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JORGE MARCOS MENDONÇA BRANDÃO MARCELO MACHADO DA SILVA RENATO JOSÉ DE MATTOS PIMENTEL A IMPORTÂNCIA DA ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO DOS MUNICÍPIOS, NA FASE DE EXECUÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS MONOGRAFIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO RIO DE JANEIRO NOVEMBRO DE 2008
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públi cas
A Importância da Atuação do Controle Interno dos Municípios, na Fase de Execução das Obras Públicas
Jorge Marcos Mendonça Brandão Marcelo Machado da Silva
Renato José de Mattos Pimentel
Orientadora: Marianna Montebello Willeman
Jorge Marcos Mendonça Brandão Marcelo Machado da Silva
Renato José de Mattos Pimentel
A Importância da Atuação do Controle Interno dos Municípios, na Fase de Execução das Obras Públicas
Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil da PUC-Rio como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em
Auditoria de Obras Públicas. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Marianna Montebello Willeman Orientadora, PUC-Rio
Jaqueline Passamani Zubelli Guimarães PUC-Rio
Sérgio Villaça TCE-RJ
Rio de Janeiro Novembro de 2008
Agradecimentos
Em primeiro lugar a Deus. Aos queridos familiares pelo incentivo nos momentos difíceis e pela
compreensão nos momentos de ausência. À professora Marianna Montebello Willeman, nossa orientadora, pela
generosidade, confiança e investimento, em nós depositados. Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e à Escola de Contas e
Gestão, pela oportunidade ímpar na aquisição de novos conhecimentos. Aos companheiros do TCE-RJ, em especial aos engenheiros e arquitetos
da SSO, CAE e CAM, pela contribuição e apoio ao desenvolvimento deste trabalho.
Aos colegas da Biblioteca Ministro Ivan Lins, que contribuíram durante todo
o andamento deste trabalho, disponibilizando publicações e informações. A todos vocês nosso sincero agradecimento!
Lista de ilustrações
Figura 01 – Fluxograma Básico do Sistema de Produção de Obra.................. 33
Figura 02 – Subsistemas de Execução e Recebimento de Obra...................... 52
Figura 03 – Ciclo PCR....................................................................................... 90
Gráfico 01 – Atuação do Controle Interno na Fiscalização de Obras............... 58
Gráfico 02 – Irregularidades Cometidas por Fases de uma Obra..................... 71
Lista de tabelas e quadros
Tabela 01 – Irregularidades Encontradas nos municípios do Estado do Rio de Janeiro.......................................................................................... 61
Tabela 02 – Tipo de Irregularidades Identificadas nos Municípios.................... 70
Quadro 01 – Matriz de Risco............................................................................. 76
Quadro 02 – Classificação do Risco.................................................................. 80
Lista de acrônimos
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
AICPA – American Institute of Certified Public Accountant
ART – Anotação de Responsabilidade Técnica
CAE – Coordenadoria de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia Estadual
CAM – Coordenadoria de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia Municipal
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFEA – Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
CREA – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
DER-RJ – Departamento de Estradas de Rodagem do Rio de Janeiro
DNIT – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte
ECG – Escola de Contas e Gestão
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia
INTOSAI – Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
NBR – Norma Técnica Brasileira
SIGFIS – Sistema Integrado de Gestão Fiscal
SINAOP – Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas
SSO – Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Serviços de Engenharia
TCE-RJ – Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO Agradecimentos.................................................................................................. 2
Lista de ilustrações............................................................................................. 5
Lista de tabelas e quadros.................................................................................. 6
Lista de acrônimos.............................................................................................. 7 1. INTRODUÇÃO............................................................................................................ 8
2. FUNÇÃO DE CONTROLE................................ ........................................................ 10 2.1. Natureza...................................................................................................... 10 2.2. Controle Administrativo............................................................................... 10 2.3. Jurisdição e Competência dos Tribunais de Contas.................................. 12 2.3.1. Jurisdição e Competência do TCE-RJ..................................................... 15
3. CONTROLE INTERNO............................................................................................. 20 3.1. Conceito...................................................................................................... 21 3.2. Controles Horizontal e Vertical.................................................................... 22 3.2.1. Mecanismo do Controle Horizontal.......................................................... 23 3.2.2. Poder-Dever de Autotutela...................................................................... 24 3.3. Controle Interno e os Princípios Constitucionais........................................ 25 3.4. Formas de Controle.................................................................................... 27 3.4.1. Controle Relativo à Ação no Tempo........................................................ 29 3.5. Finalidades do Controle Interno.................................................................. 30
4. SISTEMA DE PRODUÇÃO DE UMA OBRA................... ........................................ 33
5. SUBSISTEMAS DE FISCALIZAÇÃO E RECEBIMENTO DE UMA O BRA.......... 36 5.1. Procedimentos de Fiscalização.................................................................. 36 5.1.1. Procedimentos Administrativos / de Controle.......................................... 36 5.1.2. Procedimentos Técnicos.......................................................................... 38 5.1.2.1. Projeto Executivo.................................................................................. 38 5.1.2.2. Subcontratação de Serviços................................................................. 38 5.1.2.3. Normas de Segurança.......................................................................... 39 5.1.2.4. Acompanhamento do Cronograma....................................................... 39 5.1.2.4.1. Paralisação da Obra.......................................................................... 39 5.1.2.5. Acompanhamento das Especificações / Projetos................................. 41 5.1.2.5.1. Especificações................................................................................... 41 5.1.2.5.2. Projetos.............................................................................................. 41 5.1.2.5.3. Legislação, Normas e Regulamentos................................................ 42 5.1.2.6. Controle Tecnológico e de Qualidade................................................... 43 5.1.2.7. Medições............................................................................................... 45 5.1.2.8. Aditivos ao Contrato............................................................................. 46 5.1.2.8.1. Acréscimo/Supressões...................................................................... 47 5.1.2.8.2. Aditivo de Prazo................................................................................. 48 5.1.2.9. Recebimento da Obra........................................................................... 50
6. FALHAS NA ATUAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS MUNICIPAI S NOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO E RECEBIMENTO DAS OBRAS PÚ BLI-CAS................................................................................................................... 53
6.1. Pesquisa sobre a Atuação do Controle Interno nos Serviços de Fis-calização das Obras Públicas............................................................. 55
6.1.1. Definição da Pesquisa............................................................................. 55 6.1.2. Obtenção/Coleta das Informações.......................................................... 56 6.1.2.1 Representatividade da Amostra............................................................ 56 6.1.3. Análise dos Dados Coletados................................................................. 58
6.2. Pesquisa dos Principais Problemas Apontados nos Relatórios das Inspeções Municipais Realizadas pelo TCE-RJ.................................. 60
6.2.1. Metodologia da Pesquisa........................................................................ 60 6.2.2. Considerações sobre o Quadro Resumo................................................ 62 6.2.3. Análise dos Dados Obtidos..................................................................... 65 6.2.4. Dados Comparativos das irregularidades Encontradas.......................... 70 6.3. Constatações Obtidas nas Pesquisas Realizadas..................................... 72
7. UMA PROPOSTA METODOLÓGICA PARA ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO NA FASE DE EXECUÇÃO DE OBRAS ...................................... 74
7.1. Critério de Escolha das Obras................................................................... 75 7.2. Utilização de Pontos de Controle............................................................... 81 7.3. Retroalimentação das informações no Sistema de Produção de uma
Obra.................................................................................................... 89 7.4. Pessoal Técnico Necessário...................................................................... 91
8. CONCLUSÃO......................................... .................................................................. 92
9. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA.......................... ................................................... 94 9.1. Endereços na internet................................................................................ 98 9.2. Legislação.................................................................................................. 99
APÊNDICE A......................................... ......................................................... 100
APÊNDICE B......................................... ......................................................... 101
APÊNDICE C.................................................................................................. 127
1. INTRODUÇÃO
O desperdício de recursos em obras públicas, no Brasil, é fato notório e está
materializado pelo número de obras inacabadas ou de má qualidade ou de valores
exorbitantes, encontrados na maioria dos municípios do País.
Este fato pode ser facilmente comprovado nos relatórios referentes às inspe-
ções e auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas, órgãos de controle externo,
nas diversas obras públicas executadas pelo País.
No caso específico do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro –
TCE-RJ, observamos, durante os 11 (onze) anos de atuação no acompanhamento
da execução contratual de obras e serviços de engenharia, que, apesar de ainda
existirem algumas irregularidades identificadas, houve significativa melhora nos
procedimentos dos órgãos da Administração Pública em relação à contratação e
execução das obras. Nas primeiras inspeções realizadas nas Prefeituras, era co-
mum encontrar uma Secretaria Municipal de Obras sem ter um técnico habilitado
pelo CREA – Engenheiro ou Arquiteto, ou mesmo a execução de obras sem proje-
to básico, e assim por diante. A falta de estrutura dos órgãos municipais era visí-
vel, acarretando uma grande falta de controle nas obras.
Portanto, fica evidenciado que a atuação dos órgãos de controle contribuem
expressivamente para minimização das irregularidades ocorridas nas obras públi-
cas.
A atuação mais efetiva dos órgãos de Controle Interno, na fase de execução
das obras públicas, certamente contribuiria sobremaneira no aperfeiçoamento dos
procedimentos de fiscalização das obras, tornando-as mais eficientes e com maior
qualidade.
O controle interno dos órgãos do governo deveria monitorar toda ação da
fiscalização das obras públicas, verificando as várias deficiências encontradas e
corrigindo os seus efeitos na origem.
Atualmente, a atuação do setor de Controle Interno, no sistema de produção
de uma obra, é praticamente inexistente. Quando existe, suas ações são incomple-
tas ou falhas, favorecendo o desperdício de recursos públicos. Os problemas de-
tectados nas auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas, no Sistema Obras,
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evidenciam que os projetos inconsistentes e a fiscalização deficiente são os maio-
res entraves para a melhora na eficiência das obras públicas.
Este trabalho tem por objetivo apresentar uma proposta metodológica para
atuação do órgão de Controle Interno na fase de execução e recebimento das obras
públicas, visando reduzir significamente as irregularidades recorrentes, possibili-
tando uma maior eficiência no gasto dos recursos públicos e melhora na qualidade
das obras.
Para consecução do objetivo deste trabalho, dividimos este trabalho em 8
Capítulos, conforme descritos a seguir:
O Capítulo 2 reserva-se à apresentação de alguns conceitos que serão utili-
zados ao longo do nosso trabalho, bem como a Jurisdição e Competência dos Tri-
bunais de Contas e, especificamente, do TCE-RJ.
O Capítulo 3 destina-se a apresentar alguns conceitos relativos ao exercício
do controle interno na administração pública.
O Capítulo 4 dedica-se a apresentar o Sistema de Produção de uma Obra
Pública, descrevendo todas as fases que o compõe.
O Capítulo 5 visa descrever o Subsistema de Fiscalização e Recebimento de
uma Obra Pública, apresentando os procedimentos mais relevantes de fiscalização
de uma obra.
O Capítulo 6 refere-se às falhas na atuação dos controles internos munici-
pais nos serviços de fiscalização e recebimento das obras públicas, com descrição
das pesquisas realizadas: (i) a primeira, relativa à atuação do Controle Interno
Municipal na fase de execução das obras públicas; (ii) a segunda, relativa aos
principais problemas apontados nos relatórios das inspeções municipais realizadas
pelo TCE-RJ.
O Capítulo 7 destina-se a apresentar uma proposta metodológica para atua-
ção do Controle Interno na fase de execução de obras, procurando orientar os ór-
gãos de Controle Interno quanto aos procedimentos necessários.
Por fim, o Capítulo 8 tem por objetivo apresentar as principais conclusões
acerca deste trabalho.
10
2. FUNÇÃO DE CONTROLE
2.1. NATUREZA
Controlar é uma função inerente ao poder e à administração, motivo por que
ocupa tantos ramos da filosofia, da política, quanto os mais técnicos compêndios e
manuais que estudam o comportamento humano.
Conforme ensinamento de Antônio José Filho (1998):
“O Controle da Administração Pública pode se dar sob dois aspectos: político e administrativo. O primeiro, estudado pelo Direito Constitucional, está diretamente relacionado ao "sistema de freios e contrapesos", enquanto o segundo, estudado pe-lo Direito Administrativo, se refere à atividade administrativa propriamente dita.
O controle da Administração Pública representa o conjunto de mecanismos jurídi-cos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de re-visão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder.
Esta fiscalização e revisão são os elementos fundamentais do controle, sempre cal-cados no princípio da legalidade. A fiscalização nada mais é que o poder de verifi-cação das atividades dos órgãos e agentes administrativos; é a verificação de que as atividades públicas estão cumprindo suas finalidades, enquanto a revisão é o poder de corrigir condutas administrativas, seja porque eivadas de vícios de legalidade, seja em função de mudanças nas políticas públicas.
Este controle da Administração Pública é amplo, ou seja, abrange todos os Poderes da República pois é através dele que será aferida a legitimidade das condutas admi-nistrativas, sendo uma garantia para nós administrados e para a própria Administra-ção. Sua natureza é de princípio fundamental, vez que assim foi tratado pelo DL 200/67, (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), que o elencou entre os cinco princípios fundamentais aos quais deverá estar atrelada a Administração: planeja-mento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.”
2.2. CONTROLE ADMINISTRATIVO
Segundo o saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles (1990):
“Os tipos e formas de controle da atividade administrativa variam segundo o Poder, órgão ou autoridade que o exercita ou o fundamento, o modo e o momento de sua efetivação. Desta forma, temos o controle da própria Administração sobre seus atos e agentes (controle administrativo ou executivo), controle do Legislativo sobre de-terminados atos e agentes do Executivo (controle legislativo ou parlamentar) e, fi-nalmente, a correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes pelo Judiciário, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público (controle judiciário ou judicial).
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Esses controles, conforme seu fundamento, serão hierárquicos ou finalísticos; con-soante a localização do órgão que os realiza, podem ser internos ou externos; se-gundo o momento em que são feitos, consideram-se prévios, concomitantes ou sub-seqüentes, ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos ou corretivos; e, final-mente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mérito.”
Foi a partir da edição da Lei Federal n. º 4.320, de 17.03.64 – arts. 75 a 82 -
que surgiu, pela vez primeira, em texto legal, a bipartição do controle da Adminis-
tração Pública, através dos denominados Controle Interno e Controle Externo,
incidindo sobre a execução orçamentária que, segundo o art. 75 da referida Lei,
compreende:
“I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração; responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.”
A partir da Constituição de 1967 (24.01.67) e de sua Emenda Constitucional
nº 1/69 (17.10.69), foram as competências dos Tribunais de Contas fortemente
ampliadas, pela criação do instituto da Inspeção - o mais poderoso instrumento de
que dispõem as Cortes de Contas; a partir daí, também, os referidos controles (in-
terno e externo), previstos na Lei Federal nº 4.320/64, passaram a ser objeto de
cuidados do constituinte federal, que os inseriu na Constituição de 1967 (art. 71) e
em Emenda Constitucional n. º 1/69 (art. 70), bem como na atual Constituição de
05.10.88 (arts. 70 e 71).
O controle é exercido sobre contas, atos e contratos escriturados, praticados
e celebrados pela Administração Pública; quando esse controle ou essa fiscaliza-
ção é exercido sobre contas, atos e contratos do próprio órgão fiscalizado, aí tere-
mos a presença do controle interno; ou seja, controle interno é o procedimento
adotado em cada um dos Poderes do Estado (ou em entidades – tem personalidade
jurídica própria – ou órgãos que neles se integram) e no próprio Tribunal de Con-
tas, através de órgãos típicos de suas respectivas estruturas.
Existirá o controle externo financeiro público quando a fiscalização for e-
xercida, em qualquer dos Poderes do Estado (ou nos órgãos e entidades que os
integram), por um órgão independente, estranho àquele que está sendo objeto do
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controle. No Brasil, o titular do controle externo é o Poder Legislativo, que o e-
xerce com o auxílio de um órgão técnico, qual seja, o Tribunal de Contas.
O controle externo exercido pelo Tribunal de Contas, em auxílio ao Legisla-
tivo, visa, principalmente, à fiscalização da legalidade, da legitimidade e da eco-
nomicidade de atos e contratos (ou de instrumentos semelhantes) e ao julgamento
de contas. Quanto à legalidade, a vontade pessoal do administrador não deve pre-
valecer sobre a vontade da lei; a ele cabe fazer o que a lei lhe autoriza. Este con-
trole irá confrontar, formalmente, o ato com a lei.
A fiscalização da legitimidade vai além; esta pressupõe não só a conformi-
dade do ato (ou contrato) com a lei, mas a sua adequação aos valores éticos que
predominam em determinada época, na sociedade. Pode um ato ser legal e não ser
legítimo (o ato de um Prefeito que autoriza a abertura de uma estrada, para atender
os interesses pessoais de um “amigo”, realizando, para tanto, licitação e adjudi-
cando a obra a quem ofereça o menor preço, pode ser legal, mas será ilegítimo,
pois não atendeu aos interesses da coletividade, função precípua da Administração
Pública) e, neste caso, cabe ao Tribunal impugná-lo.
Na fiscalização da economicidade, o Tribunal busca a minimização de cus-
tos e gastos públicos e a maximização da receita e da arrecadação. Através deste
controle, verifica o Tribunal a realização de gastos supérfluos, desnecessários ou,
até, superiores ao objeto desejado.
2.3. JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A auditoria e controle dos recursos públicos por uma organização autônoma
e independente, a serviço da sociedade, é tão importante quanto o funcionamento
pleno dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, as liberdades democráticas
e os demais pressupostos do Estado de Direito.
Os Tribunais de Contas são instituições que existem em países dos diversos
continentes, variando suas denominações dependendo da situação. A história des-
ses órgãos tem sido a da ampliação da democracia, mediante os crescentes meca-
nismos de controle do Estado pela sociedade.
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A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, fo-
ram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de
Janeiro, jurisdicionadas a Portugal.
Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e
criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução
da despesa pública.
Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio
foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se,
então, os primeiros orçamentos e balanços gerais.
A idéia de criação de um Tribunal de Contas surgiu pela primeira vez no
Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt,
Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei
nesse sentido ao Senado do Império.
As discussões em torno da criação de um Tribunal de Contas duraram quase
um século, polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade – para
quem as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão independente – e
aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas públicas podiam continu-
ar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam.
Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jo-
vem República tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União.
Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui
Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos
princípios da autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância.
A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui
Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscre-
vendo-o no seu art. 89.
O processo de redemocratização da vida nacional, a partir de 1985, só refor-
çou a legitimidade dos tribunais de contas como agentes da cidadania, na auditoria
e controle dos demais poderes estatais.
O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização da aplicação
dos recursos públicos por parte dos governantes. O uso de todo o dinheiro do con-
tribuinte aplicado em impostos é verificado por esse setor da Administração Pú-
blica, que tem sua missão e atribuições definidas na Seção IX da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, a qual dispõe:
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“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimoni-al da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou pri-vada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obriga-ções de natureza pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebi-mento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e soci-edades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao e-rário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no in-ciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contá-bil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de audi-torias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
(...)
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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integra-da, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administra-ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organi-zação, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”
A jurisdição dos Tribunais de Contas incide sobre atos, contratos e contas
praticados, celebrados ou prestadas/tomadas por Responsáveis – servidores públi-
cos ou não, quando relacionados a bens, direitos e obrigações de natureza pública,
com reflexos financeiros ou patrimoniais – independentemente da pessoa física
que praticou o ato e considerando, em verdade, o agente responsável pelo ato, face
ao cargo, emprego ou função exercida.
No subitem a seguir, serão descritos, de forma específica, a jurisdição e a
competência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
2.3.1. Jurisdição e Competência do Tribunal de Contas do E stado do Rio de Janeiro – TCE-RJ
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro é produto de um processo
histórico que passa pela mudança da Capital Federal e pela fusão dos antigos Es-
tados do Rio de Janeiro e Guanabara. Em sua origem, está o Tribunal de Contas
do Distrito Federal, nascido em 1936, cujo primeiro presidente foi Olympio de
Mello. Com a transferência da Capital para Brasília em 1960, a instituição passou
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a ser denominada Tribunal de Contas do Estado da Guanabara. O Tribunal de
Contas do antigo Estado do Rio de Janeiro foi criado a partir da Constituição Es-
tadual de 1947.
Porém, em 1975, com a fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janei-
ro, o Decreto-Lei nº 4 extinguiu seus respectivos tribunais de contas e criou o Tri-
bunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, TCE-RJ com jurisdição em todo o
território do novo Estado do Rio de Janeiro.
Por força do disposto no art. 75 da Constituição Federal e de acordo com o
estabelecido nos arts. 79 e 123, e nos arts. 124, 125, 127, §§ 1º e 2º, 132, 133, 309,
§3º e 348 da Constituição Estadual (renumerados estes sete últimos, pela Emenda
Constitucional n. º 04/91), compete ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro realizar, em auxílio ao Controle Externo exercido pela Assembléia Legis-
lativa e Câmaras Municipais, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e
patrimonial de órgãos da Administração direta e de órgãos e entidades da Admi-
nistração indireta do Estado do Rio de Janeiro e dos seus respectivos Municípios
(exceto o Município do Rio de Janeiro).
Os art.s 124, 125, 126 e seus parágrafos e incisos foram acrescentados pelo
art. 2º da Emenda Constitucional n. º 04, de 20 de agosto de 1991, que extinguiu o
Conselho Estadual de Contas dos Municípios, incorporando suas atribuições ao
TCE/RJ.
A E.C. n. º 04/91 ao não determinar a elaboração de uma nova Lei Orgânica
ao TCE, deu validade à Lei Orgânica então vigente (Lei Complementar n. º
63/90), para aplicar sanções e estender seus dispositivos às autoridades e gestores
municipais e estaduais.
Diante desta nova realidade, o Regimento Interno do TCE/RJ foi aprovado
pela Deliberação TCE n. º 167, de 10/12/92.
Os art.s 2º ao 7º do Regimento Interno tratam da competência e da Jurisdi-
ção do TCE-RJ, destacando-se, com relação à fiscalização de obras públicas, o
inciso XVIII do art. 7º, in verbis:
“Art. 7º - A jurisdição do Tribunal abrange: XVIII - os responsáveis pela elaboração de editais de licitação e de convites; os participantes das comissões, permanentes ou especiais, julgadoras dos atos licitató-rios; os responsáveis e ratificadores dos atos de dispensa ou de inexigibilidade de licitações; os responsáveis pela aprovação ou execução de contratos; os fiscais ou
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responsáveis pela medição de obras ou serviços executados, bem como os servido-res responsáveis pela atestação do recebimento de materiais adquiridos.”
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro trabalha não só em auxí-
lio à Assembléia Legislativa, mas também, quando solicitado, ao Executivo, Judi-
ciário, Ministério Público, Receita Federal, demais tribunais de contas e outros
setores. Apesar da popularidade da expressão “auxílio à Assembléia Legislativa”
não significa, entretanto, uma subordinação orgânica ao parlamento estadual. Os
Tribunais de Contas não integram o Poder Legislativo, nem estão a ele subordina-
dos. Existe, sim, uma relação de cooperação.
Para subsidiar este entendimento, faz-se mister a análise de alguns dispositi-
vos constitucionais, interpretados por Antônio José Filho (1998):
“Primeiramente, o art. 70, ao mencionar quem deve prestar contas, deixa claro que o controle externo e interno será efetuado em todas as entidades da Administração Direta e Indireta, estando obrigada a prestar contas qualquer pessoa, física ou jurí-dica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre di-nheiro, bens e valores públicos. Desta forma, o Poder Legislativo também presta contas às Cortes de Contas.
Desta forma, os Tribunais de Contas não estão em qualquer dos três poderes. Sua natureza é de órgão independenteque auxilia todos os poderes da federação e ainda, a comunidade. Auxilia o Poder Legislativo prestando-lhe informações, pareceres e relatórios [02]; e os Poderes Judiciário e Executivo orientando sua atuação no con-trole interno e na autotutela da legalidade. Por fim, auxilia também a comunidade, uma vez que a Constituição de 1988 alargou seu contato conosco ao prever, em seu art. 74, §2°, que qualquer cidadão pode denunciar irregularidades e ilegalidades à Corte de Contas, ou seja, a Constituição aumentou a participação popular no con-trole do patrimônio público, passando a servir à sociedade de forma direta e indireta (através do controle externo).
Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das pró-prias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes."
Um dos principais trabalhos de fiscalização refere-se à prestação de contas
do Chefe do Poder Executivo do Governo do Estado do Rio de Janeiro. As contas
do(a) governador(a) são julgadas pela Assembléia Legislativa com base no pare-
cer prévio (contrário ou favorável) emitido pelo Tribunal - que verifica, por e-
xemplo, se a Lei Orçamentária Anual aprovada pela Assembléia Legislativa foi
respeitada, bem como o cumprimento dos limites constitucionais, em termos de
aplicação de recursos em diferentes áreas, tais como educação, saúde e meio am-
biente, entre outras.
18
Trabalho semelhante é feito pelo Tribunal em relação às contas dos chefes
dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e do pró-
prio Tribunal de Contas, além dos prefeitos e presidentes de câmaras dos 91 mu-
nicípios fluminenses. As contas dos administradores da Capital são analisadas
pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro.
Além dos chefes dos poderes, as contas dos chamados “ordenadores de des-
pesas” também são fiscalizadas pelo Tribunal: contas de secretários estaduais e
municipais, presidentes de autarquias, presidentes de câmaras municipais, fundos
e fundações, entre outros órgãos.
O Tribunal fiscaliza diversos aspectos do dinheiro utilizado pelos adminis-
tradores públicos para pagamento, como por exemplo: auxílio e subvenções; ad-
ministração de bens patrimoniais e royalties do petróleo; pagamento de pensões;
celebração de convênios; editais de concursos públicos e licitações; celebração de
contratos e aditivos; concessão de aposentadorias de servidor público; transferên-
cia para a reserva remunerada; transformação de aposentadoria por invalidez em
seguro; reabilitação; administração hospitalar; auditoria de sistemas; e cálculos
atuariais, entre outros exemplos.
Em relação aos royalties do petróleo, a Lei Federal nº 7.525/86 atribuiu ao
tribunal de contas da União a competência de fiscalizar a destinação deste recurso.
Entretanto, esta função passou a ser realizada pelos Tribunais de Contas Estadu-
ais, em fevereiro de 2002, após decisão do Supremo Tribunal Federal, deferindo o
mandado de segurança (MS nº 24.312/DF, decisão publicada em 19.12.2003),
impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, tendo como rela-
tora a Ministra Ellen Gracie.
Esta decisão foi baseada na justificativa de que a Constituição Federal alte-
rou a matéria concernente aos royalties do petróleo, que foram alçados à condição
de receita própria dos estados e municípios, decorrentes da compensação financei-
ra a estes devida pela União, em razão da exploração econômica dos recursos na-
turais existentes em seus territórios. Dado que os recursos dos royalties e partici-
pações especiais pertencem a estados e municípios, cabe aos TCE’s a fiscalização
da receita obtida.
19
O trabalho técnico de fiscalização realizado pelos servidores do Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro é feito por intermédio da Secretaria-Geral de
Controle Externo (Corpo Instrutivo), estrutura dividida em diferentes setores,
compostos por especialistas de diversos ramos profissionais, tais como advoga-
dos, engenheiros, arquitetos, médicos, contabilistas, estatísticos e outros.
Para realizar a atividade de inspeção e auditoria em obras e serviços de en-
genharia nos órgãos municipais e estaduais, o Controle Externo do TCE-RJ dispõe
da Coordenadoria de Autitoria de Obras e Serviços de Engenharia Municipal –
CAM e da Coordenadoria de Autitoria de Obras e Serviços de Engenharia Estadu-
al – CAE, subordinadas à Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servi-
ços de Engenharia – SSO.
No capítulo seguinte será abordado o sistema de controle interno na admi-
nistração pública, com exposição de conceitos, fundamentos básicos e legislação
aplicada.
20
3. CONTROLE INTERNO
O controle interno no Brasil começou a ser exercido praticamente em 1808,
em ato baixado por Dom João, estabelecendo que o controle da Administração,
relativo às receitas e despesas públicas, deveria ser feito pelo método das partidas
dobradas.
No ano de 1922, fora editado o Código de Contabilidade Pública, que serviu
de base para as normas de finanças públicas e dos controles na administração pú-
blica.
A Lei Federal n.º 4.320, de 1964, modernizou o tema, estabelecendo um ca-
pítulo específico sobre o controle da execução orçamentária.
Os aspectos de controle foram mais enfatizados no Decreto-Lei n.º 200, de
1967, estabelecendo, inclusive, que a alta Administração deve atender aos princí-
pios fundamentais da administração pública, que inicia pelo planejamento e ter-
mina pelo controle.
O controle interno foi alçado ao texto constitucional através da Constituição
de 1967, a qual prescreveu em seu art. 71, incisos I, II e III, que as atribuições do
controle interno deveriam propiciar condições para a eficácia do controle externo,
acompanhar a execução de programas de trabalho e a do orçamento e avaliar os
resultados alcançados, bem como verificar a execução dos contratos.
Com a promulgação da Constituição de 1988, o sistema de controle interno
foi consolidado, estabelecendo que o controle da administração pública será exer-
cido pelo controle externo e pelo sistema de controle interno de cada poder (art.
70).
A Constituição de 1988 conferiu maior amplitude à fiscalização exercida pe-
los órgãos de controle externo e interno, que passaram a examinar, inclusive, o
desempenho e as condições de operações das instituições.
Além disso, a Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, prevê que a fiscalização do cumprimento dos seus dispo-
sitivos será exercida pelo Poder Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Públi-
co e pelo Sistema de Controle Interno de cada poder.
21
Desta forma, o Sistema de Controle Interno deve ser implementado, de for-
ma institucionalizada, em todas as esferas de Governo - Federal, Estadual e Muni-
cipal - para atender ao disposto na Constituição e para fiscalizar as normas da Lei
de Responsabilidade Fiscal, devendo ser estruturado de forma a abranger os as-
pectos operacionais do desempenho da gestão governamental e do impacto das
políticas públicas, sob os critérios de eficiência, eficácia, efetividade e economici-
dade.
É importante ressaltar que a atividade do controle interno em um órgão ou
entidade deve ser baseada em alguns pressupostos fundamentais, os quais pode-
mos entender como princípios de realização, e que foram consolidados pela Orga-
nização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, institu-
ição que congrega entidades fiscalizadoras de vários países e que busca a unifica-
ção e a valorização dos procedimentos de controle e de auditorias públicas.
3.1. CONCEITO
Segundo o AICPA – American Institute of Certified Publlic Accountant (a-
pud Mota, 1988), o controle interno pode ser conceituado da seguinte forma:
“O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e me-didas, adotadas numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e a fide-lidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas.”
O comitê do AICPA subdividiu o controle interno em duas categorias:
(i) Controle interno contábil: compreende o plano de organização e todos
os procedimentos diretamente relacionados com a salvaguarda do ativo e a fide-
dignidade dos registros financeiros.
(ii) Controle interno administrativo: compreende o plano de organização
e todos os métodos e procedimentos referentes, principalmente, à eficiência ope-
racional e à obediência às diretrizes administrativas, que normalmente se relacio-
nam apenas indiretamente com os registros contábeis e financeiros.
22
Segundo a definição do AICPA, os objetivos do controle interno são quatro:
1 - Proteção dos ativos;
2 - Obtenção de informação adequada;
3 - Promoção da eficiência operacional;
4 - Estimulação da obediência e do respeito às políticas da administração.
O controle interno pode ser conceituado, de forma mais ampla, como um
método de organização, uma relação de obrigações e responsabilidades, um con-
junto de contas, relatórios, medidas e métodos empregados, objetivando: proteger
o ativo; fornecer à contabilidade informações fidedignas para a exatidão das de-
monstrações contábeis; e controlar e avaliar a economia, eficiência e eficácia das
operações da empresa ou organização pública.
A implantação do controle interno de uma organização é de responsabilida-
de do gestor, que deverá verificar se as diretrizes pré-estabelecidas estão sendo
obedecidas pelos servidores.
De acordo com Lincoln Magalhães da Rocha (2001), controle interno é todo
aquele realizado por entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no
âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Execu-
tivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será tam-
bém o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de Administração,
sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Ainda utilizando as palavras do renomado autor, controle interno é o con-
junto de procedimentos adotados no âmbito de cada um dos Poderes do Estado, ou
órgãos e entidades que neles se integram para, resumidamente, comprovar a lega-
lidade e avaliar os resultados. É exercido sobre a própria atuação do ente fiscali-
zador/controlador, daí ser chamado de autocontrole.
3.2. CONTROLES HORIZONTAL E VERTICAL
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, datada de 26.08.1789,
no seu art. 15, estabelece que “A sociedade tem o direito de pedir contas a todo
agente público pela sua administração” (grifo nosso). A partir daí, todas as so-
ciedades têm se utilizado de mecanismos de controle para que a atuação da Admi-
23
nistração não deixe de perseguir o interesse público e para que seja possível a im-
putação de responsabilidades aos Agentes Públicos pelos seus atos.
No Estado Democrático de Direito contemporâneo, os Agentes Públicos são
obrigados a prestar contas de seus atos à sociedade, o que é tratado pela ciência
política como accountability.
Os mecanismos de controle (accountability) são os verticais e os horizontais
(apud SANTOS, 2005):
(i) mecanismos de controles verticais – referem-se ao controle da socieda-
de em relação ao Estado, como por exemplo: o voto nas eleições, o que significa
premiar ou punir um governante; as reivindicações sociais através da liberdade de
opinião, de associação e de livre acesso às informações etc.
(ii) mecanismos de controles horizontais – referem-se ao controle exerci-
do pelas agências e instituições estatais que têm por competência a fiscalização e
punição dos atos ilícitos e/ou omissões praticados por seus congêneres do Estado.
3.2.1. Mecanismo do Controle Horizontal
Os controles horizontais são considerados mecanismos essenciais de trans-
parência e promoção da ética na gestão pública. Segundo Iram Saraiva, Ministro
do Tribunal de Contas da União (apud Santos, 2005), eles variam de país para
país, contudo, podem ser classificados em quatro tipos principais:
a) Controles administrativos - são exercidos pelos próprios poderes sobre
seus atos e agentes, caracterizando autocontrole;
b) Controles legislativos - são representados pelo apoio ou rejeição do
Legislativo aos atos do Poder Executivo (controle político);
c) Controles de contas - são essencialmente técnicos, pois têm a função
de controlar as contas públicas, subsidiando o Legislativo; e
d) Controles judiciários - objetivam coibir abusos do patrimônio público
e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os controles horizontais são classificados em externo e interno, conforme a
localização do órgão que exerce o controle. O externo é controle exercido por um
poder ou órgão distinto da estrutura na qual se insere o órgão controlado. O con-
24
trole interno é especialização do controle administrativo, sendo a faculdade de a
Administração Pública fiscalizar e controlar seus próprios atos, decorrente do po-
der de autotutela.
Segundo Iram Saraiva (apud Santos, 2005), a Constituição Federal organi-
zou os controles horizontais sob a forma de "reparação do dano administrativo",
ou seja, com o objetivo de detectar irregularidades e, conseqüentemente, respon-
sabilizar os agentes envolvidos.
Neste modelo - para que as ações impróprias ou irregulares dos agentes pú-
blicos sejam evitadas, ou para que os atos ilícitos sejam reparados com maior bre-
vidade - é de extrema relevância a atuação de um controle interno efetivo, pois
cabe a este primordialmente o controle preventivo e concomitante da ocorrência
dos atos.
3.2.2. Poder-Dever de Autotutela
Segundo Evandro Martins Guerra (2002, p. 1299/1302):
“O controle interno é especialização do controle administrativo ou executivo, poder de fiscalização e controle exercido pela própria Administração Pública sobre seus atos, decorrente do poder de autotutela, restando este amplamente reconhecido pelo Poder Judiciário, mormente na súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, litteris:
‘A Administração Pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de ví-cios que os torna ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressal-vada, em todos os casos, a apreciação judicial.’”
De acordo com o referido autor, essa espécie de controle pode ser exercida
ex offício - quando a própria autoridade competente constata a ilegalidade e age no
sentido de correção - ou pode ser provocada pelos administrados, visando ao ree-
xame do ato praticado, por meio de recurso administrativo.
O controle interno exercido de ofício dá-se por meio da homologação dos
atos, da aprovação, da revogação e da invalidação.
Transcrevemos a seguir as definições de homologação, aprovação, invalida-
ção e revogação, formuladas por Neide de Souza Reis (2001, p. 1035/1040):
25
“Homologação: homologação é um ato de controle da legalidade. Por meio deste ato administrativo, a autoridade superior reconhece como legal atividade praticada por autoridade inferior, ou então, por autoridade especialmente designada.
Aprovação: Na aprovação deverá a Administração, além de verificar a legalidade, analisar a conveniência da integração do procedimento, já não somente a lume dos cânones da legalidade, mas também da política administrativa.
Invalidação ou Anulação: A Administração Pública só pode agir de conformidade com a lei. Assim, ao se deparar com atos desconformes, deverá invalidá-los de ofí-cio, ou saná-los, se oportunidade houver. Entendemos que a Administração tem, em regra, o dever de anular os atos eivados de ilegalidade, sob pena de cair por ter-ra o princípio da legalidade. No entanto, poderá deixar de fazê-lo, em circunstân-cias determinadas, quando o prejuízo resultante da invalidação for maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal; nesse caso, será o interesse público a bús-sola de tal decisão.
Revogação: Dá-se revogação pela emanação de novo provimento sobre a matéria anteriormente provida que, por situação superveniente, postula novo ato ou, sim-plesmente, supressão do anterior. Se na revogação o que se pretende é suprimir si-tuação jurídica que, por motivo superveniente, já não mais serve o interesse públi-co, à Administração Pública não caberá outra alternativa, senão revogar o ato, po-rém respeitando os efeitos já produzidos. Enquanto a anulação pode ser feita tanto pelo judiciário como pela Administração, a revogação é privativa desta última. Pois os seus fundamentos – oportunidade e conveniência, são vedados à apreciação do Poder judiciário.”
Neste sentido, a respeito do exercício da autotutela, a Lei Federal
n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal, estabelece em seu art. 54, que a Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício, determinando, inclusive, lapso temporal
para o exercício da autotutela (cinco anos).
3.3. CONTROLE INTERNO E OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
Os princípios constitucionais são a base para a elaboração das leis, devendo
a interpretação destas guardar perfeita fidelidade a esses princípios.
Os princípios orientadores da Administração Pública, peculiares ao Estado
de Direito, foram incorporados à Constituição vigente, que estabelece diretrizes
para o exercício das atividades administrativas e prescreve uma série de normas
que procuram dar consistência ao princípio da legalidade.
Os princípios norteadores da Administração Pública, para o exercício do
controle interno, foram materializados nos artigos 37 e 70 da Constituição Fede-
ral, quais sejam: os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
26
publicidade, da eficiência, da eficácia, da legitimidade e da economicidade. Des-
taca-se, ainda, a existência de outros dois princípios, reconhecidos pela doutrina e
jurisprudência, o da efetividade e o da razoabilidade.
Assim, os controles interno e externo têm por função verificar a correção do
funcionamento da atividade estatal, aferindo a conformidade da ação do adminis-
trador com os preceitos legais existentes (princípio da legalidade), a regular utili-
zação dos recursos públicos na consecução dos programas de governo (economi-
cidade, eficiência e eficácia) e o desempenho da gestão, no que se refere ao aten-
dimento dos anseios da sociedade (efetividade).
Apresentamos, a seguir, a transcrição das definições dos princípios que re-
gem a Administração Pública, obtidas no livro A Lei 4.320 Comentada (1994,
pág. 318), de autoria de José Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis,
publicado pelo IBAM:
“Eficiência: está relacionada ao custo, à forma pela qual os meios são geridos. É a otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos, técnicas e normas, visando ao menor esforço e ao menor custo na execução das tarefas. A efi-ciência é, pois, um critério de desempenho.
Eficácia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com resultados. Se uma organização tem claramente definidos os seus objetivos e estes são atingidos, dizemos que a organização é eficaz.
Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu relacionamento ex-terno, sua sobrevivência e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficiência e eficácia.
Economicidade: refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os recur-sos físicos, humanos e financeiros. Uma operação econômica pressupõe recursos em qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil.”
Transcrevemos, também, a definição oferecida por Evandro Martins Guerra,
(2005, p. 5155/5162):
“Princípio da legitimidade – este princípio é chamado de "presunção de legalida-de", significa, no que tange ao exercício do procedimento de auditoria governamen-tal, observar se o administrador público, na totalidade de suas ações administrati-vas, orçamentárias, financeiras, contábeis e operacionais, sujeita-se, além do cum-primento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins i-nicialmente previstos e à motivação oferecida para a execução do ato.”
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Transcrevemos, ainda, as definições de Neide de Souza Reis (2001,
p.1035/1040):
“Princípio da legalidade – princípio basilar do Estado Democrático de Direito. Traduz a obrigatoriedade de o administrador público sujeitar-se as prescrições da lei e fazer exclusivamente o que a lei autoriza. Significa que o administrador públi-co está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exi-gências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Impõe-se absoluta sujeição da Administração ao direito, revelando a restrição imposta ao livre-arbítrio do administrador público, posto que a ele é somente é permitido fazer aquilo que estiver expressamente permitido em lei.
Princípio da impessoalidade – significa que a Administração tem que tratar a to-dos sem discriminação, benéficas ou detrimentosas. Tampouco, favoritismos ou perseguições são toleráveis. Esse princípio se espelha no princípio da igualdade ou isonomia. Se todos são iguais perante a lei, forçosamente também serão perante a Administração.
Princípio da moralidade e da probidade – é pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública. Trata-se da moral administrativa. Significa que todo administrador deve agir com lisura, seriedade e correção na prática de todos os atos públicos.
Princípio da publicidade – obriga a Administração Pública à divulgação oficial de seus atos para conhecimento público e início de seus fins externos. É requisito de eficácia e garantia da moralidade dos atos praticados para toda a sociedade.
Princípio da razoabilidade – embora não estatuído na Carta Magna, está nela im-plícito, sendo reconhecido pela doutrina e jurisprudência. A razoabilidade exige proporcionalidade, correlação ou adequação entre os meios e os fins, diante dos fa-tos ensejados pela decisão administrativa. A razoabilidade restringe a discricionari-edade do administrador.”
3.4. FORMAS DE CONTROLE
Objetivando promover um melhor entendimento sobre o sistema de controle
interno, quanto à natureza dos fatos a serem controlados, previstos no art. 70 da
Constituição Federal (contábil, orçamentário, financeiro, patrimonial e operacio-
nal), apresentamos os diversos controles a serem observados quando da realização
das fiscalizações, utilizando a definição oferecida pelo Conselheiro do Tribunal de
Contas do Estado da Paraíba, Dr. Flávio Sátiro Fernandes (1995), a saber:
“a) Controle orçamentário - As receitas públicas se acham estimadas e as despe-sas se encontram autorizadas na lei orçamentária, a chamada lei de meios, que me-diante sua execução o Poder Público arrecada os recursos de que necessita e efetua os gastos visando à consecução do bem comum. Toda e qualquer despesa só pode ser validamente efetuada se estiver legalmente autorizada. O controle orçamentário
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diz respeito, pois, à verificação da obediência ao princípio da legalidade, no que tange à realização de despesas. O Balanço Orçamentário é que, demonstrando as receitas previstas e as despesas autorizadas em confronto com as realizadas, faculta ao controle o conhecimento do modo como se deu a execução da lei orçamentária.
b) Controle contábil - A contabilidade é o meio pelo qual a Administração proce-de ao registro, controle e análise das diferentes operações de caráter orçamentário, financeiro e patrimonial, levadas a efeito em seu âmbito, durante o exercício. A es-crituração contábil dá ao administrador a possibilidade de medir a sua ação em ter-mos financeiros, fornece-lhe os elementos para elaboração de sua prestação de con-tas, além de dar-lhes as informações indispensáveis à tomada de decisões e ao aper-feiçoamento da Administração . Os registros contábeis são objeto de análise por parte dos órgãos de controle, os quais deles se servem para verificação dos proce-dimentos levados a efeito pela Administração, no tocante aos aspectos orçamentá-rios, financeiros e patrimoniais da gestão pública. Os órgãos de controle não estão adstritos à mera verificação dos registros contábeis, mas, ao contrário, incumbe-lhes a retificação desses registros, quando errados, para que as demonstrações a que se referem devam, então, ressurgir escoimadas dessas falhas.
c) Controle financeiro - Tal controle se exerce sobre a movimentação financeira realizada no exercício, desde o primeiro ao último dia deste, a qual se encontra es-pelhada no balanço que engloba a receita e a despesa orçamentárias, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
d) Controle patrimonial - O controle patrimonial diz respeito ao conhecimento dos elementos que compõem o patrimônio público e que se acham espelhados no balanço patrimonial. Além disso, o controle patrimonial abrange o conhecimento dos bens de caráter permanente pertencentes à entidade pública, bem como os res-ponsáveis por sua guarda e Administração .
e)Controle operacional - Os controles precedentemente vistos eram contemplados nas Constituições federais anteriores, representando uma tradição no campo da fis-calização dos órgãos públicos. Contudo, eles sempre se mantiveram com eficácia aquém daquela que seria desejável por quantos se interessam pela matéria. Isso de-corria do fato de tais controles se apresentarem como de índole meramente formal, significando tão somente a verificação da adequação formal dos procedimentos da Administração às normas da contabilidade orçamentária, financeira e patrimonial.”
A Constituição de 1988, demonstrando seu espírito inovador, sobretudo no
campo do controle da administração pública, criou o chamado controle operacio-
nal, cujo entendimento tem despertado interesse de especialistas.
Segundo observa o Ministro do Tribunal de Contas da União, Dr. Luciano
Brandão de Sousa (apud Santos, 2005), a gênese do controle operacional está na
criação do orçamento-programa. Para o autor, a evolução quantitativa desse ins-
trumento de planejamento oficial norteou-se pela necessidade de mecanismos le-
gais autorizativos de receitas a arrecadar e despesas a realizar, com indicações
claras e objetivas que permitissem a identificação de programas e projetos priori-
tários. Daí adveio a possibilidade de um aproveitamento mais racional dos valores
29
e bens disponíveis, e da fiscalização de desempenho operacional. Com isso, surgiu
o sentimento de que também se fazia imprescindível a verificação em termos de
rendimento gerencial ou de execução das atividades e ações que materializam os
empreendimentos do Estado, todas lançadas na Lei Orçamentária. O novo enfoque
completaria o controle tradicional, restrito ao exame dos aspectos contábeis e le-
gais.
A auditoria operacional tem, portanto, um relevante papel na melhoria dos
procedimentos administrativos, visto que lhe cabe, segundo Luciano Brandão de
Sousa (apud Santos, 2005):
“A tuar como instrumento de gerenciamento tendente a detectar imperfeições ou deficiências, avaliar causas e efeitos decorrentes de distorções, propor soluções ou alternativas, tudo em referência às funções desenvolvidas pelo Poder Público”.
3.4.1. Controle relativo à ação no tempo
O controle interno da administração pública, que tem por finalidade a certi-
ficação de conformidade aos regramentos e da produção de resultados, pode ser
efetivado em diversos momentos da atividade administrativa, podendo ser prévio,
concomitante ou posterior:
a) prévio ou preventivo - exercido antes de praticado o ato administra-
tivo, visando a prevenir a prática de ato ilegal ou contrário ao interesse públi-
co. Ocorre quando o ato administrativo está sujeito à autorização ou aprova-
ção prévia. Possibilita a correção de rumo antes da materialização de eventu-
ais danos;
b) concomitante - acompanha a atuação administrativa de forma simul-
tânea, verificando a regularidade do ato administrativo de plano, no mesmo
momento em que é praticado;
c) posterior ou corretivo - é exercido após praticado o ato administra-
tivo. Possui o propósito de rever o ato para confirmá-lo, se legal e regular,
corrigi-lo, no caso de eventuais defeitos apurados, ou desfazê-lo, por via de
revogação ou declaração de nulidade.
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3.5. FINALIDADES DO CONTROLE INTERNO
O controle interno apresenta como principal finalidade o exercício do con-
trole dos atos de gestão administrativa e a verificação da adequação desses atos
aos princípios constitucionais constantes no caput do art. 37 (legalidade, impesso-
alidade, moralidade, publicidade e eficiência), vinculando-os à forma de agir do
administrador público.
Para alcançar os objetivos predeterminados, a atuação do controle interno se
subdivide em controle formal, ou de legalidade, e controle substantivo, ou de mé-
rito.
O controle formal, ou de legalidade, visa à verificação da adequação dos
procedimentos de gestão pública às normas regulamentares, ou de conformidade
com o princípio constitucional da legalidade. É caracterizado, basicamente, como
um controle de adequação formal à legislação.
O controle substantivo, ou de mérito, busca avaliar, quantitativa e qualitati-
vamente, os pressupostos de: eficiência; eficácia; efetividade; verificação da pres-
tação de serviços públicos com vistas ao bem comum; resguardo do patrimônio
público contra o desperdício; fraude; e uso irregular dos bens e haveres públicos.
É um controle que alcança a discricionariedade do administrador público para
verificar o mérito e a pertinência das ações desenvolvidas.
Apresentaremos, a seguir, as finalidades e atividades essenciais atribuídas
ao sistema de controle interno, com base na Instrução Normativa do Ministério da
Fazenda n.º 01, de 06 de abril de 2001, que define diretrizes, princípios, conceitos
e aprova normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal.
Finalidades e Atividades Essenciais
O Sistema de Controle Interno possui como finalidades básicas:
a) Avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual, que visa a
comprovar a conformidade da sua execução;
31
b) Avaliação da execução dos programas de governo, que visa a comprovar
o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenci-
amento;
c) Avaliação da execução dos orçamentos, que visa a comprovar a confor-
midade da execução com os limites e as definições na legislação pertinente; e
d) Avaliação da gestão dos administradores públicos, que visa a comprovar
a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto à economi-
cidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de
pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.
Em termos práticos, os objetivos principais do Controle Interno na Adminis-
tração Pública são:
→ Evitar ou minimizar a prática de erros, desperdícios e abusos;
→ Evitar, de maneira preventiva, a prática de fraudes;
→ Assegurar a observância das normas legais e regulamentares aplicáveis;
→ Permitir a implementação de projetos e programas, a fim de que ocorra
eficiência, eficácia e economicidade na aplicação dos recursos; e
→ Verificar a legalidade dos atos decorrentes da execução orçamentária.
Atividade de Apoio ao Controle Externo
De acordo com o previsto no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal de
1988, o Controle Interno deverá prestar apoio ao órgão de controle externo no
exercício de sua missão institucional. O apoio ao controle externo, sem prejuízo
do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações e
dos resultados das ações governamentais.
Atividade de Orientação
O Controle Interno orientará os administradores de bens e recursos públicos
nos assuntos pertinentes às suas áreas de atuação, inclusive no que tange à presta-
ção de contas. Essa atividade não se confunde com as de consultoria e assessora-
mento jurídico, que competem exclusivamente ao órgão jurídico da Administra-
ção.
32
Atividades Subsidiárias
A atuação efetiva do Controle Interno destina-se, preferencialmente, a sub-
sidiar:
a) O exercício da direção superior da Administração Pública;
b) A supervisão do secretariado; e
c) O aperfeiçoamento da gestão pública nos aspectos de formulação, plane-
jamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas.
Pois bem. Uma vez examinados os principais conceitos e aspectos relacio-
nados ao exercício do controle interno – sem qualquer pretensão de exaurir o te-
ma, mas tão-somente com a intenção de subsidiar o leitor para a melhor compre-
ensão dos pontos que serão abordados nos próximos capítulos – passa-se, dora-
vante, à exposição do sistema de produção de uma obra.
33
4. SISTEMA DE PRODUÇÃO DE UMA OBRA
No que diz respeito ao sistema de produção de uma obra pública, os subsis-
temas de planejamento, execução, recebimento e ocupação agregam-se aos subsis-
temas de processamento da licitação e contratação. Posteriormente aos subsiste-
mas recebimento do empreendimento e a ocupação, faz-se necessária a implanta-
ção dos subsistemas de conservação e manutenção (ver figura 1, apresentada a
seguir):
Figura 01 – Fluxograma Básico do Sistema de Produção de Obra
O subprocesso planejamento é um dos mais importantes, já que contém to-
das as definições e princípios relativos à obra.
Segundo Ana Lúcia Maria Vianna Cabral (2005):
“Uma das preocupações do legislador pátrio ao elaborar a Lei de Licitações (art. 8º da Lei nº. 8.666/93) foi quanto ao planejamento da obra a ser licitada, que deve contemplar o todo, ou seja, todas as etapas necessárias a sua execução até a conclu-são da mesma, por meio de projetos, especificações, apropriação de custos e avalia-ção de prazo necessário para sua execução.”
Segundo Carlos Pinto Coelho Motta (1995), em seu trabalho “Qualidade das
obras públicas em função da interpretação e prática dos fundamentos da lei
8.666/93 e da legislação correlata”, apresentado no X Simpósio Nacional de Audi-
toria de Obras Públicas – SINAOP (Recife, 2005):
34
“O subprocesso licitação é o instrumento de que o Poder Público dispõe para “coli-gir, analisar, e avaliar comparativamente ofertas, com a finalidade de julgá-las e de-cidir qual será a mais favorável. Esse instrumento é obrigatório como mencionado em diversos dispositivos da Carta Magna (art 22, XXVII; art. 37, XXI, art. 175).”
A contratação é o subprocesso que contempla a formalização do contrato
administrativo, que é conceituado pelo professor Hely Lopes Meirelles com o
“ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular
ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse pú-
blico, nas condições estabelecidas pela própria Administração”. (Meirelles, 1990).
No subprocesso execução da obra, a fiscalização da execução contratual re-
fere-se ao acompanhamento durante toda a execução dos serviços (art. 58 da Lei
nº 8.666/93), e à responsabilidade pela fiscalização é do órgão contratante (art.
112 da mesma Lei). Esse subprocesso é de fundamental importância para garantir
a qualidade da obra, já que é através do mesmo que se monitora se os requisitos
do planejamento – projetos, especificações de materiais e serviços, ensaios, testes
– vêm sendo obedecidos .
É no subprocesso recebimento da obra que se conclui o contrato administra-
tivo. O controle dessa fase possibilita a verificação do cumprimento das condições
contratuais. Essas condições dizem respeito tanto à questão técnica (quantidades e
qualidade), como às fiscais (o recolhimento dos tributos) e financeiras (pagamento
de todas as parcelas). Evidencia-se que “o recebimento provisório e definitivo não
exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço,
nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites esta-
belecidos pela lei ou pelo contrato”. (art. 73 da Lei nº. 8.666/93).
A fase de “Ocupação da Edificação” vem sendo ressaltada em vários traba-
lhos na área de auditoria (Pessoa Junior, 2005; Sá, L., 2005; e França, 2005). Nes-
sa fase, obtêm-se subsídios para os futuros projetos, como também se verificam os
resultados do empreendimento, observando se os objetivos a que o mesmo se pro-
punha foram alcançados de forma satisfatória e eficaz. É nessa fase que se consta-
ta a efetividade ou não da obra.
Finalmente, essa fase propicia insumos para os próximos subprocessos, ou
seja: conservação e manutenção, como também para realimentação do macro-
processo “Produção da Obra”.
35
Com a conservação, o ciclo “Obras” é concluído. A conservação diz respei-
to ao uso adequado da edificação e ao atendimento por parte da empresa contrata-
da das solicitações para as correções detectadas nessa etapa, decorrentes de vícios
ou falhas da execução da obra. Essa fase apresenta subsídios para Manutenção da
Obra, fechando assim o ciclo “Obra”.
No capítulo a seguir serão apresentados, em profundidade, os subsistemas
execução e recebimento da obra, considerando que o enfoque deste trabalho tem
por objetivo desenvolver uma metodologia de atuação do controle interno nos
referidos subsistemas das obras contratadas da administração pública municipal.
36
5. SUBSISTEMAS DE FISCALIZAÇÃO E RECEBIMENTO DE UMA OBRA
A primeira garantia de que as obras públicas terão qualidade é a elaboração
de bons projetos. A efetiva materialização desta qualidade, no entanto, ocorrerá na
fase da execução dos contratos, que inclui substancialmente o acompanhamento, o
controle e a fiscalização da realização material das obras. Para os fins do presente
trabalho, acompanhamento tem o sentido de supervisão das atividades e monito-
ramento do processo como um todo; controle significa regulação da manutenção
das condições de execução das obras dentro de parâmetros aceitáveis e previa-
mente estabelecidos; e, fiscalização tem a característica de uso do poder de “su-
premacia” que o Poder Público traz como prerrogativa sua, no que tange aos con-
tratos firmados com terceiros.
Na fiscalização, deve-se considerar o art. 54, § 1º, da Lei 8.666/93, onde se
estabelece que os contratos devem ser claros e precisos nas condições de sua exe-
cução, evitando a existência de dúvidas.
As exigências de toda a lei, das normas técnicas e dos demais instrumentos
regulatórios vinculados, além das condições editalícias e contratuais específicas,
oferecem o suporte à fiscalização efetiva dos serviços realizados.
5.1. PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO
5.1.1. Procedimentos Administrativos / de Controle
Em face das peculiaridades que são inerentes ao subsistema de fiscalização
de contratos de execução de obras públicas, os profissionais das áreas de engenha-
ria e arquitetura, envolvidos no processo de fiscalização, detentores de conheci-
mentos técnicos e legalmente habilitados na área de engenharia e arquitetura, ne-
cessitam, também, deter conhecimentos, consoante diretrizes estabelecidas na
legislação e jurisprudência que regem a matéria, desde a licitação ao recebimento
definitivo da obra.
37
Alguns cuidados especiais devem ser observados pelos profissionais respon-
sáveis pela fiscalização, como por exemplo, a observância do vínculo às diretrizes
estabelecidas no edital.
A organização dos registros relevantes sobre a obra é de vital importância
para um controle efetivo e sistemático dos empreendimentos.
Uma vez que a Administração designe um fiscal para o acompanhamento da
obra, será tal preposto o principal responsável pela supervisão da correta execução
e qualidade dos serviços, atestação de medições, solicitações à contratada, aprova-
ção técnica de alterações e justificativas para os aditamentos ao contrato.
No subsistema de fiscalização deve-se manter um arquivo completo e atua-
lizado de toda a documentação pertinente aos trabalhos, individualizado por obra,
incluindo a seguinte documentação:
� Ato de Nomeação da Fiscalização;
� Anotação de Responsabilidade Técnica dos profissionais responsáveis pela
execução das obras e pela elaboração dos projetos, com comprovante de paga-
mento;
� Ordens de serviço (de início das obras e de início para cada etapa);
� Comunicações feitas à contratada, e recebidas desta;
� Edital/contrato e seus anexos (plantas, planilha contratada, especificação,
memorial descritivo e cronograma atualizado);
� Licença ambiental, caso seja obrigatório para o empreendimento;
� Projeto executivo atualizado;
� Medições (memória de cálculo, relatório fotográfico e planilha de medição);
� Eventuais solicitações de aditamento.
Como instrumento complementar e obrigatório, tem-se o diário de obra, e-
xigido no § 1º do art. 67 da Lei Federal 8.666/93, que, ao ser preenchido correta-
mente e revisado com pertinência, deve registrar a ocorrência de falhas que podem
resultar em má qualidade ou orientar às soluções que devem ser adotadas na pre-
venção de transtornos futuros.
38
5.1.2. Procedimentos Técnicos
5.1.2.1 Projeto Executivo
O Projeto Executivo, que faz parte do subsistema de fiscalização de uma o-
bra, é um conjunto de informações técnicas detalhadas, baseadas no projeto bási-
co, necessárias e suficientes para a completa execução do empreendimento, se-
gundo os preceitos definidos na Lei Federal 8666/93, art. 6º, Inciso X, contendo,
de forma clara e precisa, todas as indicações e detalhes construtivos para a perfeita
instalação, montagem e execução dos serviços e obras, de acordo com as normas
pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT.
O Projeto Executivo difere do projeto básico apenas no que diz respeito ao
nível aprimorado de detalhamento, pois é constituído por todos os projetos especi-
alizados - devidamente compatibilizados - de maneira a considerar todas as suas
interferências e os elementos necessários à realização do objeto pretendido, deta-
lhando todas as interfaces dos sistemas e seus componentes.
Quando a elaboração do Projeto Executivo for de responsabilidade da em-
presa contratada para a execução da obra, devem ser rigorosamente observado os
prazos previstos para entrega dos mesmos, pois um possível atraso implica no
retardamento na execução da obra.
5.1.2.2 Subcontratação de Serviços
No subsistema de fiscalização de uma obra deve-se estar atento ao disposto
no art. 78, inciso VI, da Lei 8.666/1993, que veda a subcontratação total ou parcial
do objeto do contrato, a associação do contratado com outrem, a cessão ou trans-
ferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, quando não
admitidas no edital e no instrumento contratual dele decorrente.
A Contratada não poderá, sob nenhum pretexto ou hipótese, subcontratar
todos os serviços objeto do contrato. Somente poderá subcontratar parte da obra
ou serviço de engenharia, desde que dentro dos limites permitidos pela Adminis-
tração no ato convocatório e no contrato.
39
A Lei Federal 8.666/93, em seu art. 72, prevê: “O contratado, na execução
do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá sub-
contratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada
caso, pela Administração.”
Se autorizada a efetuar a subcontratação de parte dos serviços e obras, a
Contratada realizará a supervisão e coordenação das atividades da subcontratada,
bem como responderá perante o Contratante pelo rigoroso cumprimento das obri-
gações contratuais correspondentes ao objeto da subcontratação.
5.1.2.3 Normas de Segurança
No subsistema de fiscalização de uma obra devem ser observadas as normas
pertinentes à segurança e medicina do trabalho, que estão amparadas pela Lei Fe-
deral n.º 6.514, de 22/12/77 e pela Portaria do Ministério do Trabalho n.º 3.214,
08/06/78, que aprova as Normas Regulamentadoras – NR.
5.1.2.4 Acompanhamento do Cronograma
O cronograma físico-financeiro é um importante instrumento de planeja-
mento e controle para o acompanhamento das etapas de execução.
Para que isto ocorra, é imprescindível que o cronograma físico-financeiro
seja bem detalhado e que seja atualizado permanentemente. O fiscal, desde a sua
designação, deverá juntamente com a contratada, detalhar o cronograma físico-
financeiro da licitação ajustando os serviços macros em vários específicos.
5.1.2.4.1 Paralisação da obra
Mais importante do que iniciar uma obra é concluí-la e colocá-la em funcio-
namento.
Obra cara é obra parada. Uma obra pública paralisada penaliza a população
duplamente: pela ausência da obra e pelos recursos já aplicados, sem falar na ri-
queza que se deixa de produzir, em prejuízo do desenvolvimento econômico e
social do país.
40
No tocante ao subsistema de fiscalização de obras, é importante destacar que
o parágrafo único do art. 8º da Lei Federal 8.666/93 proíbe o retardamento imoti-
vado da execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se existente previsão
orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência financeira ou comprova-
do motivo de ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da autori-
dade competente.
Obras paralisadas ou inacabadas são obras sem efetividade, pois não aten-
dem ao interesse público.
Para evitar tal acontecimento, é necessário manter um rígido controle sobre
a execução do contrato, evitando aditivos de prazos e serviços e observando-se o
fiel cumprimento do cronograma físico-financeiro estabelecido entre as partes.
Normas internas dos entes públicos também são de relevância significativa à
instrumentalização dos agentes que atuarão nos processos que englobam todos os
níveis de produção das obras públicas. Porém, nenhuma ação poderá ser mais efe-
tiva do que a participação qualificada dos técnicos envolvidos, se possuidores de
conhecimento consistente sobre a legislação, as normas técnicas e os demais regu-
lamentos pertinentes às suas atividades, tanto de projeto, quanto de execução, de
fiscalização e de controle interno.
Deve-se dar atenção consistentemente para disposições da chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101/2000) e aos demais
instrumentos pertinentes, que estabelecem objetivamente o planejamento como
princípio fundamental da Administração Pública. Quanto a isso, o princípio cons-
titucional da eficiência, insculpido na Carta Maior, já bastaria para nortear as a-
ções dos agentes públicos.
Nunca é demais lembrar que o serviço público, por sua natureza, somente
tem sentido se realizado com eficácia, eficiência e efetividade, mesmo que, no
dia-a-dia, esse dever público seja visto como utópico.
41
5.1.2.5 Acompanhamento das Especificações / Projetos
5.1.2.5.1 Especificações
Uma preocupação constante no subsistema referenciado é a elaboração de
uma especificação bem detalhada, com minuciosa descrição de suas composições.
Entretanto, por melhor que seja a especificação, ela será inócua se não for exigida
a sua correta aplicação durante a execução da obra, tanto para os serviços como
para os materiais a serem empregados.
Especial atenção deve ser dada ao cumprimento das especificações da obra,
pois a contratada pode aumentar seu lucro por meio da substituição de materiais
por outros de menor custo e pior qualidade, diminuindo, assim, a durabilidade do
empreendimento.
5.1.2.5.2 Projetos
Da mesma forma que nas especificações técnicas, também no subsistema de
fiscalização de obras deve ser observado se os projetos fornecidos estão de acordo
com os diversos órgãos das esferas federal, estadual e municipal, bem como das
concessionárias de serviços públicos que exerçam controle sobre a execução dos
serviços e obras, como a Prefeitura Municipal (Projeto Legal), o Corpo de Bom-
beiros (Projeto de Prevenção e Combate a Incêndio), as concessionárias de ener-
gia elétrica e de telefonia (Projetos de Entrada de Energia Elétrica e de Telefonia),
as concessionárias de gás, água e esgotos (Projetos de Instalações Hidráulicas,
Sanitárias e Gás Combustível) e Conselho Nacional do Meio Ambiente - CO-
NAMA ou órgão estadual competente (Licença Ambiental de Instalação - LI).
A Contratada deverá executar os serviços e obras em conformidade com de-
senhos, memoriais, especificações e demais elementos de projeto, bem como com
as informações e instruções contidas no Caderno de Encargos.
Todos os elementos de projeto deverão ser minuciosamente estudados pela
Contratada e pela fiscalização antes e durante a execução dos serviços e obras,
solucionando eventual incoerência, falha ou omissão que for constatada.
42
Nenhum trabalho adicional ou modificação do projeto fornecido pelo Con-
tratante deverá ser efetivado pela Contratada sem a prévia e expressa autorização
da Fiscalização, respeitadas todas as disposições e condições estabelecidas no
contrato.
Todas as eventuais modificações havidas no projeto durante a execução dos
serviços e obras deverão ser documentadas pela Contratada, registrando-se as re-
visões e complementações dos elementos integrantes do projeto, incluindo os de-
senhos com a legenda “como construído”. É importante que as eventuais altera-
ções nos projetos sejam aprovadas pelos seus respectivos autores.
5.1.2.5.3 Legislação, Normas e Regulamentos
No subsistema de fiscalização de obra, os principais aspectos a serem obser-
vados na execução dos serviços e obras de construção, reforma ou ampliação de
uma edificação ou conjunto de edificações, deverão atender às seguintes normas e
práticas complementares:
a) Códigos, leis, decretos, portarias e normas federais, estaduais e municipais,
inclusive normas de concessionárias de serviços públicos;
b) Instruções e resoluções dos órgãos do Sistema CREA/CONFEA;
c) Normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT e
do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - IN-
METRO.
A Contratada será responsável pela observância das leis, decretos, regula-
mentos, portarias e normas federais, estaduais e municipais direta e indiretamente
aplicáveis ao objeto do contrato, inclusive por suas subcontratadas e fornecedores.
Durante a elaboração dos serviços, a Contratada deverá:
• Providenciar junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia - CREA as Anotações de Responsabilidade Técnica - ART’s referen-
tes ao objeto do contrato e especialidades pertinentes, nos termos da Lei n.º
6496/77;
43
• Responsabilizar-se pelo fiel cumprimento de todas as disposições e acor-
dos relativos à legislação social e trabalhista em vigor, particularmente no que se
refere ao pessoal alocado nos serviços objeto do contrato.
5.1.2.6 Controle Tecnológico e de Qualidade
O controle tecnológico das obras de engenharia visa, principalmente, asse-
gurar a sua qualidade, confiabilidade e conforto do usuário, além da sistemática
diminuição das patologias, responsáveis por elevados custos de manutenção dos
empreendimentos.
A execução de uma obra demanda inicialmente a escolha de materiais ade-
quados, que devem atender especificações vigentes, as quais determinam os índi-
ces mínimos de qualidade necessários, índices esses que devem ser verificados no
subsistema de fiscalização de obras.
Estes materiais devem ser escolhidos levando-se em consideração as razões
técnicas, econômicas, ambientais e também a estética (beleza exterior), sendo que,
do ponto de vista técnico, eles devem atender principalmente os seguintes aspec-
tos:
a) A resistência a qual serão solicitados (compressão, tração, flexão, cisalhamento,
torção);
b) Sua trabalhabilidade, que responde pela facilidade de manusear;
c) Sua durabilidade, que está relacionada com aspectos tais como obras temporá-
rias e definitivas;
d) Higiene, que se torna hoje em dia cada vez mais importante, envolvendo o ser
humano e o meio ambiente.
No subsistema de fiscalização de obras, os ensaios devem ser desenvolvidos
para que, através de situações artificiais, utilizando-se amostras representativas,
possa-se avaliar e prever o comportamento do material ou mistura, seja através de
ensaios destrutivos ou não.
Para a realização de ensaios laboratoriais, é importante ter conhecimento de
que os métodos, especificações e normas mais utilizadas no Brasil são elaboradas
pela ABNT (homepage: http://www.abnt.org.br).
44
Existem, ainda, normas elaboradas pelo Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem – DNER, atual Departamento Nacional de Infra-estrutura de Trans-
portes - DNIT, com homepage: http://www.dner.gov.br), e pelo Departamento de
Estradas de Rodagem do Rio de Janeiro – DER-RJ, com homepage:
http://www.der.rj.gov.br).
O controle tecnológico e de qualidade se constitui na amostragem significa-
tiva dos serviços que estão sendo executados para a realização de ensaios nas di-
versas fases de execução, iniciando-se com a seleção dos materiais, passando pe-
las misturas e aplicação desses materiais, até as fases posteriores.
A verificação de que os serviços estão sendo realizados, com atenção às es-
pecificações vigentes e apontadas no projeto deve ser feita de maneira adequada,
para que seja possível corrigir, em tempo hábil, as distorções ou erros que porven-
tura tenham ocorrido em uma determinada obra, garantindo o seu desempenho.
O controle da qualidade dos materiais e processos de uma construção é uma
importante ferramenta para a verificação da conformidade e do atendimento às
especificações de um empreendimento. No entanto, ela não deve se restringir so-
mente a esta função, mas também fornecer elementos que permitam, com segu-
rança, monitorar o processo, introduzir melhorias e reduzir custos.
O controle tecnológico engloba o conhecimento e a experiência tecnológica,
devendo ser realizado por técnicos especializados, com experiência comprovada.
Porém, não basta somente isto para garantir a eficácia de um ensaio; as rotinas do
controle devem ser específicas e orientadas por normalização, requerendo dos
técnicos e auxiliares um treinamento adequado e atualização constante. O labora-
tório deve possuir instalações e equipamentos calibrados atendendo aos requisitos
de confiabilidade.
Enquanto o controle tecnológico visa verificar se estão sendo atendidas as
especificações tanto do material como da mistura ou aplicação, o controle de qua-
lidade é mais abrangente, uma vez que envolve, além da verificação dos resulta-
dos dos ensaios realizados para controle, a sua referência normativa e análise
quanto ao atendimento ou não das especificações do empreendimento, bem como
o acompanhamento da adequação das instalações, da devida calibração dos ins-
trumentos ou equipamento utilizados para medição de qualquer propriedade, dos
métodos e documentação utilizados, da competência técnica e da experiência pro-
45
fissional dos envolvidos; enfim, todos os condicionantes para garantir confiabili-
dade e adequação aos resultados obtidos.
O controle de qualidade procura verificar de maneira sistêmica o controle
tecnológico, retroalimentando os processos, buscando a melhoria contínua, garan-
tindo a rastreabilidade de cada ensaio, que não permitem anomalias originadas
pela queda de qualidade dos materiais ou processos executivos.
O Controle de qualidade quando exercido de maneira adequada evita pro-
blemas patológicos da construção, bem como evita a perda prematura da serventia
de obras tais como pontes ou estruturas que, devido a colocação e fixação inade-
quada de suas ferragens, apresentam as mesmas expostas, sofrendo corrosões in-
desejáveis, quando poderiam estar protegidas se houvesse um controle de qualida-
de adequado.
5.1.2.7 Medições
Uma das mais importantes fases do subsistema de fiscalização de obra é a
liquidação da despesa, que consiste na verificação do direito adquirido pelo cre-
dor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
A liquidação é, pois, a verificação do adimplemento de condição. A verificação do
direito adquirido pelo credor tem por finalidade apurar: a origem e o objeto do que
se deve pagar; a importância exata a ser paga; e a quem se deve pagar. A liquida-
ção da despesa, por fornecimentos feitos ou serviços prestados, terá por base: o
contrato; a nota de empenho; e os comprovantes da entrega do material ou da
prestação efetiva do serviço.
O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular
liquidação.
É nesse contexto que os fiscais de obras públicas devem depositar especial
atenção, pois ao atestarem que os serviços constantes de uma determinada medi-
ção foram executados de acordo com as especificações do projeto, com qualidade
satisfatória e nas quantidades exatas, eles assumem a total responsabilidade sobre
a efetiva execução desses serviços, pois a medição é a documentação comprobató-
ria da liquidação da despesa.
46
Somente poderão ser considerados, para efeito de medição e pagamento, os
serviços e obras efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscali-
zação, respeitada a rigorosa correspondência com o projeto e as modificações ex-
pressa e previamente aprovadas pelo contratante, devidamente formalizadas atra-
vés de aditivos ao contrato.
Os serviços medidos devem estar de acordo com as especificações do proje-
to, principalmente com relação aos diversos materiais e equipamentos empregados
na obra. Não se pode admitir que a Administração Pública pague por materiais de
primeira qualidade e a contratada empregue materiais de terceira, lesando os co-
fres públicos.
A medição de serviços e obras deverá ser baseada em memórias de cálculos,
registrando os levantamentos necessários à discriminação e determinação das
quantidades dos serviços efetivamente executados, indicando, inclusive, os locais
onde foram realizados, resguardando a fiscalização sobre quaisquer questiona-
mentos. É importante também o registro fotográfico da execução desses serviços.
A discriminação e quantificação dos serviços e obras considerados na medi-
ção deverão respeitar rigorosamente as planilhas de orçamento anexas ao contrato,
inclusive critérios de medição e pagamento previstos no Edital/Contrato.
5.1.2.8 Aditivos ao Contrato
Outro fator não menos importante no subsistema de fiscalização de uma o-
bra é o controle da prática inadequada dos aditivos contratuais.
O contrato pode ser alterado nos casos previstos no art. 65 da Lei Federal
nº 8.666/93, desde que haja interesse da Administração e atenda ao interesse pú-
blico.
Para que as modificações sejam consideradas válidas, devem ser justificadas
tecnicamente, por escrito, e previamente autorizadas pela autoridade competente
para celebrar o contrato, devendo ser cobertas por aditivo contratual, não se olvi-
dando da devida publicação.
A cultura dos aditivos contratuais deve ser combatida. Uma, porque denota
falha na consistência do projeto básico; outra, porque inova numa relação que
estabeleceu parâmetros que passam a ser modificados sem o conhecimento dos
47
proponentes inicialmente envolvidos no certame. Os aditivos contratuais promo-
vidos no objeto, durante a execução, podem frustrar o caráter competitivo do pro-
cedimento licitatório. Não que se defenda a impossibilidade dessas alterações,
mas se advoga pela elaboração destes instrumentos pós-contratuais apenas em
condições estritamente necessárias e imprescindíveis.
Mesmo quando formalmente anotadas, vemos justificativas que não seriam
aceitáveis perante o espírito da lei, motivando prorrogações nos contratos, aumen-
tos de quantidades em itens específicos, além da cobertura indevida de falhas de
planejamento.
A prática descontrolada de aditivos contratuais denota a necessidade de fir-
meza pelos agentes de fiscalização e controle, para que esta “cultura” nociva seja
eliminada do dia-a-dia das contratações.
Importa ressaltar que a Resolução 361/91, do Conselho Federal de Engenha-
ria, Arquitetura e Agronomia - CONFEA, fixa um parâmetro que poderia equa-
cionar diversos questionamentos práticos pós-contratuais. Trata-se da precisão de
mais ou menos 15% para as alterações das quantidades e custos dos serviços, além
do custo global da obra. Poder-se-ia entender que, se trazidas ao objetivo da Lei
Federal 8.666/93, a justificativa de extrapolação desses limites não seria cabível,
se atribuída a imprecisões de projeto.
5.1.2.8.1 Acréscimos/Supressões
Uma das vertentes das alterações contratuais existente no subsistema de fis-
calização de obras é o acréscimo e supressão de serviços.
A Administração pode alterar o contrato quando necessários acréscimos ou
supressões nas obras ou serviços, desde que respeitados os seguintes limites (art.
65, § 1º, Lei Federal 8.666/93):
• Para obras ou serviços: acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial
atualizado do contrato;
• Para reforma de edifício ou de equipamento: acréscimos até o limite de 50% do
valor inicial atualizado do contrato.
48
De acordo com a Lei de Licitações, o contratado é obrigado a aceitar, nas
mesmas condições do contrato original, os acréscimos ou supressões que se fize-
rem necessários, respeitados os limites admitidos.
Acima dos percentuais legais, são permitidas apenas supressões e desde que
resultantes de acordo celebrado entre as partes (art. 65, § 2º, inciso II Lei Fede-
ral 8.666/93).
A Administração contratante deve estar sempre atenta para que os preços
dos itens contratados sejam inferiores ou iguais aos de mercado.
Tanto as alterações contratuais quantitativas quanto as unilaterais qualitati-
vas estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei Fe-
deral 8.666/93.
A Administração deverá restabelecer a relação que as partes pactuaram para
a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem
fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de conseqüências incalculáveis, retar-
dadores ou impeditivos da execução do ajustado, e que qualquer superveniência
de fatos, tributários e/ou legais, de comprovada repercussão nos preços contrata-
dos, poderá implicar na revisão dos contratos, para mais ou para menos, consoante
alínea “d” do inciso II, c/c § 5º, do art. 65 da Lei Federal 8.666/93.
5.1.2.8.2 Aditivo de prazos
A outra alça existente destas alterações é o aditivo de prazo.
A lei estabelece que os contratos tenham sua vigência limitada aos respecti-
vos créditos orçamentários, em observância ao princípio da anualidade do orça-
mento. Sendo assim, os contratos vigoram até 31 de dezembro do exercício finan-
ceiro em que foi formalizado, independentemente de seu início.
Em alguns casos, os contratos podem ultrapassar a vigência dos respectivos
créditos orçamentários. A lei admite exceção no caso de projetos cujos produtos
estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, que podem ser
prorrogados, se houver interesse da Administração e previsão no ato convocatório.
O Aditivo de prazo somente pode ser realizado na hipótese de sobrevirem
fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de conseqüências incalculáveis, retar-
dadores ou impeditivos da execução do ajustado, tal como chuva, greve etc. Os
49
dias devem ser justificados em levantamento no diário de obras ou outro tipo de
registro diário. Poderá também haver aditivos do prazo contratual sempre que
necessitar de aumento de quantitativos de serviços, ou casos em que a Adminis-
tração der causa.
Da mesma forma que para as alterações dos acréscimos ou supressões de
serviços, a fiscalização deve ter o máximo cuidado na análise das justificativas
apresentadas pelo contratado, para verificar sua coerência e consistência.
No caso da necessidade de prorrogação do prazo da obra, devem ser obser-
vados os motivos previstos no §1 º do art. 57 da Lei Federal 8.666/93, bem como
a justificativa por escrito previamente autorizada pela autoridade competente con-
forme disposto no § 2 º do mesmo art..
Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega do ob-
jeto do contrato podem ser prorrogados, desde que, mantidas as demais cláusulas
do contrato e preservado o equilíbrio econômico-financeiro, ocorra alguns dos
seguintes motivos (art. 57, §1 º, Lei Federal 8.666/93):
• modificação do projeto ou das especificações, pela Administração;
• superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das
partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
• interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por
ordem e no interesse da Administração;
• aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
previstos pela Lei Federal 8.666/93;
• omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto
aos pagamentos previstos de que resulte em impedimento ou retardamento na
execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos
responsáveis; e
• impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido em
documento contemporâneo à sua ocorrência.
Os termos aditivos devem ser celebrados previamente à expiração do prazo
contratual, de modo a evitar a execução de serviços sem cobertura contratual, nos
termos do art. 60, da Lei Federal 8.666/93. Administração deve proceder à tem-
pestiva formalização dos aditivos contratuais sempre que houver alteração de pra-
zo.
50
É importante frisar que a Lei de Licitações veda a assinatura de contrato
com prazo de vigência indeterminado (art. 57, § 3 º, Lei Federal 8.666/93).
5.1.2.9 Recebimento da Obra
No subsistema de recebimento de uma obra, os termos de recebimento de
etapas estabelecerão os parâmetros de aceitação dos serviços, visando à verifica-
ção da ocorrência de vícios detectáveis em curto prazo. Tudo isso sem que a con-
tratada se escuse, no futuro, de atender às exigências do Código de Defesa do
Consumidor e do Código Civil Brasileiro, que trazem recomendações de significa-
tivo impacto sobre obras de qualidade insuficiente.
Executado o contrato, o seu objeto deverá ser recebido, provisoriamente, pe-
lo responsável por seu acompanhamento e fiscalização através de Termo Circuns-
tanciado (descrição pormenorizada da situação que se encontra a obra naquele
momento). Este termo deverá ser assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da
comunicação escrita do contratado (art. 73, inciso I, alínea ”a”, Lei Federal
8.666/93).
Com o recebimento provisório ocorre a simples transferência do bem ou do
resultado dos serviços, não importando liberação ou quitação ao particular, já que
não significa que a prestação foi corretamente executada. Após o recebimento
provisório é que a Administração examinará o objeto para verificar sua adequação
às exigências legais, do contrato e da técnica, sendo assegurado ao particular o
contraditório e a ampla defesa.
Esta é a ocasião para:
� Indicação das correções e complementações necessárias ao recebimento
definitivo (lista de pendências);
� Entrega dos catálogos, manuais de montagem, operação e manutenção de
todas as instalações, equipamentos e componentes da obra, e certificados de ga-
rantia;
� Obtenção do “habite-se”, além da vistoria e regularização dos serviços e
obras construídas junto aos órgãos federais, estaduais e municipais, de acordo com
as legislações pertinentes e junto às concessionárias de serviços públicos.
51
A obra deverá ser recebida definitivamente, por servidor ou comissão desig-
nada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas
partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a ade-
quação do objeto aos termos contratuais, que não poderá ser superior a noventa
dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital
(art. 73, inciso I, alínea ”b”, c/c § 3º, Lei Federal 8.666/93).
O recebimento definitivo exonera o contratado dos encargos contratuais,
mas não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do
serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos li-
mites estabelecidos pela lei ou contrato (art. 73, § 2°, Lei Federal 8.666/93).
O Código Civil de 2002 preconiza, no art. 618, que nos contratos de emprei-
tada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e
execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e
segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo.
Conforme previsto no seu parágrafo único, decairá do direito, porém, o do-
no da obra que não propuser a ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias
seguintes ao aparecimento do vício ou defeito.
A construtora deverá ser acionada, mesmo após o recebimento da obra, para
corrigir os seus vícios/defeitos, resultantes da execução ou de materiais emprega-
dos.
É aconselhável que a Administração realize vistorias periódicas, ao longo de
5 anos, visando observar o surgimento de vícios/defeitos, acionando a construtora
para imediata correção dos mesmos.
O recebimento definitivo ocorrerá após a conclusão das correções e com-
plementações solicitadas.
Deverão ser elaborados os desenhos de projeto com a revisão final, incorpo-
rando todas as adaptações feitas no canteiro de obras, para espelharem fielmente o
que foi efetivamente construído (“as built”), aprovado pela fiscalização, a fim de
subsidiar futuras intervenções a título de manutenção e reforma.
A responsabilidade pela execução do “as built” deverá ser verificada caso a
caso.
A Administração deverá rejeitar, no todo ou em parte, obra, serviço ou for-
necimento executado em desacordo com o contrato (art. 76 da Lei Federal
8.666/93).
52
Na eventualidade de o termo circunstanciado ou a verificação não serem,
respectivamente, lavrados ou efetivados dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão
como realizados, desde que comunicados à Administração nos quinze dias anteri-
ores à exaustão dos mesmos (art.73, § 4º. Lei Federal 8.666/93).
Nos casos de obras e serviços de valor até o previsto no art. 23, inciso II, a-
línea "a" da Lei Federal 8.666/93, ou seja, R$ 80.000,00, desde que não se com-
ponham de aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcio-
namento e produtividade, o recebimento provisório poderá ser dispensado ou feito
mediante recibo (art. 74, c/c parágrafo único, da Lei Federal 8.666/93).
É imperativo ressaltar que, mesmo durante a execução das obras, o contra-
tado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas ex-
pensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios,
defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados (art.
69 da Lei Federal 8.666/93).
Se a Contratada recusar, demorar, negligenciar ou deixar de eliminar as fa-
lhas, vícios, defeitos ou imperfeições apontadas, poderá o Contratante efetuar os
reparos e substituições necessárias, seja por meios próprios ou de terceiros, trans-
formando-se os custos decorrentes, independentemente do seu montante, em direi-
to líquido e certo de restituição para Administração.
A figura a seguir apresenta, de forma esquemática, os procedimentos de fis-
calização para os subsistemas de execução e recebimento de uma obra.
Figura 02 – Subsistemas de Execução e Recebimento de Obra
53
6. FALHAS NA ATUAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS MU-NICIPAIS NOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO E RECEBI-MENTO DAS OBRAS PÚBLICAS
Nas auditorias e inspeções realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro, verifica-se, ao longo das gestões municipais, a incidência de falhas
que prejudicam, sobremaneira, a consecução - com eficiência, eficácia e efetivi-
dade - dos objetivos dos Órgãos e Entidades municipais e a prestação de contas
dos atos praticados e dos resultados alcançados (transparência das ações gover-
namentais - accountability).
Essas falhas poderiam ser evitadas caso fossem implementados procedimen-
tos, pelos Órgãos de Controle Interno, visando certificar a regularidade das ações
da Administração e propor soluções para torná-las mais eficazes.
No intuito de levantarmos a forma de atuação dos Controles Internos Muni-
cipais nos serviços de fiscalização e recebimento das obras públicas, bem como as
principais falhas ocorridas no sistema de produção de obras públicas, realizamos
duas pesquisas distintas.
A primeira pesquisa visou levantar o número de municípios em que o Con-
trole Interno da Prefeitura atua efetivamente no controle dos serviços de fiscaliza-
ção e recebimento das obras públicas, identificando a sua forma de atuação, de
modo a justificar a execução deste trabalho, que tem como objetivo principal a-
presentar uma proposta metodológica para a efetiva atuação dos órgãos de Contro-
le Interno das Prefeituras Municipais, na execução das obras e serviços de enge-
nharia.
Para classificação desta pesquisa, tomamos como base a taxionomia apre-
sentada por Vergara (1990), que a qualifica em relação a dois aspectos: quanto aos
fins e quanto aos meios.
Quanto aos fins, a pesquisa será metodológica, porque se refere a instrumen-
to de captação da realidade, com vistas à apresentação de uma proposta que mi-
nimize as irregularidades cometidas nas Administrações Municipais.
Quanto aos meios, a pesquisa será de campo e experimental. De campo,
porque é uma investigação empírica realizada junto às Prefeituras Municipais,
utilizando-se um formulário fechado. Experimental, porque procura investigar
54
empiricamente se o Controle Interno atua na fase de execução das obras, e, se
atuante, procura obter a forma e as condições dessa atuação.
A segunda pesquisa visa levantar as principais falhas cometidas, nos últimos
anos, pelas Prefeituras Municipais, relativas às obras e serviços de engenharia, de
forma a identificar as falhas mais recorrentes, orientando a nossa proposta meto-
dológica de atuação do Controle Interno na fase de execução das obras públicas.
Quanto aos fins, a pesquisa será metodológica e aplicada. Metodológica,
porque se refere a instrumento de captação da realidade, identificando as princi-
pais falhas cometidas pelas Prefeituras Municipais. Aplicada, porque possui como
motivação a redução de falhas cometidas na fase de execução de obras públicas.
Quanto aos meios, a pesquisa será documental, pois foi realizada nos relató-
rios de inspeção do TCE-RJ, relativos à execução contratual de obras e serviços
de engenharia, no âmbito municipal.
55
6.1. PESQUISA SOBRE A ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO NOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS
6.1.1. Definição da pesquisa
Ao longo das inspeções de execução contratual de obras e serviços de enge-
nharia nas Prefeituras Municipais, sob jurisdição do TCE-RJ, no período de 1999
a 2007, pudemos constatar que a grande maioria dos órgãos de Controle Interno,
não apresentava, ao longo dos anos, uma estrutura voltada para a atuação efetiva
no controle da fiscalização das obras públicas.
De maneira geral, esta pesquisa objetiva comprovar a ausência de atuação
do Controle Interno Municipal na fiscalização das obras públicas.
Com o intuito de obtermos informações mais precisas e atuais sobre a efeti-
va atuação dos Controles Internos Municipais, na fase de execução das obras e
serviços de engenharia, desenvolvemos uma pesquisa de campo voltada para as 91
(noventa e uma) Prefeituras Municipais do Estado do Rio de Janeiro, sob a juris-
dição do TCE-RJ.
Utilizamos uma pesquisa do tipo amostral, onde está representada uma parte
relevante da população a ser investigada.
Este tipo de pesquisa é mais vantajosa do que a pesquisa censitária, pois a-
presenta um custo menor, maior rapidez na divulgação das informações e redução
na carga de coleta sobre as unidades da população.
Para escolha da amostra do universo de municípios a serem pesquisados, u-
tilizamos o método aleatório, possibilitando igual oportunidade a todos os elemen-
tos do conjunto. A época da pesquisa foram os meses de maio e junho de 2008.
Dentro de cada Prefeitura (população alvo), definimos que as unidades de
análise/amostragem serão as Secretarias de Controle Interno, para as quais dire-
cionamos os questionamentos da pesquisa. Dentro desses setores, as unidades de
informação/informantes serão os agentes que atuam como responsáveis e/ou co-
responsáveis integrantes destas Secretarias.
56
6.1.2. Obtenção/Coleta das informações
Para o desenvolvimento do estudo, optamos pelo formulário fechado como
mecanismo de coleta de dados. As perguntas foram formuladas de forma fechada,
devendo o inquirido escolher entre um número reduzido de respostas possíveis.
O método de realização dos questionários foi pesquisa por telefone, pela
vantagem de obter altas taxas de respostas ao contrário das pesquisas por car-
ta/mala direta, via e-mail. A pesquisa face a face, apesar de mais segura, torna-se
cara e demanda um tempo elevado para sua realização.
A formulação das perguntas do questionário foi dividida em duas etapas.
Na primeira etapa, foi argüido se existem profissionais da área de Engenha-
ria e Arquitetura atuando no Controle Interno. Este questionamento visa definir se
existe algum profissional habilitado para o exercício da auditoria de obras públi-
cas. Ainda nesta etapa, questionamentos se o controle atua junto a Secretaria de
Obras, e, em caso positivo, se acompanha efetivamente o trabalho de fiscalização
nas obras de engenharia.
Na segunda e última etapa, direcionada para os municípios que responderam
positivamente a questão anterior, buscamos pesquisar em quais áreas especifica-
mente esta atuação ocorre, e se existe rotinas implementadas de forma sistemática,
bem como se realizam auditorias nas obras e com quais objetivos.
Ao final do trabalho, a amostra totalizou 28 (vinte e oito) Prefeituras Muni-
cipais, equivalente a 30,8% (trinta vírgula oito por cento) do universo de 91 (no-
venta e uma) Prefeituras. A cópia dos questionários consta do Apêndice A.
6.1.2.1 Representatividade da amostra
Para a obtenção de uma amostra representativa dos 91 Municípios do Estado
do Rio de Janeiro, sob jurisdição do TCE-RJ, utilizamos a fórmula de Rea e Par-
ker.
De acordo com a fórmula de Rea e Parker (2000), apresentada no livro
“Metodologia de Pesquisa – do Planejamento à execução”, que determina a taxa
de resposta para pequenas populações, foi possível identificar o número de muni-
cípios necessários para a aplicação desta pesquisa.
57
Onde:
C: precisão ou erro máximo admissível em termos de proporções
Z: nível de confiança em unidades de desvio padrão (intervalo desejado)
p: proporção do universo (probabilidade de resposta)
N: número de elementos da população
Para a quantidade de sujeitos, determinamos um intervalo de confiança de-
sejável de 95% e uma margem de erro máxima de ± 10%. Desta forma, foram
aplicados os seguintes parâmetros na fórmula:
C = 10% = 0,1
Z = intervalo de confiança para 95% = 1,96
p = proporção do universo = 90% = 0,9
N = Número de elementos da população = 91
Aplicando-se a fórmula acima com os parâmetros listados, chegou-se a con-
clusão de que seria necessária uma amostra de 26 formulários válidos para garan-
tirmos o nível de confiança de 95% na validade da amostra. Optamos por aplicar
28 formulários.
Aplicamos também um outro teste, usando a fórmula abaixo (MCCLAVE,
BENSON e SINCH, 2001), para validar a amostra para o intervalo de confiança
desejado:
n = tamanho da população = 91
Z = intervalo de confiança para 95% = 1,96
^p = proporção da amostra = n.º de respostas/Tam. Popul. = 28/91 = 0,3077
^p – Zα/2 [ ^p (1 - ^p) ] / n <= p <= ^p + Zα/2 [ ^p (1 - ^p) ] / n
Z2
[ p ( 1-p ) ] N Taxa de Respostas = ______________________________ Z2
[ p ( 1-p ) ] + ( N – 1 ) C2
58
Segundo os autores, a amostra é considerada válida para o intervalo de con-
fiança se os valores de “p” estiverem no intervalo entre 0 e 1 (excluindo os valores
limite).
Com a aplicação da fórmula, usando os parâmetros descritos acima e o nú-
mero de respostas obtido na primeira etapa do teste (fórmula de Rea e Parker), foi
possível comprovar a validação da amostra para o intervalo desejado.
Desta forma, com o resultado apresentado, é possível afirmar que a amostra
obtida de 28 questionários é válida para o intervalo de confiança de 95%. Assim,
com a amostra obtida na pesquisa, chegamos a conclusão de que seria possível
generalizar os resultados da pesquisa para todos municípios, sob jurisdição do
Tribunal de Contas de Estado do Rio de Janeiro - TCE-RJ.
6.1.3. Análise dos dados coletados
A análise dos dados coletados por meio dos questionários foi realizada utili-
zando-se o software Excel, com elaboração de gráficos.
Somente 03 (três) informantes afirmaram que os órgãos de Controle Interno
das suas Prefeituras acompanham efetivamente o trabalho de fiscalização nas o-
bras de engenharia. Este percentual amostral corresponde à 10,71% (dez vírgula
setenta e um por cento), demonstrado no gráfico a seguir:
Gráfico 01 – Atuação do Controle Interno na Fiscalização de Obras
59
Dentre os 03 (três) controles internos que atuam, somente um apresenta uma
rotina implementada no controle da execução das obras, de forma sistemática.
Neste caso específico, é utilizada uma lista de verificação (check-list) para confe-
rência dos principais pontos de controle.
A totalidade dos informantes declarou que não realizam auditorias nas obras
públicas.
Outro fato relevante obtido na pesquisa é a ausência de profissionais de En-
genharia ou Arquitetura no quadro funcional da grande maioria dos Controles
Internos Municipais. Apenas 18% dos Municípios possuíam em seu quadro fun-
cional profissional dessas áreas.
60
6.2. PESQUISA DOS PRINCIPAIS PROBLEMAS APONTADOS NOS REL A-TÓRIOS DAS INSPEÇÕES MUNICIPAIS REALIZADAS PELO TCE -RJ
6.2.1. Metodologia da pesquisa
Ao longo das inspeções de execução contratual de obras e serviços de enge-
nharia nas Prefeituras Municipais, sob jurisdição deste Tribunal de Contas do Es-
tado do Rio de janeiro, no período de 1999 a 2007, pudemos constatar várias irre-
gularidades cometidas pelos jurisdicionados municipais. Nas primeiras inspeções,
realizadas em todos os 91 (noventa e um) municípios nos anos de 1999 e 2000,
foram constatadas impropriedades, principalmente, decorrentes da falta de experi-
ência dos agentes públicos municipais. Diante deste caso, a equipe de auditores do
TCE-RJ passou a orientar os entes públicos de forma a melhorar seu conhecimen-
to nos procedimentos técnicos e à luz da legislação existente sobre a matéria, bem
como no aperfeiçoamento do seu corpo técnico, já que muitos dos profissionais
que atuavam na área de projetos e fiscalização de obras não detinham habilitação
do CREA para assumirem tais funções.
Passada esta fase, o TCE-RJ começou a fazer suas inspeções, na área de en-
genharia, por amostragem, dando ênfase aos municípios que, mesmo com toda
orientação recebida na primeira fase, ainda apresentavam um grau elevado de ir-
regularidades, além das denúncias e das determinações plenárias.
De forma a verificar o perfil da Prefeitura de cada município, foi efetuada
uma pesquisa junto aos últimos relatórios de inspeções realizadas pelo corpo ins-
trutivo, em que o Plenário já havia se pronunciado.
Assim, foi desenvolvido o quadro constante do Apêndice B, para todos os
91 jurisdicionados municipais contendo: a população, o número do Processo
TCE-RJ oriundo do relatório, o Conselheiro e a sessão do Voto, o ano em que foi
realizada a inspeção e as últimas irregularidades encontradas.
A seguir demonstraremos um resumo dos fatos apontados no quadro das ir-
regularidades, constante do apêndice B, onde é indicada a quantidade de municí-
pios que são recorrentes na mesma irregularidade e o percentual que esses muni-
cípios representam na totalidade dos 91 municípios jurisdicionados:
61
Tabela 01 – Irregularidades encontradas nos municípios do Estado do Rio de Janeiro
Análise das irregularidades encontradas no quadro d o Apêndice B
Irregularidades de caráter formal Quantidade de
municípios com irregularidades
Percentual dos municípios com irregularidades
Enquadramento na Modalidade incorreta de licitação 3 3,30%
Falhas de lançamento no SIGFIS 18 19,78%
Sonegação de documentos/informações 12 13,19%
Não autuação Processo Administrativo 4 4,40%
Fracionamento de despesa 9 9,89%
Indícios de fraude na licitação 3 3,30%
Adjudicação com preços superiores aos previstos no Edital 1 1,10%
Desvio de finalidade do empreendimento 1 1,10%
Ausência publicação 2 2,20%
Ausência das condições de pagamento no Edital/Contrato 3 3,30%
Falta de previsão de desconto por antecipação de pagamento 1 1,10%
Segunda colocada contratada em condições diferentes da 1ª 1 1,10%
Despesa sem prévio empenho 1 1,10%
Irregularidades detectadas na execução do contrato Falta de designação do fiscal ou designação profissional desabilitado 39 42,86%
Medições em desacordo com cronograma de desembolso 11 12,09%
Atestação indevida de medições 54 59,34%
Pagamento sem medição 22 24,18%
Pagamento de serviços em duplicidade 3 3,30%
Atestação por profissionais inabilitados 5 5,49%
Ausência de ensaios de controles tecnológicos 46 50,55%
Serviços executados diferentes do especificado 18 19,78%
Falhas na formalização de aditivos contratuais 58 63,74%
Atrasos injustificáveis 6 6,59%
Obras paralisadas 7 7,69%
Não atualização do cronograma físico-financeiro 29 31,87%
Descaracterização do Projeto Básico 2 2,20%
Vícios construtivos não corrigidos - Falta de qualidade 43 47,25%
Não aplicação de sanções 17 18,68%
Ausência de Termo de início e/ou Recebimento 36 39,56%
Ausência do ART do responsável pela execução da obra 29 31,87%
Ausência licenças ambientais 18 19,78%
Ausência preposto aceito pela Administração 1 1,10%
Ausência projeto executivo 1 1,10%
Ausência diário de obras 20 21,98%
Irregularidades no Projeto Básico Falhas na elaboração do Projeto Básico 62 68,13%
Planilhas orçamentárias com Sobre-preços 11 12,09%
Quantidade dos serviços planilhados superestimado 13 14,29%
Diferenças entre as especificações, projetos e planilhas 3 3,30%
Previsão de serviços desnecessários 1 1,10%
Previsão de serviços em duplicidade 1 1,10%
Ausência de cronograma de desembolso / físico-financeiro 5 5,49%
Planilhas orçamentárias sem previsão de quantidades 1 1,10%
Ausência do ART do responsável pelo projeto 18 19,78%
62
6.2.2. Considerações sobre o quadro resumo
a) Quanto à importação dos dados do quadro completo constante do Apên-
dice B
O quadro completo das irregularidades foi elaborado a partir de pesquisas
realizadas nos relatórios das últimas inspeções, com decisão plenária. Neste qua-
dro foram reproduzidas as irregularidades apontadas pela equipe de auditores, de
forma resumida, porém preservando quase na íntegra o texto original.
Para confecção do quadro resumo foi necessário analisar alguns itens do
quadro do Apêndice B procurando sintetizar em um só item os fatos que versavam
sobre a mesma matéria.
Desta forma, alguns itens do quadro do Apêndice B foram inseridos em ou-
tros itens do quadro resumo que, apesar de estarem escritos de forma distinta, a-
presentam o mesmo contexto.
b) Esclarecimento de alguns itens citados no quadro resumo
Devido ao aspecto extremamente técnico do quadro resumo, serão apresen-
tados a seguir alguns esclarecimentos de forma a facilitar a compreensão de toda a
análise do quadro resumo.
• Modalidade de licitação
Para obras e serviços de engenharia existem na prática três tipos de modali-
dades de licitação: Concorrência, Tomada de preços e Convite. O enquadramento
em cada uma dessas modalidades depende do valor previsto no Edital de Licita-
ção. O Convite é para valores até R$ 150.000,00; a Tomada de Preços entre R$
150.000,01 e R$ 1.500.000,00; e Concorrência acima de R$ 1.500.000,00.
Além desses casos as obras e serviços de engenharia podem ser contratados
através de Dispensa de Licitação (nos casos previstos no art. 24 da Lei Federal
8.666/93) e por inexigibilidade (nos casos previstos no art. 25 da Lei Federal
8.666/93).
63
• Lançamento de informações no SIGFIS
O Sistema Integrado de Gestão Fiscal (SIGFIS) foi desenvolvido para ser u-
tilizado por todos os órgãos da administração direta dos poderes Executivo e Le-
gislativo, os Fundos Especiais e ainda as entidades da administração indireta, in-
cluídas as fundações sociedades instituídas, de acordo com o que determina as
Deliberações nº 222/02 e 223/02 do TCE-RJ.
As deliberações disciplinam o encaminhamento, nas esferas municipais e es-
taduais, das informações orçamentárias e financeiras, assim como das de pessoal e
jurídicos de licitações e contratos, todos através de meio eletrônico.
A atual versão do sistema tem os seguintes campos que devem ser informa-
dos mensalmente:
a) Contábil - Movimentação Contábil e Conciliação bancária;
b) Financeiro (Dívida Fundada) – Inscrição; Movimentação; Receita arreca-
dada e Empenhos (anulações, liquidações, pagamentos e subempenhos);
c) Alterações Orçamentárias;
d) Atualizar Previsão de Receitas;
e) Registro Prévio para Importação - Pagamento de empenho (retenções, no-
tas fiscais, folhas de pagamento, diárias, diversos e processos);
f) Área de Pessoal - Atos de pessoal; Bolsistas / estagiários; Concursos e
Contratação de pessoal;
g) Atos Jurídicos - Contratos de despesas; Convênios; Termos de parceria e
Adjudicações (licitações homologadas, dispensas e inexigibilidades);
h) Obras - Obras e serviços de engenharia; Medição de obra e relação dos
Fiscais;
i) Importação de Arquivos.
No caso em estudo, obras e serviços de engenharia, além das medições e da
relação dos fiscais, é de interesse ao acompanhamento da execução dos contratos
os Atos Jurídicos e o Financeiro.
• Fracionamento de despesa
O fracionamento de despesa está diretamente relacionado à modalidade de
licitação. Significa utilizar a modalidade Convite ou Tomada de Preços , conforme
o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e servi-
64
ços de mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizados conjunta e
concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso
de Tomada de Preços ou Concorrência respectivamente.
• Atestação indevida de medições
Ocorre sempre que o fiscal atesta medições de serviços não realizados ou cu-
ja aceitação dos serviços ocorre com materiais e serviços de qualidade inferior ao
contratado. Vale ressaltar que além da qualidade dos materiais propriamente dito a
sua aplicabilidade tem que estar de acordo com as normas pertinentes de forma a
evitar futuras anomalias dos serviços executados.
• Descaracterização do Projeto Básico
Inicialmente, a Lei Federal 8.666/93 define Projeto Básico como sendo
“conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado,
para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares,
que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambien-
tal do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a defini-
ção dos métodos e do prazo de execução”.
A descaracterização do Projeto Básico ocorre sempre que há uma alteração
substancial do objeto contratado. Apesar de não existir uma legislação que seja
específica que quantifique o percentual máximo admissível que configure a desca-
racterização do Projeto Básico, a Resolução CONFEA nº 361, permite modifica-
ções de até 15% do inicialmente previsto no Projeto Básico. Há de se ressaltar que
essas alterações devem incluir as re-ratificações sem alteração do valor contratual.
Neste caso, usualmente, são aumentados quantitativos em uns determinados itens
e diminuídos ou até mesmo excluídos outros.
• Vícios Construtivos
Vícios construtivos são erros de execução de serviços causados pela utiliza-
ção de materiais não recomendáveis ou pela sua má aplicabilidade. Acontece tam-
bém pela execução de serviços de forma incorreta em algumas de suas etapas. Um
exemplo é a execução de um pavimento sobre uma base sem as características
adequadas dos materiais ou da compactação.
65
• Preposto aceito pela Administração
Preposto aceito pela Administração é o técnico da empresa contratada que
será o responsável pela execução dos serviços. Deve ser aprovado previamente
pela Administração.
• Falhas na elaboração do Projeto Básico
A falha na elaboração do projeto Básico acontece pela falta ou má elabora-
ção de qualquer um dos elementos necessários ou fundamentais ao seu entendi-
mento, ou seja: desenhos, especificações / memoriais descritivos, planilha orça-
mentária.
No Projeto Básico, os desenhos e as especificações devem ser suficientes pa-
ra que não haja dúvidas sobre quaisquer serviços a serem executados, bem como
possibilite a composição de todos os seus quantitativos e preços unitários e a ava-
liação do prazo de execução. Se houver falha ou falta de alguns desses elementos
na elaboração do Projeto Básico poderá haver necessidades de alterações contra-
tuais no decorrer da obra.
6.2.3. Análise dos dados obtidos
Para análise dos dados do quadro do Apêndice B, as impropriedades foram
divididas em três grandes grupos: Irregularidades de caráter Formal; Irregularida-
des detectadas na Execução do Contrato; e as Irregularidades verificadas quando
da elaboração do Projeto Básico.
Devido ao grande número de irregularidades encontradas, será analisada a-
penas a recorrência de impropriedades em percentual acima de 10% dos municí-
pios.
a) Irregularidades de caráter formal
Verifica-se que as irregularidades com índice acima de 10% ocorreu apenas
nas falhas de lançamento no SIGFIS e na sonegação de documentos/informações.
Quanto ao primeiro, trata-se da obtenção de informações do jurisdicionado através
do Sistema Integrado de Gestão Fiscal-SIGFIS. É um produto relativamente novo
66
no qual o jurisdicionado alimenta as várias planilhas disponibilizadas pelo TCE-
RJ. Muitas informações ainda são lançadas de forma incorreta ou incompleta.
Ainda em relação ao caráter formal, vemos que a sonegação de documen-
tos/informações normalmente ocorre pela falta de agilidade dos órgãos jurisdicio-
nados na entrega da documentação à equipe de inspeção.
As irregularidades de caráter formal não farão parte diretamente do nosso
estudo, elas serão abordadas quando for necessário a retroalimentação do sistema
devido a detecção de irregularidades na execução do contrato.
b) Irregularidades detectadas na Execução do Contrato
Conforme pode ser visto no quadro resumo, a maioria das irregularidades
foram detectadas nesta fase.
As falhas constatadas ocorrem desde a fase inicial da execução do contrato
(designação da fiscalização) até a fase final (recebimento definitivo da obra). Dos
21 (vinte e um) itens apontados, apenas 7 (sete) tiveram um percentual de falhas
cometidas inferior a 10% dos Municípios, sendo as mesmas desprezadas neste
estudo.
As falhas cometidas em mais de 50% dos municípios são:
� Atestação indevida dos serviços (59,34% dos municípios);
� Falta de controle tecnológicos (50,55% dos municípios);
� Falhas na formalização de aditivos contratuais (63,74% dos municípios).
A atestação indevida dos serviços evidencia um grande risco que culmina
em um dano ao erário. O controle na liquidação da despesa é importantíssimo para
o bom desempenho da Administração. Não se deve admitir um percentual tão ele-
vado de atestações indevidas, as quais normalmente acontecem pela medição de
serviços não realizados ou com qualidade inferior ao contratado.
Já a falta de controle tecnológico, também com percentual bastante elevado
de ocorrência nos municípios, impede a comprovação da qualidade dos serviços
executados. Os ensaios são importantes para constatação da qualidade dos materi-
ais aplicados, bem como para controlar os parâmetros pré-definidos em projeto,
como, por exemplo, o fck do concreto. O controle tecnológico, quando devida-
mente realizado, garante a qualidade dos serviços executados, bem como aumenta
a durabilidade da obra, reduzindo o custo com manutenção.
67
Finalmente, a falta de justificativas e/ou formalização dos Termos Aditivos é
uma prática recorrente nos municípios. É comum encontrar, nos municípios, alte-
rações contratuais acima do limite estabelecidos pela Lei das Licitações, 25% para
novas obras e 50% para reformas de edificações, bem como ampliação dos prazos
contratuais em mais de 100% do inicialmente previsto. A maioria dessas modifi-
cações não são devidamente justificadas, ficando a Administração bastante vulne-
rável perante aos Órgãos de Controle Externo. Este fato também pode acarretar
em prejuízo ao erário, haja vista que, após a celebração do contrato, qualquer alte-
ração é feita somente entre as partes que celebraram o contrato, geralmente inclu-
indo itens de serviços na planilha, com preços acordados, que oneram demasia-
damente o contrato, burlando, com isso, o objetivo principal da licitação, que é a
obtenção da proposta mais vantajosa para Administração, além de alijar os demais
participantes do certame.
As principais falhas que ocorrem entre 30% e 50% dos municípios são:
� Falta de designação do fiscal ou designação de profissional não habilitado
(42,86% dos municípios);
� Ocorrência de vícios construtivos devido à falta de qualidade dos serviços
(47,25% dos municípios);
� Não atualização do cronograma físico-financeiro (31,87% dos municípios);
� Falta de Termo de Início/Recebimento (39,56% dos municípios);
� Falta da ART do responsável pela execução do objeto contratual (31,87% dos
municípios).
A fiscalização da execução dos contratos tem um papel fundamental para
que as obras se desenvolvam de forma eficaz, eficiente e efetiva. Neste sentido, a
ausência de designação de um fiscal competente e habilitado pode comprometer a
execução da obra. Se não houver uma fiscalização eficaz, a empresa contratada
poderá executar a obra sem se importar com os padrões mínimos de qualidade,
objetivando apenas a maximização do lucro, tendo alto risco de ocorrer medições
indevidas dos serviços. Assim sendo, a falta de uma fiscalização adequada põe em
risco a qualidade e durabilidade do empreendimento, bem como afeta o cumpri-
mento dos prazos contratuais e a economicidade do empreendimento, podendo
ocasionar dano à Administração Pública.
68
A constatação de que em quase 50% dos municípios ocorreram vícios cons-
trutivos, devido à falta de qualidade na execução dos serviços, é mais uma com-
provação da atuação precária da fiscalização. É preciso ter um controle rígido de
toda etapa da execução dos serviços, e não só a verificação do produto final. Nes-
se sentido, faz-se necessária a verificação do Projeto Básico quanto aos requisitos
mínimos necessários nas fases de execução dos serviços, o acompanhamento per-
manente da execução das etapas de cada serviço, além da realização de todos en-
saios tecnológicos previstos em normas técnicas. Outro papel fundamental da fis-
calização é atuar junto à contratada para que corrija tais vícios tão logo sejam de-
tectados. A falta da atuação do fiscal pode comprometer a qualidade dos serviços,
reduzindo a durabilidade do empreendimento.
A atualização do cronograma físico-financeiro é muito importante no con-
trole da execução das obras. Ele deve ser atualizado a cada alteração que houver
no objeto contratado considerando os prazos e os serviços a serem executados.
Desta forma, a fiscalização poderá sempre avaliar, em cada etapa de execução dos
serviços, se o empreendimento está sendo feito dentro do prazo previsto em con-
trato e com o desembolso financeiro calculado pela Administração. A utilização
do cronograma físico-financeiro atualizado possibilita que, durante a realização
dos serviços, os planos estratégicos sejam aperfeiçoados de forma a recuperar
atrasos acontecidos em etapas anteriores.
Uma das importâncias da formalização dos Termos de Início e Recebimento
da obra é o controle do prazo de execução. É a partir da data de início que se co-
meça a contagem de tempo no qual o empreendimento deve ser executado, deven-
do findar quando da formalização do Termo de Recebimento. Em relação ao Ter-
mo de Recebimento, existem dois tipos previstos no art. 73 da lei Federal
8.666/93: o aceite provisório e o definitivo. É no aceite provisório que a fiscaliza-
ção obriga a contratada a reparar qualquer pendência que permaneceu da obra, no
prazo máximo de 90 dias, para que seja formalizado o aceite definitivo.
A necessidade da ART do responsável pela execução da obra é importante
para garantir que a execução está sendo realizada por profissionais capacitados e
com a experiência exigida no ato da licitação.
Entre as irregularidades que ocorrem entre 10% e 30% dos municípios estão:
� Pagamento sem medições dos serviços (24,18% dos municípios);
� Falta de diário de obras (21,98% dos municípios);
69
� Medições em desacordo com o cronograma de desembolso (12,09% dos mu-
nicípios);
� Serviços executados diferentes dos especificados (19,78% dos municípios);
� Não aplicação de sanções pelas falhas cometidas pelo contratado (18,68% dos
municípios);
� Falta de licenças ambientais (19,78% dos municípios).
O pagamento sem as devidas medições dos serviços não é permitido, de a-
cordo com o art. 62 da Lei Federal 4.320/64, “O pagamento da despesa só será
efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”. A liquidação da despesa
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, que no caso de obras é a medi-
ção. A medição deve ser feita de forma detalhada, constando todos os serviços
executados no período e aceitos pela fiscalização.
O diário de obras é de fundamental importância no acompanhamento das o-
bras. Ele deve conter todas as informações dos acontecimentos da obra de forma
diária. Assim, informações como efetivo, serviços executados, condições do tem-
po, possíveis alterações, aceite de materiais, entre outros, devem constar do diário.
Ele será a memória descritiva da execução da obra.
As medições em desacordo com o cronograma de desembolso podem frus-
trar o caráter competitivo da licitação, uma vez que as empresas concorrentes par-
ticiparam do certame prevendo um desembolso diferente daquele aplicado efeti-
vamente no pagamento.
Quanto aos serviços executados em dissonância com os especificados, é de
suma importância a questão da perda da qualidade e a economicidade da obra.
Neste sentido, todos os testes de qualidade são necessários, de forma que, mesmo
com a troca dos materiais, possa ficar garantida a qualidade dos mesmos e a dura-
bilidade do empreendimento.
Com a não aplicação de sanções a Administração perde a oportunidade de
aplicar medidas corretivas ao executor do contrato, ficando vulnerável a qualquer
tipo de problemas que possam ocorrer.
Finalmente, a falta de licenças ambientais, apesar de ser fiscalizado pelos
órgãos licenciadores competentes, pode trazer prejuízos ao erário se algum em-
70
preendimento for executado fora das exigências daquele órgão, depreendendo a
aplicação de recursos públicos na correção dos danos causados ao meio ambiente.
c) Irregularidades verificadas quando da elaboração do Projeto Básico
O principal problema encontrado em quase 70% dos municípios foi a exis-
tência de falhas verificadas na elaboração dos Projetos Básicos (desenhos, especi-
ficações, planilhas). Este fato é o responsável pelos maiores problemas encontra-
dos durante a execução dos serviços, provocando alterações de prazos e serviços.
Este item, apesar de bastante significativo, não fará parte diretamente do nosso
trabalho. Ele será visto no processo de realimentação dos dados, no momento em
que forem detectadas falhas na execução do contrato.
Os outros problemas verificados neste item decorrem do fato principal (fa-
lhas na elaboração dos Projetos Básicos), quais sejam: sobre-preços, quantidades
superestimadas e falta da ART do responsável pelo projeto. Essas falhas se repe-
tem entre 10% a 20% dos municípios. O sobre-preço e as quantidades superesti-
madas, se não corrigidas a tempo, podem significar um dano ao erário quando da
execução do contrato. Já a falta da ART dificulta a identificação de responsabili-
dade sobre um projeto básico deficiente.
6.2.4. Dados comparativos das irregularidades encontradas
Outro dado importante obtido do quadro resumo das irregularidades foi a
comparação entre as Irregularidades detectadas na Execução do contrato com as
outras irregularidades. Neste sentido, foi feito um somatório das irregularidades
encontradas obtendo, assim, a seguinte pontuação:
Tabela 02 – Tipo de Irregularidades Identificadas nos Municípios
Tipo de irregularidades identificadas no quadro resumo Quantidades
Irregularidades detectadas na Execução do contrato 465
Irregularidades verificadas quando da elaboração do Projeto Básico
115
Irregularidades de caráter formal 59
TOTAL 639
71
Gráfico 02 – Irregularidades Cometidas pelos Municípios por Fases de uma Obra
Tipo de irregularidade identificada no quadro resum o
9%
18%
73%
Irregularidades detectadas na Execução do contrato
Irregularidades verif icadas quando da elaboração do Projeto Básico
Irregularidades de caráter formal
Verifica-se, desta forma, que a quantidade de ocorrência de irregularidades
na fase de execução do contrato é aproximadamente 4 vezes maior que as verifi-
cadas na elaboração do Projeto Básico e quase 8 vezes maior que as irregularida-
des de caráter formal.
Não se pretende, de forma alguma, desprezar as outras fases em que ocor-
rem as irregularidades, mas é importante ter em mente o enorme peso que tem a
fiscalização da execução dos contratos. Não é demais frisar que a identificação
dos problemas na fase da execução contratual servirá para retroalimentar os outros
setores (Projeto Básico e Formalização) de forma a evitar erros que muitas vezes
influenciam a execução da obra.
72
6.3. CONSTATAÇÕES OBTIDAS NAS PESQUISAS REALIZADAS
De uma forma geral, os resultados obtidos na pesquisa realizada junto às
Prefeituras demonstram que praticamente 90% (noventa por cento) dos Controles
Internos das Prefeituras Municipais, sob jurisdição do TCE-RJ, não atuam efeti-
vamente no controle da fiscalização das obras públicas, reafirmando as constata-
ções das inspeções de execução contratual de obras e serviços de engenharia reali-
zadas no TCE-RJ.
Um dos aspectos que merece destaque é o fato de que, mesmo nos poucos
municípios que atuam no controle da fiscalização de obras, apenas 1 (um) Muni-
cípio possui rotinas sistematizadas implantadas, visando buscar a padronização de
procedimentos.
Outro fato relevante obtido na pesquisa é a ausência de profissionais de En-
genharia no quadro funcional da grande maioria dos Controles Internos Munici-
pais.
Em apenas 18% dos Municípios, havia profissionais de Engenharia ou Ar-
quitetura no quadro funcional dos Controles Internos, demonstrando a deficiência
na atuação do controle das obras e serviços de engenharia.
A pesquisa realizada nos relatórios de inspeção de execução contratual de
obras, feitas pelo TCE-RJ, na área Municipal, demonstra que 73% (setenta e três
por cento) das irregularidades cometidas no sistema de produção de uma obra
pública ocorre na fase de execução.
Muitas dessas irregularidades poderiam ser facilmente corrigidas se houves-
se uma atuação mais efetiva do Controle Interno junto à fiscalização. Outras, ja-
mais voltariam a acontecer se o Controle Interno atuasse na retroalimentação das
informações relativas aos problemas identificados, contribuindo para o ajuste de
procedimentos em outros setores atuantes nas diversas fases de produção de uma
obra pública, como, por exemplo, o setor de projetos.
Conforme demonstrado na pesquisa realizada nos relatórios de inspeções do
TCE-RJ, há uma precariedade acentuada na fiscalização da execução das obras
públicas, trazendo consigo gastos desnecessários e queda da qualidade das obras.
Não há, de uma forma geral, padronização de procedimentos de fiscalização, que
possibilitasse uma atuação mais eficiente.
73
A ausência de atuação dos Controles Internos Municipais no controle da fis-
calização das obras públicas propicia a ocorrência de diversas falhas, como as
observadas na pesquisa, que poderiam ser facilmente evitadas com a aplicação de
uma rotina sistemática de controle, na qual os responsáveis pela fiscalização das
obras seriam constantemente lembrados e cobrados dos procedimentos necessá-
rios ao cumprimento do arcabouço legal e à correta fiscalização das obras, para
que as mesmas sejam realizadas de acordo com o projeto definido, garantindo a
qualidade necessária, e com a otimização dos recursos públicos, respeitando, as-
sim, o princípio constitucional da eficiência.
Portanto, a existência de uma deficiência no papel do Controle Interno Mu-
nicipal junto à fiscalização das obras públicas justifica a execução deste trabalho,
que tem por objetivo principal apresentar uma proposta metodológica para a efeti-
va atuação dos órgãos de controle das Prefeituras Municipais, na fase de execução
das obras e serviços de engenharia.
74
7. UMA PROPOSTA METODOLÓGICA PARA ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO NA FASE DE EXECUÇÃO DE OBRAS
O controle interno exercido na execução das obras públicas evita situações
que induzam à fraude, além de garantir que serão obedecidas as especificações
técnicas quanto à qualidade dos materiais e serviços.
É dever da Administração Pública criar sistemas de controle interno para
acompanhar e avaliar a efetividade, eficiência, eficácia, além da legalidade e eco-
nomicidade de suas despesas. No caso das obras públicas, o sistema de produção
de uma obra envolve uma série de despesas em todos os processos que o com-
põem. Cabe ao órgão público criar controles internos que possibilitem a avaliação
e monitoramento de todo o sistema de produção de uma obra.
Atualmente, os controles internos, referentes às obras públicas, quando não
inexistentes, são falhos, propiciando um enorme desperdício de recursos públicos.
Os resultados das auditorias realizadas pelo TCE-RJ no ciclo obras evidenciam
que os maiores problemas são causados por projetos inconsistentes e fiscalização
ineficiente.
A atuação efetiva do Controle Interno é sempre mais eficaz que qualquer
medida corretiva ou punitiva advinda dos Tribunais de Contas.
Os controles internos no sistema de produção de uma obra têm que se ade-
quar a essa linha de pensamento. Deve, portanto, definir e adotar um conjunto de
políticas e procedimentos padronizados, que abranjam todos os processos a ele
pertinentes, identificando os pontos de controle, definindo responsabilidades, mé-
todos de mensurá-los, registrá-los e transmiti-los em forma de informações geren-
ciais, assegurando, assim, o gerenciamento ordenado e eficiente da obra.
É de suma importância a atuação do Sistema de Controle Interno, sobretudo,
nos municípios, nos quais residem as maiores dificuldades em relação à carência
de pessoal e de técnicos capacitados para as tarefas de controle, que ainda é bas-
tante incipiente na grande maioria dos municípios brasileiros.
Assim sendo, buscaremos propor uma seqüência de verificação e conferên-
cias para que a atuação do Sistema de Controle Interno e da respectiva Controla-
doria seja efetiva, em relação especificamente ao controle da contratação e execu-
ção de obras públicas.
75
A proposta ora apresentada pretende aduzir uma matriz de risco como fer-
ramenta para definição das obras a serem selecionadas, dentro do universo exis-
tente, para vistoria do Controle Interno.
A proposta apresenta, ainda, os pontos de controle mais relevantes a serem
verificados nas obras, materializados através de chek-list (Apêndice C), bem como
sugere a adoção de sistema de retroalimentação das informações obtidas, visando
o aprimoramento na execução das obras públicas, além de definir o número de
pessoal técnico capacitado para a atividade de controle na execução das obras
públicas.
7.1. CRITÉRIO DE ESCOLHA DAS OBRAS
Utilizando Matriz de Risco
Devido ao grande número de obras que alguns municípios executam con-
comitantemente, torna-se necessária a utilização de um critério de escolha objeti-
vo das obras que o Controle Interno irá acompanhar. Nesse estudo, será proposta a
utilização de critério de pontuação, baseada em uma matriz de risco, visando ori-
entar o processo de escolha.
Conforme relatórios de inspeções do TCE-RJ, no ano de 2006, por exemplo,
o município de Rio das Ostras investiu 53,99% da sua receita em obras, enquanto
o município de Italva investiu somente 0,44%. Este percentual dá idéia da dife-
rença da aplicação de recursos em obras. Se levarmos em consideração que o mu-
nicípio de Rio das Ostras investiu em obras, no ano de 2006, a importância de
R$ 239.267.105,98, enquanto o município de Italva investiu apenas R$ 96.164,16,
fica evidenciada a real necessidade da matriz de risco para o município de Rio das
Ostras.
A Matriz de Risco proposta consiste na identificação de fatores de relevân-
cia, risco e materialidade inerentes a uma determinada obra, sujeita ao acompa-
nhamento por parte do Controle Interno. Estes fatores, ponderados por critérios
objetivos, permitem a classificação, por ordem de prioridades, das obras que de-
vem ser acompanhadas pelo Controle Interno e, conseqüentemente, os pontos que
apresentam maiores riscos.
76
Entre os critérios avaliados temos: a relevância material, processo de contra-
tação, relevância social, prazo de execução, denúncias, entre outros.
Desta forma, definimos uma matriz de risco, pontuando o grau de signifi-
cância de cada sub-indicador, e atribuindo um peso para cada indicador, baseado
na importância de haver um acompanhamento por parte do Controle Interno, con-
forme demonstrado a seguir:
Quadro 01 – Matriz de Risco Matriz de risco
Indicadores Grau de
significância Peso Pontuação
1. Origem dos recursos 6
Apenas recursos municipais 2
Grande incidência de recursos Federais / Estaduais 1
2. Relevância Material da obra 8
Acima de R$ 1.500.000,00 3
Entre R$ 150.001,00 e R$ 1.500.000,00 2
Até R$ 150.000,00 1
3. Relevância social 8
Edificação (escola / posto de saúde) 6
Edificação (hospital) 6
Saneamento e drenagem 6
Terraplenagem e pavimentação 4
Obras de arte (pontes e viadutos) 3
Edificação (Administrativo) 1
4. Empresas contratadas 10
Envolvidas em problemas de execução em contratos
anteriores
3
Freqüentemente a mesma 2
Nova no município 1
Considerada sem problema de execução em obras
anteriores
0
77
Matriz de risco
Indicadores Grau de
significância Peso Pontuação
5. Denúncia 10
Grande repercussão 6
Pequena repercussão 4
Sem denúncia 0
6. Tipo de obra 6
Edificação (hospital) 6
Saneamento e drenagem 5
Terraplenagem e pavimentação 4
Obras de arte (pontes e viadutos) 3
Edificação (escola / posto de saúde) 2
Edificação (Administrativo) 1
7. Processo de contratação 10
Sem licitação 2
Com licitação 1
8. Prazo de execução 6
Acima de 180 dias 3
Entre 30 e 180 dias 2
Até 30 dias 1
9. Alterações contratuais 10
Acima de 15% do valor contratado 4
Acima de 30% do prazo inicial 3
Até 15% do valor contratado 2
Até 30% do prazo inicial 1
Sem alteração contratual 0
TOTAL
78
Considerações para o preenchimento da matriz de risco:
A matriz de risco deve ser utilizada para priorizar as obras a serem acompa-
nhadas. Sua pontuação é realizada através da multiplicação do grau de significân-
cia de um determinado indicador pelo seu peso. Com a soma da pontuação de to-
dos os itens, obtemos um intervalo de pontuação total variando de 44 a 288 pon-
tos.
A maioria dos indicadores desta matriz de risco são auto-explicativos, entre-
tanto, comentaremos, a seguir, alguns fatores a serem analisados para o preenchi-
mento da matriz:
Origem dos recursos: As obras com grande incidência de recursos externos
normalmente possuem critérios rigorosos, exigidos pelo cedente do repasse finan-
ceiro, desde a fase da licitação até a fase da liquidação da despesa. Para liberarem
os recursos, os órgãos financiadores exigem a prestação de contas do montante
empregado, bem como acompanham as medições dos serviços para certificarem
que a obra foi executada conforme contratado. Já as obras realizadas com recursos
próprios, todo processo licitatório e da liquidação da despesa são feitos somente
pela Prefeitura. Desta forma, há menos rigor na fiscalização, aumentando o risco
pela má aplicação dos recursos públicos.
Relevância Material: Utilizamos os limites estabelecidos pela Lei federal
8.666/93 para definir os critérios de risco. Para Convite (até R$ 150.000,00), ou
dispensa de licitação até este limite, consideramos de pequeno risco. Já para lici-
tação por Tomada de Preços (entre R$ 150.001,00 e 1.500.000,00), ou dispensa
incluída neste intervalo, onde os investimentos em obras são maiores, aumenta a
necessidade de acompanhamento, que no nosso sistema definimos como risco.
Finalmente, na Concorrência (acima de R$ 1.500.000,00), ou dispensa acima des-
te valor, que são os empreendimentos de maior relevância, há a necessidade de
especial atenção do Controle Interno.
Relevância Social: Consideramos como de maior relevância social as obras
para população: escolas, postos de saúde, hospitais e saneamento básico. Desta
forma, esses empreendimentos receberam pontuação maiores na confecção da
79
matriz. Em segundo e terceiro lugares ficaram as obras de terraplenagem / pavi-
mentação e as obras de arte, respectivamente, e, por fim, as outras edificações.
Empresa Contratada: Nesse quesito existem três situações: o mais rele-
vante e que precisa de maior atenção do Controle Interno são as empresas contra-
tadas que já apresentaram problemas na execução de obras anteriores, recebendo,
por este motivo, a pontuação maior na matriz; o segundo fator, que também mere-
ce atenção, é uma grande quantidade de obras executadas por uma mesma empre-
as, recebendo pontuação média na matriz; finalmente, devem ser observadas pelo
Controle Interno, as novas empresas contratadas naquele município, recebendo
pontuação menor na matriz de risco.
Quanto às denúncias: As denúncias de grande repercussão, veiculadas nos
meios de comunicação, devem ser alvo do Controle Interno e, por isso, receberam
pontuação maior na matriz de risco. As de pequenas repercussão, denunciadas
pela população ou líderes comunitários também devem receber atenção do órgão
de Controle.
Tipos de Obras: Em relação ao tipo de obras, a pontuação maior da matriz
foi para o empreendimento de maior complexibilidade: os hospitais. Em seguida,
foram as obras difíceis de verificação após sua execução, ou seja, as obras enter-
radas de saneamento e drenagem. As obras de terraplenagem e pavimentação re-
ceberam a terceira maior pontuação, pois, apesar de serem visíveis após a sua rea-
lização, são de difícil conferência depois de executadas. Posteriormente, ficaram
as pontes e viadutos (obras de arte), que apesar de serem facilmente conferidas
depois de realizadas, merecem atenção especial pelo volume normalmente utiliza-
do de concreto armado. As obras de menor complexibilidade, como escolas / pos-
tos de saúde e prédios administrativos, foram as que receberam menores pontua-
ções na matriz de risco.
Processo de Contratação: Com apenas dois indicadores, o processo de
contratação que merece maior atenção é a realizada sem licitação. Este tipo de
contratação normalmente não tem concorrência, podendo a Administração Pública
escolher livremente quem irá executar os serviços. Por isso, merece pontuação
80
mais elevada que as obras contratadas com licitação, onde normalmente há vários
concorrentes participando.
Prazo de Execução: Para obras executadas em até 30 dias, entendemos ser
de pequena importância, devido a sua simplicidade, por isso receberam baixa pon-
tuação na matriz de risco. Os contratos com prazos entre 30 e 180 dias já merecem
um pouco mais de atenção por serem consideradas de médio porte. A maior pon-
tuação ficou com as obras executadas com prazo superior a 180 dias, onde geral-
mente envolvem empreendimentos de grande porte.
Alteração Contratual: Normalmente acontecem dois tipos de alterações
contratuais: de prazo e de valor. Em relação ao prazo, consideramos um limite
razoável o percentual de 30% do prazo inicialmente contratado. Em relação ao
valor contratado, consideramos que o percentual máximo aceitável para alteração
do Projeto Básico é de 15%, conforme estabelecido pela Resolução CONFEA
n.º 361. Desta forma, pontuamos a matriz de risco considerando: para alterações
acima de 15% do valor contratado, peso maior de significância na matriz; seguin-
do a este, estão as alterações acima de 30% do prazo inicial; Em seguida, estão as
alterações até 15% do valor contratado; e, finalmente, de menor relevância, estão
as alterações de até 30% do prazo inicialmente contratado.
Após atribuir o grau de significância para cada indicador, e sua conseqüente
pontuação, o somatório das pontuações deverá ser enquadrado entre as três faixas
de pontuação, descritas no quadro abaixo, visando a obtenção da tipificação do
risco correspondente à matriz.
Quadro 02 – Classificação do Risco
Faixa de Pontuação Tipificação do risco
Até 96 pontos Baixo risco
Entre 97 e 192 pontos Médio risco
Entre 193 e 288 pontos Alto risco
81
Há de se ressaltar que essa matriz somente é indicada para Prefeituras que
executam um grande volume de obras, em que o Controle Interno necessita sele-
cionar as obras que deverão ter suas execuções acompanhadas.
Assim sendo, na faixa de alto risco, o Controle Interno tem que fazer um a-
companhamento sistemático no processo de fiscalização da obra. Na de médio
risco, apesar de ser um intervalo crítico, o acompanhamento pode ser mais espa-
çado, com ênfase nos item cujos indicadores sejam mais críticos. Já na faixa de
baixo risco, não há necessidade de acompanhamento.
Caso a obra se enquadre em mais de um tópico de um mesmo indicador, de-
ve prevalecer aquele que apresentar o maior grau de significância.
7.2. UTILIZAÇÃO DE PONTOS DE CONTROLE
Para a realização da vistoria a ser realizada pelo órgão de Controle Interno, é
necessário que os pontos a serem controlados estejam pré-definidos, dispostos em
formulário simples e padronizado, que possibilite a implantação de uma rotina de
procedimentos, tomando-se por base a recorrência no cometimento de irregulari-
dades e os pontos mais sensíveis vinculados à qualidade da obra e à aplicação
eficiente dos recursos públicos.
Um ponto importante que merece destaque é o cumprimento de determina-
ções do Tribunal de Contas, provenientes de inspeções e auditorias realizadas, que
objetivam contribuir com o aperfeiçoamento da administração pública, sendo,
porém, de caráter obrigatório, estando o responsável pelo descumprimento sujeito
a recebimento de multa.
A fim de atender a esses objetivos, listamos, a seguir, os pontos de controle
mais relevantes para o acompanhamento da fase de execução e recebimento de
uma obra, que deverão ser seguidos pelo órgão de Controle Interno.
Esses pontos de controle foram materializados no check-list proposto, cons-
tante do Apêndice C.
82
A) PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS / DE CONTROLE
ART
• Verificar a existência, na obra, da Anotação de Responsabilidade Técnica -
ART, do CREA, do responsável técnico pela execução da mesma.
• Verificar a existência da ART - Anotação de Responsabilidade Técnica, no
CREA, do autor do projeto - art.s 1º e 2°, da Lei Federal n° 6.496/77.
CONTROLES / RELATÓRIOS
• Confirmar se os controles do setor de obras são seguros e eficientes, e se
os registros permitem evidenciar o andamento e a situação das obras e ser-
viços de engenharia a qualquer tempo;
• Examinar o Livro de Registro de Ocorrências (Diário de Obra) para a
constatação de apontamentos específicos, tais como: ocorrência de chuvas
fortes que atrasaram a obra; consultas e respostas à fiscalização; conclusão
de etapas e de outros fatos que interfiriram no bom e regular andamento da
obra, com a indicação de causa e responsável. (Lei Federal 8.666/93, art.
67, § 1º).
• Verificar, caso existam relatórios, se os mesmos guardam conformidade
com os registros do Diário de Obra.
• Verificar se o fiscal encaminhou relatórios à autoridade competente, co-
municando ocorrências que poderiam ensejar sanções ao contratado e alte-
rações de projeto, custo ou prazo da obra. (Lei Federal 8.666/93, art. 67,
§ 2°).
CONTROLES TECNOLÓGICOS E DE QUALIDADE
• Verificar se o controle tecnológico atende às especificações tanto do mate-
rial como da mistura ou aplicação.
• Verificar se os resultados dos ensaios realizados para controle e suas refe-
rências normativas atendem às especificações do empreendimento.
83
DOCUMENTOS RELATIVOS À OBRA
• Confirmar se os responsáveis pela contratação e execução de obras públi-
cas estão observando as exigências legais sobre a documentação e proce-
dimentos necessários, tais como: Anotações de Responsabilidade Técnica;
Registro de Ocorrência (Diário de Obra); Licenças, Alvarás, Habite-se e
Termos de Recebimento, etc.
GARANTIA CONTRATUAL
• Confirmar se a garantia de execução do contrato está de acordo com o va-
lor atualizado do contrato e o prazo de execução da obra.
• Caso o contrato não tenha sido executado pela contratada, verificar se a
Administração executou a garantia para cobrir eventuais prejuízos ou para
pagamento de multa.
HABITE-SE
• Verificar se a obra foi recebida definitivamente antes do "habite-se" (quan-
do se pressupõe terem sido feitas todas as ligações definitivas - água, luz,
esgoto, etc.).
LICENÇAS
• Verificar a existência do Alvará de Construção da Obra (conforme Legis-
lação Municipal).
• Verificar se foi obtida a Licença Ambiental de Instalação - LP, quando a
legislação e normas próprias a exigir. (Resoluções CONAMA nº 001 de
23/01/86 e nº 237, de 19/12/1997).
NOMEAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
• Verificar a designação, em ato próprio, do fiscal com atribuição de acom-
panhar a execução da obra. No caso de obras e serviços de engenharia, de-
vem ser respeitadas as atribuições de cada profissional de engenharia, ar-
quitetura, tecnólogos e técnicos, que são dispostos pelo CONFEA (Conse-
lho Federal de Engenharia e Arquitetura).
84
SANÇÕES
• Verificar se a Administração aplicou as sanções cabíveis para os casos de:
inexecução parcial ou total do contrato (Lei Federal 8.666/93, art. 77 e 87);
descumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos
(Lei Federal 8.666/93, art. 78, I); atraso ou paralisação injustificados da
obra (Lei Federal 8.666/93, art. 86); descumprimento de determinações da
fiscalização (Lei Federal 8.666/93, art. 78, VII); e subcontratação do obje-
to ou alterações sociais da empresa não admitidos no contrato (Lei Federal
8.666/93, art. 78, VI).
SUBCONTRATAÇÃO
• Verificar se a construtora subcontratou partes da obra fora do limite admi-
tido pela Administração. (Lei Federal 8.666/93, art. 72).
B) PROCEDIMENTOS TÉCNICOS
ACRÉSCIMOS OU SUPRESSÕES DE SERVIÇOS
• Examinar se houve acréscimos ou supressões de serviços, e se estas altera-
ções foram devidamente justificadas. (Lei Federal 8.666/93, art. 65, caput).
• Havendo acréscimos de serviços, examinar se foram contratados pelos
mesmos preços unitários da Planilha Orçamentária apresentada na Licita-
ção. (Lei Federal 8.666/93, art. 65 § 1°).
• Havendo acréscimos de serviços, cujos preços unitários não estavam con-
templados na planilha original, verificar se ficou demonstrado que os pre-
ços ajustados foram condizentes com os praticados no mercado
• Examinar se os eventuais acréscimos e supressões respeitaram os limites
de 25% (obras novas) ou 50% (reforma de edificações ou equipamentos),
impostos pelo § 1°, art. 65, da Lei Federal 8.666/93.
ATRASO NA EXECUÇÃO
• Examinar a ocorrência de eventuais atrasos na execução da obra, causados
por insuficiência financeira ou por motivo de ordem técnica. Verificar se
85
estas ocorrências foram justificadas, em despacho circunstanciado, de au-
toridade superior (art. 8°, parágrafo único, Lei Federal 8.666/93).
• Verificar se as prorrogações do contrato, nas hipóteses admitidas em lei,
foram promovidas antes do término na vigência do mesmo, através de ter-
mo aditivo.
CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO
• Examinar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição ade-
quada e coerente com os Serviços e Custos (concentração de determinados
custos nas fases iniciais da execução pode indicar tentativa de antecipação
de receitas).
• Examinar o Cronograma Físico-Financeiro, observando se o mesmo vem
sendo cumprido (obra em andamento) e se eventuais atrasos estão devida-
mente justificados.
DEFEITOS E INCORREÇÕES
• Verificar se o contratado corrigiu ou substituiu, às suas expensas, as partes
da obra que apresentaram vícios, defeitos ou incorreções decorrentes da
execução ou dos materiais por ela empregados. (Lei Federal 8.666/93, Art.
69).
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO
• Examinar se houve alteração do contrato para manutenção de seu equilí-
brio econômico-financeiro, e se a Administração observou os requisitos da
superveniência de fato imprevisível, de conseqüências incalculáveis, moti-
vo de força maior, caso fortuito, ou fato do príncipe. (Lei Federal
8.666/93, Art. 65, II, d).
INSPEÇÕES PERIÓDICAS APÓS O RECEBIMENTO DA OBRA
• Verificar se a Secretaria responsável pelas obras públicas vem realizando
inspeções periódicas nas obras concluídas, até o quinto ano do recebimen-
to definitivo, para, se necessário, acionar a construtora, com base no art.
618 do Código Civil, para realizar correções sem custos para a Adminis-
tração.
86
LOCAL DA OBRA
• Verificar a existência de placas de identificação da obra (art. 16 da Lei Fe-
deral 5.194/66 e normas do órgão contratante ou concedente).
• Verificar se o “barracão” da obra foi construído ou alugado imóvel para
este fim. Verificar se é adequado em termos de organização, estado de
conservação e higiene.
• Verificar se existem pendências de desapropriações ou remoções. Verificar
se o local da obra encontra-se liberado para a sua realização.
MEDIÇÃO
• Verificar a existência de relatório / memória de cálculo que demonstre que
a fiscalização procede à rigorosa medição das etapas já concluídas, para li-
beração de pagamentos de parcelas da obra, de modo a evitar pagamentos
antecipados ou discrepâncias entre os serviços medidos e pagos. (Lei Fe-
deral 4.320/64, art. 62 e 63, e Lei Federal 8.666/93, art. 67, § 1°).
• Verificar se os serviços medidos correspondem efetivamente à quantidade
e qualidade especificada.
• Verificar nas medições dos itens de serviços relacionados à transporte de
material, a existência e distância do local de “bota fora”, definido e autori-
zado.
• Verificar nas medições dos itens de serviços relacionados à fornecimento
de saibro e areia se as jazidas estão devidamente licenciadas no órgão am-
biental competente.
• Verificar se as medições obedecem aos períodos de adimplemento estabe-
lecido no termo contratual.
NORMAS DE SEGURANÇA (NR)
• Observar se a contratada está cumprindo as normas regulamentadoras es-
tabelecidas na Portaria do Ministério do Trabalho n.° 3.214/78, em atenção
especial às NR’s 01, 06, 08, 18 e 26.
87
PAGAMENTO / LIQUIDAÇÃO
• Verificar a existência de pagamento antecipado de materiais e serviços
(art.s 62 e 63 da Lei Federal 4.320/64).
• Verificar a ocorrência de eventual duplicidade de pagamento, de um mes-
mo serviço, por fontes distintas de recursos.
• Verificar se os pagamentos estão sendo efetuados no prazo estabelecido no
termo contratual.
• Verificar se está sendo obedecida a estrita ordem cronológica das datas de
suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse
público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devida-
mente publicada, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento
de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, o que deve
ser obedecido, para cada fonte diferenciada de recursos. (art. 5º da Lei Fe-
deral 8.666/93).
PARALISAÇÃO
• Verificar se foi emitida a ordem de paralisação de obra e publicada na im-
prensa oficial, no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos a-
tos.
• Verificar se houve registro da situação física da obra na data inicial de pa-
ralisação.
PROGRAMA DE MANUTENÇÃO
• Confirmar que a obra foi incluída no Programa de Manutenção, fundamen-
tado nos procedimentos e rotinas de manutenção preventiva definidas e a-
tribuídas ao setor competente do órgão e manuais de manutenção dos fa-
bricantes e fornecedores dos componentes e sistemas da edificação, assim
como na experiência adquirida pela Administração (recomenda-se consulta
aos Manuais da SEAP – Práticas de Projeto, Construções e Manutenção de
Edifícios Públicos Federais);
PROJETO EXECUTIVO
• Quando a elaboração do Projeto Executivo for de responsabilidade da em-
presa contratada para a execução da obra, verificar se a fiscalização seguiu
88
rigorosamente os prazos previstos para entrega dos mesmos, pois um pos-
sível atraso implicaria no retardamento na execução da obra.
PRORROGAÇÃO DE PRAZO
• Verificar se houve prorrogação do prazo de execução da obra, devidamen-
te formalizada, justificada e autorizada. (Lei Federal 8.666/93, art. 57,
§ 1º).
REAJUSTAMENTO
• Examinar os critérios de reajustamento previstos no contrato. Conferir se
estão de acordo com a legislação vigente.
• Conferir a correção dos cálculos de reajustamento e se os mesmos confe-
rem com os critérios previstos no Contrato. (Lei Federal 8.666/93, art. 55,
III).
RECEBIMENTO
• Examinar se o recebimento provisório da obra foi feito pelo responsável
pela sua fiscalização, mediante termo circunstanciado assinado pelas par-
tes. (Lei Federal 8.666/93, art. 73, I, a).
• Examinar se houve o recebimento provisório de obra inferior a
R$80.000,00, que envolva aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à
verificação de funcionamento e produtividade. (Lei Federal 8.666/93, art.
74, III).
• Verificar se foi efetivado o recebimento definitivo por servidor ou comis-
são designada por autoridade competente, mediante termo circunstanciado,
após o prazo de observação ou vistoria que comprovasse a adequação do
objeto aos termos contratuais. (Lei Federal 8.666/93, art. 73, I, b).
• Verificar se foi efetivado o recebimento definitivo no prazo não superior a
90 (noventa) dias do recebimento provisório, salvo em casos excepcionais,
devidamente justificados e previstos no edital. (Lei Federal 8.666/93, art.
73, § 3º).
• Verificar se todas as pendências relacionadas, quando do recebimento pro-
visório, foram sanadas, para a efetivação do recebimento definitivo.
89
C) CUMPRIMENTO DAS DETERMINAÇÕES DO TRIBUNAL DE CON -
TAS
• Verificar se os órgãos responsáveis pela confecção dos projetos básicos e
pela execução das obras estão cumprindo as determinações provenientes
do Tribunal de Contas.
7.3. RETROALIMENTAÇÃO DAS INFORMAÇÕES NO SISTEMA DE PRO-DUÇÃO DE UMA OBRA
A retroalimentação de sistema de produção é implantada, sistematicamente,
em vários setores industriais. Esses setores, em constante evolução e busca de
novos produtos, tecnologias e competitividade, utilizam a retroalimentação como
uma fonte importante na coleta de dados para obter a informação sobre o desem-
penho do produto e a conseqüente alteração produtiva na busca da qualidade e da
inovação (OKUDA, 2004).
Na metodologia proposta, a retroalimentação é fundamental para a garantia
de melhoria da qualidade das obras públicas municipais.
Em caso de identificação de não-conformidades, devem ser implementadas,
pelo controle interno, ações corretivas. Primeiro, visando reparar a falha, e, se-
gundo, visando identificar as causas das não-conformidades ao longo da execução
do contrato e tomar medidas para evitar repetições.
Desta forma, o controle interno retroalimenta o sistema de produção da o-
bra, devendo ocorrer alterações e revisões nos processos implantados. A execução
deste ciclo de controle visa reduzir custos e prazos e o aperfeiçoamento contínuo
do Sistema de Produção de uma obra, com a conseqüente melhoria da qualidade
dos serviços.
A figura a seguir representa o ciclo PCR (Planejamento – Controle - Retroa-
limentação). Na fase de planejamento, são definidos os procedimentos e uniformi-
zação, através de uma padronização de rotinas. Na fase de execução e recebimen-
to da obra, são feitas as análises dos dados coletados. Fecha-se o ciclo PCR com a
retroalimentação dos resultados das tarefas de controle, através de relatórios ge-
renciais à Administração Superior.
90
Figura 03 – Ciclo PCR
Entre os requisitos para o sucesso na implantação das diretrizes apontadas
pelo controle interno, no ciclo de retroalimentação do sistema, está o comprome-
timento do Governo com a política de aprimoramento dos procedimentos de con-
trole de todas as fases do sistema de produção da obra, tornando homogêneos os
procedimentos a serem executados em todas as obras municipais.
Os dados coletados nas inspeções realizadas pelo órgão de controle interno
fornecem subsídios para a tomada de ações preventivas, visando à eliminação ou
minimização dos problemas constatados, seja através da implantação de novos
procedimentos de controle, seja através da definição de novas metas em processos
específicos ou treinamento de pessoal.
É fundamental registrar formalmente os procedimentos de controle, permi-
tindo que todos os técnicos envolvidos no processo utilizem os mesmos critérios
de verificação do subsistema de execução e recebimento da obra. Uma forma sim-
ples e adequada de padronizar as inspeções dos serviços é a utilização de check-
lists de conferência de serviços, conforme propomos neste trabalho (Apêndice C).
91
As irregularidades e impropriedades constatadas nas inspeções realizadas
pelo Controle Interno nas obras municipais, com auxílio do check-list proposto,
deverão constar em Relatórios Gerenciais, de forma consolidada e estruturada,
visando subsidiar o gestor público para tomada de decisões e implantação de uma
padronização de procedimentos, evitando, com isso, a recorrência das falhas apu-
radas.
Cada Administração Municipal deve padronizar seus procedimentos con-
forme suas necessidades, procurando sempre clareza de entendimento e praticida-
de de uso.
7.4. PESSOAL TÉCNICO NECESSÁRIO
Para que o Controle Interno possa atuar na fiscalização da execução e rece-
bimento das obras públicas, checando os diversos pontos de controle, descritos no
capítulo anterior, é necessário que o mesmo esteja estruturado convenientemente
para o exercício dessa função.
A atuação na área da Engenharia requer a presença de profissionais, devi-
damente habilitados pelo CREA, em face da especialização requerida para o exer-
cício nesta área tão específica.
Desta forma, o órgão de Controle Interno deve possuir, em seu quadro de
pessoal, engenheiros e técnicos em edificações para o exercício da função de con-
trole na fase de execução e recebimento das obras públicas.
O número de profissionais necessário para esta atividade específica varia de
acordo com a quantidade, tipo e complexidade das obras executadas pela prefeitu-
ra. Por isso, não há uma fórmula que possibilite dimensionar a equipe necessária
para atuar no controle da execução das obras públicas. Entrementes, a equipe mí-
nima para o exercício dessa função deve ser formada por 01 (um) engenheiro e 01
(um) técnico em edificações, devendo esta equipe ser majorada em função da ne-
cessidade específica de cada prefeitura.
92
8. CONCLUSÃO
Ao longo dos anos, tem-se verificado que as obras públicas não possuem
padrão satisfatório de qualidade, tampouco são executadas com a eficiência reque-
rida para a administração pública.
A qualidade da produção de uma obra está intrinsecamente vinculada à fase
de planejamento e execução da obra e requer controles em todos os processos do
sistema que a constitui.
No decorrer deste trabalho foi observado que, apesar do controle externo
exercido pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro nas obras públicas
municipais, algumas falhas ou irregularidades ainda são recorrentes.
Isto decorre da inexistência de uma atuação efetiva, por parte do órgão de
Controle Interno, na fase de execução das obras públicas.
De uma forma geral, os Controles Internos devem manter procedimentos e
rotinas padronizadas de verificação da operação da ação ou atividade. O gerenci-
amento dos mesmos deve se dar através de sistemas, que possibilitem, além do
controle, a organização de informações, para tomada de decisões dos gestores e
para alimentar, permanentemente, o sistema de planejamento da entidade.
Dentre os instrumentos estudados, para orientar e padronizar os procedimen-
tos do órgão do Controle Interno, na fase de execução das obras públicas, os que
se apresentaram de forma mais eficaz foram:
� Utilização de matriz de risco, para definição das obras a serem selecionadas
para realização da vistoria;
� Aplicação de chek-list, contendo os pontos de controle mais relevantes;
� Adoção de Sistema de Retroalimentação das informações levantadas, para o
aprimoramento dos procedimentos de fiscalização, na fase de execução das
obras públicas; e
� Implantação do número mínimo de engenheiros/arquitetos e técnicos em
edificações, para a função de controle na fase de execução das obras.
93
Desta forma, a implementação da proposta metodológica, ora apresentada,
revela-se como importante ferramenta a ser inserida na modelagem do Controle
Interno, visando à redução de falhas e irregularidades cometidas na fase de execu-
ção das obras públicas, com conseqüente ganho na qualidade e eficiência.
A adequada estruturação e fortalecimento do órgão de Controle Interno é es-
sencial para uma boa gestão, pois uma atuação efetiva e sistemática de controle
garante aos gestores públicos a correta observância dos preceitos legais, além de
propiciar maior eficiência no emprego dos recursos públicos.
É, portanto, tarefa primordial redefinir e consolidar o controle interno para
sua relevante missão de acompanhamento, comprovações e avaliações das obras
públicas.
Um trabalho de pesquisa nunca se exaure em si mesmo, logo, como tema pa-
ra trabalhos futuros, pode-se buscar a aplicação de metodologias para atuação do
Controle Interno dos municípios nas fases de elaboração de projeto básico e do
processo licitatório de obras.
94
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National Audit Office. <www.nao.org.uk>
Tribunal de Contas de Portugal. www.tcontas.pt
Tribunal de Contas do Estado da Bahia. <www.tce.ba.gov.br>
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. <www.tce.pe.gov.b>r
Tribunal de Contas do Estado do Paraná. www.tce.pr.gov.br
Tribunal de Contas do Estado do Rio de janeiro. <www.tce.rj.gov.br>
Tribunal de Contas do Estado do Rio grande do Sul. <www.tce.rs.gov.br>
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. <www.tce.sc.gov.br>
Tribunal de Contas da União. <www.tcu.gov.br>
Tribunal de Contas do Município da Bahia. www.tcm.ba.gov.br
U. S. Government Accountability Office. <www.gao.gov>
99
9.2. LEGISLAÇÃO
BRASIL. Constituição de 1988, de 05 de outubro de 1988.
BRASIL. Lei nº 4.320/64, de 17 de março de 1964.
BRASIL. Lei nº 5.194/66, de 24 de dezembro de 1966.
BRASIL. Lei nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000.
BRASIL, Ministério da Fazenda, Secretaria Federal de Controle Interno, Instrução
Normativa N.º 01, de 06 de abril de 2001.
RIO DE JANEIRO (Estado). Constituição de 1989, de 05 de outubro de 1989.
RIO DE JANEIRO (Estado). Lei Complementar nº 63, de 01 de agosto de 1990.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Ato Normativo nº.46,
de 21 de outubro de 1998.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Ato Normativo nº.69,
de 03 de junho de 2003.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Ato Normativo do
TCE-RJ nº.79, de 03 de março de 2005.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Ato Normativo do
TCE-RJ nº.80, de 03 de março de 2005.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Deliberação do TCE-
RJ nº.191/95, de 11 de novembro de 1995.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Deliberação do TCE-
RJ nº.222/02, de 29 de janeiro de 2002.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro). Deliberação do TCE-
RJ nº.223/02, de 24 de setembro de 2002.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO (Rio de Janeiro) Resolução TCE-RJ nº
206, de 11 de dezembro de 1997.
APÊNDICE A
Prefeitura Municipal de _________________ 100 Nome: ______________________________ Cargo: _____________ Telefone:
Questionário às Controladorias dos Municípios 1. Existem profissionais da área de Engenharia ou Arquitetura atuando no setor de Controle
Interno? � Sim. Quantos? _____________________________________________ � Não 2. O Controle Interno atua junto a Secretaria de Obras? � Sim � Não � Em implantação 3. Em caso positivo, o Controle Interno acompanha o trabalho da fiscalização nas obras de
engenharia com vistas à correção dos problemas encontrados na sua execução e conseqüentemente melhoria da qualidade dos serviços?
� Sim � Não As perguntas 4 e 5 somente deverão ser respondidas no caso de resposta positiva ao item 3 4. Em que áreas o Controle Interno atua junto a fiscalização das obras públicas? � Controles da obra, relatórios e diário de obras � Controles tecnológicos e de qualidade da obra � Obtenção das Licenças necessárias � Nomeação da fiscalização � Alterações contratuais com as devidas justificativas quanto à prorrogação de prazo e/ou alterações de quantitativos de serviços com ou sem mudança do valor contratual � Atualização cronograma � Limites previstos em Lei para as alterações � Defeitos e incorreções a serem reparados pela contratada � Projeto executivo � Sanções à contratada por descumprimento ao contrato � Subcontratação � Medição e pagamento de serviços � Atendimento às especificações e ao projeto � Recebimento provisório e definitivo da obra. � Outros. Quais? ____________________________________________ 5. Há rotinas implementadas, de forma sistemática, no controle da execução das obras? � Sim. Quais? ________________________________________ � Não 6. São realizadas auditorias nas obras municipais? � Sim � Não 7. Em caso positivo, quais os objetivos destas auditorias? � Detectar imperfeições ou deficiências � Detectar irregularidades / ilegalidades � Avaliar causas e efeitos decorrentes de distorções � Propor soluções ou alternativas, visando o aprimoramento procedimental. � Outros. Quais? ____________________________________________
APÊNDICE B
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
101
Município População Processo TCE Voto Ano da última inspeção
realizada (com voto)
Principais problemas encontrados
Angra dos Reis 144.137 212.623-0/05 20/09/05 - JMLN 2005
� Falta dos documentos de designação de representante da Administração;
� Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das obras;
� Medições e os pagamentos em desacordo com o previsto no cronograma de desembolso;
� Utilização da modalidade errada na licitação; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Não aplicação de sanções pela paralisação.
Aperibé 9.279 208.784-8/04 10/05/05 - MABA 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência;
� Indícios de subrepreços; � Atestação de serviços não realizados, bem como em
desacordo com o cronograma previsto; � Não formalização de aditivos contratuais e falta de
justificativas para os mesmos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Profissional não habilitado; � Falta de ordem de início e termo de recebimento.
Araruama 100.378 262.008-0/-3 20/04/04 - JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação de serviços não realizados, bem como em desacordo com o cronograma previsto;
� Serviços executados diferentes do especificado; � Falta de ordem de início e termo de aceitação; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Indícios de sonegação de documentos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
102Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Areal 11.147 231.873-2/04 05/10/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência;
� Não formalização de aditivos contratuais e falta de justificativas para os mesmos;
� Atestação de serviços não realizados, bem como em desacordo com o cronograma previsto;
� Falta de ordem de início e termo de recebimento; � Indícios de subrepreços.
Armação de Búzios 23.874 222.444-4/05 13/12/05 – JLR 2005
� Falta da ART do Projeto Básico; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Não formalização de aditivos contratuais e falta de
justificativas para os mesmos; � Falta de termo de recebimento; � Indícios de sonegação de documentos; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Incompatibilidade entre os serviços previstos e os executados.
Arraial do Cabo 35.000 262.854-1/00 21/05/02 – JLCJ 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atrasos injustificados; � Quantitativos de serviços superestimados na planilha � Pagamento sem a devida medição; � Indícios de serviços pagos mas não executados; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta ART do responsável pela execução.
Barra do Piraí 95.380 222.289-8/03 11/11/03 – SFQ 2003
� Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta autuação no Processo Administrativo; � Especificação dos materiais diferente do memorial descritivo e
planilha orçamentária; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Não apresentação da ART.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
103Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Barra Mansa 176.151 220.673-9/03 19/08/03 – JLCJ 2003
� Pagamento em duplicidade de um item; � Pagamento sem liquidação da despesa; � Não correção de problemas detectados em inspeções
anteriores; � Indícios de sobrepreços; � Atestação de serviços não realizados; � ART apresentada não era do profissional responsável; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Belford Roxo 480.000 220.453-1/05 13/12/05 – JMLN 2005
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo contratual;
� Falhas no lançamento do SIGFIS; � Grande quantidade de obras paralisadas; � Não aplicação de sanções por atrasos.
Bom Jardim 24.145 240.203-4/03 17/06/03 – JLN 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Medições sem as devidas memórias de cálculo, Faturas e
Notas fiscais devidamente atestadas; � Falta do termo de recebimento; � Fracionamento; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de licenças ambientais; � Indícios de sonegação de documentos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
104Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Bom Jesus de Itabapoana
36.450 280.719-3/-4 22/03/05 – AGS 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pelos projetos da obra; � Atestação de serviços não realizados; � Medição e pagamento de serviços em duplicidade; � Qualidade não satisfatória da obra; � Falta do termo de recebimento; � Falta de autuação no Processo Administrativo; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Cabo Frio 165.591 230.011-5/07 25/03/08 – JLR 2007
� Atestação e pagamento de serviços não realizados; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Faltam justificativas para paralisações ou atrasos; � Falhas na elaboração do projeto básico.
Cachoeiras de Macacú
54.707 272.027-6/02 04/11/03 – MABA 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação de serviços não realizados; � Indícios de fraude na licitação; � Utilização da rubrica vb na planilha orçamentária;; � Falta ordem de início; � Qualidade não satisfatória da obra; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Faltam justificativas para paralisações ou atrasos; � a adjudicação das obras por valores superiores àqueles
previstos para reserva orçamentária � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração;; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
105Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Cambuci 14.398 260.979-7/03 28/10/03 – JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra e pelo projeto básico; � Faltam elementos no contrato; � Falta de preposto aceito pela Administração; � Obra da usina de lixo abandonada após a execução: houve
malversação do dinheiro público e a dilapidação do patrimônio;
� Não foram feitos os reparos solicitados; � Empreendimento realizado com recursos públicos em
benefício a uma propriedade particular, configurando conduta ilegítima de “Desvio de Finalidade”;
� Indícios de sobrepreços; � Não realização de medições dos serviços � Falta ordem de início dos serviços; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Documentos dos processos Administrativos não autuados; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Campos dos Goytacazes
429.667 233.708-9/06 06/02/07 – MABA 2006
� Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo contratual;
� Falha no projeto básico; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Atestação de serviços não realizados; � Contratação obras emergenciais sem seu devido
enquadramento; � Indícios de sobrepreço; � Indício de superdimensionamento; � Duplicidade de itens contratados; � Ausência de publicação dos contratos.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
106Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Cantagalo 20,876 240.173-1/02 10/09/02 – MABA 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Indício de sobrepreços e superdimencionamentos; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Falta no contrato das condições de pagamento. � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos.
Carapebus 10.389 209.901-5/04 31/05/05 – MABA 2004
� Atestação de serviços não realizados, bem como em desacordo com o cronograma previsto;
� Indícios de superdimencionamento; � Falta do termo de início; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Cardoso Moreira 12.441 214.578-7/07 09/10/07 – JLN 2007
� Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo contratual;
� Várias obras paralisadas.
Carmo 15.866 240.604-2/03 19/08/03 – JLCJ 2003
� Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo contratual;
� Falta dos documentos de designação de representante da Administração.
Casimiro de Abreu 26.978 214.257-1/05 18/10/05 – JLCJ 2005
� Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo contratual;
� Falta de medições detalhadas dos serviços; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
107Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Comendador Levy Gasparian
8.551 200.973-5/04 26/10/04 – MABA 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados sem qualidade adequada; � Falta do termo de recebimento; � Indícios de superdimensionamento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta de medições detalhadas dos serviços; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Conceição de Macabu
19.875 204.834-1/04 23/11/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra; � Não correção dos defeitos determinados por esta Corte; � Atestação de serviços executados diferentes do especificado; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de qualidade dos serviços; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Cordeiro 19.973 241.073-2/02 22/05/03 – JLCJ 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Indícios de sobre preço e superdimensionamento; � Atestação de serviços não realizados; � Falta de autuação nos Processos Administrativos; � Falta no contrato as condições de pagamento e regime de
execução; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
108Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Duas Barras 10.673 240.948-8/04 05/10/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Indícios de sobrepreços; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Duque de Caxias 855.010 212.437-1/06 03/10/06 – JLCJ 2006
� Vícios construtivos; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de publicação; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Falta de desconto por antecipação de pagamento.
Engenho Paulo de Frontin
12.240 221.461-5/00 04/02/05 – AGS 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra; � Indícios de fracionamento.
Guapimirim 45.251 234.398-5/05 09/05/06 – MABA 2005
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação em medições por profissionais inabilitados; � Vícios construtivos; � Não correção dos serviços conforme determinado; � Atestação de serviços não realizados; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
109Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Iguaba Grande 20.177 260.673-5/02 11/02/03 – JLCJ 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Falta de licenças ambientais; � Diferenças entre as especificações e planilhas; � Vícios construtivos; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de recebimento/paralisação; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Itaboraí 210.000 230.003-4/05 24/01/06 – JMLN 2005
� Obra paralisada sem formalização; � Falhas na elaboração do projeto executivo; � Pagamentos em desacordo com cronograma de desembolso; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Itaguaí 67.892 210.753-9/06 25/07/06 – JLR 2006
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação de serviços não realizados; � Processos de pagamento sem as devidas medições; � Falta de lançamento SIGFIS e encaminhamento ao TCE; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Italva 12.515 252.772-1/03 23/03/04 – AGS 2003
� Processos de pagamento sem as devidas medições; � ART do responsável pela elaboração do Projeto básico; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
110Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Itaocara 23.055 240.787-2/04 26/10/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Não correção dos serviços conforme determinado; � ART do responsável pela obra; � Pagamentos acima do desembolso previsto; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Itaperuna 93.165 251.437-8/04 02/09/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Itatiaia 31.144 221.202-5/04 21/09/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pelo projeto; � Serviços executados em quantidades diferentes do projeto; � Falta do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
111Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Japeri 96.209 212.574-7/02 04/11/03 – MABA 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra / projetos; � Fracionamento de despesa; � Atestação de serviços não realizados; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Medições diferentes do previsto no cronograma; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de licenças ambientais; � Indícios de sonegação de documentos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Laje do Muriaé 8.238 251.526-7/00 13/11/01 – JLCJ 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Fracionamento da despesa; � Pagamentos sem as devidas medições; � ART do responsável pela obra; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de licenças ambientais.
Macaé 160.725 228.450-7/06 28/11/06 – JMLN 2006
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Pagamentos sem as devidas medições detalhadas.
Macuco 4.405 241.227-5/02 08/04/03 – SFQ 2002
� Serviços executados diferentes do projetado; � Não justificativas coerentes dos aditivos contratuais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras; � Falta no contrato das condições de pagamento.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
112Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Magé 232.251 216.287-0/05 27/09/05 – JLR 2005
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Ausência de cronograma de desembolso; � Atestação de serviços não realizados; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Obras paralisadas; � Indícios de sonegação de documentos.
Mangaratiba 30.057 223.863-5/07 30/10/07 - MABA 2007
� Falhas na elaboração do projeto básico; � Falha no preenchimento do Sigfis; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Marica 95.653 272.861-2/03 20/04/04 – JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pelo projeto; � Divergência entre os serviços especificados e os planilhados; � Atestação de serviços não realizados; � Segunda colocada não respeitou as condições da primeira
para conclusão dos serviços; � Serviços executados diferentes do especificado; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de licenças ambientais.
Mendes 17.800 205.481-7/04 29/03/05 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pelo projeto; � Atestação de serviços não realizados; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Livro diário de obras; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
113Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Mesquita 185.552 218.267-4/05 20/12/05 – JLR 2005
� Vícios construtivos; � Falha no preenchimento do Sigfis; � Atestação de serviços não realizados; � Indícios de sonegação de documentos.
Miguel Pereira 23.903 231.752-6/01 19/03/02 – JLCJ 2001
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta ordem de início; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Miracema 28.522 252.213-3/02 11/02/03 – SFQ 2002
� Vícios construtivos; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta do diário de obras � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos.
Natividade 15.485 251.508-7/01 30/04/02 – JLCJ 2001
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de início e de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Fracionamento dos serviços; � Falta de licenças ambientais; � Falta de diário de obras; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Nilópolis 150.475 212.410-3/01 22/10/02 – AGS 2001
� ART do responsável pela obra; � Descumprimento ao cronograma de desembolso; � Atestação de serviços não realizados, quanto a administração
da obra; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
114Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Niterói 476.660 231.121-9/05 11/04/06 – AGS 2005 EMUSA
� Atestação de serviços não realizados; � Descaracterização do Projeto Básico; � Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção
até a sua inexistência, bem como projeto executivo; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Vícios construtivos; � Falta de termo de recebimento.
Nova Friburgo 178.102 208.100-0/06 03/10/06 – JLCJ 2006
� ART do responsável pelos projetos; � Indícios de atestação de serviços não realizados; � Indícios de superfaturamento e de superdimensionamento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta do correto preenchimento do Sigfis; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Nova Iguaçu 830.920 225.226-3/06 14/11/06 – JMLN 2006
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Falta do correto preenchimento do Sigfis; � Não correção dos serviços conforme determinado; � Atestação de serviços não realizados; � Medições sem memória de cálculo; � Indício de contratação em duplicidade; � Grande falta de controle; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de licenças ambientais; � Indícios de sonegação de documentos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
115Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Paracambi 44.487 211.270-0/04 19/10/04 – MABA 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Ausência de medições nos processos de pagamentos; � Indício de fraude no certame licitatório; � Falta de diário de obras; � Atestação em medições por profissionais inabilitados; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de início e de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Indícios de sonegação de documentos.
Paraíba do Sul 39.988 231.749-9/01 06/04/04 – JLCJ 2001
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação em medições por profissionais inabilitados; � Despesa sem prévio empenho; � Indícios de fracionamento; � Indícios de sobrepreços; � ART do responsável pela obra; � Falta do termo de recebimento; � Falta de medições; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de diário de obras.
Paraty 33.062 210.867-2/04 26/10/04 – JLN 2004
� Falhas de elementos na elaboração do projeto básico e projeto executivo;
� Falta de medições dos serviços; � Falta de diário de obras; � Descumprimento do cronograma de desembolso; � Indícios de sobrepreços; � Atestação de serviços não realizados; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
116Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Paty do Alferes 27.766 231.834-0/01 26/02/02 – JLN 2001
� Vícios construtivos; � Falta de medições; � Falta de diário de obras; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Previsão de serviços não necessários; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Petrópolis 379.183 224.707-0/06 10/10/06 – JLR 2006
� Falta de cronograma de desembolso; � Falhas no lançamento do SIGFIS; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não cumprimento de decisões quanto a não correção dos
vícios construtivos.
Pinheiral 23.014 221.681-9/01 27/08/02 – JLCJ 2001
� Vícios construtivos; � Não correção dos serviços conforme determinado; � ART do responsável pelo projeto; � Falta cronograma físico-financeiro; � Atestação de serviços diferente dos realizados; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Piraí 24.363 220.927-6/02 11/02/03 – JLCJ 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Indícios de sonegação de informações; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
117Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Porciúncula 16.980 252.702-6/03 06/04/04 – JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Falta planilha de medição dos serviços; � Atestação de serviços diferentes dos realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de diário de obras; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Porto Real 15.309 212.456-7/06 20/06/06 – JMLN 2006
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Descumprimento do cronograma de desembolso; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta do correto preenchimento do Sigfis � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Quatis 12.182 221.460-1/00 30/10/01 – JLCJ 2000
� Vícios construtivos; � Atraso da obra; � Paralisação da obra; � ART do responsável pela obra; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Queimados 139.118 210.727-6/04 29/06/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo – falta de sondagem;
� Alterações substanciais nas obras; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
118Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Quissamã 16.044 220.497-9/06 15/08/06 – JMLN 2006
� Vícios construtivos; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta de licenças ambientais.
Resende 119.729 220.800-6/04 14/09/04 – MABA 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Falta de memória de calculo das medições; � Aplicação de materiais em outras obras diferentes da
contratada; � Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Falta de diário de obras; � Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta do termo de recebimento; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Rio Bonito 53.039 200.666-2/03 23/03/04 – SFQ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação indevida dos serviços; � Serviços executados diferentes do especificado; � Qualidade ruim dos serviços executados; � Não atualização do cronograma físico-financeiro.
Rio Claro 18.122 223.636-2/03 27/01/04 – JMLN 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Projeto Básico realizado pelo mesmo profissional responsável pela execução da obra;
� Vícios construtivos; � Não correção dos serviços conforme determinado; � Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
119Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Rio das Flores 8.493 221.332-8/00 14/08/01 – JLCJ 2000
� Vícios construtivos; � ART do responsável pelo projeto; � Ausência de cronograma físico-financeiro; � Medições em desacordo com o cronograma de desembolso; � Nomeação de profissionais inabilitados; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Rio das Ostras 49.868 234.378-9/07 06/05/08 – JGG 2007
� Falhas na elaboração do projeto básico; � Superdimensionamento dos itens carga/descarga, transporte,
recebimento de carga, espalhamento mecânico e fornecimento de saibro;
� Atestação de serviços não realizados; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
Sta. Maria Madalena 10.200 240.525-4/00 10/10/00 – SFQ 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Indícios de irregularidades na licitação, inclusive quanto a identificação do objeto;
� Ausência de medições dos serviços; � Falta de diário de obras; � Divergência entre projeto básico e o contrato; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de início dos serviços; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Indícios de sonegação de informações.
Sto. Antônio de Pádua
28.522 251.980-5/04 05/10/04 – AGS 2004
� ART do responsável pelo Projeto; � Falta diário de obras; � Falta de ordem de início e do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
120Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
São Fidelis 38.421 250.320-2/04 24/08/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação diferente dos serviços realizados; � Diferença entre os quantitativos projetados e os de planilhas; � Falta do termo de recebimento; � Falta de diário de obras; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de licenças ambientais.
S. Francisco de Itabapoana
46.900 250.519-3/03 15/07/03 – JMLN 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Atestação em medições por profissionais inabilitados; � ART do responsável pelo projeto; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
São Gonçalo 973.372 230.268-8/06 27/02/07 – JLR 2006
� Vícios construtivos; � Falhas no lançamento no SIGFIS; � Atestação de serviços não realizados; � Falta de licenças ambientais; � Indícios de sonegação de documentos.
S. João da Barra 28.775 209.189-9/04 17/05/05 – MABA 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pelo projeto; � Atestação de serviços não realizados; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
121Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
S. João do Meriti 464.327 233.990-2/05 09/05/06 – MABA 2005
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Falhas no preenchimento do SIGFIS; � Atestação indevida de serviços; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual.
S. José de Ubá 6.738 251.632-0/04 30/11/04 – JLN 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra e pelo projeto; � Atestação de serviços não realizados; � Falta de diário de obras; � Serviços executados diferentes do especificado; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
S. José do Vale do Rio Preto
21.375 233.403-3/02 08/04/03 – JLCJ 2002
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � Atestação de serviços não realizados; � Falta de diário de obras; � Indícios de superdimencionamento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta de medições; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
122Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
S. Pedro da Aldeia 78.717 260.681-6/04 02/09/04 – JLCJ 2004
� Vícios construtivos; � Falta de cronograma de desembolso e de regime execução; � ART do responsável pelo projeto; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
S. Sebastião do Alto 8.809 241.777-2/03 06/04/04 – JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Não correção dos serviços conforme determinado; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não cumprimento do cronograma de desembols; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Sapucaia 18.434 233.114-4/02 15/04/04 – JMLN 2002
� Vícios construtivos; � Ausência de medições dos serviços; � Divergência de quantitativos entre a planilha e o projeto; � Falta d a ordem de início; � Ausência de diário de obras; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Saquarema 63.232 260.821-6/03 11/05/04 – JMLN 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Falta de diário de obras; � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de recebimento; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
123Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Seropédica 76.788 211.530-8/04 19/10/04 – JLCJ 2004
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pela obra e pelo projeto; � Falta diário de obras; � Medições em desacordo com o cronograma físico-financeiro; � Atestação de serviços não realizados;; � Falta do termo de recebimento e ordem de início; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Silva Jardim 23.574 270.085-2/01 11/09/01 – JLCJ 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Uso da modalidade de licitação errada; � Indícios de superfaturamento; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Não aplicação de sanções por atrasos; � Falta de licenças ambientais.
Sumidouro 14.176 241.566-1/03 30/03/04 – JLCJ 2003
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� ART do responsável pelo projeto; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
124Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Tanguá 30.097 270.142-6/01 02/04/02 – JLCJ 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � Indício de fracionamento de despesa; � Falta de medições; � Indício de sobrepreço; � Aditivo fora do prazo contratual, � Atestação de serviços não realizados; � Falta do termo de recebimento e ordem de início; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Teresópolis 250.921 228.689-8/05 11/04/06 – AGS 2005
� Não correção dos serviços conforme determinado; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Trajano de Morais 9.593 205.364-9/07 12/06/07 – JLR 2007
� Atestação indevida; � Falta do termo de recebimento; � Falta de Diário de Obras; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Utilização de materiais diferentes do especificado.
Três Rios 76.422 231.573-2/03 16/09/03 – SFQ 2003
� Atestação em medições por profissionais inabilitados; � Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
125Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Valença 70.375 220.885-0/01 26/02/02 – JLCJ 2001
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Falta diário de obras; � Falta do termo de recebimento; � Não atualização do cronograma físico-financeiro; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Varre-sai 8.391 251.475-2/00 16/07/02 – JMLN 2000
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Obras paralisadas; � Vícios construtivos; � Indício de fracionamento; � Falta de medições dos serviços; � ART do responsável pela obra; � Atestação de serviços não realizados; � Serviços executados diferentes do especificado; � Falta do termo de recebimento.
Vassouras 33.206 221.473-0/01 26/03/02 – JLCJ 2001
� Falhas na elaboração do projeto básico desde a concepção até a sua inexistência, bem como projeto executivo;
� Vícios construtivos; � ART do responsável pela obra; � Falta do termo de início e de recebimentos; � Falta dos documentos de designação de representante da
Administração; � Falta diário de obras; � Indícios de sonegação de documentos; � Falta de licenças ambientais; � Falta de laudos dos ensaios de controle de qualidade das
obras.
Apêndice B – Banco de dados das inspeções anteriores
126Município População Processo TCE Voto Ano da última
inspeção realizada (com
voto)
Principais problemas encontrados
Volta Redonda 258.145 214.613-3/07 07/08/07 – JLR 2007 FURBAN
� Falhas na elaboração do Projeto Básico; � Não formalização de aditivos contratuais dentro do prazo
contratual; � Medições fora do prazo previsto em contrato; � Parcelamento das obras.
Fontes: Relatórios das inspeções anteriores do TCE-RJ; SIGFIS e Intranet do TCE-RJ.
APÊNDICE C
127
ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO PARA VISTORIA TÉCNICA EM OBR AS
Data da vistoria: ___ / ___ / _____
1 – DADOS PRELIMINARES Contrato Selecionado
(n.° e objeto completos):
Modalidade da Licitação:
Proc. Adm. n.°:
Regime de Contratação:
Empresa Contratada:
Local da Obra:
Valor do Contrato
(Inicial):
Valor do Contrato
(Atualizado):
Prazo de Execução
(Inicial):
Prazo de Execução
(Atualizado):
Data de Início:
Previsão de Término:
EQUIPE DE VISTORIA (CONTROLE INTERNO)
Nome: Nome:
Cargo: Cargo:
Matr.: Matr.:
Habilitação: Habilitação:
128
EQUIPE DE FISCALIZAÇÃO
Nome: Nome:
Cargo: Cargo:
Matr.: Matr.:
Habilitação: Habilitação:
MEDIÇÕES REALIZADAS
N.° de Medições:
Último Período Abrangido:
Valor Medido Acumulado (R$):
Percentual Medido Acumulado (%):
Termos Aditivos (de Prorrogação de Prazo e alteraçã o/acréscimo de serviços)
N.° do Termo:
Data: Escopo:
129
2 – LISTA DE VERIFICAÇÃO
2.1 – Procedimentos administrativos / de controle
ART
2.1.1 – Existe a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), no CREA, do Responsável Técnico pela Obra (Lei Federal 6.496/77, arts 1o e 2o) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.2 - Existe a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), no CREA, do Autor do Projeto (Lei Federal 6.496/77, arts 1o e 2o) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
CONTROLES / RELATÓRIOS
2.1.3 – Os controles do setor de obras são seguros e eficientes, com registros que permitam evidenciar o andamento e a situação da obra?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.4 – O Livro de Registro de Ocorrências (Diário de Obras) encontra-se à disposição no barracão da obra ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.5 – Caso afirmativo, o Diário de Obras aponta as ocorrências relacionadas à chuvas fortes que atrasaram a obra; consultas e respostas à fiscalização, conclusão de etapas e de outros fatos que interferiram no bom e regular andamento da obra, com indicação da causa e responsável (Lei Federal 8.666/93, art. 67 § 1º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.6 – Caso existam relatórios, os mesmos guardam conformidade com os registros do Diário de Obras ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.7 – O fiscal encaminhou os relatórios à autoridade competente, comunicando ocorrências que poderiam ensejar sanções ao contratado, e possíveis alterações do projeto, custo ou prazo da obra (Lei Federal 8.666/93, art. 67, § 2º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
CONTROLES TECNOLÓGICOS E DE QUALIDADE
2.1.8 – Existem controles tecnológicos e de qualidade ? Sobre quais materiais / serviços?
� SIM � NÃO materiais:..................................................
130
2.1.9 – Os laudos técnicos dos controles estão devidamente assinados por profissional habilitado e atendem às especificações do empreendimento?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
DOCUMENTOS RELATIVOS À OBRA
2.1.10 – O setor responsável pela contratação e execução da obra está observando as exigências legais sobre a documentação e procedimentos necessários, tais como: ART; registro das ocorrências no Diário de Obras; Licenças; Alvarás; habite-se; termos de recebimento etc. ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
GARANTIA CONTRATUAL
2.1.11 – A garantia de execução do contrato está de acordo com o valor atualizado do contrato e o prazo de execução da obra ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.1.12 – Caso o contrato não tenha sido executado pela contratada, a Administração executou a garantia para cobrir eventuais prejuízos ou para pagamento de multa?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
HABITE-SE
2.1.13 – No recebimento da obra, o contratado apresentou a certidão do “HABITE-SE” ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
LICENÇAS
2.1.14 – A obra possui a Licença Ambiental de Instalação - LI ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.1.15 – A obra possui alvará de construção ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
NOMEAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
2.1.16 – O fiscal foi formalmente nomeado em ato próprio, com atribuição de acompanhar a execução da obra ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.1.17 – O fiscal está devidamente habilitado ?
� SIM � NÃO Habilitação/Nº CREA:.............................................
131
SANÇÕES
2.1.18 – A Administração aplicou as sanções cabíveis, no caso de ter havido: atraso oi paralisação injustificados; inexecução parcial ou total do contrato; descumprimento de determinações da fiscalização; subcontratação do objeto e/ou alterações sociais da empresa, não admitidas no contrato; e descumprimento de cláusulas contratuais (arts. 77, 78, 86 e 87 da Lei Federal 8.666/93) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
SUBCONTRATAÇÃO
2.1.19 – A contratada subcontratou partes da obra fora do limite admitido em Edital / contrato ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
132
2.2 – Procedimentos técnicos
ACRÉSCIMOS E SUPRESSÕES DE SERVIÇOS
2.2.1 – Caso tenham ocorrido acréscimos ou supressões, estes se mantiveram dentro do limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato, para obras novas, ou de até 50%, no caso de reforma de edificações (Lei Federal 8.666/93, art. 65, § 1º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.2 – As alterações estão devidamente justificadas (Lei Federal 8.666/93, art. 65, caput) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.3 – Os acréscimos de serviços, cujos preços unitários não estavam contemplados na planilha original, estão condizentes com os praticados no mercado ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
ATRASO NA EXECUÇÃO
2.2.4 – Caso tenha havido atrasos na execução da obra, motivados por insuficiência financeira ou por motivo de ordem técnica, estas foram devidamente justificadas, em despacho circunstanciado de autoridade superior (Lei Federal 8.666/93, art. 8º, § único) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.5 – Se houve prorrogação do prazo da execução da obra, esta foi formalizada através de termo aditivo, antes do término da vigência do contrato ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO
2.2.6 – O cronograma físico-financeiro vem sendo cumprido, e apresenta distribuição adequada e coerente com os serviços e custos ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.7 – Havendo prorrogação de prazo de execução da obra, o cronograma físico-financeiro foi atualizado ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
DEFEITOS E INCORREÇÕES
2.2.8 – Detectados vícios, defeitos ou incorreções decorrentes da execução ou dos materiais empregados pela contratada, os mesmos foram corrigidos ou substituídos, às suas expensas (Lei Federal 8.666/93, art. 69) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
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EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO
2.2.9 – Houve alteração do contrato para manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, observando os requisitos previstos em lei (Lei Federal 8.666/93, art. 65, II, d) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
INSPEÇÕES PERIÓDICAS APÓS O RECEBIMENTO DA OBRA
2.2.10 – A Secretaria responsável pela obra vem realizando inspeções periódicas após a conclusão da mesma, por um prazo de 05 (cinco) anos, contado da data do recebimento definitivo, para, se necessário, acionar a construtora para realizar correções sem custos para a Administração (art. 618 do código Civil) ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
LOCAL DA OBRA
2.2.11 – Existem pendências de desapropriações ou remoções? O local da obra encontra-se liberado para a sua realização ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.12 – O barracão da obra foi construído ou alugado imóvel para este fim ? É adequado em termos de organização, estado de conservação e higiene ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.13 – Existem placas de identificação da obra (Lei Federal 5194/66, art. 16)?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
MEDIÇÕES (Selecionar os itens de maior relevância d e acordo com a natureza e estágio da obra, valores elevados e itens especiais )
2.2.14 – Foram medidos serviços sem a sua efetiva execução ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.15 – Foram medidos itens incompatíveis com a qualidade prevista na especificação ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.16 – As medições foram acompanhadas de relatórios / memória de cálculo, demonstrando que a fiscalização procede a um rigoroso controle. (Lei Federal 4.320/64, art. 62 e 63, e Lei Federal 8.666/93, art. 67, § 1º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
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2.2.17 – Nas medições dos itens de serviços relacionados ao fornecimento de saibro e/ou areia, as jazidas estão devidamente licenciadas no órgão ambiental competente ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.2.18 - Nas medições dos itens de serviços relacionados ao transporte de material, a existência e a distância do local de “bota fora” está definido e autorizado ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.2.19 – As medições obedecem aos períodos de adimplemento estabelecido no termo contratual ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
NORMAS DE SEGURANÇA (NR)
2.2.20 – A contratada está cumprindo as normas regulamentadoras estabelecidas na Portaria do Ministério do Trabalho n.º 3.214/78, em atenção especial às NR’s 01, 06, 08, 18 e 26 ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
PAGAMENTO / LIQUIDAÇÃO
2.2.21 – Os pagamentos estão sendo efetuados conforme estabelecido no termo contratual ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.22 – Houve duplicidade de pagamento, de um mesmo serviço, por fontes distintas de recursos ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
PARALISAÇÃO
2.2.23 – Foi emitida ordem de paralisação da obra, com as devidas justificativas técnicas e feita a publicação na imprensa oficial ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.2.24 – Foi realizado o registro da situação física da obra na data inicial de paralização ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
PROGRAMA DE MANUTENÇÃO
2.2.25 – Após a conclusão da obra, o imóvel foi incluído no Programa de Manutenção do setor competente do órgão, para procedimentos e rotinas de manutenção preventiva ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
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PROJETO EXECUTIVO
2.2.26 – Se a elaboração do projeto executivo estava a cargo da empresa contratada para execução da obra, a fiscalização seguiu rigorosamente os prazos previstos para entrega dos mesmos ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
PRORROGAÇÃO DE PRAZO
2.2.27 – No caso de prorrogação do prazo de execução da obra, esta foi devidamente formalizada, justificada e autorizada (Lei Federal 8.666/93, art. 57, § 1º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
REAJUSTAMENTO
2.2.28 – No caso de reajustamento do valor do contrato, estes conferem com os critérios estabelecidos no termo contratual (Lei Federal 8.666/93, art. 55, III) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
RECEBIMENTO DA OBRA
2.2.29 – Foi formalizado o recebimento provisório da obra, pelo responsável pela sua fiscalização, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes (Lei Federal 8.666/93, art. 73, inciso I, alínea a) ?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.2.30 – Foi formalizado o recebimento provisório da obra, para obras de valor até R$ 80.000,00, que envolvia aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade (Lei Federal 8.666/93, art. 74, inciso III)?
� SIM � NÃO � NÃO SE APLICA
2.2.31 – Foi efetivado o recebimento definitivo por servidor ou comissão designada por autoridade competente, mediante termo circunstanciado, após o prazo de observação ou vistoria que comprovasse a adequação do objeto aos termos contratuais (Lei Federal 8.666/93, art. 73, inciso I, alínea b) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.32 – Foi efetivado o recebimento definitivo no prazo não superior a 90 (noventa) dias do recebimento provisório (Lei Federal 8.666/93, art. 73, § 3º) ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
2.2.33 – Todas as pendências relacionadas, quando do recebimento provisório, foram sanadas, para a efetivação do recebimento definitivo ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
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2.3 – Cumprimento das determinações do Tribunal de Contas
2.3.1 – O órgão responsável pela confecção do projeto básico e pela execução da obra está cumprindo as determinações provenientes do Tribunal de Contas ?
� SIM � NÃO OBS:........................................................
