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DIREITO ADMINISTRATIVO I

UniverCidade Professor:Marcio Rodrigues OliveiraTaquara e Freguesia

1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONCEITO E CARACTERÍSTICAS

Basicamente temos dois sentidos a dar ao vocábulo Administração Pública (Pietro, 1998, 49-56):

a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa ; compreende pessoas jurídicas, Órgãos e Agentes Públicos.

b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes ; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe predominantemente ao Poder Executivo.

Comecemos pelo aspecto objetivo. Nesse sentido à Administração Pública cabe as seguintes tarefas:

a) Fomento: Incentivo à iniciativa de utilidade pública (subvenções, financiamentos, favores fiscais);

b) Polícia Administrativa: Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas;

c) Serviço Público: É toda atividade que a Administração Pública executa, diretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico preponderantemente público (CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175);

Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais características da Administração Pública:

a) É uma atividade concreta, no sentido que põe em execução a vontade do Estado contida na lei;

b) A sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado;

c) Seu regime jurídico é de direito público;

Quanto ao aspecto subjetivo da Administração Pública, vejamos a classificação contida no art. 4º do Dec.Lei 200/67:

1 – Administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

e-mail: [email protected]: 8114-5089

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mailto:[email protected]



2 – A Administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotados de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas públicas;

c) Sociedades de Economia Mista;

d) Fundações públicas;

Vejamos o esquema abaixo:

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

- A Administração é exercida pelo próprio Estado

- ÓRGÃOS:

* DE DIREÇÃO;

* CONSULTIVOS;

* DE EXECUÇÃO

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

- A atividade administrativa descentralizada é exercida pessoa distinta do Estado

- ENTIDADES:

* AUTARQUIAS;

* FUNDAÇÕES PÚBLICAS;

* EMPRESAS PÚBLICAS;

* SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;


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Esses serviços e atividades podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou descentralizada, que são formas técnicas de Organização Administrativa.

a) Centralização: É a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus Órgãos.

b) Descentralização: É a transferência de execução do serviço ou titularidade do serviço para outras pessoas, quer seja de direito público, quer seja de direito privado.

No âmbito da mesma pessoa jurídica temos:

a) Desconcentração: É a distribuição interna de competências, ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica. Sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia. Isto é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia.

b) Concentração: Ocorre o inverso da desconcentração. Há uma desconcentração das atividades dos órgãos periféricos para os centrais.

1.1 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA.

No âmbito federal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

No âmbito Estadual: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Governo do Estado e dos Secretários de Estado.

No âmbito Municipal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da Prefeitura e das Secretarias Municipais;

Órgãos são os integrantes da Administração Direta e apresentam as seguintes características:

- São característicos da desconcentração de serviços públicos;

- Não são pessoas jurídicas;

- São partes integrantes de um conjunto que possui função definida;e-mail: [email protected].

Tel: 8114-50893




- São caracterizados como “plexo de competências” definido por lei;

- Têm capacidade judiciária ou processual (Meirelles, 1999, 63).

1.2 - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.

A criação de entidades da Administração indireta é de iniciativa privativa do Poder Executivo, seja Federal , Estadual ou Municipal.

1.2.1 - AUTARQUIAS:

Pessoa jurídica de direito público. É criada por lei específica – a pessoa jurídica surge da própria lei, sem necessidade de registro. Não pode ser criada por decreto – ato administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material – lei do Poder Legislativo.

As autarquias são criadas para desempenharem atividades típicas da Administração Pública e não atividades econômicas. São exemplos de Autarquias, no âmbito federal, INSS; IBAMA; INCRA .

São características básicas das Autarquias:

1 - pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu;

2 - de direito público - regime jurídico-administrativo de direito público quanto a prerrogativas (privilégios) e restrições (amarras);

3 - criação e extinção por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;

4 - desempenha serviço público descentralizado;

5 - o seu pessoal é ocupante de cargo público;

6 – Os contratos celebrados pelas autarquias deverão ser precedidos de licitação;

7 - regime tributário - imunidade de impostos (sobre patrimônio renda e serviços) relacionados a suas finalidades essenciais;

8 – responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º)


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9 – os bens são impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis;

10 – proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;

1.2.2 - FUNDAÇÕES:

Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundações públicas são pura e simplesmente espécies do gênero autarquias. A diferença se dá em relação a sua base estrutural. Enquanto as autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundações possuem base fundacional (patrimonial).

As principais características das fundações são as seguintes:


2 - de direito público - regime jurídico-administrativo de direito público quanto a prerrogativas e restrições; pode ser de direito privado;

3 - criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;

4 - lei complementar definirá as áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;

5 - o seu pessoal é ocupante de cargo público;

6 – os contratos celebrados pelas fundações são precedidos de licitação;

7 - regime tributário - imunidade de impostos (sobre patrimônio renda e serviços) relacionados a suas finalidades essenciais.

8 – responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º)

9 - os bens são impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis;

10 – proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;


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1.2.3 - EMPRESAS PÚBLICAS.

Já vimos que as Autarquias são criadas através de lei específica. As Empresas Públicas necessitam para adquirirem a personalidade jurídica de direito privado, de registro dos seus atos constitutivos perante órgão competente (juntas comerciais). Além disso, faz-se imperiosa lei autorizativa para a criação da Entidade (CF, art. 37, XIX).

A Empresa Pública pode ser constituída de qualquer forma admitida em direito: S/A; LTDA ou forma societária específica. Entende-se por forma societária específica uma estruturação criada especificamente para uma determinada empresa pública. Isso acontece com algumas empresas públicas federais, uma vez que compete à União legislar em matéria comercial, podendo, portanto, criar uma empresa pública com uma peculiar forma societária. Ex. CEF.

Vejamos mais algumas características das Empresas Públicas:


2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito público a exemplo do concurso público para investidura no emprego público e obrigatoriedade de realizar processo de licitação pública.


4 - desempenho de atividade de natureza econômica;

5 - o seu pessoal é ocupante de emprego público;

6 - regime tributário - o mesmo das empresas privadas;

7 - forma de organização - sob qualquer das formas admitidas em direito;

8 - composição do capital - a titularidade do capital é constituída unicamente por capital público. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permaneça de propriedade da União, admite-se a participação de outras pessoas de direito público interno a exemplo de Estados e Municípios, bem como de entidades da Administração indireta dos Estados e Municípios, inclusive de suas empresas públicas e sociedades de economia mista (Pietro, 1998, 335).

9 - proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;

10 – seus bens podem ser penhorados;


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11 – os seus empregados estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

1.2.4 - SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.

A principal diferença entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas está na formação do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, é subscrito por entidades vinculadas à Administração Pública e por particulares, devendo, no entanto, haver o controle acionário das Entidades vinculadas à Administração. Só será Sociedade de Economia Mista se houver o controle acionário pela Entidade vinculada à Administração Pública.

Outra distinção básica é que a Sociedade de Economia Mista só poderá ser sociedade anônima.

Características:


2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito público a exemplo do concurso público para investidura no emprego público e obrigatoriedade de realizar processo de licitação pública;


4 - desempenho de atividade de natureza econômica;

5 - o seu pessoal é ocupante de emprego público;

6 - regime tributário - o mesmo das empresas privadas;

7 - forma de organização - unicamente sob a forma de sociedade anônima;

8 - composição do capital - a titularidade do capital pode ser público e privado;

9 - não estão sujeitas a falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações (art. 242, da lei 6404/76, lei das sociedades anônimas);

10 - proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;

11 – os seus empregados estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).


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As principais diferenças entre Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são as seguintes:

EMPRESAS PÚBLICAS & SOC. ECONOMIA MISTA

EMPRESAS PÚBLICAS - CAPITAL:

Constituído por recursos de Pessoas Jurídicas de D. Público ou Entidades da Administração Indireta

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - CAPITAL:

Podem se conjugar recursos de particulares com recursos de Pessoa Jurídica de Direito Público ou da Administração Indireta com maioria votante na esfera federal

EMPRESAS PÚBLICAS - FORMA SOCIETÁRIA:

Podem adotar qualquer forma societária admitida em direito

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA -FORMA SOCIETÁRIA:

São obrigatoriamente S/A (art. 5º Decreto-lei 200/67)

EMPRESAS PÚBLICAS - FORO:

Justiça Federal (CF, art. 109)

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA- FORO:

Justiça Estadual


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ADMINISTRAÇÃO PUBLICA.

PRINCIPIOS E ORGANIZAÇÃO.

Antes de falar sobre a estrutura da Administração Pública brasileira, é importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública. O Estado, sinteticamente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano. Para que o Estado exerça suas funções, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa Constituição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função legislativa), a função principal do Poder Executivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). Aqui, cabe um primeiro alerta aos leitores, pois em várias questões de prova, tenho visto que os examinadores tentam confundir os concursandos ao tentar vincular a função administrativa exclusivamente ao Poder Executivo, o que é um erro, pois conforme expliquei, cada um dos três Poderes desempenham cada uma dessas funções de maneira precípua, mas todos eles desempenham todas as funções. Ou seja, o Poder Executivo, também legisla e julga; o Poder Legislativo, também executa e julga e o Poder Judiciário, também executa e legisla, mas em todos esses casos de forma secundária. Governo, conforme nos ensina o eminente autor Hely Lopes, "é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente”.No que se refere à Administração Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Hely Lopes, "a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, págs. 56-61)

A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que "refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, págs. 55-56)

Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa. Será objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da União. O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a organização da Administração Federal, e em seu art. 4º estabelece a divisão entre administração direta e indireta. A Administração Direta


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constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios, enquanto que a Administração Indireta constitui-se nas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. As autarquias e as fundações públicas têm natureza jurídica de direito público, enquanto que as empresas públicas e sociedades de economia mista têm natureza jurídica de direito privado. Cabe frisar ao leitor a grande importância deste texto legal, objeto de várias questões de prova. O leitor deve ter em mente que esses entes citados pertencem à Administração Pública federal e estão no ordenamento jurídico legal, ou seja, estão positivados (na lei). Existem vários outros entes, que pertencem à Administração Pública Indireta segundo a doutrina (ou seja, o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, consubstanciado pelo consenso dos escritores) e não estão positivados, tais como os entes cooperativos (ou entes de cooperação), que serão objeto de estudo em outra aula.

Conforme já vimos, a Administração federal, segundo o Decreto-Lei nº 200/67, compreende a administração direta e a indireta.

Na Administração Indireta encontramos: as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas. Essas entidades vinculam-se ao ministério em cuja área de competência enquadra-se sua principal atividade e são responsáveis pela execução de atividades de Governo que necessitem ser desenvolvidas de forma descentralizada. Cabe enfatizar que todos os entes da administração indireta citados são pessoas administrativas, com personalidade jurídica própria, enquanto que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são pessoas políticas.

Destaca-se o conceito de Autarquia de Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo, 8ª edição),"a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei." Cabe destacar ao leitor, neste ponto, a importância da exigência de criação das autarquias por meio de lei, que está prevista no art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, senão vejamos: "XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso definir as áreas de atuação;"

Já, Fundação Pública pode ser, sinteticamente, conceituada como o ente dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com patrimônio próprio, criado para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidade de direito público. A Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1.987, deu nova redação ao art. 4º do Decreto-Lei nº 200, para nele incluir as fundações públicas. Como exemplo de fundações públicas, podemos citar as universidades federais.


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Sociedade de Economia Mista é o ente dotado de personalidade jurídica de direito privado, instituído por meio de autorização legislativa para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima. Como exemplo podemos citar o Banco do Brasil.

Empresa Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada para exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa, podendo assumir qualquer das formas admitidas em direito. Como exemplo, temos a Caixa Econômica Federal.

Não há no ordenamento jurídico positivo brasileiro um código, que possa dar as vigas-mestra da Administração Pública, diferentemente de outros ramos do direito. O que temos são centenas de leis e decretos esparsos, muitas vezes de difícil consulta e, em se tratando de concursos públicos, de árdua memorização.

Já vimos que o Decreto-Lei n.º 200/67 define alguns parâmetros na Administração Pública, estabelecendo a composição da Administração Pública direta e indireta. Entretanto, essa estrutura não é tão simples, existindo vários outros componentes que se inserem nesse contexto, tais como veremos na aula de hoje: os órgãos públicos.

Órgãos Públicos, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, "são círculos de atribuições, feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados por meio dos agentes neles providos." Cabe destacar que órgão não se confunde nem com a pessoa física - agente público -, que é aquele que exerce suas funções em um determinado órgão público; e nem com a pessoa jurídica, que é a entidade na qual o órgão esta inserido. O órgão público existe para que a vontade estatal seja realizada, por meio do desempenho das atribuições dos agentes públicos. Várias são as formas de classificação dos órgãos públicos, destacamos a de Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo – 8ª edição):

"Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou unitários (constituídos por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as seções integradas em órgãos maiores) e compostos (constituídos por vários órgãos, como acontece com os Ministérios, as Secretarias de Estado, que compreendem vários outros, até chegar aos órgãos unitários, em que não existem mais divisões).

Quanto à composição, classificam-se em singulares (quando integrados por único agente) e coletivos (quando integrados por vários agentes). A Presidência da República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos singulares, enquanto o Tribunal de Impostos e Taxas é exemplo de órgão colegiado."


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É importante enfatizar que são características dos órgãos administrativos: competência, estrutura, quadro de servidores e poderes funcionais. Entretanto, os órgãos administrativos não possuem personalidade jurídica.

Como já vimos em aula anterior, na Administração Indireta encontramos: as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas. No que se refere à criação desses entes da Administração Indireta, extraímos importante lição da Constituição Federal, que frise-se, tem sido por diversas vezes alvo de questão de concursos:

"art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;"

Quanto às fundações (instituídas pelo Poder Público), é importante saber que há divergência doutrinária quanto a sua natureza: se somente de natureza jurídica pública ou se de natureza jurídica pública ou privada. Veremos com detalhe este assunto e comentarei as razões da divergência em aula específica sobre o assunto, mas para adiantar destaco o ensinamento de Maria Silvia Di Pietro:

"Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público, e, de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade pública ou privada, a primeira da quais como modalidade de autarquia. Após a Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de direito público.

Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder público, ao instituir fundação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direito privado. Isto porque nos parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no direito público, a distinção que o Código Civil contém entre as duas modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação e sociedade, de um lado, e fundação de outro (art. 16, I)."

Observe-se que, apesar de as sociedades de economia mista e as empresas públicas terem natureza jurídica de direito privado, como já frisamos em aula anterior, elas não se regem totalmente pelas normas de direito privado (vide art. 173 e seguintes da Constituição Federal). Esses entes não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos aos do setor privado (art. 173, parágrafo 2º).

Novamente trataremos aqui do conceito de órgão, visto por outro prisma, e das teorias que tentam explicar a forma por meio da qual o Estado e as pessoas jurídicas expressam a sua vontade.

Órgãos Públicos, no conceito de Hely Lopes Meirelles, são:


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"centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não tem personalidade jurídica, nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes."

Três são as teorias que tentam explicar a forma de o Estado e suas pessoas jurídicas externarem a sua atuação, quais sejam: a teoria do mandato, a teoria da representação e a teoria do órgão. Não discorrerei aqui sobre as teorias, pois veremos o assunto em detalhe em aula específica, mas lembrarei que é a teoria do órgão a aceita, ou seja, os agentes públicos, quando de sua atuação, no exercício das funções públicas, agem em nome da pessoa jurídica a que pertencem, sendo sua atuação imputada àquele ente. Lembro que este é um dos fundamentos da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, que também veremos em outra aula.

Destacarei algumas novidades trazidas pela Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998, relativas aos entes da Administração Pública.

No que tange ao acesso aos cargos e aos empregos públicos, temos o art. 37, II da Constituição Federal e a Lei n.º 9.962, de 22 de fevereiro de 2.000, a reger a matéria. A citada norma constitucional possibilitou a criação de empregos públicos na Administração Pública e a referida lei disciplinou o regime de emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e fundacional.

Ainda com relação aos cargos e empregos públicos, temos a norma constitucional do art. 37, XVI e XVII da Lei Maior, que proíbe a acumulação de cargos, empregos e funções públicos.

No que se refere à criação dos entes da Administração Indireta, como vimos em aula anterior, o art. 37, XIX da Carta Magna trouxe importante modificação, que frise-se, tem sido por diversas vezes alvo de questão de concursos:

"art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;"

É importante o leitor ter em mente que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado é exceção, e só será permitida, ressalvados os casos previstos na Constituição Federal, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Esta norma limita a criação das empresas públicas e sociedades de economia mista.


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Cabe o alerta sobre a importante modificação ocorrida no art. 173, parágrafo 1º da Carta Magna, que antes da EC nº 19, previa que a empresa pública e a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitavam-se ao regime próprio das empresas privadas. No texto atual observamos a preocupação do legislador com o estabelecimento de limites, meios de fiscalização e, principalmente, com a sujeição da atuação desses entes aos princípios da Administração Pública.

Observa-se claramente com esta amostra, portanto, a ênfase em caracterizar o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, buscando-se a diminuição da participação da máquina estatal na atividade de execução, e a delimitação de seu campo de atuação às atividades de planejamento e fiscalização.

ATOS ADMINISTRATIVOS.

Inicialmente cabe destacar que ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico, estando este definido no art. 81 do Código Civil, como sendo, todo ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.

A primeira grande questão que se apresenta no estudo desse assunto é a diversidade de definições que podem ser dada a ato administrativo. Os doutrinadores não têm uma unanimidade sobre o tema. Destacaremos aqui a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001:180), senão vejamos:

"Pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário."

Para melhor entender a definição, cabe analisá-la por partes.

Inicialmente, temos que o ato administrativo é uma declaração do Estado, aqui entendido, por todos aqueles órgãos que o compõem, tanto no Poder Executivo, como nos demais poderes.

O regime jurídico é o administrativo, ou seja, aquele em que a Administração atua com supremacia em relação aos particulares.

A sujeição ao controle judicial é outra característica inafastável do ato administrativo, em razão do mandamento constitucional do art. 5º, XXXV (indeclinabilidade da jurisdição).

Cabe lembrar que nesse posicionamento doutrinário, o ato administrativo (ou ato administrativo propriamente dito) é espécie do gênero ato da Administração, ao lado dos


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atos de direito privado (ex.: doação, compra e venda); os atos materiais da Administração (ex.: demolição e apreensão); os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor (ex.: parecer e certidão); os atos políticos; os contratos, os atos normativos (ex.: decretos e portarias).

Sendo o ato administrativo, espécie do ato jurídico, muitas são as semelhanças, mas aquele têm atributos que o torna diferente desse.

Os atributos também não são unanimidade entre os autores. A presunção de legitimidade, a imperatividade, a auto-executoriedade são os atributos, digamos, clássicos, enquanto que a tipicidade é o novel atributo dado ao ato administrativo.

Assim como o ato jurídico, o ato administrativo pode ser analisado sobre o prisma da perfeição, da validade e da eficácia. Sobre o tema, oportuna a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (1999:272-273), verbis:

"O ato administrativo é perfeito quando esgotadas as fases necessárias à sua produção. (...)

O ato administrativo é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. (...)

O ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade."

Após termos estudado a definição e termos identificado quais são os atributos dos atos administrativos, passaremos agora a conhecer um pouco mais sobre cada um desses atributos, sob o prisma de preparação para concursos públicos.

Cabe lembrar que os atributos são características que os atos administrativos possuem que os diferenciam dos atos de direito privado, em razão de aqueles atos serem originários da Administração Pública, que sempre atua em busca do interesse público. Por conseguinte, esses atos gozam de determinados privilégios para possibilitar que o Poder Público atue com supremacia em relação aos interesses privados.

O primeiro atributo a ser considerado é a presunção de legitimidade. Destaca-se que alguns autores tratam como sinônimo deste atributo, a veracidade e a presunção de legalidade.


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Considerando-se que a Administração Pública só atua em proveito público e com vista à consecução do bem da coletividade, parte-se do princípio de que todo ato administrativo está em harmonia com os princípios que regem a Administração Pública, em especial com a legalidade e a moralidade. À toda evidência, os entes públicos não precisam demonstrar que o ato adotado é legítimo e legal. Logo, até prova em contrário, todo ato administrativo foi emitido em fiel observância a todos os princípios que regem a coisa pública.

O segundo atributo a ser considerado é a Imperatividade. Por este atributo, entende-se que o ato administrativo pode impor-se a terceiros, independentemente de sua aquiescência. Novamente, encontramos como fundamento justificador desse atributo a consideração de que a Administração Pública atua em proveito público.

Várias provas de concursos públicos têm questionado sobre a existência ou não desse atributo em todo e qualquer ato administrativo. É importante a compreensão de que a imperatividade não está presente em todos os atos administrativos, mas somente naqueles em que são impostas obrigações.

O terceiro atributo é a Auto-executoriedade, que consiste no fato de que a Administração Pública ao adotar um ato administrativo, não necessita recorrer ao Poder Judiciário para executá-lo, como é a regra para os particulares.

Novamente aqui, destaca-se que nem todo ato administrativo possui o atributo da auto-executoriedade, pois ela só é cabível quando houver previsão legal ou quando tratar-se de medida urgência, que justifique o ato.

Lembramos que o fato de a Administração Pública não necessitar previamente recorrer ao Judiciário para executar um determinado ato, essa circunstância não exclui o controle judicial sobre esses atos, seja previamente ou posteriormente à edição dos mesmos. Conforme enfatizamos na aula passada, a sujeição ao controle judicial é uma característica inafastável do ato administrativo, em razão do mandamento constitucional do art. 5º, XXXV (indeclinabilidade da jurisdição).

O quarto atributo é a Tipicidade, entendida com a adequação do ato administrativo a uma determinada previsão legal anterior feita pela lei como apta a produzir determinado resultado. Relembramos, em razão da importância e pertinência, que o fim público é o regente do ato administrativo; e essa finalidade é que o justifica e autoriza, sendo a tipicidade, ao mesmo tempo, um consectário lógico do princípio da legalidade e uma garantia ao administrado.

Existem algumas obras que recomendo, tais como: Direito Administrativo (Maria Sylvia Zanella Di Pietro - Editora Atlas), Direito Administrativo Brasileiro (Hely Lopes de Meirelles – Editora Malheiros) e Curso de Direito Administrativo (Celso Antônio Bandeira de Mello – Editora Malheiros). São obras com bom conteúdo e completas. Já se o leitor tiver interesse em uma obra mais voltada para concurso público e que aborde as prioridades


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que são dadas em cada tipo de concurso, recomendo o nosso livro Questões Comentadas de Direito Administrativo.


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