UNIVERSIDADE DE BRASILIA UnB TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TCU

Curso de Ps-Graduao em Contabilidade e Oramento Pblico

Cibele Sebba Gontijo Clzia Freitas dos Santos Arajo

RESPONSABILIDADE FISCAL:

ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA

Braslia

2006

Cibele Sebba Gontijo Clzia Freitas dos Santos Arajo

RESPONSABILIDADE FISCAL:

ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA

Monografia apresentada para obteno do ttulo de Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pelo Programa de Ps-graduao em Contabilidade e Oramento Pblico da Universidade de Braslia e do Instituto Serzedello Corra do TCU. Orientador: Prof. James Giacomoni.

Braslia

2006

Gontijo, Cibele Sebba. Responsabilidade fiscal: adequao oramentria e financeira da

despesa / Cibele Sebba Gontijo; Clzia Freitas dos Santos Arajo. 2006. 64 p.

Orientador: James Giacomoni. Trabalho de Concluso de Curso (Ps-Graduao) Universidade de

Braslia, Instituto Serzedello Corra do TCU, Programa de Ps-graduao em Contabilidade e Oramento Pblico, 2006.

1.Contabilidade pblica. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Oramento pblico, Brasil. 4. Ordenador de despesa. I. Ttulo.

Cibele Sebba Gontijo Clzia Freitas dos Santos Arajo

RESPONSABILIDADE FISCAL:

ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA

Monografia apresentada para obteno do ttulo de Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pelo Programa de Ps-graduao em Contabilidade e Oramento Pblico da Universidade de Braslia e do Instituto Serzedello Corra do TCU.

Braslia, 26 de outubro de 2006.

Banca Examinadora

Prof. James Giacomoni Orientador

Prof. Francisco Glauber Lima Mota Examinador

A Deus, que nos d a sabedoria e o entendimento.

Aos nossos familiares, pelo incentivo e compreenso.

Ao professor James Giacomoni, por sua orientao e contribuio.

Encham a mente de vocs com tudo o que bom e merece elogios, isto , tudo o que verdadeiro,

digno, correto, puro, agradvel e decente. Apstolo Paulo

(Filipenses 4: 8)

RESUMO

Esta monografia analisa os instrumentos de que dispe o artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal no controle da criao de novas despesas, com nfase na declarao do ordenador de despesas, luz do entendimento de vrios autores que tratam do tema. Pretende-se esclarecer se tal declarao obrigatria na realizao de quaisquer despesas, ou somente para as despesas decorrentes da criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental. Para tal, enfocam-se dois entendimentos: o primeiro, no sentido de que a mencionada declarao deve ser elaborada apenas quando configurar aumento de despesa; o segundo, na idia de que deve ser elaborada a declarao para toda despesa que no esteja enquadrada como despesa irrelevante. Na concluso da pesquisa, entende-se que a declarao, objeto de estudo, cabvel somente quando ocorrer o aumento da despesa, ou seja, quando houver alterao de valor j previsto na lei oramentria ou a extenso de despesa j criada, decorrente de ao governamental. Se necessria a declarao, esta dever estar acompanhada da estimativa do impacto oramentrio-financeiro. Com a exigncia dessa declarao, aumentou a responsabilidade do ordenador de despesas no controle dos gastos pblicos.

Palavras chaves: Gerao de despesa. Art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ordenador de despesas. Declarao de adequao e compatibilidade.

SUMRIO

1 INTRODUO....................................................................................................................9 1.1 OBJETIVOS ...........................................................................................................................................10

1.1.1 Geral.. ..............................................................................................................................10 1.1.2 Especficos ......................................................................................................................10

1.2 JUSTIFICATIVA .....................................................................................................................................11

1.3 METODOLOGIA DE PESQUISA .............................................................................................................12

1.4 ORGANIZAO DO TRABALHO...........................................................................................................12

2 REVISO DO MARCO LEGAL E DA DOUTRINA ...................................................14 2.1 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) .......................................................................................14 2.1.1 Conceito de Responsabilidade Fiscal..............................................................................16 2.1.2 Antecedentes ...................................................................................................................17 2.1.3 Objetivos .........................................................................................................................18 2.1.4 Abrangncia ....................................................................................................................19 2.1.5 Princpios ........................................................................................................................19 2.1.5.1 Princpio do Planejamento............................................................................................20 2.1.5.2 Princpio da Transparncia ...........................................................................................21 2.1.5.3 Princpio do Equilbrio Fiscal.......................................................................................22 2.1.5.4 Princpio da Prudncia..................................................................................................22 2.1.6 Despesa Pblica ..............................................................................................................23 2.2 LEIS ORAMENTRIAS NA LRF.........................................................................................................26 2.2.1 Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................................26 2.2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)..........................................................................28 2.2.3 Lei Oramentria Anual (LOA) ......................................................................................29 2.3 ORDENADOR DE DESPESAS ................................................................................................................31 2.3.1 Conceito ..........................................................................................................................31

2.3.2 A funo de ordenar despesas .........................................................................................32

3 NORMAS DA LRF SOBRE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA ................................................................................................................................35

3.1 CRIAO, EXPANSO E APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL...................................36

3.2 IMPACTO ORAMENTRIO-FINANCEIRO DA DESPESA.....................................................................38 3.3 ADEQUAO COM A LOA..................................................................................................................39 3.4 COMPATIBILIDADE COM O PPA E A LDO .........................................................................................41 3.5 DESPESAS IRRELEVANTES ..................................................................................................................42 3.6 DISCUSSO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA APLICAO DO DISPOSITIVO ..................................42 3.7 APLICAO DO DISPOSITIVO NO TCU E NA CMARA DOS DEPUTADOS........................................48

4 CONCLUSO....................................................................................................................50

REFERNCIAS .....................................................................................................................54 ANEXO A NORMA INTERNA DO TCU SOBRE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA........59 ANEXO B MODELO DE DECLARAO DE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA NO TCU..61 ANEXO C MODELO DE DECLARAO DE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA NO TCU..63

9

1 INTRODUO

funo do Estado atender s necessidades da coletividade, de forma a garantir o

bem-estar social. Para isso, necessrio que os recursos sejam alocados adequadamente.

imprescindvel, portanto, a existncia de aes planejadas para que os recursos

pblicos sejam destinados com eficincia e eqidade, pois os gastos desordenados promovem

desequilbrio nas finanas pblicas, resultando em endividamento, o que inviabiliza a

implementao de polticas pblicas que atendam s reais necessidades da sociedade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar n 101, de 4 de maio de

2000 traz regulao para as finanas pblicas com o objetivo de equilibrar receitas e

despesas, de forma que o Estado tenha uma atuao mais eficaz em benefcio dos interesses

sociais. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, com a

finalidade de reduzir o dficit pblico, estabilizar a economia, e controlar o gasto pblico e o

administrador que o ordena ou permite.

Segundo Figueirdo (2001b), a LRF modifica a lgica da gerao de despesa, pois

deixa-se de observar apenas o aspecto oramentrio e passa-se a exigir a demonstrao da

existncia de recursos financeiros suficientes para suportar a despesa criada ou aumentada.

Nesse sentido, o art. 16 da lei dispe que a criao, expanso ou aperfeioamento da

ao governamental, que acarrete aumento da despesa, dever ser acompanhada da estimativa

do impacto oramentrio-financeiro e da declarao do ordenador da despesa, informando que

aquela despesa tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual (LOA)

e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes oramentrias

(LDO).

Dessa forma, o art. 16, em seu inciso II, passou a exigir do ordenador de despesa mais

rigor no acompanhamento do aumento da despesa, atribuindo-lhe maior responsabilidade,

10

uma vez que ele ter de declarar se o gasto est de acordo com os objetivos e metas do PPA e

da LDO e se tem dotao especfica e suficiente no oramento corrente.

Sem esses pressupostos, a despesa carrega vcio de origem e ser considerada no

autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico (art. 15). O ato do ordenador de despesas

que ordena ou permite a realizao de despesa no autorizada constitui-se em improbidade

administrativa e o ordenador pode ser enquadrado em crime contra as finanas pblicas.

Assim, com base no disposto no inciso II, do art. 16, faz-se a seguinte indagao: a

declarao do ordenador de despesa obrigatria para a contratao de quaisquer despesas ou

to-somente quando se tratar de aumento de despesas que podero impactar o oramento?

1.1 Objetivos

1.1.1 Geral

Apresentar os instrumentos de que dispe a LRF, em seu artigo 16, no controle da

gerao de despesas, com nfase na declarao do ordenador de despesas, com vistas a

esclarecer se ela deve ou no abranger todas as despesas, bem como destacar a importncia

desse instrumento para o equilbrio das finanas pblicas.

1.1.2 Especficos

Mostrar a importncia da LRF como instrumento para auxiliar os administradores na

gesto da despesa pblica.

Abordar a posio de administradores pblicos, doutrinadores e da jurisprudncia

acerca das transformaes trazidas gerao de despesas pela LRF, em seu artigo 16.

11

Evidenciar a importncia da declarao de adequao oramentrio-financeira no

controle do aumento das despesas pblicas, bem como analisar a obrigatoriedade ou no dessa

declarao para todas ou apenas para as novas despesas que podero impactar o oramento do

exerccio.

Demonstrar, a ttulo de ilustrao, como tem sido feita a declarao do ordenador de

despesas no mbito do Tribunal de Contas da Unio (TCU).

1.2 Justificativa

Os agentes pblicos precisam administrar o dinheiro pblico de maneira responsvel e

transparente em todos os nveis de governo, de forma a conter os excessivos gastos pblicos,

pois no se deve gerar despesas indiscriminadas, principalmente, sem cobertura, ainda que o

objetivo seja beneficiar a coletividade.

As disposies do art. 16 da LRF visam ao controle da execuo oramentria e

financeira dos rgos da administrao pblica e interferem diretamente na execuo da

despesa, aumentando a necessidade de maior fiscalizao e acompanhamento pelos rgos

fiscalizadores, que precisam controlar e ter normas precisas sobre o assunto, de forma a evitar

abusos de subordinados que possam comprometer a administrao.

A relevncia do tema reside no fato de que importante para o ordenador de despesa

ter definies claras sobre o comando do art. 16 da LRF, pois o no atendimento aos

requisitos nele mencionados incorrero na anulao dos procedimentos de contratao da

despesa e apurao de responsabilidade, importando aos Tribunais de Contas, que devem

fiscalizar o cumprimento desse dispositivo legal, de acordo com o artigo 59 da prpria Lei de

Responsabilidade Fiscal.

12

1.3 Metodologia de Pesquisa

A metodologia de pesquisa utilizada na elaborao desta monografia foi a pesquisa

bibliogrfica e a pesquisa documental.

Com a pesquisa bibliogrfica buscou-se explorar diversos autores, artigos escritos

acerca do assunto, peridicos jurdicos, sites da internet, dissertaes, textos produzidos sobre

o art. 16 da LRF e pareceres de doutrinadores que tratam do tema.

A pesquisa documental compreendeu documentos oramentrios, que serviram de

base de dados para o estudo e, ainda, documentos elaborados no TCU, que evidenciaram a

declarao do ordenador de despesas de adequao e compatibilidade oramentrias.

1.4 Organizao do Trabalho

O estudo foi organizado e dividido em quatro captulos. No primeiro, apresenta-se a

introduo, em que se evidencia o tema, define-se o problema a ser investigado, os objetivos,

a justificativa, a metodologia da pesquisa e a organizao do trabalho.

No segundo captulo, apresenta-se reviso bibliogrfica sobre a LRF, compreendendo

conceito, antecedentes, objetivos, abrangncia e princpios, e um item sobre a despesa

pblica. Na seqncia, abordam-se os instrumentos legais de planejamento adotados no

Brasil, que so as leis oramentrias, os seus conceitos e contedos, e as alteraes trazidas

pela LRF, e analisa-se o papel e o exerccio de atuao do ordenador de despesas na

administrao pblica.

O terceiro captulo voltado para o estudo do artigo 16 da LRF, de forma

contextualizada, com interpretao da aplicao do dispositivo, discusso sobre o assunto e

demonstrao do cumprimento do artigo no mbito do TCU e da Cmara dos Deputados.

13

No quarto captulo, so apresentadas as concluses do estudo e as recomendaes

sobre a aplicao do objeto da pesquisa, assim como sugestes para futuras pesquisas.

14

2 REVISO DO MARCO LEGAL E DA DOUTRINA

2.1 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei Complementar n 101, aprovada em 4 de maio de 2000, denominada Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a

responsabilidade na gesto fiscal (BRASIL, 2000a), em regulamentao a disposies da

Constituio Federal (CF).

uma lei que trata de finanas pblicas e fixa limites e proibies ao gestor pblico,

com o intuito de manter o equilbrio financeiro das contas e a transparncia dos

procedimentos administrativos.

Para Matias Pereira (2003), a lei tem um alcance muito amplo, medida que regula

diversas disposies constitucionais, tais como: o art. 163, incisos I, II e III (finanas pblicas

em sentido amplo, dvida pblica interna e externa, concesso de garantia pelas entidades

pblicas); o inciso II do 9 do art. 165 (normas de gesto financeira e patrimonial da

administrao direta e indireta); e o art. 169 (limite para as despesas relativas a pessoal ativo e

inativo). Igualmente, a LRF atende s determinaes do art. 250 da Constituio, ao fixar, a

partir de seu art. 68, normas relativas ao regime geral da previdncia social (SANCHES,

2004).

A LRF, acompanhada pela Lei de Crimes da Responsabilidade Fiscal1, segundo

Martins (2001), vem concretizar a inteno constituinte de que fossem produzidos oramentos

equilibrados. Na essncia do modelo adotado est a exigncia de responsabilidade maior das

1 Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, que trata dos crimes contra as finanas pblicas.

15

administraes pblicas, que devem estar destinadas a servir nao e sociedade, e no a

servir apenas aos interesses da burocracia ou s ambies polticas dos detentores do poder.

16

2.1.1 Conceito de Responsabilidade Fiscal

A responsabilidade fiscal representa um conceito inovador no ordenamento jurdico

brasileiro. Torres (2000) observa que foi extrado do sentido ingls de responsabilidade moral

(responsability) ou mesmo da responsabilidade por prestao de contas (accountability).

Para Sanches (2004), a utilizao correta e eficiente dos recursos pblicos, buscando

efetividade na arrecadao das receitas e ao responsvel e pragmtica na programao e

execuo de despesas.

Nbrega (2002) de opinio que a responsabilidade fiscal transcende a mera

responsabilidade civil do Estado e invade outros campos como a prestao de contas, a

transparncia e a cidadania. um parmetro comportamental que busca estabelecer um novo

modelo de gesto fiscal no Brasil.

O 1 do art. 1 da LRF estabelece que responsabilidade na gesto fiscal

a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar (BRASIL, 2000a, grifo nosso).

Portanto, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe que a ao governamental seja

precedida de propostas planejadas, transcorra dentro dos limites e das condies institucionais

e resultem no equilbrio entre receitas e despesas. Nenhum agente pblico ou outra autoridade

qualquer pode atuar ao seu bel-prazer, pois todos tm direitos e obrigaes estabelecidos pela

lei (GUEDES, 2001).

Ante as limitaes expressas na LRF, todos os governantes tero que administrar as

contas pblicas de maneira transparente e equilibrada, fazendo deles autoridades fiscais

plenamente responsveis por seus atos.

17

2.1.2 Antecedentes

A LRF, segundo Harada (2002), surgiu como conseqncia natural da irreversibilidade

da globalizao econmica e como resposta do governo ao clamor pblico que se levantou

contra os atos de improbidade que reinavam no mbito dos entes da Federao e nas trs

esferas de Poder. Esse modelo de m gesto dos recursos pblicos, em que se gastava mais do

que se arrecadava, culminou na publicao da LRF, que sofreu vrias influncias, tanto de

natureza interna como externa.

No mbito interno, faz parte do programa de estabilidade fiscal do governo iniciado

em 1994, com a criao do Fundo Social de Emergncia, pela Emenda Constitucional de

Reviso n 01, prorrogado pela EC. n 10 e novamente pela EC. n 17, na tentativa de ajuste

fiscal (NBREGA; FIGUEIREDO, 2000).

Ainda de acordo com os citados autores, as fontes inspiradoras externas para a

elaborao do projeto de lei complementar, que veio a ser a LRF, foram o Fiscal

Responsibility Act (1990), da Nova Zelndia; o Budget Enforcement Act (1990) e o princpio

da accountability2, dos Estados Unidos; e o Tratado de Maastricht (1992), da Comunidade

Econmica Europia, que estabeleceu para os pases signatrios o princpio bsico de repdio

aos dficits governamentais excessivos, alm de limites para a dvida pblica (60% do PIB).

Para Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 6),

a LRF, de autoria do Poder Executivo Federal, integra o processo de reforma do Estado, do qual fazem parte as reformas administrativa, previdenciria e tributria, o saneamento e privatizao dos bancos estaduais e os acordos de ajuste fiscal entre a Unio e os Estados e grandes Municpios. Mas diretamente, associa-se ao Programa de Estabilidade Fiscal, lanado em outubro de 1998.

2 A expresso inglesa accountability no possui equivalente em portugus. Aproximadamente, significa a

obrigao de o gestor pblico prestar contas sociedade de todos os seus atos.

18

2.1.3 Objetivos

Com a promulgao da LRF, entra em vigor um novo cdigo de regras para a gesto

fiscal da administrao pblica brasileira, com carter inovador e limitador, de procedimentos

fiscal-administrativos, com o objetivo legal de estabelecer princpios norteadores de uma

gesto fiscal responsvel, fixando limites para o endividamento pblico e para a expanso de

despesas continuadas, com a instituio de mecanismos prvios e necessrios para assegurar o

cumprimento de metas fiscais, visando a alcanar o equilbrio entre receitas e despesas

(BRASIL, 2000b).

Nas palavras de Nbrega (2002, p. 25), os principais objetivos da lei so: - instituir uma gesto fiscal responsvel, com nfase no controle do gasto continuado e do endividamento; - prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correo e dessa forma, punir administraes e administradores pelos desvios graves e por eventual no adoo de medidas corretivas; - modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um choque de transparncia no setor pblico, com maior divulgao das contas pblicas e, ao mesmo tempo, tornando-as mais inteligveis.

De acordo com Matias Pereira (2003, p. 184),

a LRF foi criada com o objetivo de definir normas de finanas pblicas orientadas para a responsabilidades na gesto fiscal. Nesse sentido, uma lei que busca permitir maior transparncia e equilbrio das contas pblicas, exigindo dos administradores uma gesto oramentria e financeira responsvel com eficincia e eficcia. Ela define punies para quem no cumprir com o exigido. Buscam-se, dessa forma, exigir dos governantes compromissos com o oramento e com metas, a serem apresentadas e aprovadas pelo Poder Legislativo.

J Oliveira (2004, p. 10) v na LRF objetivos de carter econmico e financeiro,

visando ao controle da dvida pblica, a preveno de dficits `imoderados e recorrentes`

(para usar a linguagem do projeto), uma gesto austera dos recursos pblicos, o ajuste

estrutural das contas do setor pblico.

O principal objetivo da LRF, na concepo de Bruno (2003a, p. 3019), o de limitar

ao mximo o exerccio do poder discricionrio do gestor de recursos pblicos, impondo-lhe

19

condutas previamente determinadas, sem qualquer possibilidade de optar entre mais que um

caminho no que tange elaborao e execuo oramentria.

Em suma, a LRF busca melhorar a administrao das contas pblicas no Brasil, dar

maior transparncia na administrao dos recursos pblicos, evitar que o governo gaste mais

do que arrecada, controlar os gastos desordenados e manter o equilbrio fiscal.

2.1.4 Abrangncia

A Lei Fiscal, em seu art. 1, 2 e 3, deixa claro que o seu raio de ao alcana a

Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, compreendidos os Poderes Legislativo

(incluindo os Tribunais de Contas), Executivo, Judicirio e o Ministrio Pblico e, ainda, as

respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais

dependentes (empresas que dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam).

Para Toledo Jnior e Rossi (2002), a ressalva apenas para a empresa pblica ou para

a sociedade de economia mista que gere os recursos necessrios sua operao e reproduo

econmica.

2.1.5 Princpios

O artigo 1, 1, da LRF, assim dispe:

a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas [...] (BRASIL, 2000a, grifo nosso).

Pode-se tirar importantes princpios deste artigo, entre os quais, Planejamento,

Transparncia e Equilbrio Fiscal, que so indispensveis para a aplicao da lei.

20

22..11..55..11 PPrriinnccppiioo ddoo PPllaanneejjaammeennttoo

O planejamento um princpio fundamental da administrao pblica (art. 6 do

Decreto-lei n 200, de 1967) e uma das funes do Estado (art. 174 da Constituio Federal).

um instrumento essencial para a formulao de polticas e de organizao e execuo dos

servios pblicos. Torna transparente e precisa a ao, organiza o que ser executado,

possibilita a identificao e o levantamento dos recursos necessrios e fixa parmetros para o

controle e a avaliao das aes empreendidas e dos resultados.

Como ensina o professor Matias Pereira (2003, p. 124), planejar significa dar

transparncia e consistncia prpria ao, fixando metas e prazos para orientao e

prevendo os meios necessrios para alcan-las.

Ainda, para o mesmo autor, o planejamento pode ser visto como um conjunto de

aes interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instncias da organizao

governamental, com vista no atingimento de determinado objetivo.

No setor pblico essa pea to importante que a Constituio Federal, em seu artigo

174, j prev a obrigatoriedade de sua elaborao: como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado (BRASIL, 1988).

O sistema de planejamento brasileiro requer que haja uma integrao entre o plano

plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, para que se tenha

continuidade administrativa.

Sem dvida, essa a preocupao da LRF com o planejamento, quando ela trata da

necessria compatibilizao entre o PPA, a LDO e a LOA, por exemplo, ou quando prev a

seqncia lgica: programar, monitorar, controlar, ajustar, reprogramar (GUEDES, 2001).

21

A LRF determina a produo de novas informaes para o planejamento, como o

estabelecimento de metas, e de condies para a execuo oramentria, bem como para a

previso, a arrecadao e a renncia da receita. O planejamento pode ser considerado um dos

aspectos mais importantes da LRF (ZIVIANI, 2004).

22..11..55..22 PPrriinnccppiioo ddaa TTrraannssppaarrnncciiaa

A experincia e a literatura internacionais demonstram que quanto mais transparncia

se exige dos governos e quanto mais efetiva se torna a participao da sociedade nas decises

governamentais, mais os governantes se sentem direcionados a agir de forma austera e

responsvel na gesto dos recursos pblicos (OLIVEIRA, 2004).

O objetivo da transparncia buscada pela LRF permitir sociedade conhecer e

compreender as contas pblicas. No basta a simples divulgao de dados e informaes,

preciso que sejam compreendidos prontamente pela sociedade, devendo ser fornecidos em

uma linguagem objetiva, sem maiores dificuldades (NBREGA, 2002).

Nbrega (2002) aduz, ainda, que a transparncia buscada por essa Lei permite um

controle social mais efetivo, partindo do pressuposto de que, conhecendo a situao das

contas pblicas, o cidado ter mais condies de cobrar, exigir e fiscalizar. Ela deve

perseguir todos os atos e fatos ligados arrecadao de receitas e realizao de despesas

pelo poder pblico.

A partir deste princpio, espera-se que o gestor divulgue amplamente os dados

relativos gesto fiscal, de forma clara e objetiva, e que a sociedade atue como um agente

adicional de controle.

22

22..11..55..33 PPrriinnccppiioo ddoo EEqquuiillbbrriioo FFiissccaall

Na concepo de Nbrega (2002, p. 32),

o grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o mero equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Estado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesas. Dessa forma, toda vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao, medidas devem ser tomadas para que a trajetria de equilbrio seja retomada.

Para Sanches (2004, p. 141), o princpio do equilbrio fiscal orienta no sentido de que

os gastos pblicos, em termos de sua execuo real (atos formais de comprometimento de

dotaes), sejam parametrizados pela efetiva disponibilidade de receitas, de modo a no criar

ou ampliar o dficit pblico.

Trata-se, na realidade, do estabelecimento de parmetros que confiram s contas

pblicas a necessria e indispensvel estabilidade, a fim de permitir ao Estado a consecuo

de seus fins (FIGUEIRDO, 2001b).

O princpio do equilbrio fiscal significa que todas as despesas fixadas devem estar

cobertas pelas receitas previstas, ou seja, s se gasta aquilo que se arrecada.

22..11..55..44 PPrriinnccppiioo ddaa PPrruuddnncciiaa

O princpio da prudncia resultado do princpio do equilbrio fiscal, e, tambm deve

ser considerado para fins de aplicao da LRF, conforme Nbrega (2002).

Para esse mesmo autor, trata-se de princpio que enseja uma gesto pblica cautelosa

com os gastos pblicos e ao mesmo tempo atenta para a adoo de medidas condicionantes de

uma trajetria de ajuste fiscal. O princpio da prudncia est em diversos pontos da LRF, a

exemplo: a reserva de contingncia estabelecida no art. 5, inciso III; o limite prudencial

do art. 22; na proibio de que seja iniciada uma obra nova sem que o cronograma de

23

execuo de obra j iniciada esteja sendo rigorosamente cumprido (art. 45); ou mesmo, no

estabelecimento de critrios para a transferncia de recursos do setor pblico para o setor

privado (art. 26).

2.1.6 Despesa Pblica

A despesa pblica relaciona-se diretamente com o dispndio de dinheiro pblico, com

o fim precpuo de atender s finalidades de interesse pblico por parte do Estado.

Segundo Silva, Amorim e Silva (2004, p. 39), as despesas pblicas so as aplicaes

de recursos autorizadas pela Lei Oramentria Anual com vistas ao atendimento das

necessidades coletivas (econmicas e sociais) e ao cumprimento das responsabilidades

institucionais do setor pblico.

Para Mota (2005, p. 98), as despesas pblicas so os gastos que o governo realiza

para se desincumbir de suas funes, no atendimento das necessidades da populao, [...].

Esses gastos necessariamente exigem dispndios financeiros e autorizao na lei de

oramento, por isso so chamados de oramentrios.

Na conceituao de Torres (2000, p. 172), despesa pblica a soma dos gastos

realizados pelo Estado para a realizao de obras e para a prestao de servios pblicos. E

suas caractersticas principais so o envolvimento de dinheiro pelos gastos e a realizao de

obras e servios para o funcionamento da administrao pblica para o alcance dos objetivos

do Estado.

Oliveira e Horvath (2002, p. 74) fornecem bem a idia da noo de despesa pblica,

definindo que:

aps traar as finalidades que devem ser atendidas, qualificadas como de interesse pblico, o Estado tem necessidade de abastecer-se de dinheiro, para o atendimento e cumprimento de seus objetivos. Aps a entrada do dinheiro, tem o Estado de aplic-lo nos fins previamente traados. Da a despesa.

24

Para Baleeiro (1996, p. 73 apud MANHANI, 2004),

como regra, toda e qualquer despesa dever ser previamente autorizada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, isto , nenhuma autoridade pode efetuar ou ordenar despesa sem autorizao legislativa, ou acima dos limites estabelecidos, nem empregar a outra finalidade, ainda que mais relevante, quando despesa especificada.

Portanto, toda despesa precisa de autorizao na lei oramentria para sua realizao,

em obedincia ao princpio oramentrio da universalidade3.

Na lgica da LRF, todas as despesas devem estar previstas no oramento vigente,

obedecendo s dotaes oramentrias, objetivando impedir execuo de despesas sem

correspondentes receitas, pois resultaria em dficits constantes, elevando os nveis de

endividamento. A preocupao est centrada em limitar a assuno de despesas crescentes

pelo Poder Pblico, de maneira a buscar o equilbrio das contas pblicas (SANTA

CATARINA, 2002).

O art. 12 da Lei n 4.320/64 classifica a despesa em despesas correntes e despesas

de capital. As despesas correntes correspondem s despesas de custeio e transferncias

correntes. J as despesas de capital englobam os investimentos, as inverses financeiras e as

transferncias de capital.

Para Giacomoni (2005, p. 108) so classificadas como Despesas Correntes as

destinadas produo de bens e servios correntes. J as Despesas de Capital so as que

contribuem para a formao ou aquisio de bem de capital e de produtos para revenda; a

concesso de emprstimos; e a amortizao de dvidas.

A LRF classifica a despesa pblica em duas categorias, as despesas derivadas de

contratos e demais atos administrativos (art. 16) e as despesas obrigatrias de carter

3 De acordo com esse princpio, o oramento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clssicos, considerada indispensvel para o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. (GIACOMONI, 2005, p. 73).

25

continuado, previstas no art. 17. Para Manhani (2004), a primeira aquela que deriva de

contratos e demais atos administrativos ou cuja repercusso no se estenda a, pelo menos, trs

exerccios consecutivos. A outra, provm de lei, medida provisria ou ato administrativo

normativo que fixe para o ente federativo obrigao legal de sua execuo por perodo

superior a dois exerccios.

Segundo Silva, Amorim e Silva (2004), nas leis oramentrias, a despesa pblica

identificada em termos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade e operaes

especiais, de acordo com o que dispe a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do ento

Ministrio do Oramento e Gesto.

Para os fins desta pesquisa, so importantes os conceitos de projeto e atividade que, de

acordo com o art. 2 da Portaria mencionada, so definidos da seguinte forma:

[...] b) Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo; c) Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do governo [...] (BRASIL, 1999).

A realizao da despesa pblica deve ser sempre precedida de empenho4. Segundo

Giacomoni (2005), por meio do prvio empenho da despesa, viabiliza-se o cumprimento do

art. 167 da Constituio Federal, que veda: I o incio de programas ou projetos no

includos na lei oramentria anual; e II a realizao de despesas ou a assuno de

obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais.

4 A assuno de compromisso sem prvio empenho implica em responsabilidade pessoal da autoridade perante o

fornecedor e o pagamento, sem tal formalidade, sujeita o ordenador da despesa ao processo de tomada de contas e outras aes legais (SANCHES, 2004).

26

O art. 58, da Lei n 4.320/64, define empenho como sendo o ato emanado de

autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de

implemento de condio. (BRASIL, 1964).

Empenhar , portanto, garantir a um fornecedor de bens ou prestador de servios que a

repartio pblica tem autorizao legal para realizar os gastos (MOTA, 2005).

Assim, a despesa pblica ocupa lugar central na LRF, o que compreensvel, j que

para sua concretizao so utilizados os recursos financeiros na execuo dos programas de

trabalho pelos rgos da administrao pblica.

2.2 Leis Oramentrias na LRF

O PPA, a LDO e a LOA formam o trip de leis que norteiam a atividade oramentria

dos entes pblicos federal, estaduais e municipais. Segundo Silva, Amorim e Silva (2004), os

dispositivos constitucionais que cuidam do planejamento pblico foram ampliados e

aprimorados, com a publicao da LRF, que pretende fortalecer o processo oramentrio

como pea de planejamento, prevenindo desequilbrios indesejveis.5

2.2.1 Plano Plurianual (PPA)

O PPA uma lei que estabelece as metas governamentais a serem concretizadas no

mdio prazo, ou seja, num horizonte de quatro anos. Como existem obras, aes, projetos

5 Extrado da cartilha contendo orientaes para uma aplicao eficaz da Lei de Responsabilidade Fiscal,

disponvel em . Acesso em: 26 mai. 2006.

27

governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um ano, a elaborao do

PPA pretende responder a essa necessidade assegurando-se o planejamento e a transparncia

por meio de uma disciplina legal que regule tais casos (SEGUNDO, 2003).

O PPA a expresso do que se pretende para o perodo de governo (BRASIL, 2001).

Tem seus preceitos bsicos dispostos no art. 165, 1, da Constituio Federal.

Portanto, um instrumento de planejamento pblico, previsto na Constituio Federal,

com a finalidade de estabelecer diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital6 e as

delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada7.

O PPA, segundo Giacomoni (2005), passa a se constituir na sntese dos esforos de

planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e

programas de governo, assim como do prprio oramento anual.

De acordo com Toledo Jnior e Rossi (2002), os chefes do Poder Executivo

prepararo seus planos plurianuais j no primeiro ano de seus mandatos, com validade de

quatro anos. O PPA destacar as metas e prioridades que se realizaro em seu primeiro

exerccio, visto que a LDO, excepcionalmente nesse ano, no poder faz-lo. Essa aparente

invaso de competncia revela-se necessria, visto que as LDOs so aprovadas antes da

proposio do PPA.

Ainda segundo os autores, a LRF dispe que a validao oramentria de

investimentos plurianuais submeta-se previso no PPA (art. 5, 5). indispensvel, sob

pena de crime de responsabilidade, que os investimentos que ultrapassem o exerccio

6 So dotaes que contribuem para formar um bem de capital, para adicionar valor a um j existente, ou para

transferir a propriedade de bens ou direitos para o setor pblico (SILVA; AMORIM; SILVA, 2004). 7 So os programas que resultem em servios prestados comunidade, excludas as aes de manuteno

administrativa (idem).

28

financeiro estejam previstos no PPA ou em lei que autorize sua incluso, conforme arts. 167,

1, da CF, e 5, 5, da LRF. (MANHANI, 2004).

Sem amparo no PPA a expanso da atividade governamental equivale despesa no

autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico (art. 15 c/c os arts. 16, II, e 17, 4).

De acordo com a Constituio Federal (art. 35, 2, I, ADCT), o projeto do PPA ser

encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, at quatro meses antes do

encerramento do primeiro exerccio financeiro, e devolvido para sano at o encerramento da

sesso legislativa.

A LRF no trouxe de forma explcita nenhuma mudana para os PPAs, uma vez que o

art. 3 da lei, que versava sobre o assunto, foi vetado pelo Presidente da Repblica, o que

significa dizer que todos os dispositivos vigentes sobre a matria, em especial os previstos na

Constituio Federal permanecem vlidos (NBREGA, 2002).

2.2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

uma lei de periodicidade anual, que disciplina a elaborao e a execuo das leis

oramentrias.

Para Manhani (2004), tem como objetivo principal a compatibilizao oramentria

anual com o planejamento de mdio prazo definido no PPA, orientando a elaborao do

oramento anual.

O contedo da LDO est previsto no art. 165, 2, da Constituio Federal, que

estabelece:

2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).

29

Conforme Nbrega (2002), a LDO a pea oramentria mais valorizada pela LRF.

Esta expandiu o contedo das LDOs e garantiu-lhe papel especial de planejamento

econmico-oramentrio no Brasil, estabelecendo uma srie de comandos, sobretudo no art. 4.

Com a promulgao da LRF, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, entre

as quais, como menciona Giacomoni (2005), equilbrio entre receitas e despesas; metas

fiscais8; riscos fiscais9; programao financeira e cronograma mensal de desembolso; critrios

e formas de limitao de empenho; normas de controle de custo e avaliao dos programas

financiados com recursos dos oramentos; condies e exigncias para transferncias de

recursos a entidades pblicas e privadas; reserva de contingncia; demonstraes trimestrais

apresentadas pelo Banco Central sobre suas operaes; incentivo ou benefcio de natureza

tributria da qual decorra renncia de receita.

A respeito do estabelecimento de metas fiscais na LDO, Oliveira (2004, p. 19)

observa:

a inovao significativa a obrigatoriedade de explicitao da meta fiscal (positiva ou negativa) na lei de diretrizes oramentrias. A partir da LRF, esse parmetro deve estar claramente definido na lei de diretrizes oramentrias, institucionalizando o procedimento e estendendo-o a todos os demais entes federativos. Essas metas funcionam como limites indiretos expanso das despesas governamentais.

2.2.3 Lei Oramentria Anual (LOA)

a norma que prev as receitas e fixa as despesas pblicas, expe a poltica

econmico-financeira e o programa de trabalho do governo e define os mecanismos de

8 Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas as metas anuais a serem atingidas, referentes a receitas,

despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica (Art. 4, III, 1, da LRF). 9 Anexo de Riscos Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as

contas pblicas (Art. 4, V, 3 da LRF).

30

flexibilidade que a administrao fica autorizada a utilizar (SANCHES, 2004). A LOA est

prevista nos artigos 165, III, 5 a 8, e 167, I, VIII e 1, da Constituio Federal.

Na Unio, o projeto da LOA, de acordo com a Constituio Federal, deve ser

elaborado pelo Poder Executivo e encaminhado ao Congresso Nacional at 31/8 (quatro

meses antes do encerramento do exerccio) e devolvido para sano at 22/1210 (encerramento

da sesso legislativa).

A LOA, conforme disposio no art. 165, 5, da CF, compreende o oramento fiscal

dos Poderes, seus fundos, rgos da administrao direta e indireta, o oramento da

seguridade social e o oramento de investimento das empresas controladas pelo Estado.

Importante observar que a elaborao da LOA deve-se ater s diretrizes oramentrias

e ao PPA, e agora mais recentemente LRF, que em conjunto ditam as regras do

planejamento pblico (SILVA; AMORIM; SILVA, 2004).

Para Giacomoni (2005, p. 199),

[...] o oramento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de mdio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que esto definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratgicos e as polticas bsicas.

A LRF trouxe vrias alteraes na elaborao da lei oramentria anual, entre as quais

a obrigao de conter demonstrativo da compatibilidade da programao do oramento com

os objetivos do Anexo de Metas Fiscais; demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas

decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,

tributria e creditcia, alm das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento

de despesas obrigatrias; reserva de contingncia, destinada ao atendimento de passivos

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5 da LRF).

10 Data atualizada conforme Emenda Constitucional n 50, de 14 fev. 2006, que modificou o art. 57 da CF.

31

Percebe-se que a LRF pretende fortalecer o oramento anual fazendo com que ele seja,

efetivamente, um plano, prevenindo-se, assim, desequilbrios fiscais inesperados, dando um

efetivo rumo para os entes federativos, por meio de uma programao condizente com a

realidade. A idia fazer com que o administrador pblico se comprometa em gerir com

competncia e planejamento os recursos para o bem-estar da sociedade (ALVES, 2002).

2.3 Ordenador de Despesas

A figura do ordenador de despesa surgiu com a implantao do Sistema de

Fiscalizao Financeira e Oramentria determinada pela Constituio de 1967, com as

definies introduzidas pela Reforma Administrativa, nos termos do regramento efetuado pelo

Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (MILESKI, 2002).

Para Fernandes (2002), o desempenho dessa funo constitui uma das mais relevantes

e, por que no dizer, mais rduas pelo nvel de responsabilidade que representa.

2.3.1 Conceito

Segundo Mileski (2002, p. 886), ordenador de despesas

a autoridade administrativa com competncia e atribuio para ordenar a execuo de despesas oramentrias, envolvendo a emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos pblicos, com a obrigao de prestar contas desses atos, mediante processo de tomada de contas, com julgamento perante o Tribunal de Contas.

O Decreto-lei n 200/67, em seu art. 80, 1, d a seguinte definio: O ordenador de

despesa toda e qualquer autoridade de cujos atos resultem emisso de empenho, autorizao

de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Unio ou pela qual esta responda.

32

Para Fernandes (2001b, p. 23), ordenador de despesas o servidor pblico investido

de autoridade e competncia para emitir empenho e autorizar pagamentos. Pode ser um

diretor-geral, secretrio-geral, diretor executivo, presidente de rgo ou entidade. Deve ser

sempre um servidor pblico, ocupante de cargo pblico ou empregado pblico.

2.3.2 A funo de ordenar despesas

A funo de ordenador de despesa est intimamente ligada atividade administrativa

de execuo oramentria da despesa, envolvendo a responsabilidade de gerenciar recursos

pblicos (MILESKI, 2002).

Para Silva (2004, p. 1245), ordenar despesas envolve a consecuo final de todo um

procedimento interno relacionado com o funcionamento da unidade administrativa,

envolvendo em grande parte na rotina diria do administrador pblico a responsabilidade pela

realizao das despesas correntes de custeio, como pagamento de pessoal, material de

consumo, servios de terceiros e encargos diversos, com a observncia dos princpios da

administrao pblica.11

De acordo com Fernandes (2001b), o ordenador de despesas e o agente responsvel

pelo recebimento, verificao, guarda ou aplicao de dinheiros, valores e outros bens

pblicos respondem pelos prejuzos que acarretam Fazenda, salvo se o prejuzo decorreu de

ato praticado por agente subordinado, que exorbitar das ordens recebidas. Por esse motivo,

deve zelar pela boa e regular aplicao de recursos pblicos, tanto nos atos que praticam

como naqueles realizados no mbito das reparties pblicas.

11 Princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, ainda, de continuidade.

33

O mesmo autor diz, ainda, que o ordenador de despesas no atua pela prpria vontade,

mas em cumprimento determinao legal, qual est vinculada toda a administrao

pblica.

A responsabilidade do ordenador de despesa se inicia no momento em que o servidor

assume essa responsabilidade, com a inscrio perante os rgos de controle externo, e

termina com o julgamento definitivo das contas pelo respectivo tribunal de contas

(FERNANDES, 2002).

O ordenador de despesa responsvel pelos atos administrativos praticados e est

sujeito tomada de contas, nos termos do art. 81, do Decreto-lei n 200/1967: Todo

ordenador de despesa ficar sujeito tomada de contas realizada pelo rgo de contabilidade

e verificada pelo rgo de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas.

Segundo Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 108), ordenar ou permitir a realizao de

despesa no autorizada constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio

(art. 10, IX, da Lei n 8.429, de 1992).

As normas legais que se referem ao ordenador de despesas so, entre outras: o art. 16

da LRF que passou a obrig-lo a declarar se a despesa compatvel com as leis

oramentrias; o Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que disciplina o pagamento

de despesas na esfera federal e dispe sobre o suprimento de fundos; o Decreto-lei n 200, de

25 de fevereiro de 1967; Lei n 10.028/2000, e seus arts. 359-A a 359-H.

A funo de ordenar despesas de tamanha importncia, que a ela a legislao

infraconstitucional dedica regulao em diversas normas de nosso sistema jurdico, como bem

menciona Silva (2004).

Com a edio da LRF, o ordenador de despesas passou a ter maior responsabilidade,

pois dever analisar previamente a ordenao da despesa, a sua regularidade e a avaliao da

34

compatibilidade do ato com o oramento, a LDO e o PPA, ou seja, precisar verificar se h

norma legal que autorize a despesa (FERNANDES, 2001b), como veremos a seguir.

35

3 NORMAS DA LRF SOBRE ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DA DESPESA

Analisado o marco jurdico e doutrinrio, indispensvel para a compreenso do tema

central, sero estudadas neste captulo as normas da LRF sobre o aumento de despesas.

Abrindo o Captulo IV DA DESPESA PBLICA, Seo I Da Gerao da Despesa, a Lei

Complementar n 101/2000 (BRASIL, 2000) assim dispe:

Art. 16 - A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2 A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas; 3 Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4 As normas do caput constituem condio prvia para: I. empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II. [...]

Como se v, nos casos de criao, expanso e aperfeioamento de ao governamental

que acarreta aumento de despesa, a Lei exige estimativa do impacto oramentrio-financeiro e

declarao do ordenador de despesa de que o aumento possui adequao oramentria e

financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO e, ainda, que tais normas

constituam condio prvia para empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou

execuo de obras. No caso do no cumprimento do artigo, a despesa ser considerada no

autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, nos termos do art. 15, da prpria LRF.

36

Para maior entendimento acerca do artigo mencionado, ser analisado, a seguir, o

significado de alguns termos, expresses e conceitos nele contidos. Os principais dizem

respeito ao que se deve entender por criao, expanso, aperfeioamento e por ao

governamental.

3.1 Criao, Expanso e Aperfeioamento de Ao Governamental

Para facilitar a compreenso do artigo 16 da Lei, importante, primeiramente,

conceituar o que se entende por criao, expanso e aperfeioamento da ao governamental.

Criao, expanso ou aperfeioamento - a compreenso desses componentes requer a verificao de parmetros quantitativos (metas) e qualitativos na execuo das atividades a cargo do ente, Poder ou rgo. A criao de ao governamental implica mensurao quantitativa de produtos colocados disposio da coletividade (metas a serem alcanadas). A expanso e aperfeioamento, alm do estabelecimento de metas (quantitativo) podem estar relacionadas qualificao dos servios. Mas tambm devem estar identificados esses objetivos (SANTA CATARINA, 2002, p. 47).

Para a definio desses termos, sero utilizadas as palavras de Carlos Valder do

Nascimento (2001, apud SHIMITT, 2003, p. 949):

O vocbulo criao deriva do latim creatio, sendo empregado no sentido de ato de criar, que configura a manifestao da vontade estatal promotora do nascimento da relao jurdica de repercusso no campo financeiro-oramentrio. Aqui tomada com o sentido de instituio de uma atividade nova, portanto, que no esteja prevista no sistema de programao governamental. Por outro lado, a expanso implica conceito que determina a existncia de ao preexistente, na medida em que no encerra algo novo. Reproduz to-somente atividade devidamente institucionalizada que, por opo de poltica governamental, necessita ser expandida, por convenincia do interesse pblico. ditado, portanto, em razo das exigncias derivadas das demandas sociais, da prestao de servios pblicos e dos investimentos que ao Poder Pblico cabe realizar. (...) Finalmente, tem-se o aperfeioamento, que no se encaixa nas situaes anteriores, embora de certa forma pressuponha a existncia de programa em execuo. Nesse caso, a atividade voltada somente para o aprimoramento das aes de governo, mas gera conseqncias financeiras com sua implementao.

A ao governamental, segundo Schmitt (2003, p. 948), pode ser identificada como

meta de governo devidamente planejada e contemplada nos instrumentos oramentrios,

37

notadamente no PPA, que ser viabilizada atravs da execuo oramentria da despesa,

visando atingir os objetivos pretendidos.

Rigolin (2003, p. 9) afirma que o legislador federal, ao inserir a expresso ao

governamental no contexto do caput do art. 16 da LRF, quis fazer referncia a:

[...] um programa diferenciado de governo, uma atividade nova de servio populao, um projeto de atuao governamental que seja distinto e distinguvel dos demais, ou, como bem informa o dispositivo, a expanso ou o aperfeioamento de algum deles, que signifique a modificao, para mais onerosa, de qualquer uma daquelas ofensivas governamentais, que a prpria lei. Ou a criao ou o agrandamento da ofensiva de governo, portanto, compreendem-se na dico ao governamental, para os efeitos do art. 16 da LRF.

Struchel (2005) entende que a ao governamental pode ser classificada como um ato

de gesto e, ainda, diz que a expresso traduz aes relacionadas a investimentos, obras

ordinrias e outras novas, excluindo-se dessa esfera os servios e obras de manuteno.

Rigolin (2003, p. 10) preleciona, ainda, que se ao governamental fora qualquer

despesa, no teria sido dividido o Captulo IV da LRF em art. 16, com sua ao

governamental, e art. 17, com sua despesa obrigatria de carter continuado e, ainda,

despesa pblica, estaria escrito na LRF em lugar daquela expresso, como est escrito,

literalmente, em outros momentos.

Toledo Jnior e Rossi (2002) asseveram que a criao, expanso ou aperfeioamento

da ao governamental, referidos no art. 16 da Lei Complementar n 101/2000, est associado

com o plano plurianual, portanto tem a ver com o conceito de projeto e, num segundo

momento, est relacionado, tambm, ao conceito de atividade, visto que indispensvel

operar e manter o produto criado pelo projeto.

Portanto, infere-se que ao governamental no pode ser entendida como qualquer

despesa pblica, mas sim como um programa diferenciado de governo, ou seja, toda ao

governamental que se possa enquadrar como projeto, programa ou atividade determinada de

governo e, quase sempre, gera despesa adicional.

38

Segundo os incisos I e II do art. 16 da LRF, o aumento da despesa ser acompanhado

de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e

nos dois subseqentes, e de declarao do ordenador da despesa de que o aumento da despesa

tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual, sendo compatvel com

o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.

3.2 Impacto Oramentrio-Financeiro da Despesa

No que se refere ao inciso I, do art. 16, da LRF, o impacto oramentrio-financeiro,

segundo Moura e Castro (2001, p. 165), relaciona-se com previso oramentria e

disponibilidade de recursos, especialmente com vistas ao cumprimento dos cronogramas de

reduo das despesas e manuteno do equilbrio entre estas e as receitas.

Estimar o impacto oramentrio-financeiro para o exerccio em vigor e para os dois

seguintes significa identificar os valores previstos para as despesas e sua diluio nos

oramentos dos exerccios em que efetivamente for executada a despesa (SANTA

CATARINA, 2002).

Para Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 110),

primeiramente, apura-se o custo da iniciativa para o exerccio corrente e para os dois seguintes. Ato contnuo, tal despesa ser ponderada em termos da receita oramentria e das disponibilidades financeiras. o que a lei denomina impacto oramentrio-financeiro (inciso I do art. 16).

Ainda segundo o artigo, em seu 2, a estimativa ser acompanhada das premissas e

metodologia de clculo utilizadas, que instituiro o despacho administrativo. Isso quer dizer

que tal documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma

realista as previses de custo e seja confivel, ficando sujeito avaliao dos resultados pelo

controle interno e externo. (SANTA CATARINA, 2002, p. 48).

De acordo com Cludio Nascimento (2001. p. 47),

39

estimar o impacto oramentrio-financeiro identificar, neste caso, em quanto o aumento da despesa afeta o oramento e o caixa da entidade, no s no que diz respeito ao valor, mas tambm se o aumento implica na no execuo de outras despesas ou, na hiptese de tal aumento se somar as despesas j existentes, qual seria a fonte a financi-lo. [...] O impacto do aumento da despesa ser sempre oramentrio, pois a despesa precisa ser contemplada no Oramento para que possa ser executada, mas nem sempre financeiro, tendo em vista que a despesa fixada no Oramento representa uma autorizao ao gasto e no a obrigao de sua realizao, ou seja, a obrigao de pagar uma despesa s ir existir caso a Administrao Pblica execute a despesa.

Segundo Fernandes (2001a, p. 158), essa estimativa, em homenagem ao princpio da

segregao das funes, no deve ser feita pelo ordenador de despesas, mas por outro rgo

ou agente a fim de que se efetive o controle sobre essa funo.

3.3 Adequao com a LOA

O art. 16, inciso II, da LRF exige, por parte do ordenador de despesas, declarao

expressa de que o aumento de despesa decorrente da criao, expanso ou aperfeioamento de

ao governamental tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria

anual.

O prprio artigo 16, em seu 1, j traz a definio do que seja adequada com a lei

oramentria anual. Portanto, para a despesa ser realizada dever estar adequada existncia

de dotao especfica e suficiente, ou abrangida por crdito genrico, para se efetivar a

contratao, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a

realizar, previstas no programa de trabalho, no ultrapassem os limites oramentrios

previstos para o exerccio.

Segundo Lima e Lima (2002), a norma define como despesas adequadas com a LDO

aquelas normais e suficientemente dotadas ou abrangidas por crdito genrico, que seria

aquele aberto com outros no curso do exerccio, s que somadas as despesas da mesma

40

espcie (corrente e de capital) previstas no programa de trabalho sejam iguais ou inferiores

aos limites estabelecidos para o exerccio.

Crdito genrico, segundo Fernandes (2001a, p. 158), deve ser assim entendido:

[...] aquele discriminado na classificao funcional-programtica em funo e programa. A se compreende a recomendao feita pela norma para definir se h adequao oramentria ou no: somar todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, para verificar se no so ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio.

Para Bruno (2003b, p. 135),

a despesa em consonncia com a lei oramentria anual constitui-se naquela que encontre dotao especfica e com saldo suficiente, qual seja, esteja consignado um crdito genrico, em que, somadas todas as despesas daquela determinada espcie, consiga suportar a realizao de mais esta que se objetiva, previamente estabelecida no programa de trabalho, no ultrapassando limites estabelecidos naquele exerccio.

Segundo Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 111),

os ordenadores de despesa informaro que o novo projeto tem, no oramento corrente, dotao especfica e suficiente, e, mais, a nova despesa contar com suporte de caixa, com numerrio; este, no precisa necessariamente existir no momento da declarao, mas haver slida expectativa de arrecadao respaldada na programao financeira.

Para a devida observncia do preceito legal comentado necessrio que seja declarado

que o acrscimo dos gastos enquadra-se na previso financeira da administrao do rgo

(FURTADO, 2001b).

Fernandes (2001b) explica que o ordenador de despesas tem necessariamente de ter a

dotao oramentria necessria e suficiente para o caso, e que a adequao financeira no

exige a existncia de recursos disponveis, bastando que seja adequada com a programao

financeira.

Portanto, no despacho do ordenador de despesa dever constar informao de que

existe dotao oramentria suficiente para a realizao da despesa.

Segundo esta anlise, a determinao constante do dispositivo em tela foi imposta pela

LRF para que no se realizem despesas vontade, devendo ser autorizadas somente as

despesas que estiverem dentro dos limites da dotao, no intuito de evitar que no sejam

41

gastos mais recursos do que se pode, ou seja, no se gaste mais do que est disponvel nos

cofres pblicos, pois as despesas devem estar adequadas aos recursos efetivamente

arrecadados.

3.4 Compatibilidade com o PPA e a LDO

Segundo as disposies do artigo em estudo, alm da prvia demonstrao da

adequao oramentria, a LRF ainda exige que a declarao do ordenador de despesas

afirme que o aumento de despesa compatvel com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes oramentrias.

De acordo com a definio do art. 16, em seu 1, inciso II, considera-se compatvel

com o PPA e com a LDO a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades

e metas previstos nesses instrumentos oramentrios e no infrinja qualquer de suas

disposies.

Na lio de Carlos Valder do Nascimento (2002, p. 118), conformar-se com as

diretrizes programticas e oramentrias guardar obedincia ao conjunto de instrues

financeiras com vistas a levar a termo uma ao de governo.

Portanto, uma despesa compatvel com o PPA e com a LDO quando estiver de

acordo, no conflite, se ajuste, com o que foi previsto nesses instrumentos oramentrios.

Como se v, alm da estimativa do impacto financeiro-oramentrio, dever constar

dos autos do processo de contratao a declarao do ordenador de despesa de que o aumento

de despesa a ser gerado pela execuo do contrato tem adequao oramentria e financeira

com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes oramentrias. Ao ordenador de despesa ser imputada responsabilidade pessoal,

pois essa declarao ser um ato que o vincular (FURTADO, 2001a).

42

3.5 Despesas Irrelevantes

A LRF, no art. 16, 3, ressalva, das exigncias impostas, as despesas consideradas

irrelevantes, ou seja, aquelas de valor econmico de pouca expresso, nos termos em que

dispuser a lei de diretrizes oramentrias.

Nesse sentido, Lino (2001, p. 71) observa:

a LDO deve dispor sobre a despesa considerada irrelevante, especialmente fixando um quantum mximo, para que, como tal, possa ser considerada. Tais valores devem adequar-se, observando sempre o princpio da razoabilidade, s disponibilidades de cada ente e, portanto, de cada exerccio, sempre de acordo com as metas previstas, a realizao da receita e, em especial, seu incremento.

Dessa forma, a Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005 (LDO), que dispe sobre as

diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2006, define no art. 121, inciso II, as

despesas irrelevantes como sendo aquelas despesas cujo valor no ultrapassem, para bens e

servios, os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, ou seja,

respectivamente, R$ 15.000,00 para obras e servios de engenharia e R$ 8.000,00 para

compras e outros servios (BRASIL, 2006). Estes so os limites previstos para as hipteses de

licitao dispensvel em razo do valor.

Resta agora abordar o tema da amplitude da aplicao do dispositivo em tela, ou seja,

a declarao do ordenador de despesa necessria para toda e qualquer criao, expanso ou

aperfeioamento de ao governamental?

3.6 Discusso sobre a Obrigatoriedade da Aplicao do Dispositivo

Existem controvrsias a respeito da aplicao do artigo, no que se refere s despesas

que estariam sujeitas aos instrumentos de controle exigidos pelo dispositivo. Vrios so os

43

entendimentos traados acerca do assunto, sendo possvel reuni-los em dois grupos de

interpretaes.

O primeiro entendimento dos doutrinadores no sentido de que para a realizao da

despesa devero ser instrudos, com a estimativa do impacto oramentrio e financeiro e a

declarao do ordenador de despesa, apenas os procedimentos licitatrios decorrentes de

aes governamentais que acarretem o aumento de despesa, quer seja criao, expanso ou

aperfeioamento.

No segundo entendimento, prevalece a idia de que todo e qualquer procedimento

licitatrio, dispensa ou inexigibilidade, dever ser instrudo com a referida estimativa do

impacto oramentrio-financeiro e a declarao do ordenador de despesa.

Inicialmente, bom frisar que em relao s despesas consideradas irrelevantes, estas

no suscitam dvidas, pois, como j visto anteriormente, foram excetuadas das regras

estabelecidas no art. 16, para a gerao de despesa, nos termos do 3 do mesmo artigo e

devero estar previstas pelas leis de diretrizes oramentrias.

Sobre o primeiro entendimento, destaca-se, a seguir, o posicionamento de diversos

autores, entre os quais Figueirdo (2001a, p. 110), que assevera que a prescrio legal no

est estipulando regras para toda e qualquer despesa efetuada pelo Estado, pois aquelas j

consignadas na lei oramentria no se submetem aos novos requisitos impostos pelo

dispositivo sob anlise; portanto, a obrigao apenas para aumento de despesas advindas da

criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental, assim entendidas aquelas

derivadas das alteraes oramentrias que se materializam por meio da abertura dos crditos

adicionais ou do remanejamento de dotao, da transposio e da transferncia, instrumentos

estabelecidos pelo artigo 167, inciso VI, da Constituio Federal.

Careceria de razoabilidade exigir a anlise do impacto oramentrio-financeiro para despesas com dotao j aprovadas no oramento, posto que esse impacto j foi analisado durante a fase de elaborao do oramento, estando nsito a essa fase o aspecto do planejamento (FIGUEIRDO, 2001a, p. 111).

44

O Tribunal de Contas de Santa Catarina manifesta-se no mesmo sentido, quando

afirma:

entende-se que a demonstrao do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes exigvel apenas para aumento de despesas originadas na criao, expanso e aperfeioamento de ao promovida no curso da execuo de um oramento, necessitando modificao oramentria (crditos adicionais), j que para as despesas consignadas no oramento j houve demonstrao do impacto e da compatibilidade com o PPA e LDO no momento da elaborao e aprovao do oramento (SANTA CATARINA, 2002, p. 49).

Cludio Nascimento (2001) aduz, tambm, que as despesas que no alterem o

oramento no precisam vir acompanhadas da referida estimativa, pois o art. 16 da LRF trata

da situao em que a criao, expanso ou aperfeioamento acarreta aumento da despesa. Isso

quer dizer que quando tais fatos no provocarem aumento de despesa, no haver a

necessidade dos administradores cumprirem o que estabelecido no mencionado dispositivo.

Para Schmitt (2003, p. 949), exigir estimativas ou declaraes ante a despesas que se

mantm inalteradas e adequadamente previstas nos instrumentos oramentrios, seria

incongruente e estabeleceria uma burocracia desnecessria na fase interna dos certames

licitatrios, decorrentes de impossibilidade material no cumprimento da norma e afirma que:

somente nas contrataes que resultem em aumento de despesa no contemplada ou de dotao insuficiente na lei oramentria, originadas a partir de criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental requer-se, para a sua realizao: o acompanhamento de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes (art. 16, inc. I LRF); declarao do ordenador de despesa de que o aumento possui adequao oramentria e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO (art. 16, inc. II LRF).

Da publicao da Idaf, foi extrada a seguinte concluso:

[...] temos que somente as aes de governo referentes a novos programas, ou para atividades j em curso e que necessitam de aprimoramento qualitativo e/ou quantitativo dependero da observncia dos requisitos prescritos nos arts. 16 e 17 da LRF. Como dissemos, as compras singulares, regra geral, no esto abarcadas pelo contedo da norma prescrita pelo citado art. 16, notadamente diante da impossibilidade material em impactar oramentria e financeiramente tais despesas aos prximos dois exerccios, bem como diante do prprio conceito de ao governamental que, ao nosso ver, exclui as aes limitadas no tempo, contemplando apenas as aes contnuas. Nesse sentido, em um primeiro momento caber ao administrador identificar se as despesas que pretende realizar no estavam previstas ou, se estavam, iro acrescer os valores projetados no plano oramentrio. Dessa forma, ser obrigatria, conforme o caso (despesas obrigatrias de carter continuado ou no), a declarao do

45

ordenador de despesa e a estimativa do impacto oramentrio-financeiro, verificada a adequao e compatibilidade com os instrumentos oramentrios, indicao da origem dos recursos e comprovao de que tal despesa no afetar as metas e resultados fiscais (LEI, 2002, p. 1090).

No mesmo sentido, Moraes (2002, p. 1019, grifo do autor) afirma que:

[...] apenas o aumento do dispndio resultante de criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental [...] que decorram de despesa de capital e as outras dela originrias ou relativas aos programas de durao continuada que perdurem por mais de dois exerccios [...] devero satisfazer a exigncia da estimativa do impacto oramentrio-financeiro e da declarao do ordenador da despesa.

Acrescenta, igualmente, Brant (2002, p. 37) que o comando do art. 16 da Lei de

Responsabilidade Fiscal dirige-se s despesas no previstas no oramento pblico, ou

insuficientemente dotadas, que necessitam da abertura de crditos adicionais para serem

regularmente cumpridas. Na existncia de previso oramentria suficiente para assumir as

obrigaes no haver aumento de despesa, o que exclui a incidncia do art. 16 da LRF.

Na viso de Toledo Jnior e Rossi (2002, p. 112), no qualquer aumento de gasto

pblico que precisa submeter-se aos preceitos do art. 16 da LRF, pois

[...] livres dessas cautelas esto as despesas corriqueiras, habituais, relacionadas, apenas e to-somente, operao e manuteno dos servios preexistentes e que nada tenham a ver com criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental. Essas atividades rotineiras no se prevem na LDO nem no PPA.

Ainda sobre essa idia, ressalta-se o Acrdo TCU n 883/2005 1 Cmara, seguindo

o voto do Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti, no qual foi firmado o seguinte:

[...] 28. Assim, quando da abertura de processo licitatrio para a execuo da despesa, dever o processo estar instrudo com os elementos dispostos nos incisos I e II do art. 16 da Lei Complementar 101/2000, desde que se trate da execuo de despesa oriunda da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento de despesa. Proceder-se-, ento, por parte do gestor pblico, a anexao dos documentos de que tratam os incisos I e II j mencionados ao processo licitatrio. [...] 30. Essa mesma disposio, repetida sucessivas vezes nas LDOs seguintes, encontra-se atualmente prescrita no art. 115 da Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004, que trata das diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005. Volto a frisar, porm, que no so todas as licitaes que geram criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental e que muito menos geram aumento de despesa e, portanto, no qualquer licitao que se subsome aplicao do art. 16 da Lei Complementar 101/2000. Feitas essas consideraes, VOTO por que o Tribunal aprove o Acrdo que ora submeto apreciao deste Colegiado (BRASIL, 2005, grifo do autor).

46

No que concerne ao segundo entendimento, segue-se a posio de vrios autores, a

comear por Fernandes (2001b, p. 34/35), que inclina-se compreenso de que o ordenador

de despesas deve elaborar a declarao em todos os casos de empenho e licitao de servios,

fornecimento de bens ou execuo de obras, quando afirma que:

[...] a) as normas devem ser interpretadas segundo os princpios especficos que adotam. No caso, a LRF adota entre outros a preveno de dficits imoderados e reiterados, o equilbrio entre aspiraes da sociedade e os recursos que esta coloca a disposio do governo, e a limitao da dvida pblica a nvel prudente, compatvel com receita e patrimnio pblico. Todos esses princpios podem ser violados se adotada a primeira interpretao, pois o ordenador de despesas mesmo sem estar criando, expandido ou aperfeioando a ao governamental poder criar forte desequilbrio entre a receita e a despesa e gerar dficits absurdos. [...] b) a legislao que operacionalizou o comando do art. 16, revela a consagrao da segunda exegese, no sentido de estender a exigncia da declarao a todos os casos de empenho e licitao. Por esses motivos o ordenador de despesas deve fazer a declarao em todos os casos de empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras. Nos casos em que tiver feito a declarao na fase da licitao, a declarao no ato de empenho pode ser apenas ratificando a declarao anterior, se inalterados os fatos que ensejaram a primeira declarao.

Semelhante entendimento o de Kozlowski (2004, p. 277), quando conclui que a

nica exceo apresentada pelo legislador est na despesa irrelevante, no cabendo ao

intrprete da lei acrescer novas distines ou categorias de dispndios, com adjetivao

variegada como corriqueiras ou habituais.

Destarte, tem-se que nas licitaes que superem os valores para dispensa despesas irrelevantes devem ser acrescidas a estimativa do impacto oramentrio-financeiro e a declarao de adequao oramentria e financeira, acompanhadas das premissas e da metodologia de clculo utilizadas [...] (KOZLOWSKI, 2004, p. 278).

Cruz (2001, p. 60), no mesmo sentido aduz que:

o principal objetivo das restries descritas no art. 16 indicam a inteno de impedir que empenhos, licitaes, autorizao de fornecimento de bens e servios, ordem de servio para incio da execuo de obras e tambm a desapropriao, constitucionalmente amparada, de imveis urbanos proliferem e comprometam o equilbrio oramentrio. [...] A exigncia de declarao formal de adequao diante do PPA e da LDO, alm da lei oramentria anual, cria o comprometimento direto do ordenador pelo rigoroso acompanhamento do aumento de despesas. Como decorrncia, o gerenciamento oramentrio e financeiro tem mais um elemento de checagem obrigatria antes de emitir qualquer empenho ou autorizar movimentaes financeiras: verificar se implica ou no aumento de despesa.

47

Guimares (2002, p. 62/63), tambm favorvel a esse entendimento assim dispe:

por fora do Diploma Legal acima mencionado, todo agente pblico, na fase interna da licitao, dever avaliar e declarar o impacto oramentrio financeiro da futura contratao; essa avaliao integrar os elementos objetivos limitadores da sua ao discricionria, especialmente em relao a convenincia do futuro contrato, considerando para tanto, as demais obrigaes assumidas pela entidade licitadora. [...] Embora os atos da fase interna da licitao sejam meramente preparatrios para o desencadeamento da competio, o controle sobre seus elementos essencial para a garantia de uma gesto fiscal responsvel, compromissada com um planejamento efetivo e eficaz de suas metas, e ainda com o fiel adimplemento das suas obrigaes.

importante frisar, tambm, a posio de Furtado (2001a, p. 36, grifo nosso), nessa

linha de entendimento:

alm da estimativa do impacto financeiro-oramentrio, dever constar nos autos do processo de licitao ou de contratao direta a declarao do ordenador de despesa, ou seja, daquela autoridade de cujos atos resultem a emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos (conforme dispe o art. 80, 1, do Decreto-lei n 200/67) de que o aumento de despesa a ser gerado pela execuo do contrato tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. Ou seja, a declarao ser apenas o ato que vincular o ordenador de despesa estimativa de impacto financeiro-oramentrio, imputando-lhe, conseqentemente, responsabilidade pessoal. Verifica-se, portanto, que alm da simples indicao da rubrica oramentria de onde ir originar-se o recurso para fazer frente despesa a ser gerada pelo contrato, condio j imposta pela Lei n 8.666/93, a LRF impe ademais, a juntada aos autos do processo de licitao ou de contratao direta da estimativa do impacto oramentrio-financeiro e da declarao do ordenador de despesa aqui referidos. Essas duas providncias constituem, ademais, em condio prvia para o empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, nos termos do art. 16, 4, da LRF. Todas essas novas exigncias adicionais impostas pela LRF somente sero dispensadas para a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.

Em estudo realizado no mbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Jorge e

Teodoro (2000, p. 32) manifestam-se da forma a seguir:

as condies para criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa so as seguintes: a) declarao do ordenador de despesa de que: - o aumento tem adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual (soma das despesas de mesma espcie, realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho, no supera os limites estabelecidos para o exerccio); - a despesa compatvel com o PPA e a LDO (conformidade com diretrizes, objetivos, prioridades e metas). b) estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de clculo, do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que a despesa entrar em vigor e nos dois seguintes. Os requisitos estabelecidos no pargrafo anterior constituem condio prvia para a emisso de empenhos, as licitaes e as indenizaes por desapropriao de imveis urbanos.

48

Esto desobrigadas dessas condies as despesas consideradas irrelevantes, nos termos em que dispuser a LDO. Por conseguinte, desde a publicao da LRF, os processos de despesas que se enquadrem nessa situao devero conter declarao do ordenador de despesa nos termos antes referidos e estimativa do impacto oramentrio-financeiro do novo gasto.

3.7 Aplicao do Dispositivo no TCU e na Cmara dos Deputados

Para demonstrar a aplicabilidade do dispositivo legal em estudo, traz-se, a ttulo de

ilustrao, os procedimentos que tm sido adotados no Tribunal de Contas da Unio e na

Cmara dos Deputados.

No mbito interno do TCU, adota-se o procedimento no sentido de que todos os

processos referentes a licitao de servios, ao fornecimento de bens e execuo de obras ou

servios de engenharia, de valor superior ao definido na LDO para as despesas consideradas

irrelevantes, devero ser encaminhados previamente ao setor competente para

pronunciamento acerca da adequao oramentria e financeira da despesa com o plano

plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e com a lei oramentria anual.12

O ordenador de despesas do TCU, que o Secretrio de Oramento, Contabilidade e

Finanas, emite um despacho, nos seguintes termos:

dessa forma, tendo sido efetuadas as anlises devidas, esta Secretaria de Oramento, Finanas e Contabilidade SECOF declara que a despesa objeto dos autos possui adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual (Lei n 11.306, de 2006), bem como compatibilidade com o Plano Plurianual PPA 2004/2007 (Lei n 10.933, de 2004) e com a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2006 (Lei n 11.178, de 2005), nos termos do inciso II do artigo 16 da LC n 101, de 2000.13

12 Conforme documento elaborado pela Secretaria de Oramento, Finanas e Contabilidade (SECOF), do TCU,

que dispe sobre os procedimentos internos de elaborao da declarao de adequao oramentria e financeira. Disponvel em: , intranet do TCU. Acesso em: 3 jul. 2006 (ver Anexo A). 13

Ver Anexo B Modelo de Declarao de Adequao Oramentria e Financeira.

49

Na Cmara dos Deputados, adota-se procedimento semelhante, ou seja, emitida a

declarao do ordenador de despesa em todos os processos de autorizao da despesa:

aqui na Cmara ns estamos fazendo da seguinte forma: Nos despachos do Diretor-Geral, quando h autorizao de despesa inclumos um pargrafo que trata da Declarao exigida pelo ar. 16 da LRF, mais ou menos nos seguintes termos: Em cumprimento ao disposto no art. 16, inciso II, da Lei Complementar n. 101, de 2000, DECLARO que a despesa encontra-se adequada sob os aspectos oramentrios e financeiros, estando a dotao oramentria reservada por meio da Nota de Pr-empenho n 2006PE000000, fl.xx. [...] A declarao feita basicamente em todos os processos de autorizao de despesa, mesmo sendo prorrogao de contratos sem acrscimo de valor, exceto para aquelas despesas consideradas irrelevantes (inciso II do art. 24 da Lei 8.666/93).14

Verifica-se, portanto, que estes rgos tm sido bastante cautelosos no cumprimento

do artigo, pois esto se pronunciando quanto adequao oramentria e financeira da

despesa com a LOA e compatibilidade com a LDO e com o PPA, em todos os processos de

contratao.

14 MOTA, Francisco Glauber Lima. Enc: Resp: Solicitao de Informaes. [mensagem pessoal]. Mensagem

recebida por em 7 jul. 2006.

50

4 CONCLUSO

A partir da edio da LRF, passou-se a ter um controle mais efetivo da gerao dos

gastos pblicos, o que imprescindvel, j que as despesas so viabilizadas por meio de

recursos pblicos captados junto populao.

Entende-se, ao longo desse estudo, que as disposies do art. 16 foram estabelecidas

visando a fiel execuo oramentria e financeira da despesa, no sentido de tornar as finanas

pblicas mais transparentes, manter o equilbrio das contas, controlar o gasto e os atos do

administrador por ele responsvel, o que evidencia a importncia do texto legal.

Portanto, a aplicao do artigo em questo pertinente fase da execuo

oramentria e financeira, j que a funo do ordenador de despesa est intimamente ligada a

esse momento e dele a responsabilidade pela autorizao dos gastos.

Foram criados dois instrumentos de controle, com o intuito de que no faltem os

recursos j previstos nos programas aprovados nas leis oramentrias, o que inviabilizaria a

implementao dos planos governamentais: a estimativa de impacto oramentrio-financeiro

(inciso I) e a declarao de adequao e compatibilidade com os planos oramentrios (inciso II).

Constituiu-se em objeto desta monografia esclarecer se a declarao elaborada pelo

ordenador de despesas obrigatria na realizao de quaisquer despesas.

O teor do dispositivo em comento art. 16 - estabelece importantes normas a serem

observadas pelo ordenador de despesas, que devero ser atendidas para a gerao dos novos

gastos. Ao ordenador foi atribuda uma maior responsabilidade, uma vez que ter de declarar

a adequao e a compatibilidade do gasto com os planos oramentrios. Se tais requisitos no

forem atendidos, a despesa ser considerada no autorizada e irregular.

Aps anlise da posio dos diversos autores citados nesta pesquisa, entende-se que a

interpretao mais compatvel com o escopo traado pelo dispositivo legal o de que a

51

declarao, objeto de estudo, cabvel apenas quando ocorrer ao governamental que

acarrete aumento da despesa durante a execuo oramentria, quer seja de criao, expanso

ou aperfeioamento, assim compreendida a ao relacionada a projeto, i