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Vazi os urbanos e
funo social da propriedade
Adauto L. Cardoso*
IPPUR/UFRJ
* Arquiteto, doutor em arquitetura e urbanismo pela FAU-USP,
professor e diretor do IPPUR/UFRJ,
pesquisador do Observatrio das Metrpoles.
4
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avaliava que haveria um conflito entre os proprietrios
fundirios (especuladores) interessados em maximizar a
valorizao de suas terras e o setor da construo civil
que, tendo seu lucro baseado na atividade produtiva,
necessitaria da ampliao da oferta de terra para
viabilizar a sua produo. No entanto, como mostraram
pesquisas desenvolvidas nos anos 80, os capitais
envolvidos na produo de moradias tinham o lucro
sobre as operaes fundirias (e no sobre a atividade
construtiva) como o componente central do lucro
imobilirio. Assim, no havia interesse, pelo lado do
capital, no controle sobre os processos especulativos que,
como ficou claro durante os anos em que o BNH foi o
responsvel pela conduo da poltica habitacional,
foram alimentados pelas atividades de produo
habitacional capitalista e pelo financiamento pblico.
Segundo SILVA (1999:2):
As hipteses sobre a relao entre um controle dos vazios
e a maior oferta habitacional no esto apoiadas em
anlises suficientemente comprovadas. Pelo contrrio,
sabe-se que, no perodo marcado pelos financiamentos
do SFH, a atividade imobiliria obteve lucros
extraordinrios, possibilitados pela especulao com os
terrenos utilizados e o descontrole dos valores
financiados. No havia controle sobre os valores de
repasse dos terrenos vinculados aos financiamentos
habitacionais e sobre a percentagem por eles
representada no custo dos empreendimentos.
Histrico
O debate sobre os vazios urbanos aparece no Brasil na
dcada de 70, quando anlises sobre o processo de 1
urbanizao capitalista mostravam como as cidades
cresciam em direo s suas periferias, deixando nos
interstcios desse crescimento terrenos vagos, mantidos
fora de mercado espera da valorizao imobiliria.
Documentos de planejamento da poca mostravam que
cerca de 40% da mancha urbana da Grande So Paulo 2
seria composto de reas vazias . Essa forma de
especulao estava associada s formas de interveno do
Estado no urbano, que seguiam (e no precediam) o
parcelamento e a ocupao do solo. Ao instalar as infra-
estruturas necessrias s reas mais perifricas, j
ocupadas, o poder pblico acabava por valorizar
indiscriminadamente as terras vazias que haviam
permanecido entre as reas mais centrais e a fronteira da
expanso urbana. Esse processo era apontado como
disfuncional ou perverso, a partir de 3 argumentos:
porque mantinha artificialmente grandes extenses
de terra fora do mercado, pressionando para cima o preo
dos terrenos em oferta;
porque implicava em um maior custo de investimento 3
para a instalao das infra-estruturas nas reas
efetivamente ocupadas;
porque o investimento pblico em infra-estrutura
resultava na valorizao de reas privadas.
Na dcada de 70, como tentativa de resposta a essa
avaliao, o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano (CNDU) incluiu, entre os novos instrumentos
propostos no projeto de lei de desenvolvimento urbano, o
IPTU progressivo, a ser aplicado sobre os terrenos vazios.
importante, no entanto, recordar que, na poca, o CNDU
1
Conforme, entre outros, SINGER (1977).2
SILVA (1999)3
J que as terras efetivamente ocupadas ficavam mais distantes
das
reas centrais e infra-estruturadas.
5
Proposta n 116-
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apresentava 25% de lotes vazios, em relao ao total de
rea de quadras. Esse percentual se reduz, em 1997, para
17%. Os nmeros analisados mostram, ainda, uma
utilizao mais intensa das grandes glebas para a
realizao de empreendimentos de maior porte, em
substituio s prticas mais tradicionais de
remembramento de terrenos menores (construdos ou
no). Analisando as prticas da incorporao imobiliria
em So Paulo na dcada de 90, SILVA (1999) mostra que
A ocupao dos vazios urbanos pelo mercado formal
mesmo os situados nos anis intermedirio e perifrico
no tem significado uma ampliao do atendimento s
faixas de menor renda. Como regra geral, o
preenchimento de vazios pelo mercado se faz com
construes de padro (e preo) superior ao dos bairros,
influindo na valorizao geral. A soluo habitacional
para a populao mais pobre se d cada vez mais por
superocupao de lotes j existentes e das favelas.
Por outro lado, a ocupao de vazios com novos
conjuntos para classe mdia ocorre paralelamente ao
esvaziamento de edifcios em bom estado nas reas mais
bem dotadas de infra-estrutura e servios.
Pode-se concluir, da leitura das observaes acima, que o
mercado, pelo menos no caso de So Paulo, a partir de
um certo patamar de expanso perifrica, passou a
ocupar os vazios, aproveitando-se das glebas maiores
para viabilizar empreendimentos de maior porte, em
operaes imobilirias estruturadas sobre estratgias de
sobrevalorizao a partir da transformao social 4
(elitizao) das reas em que atua . Isso pode significar,
por um lado, que eventuais prticas especulativas de
reteno de terras pelos proprietrios foram bem
sucedidas, mas pode significar tambm que parcela dessa
valorizao foi apropriada pelos capitais imobilirios.
Outra conseqncia importante que, com isso,
reduziram-se os vazios passveis de ocupao para
viabilizar polticas de ampliao do acesso terra para as
camadas de baixa renda.
Como j anuncia a citao acima, alm da ocupao de
terrenos vazios, o processo de desenvolvimento urbano
na maioria das grandes cidades brasileiras nas ltimas
dcadas foi marcado pelo deslocamento dos centros
tradicionais e pelo surgimento de novas centralidades.
Com isso o mercado imobilirio abriu novas fronteiras de
valorizao, principalmente nos setores de escritrio e de
Paralelamente, a prpria demanda causada pela
abundncia de financiamento habitacional determinou
fortemente a alta de preos fundirios. Mas nada indica
que a produo com recursos do SFH poderia ter sido
maior ou de menor preo, se tivesse contado com
instrumentos para aumentar a oferta de terrenos vazios.
Por outro lado, o setor imobilirio, amplamente favorecido
pela poltica do BNH, no utilizou seu poder para fazer
aprovar instrumentos contra a reteno de terrenos,
demonstrando no necessitar deles.
A partir do debate instaurado pela proposta formulada
pelo CNDU, o tema chegou at Constituio de 1988,
que reconheceu formalmente a funo social da
propriedade. Esse tema foi ampliado pelo Estatuto das
Cidades (2001) que definiu as diretrizes gerais para a
poltica urbana, incluindo, entre outros, a
garantia do direito a cidades sustentveis, entendido
como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras geraes;
a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar
(...) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte
na sua subutilizao ou no utilizao; (...) a justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo
de urbanizao; (...) a recuperao dos investimentos do
Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de
imveis urbanos.
Existe, portanto, reconhecimento legal da condenao s
prticas especulativas, que mantm margem do
desenvolvimento urbano reas espera de valorizao. O
texto da Constituio, no entanto, vai alm das
consideraes vigentes na poca do CNDU ao articular
explicitamente a utilizao da terra ao benefcio social, ou
seja, afirmando que no se trata apenas de ocupar a terra
vazia, ou de buscar alternativas para viabilizar o mercado,
mas sim de dar substncia sua funo social atravs da
oferta de moradias populares ou de servios e
equipamentos a elas destinados, garantindo assim o
direito moradia e s cidades sustentveis.
Todavia, durante o longo perodo de maturao deste
debate, desde a proposta do CNDU at a promulgao do
Estatuto das Cidades, muita coisa mudou nas cidades
brasileiras. Uma dessas mudanas foi o progressivo
adensamento da malha, com ocupao dos lotes vazios,
ao mesmo tempo em que o ritmo acelerado que a
ocupao perifrica havia apresentado nos anos 60 e 70
arrefeceu. SILVA mostra que, em 1989, So Paulo 4
Para uma discusso mais aprofundada sobre as estratgias de
buscas
de sobrelucros praticadas pelo capital imobilirio, ver RIBEIRO
(1997).
6
Revista Trimestral de Debate da FASE
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lojas, mas tambm no setor de empreendimentos 5
residenciais para as classes alta e mdia . A produo
desses novos espaos, muitas vezes amparada em
intervenes do Estado, deixou para trs um conjunto de
territrios sub-ocupados, ou que passam a ser
predominantemente ocupados por populaes de baixa
renda, seja atravs de atividades econmicas de cunho
popular, seja atravs de processos de encortiamento dos
prdios existentes. Esses territrios logo vm a ser
denominados como degradados, o que corresponde, em
parte, ao abandono a que so relegados os prdios
desocupados, que passam a no contar mais com
investimentos de manuteno pelos seus proprietrios,
mas que tambm corresponde a uma viso negativa sobre
a populao que comea a usar preferencialmente este
territrio. A resposta do poder pblico a esse processo, se
d atravs de um conjunto de intervenes que passaram
a ser denominadas como revitalizao, regenerao,
reabilitao ou requalificao urbanas. importante
refletir um pouco sobre essas denominaes.
6
Revitalizao, segundo o dicionrio , significa dar nova
vida a; revigorar; vitalizar. Ou seja, trata-se de levar
vida
(ou vigor) a algo morto ou sem fora. Requalificar significa
trazer de volta qualidades perdidas. Qualidade
propriedade, atributo ou condio das coisas ou das
pessoas capaz de distingui-las das outras e de lhes
determinar a natureza, ou seja, algo que define a
peculiaridade de cada coisa. Ou ainda, dote, dom,
virtude. Tratar-se-ia, nesse caso, portanto, de recuperar a
peculiaridade de cada territrio ou de recuperar as suas
caractersticas mais positivas (dotes, dons ou virtudes).
Reabilitao significa recobramento de crdito, de
estima, ou do bom conceito perante a sociedade, ou
restaurao normalidade, ou ao mais prximo possvel
dela, de forma e de funo alteradas por algum tipo de
leso ou ainda, j incorporando o seu sentido
urbanstico, o conjunto de medidas que visam a restituir a
um imvel ou a um complexo urbanstico a capacidade de
utilizao. Capacidade de utilizao que pressuporia uma
restaurao de um bom conceito perante a sociedade ou a
recuperao da normalidade do que foi lesionado.
Todas essas definies trazem implicaes simblicas que
no devem ser desconsideradas. Os espaos objeto de
interveno so vistos como mortos, sem vigor, sem
identidade, sem virtudes, mal vistos pela sociedade,
anormais ou subnormais. No por acaso, essas reas so
tratadas como degradadas ou abandonadas. Cabe,
nesse sentido, uma reflexo sobre o que eram essas reas
renovadas, revitalizadas, requalificadas ou reabilitadas,
antes da sua interveno e qual o resultado desse
processo.
Reabilitao urbana em reas centrais
o debate internacional
O debate sobre a experincia internacional de
reabilitao urbana das reas centrais marcado pela 7
questo do enobrecimento (gentrification) . Trata-se da
substituio da populao residente ou que utilizava uma
determinada rea da cidade, a partir de intervenes do
mercado ou do poder pblico. Ressalta-se que, nos pases
centrais, com a nova atratividade exercida pelas
edificaes antigas existentes nas reas centrais e que
eram, em muitos casos, moradia de camadas sociais mais
pobres, as novas camadas superiores passaram a procurar
e valorizar estes espaos, provocando a expulso dos mais
pobres.
A transformao da rea central de Nova Iorque 8
paradigmtica . Ela tem incio nos anos 60, com a
ocupao de reas industriais decadentes na regio do
Soho - os lofts - por artistas em busca de espao, baixos
aluguis, moradia junto ao trabalho etc. Conforme
cresceu o nmero de artistas, cresceu tambm
proporcionalmente o de bares e cafs, gerando um
processo que acentuou a expulso da pequena indstria,
distribuidores e atacadistas remanescentes. Esse processo
gera ainda um progressivo aumento nos preos de
aluguis e uma revalorizao simblica da rea, levando
a que seja objeto de uma nova demanda nos anos 80: a
dos yuppies.
Outra rea, ainda em Nova Iorque, objeto de renovao,
o Upper West Side. Espao ocupado por imigrantes
porto-riquenhos aps a segunda Guerra Mundial,
objeto de investimentos pblicos nos anos 60, para
ocupao por famlias de baixa e mdia renda. Nos anos
80, a rea demandada pelos novos profissionais,
tambm atrados pela revalorizao simblica do espao
construdo - brownhouses e rowhouses - e pela
proximidade ao local de trabalho.
O caso do Lower East Side tambm significativo.
Habitado por hippies e esquerdistas nos anos 60 e por
traficantes na dcada seguinte, incorporado na grande
estratgia de transformao de Manhattan orquestrada
pelos grupos imobilirios e financiada pela prefeitura da
7
Ver SMITH (2006).
8
WALLOCK (1993).
7
Proposta n 116-
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Uma avaliao mostra que, em 2000, havia 14 prdios
ocupados na rea central de So Paulo, abrigando cerca
de 2.000 famlias. Esse nmero sempre mutvel, j que
muitas das ocupaes so desalojadas por despejos 11
judiciais. Existem casos de resistncia mais duradoura e
de ocupaes que conseguiram conquistar a
regularizao e financiamento para obras de adequao
dos prdios ocupados s necessidades das famlias
residentes.
O movimento comeou em So Paulo, a partir da
ocupao de prdios e da luta da populao residente em
cortios nas reas centrais contra a remoo. Segundo
BARBOSA e PITA (s/ data) a primeira ocupao da
Alameda Nothman (Casaro dos Santos Dumont) foi em
1983 e em 1986, ainda na administrao Jnio Quadros,
centenas de famlias encortiadas foram removidas do
Monumento dos Arcos na Avenida 23 de Maio de So
Paulo, apesar da resistncia. A partir da, segundo
BARBOSA e PITA (s/ data):
Em 15 de junho de 1991 a Arquidiocese de So Paulo
organizou o primeiro encontro de Cortios da Pastoral da
Moradia, deste Encontro surge o MUC - Movimento
Unificado de Cortios com apoio do Centro Gaspar
Garcia de Direitos Humanos. Este movimento se
transforma na ULC - Unificao das Lutas de Cortios
matriz de todos os movimentos de moradia da regio
central: Movimento de Moradia do Centro - MMC
Frum de Cortios e Sem teto de So Paulo Movimento
Sem Teto do Centro - MSTC.
A luta pela habitao popular no centro de So Paulo
ganhou fora com os projetos desenvolvidos durante a
gesto de Luiza Erundina na Prefeitura. Estes projetos
instauraram uma nova maneira de pensar o cortio, a
9
cidade, nos anos 80 . Transformada em East Village, a
rea concentrou alto nmero de galerias de arte, clubes
noturnos e restaurantes, atraindo assim uma demanda de
outro tipo.
Os exemplos acima citados, que poderiam ser
reproduzidos tambm para outras cidades, denotam
algumas tendncias bsicas. A renovao de reas centrais
se d pela substituio de reas industriais, afetadas pela 10
reestruturao econmica , por moradias, atravs de uma
transformao de uso e de uma converso espacial que
gera uma requalificao simblica de toda a rea. Este
mesmo processo pode se dar com a remoo induzida ou
espontnea de populaes empobrecidas, moradoras de
reas residenciais antigas. Essa transformao, todavia,
tem dois pressupostos: uma interveno pblica e uma
requalificao simblica destes espaos. A renovao das
docklands, em Londres, ou de Battery Park, em Nova
Iorque, sintetiza estes dois pressupostos.
Alm das reas centrais, outros bairros passam tambm
por importantes modificaes a partir das mudanas que
se operam na estruturao econmica das cidades, com o
deslocamento ou a perda de funes industriais e o
conseqente abandono de galpes e outras construes
de mesmo tipo. Tambm a essas reas so aplicadas as
denominaes acima descritas.
A nomeao desses espaos de moradia popular ou de
atividades que envolvem trabalho manual ou de baixa
qualificao como degradadas, mortas, sem
vigor, sem identidade, sem virtudes, mal vistas pela
sociedade, anormais ou subnormais, contm um trao
de preconceito contra o que popular e traduz, na
verdade com preciso, o projeto de enobrecimento que
implica a expulso dos antigos moradores e sua
substituio pelas novas elites ou pelas atividades de
consumo por elas valorizadas galerias de arte, cafs,
livrarias, etc. exemplo sintomtico desse processo, no
caso brasileiro, a renovao da rea do Pelourinho, em
Salvador (GOMES, 19950).
As ocupaes e luta pela moradia
No entanto, outra mudana importante ocorre tambm
nas cidades brasileiras, principalmente a partir da dcada
de 90, que veio requalificar o debate sobre vazios e sobre
a degradao dos centros. Trata-se do movimento de
ocupao de prdios em reas centrais, que trouxe para o
centro o debate sobre a ausncia de moradia e sobre os
problemas recorrentes da habitao perifrica.
9
Sobre a estratgia de transformao de Nova Iorque em uma
cidade
global, a partir da transformao da rea central pela produo
de
novos espaos de escritrios e habitao de luxo, ver tambm Ficht,
R.
(1993).
10
FITCH (1993) sugere que a decadncia industrial no apenas
fruto
da reestruturao econmica, mas tambm resultado da falta de
apoio
institucional e governamental a processos de modernizao desse
parque
industrial, como sinal da opo pelo modelo de desenvolvimento
imobilirio ancorado em lanamentos comerciais e residenciais de
alta
renda.
11
No Rio, um dos exemplos mais bem sucedidos o da ocupao
Chiquinha Gonzaga, na Central do Brasil, que completou dois anos
no
ltimo dia 23. No local, no endereo de um prdio pertencente
ao
Incra, esto abrigadas 68 famlias, lutando para obter legalmente
a
cesso do imvel. Outro exemplo a ocupao Zumbi dos Palmares,
na
Praa Mau, ocorrida em 2005.
8
Revista Trimestral de Debate da FASE
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partir do princpio da manuteno daquela populao na
rea central, com garantia, por outro lado, de melhoria
significativa das condies de habitabilidade dos prdios.
O programa de regularizao e melhoramentos de cortios
desenvolvido em So Paulo virou modelo para o Brasil.
Uma iniciativa semelhante, porm de menor escala, foi 12
desenvolvida no Rio de Janeiro .
A partir da criao dos movimentos e seu fortalecimento
durante a gesto Erundina, as prticas de ocupao de
prdios ganham fora, trazendo para a agenda pblica a
questo da carncia de moradia e do enorme desperdcio
social representado pelo parque imobilirio sem utilizao
na rea central. O movimento, nascido em So Paulo, logo
se expande para outras cidades do pas:
A ocupao do prdio do INSS em 2001 em Recife, a
ocupao do prdio do Hospital Crdio - Minas em Belo
Horizonte em 2003, a ocupao do prdio do INSS em
Porto Alegre em 2005, as ocupaes dos Sem Teto do Rio
de Janeiro, as aes de resistncia dos moradores na
restaurao do Pelourinho em Salvador, e a luta contra os
despejos em Alcntara e So Luis, so alguns exemplos de
como esta luta no apenas local, pode at sob alguns
aspectos ter sua matriz organizativa na cidade de So Paulo,
13
mas hoje, sem dvida, tem alcance nacional.
Essa realidade, tematizada politicamente pelos
movimentos de moradia, veio a se fortalecer com a
divulgao dos dados do dficit habitacional pela
Fundao Joo Pinheiro, que, utilizando dados sobre
imveis vagos disponibilizados pelo IBGE, mostrou que o
estoque imobilirio sem utilizao seria suficiente para
abrigar a populao em situao de dficit habitacional.
Anlises especficas sobre a rea central de So Paulo
mostram que os imveis residenciais vazios chegam a 12%
do parque residencial existente na rea central, enquanto
os comerciais chegam a 20% (BONFIM, 2005). A mesma
pesquisa, interrogando os proprietrios destes imveis,
mostrou que a expectativa de recuperao dos valores
imobilirios anteriores permanece, fortalecida pelos
anncios sobre a interveno do poder pblico na
recuperao, regenerao ou requalificao destes
bairros. Essa expectativa se traduz em aumento de preo
para venda ou aluguel e em manuteno do imvel fora
do mercado, espera da valorizao. Ou seja,
independentemente da existncia ou no de mercados
solvveis para esta oferta, os preos mantm-se acima das
possibilidades das camadas mais desfavorecidas da
populao, para quem a moradia no centro se revestiria
de vantagens de acessibilidade e de ganhos de qualidade
de vida indubitveis.
Concluses
A questo da ocupao socialmente responsvel dos
vazios urbanos entrou fortemente na agenda poltica da
administrao das cidades brasileiras com a Constituio
de 1988 e, mais importante, com o Estatuto da Cidade,
em 2001. No entanto, muita coisa mudou nas cidades
brasileiras entre as primeiras propostas, na dcada de 70,
e as possibilidades concretas de interveno que se
desenham hoje. Nesse sentido, cabem algumas reflexes,
mais como propostas para uma agenda de pesquisa e
reflexo que possa orientar os atores sociais nas suas
aes.
Em primeiro lugar, em muitas cidades j no parece ser
realidade a idia, vigente nos anos 70, de vastas
extenses de terra infra-estruturada e desocupada
espera da valorizao. Nossas cidades so hoje mais
densas e compactas do que eram nos anos 70, com a
reduo do ritmo da expanso perifrica e com o
aproveitamento de oportunidades de valorizao que
abertas pelo deslocamento das fronteiras da atuao do
capital imobilirio em relao aos mercados de comrcio,
servios e residncias de mdia e alta renda.
Nesse sentido, hoje mais importante do que nunca que
se qualifiquem os terrenos vazios, em funo da sua
situao real de disponibilidade jurdica e de
possibilidades fsicas para ocupao. Uma boa parte
destes vazios, por exemplo, pode ser formada por lotes
de pequenas dimenses, de pequenos proprietrios (de
renda baixa ou mdia baixa) que, alm de serem pouco
adequados para pensarmos uma ampliao efetiva da
oferta de moradias, no se constituem exatamente como
imveis para especulao, mas como patrimnio de
camadas populares ou de camadas mdias
empobrecidas. Existem ainda muitas reas com
problemas de titularidade jurdica ou submetidas a
regimes institucionais especficos e, portanto,
inadequadas para ocupao.
H que se considerar ainda, nas propostas de ocupao
de vazios, que muitos bairros j esto com nveis de
densidade muito altos, o que d aos vazios existentes um
papel importante na manuteno de uma certa
qualidade de vida local. Nesse sentido, estas reas
12
Trata-se do programa Novas Alternativas, responsvel pela
reforma
de dois casares tombados na rea central da cidade do Rio de
Janeiro.
13
BARBOSA e PITA (s/ data).
9
Proposta n 116-
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cumpririam muito melhor a sua funo social se fossem
destinadas a espaos livres e reas de uso pblico, do que
se utilizadas para moradia.
Outra mudana sobre a qual cabe refletir que todo o
debate sobre vazios tinha como horizonte terrenos livres
de construo, e no exatamente prdios inteiros
desocupados. Assim, no muito claro ainda se os
instrumentos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade nos
permitem atuar com eficincia na ocupao destes
prdios. Uma situao peculiar, nesse sentido, diz respeito
aos galpes abandonados que j esto sendo ocupados,
por iniciativa da populao, para fins de moradia,
configurando alarmantes situaes de risco e 14
insalubridade . Trata-se de reas extensas e que poderiam
ser efetivamente aproveitadas, dentro de um projeto de
recuperao adequado.
A elaborao recente dos planos diretores na grande
maioria das cidades brasileiras certamente trouxe novas
informaes sobre o tema dos vazios e a possibilidade de
que se comece a montar um painel mais amplo sobre o
assunto, ao invs de ficarmos ainda em torno de estudos
de caso e de informaes de natureza e grau de
profundidade diferenciados para cada realidade. Trata-se
de um desafio que envolve no apenas os pesquisadores
da rea, mas todos aqueles interessados em reconstruir
nossas cidades segundo os valores da igualdade, da
democracia e da justia social.
14
Essa situao aparece com clareza na cidade do Rio de Janeiro,
principalmente na regio do entorno da Av. Brasil, que passou
por
intenso processo de desindustrializao.
10
Revista Trimestral de Debate da FASE
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www.ippur.ufrj.br
ippur
ufrj11
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