A GESTÃO DA MOBILIDADE URBANA: O MINISTÉRIO DAS

CIDADES COMO ENTE FOMENTADOR DE POLÍTICAS DE

TRANSPORTE NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO.

GULLIT TORRES DIAS1

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar as políticas públicas de mobilidade urbana implantadas pelo Ministério das Cidades na Região Metropolitana de São Paulo durante o período de existência do respectivo ministério (2003 – 2018). A própria criação da pasta foi fruto de demandas sociais para a criação de um órgão que gerenciasse e executasse políticas públicas urbanas sob a ótica federal. A Constituição Federal de 1988, descentralizadora, dando mais poderes aos estados e municípios no tocante a certas políticas foi inovadora pela introdução dos artigos 182 e 183 que implementam a função social da propriedade nos ambientes urbanos e outros instrumentos de regularização urbana. A execução desses artigos levou 13 anos para serem sancionados, desde o Projeto de lei 181/89 até a promulgação da lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001, cunhado de Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). A referida lei demorou muito tempo para ser sancionada devido aos intensos debates durante a tramitação da lei no Congresso e a forças contrárias ligadas ao setor da construção civil que detinham a retórica que se a lei fosse sancionada alteraria a compra e venda de imóveis e também demonstraria uma intervenção estatal na implementação e consecução das políticas do setor imobiliário (GRAZIA, 2003; RIBEIRO, 2003; BASSUL, 2010) . Sancionada a lei, dois anos posteriormente o Ministério das Cidades foi criado em 2003 com o objetivo de gerenciar e executar políticas de cunho urbano em todos os 5.570 municípios brasileiros, com ajuda técnica na criação de planos, cartilhas e na divisão dos recursos públicos para os referidos setores (desde saneamento, habitação, mobilidade e pavimentação urbana). Como parte do Ministério, a área de mobilidade ficou a cargo da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB) e projetos atinentes a recursos para a construção de sistemas de transporte de baixa, média e alta capacidade bem como programas com enfoque na circulação viária ficaram sob responsabilidade dessa subpasta. No tocante a Região Metropolitana de São Paulo, assistiu-se nos últimos anos, o aumento dos repasses referentes a mobilidade, desde a construção de linhas de trem suburbano (CPTM), Metrô (CMSP) e ônibus (SPtrans, EMTU) até programas de requalificação de calçadas dos municípios da Região Metropolitana. Os vultosos repasses ligados à área de mobilidade são consequências que vão desde o crescimento da economia brasileira na segunda metade da década de 2000 no governo Lula e no primeiro governo Dilma até os eventos esportivos internacionais que a região sediou (Copa do Mundo e Olimpíadas), atraindo altos investimento na área de mobilidade urbana (trânsito e acessibilidade).

Palavras-chave: Planejamento de transporte, mobilidade urbana, Ministério das Cidades,

Estatuto da Cidade.

ABSTRACT

The current work aims to analyze public policies for urban mobility implemented by the Ministry of Cities in the Metropolitan Region of São Paulo during the period of existence of the respective ministry. (2003 – 2018). The very creation of the portfolio was the fruit of social demands for the creation of an organ that managed and executed urban public policies from the federal perspective. The Federal Constitution of 1988, decentralizing, empowering states and

1 Acadêmico do programa de pós-graduação em Geografia Humana da Universidade de São

Paulo. E-mail de contato: gullit@usp.br

municipalities about certain policies, was innovative by introducing articles 182 and 183 that implement the social function of property in urban environments and other instruments of urban regularization. The execution of these articles took 13 years to be sanctioned, from Bill 181/89 until the promulgation of Law 10,257 of July 10, 2001, called of the City Statute (BRASIL, 2001). The law took a long time to be sanctioned due to intense debates during the passage of the law in Congress and to opposing forces linked to the civil construction sector that had the rhetoric that if the law were sanctioned would alter the purchase and sale of real estate and would also demonstrate a state intervention in the implementation and achievement of real estate policies (GRAZIA, 2003; RIBEIRO, 2003; BASSUL, 2010). Once the law was enacted, two years later the Ministry of Cities was created in 2003 with the objective of managing and executing urban policies in all 5,570 Brazilian municipalities, with technical assistance in the creation of plans, booklets and in the division of public resources for sectors (from sanitation, housing, mobility and urban paving). As part of the Ministry, the area of mobility was entrusted to the National Secretariat of Transport and Urban Mobility (SEMOB) and projects related to resources for the construction of low, medium and high capacity transportation systems as well as programs focused on the circulation responsibility of this sub-folder. In the Metropolitan Region of São Paulo, in recent years, there has been an increase in mobility transfers, from the construction of suburban train lines (CPTM), Metrô (CMSP) and buses (SPtrans, EMTU) to requalification of sidewalks in the municipalities of the Metropolitan Region. The massive transfers associated with the area of mobility are consequences ranging from the growth of the Brazilian economy in the second half of the 2000s in the Lula government and the first Dilma government to the international sporting events that the region hosted (World Cup and Olympics) attracting high investment in the area of urban mobility (transit and accessibility).

Keywords: Transport planning, urban mobility, Ministry of Cities, City Statute.

INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, vivemos um intenso processo de urbanização na escala

mundial, saltando de 30% na década de 1950 para 55% em 20182. Esse

aumento é devido ao êxodo rural, principalmente nos países subdesenvolvidos,

onde milhares de imigrantes se fixaram nas grandes cidades para trabalharem

tanto nos serviços formais quanto informais, contribuindo para o “inchaço”

urbano e periferização das cidades.

A urbanização acelerada ocasionada principalmente nas áreas

subdesenvolvidas do planeta foi propiciada pelas novas formas de reprodução

em que o sistema capitalista se apossou nas cidades. A cidade como mercadoria

surge e o planejamento se encarrega de realizar as devidas transformações no

tecido urbano, mudando as formas urbanas sob capitais privados avalizados

pelo estado.

2 Fonte: ONU, 2018.

O planejamento urbano como Santos (1977) diz é apenas uma fachada

científica, uma teoria para as intervenções capitalistas nos grandes centros

urbanos, que se atermos às cidades subdesenvolvidas, se tornam ‘cobaias’ para

a aplicação do modelo de desenvolvimento das regiões centrais da economia

capitalista em suas respectivas morfologias.

O espaço, instância social formada pelo conjunto indissociável de sistema

de ações e sistema de objetos (SANTOS, 2002) é reproduzido nos ambientes

perversamente criando espaços dotados de infraestrutura complexa ligados à

lógica do sistema capitalista oligopolista financeiro, com novas formas e funções,

criando, concomitantemente, nessas áreas, grandes metrópoles incompletas,

com grandes periferias carentes de infraestrutura pública e extensos vazios

urbanos à espera da especulação (SANTOS, 1990).

As cidades se transformam em grandes centros conectados aos principais

polos hegemônicos da economia global. Criam-se, por conseguinte, dois

ambientes no mesmo espaço urbano, o circuito superior, com áreas dotadas com

serviços altamente especializados, sedes de multinacionais, nós das transações

econômicas globais e o circuito inferior, dotado de grandes áreas constituídas de

serviços informais (comércio) (SANTOS, 1979)3.

O planejamento tem sido ferramenta fundamental para a reprodução

incessante da cidade como uma mercadoria, criando áreas voltadas para a

lógica do capital financeiro, alheias à realidade que está em sua volta, com

espaços periféricos carentes de infraestruturas. Essas mudanças, encabeçada

pelo planejamento, tecnicista – apesar de nos últimos anos ter um caráter

participativo (VILLAÇA, 1998, 1999, 2005); - avalizado pelo estado mudam as

lógicas dos fixos localizados nas metrópoles alterando tanto seus processos,

funções, formas e estruturas. Uma das mudanças mais nítidas referem-se ao

direito da população se locomover em qualquer ponto da cidade.

Como parte do sistema capitalista, as cidades – palco das intervenções

do capital no espaço geográfico – é locus também de grandes embates,

3 Esses circuitos podem coexistir, surgindo o circuito superior marginal. Cf. SANTOS, 1979.

envolvendo as classes sociais residentes. Nos espaços urbanos há disputas em

torno da produção do ambiente construído, mas como aponta Villaça (1986) a

disputa não é sobre o espaço urbano em si, mas sim pelo controle do tempo

despendido em deslocamentos intraurbanos, já que o tempo não é controlado

diretamente.

Segundo Villaça (1986), o tempo não pode ser controlado, por

conseguinte, as classes mais hegemônicas criam as condições em conluio com

o estado para criar a ideia do ‘longe’, do ‘inacessível’ para parcelas da população

que não tem condições mínimas de deslocamento na cidade. Ou seja, a elite luta

para produzir o perto para si e o longe para os carentes.

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) desde fins da década de

1920 tanto a cidade quanto seus arredores assistiram a investimentos maciços

no sistema rodoviário, mudando seu sistema viário para os novos atores sociais

do trânsito – os motoristas de veículos de passeio. Construção de grandes vias

marginais, avenidas radiais e alargamento de inúmeras outras entre as décadas

de 50, 60 e 70 colaboraram para a inserção mais ativa da classe média no

ambiente construído, mudando seus locais de residência (subúrbios

residenciais) e postos de trabalho (mudança do centro financeiro).

A população de mais baixa renda ficou à mercê do transporte sobre pneus

que na RMSP até a década de 1970 era predominantemente sustentada pelo

ônibus, visto que grande parte das linhas de bondes já tinham sido excluídas da

cidade de São Paulo. A década de 1970 marca a inauguração do metrô paulista

e posteriormente com a criação da CPTM na década de 1990, amenizam os

problemas enfrentados pela população dos municípios limítrofes à São Paulo,

que conviviam com superlotação, infraestruturas e materiais rodantes obsoletos.

O tema mobilidade transforma-se numa questão de utilidade pública

devido às pressões populares por conta das malhas e dos serviços cobrados nos

ambientes urbanos brasileiros. A mobilidade, além de outras áreas ligadas às

políticas urbanas foram reunidas e, em 2003 foi criado o Ministérios das Cidades,

com o intuito de gerir e supervisionar as políticas urbanas desde saneamento,

desenvolvimento urbano, moradia e mobilidade, esta última reunida numa

secretaria específica – A SEMOB – Secretaria Nacional de Trânsito e da

Mobilidade Urbana.

Este artigo tem como objetivo analisar os investimentos realizados pelo

Ministério das Cidades na área de mobilidade urbana na Região Metropolitana

de São Paulo durante o período 2003 – 2018.

DISCUSSÃO

Os antecedentes do Ministério remontam ao término da Ditadura Militar,

na década de 1980. Em 1985 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano

e Meio Ambiente. Em 1987 é convertido para Ministério de Habitação, Urbanismo

e Meio Ambiente, subordinado a Caixa Econômica Federal (CEF). Em 1988 é

criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social e, em 1990, o Ministério

da Ação Social. No governo Collor várias ações atinentes aos recursos do FGTS

principalmente ligados a políticas habitacionais foram suprimidas. No primeiro

governo de FHC foi criada a Secretaria de Política Urbana, subordinada ao

Ministério do Planejamento e Orçamento, que posteriormente foi transformada

em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada

diretamente à Presidência da República (BRASIL, 2004).

Mesmo com vinculação direta à Presidência, a SEDU possuía fragilidades

em relação a suas receitas orçamentárias, tendo a CEF, agente condutor das

políticas urbanas do país no fim da década de 1990 até o ano de 2003. A CEF

passa a ser o agente operador dos recursos através do FGTS. Criado em 2003,

o Ministério das Cidades tinha como missão:

Melhorar as cidades, tornando-as mais humanas, social e economicamente justas e ambientalmente sustentáveis, por meio da gestão democrática e integração das políticas públicas de planejamento urbano, habitação, saneamento, mobilidade urbana, acessibilidade e trânsito de forma articulada com os entes federados e a sociedade (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 2019, grifo nosso).

A criação do Ministério foi justificada pela atenção dada pelo governo às

questões urbanas antes negligenciadas. A promulgação do Estatuto da Cidade

foi inovadora pela mudança de visão do que vem a ser as cidades, dando

importância à função social da propriedade e na lógica do habitar. Já o Ministério

entra como um gerenciador de recursos para os municípios na implantação de

projetos em diversas áreas que o país possui gargalos profundos. Eram

competências do Ministério das Cidades:

I. Política de desenvolvimento urbano;

II. Políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte

urbano e trânsito;

III. promoção, em articulação com as diversas esferas do governo,

com o setor privado e organizações não governamentais, de ações

e programas de urbanização, de habitação, de saneamento básico

e ambiental, transporte urbano, trânsito e desenvolvimento urbano;

IV. Política de subsídio à habitação popular, saneamento e transporte

urbano;

V. Planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de

recursos em políticas de desenvolvimento urbano, habitação,

saneamento básico e ambiental, transporte urbano e trânsito;

VI. Participação na formulação das diretrizes gerais para conservação

dos sistemas urbano de água, bem como para a adoção de bacias

hidrográficas como unidades básicas do planejamento e gestão do

saneamento (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL,

2019).

Integravam a estrutura do Ministério das Cidades, o Conselho Curador do

Fundo de Desenvolvimento Social, o Conselho das Cidades (ConCIDADES), o

Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), a Secretaria Nacional de Habitação

(SNH), a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), a Secretaria

Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB), Secretaria Nacional

de Acessibilidade e Programas Urbanos (SNAPU) e o Departamento Nacional

de Trânsito (DENATRAN). A Companhia Brasileira de Transporte Urbano

(CBTU) e a Companhia de Trens Urbanos de Porto Alegre (Trensurb) são

vinculadas ao Ministério (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL,

2019).

METODOLOGIA

O Ministério das Cidades foi uma pasta responsável pela consecução de

políticas públicas que visavam a melhoria dos serviços urbanos. Políticas

referentes a saneamento básico, habitação, preservação ambiental, mobilidade

e trânsito são competências deste ministério. Desde sua criação os montantes

destinados ao ministério cresceram significativamente visto também pelo

crescimento econômico do Brasil na década de 2000 no governo Lula.

No desenvolvimento desta pesquisa, realizamos análises aos

investimentos em mobilidade sob supervisão do Ministério das Cidades inscritos

nas Leis Orçamentárias Anuais (LOAs) e em investimentos que não competia à

pasta como as Leis Orçamentárias Anuais do Estado de São Paulo e a atuação

de órgão estatais como o BNDES e a CEF na promulgação de políticas entre os

anos 2004 a 2018 na RMSP. Elaboramos entrevistas com estudiosos da área da

mobilidade bem como técnicos do Ministério sobre a historicidade da pasta e sua

função na aplicabilidade de políticas públicas de transporte no território

brasileiro. Analisamos também programas e cadernos que a pasta elaborou com

o objetivo em ajuda técnica na elaboração de políticas concernentes à

mobilidade, principalmente em municípios pequenos, carentes de corpo técnico.

A primeira metade da década de 2010, as verbas aprovadas pelos LOAs

e repassadas ao ministério começaram a diminuir por conta dos efeitos da crise

internacional de 2008 bem como pelos efeitos da crise político-institucional que

o país enfrentou em 2014 (ver tabela 01).

Tabela 01 – Orçamento – Ministério das Cidades (2004 – 2019)

Ano Orçamento (R$1,00) Variação (%)

2004 2.568.177.333 -

2005 4.057.993.744 +58%

2006 3.884.447.761 -4%

2007 2.617.986.176 -33%

2008 6.761.209.084 +158%

2009 10.151.434.353 +50%

2010 15.361.731.974 +51%

2011 22.081.151.350 +44%

2012 22.010.370.703 0%

2013 25.635.223.677 +16%

2014 26.706.655.445 +4%

2015 33.239.294.128 +24%

2016 12.834.504.604 -61%

2017 16.284.527.449 +27%

2018 11.143.030.885 -46,14%

2019 9.629.251.529 -14% Fontes: Leis de Orçamento Anual de 2004 a 2019 (Câmara dos Deputados).

O Ministério das Cidades elaborou programas temáticos, onde as verbas

poderiam ser direcionadas para problemas urgentes que precisam de solução

prática como os problemas atinentes a mobilidade urbana e trânsito. O Programa

2048 refere-se às verbas destinadas a políticas de mobilidade e trânsito, com

repasses oriundos da Orçamento Geral da União (OGU) nos 5.570 municípios

brasileiros. Em 2017 os investimentos estiveram alicerçados sobre a execução

de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, incluídas as obras pelo

Programa Avançar Cidades. O programa objetivou na melhoria da circulação das

pessoas nos ambientes urbanos por intermédio do financiamento de ações de

mobilidade urbana voltadas à qualificação viária, ao transporte público coletivo

sobre pneus, ao transporte não motorizado (mobilidade ativa) e à elaboração de

planos de mobilidade urbana e projetos executivos (MINISTÉRIO DO

DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 2019).

Os recursos disponibilizados para o programa são de financiamento,

oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS. O Programa foi

dividido em dois grupos, sendo o primeiro grupo para municípios com até 250

mil habitantes e o segundo grupo, com municípios cuja população superior a 250

mil habitantes (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 2019).

As propostas foram formuladas pelos entes locais (municípios) e enviadas

para o Ministério das Cidades para pré-seleção e posterior aprovação. No Grupo

1, municípios cuja população tenha até 250 mil habitantes, 849 projetos foram

pré-selecionados localizados em 667 municípios em 20 Unidades Federativas

do Brasil. Dentre os 849 projetos pré-selecionados, apenas 106 foram

selecionados (12,5%) localizados em 99 municípios em 10 UFs do Brasil.

Fonte: Dados organizados pelo autor. Fonte: Dados organizados pelo autor.

Além dos planos de mobilidade, o Ministério foi importante na

implementação dos Planos de Mobilidade, obrigatórios a municípios com

população acima de 20 mil habitantes.

CONCLUSÕES

Os empreendimentos que receberam investimentos da União atinentes a

RMSP no ano de 2018 são: Extensão da Linha 9 – CPTM (Grajaú – Varginha),

Implantação da Linha 13 – Jade – CPTM, Reforma e Modernização das Estações

da CPTM, Extensão da linha 2 – Verde (paralisado), Linha 18 – Bronze – Metrô

(não iniciado), Linha 17 – Ouro – Trecho Morumbi – Jardim Aeroporto –

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PROJETOS SELECIONADOS - AVANÇAR CIDADES - GRUPO 01

¯Legenda

!( Municípios Atendidos

0 490 980245 km

Oceano Atlântico

Oceano

Pacífico

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PROJETOS SELECIONADOS - PROGRAMA AVANÇAR CIDADES - GRUPO 2

Legenda

!( Municípios atendidos

¯ 0 390 780195 km

Oceano Atlântico

OceanoPacífico

Figura 1 – Projetos Selecionados – Avançar Cidades – Grupo 01

Figura 2 – Projetos Selecionados – Avançar Cidades – Grupo 02.

Congonhas – Metrô, Corredor Itapevi – São Paulo (trecho Jandira – Vila Yara) –

EMTU.4

Diante dos gargalos existentes na infraestrutura brasileira, o governo

federal lançou em 2007, o Programa de Aceleração de Crescimento – PAC.

Nesse ínterim, projetos de mobilidade urbana começaram a ganhar corpo, com

recursos significativos sob supervisão do Ministério das Cidades, no tocante a

expansão dos sistemas metroviários (construção de novas linhas e expansão de

atuais), modernização do sistema metro-ferroviário, troca do material rodante e

construção de corredores de ônibus (implantação de BRTs).

A promulgação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) em

2012 deu a real importância da mobilidade nos ambientes urbanos e

principalmente deu protagonismo aos atores sociais dentro do espaço viário que

mais são negligenciados – os pedestres e os usuários de transporte público

coletivo. A importância dada à mobilidade ativa (walkability) foi um dos avanços

dados pela lei como também investimentos a novos modos de transporte,

principalmente aos motorizados coletivos.

Os avanços na expansão da rede metro-ferroviária e modernização do

sistema foram oriundos dos investimentos em infraestrutura que o governo

federal aportou de 2007 em diante com a sanção do PAC. A RMSP assistiu a

construção e expansão de linhas de metrô (linhas 02, 04, 05, 06, 15), expansão

da linha 09 e compra de material rodante (trens) para a CPTM e construção de

corredores exclusivo de ônibus em alguns municípios da RMSP (São Paulo,

Guarulhos, Mauá, Santo André, São Bernardo do Campo, Ribeirão Pires, Rio

Grande da Serra, Diadema, Carapicuíba, Osasco, Jandira).

Os recursos provindos para a materialização dos fixos de transporte na

RMSP não são exclusivos federais, grande parte das linhas dependem de

recursos do próprio governo do Estado. Além do Ministério das Cidades, outros

entes federais são responsáveis pelo aporte de recursos para a construção de

4 Entrevista concedida à STM no dia 27/02/2018, por meio eletrônico.

grandes infraestruturas de transporte como o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.

Cada linha recebeu aportes diferenciados, sendo algumas

majoritariamente dependentes do governo estadual (tesouro do estado) ou

outras dependentes dos aportes federais (como a linha 18 – bronze, mediante

empréstimo do BNDES). Além do BNDES, outras entidades de cunho privado e

internacional contribuíram para a aceleração da conclusão das obras (como o

BIRD, BID, CAF, JBIC, Santander etc.).

O Ministério das Cidades como ente responsável por gerir recursos a

respeito não apenas a mobilidade urbana, mas outros setores da política urbana

foram importantes por repasses que na morfologia urbana paulistana

cristalizaram-se em fixos geográficos. O Ministério teve a sua importância na

área de mobilidade na obrigatoriedade dos municípios brasileiros em formularem

seus planos de mobilidade urbana e dar aporte técnico no tocante à execução

de políticas de mobilidade.

Além do Ministério das Cidades participaram a Caixa Econômica Federal,

o BNDES, além de outras instituições privadas para a aceleração das políticas.

O PITU 2025 em consonância com a criação do Ministério das Cidades além do

crescimento da economia brasileira e paulista no segunda metade da década de

2000, a promulgação do PAC, o país ter sido sede de grandes eventos esportivos

internacionais e os protestos de 2013 foram as bases para a expansão da malha

metro-ferroviária e sobre pneus na RMSP, mesmo que o ritmo das obras

demonstrasse que o horizonte 2030 posto no PITU 2025 não fosse alcançado.

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