civil.
Percebe-se que, na maioria dos municípios, constitui-se somente um dispositivo específico, os
Conselhos Municipais de Políticas sobre Drogas (COMADs), que têm baixa representação popular
e, por vezes, contam com apenas um segmento social representado. Na grande maioria, essa
representação é composta por setores que têm como paradigma o proibicionismo e por grupos
religiosos. Encontram-se em minoria nesses espaços os segmentos que defendem a Redução de
Danos e o antiproibicionismo, o que acarreta num debate empobrecido, uma repetição de falas
para os iguais e pouca sustentação das diferenças diante de uma temática ainda tão adversa
como é a discussão sobre o uso de drogas no Brasil.
Os conselhos precisam expressar o conjunto de posições e reflexões sobre os temas que
transversalizam o uso e abuso das drogas nos municípios, nos estados e no país. Para ampliar a
legitimidade pública e força social, precisam ser fundados na pluralidade e na capacidade de
intervenção social dos diversos atores sociais. Precisam ser um espaço de sustentação das
diferenças.
Saiba Mais
Para saber mais sobre Redução de Danos, acesse o módulo Redução de danos no
cuidado ao usuário de drogas. (http://www.aberta.senad.gov.br/modulos/capa/a-
reducao-de-danos-no-cuidado-ao-usuario-de-drogas)
Esses espaços carecem de outras representações da sociedade civil, que se mantêm
tradicionalmente excluídas da gestão dessas políticas, notadamente os usuários de drogas que
defendem o direito de usá-las, dentre outros segmentos (trabalhadores e usuários dos CAPS-AD,
Consultórios na Rua, trabalhadores e usuários do SUAS, Associações de Direitos Humanos,
Movimentos de Gênero, juventude, negros, pessoas em situação de rua, entre outros).
Representações, enfim, que sustentem uma ampliação das ações para além das ofertas
tradicionais (internação do usuário e repressão ao tráfico) e das respostas estereotipadas e
ineficazes de prevenção ao uso de drogas, focadas no medo e na proibição.
Saiba Mais
Para saber mais sobre as ofertas de cuidado oferecidas na Rede de Atenção Psicossocial
(RAPS), que são ações alternativas às ofertas tradicionais, acesse o módulo Rede de
Atenção Psicossocial e o Sistema Único de Saúde (SUS)
(http://www.aberta.senad.gov.br/modulos/capa/rede-de-atencao-psicossocial-e-o-
sistema-unico-de-saude-sus).
Em relação aos segmentos de usuários e de familiares, o desafio é fomentar a inserção e
participação cidadã nos dispositivos de controle social existentes – Conselhos Municipais de
Políticas sobre Drogas, Conselhos de Direitos, Saúde, Assistência, Educação –, o fortalecimento
das assembleias de usuários e dos Conselhos Gestores nos serviços de saúde mental, álcool e
outras drogas, socioassistenciais, da juventude, de esporte, cultura e lazer.
É preciso ampliar a constituição e o fortalecimento do protagonismo das pessoas usuárias de
drogas nos movimentos sociais, na formulação das políticas (nada sobre nós sem nós), no
cooperativismo solidário, nos espaços de garantia de direitos e serviços. Importa promover a
apropriação por parte deles e de seus familiares das ações e metas previstas na implantação da
política para pessoas que usam drogas em seu território.
Portanto, a criação de ferramentas de participação social, bem como o fortalecimento dos
dispositivos já existentes na sociedade civil, são instrumentos a ser ampliados e capilarizados nos
municípios e estados nas cinco regiões do país, para se assegurar o fortalecimento da
participação social, efetivar o controle social nas políticas públicas com a participação ampliada,
garantida e qualificada das pessoas que usam drogas .
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
TODOS OS CONSELHOS SÃO IGUAIS? AS TIPOLOGIAS DOS CONSELHOS SÃO
DIFERENTES?
Podemos afirmar que as duas questões têm respostas positivas, uma vez que todos os conselhos
são iguais mas possuem tipologias diferentes. Abaixo podemos ver alguns exemplos de diferentes
tipos de conselhos.
Figura 2: tipos de conselhos. Fonte: NUTE-UFSC (2017).
Neste módulo focalizaremos nosso debate nos Conselhos de Direitos, mais especificamente nos
Conselhos de Políticas sobre Drogas.
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
DEMOCRATIZANDO A GESTÃO PÚBLICA
DEMOCRATIZANDO A GESTÃO PÚBLICA
O contexto político e social brasileiro, desde as últimas décadas do século passado, tem sido
marcado pelo processo de reorganização do Estado brasileiro, a partir da universalização dos
direitos de cidadania, da descentralização e da ampliação dos espaços de participação social e
gestão democrática das políticas públicas. Trata-se, assim, de um nova forma de gestão
institucional, legitimada pela Constituição Federal de 1988, que ocorreu no Brasil nos anos de
1990, nas esferas municipal, estadual e federal.
Os Conselhos de Direitos e participação social são espaços que expressam essa reorganização do
Estado brasileiro, pois são espaços “entre”, que se constituem na relação/tensão entre a
organização social e comunitária da sociedade civil e os poderes constituídos (executivo,
legislativo e judiciário). Fortalecer esses espaços é fortalecer a relação/tensão na construção,
fiscalização e efetivação das políticas públicas.
Conselhos Gestores são meios públicos de deliberação e consulta na formulação,
fiscalização e efetivação das políticas públicas, criados para viabilizar uma gestão
descentralizada e participativa.
Descentralização e participação: respostas constitucionais às crises de governança e de
legitimidade do Estado centralizador.
Figura 3: conselhos ocupam a relação/tensão entre sociedade civil e poderes constituídos.
Fonte: NUTE-UFSC (2017).
ATRIBUIÇÃO DOS CONSELHOS
ATRIBUIÇÃO DOS CONSELHOS
Compete aos Conselhos de Políticas sobre Drogas estimular e coordenar a garantia de direitos às
pessoas que usam drogas, prevista nas legislações vigentes, com vistas à promoção, defesa e
orientação acerca das ofertas de prevenção, cuidado, estudos e pesquisas e segurança. Suas
atribuições envolvem formulação, deliberação, monitoramento e avaliação das políticas sobre
drogas, seja no âmbito municipal ou estadual.
Figura 4: para garantir seu papel, é importante que todos os conselhos atuem nas dimensões ilustradas acima.
Fonte: NUTE-UFSC (2017).
CONSELHO DELIBERATIVO OU CONSELHO CONSULTIVO?
CONSELHO DELIBERATIVO OU CONSELHO CONSULTIVO?
A Constituição de 1988 prevê que os conselhos possam ser consultivos ou deliberativos. No Brasil,
a maioria dos conselhos são consultivos, uma vez que sua implantação é mais fácil e garante o
foco na fiscalização e monitoramento das políticas públicas. Porém, são os conselhos
deliberativos que têm o encargo de decidir e propor políticas públicas para o Poder Executivo e,
em muitos casos, sem sua aprovação, determinado programa ou ação não podem ser
implementados.
Pense nisso...
Em sua opinião, qual o melhor tipo de conselho para a sua cidade implantar, um
Conselho Consultivo ou um Conselho Deliberativo?
OS CONSELHEIROS SÃO ELEITOS OU INDICADOS?
OS CONSELHEIROS SÃO ELEITOS OU INDICADOS?
Essa é uma importante reflexão sobre a autonomia e independência do conselho (no que tange à
representação da sociedade civil) em relação ao Poder Executivo. Os conselheiros da sociedade
civil indicados pelo Poder Executivo devem seguir os critérios estabelecidos na lei de criação do
conselho e, em geral, são os que têm trajetória e experiência no tema. A eleição de conselheiros
da sociedade civil ocorre quando está previsto na lei que os representantes do conselho devem
ser escolhidos em processo eleitoral em que votam entidades, conselhos profissionais,
organizações que atuem no tema.
OS CONSELHOS DEVEM TER COMPOSIÇÃO PARITÁRIA OU A MAIORIA DOS SEUS
OS CONSELHOS DEVEM TER COMPOSIÇÃO PARITÁRIA OU A MAIORIA DOS SEUS
REPRESENTANTES DEVEM SER DA SOCIEDADE CIVIL?
Este é um dos temas mais discutidos na composição de conselhos: se eles devem ter paridade
entre membros da sociedade civil e representantes do governo ou devem ser compostos em
maioria pela sociedade civil.
Paridade: quem defende a paridade sempre coloca que o conselho deve buscar ter
efetividade, e para isso o governo precisa estar comprometido com as deliberações do
conselho. Havendo paridade, o governo é parte decisiva na aprovação das propostas do
conselho, e assim garante a efetividade do que é decidido.
Maioria: quem defende a maioria da sociedade civil coloca que é importante que as decisões
e os encaminhamentos do conselho tenham como centralidade as propostas vindas da
sociedade civil, garantindo sua autonomia e independência em relação ao governo.
OS CONSELHOS DEVEM TER PODER FISCALIZATÓRIO?
OS CONSELHOS DEVEM TER PODER FISCALIZATÓRIO?
Existem conselhos que têm poder de fiscalização e, consequentemente, de receber denúncias de
violações de direitos. Por exemplo: o Conselho de Políticas sobre Drogas em sua cidade ou estado
poderá fiscalizar uma denúncia de maus-tratos ou de mau atendimento em uma comunidade
terapêutica ou em um CAPS-AD. Para ter poder fiscalizatório, é necessário especificar, na lei que
cria o conselho, a garantia de estrutura para seu funcionamento.
Perigos que rondam os conselhos:
Conselho Cartorial: espaço voltado a referendar decisões do governo;
Conselho Legitimador: instrumento de legitimação das ações governamentais, com
aparência democrática;
Conselho Formalista: ação restrita às pautas trazidas pelos poderes instituídos;
Conselho Partidário: quando o conselho só tem uma linha de pensamento ou de atuação,
não tem pluralidade em sua composição.
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
ASPECTOS LEGAIS DE APOIO À IMPLANTAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS
SOBRE DROGAS
Para se implantar um conselho, faz-se necessário um aparato legal, através de decreto ou de lei
municipal de criação do conselho, os quais deverão estar fundamentados na seguinte legislação:
Decreto Federal n.º 5.912 – Regulamenta a Lei n.º 11.343, de 23 de agosto de 2006, que trata
das políticas públicas sobre drogas e da instituição do Sistema Nacional de Políticas
Públicas sobre Drogas (SISNAD);
Lei Orgânica do Município: os atos relativos à administração do conselho devem ter sua base
na Lei Orgânica de Município.
Dessa forma, os conselhos devem seguir os princípios e diretrizes da Política Nacional sobre
Drogas (PNAD) e do Conselho Nacional sobre Drogas (CONAD).
Saiba Mais
Clique nos links abaixo para acessar o decreto e as leis na íntegra:
Decreto Federal n.º 5.912 (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2006/Decreto/D5912.htm);
Lei n.º 11.343 (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Lei/L11343.htm);
Lei n.º 6.604 de 08 de abril de 2016
(http://portal.natal.rn.gov.br/_anexos/publicacao/legislacao/LeiOrdinaria_201
60411_6604_.pdf).
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
CONVERSANDO UM POUCO MAIS SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DOS CONSELHOS
E ENTENDENDO OS SIGNIFICADOS DAS LEGISLAÇÕES QUE OS
REGULAMENTAM
Decreto é um instrumento legislativo proveniente de uma autoridade superior ou órgão (civil,
militar, leigo ou eclesiástico) que institui o cumprimento de uma resolução. São atos de conteúdo
orientador e administrativo, em geral de competência dos chefes dos poderes executivos:
presidente, governadores e prefeitos.
Decreto-lei é um instrumento com força de lei que provém do Poder Executivo previsto nos
sistemas legislativos de alguns países. No Brasil, foi utilizado previamente à Constituição de 1988.
Com a legitimidade de uma norma administrativa e a força de uma lei, os decretos-leis podem ser
aplicados à ordem econômica, fiscal, social, territorial e de segurança.
QUAL A DIFERENÇA ENTRE LEI E DECRETO?
QUAL A DIFERENÇA ENTRE LEI E DECRETO?
São atos normativos distintos, com força e funções diferentes. A lei, porque sujeita ao processo
legislativo ordinário previsto na Constituição Federal, necessariamente tendo sido objeto de
aprovação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal e de sanção presidencial – ou, em
esferas estadual e municipal, aprovação de assembleias legislativas ou câmaras municipais e
posterior sanção pelo governador ou prefeito –, é superior ao decreto, que não pode contrariá-la,
sob pena de ser ilegal e não ter validade. O decreto, por seu turno, muitas vezes visa regulamentar
trechos de determinadas leis, detalhando o seu significado e sentido, e é superior à portaria ou
ato normativo similar. No que concerne à lei e ao decreto, deve ficar claro que lei tem mais força
normativa porque, para sua formação, concorrem conjuntamente o Poder Legislativo e o Poder
Executivo.
Pense nisso...
Será que, preferencialmente, os Conselhos Municipais devem ser criados por lei
municipal? E, após a criação de um conselho, como implementá-lo?
Para montar um conselho em seu estado ou município, é necessário que o Poder Executivo envie
ao Poder Legislativo a proposta de um Projeto de Lei (PL) ou que o próprio Poder Legislativo
formule e aprove um Projeto de Lei. Com a aprovação do PL, ele deverá ser encaminhado ao
Executivo para a publicação da lei, que será regulamentada por meio de um decreto.
Saiba Mais
Cada Projeto de Lei é construído com assessoria jurídica das prefeituras ou dos
estados. Clique no ícone ao lado para acessar um exemplo de Projeto de Lei feito com
base em um modelo do CEPAD-PE e apoiado pela articulação do Projeto Redes-
SENAD.
(https://drive.google.com/file/d/0B1sx3AayQg4qMjVRMDRzM1
VCNUE/view)
COMO IMPLEMENTAR UM CONSELHO?
COMO IMPLEMENTAR UM CONSELHO?
Com a aprovação do PL e publicação da lei pela prefeitura ou pelo governo do estado, o conselho
poderá ser constituído. Ele deverá estar ligado a uma secretaria, que deverá ser a responsável
pela convocação da primeira reunião (quando membros do conselho são indicados pelo poder
público) ou da primeira eleição para os membros da sociedade civil.
Figura 5: como implementar um conselho. Fonte: NUTE-UFSC (2017).
QUAIS OS OBJETIVOS DE UM CONSELHO MUNICIPAL OU ESTADUAL DE
QUAIS OS OBJETIVOS DE UM CONSELHO MUNICIPAL OU ESTADUAL DE
DROGAS?
Propor, monitorar e avaliar a execução da política municipal ou estadual de tabaco, álcool e
outras drogas.
Acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da política de tabaco,
álcool e outras drogas.
Manter atualizados os cadastros das instituições que trabalham com prevenção, tratamento,
acolhida e proteção dos usuários de drogas e seus familiares e os grupos de apoio existentes
no município e no estado.
Coordenar, desenvolver e estimular programas de Redução de Danos e de prevenção ao uso
abusivo de tabaco, álcool e outras drogas.
Promover e organizar seminários e conferências de políticas sobre drogas em âmbito
municipal e estadual.
Coordenar, desenvolver e estimular programas de reabilitação psicossocial, inserção social,
cultura, educação, esporte, lazer e trabalho.
Estimular estudos, pesquisas, diagnósticos e levantamentos visando ao aperfeiçoamento
dos conhecimentos técnico-científicos acerca da temática sobre drogas.
Articular os setores privados e públicos das três esferas do governo acerca da temática sobre
drogas.
COMO SE DÁ A PRIMEIRA REUNIÃO?
Na primeira reunião, após indicação ou eleição, o conselho precisa aprovar:
Mesa diretora: é necessário que haja no mínimo presidente, vice-presidente, a secretaria e
também comissões temáticas permanentes e temporárias;
Regimento interno: deve garantir e especificar o funcionamento do conselho, se as
reuniões serão quinzenais ou mensais, se a aprovação é por maioria simples, definir quais os
objetivos e finalidades do conselho (sempre em referência ao que foi aprovado na lei que
cria o conselho) etc.
Saiba Mais
Nos dois links abaixo você poderá visualizar um exemplo de aviso, publicado no dia 16 de
outubro no Diário Oficial do Estado de Pernambuco, informando a aprovação do
regimento interno do Conselho Estadual de Políticas sobre Drogas de Pernambuco
(CEPAD-PE), e também a publicação do dia 20 de outubro de 2015, do Regimento Interno
do CEPAD, no Boletim Interno de Serviços (BIS) n.º 30/2015.
Boletim Interno n.° 030-2015- 20.10.2015
(https://drive.google.com/file/d/0B1sx3AayQg4qclFEWUVxZk1SQy00WDhiampydFFS
dEVuYTAw/view?usp=sharing)
Diário Oficial Publicação do RI 20-10-15
(https://drive.google.com/file/d/0B1sx3AayQg4qLU4zcHl5U3ZfdmowNXZlNlVGX2tNd
FRGWVJV/view?usp=sharing)
QUAL O PAPEL DOS(AS) CONSELHEIROS(AS)?
QUAL O PAPEL DOS(AS) CONSELHEIROS(AS)?
Figura 6: infográfico que retrata o papel dos conselheiros. Fonte: NUTE-UFSC (2017).
Síntese Reflexiva
Ao longo do módulo, vimos que a construção de uma política pública inclusiva e não
segregativa, no campo de álcool e outras drogas, ainda é um desafio no nosso país.
Acreditamos, portanto, que a participação social é necessária e pode ajudar a superar
esse desafio.
Nesse sentido, procuramos problematizar o contexto de criação e a construção de
Conselhos Municipais e Estaduais de políticas sobre drogas com pluralidade de
opiniões e de representatividade social, um passo fundamental para fazermos com
que o debate das políticas públicas sobre drogas seja incorporado no dia a dia de
nossa sociedade, com vivacidade, dinâmica social e comunitária.
A participação social fortalece as ações dos Conselhos de Direitos, que se tornam,
efetivamente, instrumentos fundamentais para a construção, fiscalização e efetivação
das políticas públicas. Esperamos que os questionamentos aqui expressos tenham
ajudado a perceber os Conselhos Municipais e Estaduais de Drogas como espaços de
relação, de tensão entre a auto-organização das entidades e movimentos sociais e os
poderes constituídos (executivo, legislativo e judiciário). Assim, como é possível
implementar ações que contemplem os interesses de todos os grupos sociais? A
participação social nos parece ser a resposta. E você, o que pensa?
Práticas Potencializadoras (pagina-08.html)
CRIANDO E FORTALECENDO CONSELHOS MUNICIPAIS
SOBRE DROGAS: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
PRÁTICAS POTENCIALIZADORAS
O Conselho Nacional de Drogas, instituído pelo Decreto n.º 5.912/06 e pela Lei n.º 11.343/06 (Lei
de Drogas), tem composição paritária de 13 representantes do poder público e outros 13 da
sociedade civil. Não existe processo de eleição, todos os membros são indicados pelo Governo ou
por conselhos profissionais.
Figura 7: slogan do Programa São Paulo de Braços Abertos. Fonte: De Braços Abertos (2015).
O Conselho Municipal de Políticas Públicas de Drogas e Álcool do Município de São Paulo
(COMUDA-SP) integra o Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão ao tráfico ilícito
e uso indevido de substâncias entorpecentes ou que determinem dependência física ou psíquica,
conforme o disposto na Lei Federal n.º 6368, de 21 de outubro de 1976. Todas as indicações são
realizadas pelos poderes Executivo e Legislativo (inclusive os da sociedade civil). Na construção
do COMUDA e na consolidação do Programa São Paulo de Braços Abertos, foram feitas reuniões,
diálogos diretamente com o Prefeito e sistemática de reuniões com secretários (dinâmica
intersetorial).
O Conselho de Políticas sobre Drogas (CEPAD-PE) é atuante no controle social do estado de
Pernambuco, um dos poucos estados brasileiros a criar uma legislação específica para o tema das
drogas, a Lei n.° 14.561 de 26 de dezembro de 2011. O CEPAD-PE tem como objetivo estimular os
diversos atores sociais governamentais e não governamentais a desenvolverem ações de acordo
com a legislação vigente, e assim garantir a cidadania por meio da melhoria da qualidade de vida
das pessoas.
https://youtu.be/3ivWxZ5busI
A política sobre drogas do estado de Pernambuco foi fruto de uma construção democrática e
participativa, coordenada pelo CEPAD-PE, que ouviu cerca de 1200 pessoas em seis conferências
regionais realizadas em 2010 e 2011. Hoje o CEPAD-PE exerce com força e criatividade o controle
social no estado, tencionando de forma participativa a continuidade de programas e projetos que
assistem as pessoas que usam drogas. São exemplos toda a campanha feita nas redes sociais, as
coletivas de imprensa, as audiências públicas, o CEPAD NA RUA – em defesa da manutenção do
Programa ATITUDE, ameaçado de descontinuidade por parte do governo do estado.
Figura 9: convite formulado pelo CEPAD-PE para a realização de uma coletiva de imprensa sobre a precarização dos serviços
para usuários de drogas. Fonte: CEPAD Pernambuco (2016a).
Figura 10: convite formulado pelo CEPAD-PE para a realização de uma coletiva de imprensa sobre a precarização dos serviços
para usuários de drogas. Fonte: CEPAD Pernambuco (2016b).
Outros modelos com maior protagonismo da sociedade civil:
A Lei n.º 12.986, de 2 de junho de 2014, transformou o antigo Conselho de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana (CDDPH) no Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH). O CNDH é
um conselho paritário com 22 membros representantes da sociedade civil, da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério
Público dos estados e do Poder Público;
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (CONADE): em março de 2010 foi
editada a Medida Provisória n.º 483, alterando a Lei n.º 10.683, que atualizou o nome do
CONADE, por conta da ratificação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência da ONU. Dessa forma, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficiência passou a ser o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência. É
paritário, com 19 membros do governo e 19 entidades da sociedade civil, e tem eleições dos
membros da sociedade civil.
REFERÊNCIAS
Textos
BRASIL. Lei n.º 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na
gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de
recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 dez. 1990. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm)>. Acesso em: 4 abr. 2017.
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Direitos dos usuários dos serviços e das ações
de saúde no Brasil: legislação federal compilada – 1973 a 2006. Brasília: Editora do Ministério da
Saúde, 2007. Disponível em:
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/direitos_usuarios_servicos_acoes_saude_brasi
l.pdf
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BRASIL. Ministério da Justiça. Legislação e políticas públicas sobre drogas no Brasil. Brasília:
Ministério da Justiça, Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas, 2010.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União. Poder
Executivo. Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em:
<https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256
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(https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256
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C3%A7%C3%A3o%C2%A0Social__ (https://www.ufrgs.br/cegov/new/n/226?
n=Governo_lan%C3%A7a%C2%A0Pol%C3%ADtica%C2%A0Nacional_de%C2%A0Participa%
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(https://www.facebook.com/photo.php?
fbid=591763090969654&set=a.116812078464760.32871.100004079040565&type=3&theater)
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fbid=913420208803939&set=a.405545542924744.1073741837.100004079040565&type=3&th
eater (https://www.facebook.com/photo.php?
fbid=913420208803939&set=a.405545542924744.1073741837.100004079040565&type=3&th
eater)>. Acesso em: 05 maio 2017.
CEPAD Pernambuco. 2016b. 1 figura, color. In:______. Facebook, [Pernambuco], 17 ago. 2016.
Disponível em: <https://www.facebook.com/photo.php?
fbid=933114223501204&set=a.405545542924744.1073741837.100004079040565&type=3&th
eater (https://www.facebook.com/photo.php?
fbid=933114223501204&set=a.405545542924744.1073741837.100004079040565&type=3&th
eater)>. Acesso em: 5 maio 2017.
DE Braços Abertos: folha transforma adesão de 75% em “debandada” de 25%. 1 figura, color. In:
LONGO, Ivan. Blog Limpinho e Cheiroso. São Paulo: 2015. Disponível em:
<https://limpinhoecheiroso.com/2015/11/09/de-bracos-abertos-folha-transforma-adesao-
de-75-em-debandada-de-25/ (https://limpinhoecheiroso.com/2015/11/09/de-bracos-
abertos-folha-transforma-adesao-de-75-em-debandada-de-25/)>. Acesso em: 20 abr. 2017.
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