4_-_gest_o_p_blica_2.pdf

7/29/2019 4_-_gest_o_p_blica_2.pdf

1/96

GESTO PBLICA


2/96


3/96

Didatismo e Conhecimento1

GESTO PBLICA

Evilin Magalhes

Administrao UNESP Campus Tup/Pesquisadora. Membrodo grupo de pesquisas REAP- Rede de Educao Ambiental da

Alta Paulista (Projeto de Extenso). Professora do mdulo de In-formtica e ingls na UNATI- Universidade para Terceira Idade.Autora e coautora de artigos e resumos expandidos em revistasqualicadas e anais de eventos, notadamente na rea a adminis-trao e engenharia ambiental. Ex Consultora Empreender Jr.Consultoria Empresarial e Agronegcios - UNESP Tup.

A professora Evilin Magalhes responsvel pelos seguin-tes tpicos:

1 Estado, Governo e Sociedade: conceito e evoluo do Es-tado contemporneo; aspectos fundamentais na formao do es-tado brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de governo. 2Administrao Estratgica. 3 Organizao do Estado e da gesto.4 Departamentalizao; descentralizao; desconcentrao. 5 Os

agentes pblicos e a sua gesto, normas legais e constitucionaisaplicveis. 6 Servio de atendimento ao cidado. 7 Comunicaointerna e externa; relacionamento interpessoal e trabalho em equi-pe. 8 Gesto de conitos. 9 Governana na gesto pblica.

Bruna Pinotti Garcia.

Advogada e pesquisadora. Scia da EPS&O ConsultoriaAmbiental. Mestre em Teoria do Direito e do Estado pelo CentroUniversitrio Eurpides de Marlia (UNIVEM) - bolsista CAPES.Membro dos grupos de pesquisa Constitucionalizao do DireitoProcessual e Ncleo de Estudos e Pesquisas em Direito e In-ternet. Professora de curso preparatrio para concursos. Autorade diversos artigos jurdicos publicados em revistas qualicadas e

anais de eventos, notadamente na rea do direito eletrnico.

A professora Bruna Pinotti Garcia responsvel pelos se-guintes tpicos:

10 tica no Servio Pblico. 10.1 tica e moral. 10.2 tica,princpios e valores. 10.3 tica e democracia: exerccio da cida-dania. 10.4 tica e funo pblica. 10.5 tica no Setor Pblico.10.5.1 Cdigo de tica Prossional do Servio Pblico (Decre-to n 1.171/1994). 10.5.2 Lei n 8.112/1990 e alteraes: regimedisciplinar (deveres e proibies, acumulao, responsabilidades,penalidades). 10.5.3 Lei n 8.429/1992: das disposies gerais, dosatos de improbidade administrativa.

1 ESTADO, GOVERNO E SOCIEDADE:CONCEITO E EVOLUO DO ESTADOCONTEMPORNEO; ASPECTOS

FUNDAMENTAIS NA FORMAO DOESTADO BRASILEIRO; TEORIAS DAS

FORMAS E DOS SISTEMAS DE GOVERNO.

O Estado uma sociedade natural, no sentido de que decorrenaturalmente do fato de os homens viverem necessariamente emsociedade e aspirarem realizar o bem geral que lhes prprio, isto, o bem comum. Por isso e para isso a sociedade se organiza emEstado.

O Estado a organizao politico jurdica de uma sociedadepara realizar o bem pblico/comum, com governo prprio e terri-trio determinado.

A palavra Estado um conceito poltico que designa uma for-

ma de organizao social soberana e coercitiva. Desta forma, oEstado o conjunto das instituies que possuem a autoridade eo poder para regular o funcionamento da sociedade dentro de umdeterminado territrio.

Pelas palavras do socilogo alemo Max Weber, o Estado uma organizao que conta com o monoplio da violncia legti-ma (uso da fora), pelo que dispe de instituies como as forasarmadas, a polcia e os tribunais, pelo fato de assumir as funesde governo, defesa, segurana e justia, entre outras, num determi-nado territrio. O Estado de direito aquele que enfoca a sua orga-nizao na diviso de poderes (Executivo Legislativo e Judicial).

importante esclarecer que os conceitos de Estado e governono so sinnimos. Os governantes so aqueles que, temporaria-mente, exercem cargos nas instituies que conformam o Estado.

Por outro lado, h que distinguir o termo Estado do termonao, j que existem naes sem Estado (nao palestina, naobasca) e Estados que renem e abarcam vrias naes.

Vrias correntes loscas opem-se existncia do Estadotal como o conhecemos. O anarquismo, por exemplo, promove ototal desaparecimento do Estado e a respectiva substituio pelasassociaes livres e organizaes participativas. O marxismo, emcontrapartida, considera que o Estado uma ferramenta de dom-nio que se encontra sob o controle da classe dominante. Como tal,aspira sua destruio para que seja substitudo por um EstadoOperrio como parte constituinte da transio para o socialismoe o comunismo, onde j no ser necessrio um Estado, uma vezsuperada a luta de classes (burguesia x proletariado).

Elementos Constitutivos do Estado

Trs so os elementos do Estado: Povo ou populao, o terri-trio e o Governo.

Alguns autores citam como quarto elemento constitutivo doEstado, a soberania. Para os demais, no entanto, a soberania inte-gra o terceiro elemento. O governo pressupe a soberania. Se o go-verno no independente e soberano, no existe o Estado Perfeito.O Canad, Austrlia e frica do Sul, por exemplo, no so Estadosperfeitos, porque seus governos so subordinados ao governo bri-tnico (Commonwealth).

I - Povo: a populao do Estado, considerada pelo aspecto

puramente jurdico. o grupo humano encarado na sua integra-o numa ordem estatal determinada; o conjunto de indivduossujeitos s mesmas leis, so os sditos, os cidados de um mesmoEstado, detentores de direitos e deveres.

Nao: (entidade moral) um grupo de indivduos que se sen-tem unidos pela origem comum, pelos interesses comuns, e prin-cipalmente, por ideias e princpios comuns. uma comunidadede conscincia, unidas por um sentimento complexo, indenvel epoderosssimo: o patriotismo.

II - Territrio: a base espacial do poder jurisdicional do Esta-do onde este exerce o poder coercitivo estatal sobre os indivduoshumanos, sendo materialmente composto pela terra rme, incluin-do o subsolo e as guas internas (rios, lagos e mares internos), pelomar territorial, pela plataforma continental e pelo espao areo.


4/96


GESTO PBLICA

III - Governo: o conjunto das funes necessrias manu-teno da ordem jurdica e da administrao pblica. No enten-dimento de Duguit, a palavra governo tem dois sentidos; coletivoe singular. O primeiro, como conjunto de rgos que orientam a

vida poltica do Estado. O segundo, como poder executivo, rgoque exerce a funo mais ativa na direo dos negcios pblicos.

GOVERNO:O principal conceito de governo um conjunto particular de

pessoas que, em qualquer dado tempo, ocupam posies de au-toridade dentro de um Estado, que tem o objetivo de regrar umasociedade poltica e exercer autoridade. Neste sentido, os governosse revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e s podeser mudado com diculdade e muito lentamente. O tamanho dogoverno vai variar de acordo com o tamanho do Estado, e ele podeser local, regional ou nacional.

O governo a instncia mxima de administrao executiva,geralmente reconhecida como a liderana de um Estado ou umanao, e o governo formado por dirigentes executivos do Estadoe ministros.

Existem duas formas de governo, repblica ou monarquia, edentro desse sistema de governo pode ser Parlamentarismo, Presi-dencialismo, Constitucionalismo ou Absolutismo. A forma de go-verno a maneira como se d a instituio do poder na sociedadee como se d a relao entre governantes e governados. Existemdiversos tipos de governo, como anarquismo, que quando existea ausncia ou falta de governo, democracia, ditadura, monarquia,oligarquia, tirania e outros.

O sistema de governo no pode ser confundido com a formade governo, pois a forma o modo como se relacionam os poderese o sistema de governo a maneira como o poder poltico dividi-

do e exercido no mbito de um Estado.

SOCIEDADE:Sociedade, em sentido amplo, uma reunio de indivduos,

povos, naes etc.Estritamente falando, quando dizemos de sociedade, nos refe-

rimos a um grupo de pessoas que tm a mesma cultura e tradies,e esto localizados no mesmo espao e tempo. Todo homem estimerso na sociedade circundante, o que inuencia a sua formaocomo pessoa. Este conceito se aplica no apenas raa humana,uma vez que tambm so sociedades, aquelas conformadas pelosanimais, como as formigas.

A sociedade humana surgiu como uma soluo para atender s

necessidades do homem, por meio de ajuda mtua, por isso que,por meio da sociedade, o homem pode ser educado, obter empre-go e criar uma famlia, incluindo milhares de possibilidades. Mas,esta no a nica nalidade da sociedade, como tambm servede quadro para a organizao e os benefcios da relao entre osindivduos.

Antigamente, nos tempos pr-histricos, a sociedade foi or-ganizada hierarquicamente e a mobilidade social era inconcebvel,isto , se uma pessoa era nascida em uma posio muito baixa dasociedade, mudana de faixa social, ou progresso, eram negados.Mais tarde, os gregos, em Atenas, comearam a deixar de utilizareste absolutismo, dando origem ao conceito de democracia, a qual,apenas aqueles considerados como cidados atenienses tinhamparticipao.

Foi com a Revoluo Francesa que a mobilidade social foium fato, e agora as pessoas podem ascender (e descender) social-mente, visto isso como uma coisa cotidiana. Esta revoluo fezsurgir novas formas de organizao, tais como o socialismo, onde

o Estado tem grande interveno ou o anarquismo, onde o Estadono existe, e as pessoas so totalmente livres.

EVOLUO DO ESTADO CONTEMPORNEO:O Estado, pode ter sempre existido, independentemente da

produo humana, ou seja, ele foi surgindo por meio das mltiplasrelaes mtuas em prol de um bem comum at que conseguiu seorganizar estruturalmente, ou pode nunca ter existido sendo fru-to apenas de uma acepo ontolgica do que na verdade sempreexistiu com outro nome, o Poder; pode ainda ser uma invenomoderna que evoluiu das teses poltico loscas de diversos pen-sadores e ativistas polticos no curso da histria e pode estar fada-do a desaparecer como pregou Karl Marx.

Basicamente, o Estado na Idade Mdia surge da luta contnua

travada pelo territrio, uma vez que, o sistema feudal de aproveita-mento da terra garantiria o controle e monoplio do poder.

As lutas entre a nobreza, a Igreja e os prncipes por suas res-pectivas parcelas no controle e produo da terra prolongaram-sedurante toda a Idade Mdia. Nos sculos XII e XIII, emerge maisum grupo como participante nesse entrechoque de foras: os privi-legiados moradores das cidades, a burguesia.

Chama-se ateno para o fato do surgimento de uma classesocial e econmica, formada de moradores da cidade, homens li-vres, comerciantes, banqueiros, estudiosos, arteses, entre outrasatribuies autnomas e sustentveis, que conseguiram por meiode seus dotes e por meio do pagamento de tributo de proteo aossenhores feudais formarem os burgos, vindo da a origem da ex-

presso burgus.Este monoplio do poder, pelo soberano, afora a ingerncia daIgreja, foi evoluindo para o absolutismo ao mesmo tempo em quea classe burguesa igualmente evolua, mas achacada pelos altostributos cobrados de todos os meios e de todos os lados, evoluindopara uma situao, quem em torno do sculo XVIII j seria insus-tentvel.

O Estado moderno uma sociedade base territorial, divididaem governantes e governados, e que pretende, dentro do territrioque lhe reconhecido, a supremacia sobre todas as demais insti-tuies. Pe sob seu domnio todas as formas de atividade cujocontrole ele julgue conveniente.

O Estado moderno surgiu no auge da monopolizao do po-der do governante do estado, conforme a exposio de Norbert

Elias: O governo monopolista, fundamentado nos monoplios datributao e da violncia fsica, atingira assim, nesse estgio parti-cular, como monoplio pessoal de um nico indivduo, sua formaconsumada. Era protegido por uma organizao de vigilncia mui-to eciente. O rei latifundirio, que distribua terras ou dzimos,tornara-se o rei endinheirado, que distribua salrios, e este fatodava centralizao um poder e uma solidez nunca alcanadosantes. O poder das foras centrfugas havia sido nalmente que-brado. Todos os possveis rivais do governante monopolista viram--se reduzidos a uma dependncia institucionalmente forte de suapessoa. No mais em livre competio, mas apenas numa compe-tio controlada pelo monoplio, apenas um segmento da nobreza,o segmento corteso, concorria pelas oportunidades dispensadaspelo governante monopolista, e ela vivia ao mesmo tempo sob a


5/96


GESTO PBLICA

constante presso de um exrcito de reserva formado pela aristo-cracia do interior do pas e por elementos em ascenso da burgue-sia. A corte era a forma organizacional dessa competio restrita.

Mas, esse monoplio no era ilimitado, e por conta de muitas

despesas com as guerras, a manuteno dos privilgios e descon-troles administrativos, o governante sofria presses da classe emexpanso, a burguesia, exsurgia comandando o Terceiro Estado,operando-se a transformao do monoplio pessoal em monopliopblico.

A capacidade do funcionrio central de governar toda a redehumana, sobretudo em seu interesse pessoal, s foi seriamenterestringida quando a balana sobre a qual se colocava se inclinouradicalmente em favor da burguesia e um novo equilbrio social,com novos eixos de tenso, se estabeleceu. S nessa ocasio, osmonoplios pessoais passaram a tomar-se monoplios pblicos nosentido institucional. Numa longa srie de provas eliminatrias, nagradual centralizao dos meios de violncia fsica e tributria, em

combinao com a diviso de trabalho em aumento crescente e aascenso das classes burguesas prossionais, a sociedade francesafoi organizada, passo a passo, sob a forma de Estado.

Apesar da transformao do monoplio, do pessoal ao pbli-co, quem detm efetivamente este monoplio a burguesia, queassume o controle do Estado.

Passando o monoplio para o Estado, independentemente dequem o controle, tornando-o pblico e institucionalizado, corres-ponde a dizer que a riqueza do Estado proveniente da cobranade tributos, fonte de receita, que anteriormente constitua a rique-za monopolista o soberano, que a distribua como lhe apreciasse,agora passaria a ser recolhida e administrada, do ponto de vistaformal, pelas instituies, contudo sem ainda ter uma estrutura

organizacional que pudesse administrar esse capital de modo aestabelecer uma relao de deveres e obrigaes entre o Estado,por suas instituies, e o pagador de tributos, onde no houvessemais privilgios, intervenes eclesisticas, conscos, desperdciode dinheiro alheio e se realizasse o mnimo necessrio de aportecapital para as polticas de desenvolvimento social.

De fato, o Estado burgus manteve o monoplio da tributaoe da violncia fsica, s que ao invs de centraliz-lo em um indi-vduo, descentraliza-o por meio de suas instituies.

Com a formao dos Estados, em sentido lato de sociedadepoltica, soberania, povo, territrio, alm de uma Constituio po-ltica, grande parte adotou como sistema econmico o capitalismo,centrado nos postulados da propriedade privada dos meios de pro-

duo e do lucro, regulando a matria relativa aos seus tributose demais receitas, contudo, no regulando corretamente a contra-partida do benefcio estatal, de modo que podemos apontar aqui osurgimento de um unicamente Estado Fiscal.

Do ponto de vista da historiograa considera-se a Revoluofrancesa, em 1789, como o marco inicial do surgimento do Estadode Direito estado burgus como visto acima, mormente pela cle-bre Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e porque foio incio da queda do absolutismo e das dinastias, gozando, portan-to, de importncia histrica especial, entretanto, a primeira orga-nizao estruturada de Estado surgiu em 1778 com o pacto das 13colnias americanas e a edio de uma constituio confederativa,com estados soberanos e, mais tarde, em 1787 com a unicao dasoberania, sancionando uma constituio federativa.

Classica-se a evoluo do Estado de Direito em:a) Estado Liberal - Surge com a revoluo burguesa na Fran-

a, suas caractersticas bsicas so a no interveno do Estadona economia, igualdade formal, autonomia e diviso dos poderes,Constituio como norma suprema e limitadora dos poderes p-blicos e garantia de direitos fundamentais individuais, surgindo osdenominados direitos de primeira gerao.

b) Estado Social - Surge com a Revoluo Russa, em 1917,aps constantes reivindicaes dos trabalhadores por melhorescondies de vida, suas caractersticas bsicas so a intervenodo Estado na economia para garantir um mnimo necessrio aocidado, aproximao a uma igualdade material, autonomia e di-viso dos poderes, Constituio como norma suprema e limitadorados poderes pblicos e garantias de direitos sociais como, educa-o, sade, trabalho, moradia, entre outros, surgindo os direitos desegunda gerao.

c) Estado Democrtico - Surge aps a Segunda Guerra Mun-dial, dissociando-se das polticas totalitrias como o nazismo e fas-cismo, sendo suas caractersticas principais a representatividadepoltica pelo voto do povo, detentor da soberania e uma Consti-tuio no apenas limitadora de poderes e polticas pblicas, masregulamentadora das prestaes positivas do Estado em prol docidado e da coletividade, direitos fundamentais individuais e co-letivos, tais como, direito a paz, ao meio ambiente ecologicamentecorreto, s tutelas de liberdade do pensamento, expresso, autoriae intimidade, o respeito e a autodeterminao dos povos, as polti-cas de reforma agrria e moradia popular, os benefcios e aposen-tadorias previdencirios, a assistncia social, entre outros, surgin-do os direitos de terceira gerao e outros, denominados de quartagerao, ligados ao constante progresso cientco e tecnolgicocontemporneo e outros fenmenos polticos como a globalizaoe a unicao dos pases, de modo regular a ciberntica, a infor-mtica, a biogentica, entre outros.

Uma denio de Estado contemporneo envolve numerososproblemas, derivados principalmente da diculdade de analisarexaustivamente as mltiplas relaes que se criaram entre o Esta-do e o complexo social e de captar, depois, os seus efeitos sobre aracionalidade interna do sistema poltico. Uma abordagem que serevela particularmente til na investigao referente aos proble-mas subjacentes ao desenvolvimento do Estado contemporneo a da anlise da difcil coexistncia das formas do Estado de direitocom os contedos do Estado social.

A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizadacomo:

1. Estrutura formal do sistema jurdico: garantia das liberda-des fundamentais com a aplicao da lei geral-abstrata por parte dejuzes independentes.

2. Estrutura material do sistema jurdico: liberdade de con-corrncia no mercado, reconhecida no comrcio aos sujeitos dapropriedade.

3. Estrutura social do sistema jurdico: a questo social e aspolticas reformistas de integrao da classe trabalhadora.

4. Estrutura poltica do sistema jurdico: separao e distribui-o do poder.

Na nova ordem internacional, a expresso signicativa deEstado, isoladamente, vai perdendo seu sentido semntico etransformando-se em polissemia dos blocos de poder, Mercado,Unio e outras nomenclaturas dos novos tempos globalizados,de forma que ao se referir ao Estado em si, por si s, resta um ter-ritrio e um povo, mas muito se discute sobre o verdadeiro sentidoe alcance da soberania.


6/96


GESTO PBLICA

ASPECTOS FUNDAMENTAIS NA FORMAO DO ES-TADO BRASILEIRO:

Em 1824, o Estado Brasileiro inaugurado pela sua pioneiraConstituio, por meio de um Poder Constituinte o qual redige o

mandato do novo Imperador, uma Carta Magna que estabelece umgoverno monrquico, isto , vitalcio, hereditrio e representati-vo que outorgada, quer dizer, imposta ao povo, pois no houveeleies para a escolha dos representantes constituintes, vez queem 1823, D. Pedro I dissolveu a Assembleia Constituinte que eleprprio convocara, porque esta no se curvou s suas exigncias.

Nos primrdios da independncia, vivia o pas uma fase difcilcaracterizada por lutas internas em vrios pontos do vasto territ-rio nacional e, sobretudo, assolado por uma enorme dvida pbicaherdada de uma perdulria Corte portuguesa que vivera em exliono Rio de Janeiro e que, ademais, esvaziou os cofres do TesouroNacional brasileiro ao regressar para Lisboa.

A Assembleia Constituinte, considerando-se soberana, comodeveria ser ainda que convocada pelo Imperador rejeitava todasas ingerncias polticas deste, acabando por fazer-lhe verdadeiraoposio, pois eram muitas as divergncias existentes entre osconstituintes acerca da forma pela qual o novo pas deveria serorganizado e principalmente governado, pois aquele primeiroparlamento genuinamente brasileiro, embora elitista, representavao que havia de melhor da estraticao social nacional, compostadesde monarquistas ferrenhos, at de radicais republicanos.

Convocada pelo prprio D. Pedro I, a constituinte de 1823durou cerca de dezoito meses altamente tumultuados pelas paixespolticas brasileiras que se manifestaram na sua plenitude pela pri-meira vez, a principal das quais dizia respeito ao papel do Impera-dor. Uns defendendo sua autoridade absoluta, outros a moderaoimposta pela constituio.

D. Pedro, que tinha conhecida ndole autoritria, no admitin-do essas atitudes por ele consideradas insolentes, dissolveu a foraa Assembleia, sob o argumento que esta havia perjurado o seusolene juramento de salvar o Brasil, convocando no seu lugar, seuprprio Conselho de Estado, incumbindo-o de conceber a primei-ra Constituio Brasileira, em substituio quela cuja elaboraoestava em meio, pela Assembleia Constituinte.

Interessante notar que, na sada do dissolvido parlamentoconstituinte, quatorze deputados foram presos, entre os quais ostrs irmos Andrada que seriam deportados para a Frana ondeviveriam em exlio por seis anos.

A Constituio foi ento outorgada sem a adoo da clssicadiviso de Poderes de Montesquieu, a chamada tripartite, a Cons-

tituio do Imprio, como cou conhecida, tinha um Poder Mode-rador, exercido pelo Imperador, o Poder Judicirio, o Executivo eo Legislativo.

Esclarea-se, porm, que o Poder estatal emanado de sua so-berania uno. O que se divide segundo a obra clssica do citadoiluminista francs - O Esprito das Leis - a tripartio das funesestatais.

O Poder Legislativo era bicameral, a dos deputados, eletiva etemporria e a dos senadores, vitalcia e os seus membros nome-ados pelo Imperador, dentre uma lista trplice indicada pela Pro-vncia. As eleies eram indiretas e censitrias, isto , somente eraeleitor quem tivesse certo rendimento que servia de base para oexerccio do voto, estimativas apontam para cerca de apenas 1%

da populao.

O Poder Executivo era exercido pelos ministros de Estadotendo como Chefe o Imperador. Interessante notar que nas cons-tituies republicanas, a ordem inversa. O Poder Executivo exercido pelo Presidente auxiliado pelos seus ministros de Estado.

O Poder Judicirio era independente, mas o Imperador, comoChefe do Poder Moderador, podia suspender os juzes.O Poder Moderador podia destituir e nomear os ministros de

Estado. Podia ademais, no mbito do Poder Legislativo, dissolvera Cmara dos Deputados, adiar a escolha e a convocao dos sena-dores indicados pelas listas trplices provinciais.

As Provncias hoje denominados estados - eram subordinadasao Poder Central, na pessoa de seu presidente (atual governador),e do Chefe de Polcia, no havia eleies para esses cargos, amboseram escolhidos pelo Imperador.

Embora marcado pelo intenso centralismo poltico e adminis-trativo, pois os Estado Brasileiro monrquico era Unitrio, valedizer, em que havia um nico centro irradiador de decises polti-cas, tendo como agente principal o Poder Moderador e adotando

ocialmente a religio catlica, foi o Texto Constitucional maislongo da nossa histria, tendo durado sessenta e cinco anos e pa-radoxalmente, uma das constituies mais liberais para a poca.

guisa de curiosidade cvica, o texto original da pioneiraconstituio brasileira permanece quase que inteiramente esque-cida no Arquivo Nacional no Rio de Janeiro, ignorada e desconhe-cida da maioria dos brasileiros, excees feitas por estudiosos dahistria, do constitucionalismo e da arquivologia.

Diferentemente o destino do texto original da nica consti-tuio norte-americana de 1787, cultuada civicamente no Arqui-vo Nacional americano situado na capital Washington, guardadanuma caixa de vidro a prova de bala e de umidade, a constituio visitada diariamente por milhares de turistas de forma reverencial.

A explicao para a diferena de tratamento que suas respecti-vas naes lhes do histrica e esto em suas razes.Enquanto a constituio dos EUA fruto de uma revoluo

sangrenta e de uma obra coletiva, redigida e assinada por um grupode cinquenta e cinco intelectuais iluministas, que at hoje refe-rido como foundingfathers - pais fundadores - do Estado Norte--Americano, a constituio brasileira fundadora do Estado Brasi-leiro e que jaz esquecida na cidade do Rio de Janeiro, obra davontade de um nico homem, o Imperador D. Pedro I, e, por maisavanada que fosse e foi para a sua poca, nela o povo brasileirojamais se reconheceu, pois dela nunca participou.

Ademais, enquanto os pais fundadores - tecnicamente cons-tituintes americanos - so verdadeiramente cultuados em termoscvicos e histricos, o grande estadista brasileiro a ter em 1822, um

verdadeiro projeto para este nascente pas, articulador e por issomesmo nomeado Patriarca da Independncia, Jos Bonifcio deAndrada e Silva morreu pobre e esquecido no seu exlio voluntriona Ilha de Paquet na baa de Guanabara, no Rio de Janeiro, em1838, desiludido com os rumos que o pas que ajudou a fundarestava tomando.

Seus restos mortais esto depositados no Panteo dos Andra-das, monumento erguido e mantido pela Municipalidade no centrohistrico de sua terra natal - Santos - que ao lado da Capitania dePernambuco so beros da civilizao brasileira, na qual escolheuser enterrado, mesmo tendo dela partido com apenas vinte anospara a Universidade de Coimbra e conquistado a Europa como umreconhecido cientista, em especial por meio da mineralogia, huma rocha batizada como andradita em sua homenagem.


7/96


GESTO PBLICA

O Pao Municipal que abriga a Prefeitura de Santos, tambmtem o seu nome, alm de uma imponente esttua no Centro velhode So Paulo e no resto das Amricas, h outra esttua sua erigidae doada pelo governo brasileiro na Avenida das Amricas em Nova

Iorque, nas cercanias do Bryant Park e outra no centro velho deHavana em Cuba, esta erguida e doada pelo Municpio de Santos,todas lhe reconhecendo como o Patriarca da Independncia Bra-sileira ou o Libertador da Amrica Portuguesa.

A Constituio da Repblica dos Estados Unidos doBrasil de 24 de Fevereiro de 1891

Em 1889, com o Golpe Militar da Proclamao da Repbli-ca, um novo movimento revolucionrio (de mudana) se instaurasobre o pas.

Portanto, uma nova constituio se impe, pois o Estado brasi-leiro no mais monrquico, mas sim, republicano. Em 24/2/1891,se outorga uma nova constituio basicamente escrita por Rui Bar-bosa que o faz inspirado na Constituio (nica) norte-americanade 1787, chamando este pas por um novo nome: Estados Unidosdo Brasil nenhuma coincidncia.

As Provncias foram transformadas em Estados-Membros e oMunicpio Neutro, em Distrito Federal. Adotou-se o Federalismocom a consagrao da unio indissolvel, o que revelava o temorque houvesse secesso. Os Estados-Membros passaram a gozar deautonomia com competncias governamentais prprias de um Es-tado Federalista.

Federao signica aliana, pacto, unio, pois da unio entreEstados que ela nasce cujo objetivo manter reunidas autonomiasregionais, assentadas numa constituio a qual determina que estaunio de estados autnomos seja indissolvel, proibindo o sepa-

ratismo.O Federalismo um sistema de governo criado pela constitui-

o norte-americana de 1787, em que h uma unio indissolvelde Estados formando um nico Estado soberano. Inveno tpicada clebre assembleia constituinte de Filadla, onde as treze ex--colnias inglesas resolveram dispor de uma parcela de suas so-beranias tornando-se autnomas e constituindo um novo Estado,este sim tipicamente soberano, criando assim uma nova forma deEstado, o Federativo.

Portanto, o que se tratou de resolver na poca foi questo re-sultante da convivncia entre si dessas treze ex-colnias inglesasauto declaradas em Estados independentes e fortemente desejosasde adotar uma forma de poder poltico unicado, no querendo

perder a independncia e soberania que tinham acabado de con-quistar frente a uma guerra revolucionria de independncia contraa Inglaterra.

Com tais pressupostos surgiu assim a Federao como umaassociao de Estados pactuados por meio de uma Constituiosendo vedado o separatismo.

Destarte, a Constituio brasileira de 1891 inteiramenteinspirada na norte-americana, criando por aqui tambm o Presi-dencialismo como forma de governo, cujo mandato era de quatroanos, extinguindo-se com o esdrxulo Poder Moderador da consti-tuio monrquica, adotando ou tambm a tripartio de Poderes.

O Poder Legislativo continuou bicameral, extinguindo-se como voto censitrio e adotando-se o sufrgio direto, um grande avan-

o democrtico.

O Poder Judicirio fortaleceu-se, conferindo-se aos seusmembros a vitaliciedade e a irredutibilidade de vencimentos. As-sumiu o controle dos atos legislativos e administrativos.

A Constituio da Repblica dos Estados Unidos doBrasil de 16 de Julho de 1934

Promulgada em 16/7/1934, durante o Governo de Getlio Va-gas, fruto da Revoluo Constitucionalista de 1932, inseriu a de-mocracia social com inspirao na constituio alem de Weimar.

Manteve os princpios fundamentais formais como a Rep-blica, a Federao, a diviso de Poderes, o Presidencialismo e oRegime Representativo, criou a Justia Eleitoral, admitindo o votofeminino.

Seu principal caracterstico, est na declarao de direitos egarantias individuais, dedicando um ttulo sobre a ordem econ-mica e social, sobre a famlia, a educao e a cultura, normas decontedo programtico fortemente inuenciada pela democrticaConstituio de Weimer.

A Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 10 deNovembro de 1937

Outorgada por Getlio Vargas, em 10/11/1937, aps a dissolu-o do Congresso Nacional e a revogao da constituio de 1934,a nova Carta Magna tinha inspirao fascista sendo, por bvio,extremamente autoritria.

Formalmente, a tripartio de Poder foi mantida, contudo suasfunes foram altamente enfraquecidas. Sendo certo que o PoderExecutivo, na pessoa do Presidente da Repblica, chamado deChefe Supremo do Estado, concentrava a maior parte dos poderes.

No tocante ao Poder Legislativo, o Presidente da Repblicapodia coloc-lo em recesso, quando bem lhe aprouvesse, acumu-lando suas funes.

O Judicirio tornou-se submisso Executiva e o Congressosob seu controle podia anular suas decises. O direito de manifes-tao livre do pensamento foi censurado assim como as artes e aimprensa em geral.

Enm, esta Lei Maior legitimou o Estado Novo Getulista au-toritrio e ditatorial, revogando todos os avanos democrticos esociais da Carta anterior.

A Constituio da Repblica dos Estados Unidos doBrasil de 18 de Setembro de 1946

Promulgada em 18/9/1946, por meio de uma assembleia na-cional constituinte eleita democraticamente, retomou as questessociais da constituio de 1934, anal o mundo respirava o ps --guerra tendo derrotado o nazi-fascismo, inclusive com ajuda bra-sileira cujas tropas lutaram a favor dos Aliados contra o Eixo.

Retornou o Brasil ao regime democrtico depois do estado no-vista getulista, com um modelo democrtico, com eleies livrese diretas para presidente da repblica com mandato de cinco anos.

Sofreu apenas trs emendas at 1961, dado ao seu carter alta-mente de estabilidade, entretanto a partir de ento com a renunciatresloucada de Jnio Quadros, depois de uma carreira metericacalcada no populismo e uma eleio acachapante em votos, o pasvolta a viver crises institucionais que se reetem no campo cons -titucional, sendo que em 1/9/1961, institui-se o parlamentarismopor desconana da ideologia do vice-presidente eleito Joo Gou-lart, perdurando esse regime at 23/1/1963.


8/96


GESTO PBLICA

A Constituio Brasileira de 1967

Joo Goulart cassado por meio de um Golpe Militar con-solidado em 1 de abril de 1964, mas iniciado na noite de 31 demaro, a ditadura que viria no era nenhuma mentira, ela prpriainstitucionalizou sua data como sendo de 31 de maro para queno pairassem quaisquer dvidas da sua convico autoritria.

O governo militar necessitou de uma nova Carta Constitucio-nal para consolidar o seu poder, dentro de um alinhamento mais adireita, motivo pelo qual a democrtica constituio de 1946 pere-ceu, sucedeu-lhe a forte ideologia da teoria da segurana nacionalprevalecendo dominantemente.

De forma ditatorial o Poder Executivo se fortaleceu de formaeminentemente centralizadora em detrimento dos demais ambos,que tiveram impositivamente reduzidas muitas de suas competn-cias e atribuies.

As garantias e direitos individuais tiveram um rebaixamentoquase ao nvel zero de forma sobremodo exagerada, pois havia apossibilidade de suspenso at dos direitos polticos de quaisquercidados.

Outorgou-se a emenda constitucional n 01, de 1969, que des-gurou de tal forma a prpria constituio de 1967 que por muitosconstitucionalistas considerada verdadeiramente uma nova cons-tituio, do ponto de vista prtico e at jurdico, pois alterou detal maneira o sistema como um todo sem qualquer observao ourespeito pela prpria constituio, porque o Regime necessitava demais poderes indefectivelmente.

O perodo da ditadura militar brasileira, tambm conhecidocomo os anos de chumbo, perdurou at abril de 1985, quandoainda que atravs de eleies indiretas no Colgio Eleitoral doCongresso Nacional, um civil foi eleito Presidente da Repblica.

Com o m da ditadura, houve eleies diretas para uma novaAssembleia Nacional constituinte congressual em 1986, que redi-giu a atual Constituio Cidad de 1988.

A Constituio Cidad da Repblica Federativa doBrasil de 5/10/1988

Promulgada democraticamente em 5/10/1988, por meio deuma legtima Assembleia Nacional constituinte, embora tenha sidode origem congressual, pois aquele Congresso eleito em 1986, noo foi exclusivamente para a tarefa da redao da nova constituio,acumulou as funes congressuais comuns, isto , de legislar, e deconfeccionar a nova Carta Magna.

Nada obstante obteve xito democrtico, instituindo um Es-tado de Direito assentado resumidamente nos seguintes valores:direitos sociais e individuais, liberdade, segurana, bem-estar, de-senvolvimento, igualdade e justia.

Neste sentido a Educao mereceu tratamento minucioso peloconstituinte redator de 1988, em seo especica, entre os artigos205 e 214.

A Educao consiste num processo de desenvolvimento doindivduo, que implica a boa formao moral, fsica, espiritual eintelectual, visando o seu crescimento integral.

De acordo com a atual Constituio, a educao direito detodos e dever do estado e da famlia. Tem por objetivo o pleno de-senvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e sua qua-licao para o trabalho, declarando a educao ao mesmo tempocomo um direito individual do cidado e difuso, isto , aquele deque titular um conjunto de pessoas, ligadas pela mesma situaode fato.

Portanto a organizao jurdica no plano constitucional atualda educao solidicou enquanto princpio bsico, a liberdade deaprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, o conheci-mento e a arte.

Entretanto, interessa-nos de perto, com vistas ao desenvolvi-mento, o art. 207, que cria o princpio da indissociabilidade entreensino, pesquisa e extenso, no mbito da universidade brasileira,principal produtora do conhecimento, determinando que a univer-sidade tenha autonomia didtica, cientca, administrativa e degesto nanceira e patrimonial, acrescentando a possibilidade deadmisso de professores e cientistas estrangeiros, viabilizando as-sim o intercmbio do saber entre os povos.

Teorias das Formas e dos Sistemas de Governo

FORMAS DE GOVERNO:Pelo modo de organizao poltica do Estado, existem duas

formas bsicas de governo: Monarquia e Repblica.

MONARQUIA:Palavra de origem grega, monarcha, governo de um s, carac-

teriza-se pela citaliciedade, hereditariedade e responsabilidade doChefe de Estado. O Monarca governa enquanto viver. A escolha feita dentro da linha de sucesso dinstica, e o rei no tem respon-sabilidade poltica. A Monarquia pode ser Absoluta ou Relativa.Na Absoluta todo o poder est concentrado nas mos de uma pes-soa s, que o exerce de forma ilimitada, sem qualquer controle.Possui poderes ilimitados tanto para fazer as leis como para aplic--las na Monarquia limitada ou constitucional, o poder do soberano delimitado pela Constituio. Exemplos: Brasil-Imprio, ReinoUnido da Gr-Bretanha, Espanha e Japo.

REPBLICA :Palavra de origem latina, respublica, coisa pblica, caracteri-

za-se pela eletividade, temporariedade e responsabilidade do Che-fe de Estado. So feitas eleies peridicas para a escolha deste,que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu oupara um rgo de representao popular.

SISTEMAS DE GOVERNO:Pelo grau de relacionamento entre os Poderes Executivo e

Legislativo, existem trs sistemas de Governo: presidencialismo,parlamentarismo e diretorialismo.

PRESIDENCIALISMO:Sistema de Governo em que os Poderes Executivo e legisla-

tivo so independentes, apresentando as caractersticas bsicas aseguir enunciadas: a) Chea de Estado e Chea de governo atribu-das a uma mesma pessoa: o Presidente da Repblica (forma mo-nocrtica de poder); b) Presidente da Repblica eleito pelo povo,de forma direta ou indireta; c) Mandato certo para o exerccio dachea do poder, no podendo o presidente da Repblica ser des-titudo por motivos puramente polticos; d) Participao do PoderExecutivo no processo legislativo; e) Separao entre os poderesExecutivo e Legislativo.

No regime presidencialista, o Presidente da Repblica nodepende de maioria no Congresso nacional para permanecer nopoder e no pode ser destitudo do cargo pelo poder Legislativo, amenos que cometa crime de responsabilidade que autorize o pro-cesso de impeachment.


9/96


GESTO PBLICA

A grande crtica apontada no presidencialismo a de se tratarde uma ditadura por prazo certo, pois no h possibilidade pol-tica de destituio de um mau governo antes de seu trmino, j queo Presidente da Repblica somente poder ser destitudo do Cargo

que exerce se cometer crime de responsabilidade. Por duas vezeso povo brasileiro j foi convocado a manifestar-se sobre o sistemade governo a ser adotado no Estado brasileiro, em 1963 e em 1993(CF de 1988, ADCT, art. 2), tendo optado, nas duas oportunida-des, por ampla maioria, pelo presidencialismo.

PARLAMENTARISMO:Sistema de Governo em que o Executivo e o Legislativo so

interdependentes, apresentando as caractersticas bsicas a seguirenunciadas: a) Chea de estado e chea de governo atribudas apessoas distintas. A primeira, funo de representao externa einterna, designada ao Presidente da Repblica ou ao rei; a Che-a de governo, condu- o das polticas do Estado, atribuda aoPrimeiro-Ministro (forma dualista de poder); b) Chea de gover-

no com responsabilidade poltica, pois o Primeiro-Ministro no temandato. Permanece no Cargo enquanto mantiver apoio da maio-ria dos parlamentares. Pode ser destitudo pela perda da maioriano Parlamento ou pela aprovao de moo de desconana; c)Possibilidade de dissoluo do Parlamento pelo Chefe de Estado,com a convocao de novas eleies gerais; d) Interdependnciados poderes Legislativos e Executivos, pois compete ao prprioParlamento a escolha do Primeiro-Ministro, que permanece nocargo enquanto gozar da conana da maioria dos parlamentares.

A grande desvantagem apontada no parlamentarismo seriaa maior instabilidade poltica na conduo do Estado, principal-mente em pases, como o Brasil, em que no h partidos slidos,podendo haver uma sucesso de quedas de Gabinetes sempre que

a maioria parlamentar no for alcanada. No Brasil, acrescenta-se,ainda, a desgurao da representatividade do povo na Cmarados Deputados, onde Estados com uma populao menor possuemproporcionalmente um nmero muito mais elevado de represen-tantes do que os mais populosos. Essa deformao da represen-tao popular favorece os Estados menos desenvolvidos do Pas,submetidos a oligarquias conservadoras e impeditivas do desen-volvimento local.

SISTEMA DIRETORIAL OU CONVENCIONAL:Sistema de governo que se caracteriza pela concentrao do

poder poltico do Estado no parlamento, sendo a funo executivaexercida por pessoas escolhidas por este. H absoluta subordina-o do Poder Executivo ao legislativo. Adotado na Sua e na ex-

tinta Unio das Repblicas Socialistas Soviticas.

2 ADMINISTRAO ESTRATGICA.

Administrao Estratgica o processo contnuo e interativoque visa manter uma organizao como um conjunto apropriada-mente integrado a seu ambiente.

O administrador estratgico o executivo que analisa o con-texto de sua empresa e, com base nos resultados desta anlise, es-tabelece a estratgia, ou caminho, que a empresa vai adotar paraatingir seus objetivos de planejamento.

uma administrao que, de forma estruturada, sistmica ouintuitiva, consolida um conjunto de princpios normas e funespara alavancar harmonicamente o processo de planejamento da si-tuao futura desejada da empresa como um todo e seu posterior

controle dos fatores ambientais, bem como a organizao e direodos recursos empresariais de forma otimizada com a realidade am-biental e com a maximizao das relaes pessoais.

administrao voltada a fortalecer as competncias da or-ganizao com vistas a obteno da vantagem competitiva ante concorrncia. Mas isto muito pouco para vislumbrarmos todo oescopo nela contida.

Ento, comeamos por fatorar o ambiente empresarial emsuas duas grandes dimenses: a externa e a interna empresa.

No cenrio externo esto os atores com os quais a organiza-o se relaciona e outros, ainda, que a inuenciam indiretamente:clientes, concorrentes, fornecedores, os agentes de governana(stakeholders), a sociedade, tecnologias, elementos conjunturais(economia, poltica, meio-ambiente...), etc., enm, eventos e pro-

cessos sobre os quais a empresa no tem governana, mas que ne-cessita conhecer o como, o porqu e o quando dos acontecimentosque provocam ameaas ou possibilitam oportunidades para orga-nizao.

Neste ambiente, a organizao s pode valer-se da intelign-cia nas inmeras perspectivas: a inteligncia do cliente, a inteli-gncia do concorrente e a inteligncia de mercado, pois como numjogo de xadrez, vence que consegue perceber antecipadamente osmovimentos do oponente e aplica tticas ecazes de ataque.

Na dimenso interna temos a inteligncia organizacional oconhecimento que a organizao tem de si mesmo - suas forase fraquezas e neste sentido consegue implementar programas deaprendizagem e desenvolvimento de seu capital humano, posto

que se traduz, nesta era do conhecimento, como o ativo de maiorrelevncia (embora seja um passivo!).Seu grande foco a estruturao da organizao com o obje-

tivo de instalar as condies exigidas no esforo de um planeja-mento estratgico que promover a organizao nveis de maiorcompetitividade e consequente vantagem no mercado de insero.Comeando com as premissas bsicas (negcio, misso, viso,objetivos permanentes), diretrizes, polticas, anlise do ambienteexterno (oportunidades, fraquezas, concorrncia...), do ambienteinterno (foras, fraquezas), enm todas as variveis relevantespara a formulao do plano estratgico.

O administrador estratgico o responsvel por criar um cli-ma organizacional propcio para a implementao do plano a partirdo envolvimento da alta-administrao e lideranas intermedi-

rias, criando sincronia, sintonia e sinergia em todos os envolvidosno processo, o que somente ocorrer com a clara comunicao dosbenefcios almejados, uma vez que empreitadas de longo prazotendem a perder foco e fora com o passar do tempo.

A escalada dos objetivos ensejados exige monitoramentoconstante e consequente correo e reorientao do plano (orien-taes emergentes), esta etapa de controle o PDCA (plan-do --check-act) parte integrante e importante em qualquer esforo deplanejamento.

A necessidade de denir inicialmente os objetivos do plane-jamento estratgico, que visa a orientar ou a reorientar os negciose produtos da empresa de modo a que gere lucros e crescimen-to satisfatrios, por meio do desenvolvimento e manuteno de


10/96


GESTO PBLICA

uma adequao razovel entre objetivos e recursos da empresa emudanas de oportunidades de mercado (marketing-oriented).Enfatizando as perguntar primordiais de Qual o nosso negcio?

Para onde caminhamos, isto , no que vamos transformar-

-nos se as coisas continuarem como esto? O que gostaramos de vir a ser? E o que fazer para que osejamos efetivamente?

Preconizar a importncia do planejamento estratgico, pois ocrescimento da empresa faz crescer a complexidade de seus pro-cessos, o que exige um maior nmero de decises de longo- prazoe de longo alcance (que implicam investimentos).

A escassez de recursos obriga a opes e renncias, buscandoa melhor relao custo- benefcio dos investimentos, assim comoacarreta o crescimento da competio, exigindo uma renovao doesprito empreendedor dos primeiros dias da empresa de peque-

no ou grande porte.Planejamento estratgico a arte de criar o futuro aliado aopensamento criativo aliado anlise estruturada necessria paradesenvolver uma estratgia.

A administrao estratgica ajuda no desenvolvimento estra-tgico, sendo esta uma das melhores ferramentas para se atingir osobjetivos desejados pela empresa.

Assim, a estratgia fruto de processos racionais de ree-xo, aprendizagem, elaborao, pensamento e interveno, almde processos no racionais e simblicos, construdos a partir davivncia cotidiana da organizao em seus embates internos ecom o ambiente.

Atravs da viso possvel identicar quais so as expecta-tivas e os desejos dos acionistas, conselheiros e elementos da altaadministrao da empresa, tendo em vista que esses aspectos pro-porcionam o grande delineamento do planejamento estratgico a

ser desenvolvido e implementado. A gerncia deve denir: quemso, o que fazem e para onde esto direcionados, estabele-cendo um curso para a organizao.

A visopode ser considerada como os limites que os princi-pais responsveis pela empresa conseguem enxergar dentro de umperodo de tempo mais longo e uma abordagem mais ampla. Eladeve ser resultante do consenso e do bom senso de um grupo delderes e no da vontade de uma pessoa.

A misso a razo de ser da empresa. Neste ponto procura--se determinar qual o negcio da empresa, por que ela existe, ouainda em que tipos de atividades a empresa dever concentrar-seno futuro. Aqui se procura responder pergunta bsica: Aonde sequer chegar com a empresa? Na realidade, a misso da empre-

sa representa um horizonte no qual a empresa decide atuar e vairealmente entrar em cada um dos negcios que aparecem nestehorizonte, desde que seja vivel sobre os vrios aspectos consi-derados.

Esses negcios identicados no horizonte, uma vez conside-rados viveis e interessantes para a empresa, passam a ser denomi-nados propsitos da empresa.

Os objetivos correspondem explicitao dos setores de atu-ao dentro da misso que a empresa j atua ou est analisando apossibilidade de entrada no setor, ainda que esteja numa situaode possibilidade reduzida. As empresas precisam de objetivos es-tratgicos e objetivos nanceiros. Os objetivos estratgicos refe-rem-se competitividade da empresa e as perspectivas de longo

prazo do negcio. Os objetivos nanceiros relacionam-se com me-didas como o crescimento das receitas, retorno sobre o investimen-to, poder de emprstimo, uxo de caixa e retorno dos acionistas.

A empresa bem-sucedida tem uma viso do que pretende, eesta viso trabalhada quanto a seus propsitos e a seu modelo degesto constitui a misso que fornece empresa o seu impulso esua direo.

Elaborar uma estratgia para atingir os objetivos.Estabelecer estratgia signica denir de que maneira pode

se atingir os objetivos de desempenho da empresa. A estratgia concebida como uma combinao de aes planejadas e reaesadaptveis para a indstria em desenvolvimento e eventos compe-

titivos. Raramente a estratgia da empresa resiste ao tempo sem seralterada. H necessidade de adaptao de acordo com as variveisdo mercado, necessidades e preferncias do consumidor, manobrasestratgias de empresas concorrentes.

Implementar e executar a estratgiaA implementao da estratgia a sua execuo, a m de

se obter o desempenho programado dentro do prazo previsto. Osprincipais aspectos da implementao da estratgia:

Desenvolver uma organizao capaz de executar a estratgiacom sucesso.

Desenvolver oramentos que direcionam os recursos paraatividades internas crticas para o sucesso estratgico.

Estabelecer polticas de apoio estratgia.


11/96


GESTO PBLICA

Motivar as pessoas para perseguir os objetivos energicamen-te e, se necessrio, modicar seu comportamento de trabalho paraadequar melhor as necessidades para execuo da estratgia comsucesso.

Associar a estrutura de recompensas com a realizao dosresultados programados. Criar uma cultura corporativa e clima de trabalho que con -

duzam implementao da estratgia de maneira bem-sucedida. Instalar uma srie de sistemas internos de apoio que capa-

citem o pessoal para executar seu papel estratgico ecientementetodos os dias.

Instituir as melhores prticas e programas para a melhoriacontnua.

Exercer a liderana interna necessria para avanar com aimplementao e continuar melhorando a maneira de execuo daestratgia.

Avaliar o desempenhoA misso da empresa, os objetivos, a estratgia e a aborda-

gem da implementao nunca nalizam porque sempre ocorremnovas situaes que acarretam ajustes corretivos. A gerncia tema responsabilidade de procurar atingir um melhor desempenho,descobrindo meios de melhorar a estratgia existente e a maneiracom que ela est sendo executada; portanto precisam manter-seprximos de situaes de mudana nas condies externas a mde revisar periodicamente a misso da empresa, os objetivos de de-sempenho, a estratgia e as abordagens de execuo da estratgia.

Fatores que moldam a estratgia de uma empresaFatores internos e externos devem ser considerados na elabo-

rao de uma estratgia.

Fatores externos da empresa

consideraes polticas, legais de cidadania da comunidade; atratividade da indstria, mudanas da indstria e condiescompetitivas;

oportunidades e ameaas da empresa. A tarefa de fazer comque a estratgia de uma empresa seja socialmente responsvelsignica conduzir as atividades organizacionais eticamente e nointeresse pblico geral, responder positivamente s prioridades eexpectativas sociais emergentes, demonstrar boa vontade de exe-cutar as aes antes que ocorra um confronto legal, equilibrar osinteresses dos acionistas com os interesses da sociedade como umtodo e comportar-se como um bom cidado na comunidade. A es-tratgia de uma empresa deve fazer uma combinao perfeita daindstria com as condies competitivas e ainda precisa ser dire -cionada para conquistar oportunidades de crescimento. Do mesmo

modo a estratgia deve ser equipada para proporcionar defesa dobem-estar da empresa e do seu desempenho futuro contra ameaasexternas.

Fatores internos da empresa pontos fortes e pontos fracos da empresa e capacidades com-

petitivas; ambies pessoais, losoa de negcio e princpios ticos

dos executivos; valores compartilhados e cultura da empresa. A estratgia

deve ser muito bem combinada com os pontos fortes, os pontosfracos e com as capacidades competitivas da empresa, ou seja,deve ser baseada naquilo que ela faz bem e deve evitar aquilo queela no faz bem. Os pontos fortes bsicos de uma organizao

constituem uma importante considerao estratgia pelas habilida-

des e capacidades que fornecem para aproveitar determinada opor-tunidade, aonde podem proporcionar vantagem competitiva para aempresa no mercado e potencialidade que tem para se tornar a baseda estratgia. As ambies, valores, losoas de negcio, atitudesperante o risco e crenas ticas dos gerentes tm inuncias im-portantes sobre a estratgia e so impregnadas nas estratgias queeles elaboram. Os valores gerenciais tambm modelam a qualida-de tica da estratgia de uma empresa, quando os gerentes tm for-tes convices ticas, exigem que sua empresa observe um estritocdigo de tica em todos os aspectos do negcio, como por exem-plo, falar mal dos produtos rivais. As polticas, prticas, tradiese crenas loscas da organizao so combinadas para estabe-lecer uma cultura distinta. Em alguns casos as crenas e cultura daempresa chegam a dominar a escolha das mudanas estratgicas.

Estruturao e debate de cenriosCenrios representam critrios e medidas para a preparao

do futuro da empresa. O executivo pode desenvolver cenrios queretratem determinado momento no futuro ou que detalhem a evo-

luo e a sequencia de eventos desde o momento atual at determi-nado momento no futuro.

Por outro lado, existem cenrios alternativos que, por de-nio, no so previses do que deve ocorrer. Pelo contrrio, porquestionar premissas, devem explorar possibilidades alternativasdo futuro, possibilidades estas inconsistentes entre si em algumasdimenses, mas compatveis em outras.

Ao contrrio das projees ou pesquisas de mercado tpicas,o planejamento de cenrios no desenvolve apenas tendnciasdo presente, ele constri imagens do futuro. Por mais atraentesque possam parecer os cenrios, no deleitam os executivos quepreferem a iluso da certeza conscincia dos riscos e das novasrealidades.

O planejamento de cenrios, por outro lado, prepara as pesso-

as para qualquer contingncia. Confere a capacidade de agir compleno conhecimento do risco assumido e da possvel recompen-sa. Essa a principal diferena entre um executivo sbio e umburocrata ou apostador, que so seus polos opostos. Se homem eempresa no aprenderem a detectar as questes predominantes nofuturo, tudo que tiver sido feito at o presente estar em risco. Combase no ltro das urgncias pessoais ou corporativas poderemosreduzir os riscos envolvidos nos movimentos feitos s cegas emum territrio desconhecido.

Os cenrios no so concebidos de uma s vez. Tambm po-dem ser excessivamente distantes, dependendo de como foramprevistos. Eles podem ser dissimulados, cruzados e recombinadosde maneiras inesperadas. Por essa razo essencial assimilar oexerccio e adot-lo como um modo de ver o mundo. O processopermite aceitar o futuro como uma realidade que se desenvolveaos poucos.

O ser humano nem sempre est preparado para acreditar na-quilo que no est em seus planos ou em sua congurao mental.Por isso a chave da construo de cenrios bem-sucedidos prepa-rar os executivos para ver alm daquilo que querem ver.

PASSADO

PRESENTE

FUTURO


12/96


GESTO PBLICA

Imaginar cenrios implica perceber o futuro no presente. Aspessoas geralmente se enganam em relao realidade. A negao,por exemplo, um dos mecanismos usados pelas pessoas para seproteger contra as ms notcias. Um bom cenrio exige dos exe-

cutivos o tempo necessrio para poder apreciar o impacto causadopor ele.Na verdade, os cenrios manipulam dois mundos: o dos fa-

tos e o das percepes. Exploram fatos, mas indicam as percep -es daqueles que tm a responsabilidade de tomar decises. Seuobjetivo reunir e transformar informaes que tm importnciaestratgica em novas percepes. Esse processo de transformaono corriqueiro, ocorre com pouca frequncia. Quando funciona, uma experincia criativa que desperta o prazer da realizao nosexecutivos e leva a uma viso estratgica que enxerga muito maislonge do que jamais puderam ver.

Planejamento estratgicoPlanejamento compreende a denio das metas de uma orga-

nizao, o estabelecimento de uma estratgia global para alcanaressas metas e o desenvolvimento de hierarquia de planos abran-gente para integrar e coordenar atividades. Diz respeito, portanto,aos ns (o que ser feito) e tambm aos meios (como ser feito).Planejamento um processo desenvolvido com o objetivo de al-canar uma determinada situao almejada, de modo mais ecien-te e ecaz, otimizando esforos e recursos existentes na organiza-o. Para isso, existem diversos nveis de planejamento praticadospor uma organizao.

O planejamento um processo gerencial, ou seja, pensar emplanejamento signica, portanto, pensar em gerenciamento.

CARACTERSTICAS NVEIS TIPOS

Objetivos e metas EstratgicoPlanejamento es-tratgico

Meios para atingir os ob-jetivos e metas

TticoPlanejamento t-tico

Mtodos operacionais ealocao de recursos

OperacionalP l a n e j a m e n t ooperacional

Planejamento Contedo Prazo Caractersticas

Estratgico Genrico eSinttico

Longo Macroo r i en t ado :aborda a empresa emsua totalidade

Ttico

Menos ge-nrico emais deta-lhado

Mdio

Aborda cada uni-dade de trabalho oucada unidade de cus-to separadamente

OperacionalDetalhadoe analtico

Curto

M i c r o o r i e n t a d o :aborda cada tarefaou operao isolada-mente

O Planejamento Estratgico refere-se ao planejamento sist-mico das metas de longo prazo e dos meios disponveis para alcan--las, ou seja, aos elementos estruturais internos da empresa, mastambm, e principalmente, o ambiente externo no qual a empresaest inserida. O planejamento estratgico deve denir os rumos donegcio e, portanto, responder pergunta: qual o nosso negcioe como deveria s-lo? Seu propsito geral inuenciar o ambienteinterno e externo, a m de assegurar o desenvolvimento timo delongo prazo da empresa de acordo com um cenrio aprovado. Ele efetuado pelos dirigentes de mais alto nvel da empresa, isto , di-retores e seus assessores, pois, quase sempre, so os que possuema viso sistmica ou global da empresa e tm melhores condies

para carem atentos ao que ocorre no ambiente externo. O plane-jamento estratgico inicia-se no topo da hierarquia.No planejamento estratgico ocorre o mapeamento ambiental.

feita uma anlise das ameaas e oportunidades e uma avaliaodas foras e fraquezas da empresa (anlise SWOT ou FOFA).

Um bom diagnstico responde perguntas: qual o nossonegcio? Como est o nosso negcio? Quais seus pontos fortes efracos? Como deveria ser o nosso negcio? O cenrio deve respon-der s perguntas: como dever ser o nosso negcio daqui a X anos?O cenrio poder alterar at mesmo os objetivos gerais.

O planejamento estratgico deve evitar a miopia da empresa,ou seja, que os administradores suponham que os produtos, clien-tes, mercados ou tecnologias de hoje continuem sendo os de ama-nh e que dediquem esforos e recursos para a defesa de ontem.

Etapas do Planejamento Estratgico1. Determinao dos objetivos empresariais2. Anlise ambiental externa (oportunidades e ameaas)

Anlise SWOT ou FOFA3. Anlise organizacional interna (foras e fraquezas)4.Formulao das alternativas estratgicas e escolha da estra-

tgia empresarial5. Elaborao do plano estratgico6. Implementao por meio dos planos tticos e planos ope-

racionais7. Feedback ou controle


13/96


GESTO PBLICA

A anlise SWOT (ou FOFA)Consiste na avaliao da posio competitiva de uma empresa com base em quatro variveis: pontos fortes, pontos fracos, oportuni-

dades e ameaas. Pontos fracos e fortes - dizem respeito empresa (questes internas) Oportunidades e ameaas ambiente externo (meioenvolvente).

Planejamento TticoO Planejamento Ttico tem por objetivo otimizar determinada rea e no a organizao como um todo, isto , trabalha com decompo-

sies dos objetivos, estratgias e polticas estabelecidos no planejamento estratgico.O planejamento ttico desenvolvido em nveis organizacionais inferiores, ou seja, realizado no nvel gerencial ou departamental,

tendo como principal nalidade a utilizao eciente dos recursos disponveis para a consecuo de objetivos previamente xados, segundouma estratgia predeterminada, bem como as polticas orientadoras para o processo decisrio organizacional. Ou seja, ele um nvel inter-medirio entre a estratgia global da empresa e o nvel operacional.

Representa uma tentativa da organizao de integrar o processo decisrio e alinh-lo estratgia adotada, para orientar o nvel opera-cional em suas atividades e tarefas, a m de atingir os objetivos organizacionais anteriormente propostos.

O Planejamento Ttico um conjunto de tomada deliberada e sistemtica de decises envolvendo empreendimentos mais limitados,prazos mais curtos, reas menos amplas e nveis mais baixos da hierarquia organizacional. O Planejamento ttico est contido no planeja-mento estratgico e no representa um conceito absoluto, mas relativo: o planejamento ttico de um departamento da empresa em relao aoplanejamento estratgico da organizao estratgico em relao a cada uma das sees que compem aquele departamento.

Caractersticas Principais: Processo permanente e contnuo;

Aproxima o estratgico do operacional; Aproxima os aspectos incertos da realidade; executado pelos nveis intermedirios da organizao; Pode ser considerada uma forma de alocao de recursos; Tem alcance mais limitado do que o planejamento estratgico, ou seja, de mdio prazo; Produz planos mais bem direcionados s atividades organizacionais.


14/96


GESTO PBLICA

Planejamento OperacionalO Planejamento Operacional uma funo gerencial, que es-

pecica que recursos devem estar disponveis para cada produtoe fornece os programas. As principais decises a seu respeito soinerentes atividade de administrar de cada um dos chefes de uni-dade organizacionais. Ele um desdobramento dos planos tticosde cada departamento em planos operacionais para cada tarefa.

O planejamento operacional se preocupa basicamente em oque fazer e como fazer. Est voltado para otimizao e maximi-zao dos resultados, enquanto o planejamento ttico est voltadopara resultados satisfatrios.

Ele pode ser um planejamento anual, bienal, ou com horizon-tes de doze meses, com detalhamento semanal, mensal ou trimes-tral. ele quem especica, com a preciso praticvel, que recursosdevem estar disponveis para cada produto e servio, e os crono-gramas relativos a essa atividade que o devem acompanhar. Os di-versos planejamentos operacionais devem estar coerentes entre sie com o planejamento estratgico da empresa. Nos planejamentosoperacionais, d-se muita nfase ecincia, qual esse plane-jamento est intimamente vinculado. Assim, preciso introduziresse conceito com mais detalhes.

Preocupa-se com os mtodos operacionais e alocao de re-cursos:

- Detalhamento das etapas do projeto;- Mtodos, processos e sistemas aplicados;- Pessoas: responsabilidade, funo, atividades/tarefas;

- Equipamentos necessrios;- Prazos e cronograma

3 ORGANIZAO DOESTADO E DA GESTO.

A palavra Estada, na linguagem corriqueira, na Constituioe nas leis, indica as unidades federadas, e no Brasil, como EstadoFederal, denominada Unio.

O Estado pode ser conceituado como a ordem jurdica so-berana que tem por m o bem comum de um povo situado emdeterminado territrio. Pode ser entendido como uma nao: oEstado Brasileiro. uma organizao poltica administrativa quetem ao soberana, ocupa um territrio, dirigido por um governoprprio e se institui pessoa jurdica de direito pblico internacio-nalmente reconhecida.

Nessa linha de pesquisa, territrio o limite dentro doqual o Estado exerce o seu domnio soberano sobre pessoase bens e compreende a extenso circunscrita pelas fronteiras,s guas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes. O Go -verno Soberano o componente que conduz o Estado, que de-tm e exerce o poder absoluto emanado do povo. O povo o componente humano, submetido juridicamente ao Estado.Gesto Pblica o Estado em ao, mobilizando diversos recur-sos a favor da coletividade. A Constituio Federal de 1988 es -tabeleceu diversos princpios que devem nortear a AdministraoPblica. O artigo 37 estabelece que a Administrao Pblica di-

reta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de:legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e ecincia.Quanto legalidade, ningum obrigado a fazer ou deixar defazer alguma coisa seno em virtude de lei. No item impessoa-lidade, todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquernatureza. Todo ato administrativo ser determinado para atenderaos interesses sociais e no vincular convenincia de qual-quer pessoa. Em relao moralidade, todos so submetidos obedincia aos princpios morais e ticos. Na esfera da publi-cidade, todos tm direito ao acesso s informaes disponveisna administrao pblica, ou a ela entregues, pois pblicos de-vem ser os seus atos. Quanto ecincia, esse princpio signi-ca a busca de qualidade e produtividade, de resultado, nas


15/96


GESTO PBLICA

deliberaes e procedimentos da Administrao. Exige da Ad-ministrao Pblica, de seus rgos e agentes, a efetivao dastarefas com mxima rapidez e prontido, com a qualidade per-feita e de forma eciente e ecaz no atendimento populao.

Na Organizao Poltico Administrativa do Brasil, a Unio, osEstados, o Distrito Federal e os Municpios so caracterizadoscomo entidades autnomas, cando a Unio com a funo de exer-cer a soberania do Estado Brasileiro no contexto internacional.

A tica na esfera da gesto pblica, caracteriza-se pela inter-ligao profunda, entre o Estado e a sociedade, especialmente,quanto ao exerccio da cidadania. E, necessariamente acontecese houver uma transformao fundamental na cultura da pr-pria sociedade e, mais nomeadamente, na cultura pblica. Para oexerccio da tica no trato pblico, de fundamental importnciarespeitar e exercitar os princpios da Legalidade, Impessoalidade,Moralidade e Ecincia, consubstanciados na nossa ConstituioFederal e, que amparam a boa Gesto Pblica. Ainda na esfera dotrato pblico, h necessidade de ateno nalidade pblica da

atuao, o respeito ao cidado e aos usurios do servio pblico. Asatisfao dos interesses da populao e a realizao das necessi-dades sociais so os fundamentos de toda atividade administrativa.

A crise tica que enfrentamos atualmente exige da famlia,dos educadores e de toda sociedade o investimento na formaode jovens que tragam enraizados dentro de si valores e princpiosticos. S atingiremos este estgio quando a riqueza for mais bemcompartilhada, o que implica na democratizao do conhecimentoe da informao.

A Administrao Pblica a atividade do Estado exercidapelos seus rgos encarregados do desempenho das atribuiespblicas, em outras palavras o conjunto de rgos e funes ins-titudos e necessrios para a obteno dos objetivos do governo.

A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esfe-ras, obedece aosprincpios da legalidade, impessoalidade, mora-lidade, publicidade e ecincia, como impe a norma fundamentaldo artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de1988, que assim dispe em seu caput: Art. 37. A administrao

pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aosprin-cpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eecincia e, tambm, ao seguinte.

Princpios Constitucionais Expressos: Diante de tais princ-pios expressos constitucionalmente temos:

Os princpios jurdicos orientam a interpretao e a aplicao

de outras normas. So verdadeiras diretrizes do ordenamento jur-dico, guias de interpretao, s quais a administrao pblica casubordinada. Possuem um alto grau de generalidade e abstrao,bem como um profundo contedo axiolgico e valorativo.

Os principais princpios da Administrao Pblica esto inse-ridos no artigo 37 caput da Constituio Federal (CF): legalida-de, impessoalidade, moralidade, publicidade e ecincia.

So cinco princpios, podendo ser facilmente memorizadosatravs da palavra LIMPE, vejam: L (legalidade); I (impessoalida-de); M (moralidade); P (publicidade); e E (ecincia), este ltimoacrescentado pela Emenda 19198 - reforma Administrativa).

Figura ilustrativa.

Esses princpios tm natureza meramente exemplicativa,posto que representam apenas o mnimo que a Administrao P-blica deve perseguir quando do desempenho de suas atividades.Exemplos de outros princpios: razoabilidade, motivao, segu-rana das relaes jurdicas.

Os princpios da Administrao Pblica so regras que sur-gem como parmetros para a interpretao das demais normas ju-rdicas. Alm das normas especcas para cada matria ou setor,h preceitos gerais que informam amplos campos de atuao. Soos princpios do direito administrativo. Tm a funo de oferecercoerncia e harmonia para o ordenamento jurdico. Quando houvermais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compa-tibiliza com a Constituio Federal, ou seja, deve ser feita umainterpretao conforme a Constituio.

Os princpios da Administrao abrangem a AdministraoPblica direta e indireta de quaisquer dos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 37 da CF/88).Outros princpios do direito administrativo decorrem classicamen-te de elaborao jurisprudencial e doutrinria.

1. Princpio da Legalidade

Uma das decorrncias da caracterizao de um Estado comoEstado de Direito encontra- se no princpio da legalidade que in-forma as atividades da Administrao Pblica.

Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coi-sa seno em virtude de lei (art. 5., II, da CF). O princpio da legali-dade representa uma garantia para os administrados, pois qualquerato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldadoem lei. Representa um limite para a atuao do Estado, visando proteo do administrado em relao ao abuso de poder.

Na sua concepo originria esse princpio vinculou-se se-parao de poderes e ao conjunto de ideias que historicamente sig-nicaram oposio s prticas do perodo absolutista.

No conjunto dos poderes do Estado traduzia a supremacia dopoder legislativo em relao ao poder executivo; no mbito dasatuaes, exprimia a supremacia da lei sobre os atos e medidas ad-ministrativa, Mediante a submisso da Administrao lei, o po-der tornava-se objetivado; obedecer Administrao era o mesmoque obedecer lei, no vontade instvel da autoridade. Da umsentido de garantia, certeza jurdica e limitao do poder contidonessa concepo do princpio da legalidade administrativa.


16/96


GESTO PBLICA

Tornaram-se clssicos os quatros signicados arrolados pelofrancs Eisenmann: a) a Administrao pode realizar todos os atose medidas que no sejam contrrios lei; b) a Administrao spode editar atos ou medidas que uma nora autoriza; c) somente so

xado por norma legislativa; d) a Administrao s pode realizaratos ou medidas que a lei ordena fazer.O princpio em estudo apresenta um perl diverso no campo

do Direito Pblico e no campo do Direito Privado. No Direito Pri-vado, tendo em vista o interesse privado, as partes podero fazertudo o que a lei no probe; no Direito Pblico, diferentemente,existe uma relao de subordinao perante a lei, ou seja, s sepode fazer o que a lei expressamente autorizar.

Nesse caso, faz-se necessrio o entendimento a respeito doato vinculado e do ato discricionrio, posto que no ato vinculadoo administrador esteja estritamente vinculado ao que diz a lei e noato discricionrio o administrador possui certa margem de discri-cionariedade. Vejamos:

a) No ato vinculado, o administrador no tem liberdade para

decidir quanto atuao. A lei previamente estabelece um nicocomportamento possvel a ser tomado pelo administrador no fatoconcreto; no podendo haver juzo de valores, o administrador nopoder analisar a convenincia e a oportunidade do ato.

b) O ato discricionrio aquele que, editado debaixo da lei,confere ao administrador a liberdade para fazer um juzo de con-venincia e oportunidade.

A diferena entre o ato vinculado e o ato discricionrio est nograu de liberdade conferido ao administrador.

Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionrio s poderoser reapreciados pelo Judicirio no tocante sua legalidade, pois ojudicirio no poder intervir no juzo de valor e oportunidade daAdministrao Pblica.

Importante tambm destacar que o princpio da legalidade, noDireito Administrativo, apresenta algumas excees: Exemplo:a) Medidas provisrias: so atos com fora de lei que s

podem ser editados em matria de relevncia e urgncia. Dessaforma, o administrado s se submeter ao previsto em medida pro-visria se elas forem editadas dentro dos parmetros constitucio-nais, ou seja, se presentes os requisitos da relevncia e da urgncia;

b) Estado de stio e estado de defesa: so momentos deanormalidade institucional. Representam restries ao princpioda legalidade porque so institudos por um decreto presidencialque poder obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo no sendo lei.

2. Princpio da Impessoalidade

Signica que a Administrao Pblica no poder atuar discri-minando pessoas de forma gratuita, a Administrao Pblica devepermanecer numa posio de neutralidade em relao s pessoasprivadas. A atividade administrativa deve ser destinada a todos osadministrados, sem discriminao nem favoritismo, constituindoassim um desdobramento do princpio geral da igualdade, art. 5.,caput, CF.

Ex.: Quando da contratao de servios por meio de licitao,a Administrao Pblica deve estar estritamente vinculada ao edi-tal, as regras devem ser iguais para todos que queiram participarda licitao.

Os aspectos apontados acima representam ngulo diversos dointuito essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejamos verdadeiros mveis e ns das atividades administrativas. Ou

seja, a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os ad-ministradores sem seno o prprio principio da legalidade ou iso-nomia.

3. Princpio da MoralidadePara congurar o princpio da moralidade administrativa e

operacionaliz-lo necessrio adotar o ltimo entendimento. Oprincpio da moralidade de difcil traduo verbal talvez por serimpossvel de enquadrar em um ou dois vocbulos em um amploleque de condutas e prticas desvirtuadas das verdadeiras nalida-des da Administrao Pblica. Em geral, a percepo da imorali-dade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, aose considerar o contexto em que a deciso foi ou ser tomada. Adeciso, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras deconduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao.Exemplo: em momento de crise nanceira, numa poca de reduode mordomias, num perodo de agravamento de problemas sociais,

congure imoralidade efetuar gastos com aquisio de automveisde luxo para servir autoridades, mesmo que tal aquisio revista--se de legalidade.

Outro a previso de sanes a governantes e agentes pbli-cos por atos ou condutas de improbidade administrativa. A probi-dade, que h de caracterizar a conduta e os atos das autoridadese agentes pblicos, aparecendo como dever, decorre do princpioda moralidade administrativa. Na linguagem comum, probidadeequivale honestidade, honradez, integridade de carter, retido.A improbidade administrativa tem um sentido forte de condutaque lese o errio pblico, que importe em enriquecimento ilcitoou proveito prprio ou de outrem no exerccio de mandato, cargo,funo, emprego pblico.

A atividade da Administrao Pblica deve obedecer no s lei, mas tambm moral.

A Lei n. 8.429/92, no seu art. 9., apresentou, em carterexemplicativo, as hipteses de atos de improbidade administrati-va; esse artigo dispe que todo aquele que objetivar algum tipo devantagem patrimonial indevida, em razo de cargo, mandato, em-prego ou funo que exerce, estar praticando ato de improbidadeadministrativa. So exemplos:

1) Usar bens e equipamentos pblicos com nalidade par-ticular;

2) Intermediar liberao de verbas;3) Estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar;

4) Vender bem pblico abaixo do valor de mercado;5) Adquirir bens acima do valor de mercado (superfatura-

mento).

Os atos de improbidade podem ser combatidos atravs de ins-trumentos postos disposio dos administrados, so eles;

1) Ao Popular, art. 5., LXXIII, da CF; e2) Ao Civil Pblica, Lei n. 7347/85, art. 1..

4. Princpio da Publicidade

Ao discorrer sobre democracia e poder invisvel, como o go-verno do poder pblico em pblico, atribuindo a este ltimo voc-bulo o sentido de manifesto visvel. Numa democracia a visibili-


17/96


GESTO PBLICA

dade e a publicidade do poder so ingredientes bsicos, posto quepermitem um importante mecanismo de controle ex parte populida conduta dos governantes. Em democracia a publicidade a re-gra bsica do poder e o segredo, a exceo, o que signica que

extremamente limitado o espao dos segredos de Estado.A Constituio de 1988 alinha-se a essa tendncia de publi-cidade ampla a reger as atividades da Administrao, invertendoa regra do segredo e do oculto que predominava. O princpio dapublicidade vigora para todos os setores e todos os mbitos da ati-vidade administrativa.

o dever atribudo Administrao, de dar total transparnciaa todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum atoadministrativo pode ser sigiloso.

A regra do princpio que veda o sigilo comporta algumas ex-cees, como quando os atos e atividades estiverem relacionadoscom a segurana nacional ou quando o contedo da informao forresguardado por sigilo (art. 37, 3., II, da CF/88).

A publicidade, entretanto, s ser admitida se tiver m educa-

tivo, informativo ou de orientao social, proibindo-se a promoopessoal de autoridades ou de servidores pblicos por meio de apa-recimento de nomes, smbolos e imagens. Exemplo: proibidoplacas de inaugurao de praas com o nome do prefeito.

5. Princpio da Ecincia

A Emenda Constitucional n 19 trouxe para o texto constitu-cional o princpio da ecincia, que obrigou a Administrao P-blica a aperfeioar os servios e as atividades que presta, buscandootimizao de resultados e visando atender o interesse pblico commaior ecincia.

Para uma pessoa ingressar no servio pblico, deve haver

concurso pblico. A Constituio Federal de 1988 dispe quais osttulos e provas hbeis para o servio pblico, a natureza e a com-plexidade do cargo.

Para adquirir estabilidade, necessria a ecincia (nomeaopor concurso, estgio probatrio etc.). E para perder a condiode servidor, necessria sentena judicial transitada em julgado,processo administrativo com ampla defesa e insucincia de de-sempenho.

H ainda outros princpios que a Administrao Pblica deveperseguir, dentre eles, podemos citar dois de grande importncia;

a) Princpio da Motivao: o princpio mais importante,visto que sem a motivao no h o devido processo legal.

No entanto, motivao, neste caso, nada tem haver com aquele

estado de nimo. Motivar signica mencionar o dispositivo legalaplicvel ao caso concreto, relacionar os fatos que concretamentelevaram aplicao daquele dispositivo legal.

Todos os atos administrativos devem ser motivados para queo Judicirio possa controlar o mrito do ato administrativo quanto sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem-se observar osmotivos dos atos administrativos.

Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionrio, edita-do sob a lei, confere ao administrador uma margem de liberdadepara fazer um juzo de convenincia e oportunidade, no sendo ne-cessria a motivao, porm, se houver tal motivao, o ato devercondicionar-se referida motivao. O entendimento majoritrio,no entanto, de que, mesmo no ato discricionrio, necessria amotivao para que se saiba qual o caminho adotado.

b) Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre oParticular: Sempre que houver necessidade de satisfazer um inte-resse pblico, em detrimento de um interesse particular, prevaleceo interesse pblico. So as prerrogativas conferidas Administra-o Pblica, porque esta atua por conta dos interesses pblicos.

O administrador, para melhor se empenhar na busca do inte-resse pblico, possui direitos que asseguram uma maior amplitudee segurana em suas relaes.

No entanto, sempre que esses direitos forem utilizados paranalidade diversa do interesse pblico, o administrador ser res-ponsabilizado e surgir o abuso de poder.

Princpios administrativos implcitos

Diante de tais princpios tidos como expressamente constitu-cionais, decorrem outros, implcitos, de igual importncia para aregulamentao das atividades pblicas seno vejamos:

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico:Tal Princpio, muito embora no se encontre expresso noenunciado do texto constitucional de suma importncia para aatividade administrativa, tendo em vista que, em decorrncia doregime democrtico adotado pelo Brasil, bem como o seu sistemarepresentativo, temos que toda a atuao do Poder Pblico sejaconsubstanciada pelo interesse pblico e coletivo.

Assim, para que o Estado possa atingir a nalidade principalque lhe foi imposta pelo ordenamento jurdico, qual seja, o inte-resse pblico, assegurado a administrao pblica uma srie deprerrogativas, no existente no direito privado, para que se alcancea vontade comum da coletividade.

Assim, a supremacia do interesse pblico deve se sobressairsobre os direitos particulares dos administrados, pois decorre deste

princpio que, na hiptese de haver um conito entre o interessepblico e os interesses de particulares, evidente e lgico que avontade comum e o interesse coletivo deve prevalecer, respeitadosos princpios do devido processo legal, e do direito adquirido.

- Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico:Em decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse

pblico so vedados ao administrador da coisa pblica qualquerato que implique em renncia a direitos da administrao, ou quede maneira injusticada e excessiva onerem a sociedade.

Dessa maneira, a administrao pblica deve ter sai ao con-trolada pelo povo, por meios de mecanismos criados pelo Estadopara esta nalidade, visto que o interesse pblico no pode serdisponvel.

- Princpio da Autotutela: A Administrao Pblica pode cor-rigir de ocio seus prprios atos, revogando os irregulares e ino-portunos e anulando os manifestamente ilegais, respeitado o di-reito adquirido e indenizando os prejudicados, cuja atuao tem acaracterstica de autocontrole de seus atos, vericando o mrito doato administrativo e ainda sua legalidade;

- Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade: A Adminis-trao deve agir com bom senso, de modo razovel e proporcional;

- Princpio da Continuidade: Os servios pblicos no podemparar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro dasformas e perodos prprios de sua regular prestao;


18/96


GESTO PBLICA

- Princpio da Especialidade: Por tal principio aplica-se maisas autarquias, no podem elas ter outra funo, alm daquelas paraas quais foram criadas.

Descentralizao e desconcentrao.

A administrao pblica pode ser denida objetivamentecomo a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolvepara assegurar os interesses coletivos e, subjetivamente, como oconjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a Lei atribui oexerccio da funo administrativa do Estado.

Sob o aspecto operacional, administrao pblica o desem-penho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios prpriosdo Estado, em benefcio da coletividade.

A administrao pblica pode ser direta, quando composta pe-las suas entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e DF), queno possuem personalidade jurdica prpria, ou indireta quandocomposta por entidades autrquicas, fundacionais e paraestatais.

A Administrao Pblica tem como principal objetivo o inte-resse pblico, seguindo os princpios constitucionais da legalida-de, impessoalidade, moralidade, publicidade e ecincia.

Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito deadministrao pblica divide-se em dois sentidos: Em sentidoobjetivo, material ou funcional, a administrao pblica pode serdenida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen-volve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuodos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico,pode-se denir Administrao Pblica, como sendo o conjunto dergos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio dafuno administrativa do Estado.

Assim, administrao pblica em sentido material adminis-trar os interesses da coletividade e em sentido formal o conjunto

de entidade, rgos e agentes que executam a funo administra-tiva do Estado.

Diferena entre Descentralizao e Desconcentrao: Asduas guras dizem respeito forma de prestao do servio p -blico. Descentralizao, entretanto, signica transferir a execuode um servio pblico para terceiros que no se confundem coma Administrao Direta, e a desconcentrao signica transferir aexecuo de um servio pblico de um rgo para o outro dentroda Administrao Direta, permanecendo esta no centro.

Administrao Direta e IndiretaA Administrao Pblica Direta o conjunto de rgos pbli-

cos vinculados diretamente ao chefe da esfera governamental queintegram. No possuem personalidade jurdica prpria, patrimnioe autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas direta-mente atravs do oramento da referida esfera.

Assim, ela responsvel pela gesto dos servios pblicosexecutados pelas pessoas polticas via de um conjunto de rgosque esto integrados na sua estrutura.

Sua competncia abarca os diversos rgos que compem aentidade pblica por eles responsveis. Exemplos: Ministrios, Se-cretarias, Departamentos e outros que, como caracterstica ineren-te da Administrao Pblica Direta, no possuem personalidadejurdica, pois no podem contrair direitos e assumir obrigaes,haja vista que estes pertencem a pessoa poltica (Unio, Estado,Distrito Federal e Municpios).

A Administrao direta no possui capacidade postulatria, ouseja, no pode ingressar como autor ou ru em relao processual.Exemplo: Servidor pblico estadual lotado na Secretaria da Fa-zenda que pretende interpor ao judicial pugnando o recebimento

de alguma vantagem pecuniria. Ele no ir propor a demanda emface da Secretaria, mas sim em desfavor do Estado que a pessoapoltica dotada de personalidade jurdica para estar no outro ploda lide.

ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

So integrantes da Administrao indireta as fundaes, as au-tarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

Essas quatro pessoas so criadas para a prestao de serviospblicos ou para a explorao de atividades econmicas, com oobjetivo de aumentar o grau de especialidade e ecincia da pres -tao do servio pblico.

O Poder Pblico s poder explorar atividade econmica attulo de exceo em duas situaes previstas na CF/88, no seuart. 173:

para fazer frente uma situao de relevante interessecoletivo;

para fazer frente uma situao de segurana nacional.O Poder Pblico no tem a obrigao de gerar lucro quando

explora atividade econmica. Quando estiver atuando na atividadeeconmica, entretanto, estar concorrendo em grau de igualdadecom os particulares, estando sob o regime do art. 170 da CF/88,inclusive quanto livre concorrncia.

Administrao centralizada e descentralizada: A execuo

do servio pblico poder ser:Centralizada: Quando a execuo do servio estiver sendofeita pela Administrao direta do Estado (ex.: Secretarias, Minis-trios etc.).

Descentralizada: Quando estiver sendo feita por terceiros queno se confundem com a Administrao direta do Estado. Essesterceiros podero estar dentro ou fora da Administrao Pblica.Se estiverem dentro da Administrao Pblica, podero ser au-tarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economiamista (Administrao indireta do Estado). Se estiverem fora daAdministrao, sero particulares e podero ser concessionrios,permissionrios ou autorizados.

AUTARQUIASAs autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas

para a prestao de servios pblicos, contando com capital exclu-sivamente pblico, ou seja, as autarquias so regidas integralmentepor regras de direito pblico,

Documents

4_-_gest_o_p_blica_2.pdf