Revista de Políticas Públicas

ISSN: 0104-8740

revistapoliticaspublicasufma@gmail.com

Universidade Federal do Maranhão

Brasil

Chiodi, Rafael Eduardo; Peregrina Puga, Bruno; Sarcinelli, Oscar

ANÁLlSE INSTITUCIONAL DO MECANISMO DE PAGAMENTO POR SERVICOS AMBIENTAIS: o

Projeto Conservador das Águas em Extrema - MG

Revista de Políticas Públicas, vol. 17, núm. 1, enero-junio, 2013, pp. 37-47

Universidade Federal do Maranhão

São Luís, Maranhão, Brasil

Disponível em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=321131081004

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ANÁLlSE INSTITUCIONAL DO MECANISMO DE PAGAMENTO POR SERVICOSAMBIENTAIS: o Projeto Conservador das Águas em Extrema - MG

Rafael Eduardo ChiodiInstituto de Pesquisas Ecológicas (IPE)

Bruno Peregrina PugaUniversidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

Osear SareinelliInstituto de Pesquisas Ecológicas (IPE)

ANÁLlSE INSTITUCIONAL DO MECANISMO DE PAGAMENTO POR SERVICOS AMBIENTAIS: o Projeto Conservadordas Águas em Extrema MGResu me: Mecanismos de incentivo económico estáo sendo acessados por políticas públicas para promover a conservacáoambiental. O pagamento por servicos ambientais é um destes e, no Brasil, o Projeto Conservador das Águas em Extrema- MG é o seu caso de destaque. O trabalho anal isa como a trajetória e as inter-relacóes institucionais determinarama existencia e o desenvolvimento deste proieto, considerando avances e ümitacóes do caso para a efetividade destemecanismo. Conclui que a criacáo do projeto influenciou instituicóes formais e informais e promoveu inter-relacóesentre atores centrais e atores parceiros que foram fundamentais para os resultados alcancados. A estabilidade política,a experiencia técnica, o interesse e dedicacáo pessoal do seu idealizador, juntamente com uma gestaD central foramaspectos imprescindíveis á sua existencia. Contudo, existem algumas ümitacóes e preocupacóes no sentido domecanismo conduzir a um reducionismo económico para tratar de problemas complexos que tangem as relacóes entresociedade e ambiente.Palavras-chave: Políticas amblentais, lnstñulcóes, Extrema, pagamento por servicos amblentais .

INSTITUTIONALANALYSIS OF MECHANISMS OF ENVIRONMENTAL SERVICES PAYMENT: lhe Water ConservationProject in Extrema - MGAbstract: Economic incentive mechanisms are being accessed by public policies to promote environmental conservation.The environment services payment is one of these, and in Brazil the Water Conservation Project in Extrema - MG is itsprominent case. The paper analyses how the trajectory and inter-institutional relations determinated the existence anddevelopment ot this project, considering the advances and limitations ot this case for the mechanlsm's effectiveness. Itconcludes that the project creation influenced formal and informal institutions and promoted inter-relationships among key­actors and stakeholders which were fundamental to the achieved results . The polítical stability, technical experience, theinterest and personal dedication ot its founder, along with a central management were essential aspects to the projsct'sexistence. However, there are limitations and concerns that the mechanism leads to economic reductionism to deal withcomplex problems that concerns to the relatlons between society and environment.Key werds: environmental polícles, institutions, Extrema, payment tor environmental services.

Recebido em: 2810212012. Aprovado em: 1410512013

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38 Rafael Eduardo Chiodi, Bruno Peregrina Puga, Osear Sarcinelli

1 INTRODUGAO

A realizacáo da I Conferencia das NacóesUnidas para o Ambiente Humano em Estocolmo,em 1972, marcou a entrada da questáo ambientalna agenda política mundial. No Brasil, seusreflexos foram pressóes externas e internas queimpulsionaram um movimento de expansáo daacáo governamental, refletindo na irnplernentacáode políticas públicas de governo mais explícitascom a críacáo de novas instituicóes para o tema(ACSELRAD, 2001). Neste contexto, as políticaspúblicas ganharam centralidade por serem osprocessos de tomada de decisáo que afetam acoletividade e condicionam o conjunto da sociedade(ASSUMP<;;Ao RODRIGUES, 2010). No campoambiental, essas políticas sao capazes de criar,reafirmar e alterar as instituicóes (PAAVOLA, 2007),que sao as regras formais (constituicóes, leis edireitos de propriedade) e informais (costumes,tradicóes e códigos de conduta) que moldam ocomportamento dos atores (NORTH, 1991).

As principais políticas públicas e instituicóescriadas no Brasil para tratar da questáoambiental tiveram como características a buscapela descentralizacáo, com a deleqacáo deresponsabilidades aos estados e municípios(SCARDUA; BURSZTYN, 2003), e a priorizacáode instrumentos de comando e controle, que seapoiam na requlamentacáo direta, acompanhadade fiscalizacáo e sancao para o náo-curnprirnentodas normas e padróes estabelecidos (MAGRINI,2001). Contudo, algumas novas políticas ambientaisvérn priorizando instrumentos que térn como base oincentivo económico. Os mecanismos de pagamentopor servicos ambientais (PSA) surgem de formadescentralizada e com a crenca de que o incentivoeconómico seria mais efetivo que os instrumentos decomando e controle para mobilizar os atores para aprotecao das águas e florestas (KOSOY et al, 2007).

O PSA nasce da problemática ambiental comoum mecanismo de incentivo a gestao sustentáveldos recursos naturais (WUNDER, 2007). Osservícos ambientais abrangem as intervencóesque favorecem as condicóes e os processos pelosquais os ecossistemas rnantérn suas funcóes esustentam a vida (DAILY, 1997). Dessa forma, quempromove a manutencáo ou a melhoria dos servicosecossistémicos está promovendo um servicoambiental. O mecanismo de PSA pode ser definidocomo senda uma transferencia de recursos entreatores sociais, a qual objetiva criar incentivos paraalinhar decisóes individuais ou coletivas de uso daterra com o interesse social na gestao de recursosnaturais (MURADIAN et al., 2010).

No Brasil, o mecanismo de PSA para aconservacáo da água (PSA-Água), foi recentementeassimilado as políticas públicas ambientais. A sua

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rnaterializacáo está mais avancada no bioma MataAtlántlca com a irnplernentacáo de projetos inseridosao escopo de políticas públicas federáis, estaduais emunicipais (VEIGA; GAVALDAo, 2011). As políticasque investem neste mecanismo promovem acooperacáo entre atores, o que cria uma diversidadede arranjos institucionais e, o caráter voluntário departicipacáo (WUNDER, 2007). Em nível nacionalo Projeto Conservador das Águas no municipio deExtrema - MG e o caso de maiordestaque, porquefoi oprimeiro projeto com base legal estabelecido no paíse porque alcancou resultados práticos significativos(PAGIOLA; CARRASCOSA; TAFARELLO, 2012).

Partindo deste contexto, propoe-se aquianalisar o Projeto Conservador das Águas,considerando-o como a expressáo de um mecanismoinovador acessado pela política ambiental paraa gestao dos recursos hldricos. Para a tarefa,escolheu-se como instrumental teórico, o modeloneoinstitucionalista de análise de políticas públicas,pois dirige atencáo as instituicóes em si e, tarnbémaos próprios atores políticos envolvidos no processode irnplernentacáo das políticas (FREY, 2000).

Oartigo destaca e discute como a trajetória e asinter-relacóes institucionais e entre os atores sociaisdeterminaram a existencia e o desenvolvimentodo Projeto Conservador das Águas, considerandoavances e Iirnitacóes do caso para a efetividadedeste novo mecanismo da política ambiental. Nasegunda secáo delimita-se o referencial teórico doobjeto a ser anal isado e do instrumental escolhido. Naterceira secáo sao apresentadas as característicasambientáis, socíoeconórnicas e políticas presentesno contexto estudado, alérn de resultados materiaisalcancados pelo projeto. Na quarta secao, e descritaa trajetória temporal que forneceu as bases para asua construcáo, mostrando as interfaces com outrasesferas da política ambiental; apresentam-se asprincipais instituicóes formais e informais no contextoanterior ao projeto e analisam-se as inter-relacóesinstitucionais decorrentes da sua efetivacáo: e,categorizam-se os atores envolvidos, identificandosuas inter-relacóes e seus papéis na proposícáo.gestao e resultados.

O estudo de caso foi o meto do utilizado, quepossibilitou por meio de intormacóes qualitativas,tentar desenvolver declaracóes teóricas mais geraissobre as regularidades dos processos e estruturassociais existentes no objeto em análise (BECKER,1997). Para contextualizar as dirnensóes locais e osresultados do projeto, conduziu-se uma investiqacáoindireta, composta pela pesquisa documental- arquivos públicos (Ieis, decretos e circularesinformativas) e pesquisa bibliográfica - periódicosespecializados, livros e relatórios. Para análiseinstitucional e dos atores, alérn da investiqacáoindireta conduziu-se uma pesquisa de campo.

Na pesquisa de campo, optou-se pelaentrevista semiestruturada como a principal

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técnica de investiqacáo. As entrevistas ocorreramno decorrer de 2012, quando o idealizador ecoordenador do projeto foi entrevistado paracompreender como ocorreu a concepcáo da politicae o papel dos atores nela envolvidos. Além disto,foram entrevistados 61 proprietários rurais ' em oitomunicipios da reqiáo. As entrevistas extrapolaram oslimites do municipio de Extrema, pois se pretendiaentender de forma regional quais eram as instituicóesformais e informais determinantes para o acesso euso dos recursos naturais. Os proprietários ruraisforam escolhidos por possuirem recursos naturaisdisponiveis na propriedade, como nascentes, cursosdáqua ou florestas, e os municipios por estareminseridos na área de contribuicáo dos reservatóriosdo Sistema Produtor de Água Cantareira'.

2 A ANÁLlSE INSTITUCIONAL PARA AVALlAR AEFETIVIDADE DA pOLíTICA DE PAGAMENTOPOR SERVIGOS AMBIENTAIS NO BRASIL

O Estado brasileiro foi determinante noestabelecimento de uma leqislacáo ambiental amplae no estabelecimento de instrumentos de comandoe controle para tratar dos problemas de requlacáo euso dos recursos naturais (MAGRINI, 2001). Porém,o Código Florestal (BRASIL, 1965) pode ser umexemplo emblemático das dificuldades de efetividadedeste tipo de instrumento. Este vigorou por 47 anos,sendo a principal instituicáo formal estabelecidapara promover a conservacáo de recursos naturaisem propriedades rurais. Em linhas gerais, haviaduas disposicóes centrais: a) determinava que umpercentual da área do imóvel rural, variável paracada bioma, fosse mantido com veqetacáo nativaa titulo de reserva legal (RL); e, b) determinava aobrigatoriedade de manter as Áreas de PreservacáoPermanente (APP)3 existentes na propriedade. Noentanto, no periodo em que vigorou, o passivo deRL (diterenca entre o estabelecido na lei e a porcáoreal protegida na prática) foi estimado em 159,3milhOes de hectares (61 ,7% da área total prevista nalei). No bioma Mata Atlántica (RL de 20% da área doimóvel), o passivo em pequenas propriedades ruraisaproximou-se de 4 rnilhóes de hectares (INSTITUTODE PESQUISA ECONOMICAAPLlCADA, 2011).

Com isso, torna-se importante refletir sobreo porqué do Código Florestal nao ter alcancadoseus objetivos. Primeiro, pode ser considerado queem paises com instituicóes democráticas novas,como o Brasil, o comportamento dos atores nao étotalmente moldado pelas instituicóes, este graudepende da consolidacáo do aparato institucionalem questáo. As peculiaridades socioeconómicase politicas das sociedades em desenvolvimentopermitem uma multiplicidade e inconstancia dosarranjos institucionais, dos processos politicos edos posicionamentos e atitudes ideológicas, quedificultam o cumprimento das regras impostas

por esferas estatais. Segundo, nestes contextos,encontra m-se instituicóes nao formalizadas queexercem influéncia nos processos decisórios, comoo clientelismo, o patrimonialismo e a corrupcáo, queinterferem na efetividade destas instituicóes (FREY,2000).

Estas explicacóes apoiam que algumasinstituicóes formais nao sejam aceitas e cumpridaspelos atores. Esta conclusao, ao mesmo tempo emque explica os motivos da posslvel nao efetividadede instituicóes estatais para a conservacáoambiental em paises em desenvolvimento, expóe aIimitacáo da própria análise estritamente institucionalpara entender esta falta de efetividade. Por isso,e também pelo enfraquecimento de instituicóesestatais em democracias modernas, cresceu aénfase na concepcáo de qovernanca (FREY, 2000).A qovernanca consiste em um modo de governarmais cooperativa entre os diferentes atores sociais,onde o Estado e os governos deixam de exercersua autoridade hierárquica sobre o processo detormutacáo de politicas (MAYNTZ, 2001). Nocampo ambiental, o conceito de qovernanca,aqui considerado, está atrelado ao processo deestabelecimento, reañrrnacao ou rnucanca deinstituicóes para resolver conflitos relacionados aosrecursos naturais (PAAVOLA, 2007). Desse modo,os individuos, grupos ou orqanizacóes que possuemalgum papel na arena polltica sao os atores capazesde agir sobre estes processos (ASSUMP<;;AoRODRIGUES, 2010) .

Devido a isto, aproxima-se aqui do modeloneoinstitucionalista de análise de politicas públicas,pois este além de enfatizar a importancia crucialdas instituicóes para a decisáo, tormutacáo eirnplementacáo de politicas públicas, também,considera as transtormacóes institucionais comoimportantes para o entendimento do sucesso oufracasso de determinadas politicas, destaca o papele os objetivos dos atores politicos e os instrumentosda acao (SOUZA, 2006).

Um relevante conceito para a análise é o de"dependencia da trajetória". Tal conceito mostra queas instituicóes se desenvolvem ao longo da históriae que o processo através do qual as instituicóesde hoje sao formadas nao é somente relevante,como também constrange as escolhas futuras. Esteconceito considera que as mesmas torcas ativasnao produzem em todos os lugares os mesmosresultados, pois essas torcas sao modificadas peloscontextos locais que dependem de herancas dopassado (HALL; TAYLOR, 2003). Somado a trajetória,considera-se que as instituicóes sao desenhadas eimplementadas em distintos nlveis de orqanizacáosocial, variando de regimes internacionais até regrasde gestao comunitária. Isto permite a cornpreensáoda chamada "inter-relacáo institucional" que propóeentender como instituicóes distintas (formais ouinformais), mutuamente se afetam através de niveis

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de solucáo de qovernanca e como estas interacóesinfluenciam os resultados práticos das políticas(CORBERA; BROW, 2008).

Desse modo, partindo da percepcáo daslirnitacóes dos instrumentos de comando e controleparaa conservacáo dos recursos naturaise, da crencaque o incentivo económico pode ser um mecanismomais efetivo, emergem as políticas públicas de PSA(KOSOY et al, 2007). Acredita-se que estas políticaspossam promover transforrnacóes em lnstituicóesvigentes e estabelecer novas regras e procedimentospara a conservacáo e, por surgir dentro da tendenciada governanga, que propóe políticas de carátermultisetorial e mais participativas, acredita-se quepode obter resultados institucionais mais efetivos,promovendo rnudancas de comportamento maisconsistentes nos atores envolvidos.

3 O CASO DE EXTREMA: o Projeto Conservadordas Águas

o município de Extrema está localizadona cadeia de montanhas denominada Serra daMantiqueira, por isso, possui relevo com declivesacentuados. A precipltacáo média anual varia de1.600 a 1.800 mm. As condicóes geográficas dareqiáo, a forte radiacáo solar e a proximidade dooceano constituem pré-condicáo as preclpltacóesacentuadas e significativa disponibilidade hídrica(COBRAPI, 2010).

Extrema é um dos quatro municípiosmineiros que integram os Comités das BaciasHidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari eJundiaí (Comités PCJ). Praticamente toda a áreado município (24.300,00 hectares) está inserida naBacia Hidrográfica do Rio Jaguari. O rio Jaguari éo responsável pelo abastecimento do município e asua bacia hidrográfica é a principal contribuidora doSistema Produtor de Água Cantareira. Este sistema,considerado um dos maiores do mundo, faz atransposicáo de 33 m3/s de água da Bacia do RioPiracicaba para a Bacia do alto Tiete e é responsávelpelo abastecimento de aproximadamente novernilhóes de pessoas na Reqiáo Metropolitana deSao Paulo. A área total de contribuicáo dos seusseis reservatórios é de 228 mil hectares e abrangeterritórios de quatro municípios mineiros e oitopaulistas (WHATELY; CUNHA, 2007).

Além da importancia estratégica como"produtor de água" o município destaca-se em termoseconómicos. Uma política de incentivos fiscais atraiuimportantes empreendimentos. Destaca-se umsetor industrial recente e crescente com a presencade empresas dos ramos mecánico, agroindustrial,eletroeletrónico, conteccóes, calcados, minerais nao­metálicos, dentre outros. Em 2010, a populacáo domunicípio era de 28.564 habitantes e o PIB municipalchegou a R$ 1.969.542.000,00, o segundo maiorentre os doze municípios da área de contribuicáo do

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Sistema Cantareira (INSTITUTO BRASILEIRO DEGEOGRAFIA E ESTATíSTICA, 2010).

Figura 1 - Delirnitacáo da área de contribuicáo doSistema Cantareira, municípios pesquisados comdestaque para Extrema - MG

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Fonte: INSTITUTO DE PESQUISAS ECOLÓGICAS, 2012.

O meio rural é marcado pela atividadeagropecuária, senda que 62% do seu solosao ocupados por pastagens (INSTITUTODE PESQUISAS ECOLÓGICAS, 2012). Hápredominancia da pecuária bovina extensiva paraproducáo de leite e carne. O município já foi umaimportante bacia leiteira, apesar da atividade leiteiranao possuir mais a dinámica de outros tempos,ainda se mantém ativa. Recentemente, o pastovem perdendo espaco para os monocultivos deeucalipto, promovendo novos modos de usufruirda propriedade. A pequena e média propriedaderural sao predominantes e os lagos de tradicáo nomodo de producáo sao mareantes, porém, novosmoradores provenientes de grandes cidades estáoadquirindo propriedades como segunda residencia.

Na dirnensáo política há uma peculiaridade aser destacada: a continuidade política-administrativa.O grupo político atualmente a frente da prefeituramunicipal já está há sete mandatos na adrninistracáopública. Esta constancia vem possibilitando acontinuidade de certas políticas municipais.

É neste cenário que surge a Lei Municipal2.100 de 21 de dezembro de 2005, que cria o ProjetoConservador das Águas, tornando-se a primeiraLei municipal no país a regulamentar o PSA paraa conservacáo da água. A Lei objetiva: aumentara cobertura vegetal em sub-bacias hidrográficas;implantar corredores ecológicos; reduzir os níveis depolulcáo difusa rural; difundir o conceito de manejointegrado de veqetacáo, solo e água; e, garantir asustentabilidade socioeconómica e ambiental daspráticas implantadas. Assim, a Lei visa prestar apoiofinanceiro aos proprietários rurais que cumprammetas de adequacáo ambiental.

Na prática, o projeto teve início em 2007,envolvendo 21 beneficiários de uma microbaciahidrográfica, contando com um investimentoinicial de R$16.165,00 para o pagamento diretoaos proprietários rurais. Em 2011, este númerochegou a 100 proprietários sendo pagos peloprojeto em tres microbacias, com um investimento

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de R$ 1.109.814,00 destinados exclusivamente 4.1 A trajetória percorrida e interfaces corn aao pagamento. Atualmente, o valor pago aos política ambientalproprietários é de R$ 198,00 por hectare por ano. Ovalor recebido é relativo ao tamanho da propriedade, Para o idealizador do Conservador das Águasque em média é de 30 hectares. O pagamento é feito "o projeto foí urna evoiucéo". O interesse políticode forma direta e mensal (PEREIRA, 2012). de representantes de municipios da reqiao sul de

Os recursos financeiros sao, em maior parte, Minas Gerais, em 1996, mobilizou estorcos paragarantidos pelo orcarnento público municipal e, em a construcáo e execucáo do projeto "Recuperar eparte, captados da Secretaria Estadual de Meio Preservar as Águas dos Mananciais de ConsumoAmbiente de Minas Gerais, dos Comités PCJ, e Desenvolvimento do Médio Sapucai". Estada Agencia Nacional das Águas, dentre outros. proposta comum tinha tres frentes de acáo, aA operacionalizacáo do projeto é conduzida pela saber: restauracao florestal, conservacáo de solosprefeitura de Extrema com equipe e estrutura e saneamento básico no meio rural. Estas acóes noprópria, contudo, parcerias com diferentes setores da futuro seriam as bases para o Projeto Conservadorsociedade sao firmadas para a execucáo das acóes. das Águas.A adesáo é voluntária e os crítérios de elegibilidade A rnobilizacáo surgiu em resposta a umsao: a propriedade rural deve estar inserida em uma estimulo externo, vinculado á politica ambientaldas sub-bacías trabalhadas pelo projeto, a área nacional. Os recursos disponibilizados salam dodeve ser maior ou igual a dois hectares e, ter o uso Ministério do Meio Ambiente, pela linha Projetosda água regularizado por meio da outorga de uso da de Execucáo Descentralizados (PED), queágua (PEREIRA, 2012). distribuia recursos do Programa Nacional de Meio

Para destacar a escala do projeto, Ambiente. Este era a rnaterializacáo da amplíacaoconsiderando o ano de 2010/2011, dentre os cinco da descentralizacáo da gestao ambiental no Pals,princípais projetos" de PSA-Água em andamento pois apoiava acóes propostas por municipiosna Mata Atlántica, aproximadamente 50% dos (SCARDUA; BURSZTYN, 2003). Este programacontratos assinados estavam no ámbito do fomentou parcerias entre atores regionais paraConservador das Águas. Em 2011 eram 2.849,18 recuperar áreas de preservacáo permanente emhectares (mais de 10% da área total do municipio) propriedades rurais e, evidenciou o direcionamentodentro de propriedades particulares destinados a da politica ambiental a uma postura mais de incentivoalgum tipo de intervencao conservacionista. Foram do que de irnposicáo.plantadas 220.686 mudas de especies nativas, A linha do PED fomentou a cooperacáoconstruidas 150.901 metros de cerca, estabelecidos entre órqáos de diferentes niveis de governo, seis100 hectares de terracos em pastagens e prefeituras municipais (gestoras do projeto), aconstruidas mais de 1.000 bacías de contencáo Empresa de Asslsténcia Técnica e Extensáo Ruralde águas pluviais. Por estes e outros resultados o de Minas Gerais (EMATER) (executora) e o Institutoprojeto ganhou visibilidade e notoriedade nacional Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturaise vem acumulando exíbicóes na midia e premios Renováveis (IBAMA) (apelo). A irnplernentacáo dasocioarnbientais. (MINAS GERAIS, 2012) agenda ambiental nacional viabilizou uma interface

organizacional no nivel local para a execucáo de4 INSTITUIGQES E ATORES NA CONSERVAGAO acóes arnbientais. Neste periodo, Extrema nao

DOS RECURSOS HíDRICOS tinha escritório da EMATER, mas destinou umfuncionárío da prefeitura para acompanhar o projeto;

A conservacáo dos recursos hldricos, este acabou assumindo a coordenacáo regionaltomada como um problema público, tem colocado dos trabalhos e tornou-se o principal idealizador ea efetividade das instituicóes e o papel dos atores realizador do Conservador das Águas.scciais como elementos centrais na análise das Contudo, em 1998, as acóes deste projetopolíticas públicas ambientais. Os processos comum nao alcancaram os resultados esperadosde estabelecimento, reafirrnacáo ou rnudanca devido á falta de adesáo dos proprietários. Em vistainstitucional buscam ser capazes de resolver os disto, os gestores do projeto decidiram usar as regrasconflitos que emergem da relacáo entre o uso e definidas no Código Florestal para exigir adesóes econservacáo dos recursos hldricos. Desse modo, os garantir os resultados esperados. Com a atuacáo doindividuos, grupos ou orqanizacóes que possuem IBAMA e do poder judiciário para "fazer-se cumpriralgum papel na arena política sao os atores capazes a lei" as metas de reflorestamento e conservacáode agir sobre estes processos. Assim, a análise de solos foram alcancadas. No entanto, ficoude novos instrumentos da politica ambiental, claro que o mecanismo de incentivo também naocomo o pagamento por servicos ambientais, que mostrou resultados satisfatórios e que a instituicáocriam novas instituicóes e que agregam diferentes imposta no nivel nacional, nao incorporada pelosatores socíais em sua efetivacáo, contribui para o atores, funcionou como um "poder de pressáo paraentendimento dos desafíos para a conservacáo dos incentivar" alteracóes no modo de uso do solo nasrecursos hldricos. propriedades rurais.

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Em 2001, já havia uma conjuntura politicaestável e conhecimento técnico acumulado para criarum projeto semelhante e exclusivo em Extrema. AIimitacáo estava na disponibilidade de inforrnacóesdetalhadas do seu cenário socioarnbiental, alémdo desafio de pensar "modos mais amigáveis" dedialogar com os proprietários rurais. A execucáo deoutro projeto denominado "Água é Vida - Manejoe Monitoramento em Sub-bacias Hidrográficas",financiado pelo Ministério do Meio Ambiente,permitiu a contratacáo de assessoria técnica, aaquisicáo de imagens de satélite, o cadastramento egeorreferenciamento de propriedades e a subdlvisáodo municipio em sub-bacías hidrográficas. Ainda,viabilizou as neqociacóes com os proprietáriosvinculados á Assocíacao do Bairro das Posses(primeira microbacia trabalhada), anteriormentea criacáo do projeto. Neste momento ocorre outrainterface com a politica nacional, agora relacionadaa dimensáo operacional.

A Agencia Nacional das Águas (ANA),responsável pela gestao dos recursos hidricosbrasileiros, se aproximaria em 2002 com o intuito dedifundir o "Projeto Produtor de Água" que apoiava,financeiramente, iniciativas de proprietários ruraisque adotassem medidas de conservacáo do solo.Assim, a partir da convergencia entre a experiencia eas inforrnacóes técnicas acumuladas pelos projetosanteriores e a adesáo e adaptacáo deste novomecanismo de incentivo foi proposto o desenho técnicooperacional do Projeto Conservador das Águas.

4.2 lnstltuícóes formals e lnformals e suas inter­relacóes

Na área do estudo, o Código Florestal e a Lei11.428, de 22 de dezembro de 2006 que definemos estágios sucessionais da veqetacáo nativa e seuregime de protecáo no bioma Mata Atlánfica, podemser considerados como as principais regras formaisimpostas pela politica ambiental para a protecáodos recursos naturais em propriedades privadas.Estas leis acopladas de seus meios de efetivacáo,fiscalizacáo e controle, foram insuficientes paramanter o grau de cobertura florestal por eles pré­determinados. Em 2007, na área de contríbuicáodo Sistema Cantareira, cerca de 46% das APPs aolanga dos cursos d água nao estavam ocupadaspor florestas, mas por pastos, cultivos de eucalipto,agricultura ou algum uso urbano (INSTITUTO DEPESQUISAS ECOLÓGICAS, 2012).

As determínacóes do Código Florestalforam as mais conhecidas pelos proprietáriosrurais entrevistados, mas sao pouco entendidas.Estes sabiam das proibicóes para utilizar áreaspróximas as nascentes e cursos dáqua, mas naonecessariamente as cumpriram. Isto permite concluira fragilidade desta instituicáo formal imposta emnivel nacional. Algumas podem ser as explicacóes:primeiro, os meios capazes de transmitir esta

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norma nao foram priorizados ou nao sao eficazes;segundo, esta instituicáo nao considera outrasinstituicóes formais e informais em nivel local (direitode propriedade e o modo tradicional de uso do solo),assirn, o eteíto de uma anula ou altera o resultado daoutra; terceiro, a limitada capacidade de policiamentopara com aqueles que descumprirem as normas,além da corrupcáo de agentes e órqáos ambientáis;e, quarto, a interferencia de variáveis como,conjuntura económica local (valorizacáo imobiliáriaou incentivos para a expansáo de uma determinadaatividade produtiva), questóes familiares (partilhade terra) e necessidades produtivas (expansáo oumanutencáo da producáo).

No entanto, o modo de agir perante apropriedade e aos recursos naturais disponlveisdentro dela está mais determinantemente delineadapelo direito de propriedade, se apresentando comouma instituicáo forte. Dentre os entrevistados cercade 90% (N=61) declararam possuir docurnentacáoreferente ao imóvel rural, dentre estes, 62%(N=55) declararam possuir a docurnentacáocompleta (escritura e matricula do irnóvel) e 36%(N=55) declararam possuir somente a escritura.A propriedade privada da terra determina, comoinstituicáo formal, a liberdade de acesso ao recursoe a possibilidade de estabelecer ou nao medidasde conservacáo. Destaca-se, que a significativadisponibilidade de água da reqiáo, nao promoveusérios conflitos pelo seu uso e nao propicio u arranjoscoletivos para o seu acesso, contudo, fortaleceuacessos e decisóes individualizadas. Contudo, nota­se que a tomada de decisáo referente ao modo deuso da propriedade é um processo dinámico quesofre influencias de múltiplos fato res, alguns delesjá descritos acima.

O direito "consagrado" de usufruto sobre apropriedade privada conjuntamente a instituicóesinformais como o costume, a tradícáo,o modo de usopassado de pai para filho foram mais determinantespara moldar o comportamento dos proprietáriosrurais. A busca pela prosperidade socíoeconórnicafamiliar do passado regrou e definiu o comportamentodiante dos recursos da propriedade: a ocupacáodos terrenos mais produtivos (ao longo dos cursosdáqua), o uso de técnicas que exigem menortrabalho para renovar as pastagens (queimadas) e alimpeza total do terreno (maior lotacao de animais).Esses comportamentos degradam as condicóesambientais, mas otimizam os recursos produtivosdisponiveis. Ainda, a abundancia de recursosnaturais impede a preocupacáo com a preservacáoambiental, porque, se utilizada, aumenta aprodutividade familiar.

Contudo, vale ressaltar que os impactosdas regras do Código Florestal afetam o modode uso das propriedades de forma diferenciada,dependendo da finalidade que se dá a esta. Devido ápredominancia de pequenas e médias propriedadesrurais de caráter familiar, ficou nltida uma relacáo

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inversamente proporcional entre aceitacáo de regras suficiente para o sucesso da proposta. Ele diz queambientais e prosperidade socioeconórnica familiar. é preciso conduzir todas as etapas do processo:Muitos produtores rurais encaram o cumprimento mapear a propriedade, fazer as cercas, conseguirdestas normas como prejudiciais, pois levam a as mudas, realizar os plantíos e as práticas deperda de áreas produtivas e a perda de producáo, conservacáo de solos, e realizar a rnanutencao daspor consequéncia, á dirninuicáo da renda familiar e áreas. Nao sendo assirn, os proprietários nao seriamá frustracao da familia enquanto produtores rurais. capazes de realizar estas acóes, pois nao teriamJá a percepcáo destas normas é completamente o conhecimento apropriado e o devido interesse.diferente para aqueles que nao dependem da Deste modo, este desenho transparece um altopropriedade rural para a qeracáo de emprego e grau de dependencia e um caráter asslstenclallsta.renda familiar; estes podem dispor, mais facilmente, A relacáo de dependencia criada pode promover ode áreas para a conservacáo. que Wunder (2007) chama de "baixa permanencia",

Wunder (2007) sugere que a efetividade da que seria ao término do projeto o retorno das áreasirnplernentacáo do PSA pode ser mais difícil onde trabalhadas a situacáo anterior a sua execucao. Estaas instituicóes sao fráqeis. No caso estudado, o possibilidade aumenta devido aos crescentes custosdesenho de PSA tenta fortalecer as instituicóes de transacáo, pois esta política está amplamentefrágeis, a leqislacéo ambiental, por meio da estimulada e limitada pela capacidade de uma trocaintervencáo em instituicóes fortes, a propriedade financeira, //onde o custo/beneflcio para ambas asprivada e a tradicáo no modo de uso do solo. Neste partes está em constante ponderacáo.sentido, dois aspectos se destacam: o primeiro é Aqui, deve-se ainda, destacar a preocupacáoque o projeto está permitindo o acesso ao interior deste mecanismo transformar os recursos naturaisda propriedade privada e a prornocáo de rnudancas comuns em "commodities", ou seja, mercadoriasconcretas no seu modo de uso, conseguindo o que homogéneas com preco de mercado, com vistas asoutras políticas ambientais nao efetivaram. Assim, insfituicóes de mercado regular o seu uso e acesso.uma nova regra formal está alterando instituicóes Este caminho induz ao extremo reducionismo,informais altamente enraizadas no modo de vida desconsiderando a complexidade dos sistemas sociaislocal. O segundo é que o projeto está favorecendo e ecológicos, pois: a) torna invisível a complexidadea assirnilacáo das instituicóes formais junto aos das interacóes ecológicas, porque como mercadoria, éproprietários, estas que, por sua vez, nao foram necessáriodelimitarexatamenteoquesedesejanegociarcompletamente efetivadas. No entanto, a penetracáo (defiricáo de como e quantouma acáo de ccnservacáode novas possibilidades para a propriedade podemelhoraro servicoambiental); b) induza anuacaorural pode promover em longo prazo mudancas de outros valores sociais que emergem das relacóespermanentes no comportamento dos envolvidos. entre sociedade-natureza, priorizando somente o valor

O Projeto Conservador das Águas por meio económico; e, e)desconsidera assimetrias institucionaisda prestacáo de apelo financeiro aos proprietários relacionadas aos direitos de propriedade, excluindorurais vem conseguindo promover acóes de os que nao possuem propriedade privada (KOSOY;melhoria da qualidade e quantidade das águas no CORBERA, 2010)municipio. Contudo, segundo avalíacao conduzidapor Gavaldáo (2008), aproximadamente 50% 4.3 Os atores, seus papéis e suas lnter-relacéesdos ingressos ao projeto ocorreram de forma naovoluntária. O incentivo financeiro nao se mostra No cenário do Conservador das Águas ostotalmente efetivo para a adesáo ao projeto, e a atores podem serdivididos dentro de duas categorias:"pressáo para o incentivo" ainda está presente. a) atores centráis, subdivididos em público e privado;Neste caso, percebe-se que nao há um mecanismo e, b) atores parceiros. Os atores centráis conformamgenuíno de incentivo, e sirn a conjuncáo do incentivo o núcleo da política; sem estes, esta nao exlstiria.económico e de certa ímposícáo. Kosoy e outros Os atores públicos sao os agentes do poder público(2007) estudando programas de PSA na América municipal, que podem ser subdivididos em atoresCentral, mostraram que as relacóes sociais, o poder políticos, o poder executivo e o legislativo, e atoresde neqociacao, os direitos de propriedade e outros técnicos, os funcionários gestores do projeto. Estaaspectos instltuclonals sao provavelmente mais subdivlsáo é relevante, pois os atores políticos térnimportantes para a adesáo em projetos de PSA do o poder de decisáo sobre as requlamentacóes,que somente a valoracao e a neqociacáo económica. já os atores técnicos possuem a capacidade deA análise do caso de Extrema corrobora com isto, e executar as deterrninacóes, e foi a conjuncáoclarifica as lirnitacóes deste novo mecanismo, por si destas capacidades que perrnitiu a existencia e osó, para promover a mudanca de comportamento desenvolvimento do projeto. Os atores públicos saovoluntária dos proprietários rurais. responsáveis pela gestao administrativa, técnica e

O obstáculo do interesse voluntário é financeira do projeto, além de toda a assisténciadestacado pelo coordenador do projeto quando técnica. Os atores privados sao os proprietáriosafirma que apelar financeiramente proprietários rurais, definidos como provedores-recebedores dopara protegerem os recursos hídricos nao seria servico ambiental.

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A estabilidade politica no nivel municipalpossibilitou interacóes entre os atores centráis, asquais podem ser consideradas como positivas paraexplicar a existencia do projeto. A primeira interacáoestá no espaco dos próprios atores públicos (técnicoe político), que se aproximaram para priorizaracóes ambientais no municipio. Esta aproxímacáoalinhada por afinidades pollticas-partidárias permitiuque o projeto fosse criado e recursos do orcarnentopúblico e apoios estruturais garantidos. A segundaestá na relacao entre ator central público (técnico)e privado. A reíacáo estabelecida entre o corpotécnico da prefeitura e as asscciacóes de bairro,representantes dos proprietários, abriu um canalde participacáo anterior ao próprio projeto, que foifundamental para sua viabilidade prática.

Os atores parceiros foram os que contribulramcom o projeto em algum momento de sua trajetória;eles compóem uma constelacáo ao redor dosatores centr áis. Individualmente, estes nao foramimprescindiveis ao projeto, porérn , injetaramgrande aporte de recursos e permitiram sua rápidaexpansáo. O coordenador do projeto diz: "Niíobuscamos paree/ros para v/abil/zar a ideie. es/mpara viebitizer o projeto". A proposta já estava prontae os parceiros foram procurados para sua realizacáoe para suprir e fortalecer componentes relevantesdo seu escopo. A prefeitura controla diretamenteos principais elos do processo, a neqociacáo comos proprietários, o diálogo com os atores parceirose a gestao orcarnentária. Vatn (2010) aponta sereste o desenho mais usual em esquemas dePSA, pela dificuldade em delimitar os servicosambientais como merca doria e especificar quemsao os seus provedores e os seus usuários, assirn, ointermediário do sistema tem o poder de definir qualservico ambiental será recompensado, estabelecer

quem será o comprador e o recebedor e qual será opreco pago.

O desenho do projeto imputa uma flexibilidaderelativa e restrita a participacáo. Na relacáo entre atorescentrais públicos e atores parceiros nao há canaisforrnais de participacáo e concertacáo, as decisóes saotomadas centralmente. Na relacáo entre equipe técnicae proprietários há flexibilidade no que diz respeito aspráticas e manejos propostos, os propríetáríos podemdecidir, através de uma neqociacáo, quais medidasde aoequacáo ambiental seráo adotadas. Por isso,este arranjo ainda está distante da concepcáo que aflexibilidade nos processos de desenho e acaptacaoinstitucional é central para assegurar a efetividade delongo prazo de novas instituicóes para a conservacáo,devido as possibilidades de correcáo dos erras depercurso (CORBERA; GONZALES SOBERANIS;BROW,2009).

Os atores parceiros provieram de diferentessetores da sociedade - estado, iniciativa privada esociedade civil, como pode ser visto na Tabela 1.Os recursos aportados também foram distintos, asaber: a) técnico e de treinamento; b) financeiro:financia mento de acóes, pagamentos e subsidios; e)conhecimento: inforrnacóes e educacáo ambiental;d) material: equipamentos, mudas e rnouroes.

A rnobilizacáo destes atores foi preponderantepara agregar conhecimento e capacidade técnicapara conduzir o projeto, concluindo que ísto foicentral para os resultados alcancados. Contudo,cada ator parceiro possui objetivos específicos queos motivaram a entrar no projeto, de modo geral,eles busca m cumprir metas próprias. Há casos deparceiros que oferecem apeles continuos comoa Secretaria de Meio Ambiente de Minas Gerais eos Comités PCJ, outros mais pontuais que visammelhorar sua imagem ambiental perante a sociedade.

,

Atores A!fao- papel Nivel de governan!faSecretaria de MelaAmbiente e De- Fomecimento de materiais de consumo Estadualsenvolvimento Sustentável de Minas Fornecimento de equipamentos (veículos)Gerais ¡Instituto Estadual de Florestas Gestáo de recursos financeiros para PSA-MG

Apelo ao processo de comando e controleAncio tAcniM

Agencia Nacional de Águas Apelo técnico NacionalMonitoramento da águaAM.< ó. - ó. <010

The Nature Conservancy Financiamento dasacóes de plantio InternacionalManutencáo e cercamento dasáreasMonitoramento socioambientalFornecimento de equipamentosAncio tAcniM

SOS Mata Atlántica Fomecimentode mudas de árvores RegionalAncio tAcniM A , -

ComitésPCJ Financiamento de projetos executivo Regional

BauduccoAlimentos Pegada Hidricae Pegada Ecológica LocalLaticinio Serra Dourada Subsidiofinanceiro. Local

Indústria Dalka do Brasil Doacáo de Biodigestores Local

''''0 P'<oo ".~ao "'0< Podo,,,oooo flo,odol

Empresa Melhoramentos Mouróese Mudas de árvores nativas Regional

Universidades Apelo técnico e informacional Regional

Tabela 1 - Atores parceiros seus papéis e o nivel de qovernanca no Projeto Conservador das Águas

Ponte: Perelra (2012).

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Diante disto, fica nítido que o projeto emergiu a localizacáo estratégica em termos geoeconómicosde uma perspectiva de governanga que estava e a estabilidade política, fez de Extrema um cenáriobaseada na inter-relacáo institucionaí em muítiníveis, possíveí para esta experiencia.operando no local, regionaí, nacionaí e internacionaí(CORBERA; BROW, 2008), porém foi no local quetorcas agregadoras de oportunidades cataíisaram os REFERENCIASestímulos externos.

5CONCLUSAO

A irnplernentacáo de uma agenda ambientaía nível nacional fomentou a rnobilizacáo e aorqanízacao de atores a nível regional e municipal esupri u importantes demandas operacionais que foramdeterminantes para a existencia do Conservadordas Águas. A criacáo deste projeto promoveu arnobilizacáo de atores parceiros para atuar a nívelmunicipal, que foi relevante para os seus resultados.Contudo, a estabiíidade polltica, a experienciatécnica acumuíada, o interesse e dedicacáo pessoaído seu idealizador, juntamente com uma gestaocentraí foram aspectos imprescindíveis á suaexistencia e aos seus resuítados.

As principais instituicóes formais identificadasanteriormente á críacáo do projeto foram o direito depropriedade (instituicáo forte) e as leis ambientais(ínstituicóes fracas). As instituicóes informais foramo costume e tradícáo no modo de uso do soto. Aconjuncáo entre o direito de propriedade e os modostradicionais de producáo foi identificada comodeterminante para moídar o comportamento dosatores diante dos recursos naturais, porém, outrosfatores foram centrais para entender esta relacáo nocontexto estudado.

O projeto permitiu o acesso á propriedadeprivada e promoveu mudancas diante do uso dapropriedade entre os beneficiários, porém, naoalcancou a totaí adesáo voíuntária destes. Por isso,acredita-se que o incentivo económico aparentaser um mecanismo íimitado para atrair todos osproprietários rurais, e, portanto, outras variáveisdevem ser percebidas. Aíém disso, pode serconsiderado o seu reducionismo económico paraintervir em sistemas sociais e ecoíógicos compíexos.Contudo, o incentivo económico alcancou resuítadosmais consistentes que as instituicóes formaisexistentes (leqislacáo ambientaí). No entanto, ograu de dependencia estabelecido pode fazer queos resuítados retrocedam no futuro, devido a umapossíveí "baixa permanencia", ou, podem promovermudancas de comportamento permanentes emfavor da conservacáo.

Enfim, os atores centrais, principalmente ospúbíicos, foram preponderantes para proposicáo egestao do projeto e determinantes para a existenciado mesmo. Os atores parceiros tiveram importanciano campo técnico e financeiro, o que garantiu aqualidade dos resultados significativos alcancados.Aíém disso, o aíinhamento defatores como o ambientefísico dotado de significativa disponibilidade hídrica,

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Notas

Os proprietários sao na maioria produtores ruraisque desenvolvem atividades como pecuária de leiteelou de corte, producáo de eucalipto, producáo debatata, hortalicas e morango e, alquns possuem apropriedade para fins de lazer. O trabalho familiaré preponderante e as técnicas de producáo sao debaixa tecnologia. O tamanho médio das propriedadesé cerca de 40 hectares.

Os municípios mineiros de Extrema, Camanducaiae Itapeva, e os municipios paulistas de Vargem,Joanópolis, Piracaia, Nazaré Paulista, Mairiporá.

Ao longo de cursos dáqua (mínimo 30 metros), aoredor de lagos, laqoas e reservatóríos, entorno denascentes (50 metrosde ralo), toposde morros, áreascom declive maior que 45%, entre outros.

Conservador das ÁgualMG; Projeto Piloto Produtor deÁgua da Bacia dos Rios Piracicaba, Capivari e JundiaílSP; Projeto Produtor de Água na Baciado Rio Benevente!ES; Projeto Produtor de Água na Bacia do Rio Guandu!ES; Projeto Produtores de Águas e FlorestaslRJ.

Rafael Eduardo ChiodiEngenheiro FlorestalDoutorando em Ecologia Aplicada Interunidades (ESAL)da Universidade de Sao Paulo (USP)Pesquisador associado ao Instituto de PesquisasEcológicas (IPE)Doutorando pela CENA-ESALQIUSPE-mail: rafaelchiodi@yahoo.com.br

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Bruno Peregrina PugaEconomistaMestrando em Desenvolvlmento Económico pelaUnlversldade Estadual de Carnplnas (UNICAMP)E-mail: bppuga@gmall.com

Osear SarcinelliAdministradorDoutorando em Desenvolvlmento Económico pelaUnlversldade Estadual de Camplnas.Pesquisador associado ao Instituto de PesquisasEcológicas (IPE)E-mail: oscarsarc@uol.com.br

Instituto de Pesquisas Ecológicas (IPE)Rod. Dom Pedro 1, km 47, Nazaré Paullsta, SPCEP: 12960-000

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)Rua Pedro Zaccaria, 1300, Campus 11, Jardim Santa Luzia- Limeira - SPCEP: 13084-350

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