apostila - lfg - direito administrativo - polícia federal

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POLICIA FEDERALDisciplina: Direito AdministrativoTema: Estado, Governo e Administração PúblicaProf.: Rafael MaffiniData: 31/01/2007

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1. Estado.

A noção de Estado tem origem na Revolução Francesa com a tripartição do poderes. O Estado é uno,mas divide suas tarefas em 3 funções, para realizar objetivos concretos, ainda que ele próprio seja umente abstrato. Essas funções a qual chamamos de poderes possuem funções típicas e atípicas, assimtemos:

Poder Legislativo Executivo JudiciárioFunção típica Função legislativa Administração Pública JurisdiçãoFunção atípica Administrar (ex:

administrar seu quadrode funcionários) etambém jurisdicional(ex: crimes deresponsabilidade)

Legislativa (ex:medidas provisórias) e jurisdicional (ex:TribunaisAdministrativos)

Administra seusquadros de funcionáriose também faz sua Leiorgânica.

Dessa forma, vige o sistema de freios e contra pesos, nele os poderes possuem funções típicas efunções atípicas. Vale lembrar que o MP tem função jurisdicional com típica.

2. Conceitos de Administração Pública.

a) Administração Pública em sentido objetivo (ou ainda material funcional): significa uma atividadeestatal de administração pública, por ex. serviços públicos prestados como transporte público.ATIVIDADE DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

b) Administração Pública em sentido subjetivo (também chamada de formal, orgânico): esse designauma estrutura, ou seja, o conjunto de órgãos que faz parte da administração pública. Ex: INSS,Ministérios etc.ESTRUTURA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Obs.: A atividade pública, via de regra, é desempenhada por quem faz parte da estrutura daadministração pública. Ou seja, esses conceitos não são excludentes, eles podem coexistir (porém acoexistência não é obrigatória, ex: concessões).

3. Governo.

Administração e governo não são sinônimos. Administração pública é um conjunto de atividades, deórgãos que não mudam de tempos em tempos. O governo corresponde a uma carga ideológica queestá impressa na administração, influenciando-a.

Adm. Pública GovernoPermanente TemporárioNeutra IdeológicoAtividade predominantemente técnica Atividade predominantemente política

4. Critérios de definição do Direito Administrativo.

4.1 Critério legalista: o Direito Adm. Estuda as leis da adm. pública.

Critica: ao mencionar apenas o estudo de leis restringe-se muito a abrangência do Dir. Adm.




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4.2 Critério do poder executivo: segundo esse critério o Dir. Adm. é área do Direito que estuda o poder

executivo.Critica: deixa de fora todo o conjunto de atividades administrativas atípicas e também aquelas queestão nas mãos de particulares.

4.3 Critério do Serviço público: estuda os serviços públicos.Critica: há outras espécies de manifestações que não sejam os serviços públicos.

4.4 Critério teleológico (também chamado de finalistico): significa que o Dir. Adm. estuda os fins daadministração pública.Critica: O Direito Administrativo estuda os fins, mas principalmente os meios.

4.5 Critério Negativista: o Direito Administrativo estuda tudo o que não diz respeito à jurisdição ou alegislação.Critica: ele não traz nenhuma definição, apenas diz que não é.

4.6 Critério das relações jurídicas: o Dir. Adm. versa sobre as relações jurídicas entre o Estado e ocidadão.Crítica: nem toda relação entre estado e cidadão é regrada pelo Dir. Adm.

4.7 Critério da Administração Pública: o Dir. Adm. estuda a atividade de administração pública (sentidoobjetivo) e estrutura de administração (sentido subjetivo). Esse é o critério adotado no Brasil.

5. Princípios do Direito Administrativo.

-Não há hierarquia de princípios.

-Um principio não se esgota, pois eles têm conteúdos que se ligam.-A normatividade dos princípios não está condicionada a sua positivação.

5.1 Princípio da legalidade.

Há dois sentidos que devemos saber para estudá-lo. São eles:a) Sentido de “reserva legal”: no Dir. Adm. só se pode fazer o que a lei permite, a lei é instrumento deoutorga de poder para o administrador agir.Disso depreende-se que se não for legislado, normatizado o comportamento será inválido. A falta deregra legal gera proibição da ação.

b) Sentido de “primazia da lei e do direito”: hoje a noção de validade de uma conduta deve estar de

acordo com a lei, formalmente considerada, mas também substancialmente considerada (ou seja, deveestar de acordo com a moralidade, publicidade etc.).

5.2 Impessoalidade.

Não se podem admitir privilégios ou prejuízos a certo indivíduo, o objetivo do principio é evitar asubjetivação.Na desconsideração da figura do administrado temos três sentidos para a definição desse principio:

a) Noção de isonomia: tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente. (conceito do Prof.Celso Antonio Bandeira de Mello)b) Noção de imparcialidade: ao selecionar devem-se adotar critérios imparciais.

c) Noção de finalidade (entendimento mais encontrado na doutrina): seria sinônimo do principio dafinalidade.




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Na desconsideração das características do administrador temos 3 sentidos:

a) Limitação publicitária, pois proíbe vincular elemento de campanha a obras da administração,beneficiando o administrador.b) Vinculo de imputação, o que o agente público faz é imputado a administração pública (esse é umdos fundamentos da responsabilidade objetiva).c) A Lei 6454/77 proíbe que se batize com nome de pessoa viva bem público federal (apenas emâmbito federal).

5.3 Moralidade.

Art. 37, “caput” da C.F. é muito difícil definir o que seja moralidade, mas sabemos que é um principioautônomo, ou seja, seu significado é autônomo ao princípio da legalidade, que é componente da noçãode validade e que pode ser objeto de controle do judiciário.

5.4 Publicidade.

Para melhor entendimento do principio vamos dividi-lo em 2 significados, quais sejam:

a) “Publicidade provocada”: art. 5 da CF, inc XXXIII. O administrado tem o direito de pedir informaçõese a administração tem o dever de prestá-lasObs.: Exceção são as informações sigilosas para garantir a segurança pública e àquelas que ferrem aintimidade de alguém.

b) “Publicidade ex officio”: é a publicidade que o administrado não precisa provocar, ela vem paradivulgar ato realizado.

Obs.: A Publicidade não é requisito para a existência e nem para a validade do ato, ela é apenasrequisito para a eficácia dele (para que produza efeitos).

BIBLIOGRAFIA:

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 21ª edição. Editora Malheiros.

MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. Editora RT.



POLICIA FEDERALDisciplina: Direito AdministrativoTema: Organização da Administração BrasileiraProf.: Rafael MaffiniData: 14/02/2007

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1. Principio da eficiência.

Esse princípio foi positivado com o advento da EC-19. Foi inserido para que o Brasil buscasse o modelogerencial de administração, aquele com o qual a organização é instrumento para atingir a eficiência.

Assim a noção de eficiência está intimamente ligada ao modelo gerencial de administração.

Vale lembrar que a eficiência deve ser produto de um parâmetro objetivo para que não sejainstrumento de perseguição pessoal.

2. Organização da Administração Brasileira.

Iremos tratar aqui da adm em sentido formal, ou seja, estrutura.

Administração pública direta: Equivale a uma pessoa jurídica para cada âmbito. Essa PJ se confundecom o próprio ente federado.

2.1 Administração Pública Direta.

A adm pública direta costuma ser chamada de pessoa política, porque tem autonomia adm e política.

Quem estabelece quem integra a administração pública é a lei. No âmbito federal temos:

a) Órgão de chefia do poder executivo;b) Todos os demais órgãos que segundo a lei estão ligados a chefia do poder executivo por um vinculode hierarquia.

Diferença entre órgão e entidade:

a) Órgão é unidade adm carente de personalidade.b) Entidade é unidade adm dotada de personalidade jurídica.

Segundo a Teoria do Órgão:a) O órgão não tem patrimônio próprio;b) Não tem personalidade;c) Tem funções;d) Não tem capacidade jurídica.

A relação entre o órgão e a pessoa jurídica a que está ligado é de vinculo de imputação.2.2 Administração Pública Indireta.

É um conjunto de outras PJs (pessoas jurídicas) ligadas a ela. Basicamente são:

-Autarquias;-Fundações Públicas;-Sociedade de Economia Mista;-Empresa pública.

Estas PJs têm autonomia adm mas não têm autonomia política, daí serem chamadas de pessoasadministrativas.

São titulares de deveres e direitos próprios, assim podem demandar e ser demandadas.




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A relação entre adm pública direta e cada uma das PJs da adm pública indireta é de vinculo desupervisão.

Atenção: Descentralização se dá sempre que a ampliação da estrutura da adm pública resulta dacriação de PJ. Já a desconcentração ocorre quando a ampliação resulta criação de órgão.

Características comuns:

1) Todas são PJs;

2) Todas têm autonomia administrativa;

3) Todas precisam de lei para sua existência. No caso da autarquia a lei a cria; e nas demais a leiautoriza sua criação.

4) Todas estão submetidas ao dever de licitar;

5) Todas estão submetidas ao controle do Tribunal de Contas;

6) Quanto aos seus profissionais estes estão devem ser admitidos mediante concurso e estãosubordinados às regras de proibição de acumulação de cargos.

Diferenças entre autarquia e fundação:

Autarquias FundaçõesQuanto à atividade: Para desempenho de atividades

típicas de administração.

Para desempenho de atividades

que serão definidas em LeiComplementar (essa LC aindanão foi criada).

Quanto à forma de criação: Criadas por lei. Autorizadas por lei.

Quanto à natureza jurídica: Sempre será de PJ de direitopúblico.

Para Celso Antonio Bandeira deMelo sempre será de direitopúblico.Essa é a posição da doutrinaminoritária, todavia é a adotadapela CESP.

Semelhanças entre Sociedade de economia mista e empresa pública:

1) São PJ de direito privado;

2) Têm quadro funcional celetista;

3) Não incide prescrição qüinqüenal, e sim a do CC.

4) Desempenham atividade econômica “lato senso”.




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Diferenças:

Sociedade de economia mista Empresa públicaQuanto à composição do capital: Admitem ingresso de capital

privado em sua composiçãopatrimonial. Desde que aoEstado esteja a maior parte docapital votante.

Não admitem ingresso de capitalprivado em sua composição.Há dois tipos:a) Empresa pública com 100%do capital em UMA PJ. Ex: CaixaEconômica Federal.b) Empresa pública com mais deum sócio, desde que nenhumseja particular.

Quanto à forma societária: Sempre serão Sociedades

Anônimas.

Podem adotar qualquer forma

societária compatível. Ex: S.A.aberta não é compatível.

Diferenças entre autarquias e fundações X empresa pública e sociedade de economia mista:

Autarquias e Fundações Empresa Pública e Sociedade deEconomia Mista

Quanto ao aspecto tributário: Gozam de imunidades recíprocasno que tange a renda, patrimônioou serviços, art. 150 parágrafo.2º da CF.

Se todas as empresas de umaárea econômica gozarem deprivilégios fiscais as empresaspúblicas e soc de economia que

exercem essa mesma atividadetambém receberão o mesmotratamento.

Quanto ao aspecto processual: São consideradas fazendaspúblicas para fins processuais.

Não são consideradas fazendaspara fins processuais. Mas a leipode atribuir a alas algumascaracterísticas de fazendapública.

Bibliografia:





POLÍCIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Poderes AdministrativosProf.: Rafael MaffiniData: 28/02/07

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Jurisprudências citadas em Aula

RE 167137 / TO - TOCANTINSRECURSO EXTRAORDINÁRIORelator(a): Min. PAULO BROSSARDJulgamento: 18/10/1994Órgão Julgador: SEGUNDA TURMAParte(s)RECTE.(S): HAGAHUS ARAUJO E SILVA RECORRIDO: ESTADO DO TOCANTINSRECORRIDOS: JOAO DE DEUS MIRANDA RODRIGUES E OUTROEMENTA: TRIBUNAL DE CONTAS. NOMEAÇÃO de seus membros em Estado recem-criado. Natureza do atoadministrativo. Parametros a serem observados. AÇÃO POPULAR desconstitutiva do ato. TRIBUNAL DECONTAS DO ESTADO DE TOCANTINS. PROVIMENTO DOS CARGOS DE CONSELHEIROS. A nomeação dosmembros do Tribunal de Contas do Estado recem-criado não e ato discricionario, mas vinculado a

determinados critérios, não só estabelecidos pelo art. 235, III, das disposições gerais, mas também,naquilo que couber, pelo art. 73, par. 1., da CF. NOTORIO SABER - Incisos III, art. 235 e III, par. 1., art.73, CF. Necessidade de um minimo de pertinencia entre as qualidades intelectuais dos nomeados e ooficio a desempenhar. Precedente histórico: parecer de Barbalho e a decisão do Senado. AÇÃO POPULAR.A não observancia dos requisitos que vinculam a nomeação, enseja a qualquer do povo sujeita-la acorreção judicial, com a finalidade de desconstituir o ato lesivo a moralidade administrativa. Recursoextraordinário conhecido e provido para julgar procedente a ação.

RMS 24699 / DF - DISTRITO FEDERALRECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇARelator(a): Min. EROS GRAUJulgamento: 30/11/2004

Órgão Julgador: Primeira TurmaParte(s)RECTE.(S) : BERNARDO ROSENBERGRECDO.(A/S) : UNIÃOEMENTA: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO.DEMISSÃO. PODER DISCIPLINAR. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA AMPLADEFESA. ATO DE IMPROBIDADE. 1. Servidor do DNER demitido por ato de improbidade administrativa epor se valer do cargo para obter proveito pessoal de outrem, em detrimento da dignidade da funçãopública, com base no art. 11, caput, e inciso I, da Lei n. 8.429/92 e art. 117, IX, da Lei n. 8.112/90. 2. Aautoridade administrativa está autorizada a praticar atos discricionários apenas quando norma jurídicaválida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. Os atos administrativos que envolvem a aplicaçãode "conceitos indeterminados" estão sujeitos ao exame e controle do Poder Judiciário. O controle

jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, à luz dos princípios que regem a atuação daAdministração. 3. Processo disciplinar, no qual se discutiu a ocorrência de desídia --- art. 117, inciso XVda Lei n. 8.112/90. Aplicação da penalidade, com fundamento em preceito diverso do indicado pelacomissão de inquérito. A capitulação do ilícito administrativo não pode ser aberta a ponto de impossibilitaro direito de defesa. De outra parte, o motivo apresentado afigurou-se inválido em face das provascoligidas aos autos. 4. Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 nãoincumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos deimprobidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério Público para ajuizamento dacompetente ação, não a aplicação da pena de demissão. Recurso ordinário provido.




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Material do Anotador

1. Agências reguladoras e agências executivas.

1.1 Agência reguladora é uma entidade autárquica em regime especial que é criada para desempenho deatividades de administração consistentes na regulação ou de serviços públicos ou de outras atividadesrelevantes ao Estado.

Atenção: Prestar serviços públicos não é típico de administração. Já regular serviços públicos é atividadetípica de administração.

STF: APENAS DUAS AGENCIAS REGULADORAS ESTÃO PREVISTAS NA CF, PORÉM A LEI PODRIA CRIA-LASMESMO QUANDO NÃO PREVISTAS NA CF.

1.2 Agência executiva é uma qualificação formal que se atribui a uma autarquia ou fundação pública quecelebra um contrato de gestão, cumprindo as metas nele estabelecidas. Ex: artigo 24 da lei 8666.

De acordo com a Lei 9649/98 a qualificação de agencia executiva se dá por ato do presidente daRepública.

2. Poderes da Administração Pública.

2.1. Poder vinculado e poder discricionário.Vinculação e discricionariedade são duas formas diferentes de atribuição de competência; ou a lei atribui acompetência ao administrador de forma vinculada ou de forma discricionária..

Regra vinculada: A lei prevê uma hipótese e estabelece para a ocorrência desta um comportamento únicopara o administrador. Assim, não há na regra vinculada nenhum juízo de escolha de valor, mas há um juízo de interpretação (se a hipótese cabe ou não). Ex: artigo 202 da lei 8112/90.

Regra discricionária: a lei estabelece uma hipótese e concretizada essa hipótese a lei estabelece mais deuma forma válida de atuação. Assim, é uma circunstancia que não escapa da legalidade, mas sim davinculação. Ex: concessão de licença ao servidor para assuntos particulares.

A escolha que o administrador deverá fazer dentre as opções que a lei lhe dá deve seguir um critério,trata-se do mérito administrativo.

a) Pra que serve?O mérito administrativo serve para ser critério de escolha em regra de competência discricionária.

b) O que é mérito administrativo?É o binômio conveniência e oportunidade. Conveniência e oportunidade significam o juízo de valoração dahipótese legal (oportunidade) seguido da eleição da melhor solução ao interesse público (conveniência).

c) O poder judiciário pode controlar o mérito administrativo?Trata-se de questão amplamente debatida. Quando o administrador concretiza regra discricionária deforma válida e optar por determinada hipótese oferecida pela lei não pode o magistrado controlar o méritoda escolha. Todavia os que entendem ser possível o controle do mérito explicam-se afirmando que no




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caso do administrador agir invalidamente com pretexto de estarem agindo de forma discricionária épossível o controle do judiciário.

2.2 Poder hierárquico.

Poder hierárquico é a distribuição ou escalonamento das competências, atribuições da administraçãopública em patamares hierarquicamente diferenciados, de modo que se estabeleçam níveis de chefia. Oorganograma é a representação gráfica do poder hierárquico.

Consectários desse poder (conseqüências):

a) Poder de chefia;b) Poder de coordenação;c) Poder de revisão de atos;

d) Poder de iniciativa do poder disciplinar;e) Poder de transferência administrativa de competência (delegação e avocação de competência).

e.1) Limites a delegação de competência:

1- Limites conceituais (extraídos do conceito): deve a delegação ser parcial, temporária, esporádica eexcepcional.2- Limites específicos: cada servidor é regido por regra que dirá suas atribuições, artigo 84 da CF.3- Limitações gerais: são aquelas que decorrem da natureza do ato. Conforme o artigo 13 da lei 9784 nãopode ser delegado ato de caráter normativo, decisão de recurso administrativo (para que não setransforme o recurso em pedido de revisão) e as matérias de competência exclusiva.

Obs.: A delegação de competência no âmbito federal prescinde de hierarquia ao passo que a avocaçãonão.

Bibliografia:





POLÍCIA FEDERALDisciplina: Direito AdministrativoTema: Poderes da AdministraçãoProf.: Rafael MaffiniData: 14/03/2007

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MATERIAL DE APOIO

1. PODER DE POLICIA.

Polícia pública é o gênero do qual temos três espécies:

1) Polícia Judiciária;2) Polícia Ostensiva de manutenção da ordem;3) Policia administrativa.

O conceito encontra-se no artigo 78 do CTN. O poder de policia pode manifestar-se de várias formasuma delas é a taxa.

Podemos desmembrar o conceito em 4 elementos:

1º elemento: Considera-se poder de policia a atividade da administração pública que não se transfereao particular (ADIN 1717).Para a maioria da doutrina não há exceção exceto para o Prof. Celso Antonio Bandeira de Melo queafirma haver uma exceção qual seja a do capitão de navio.

Poder de polícia pode ser:

1) Originário: aquele desempenhado pelo próprio ente federado que segundo a CF é o titular.2) Derivado: quando o ente federado que é o titular cria uma pessoa jurídica da administração públicaindireta para o poder de policia.

2º elemento: que limita ou disciplina direito (liberdade e propriedade).O objeto da policia administrativa é o direito em si e não a pessoa (objeto da policia judiciária).

3º elemento: que regula a pratica de ato ou abstração de fato.

Quais são os meios de exercício do poder de polícia?

a) através de ordens;b) proibições;c) sanções.

Considera-se regular o meio quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável

com observância do processo legal e tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, semabuso ou desvio de poder.Poder de policia tem como limites principais: lei e o devido processo legal ( em suas duas faces:procedimental e substancial).

4º elemento: em razão do interesse público.

1.1 INSTITUTOS AFINS.

1.1.1 POLICIA ADMINISTRATIVA x POLICIA JUDICIARIA.

Policia administrativa Policia judiciáriaSua atividade não gira em torno de “crime” É uma atividade que se relaciona com a noção de

crimeEstudada pelo Direito Administrativo Estudada pelo Direito processual penal



POLÍCIA FEDERALDisciplina: Direito AdministrativoTema: Poderes da AdministraçãoProf.: Rafael MaffiniData: 14/03/2007

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Incide sobre direitos das pessoas Incide sobre a pessoa em siTem uma finalidade preventiva mas para exerce-

la pode ser repressiva ou preventiva

É repressiva

1.1.2 POLICIA ADMINISTRATIVA X SERVIÇO PÚBLICO.

Em âmbito federal há a lei 9873/99 que trata do prazo de prescrição do poder de policia, qual seja de5 anos.O serviço publico pode ser delegado a particulares enquanto o poder de policia não.

1.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLICIA.

a) discricionariedade;b) imperatividade (da qual decorre a coercibilidade);

c) auto-executoriedade.

2. PODER DISCIPLINAR

Há 2 formas de subordinação do individuo à administração:

1) Subordinação geral;2) Subordinação especial (funcionário publico).

Conceito: é a faculdade (prerrogativa) que tem a administração publica de aplicar sançõesadministrativas a quem está subordinado a ela de modo especifico ( não entra a subordinação geral).

3. PODER REGULAMENTAR.

Conceito: é a faculdade (prerrogativa) da administração pública através do chefe do poder executivode criar normas gerais e abstratas para a regulamentação de normas contidas em leis em sentidoformal.

Limites do poder regulamentar:

a) A administração PODE explicar o texto de lei.

b) A administração PODE explicitar conceitos legais (STF chama de regulamentos “intra legem”)

c) A administração como regra não pode editar atos normativos como lei (a diferença deles está justamente no fato de que apenas a lei pode inovar), todavia quanto a existência de exceção adoutrina majoritária admite pelo menos uma qual seja o artigo 84, VI, da CF.

d) A administração não pode contrariar o texto de lei.

Bibliografia:





POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Roteiro de AulaProf.: Rafael MaffiniData: 28/03/07

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Material do Professor

ATOS ADMINISTRATIVOS

(Prof. Rafael Da Cás Maffini) 1) Conceito:

a) Ato administrativo (stricto sensu) pode ser definido através dos seguintes aspectos:

ato jurídico: manifestação unilateral de vontade apta à produção de efeitos jurídicos concretospreestabelecidos (tipicidade)

praticado pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes

submetido a um regime jurídico especial de Direito Público, com a fixação de prerrogativas emfavor da Administração Pública, fundamentadas no princípio do interesse público

b) Institutos que não podem ser confundidos com atos administrativos:

contratos da administração pública

atos normativos da Administração Pública

fatos administrativos

atos jurídicos praticados pela Administração Pública regidos pelo Direito Privado (atos de gestão)

c) Diferença entre “ato administrativo stricto sensu” e “ato administrativo lato sensu”:

ato administrativo stricto sensu: marcado pelas noções de unilateralidade, concretude e tipicidade

ato administrativo lato sensu: quaisquer manifestações de vontade com aptidão de efeitos jurídicos. Neste sentido, incluem-se, além dos atos administrativos stricto sensu (unilaterais, deefeitos concretos e típicos), os atos de efeitos normativos (regulamentos, portarias, resoluções) eos negócios jurídicos da administração (contratos, convênios, consórcios)

2) Elementos (requisitos e pressupostos) dos atos administrativos:

a) Entendimento majoritário (trata de elementos, requisitos e pressupostos como sinônimos): Artigo 2°da Lei n° 4.717/65 competência (subdividido em aspecto material, aspecto temporal, aspecto territorial) forma finalidade motivo (ou causa) objeto (ou conteúdo)

b) Entendimento defendido pelo Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello (diferencia os conceitos deelementos e pressupostos)

I) Elementos: Conteúdo Forma

II) Pressupostos De existência




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o Objetoo Pertinência

De validadeo Sujeito (pressuposto subjetivo)o Motivo (pressuposto objetivo)o Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo)o Finalidade (pressuposto teleológico)o Causa (pressuposto lógico) – vínculo de pertinência entre motivo e conteúdoo Formalização (pressupostos formalísticos)

3) Atributos dos atos administrativos:

Presunção de legitimidade Imperatividade

Auto-executoriedade Tipicidade

OBS: Alguns autores desdobram a auto-executoridade em exigibilidade (qualidade em virtude da qual oEstado, no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros, o cumprimento das obrigações queimpõe, sem a necessidade de autorização judicial) e executoridade (qualidade pela qual o Poder Públicopode compelir materialmente o administrado, sem buscar previamente as vias judiciais)

4) Classificação (principais critérios de classificação dos atos administrativos):

4.1 Quanto à estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos;

4.2 Quanto aos destinatários: atos individuais e atos gerais;

4.3 Quanto à situação de terceiros: atos internos e atos externos

4.4 Quanto aos efeitos do ato em relação ao administrado: atos ampliativos e atos ablativos (ourestritivos)

4.5 Quanto à formação: atos simples, atos complexos ou atos compostos;

4.6 Quanto ao regramento: atos vinculados e atos discricionários

5) Extinção dos atos administrativos:

5.1 Modos ordinários ou normais de extinção de atos administrativos: podem ser enumerado comoprincipais exemplos os seguintes:

nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos a termo final, o advento dotermo;

nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos à condição resolutiva, aimplementação da condição;

nos atos administrativos de efeitos instantâneos, com a própria prática do ato; nos atos administrativos intuitu personae ou de efeitos personalíssimos, com o perecimento do

destinatário; nos atos administrativos em geral, com o esgotamento do objeto

5.2. Modos extraordinários ou anormais de extinção dos atos administrativos:

a) Principais espécie




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revogação: extinção do ato administrativo em função de questões de conveniência e oportunidade.Pela importância, será tratada pormenorizadamente. Vide quadro abaixo;

anulação (ou invalidação): extinção do ato administrativo por razões de invalidade. Tal como arevogação, também merecerá tratamento específico oportuno. Vide quadro abaixo;

cassação: extinção do ato por descumprimento, pelo interessado, de condições posteriores àprática do ato, as quais são necessárias para que o ato possa permanecer produzindo efeitos;

caducidade: extinção do ato que se dá porque a legislação que o embasava é revogada esubstituída por outras normas jurídicas que passam a proibi-lo;

renúncia: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário de um atoabre mão dos efeitos que lhe são benéficos após já tê-los, mesmo que parcialmente, usufruído;

recusa: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário abre mão dosefeitos que lhe são benéficos antes de ter iniciado a sua fruição;

contraposição: extinção do ato por conta da superveniente prática de outro ato cujos efeitos lhesão contrapostos.

b) Quadro comparativo entre revogação e anulação de atos administrativos:

Características abordadas

REVOGAÇÃO DE ATOS

ADMINISTRATIVOS

ANULAÇÃO DE ATOS

ADMINISTRATIVOS

Fundamento jurídico Conveniência e oportunidade(questão de méritoadministrativo ou, ultima ratio,de interesse público) – Arevogação pressupõe atosadministrativos perfeitos,válidos e eficazes (exeqüíveis

ou não)

Ilegalidade lato sensu (Artigo2.°, parágrafo único, I, da Lei9.784/1999), ou seja,invalidade

Legitimação Exclusivamente a AdministraçãoPública (aí compreendidos osPoderes Judiciário e Legislativo,em relação aos seus própriosatos administrativos, quando noexercício de função atípica deadministração pública)

Poder Judiciário eAdministração Pública

Natureza quanto aoregramento

Discricionária (Lei n°9.784/1999, art. 53. “AAdministração (...) poderevogá-lo [os seus atos

administrativos] por motivo deconveniência ou oportunidade,respeitados os direitosadquiridos”).

Em regra, vinculada (Lei9.784/1999, art. 53. “AAdministração deve anular seuspróprios atos, quando eivados

de vício de legalidade (...)”).Vide ainda Súmula 473, doSupremo Tribunal Federal. Aregra da vinculação quanto aodever de anulação de atosinválidos possui exceçõesmateriais: a) a decadência (art.54, da Lei 9.784/1999 e art.103-A, da Lei n° 8.213/1991);e b) a convalidação (art. 55, daLei n° 9.784/1999)

Efeitos Ex nunc – artigo 5°, XXXVI, da

CF/1988

Ex tunc , ressalvados quanto

aos terceiros de boa-fé, emrelação aos quais a invalidaçãoopera efeitos ex nunc .




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OBSERVAÇÕES:

1) Atos administrativos irrevogáveis:

atos vinculados, enquanto possuírem tal qualidade; atos já extintos; atos que a lei declare irrevogáveis; atos de controle; atos internos a um processo administrativos, já preclusos; atos complexos; atos enunciativos (ou declaratórios); atos de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos.

2) Limites materiais à anulação de atos administrativos:a) Decadência da prerrogativa administrativa de invalidação ex officio dos atos administrativos (artigo 54da Lei 9.784/1999, para atos praticados pela Administração Pública Federal em geral, e art. 103-A, da Lei8.213/1991, para atos praticados pela Previdência Social) – requisitos:

Ser o ato ampliativo, ou seja, ser praticado de modo a produzir efeitos benéficos aos seus destinatários

+

Ter sido o ato praticado há largo tempo (na Lei Federal de Processo Administrativo, 5 anos)

+

Boa-fé (presumida) do destinatário, assimcompreendida não ter o destinatário dado causa à

invalidade

b) Convalidação de atos administrativos (art. 55 da Lei 9.784/1999) – requisitos:

Não pode acarretar lesão ao interesse público

+

Não pode acarretar prejuízo a terceiros, daí por que nãose podem convalidar atos que tenham sido objeto de

alguma impugnação, uma vez que, neste caso,existiram interessados diretos na sua invalidação

+

O ato deve apresentar “defeitos sanáveis” (vícios decompetência e de forma).

3) Limites formais à anulação de atos administrativos: contraditório e ampla defesa




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Material de ApoioAcordãos mencionados em aula

a) quanto à irrazoabilidadede não prorrogar concurso, se não houver fundamento plaúsivel para talprovidência: RE 192.568 e RE 273.605

RE 192568 / PIRECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO Julgamento: 23/04/1996Órgão Julgador: Segunda TurmaParte(s)RECTE. : VIRGÍLIO MADEIRA MARTINS FILHO E OUTROS ADVDO. : ANTÔNIO VILAS BOAS TEIXEIRA DECARVALHO RECDO. : TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍEmentaCONCURSO PÚBLICO - EDITAL - PARÂMETROS - OBSERVAÇÃO. As cláusulas constantes do edital de

concurso obrigam candidatos e Administração Pública. Na feliz dicção de Hely Lopes Meirelles, o edital élei interna da concorrência. CONCURSO PÚBLICO - VAGAS - NOMEAÇÃO. O princípio da razoabilidade éconducente a presumir-se, como objeto do concurso, o preenchimento das vagas existentes. Exsurgeconfigurador de desvio de poder, ato da Administração Pública que implique nomeação parcial decandidatos, indeferimento da prorrogação do prazo do concurso sem justificativa socialmente aceitável epublicação de novo edital com idêntica finalidade. "Como o inciso IV (do artigo 37 da Constituição Federal)tem o objetivo manifesto de resguardar precedências na seqüência dos concursos, segue-se que aAdministração não poderá, sem burlar o dispositivo e sem incorrer em desvio de poder, deixar escoardeliberadamente o período de validade de concurso anterior para nomear os aprovados em certamessubseqüentes. Fora isto possível e o inciso IV tornar-se-ia letra morta, constituindo-se na mais rúptil dasgarantias" (Celso Antonio Bandeira de Mello, "Regime Constitucional dos Servidores da AdministraçãoDireta e Indireta", página 56).

CONCURSO PÚBLICO, PRAZO DE VALIDADE, PRORROGAÇÃO, PEDIDO,INDEFERIMENTO, JUSTIFICATIVA, AUSÊNCIA, PUBLICAÇÃO, EDITAL,FINALIDADE, IGUALDADE, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DESVIO DEPODER, CARACTERIZAÇÃO, CANDIDATO, APROVAÇÃO, DIREITO,NOMEAÇÃO, CONCURSO PÚBLICO, EDITAL, PARÂMETROSObservaçãoVotação: por maioria, vencido em parte o Min. Carlos Velloso e integralmente o Min. Néri da Silveira.Resultado: conhecido e provido. Obs.: - O RE-192568 foi objeto dos RE-192568-ED, não conhecidos.N.PP.:(42). Análise:(LMS). Revisão:(NCS). Inclusão: 18/09/96, (ARL). Alteração: 30/11/03, (MLR).

DoutrinaOBRA: Regime Constitucional dos Servidores da Adm. Direta e Indireta

AUTOR: Celso Antonio Bandeira de Mello PÁGINA: 56RE 273605 / SPRECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA Julgamento: 23/04/2002 ÓrgãoJulgador: Segunda TurmaParte(s)RECTES. : ARI MARCELO SOLON E OUTRO ADVDOS. : MILTON CAMPILONGO E OUTROS RECDA. :UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP ADVDA. : SONIA NARA GIANELLI RODRIGUES ADVDO. : CARLOSROBICHEZ PENNAEmentaRecurso extraordinário. Administrativo. Concurso Público. 2. Acórdão que negou provimento à apelação,assentando a inexistência de direito subjetivo à nomeação de candidatos aprovados em concurso paraprovimento de cargo de Professor Assistente. 3. Criação de dois cargos de Professor Assistente noDepartamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito, quando se encontrava em pleno curso o tempo deefic ácia do concurso público. Ocorrência de contratação de professores e renovação de contrato. 4.Precedente da Turma no RE 192.569-PI, em que se assegurou a nomeação de concursados, eis que




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existentes vagas e necessidade de pessoal. 5. Constituição, art. 37, IV. Prequestionamento verificado. 6.Recurso extraordinário conhecido e provido.

ObservaçãoVotação: unânime. Resultado: conhecido e provido. Acórdão citado: RE-192568.DoutrinaOBRA: COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988AUTOR: CELSO RIBEIRO BASTOS E IVES GANDRA MARTINSEDITORA: SARAIVAVOLUME: 3 PÁGINA: 80 ANO: 1992OBRA: REGIME CONSTITUCIONAL DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETAAUTOR: CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO PÁGINA: 56Acórdãos no mesmo sentidoRE 273605 ED ANO-2002 UF-SP TURMA-02 MIN-GILMAR

b) quanto ao direito propriamente dito à nomeação RMS 23.657

RMS 23657 / DF - DISTRITO FEDERALRECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇARelator(a): Min. MARCO AURÉLIOJulgamento: 21/11/2000Parte(s)RECTE. : PLOVER PEDRO SCHIAVONADVDA. : HELOISA STEIN NEVESRECDA. : UNIÃO FEDERALADVDO. : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃOEmenta

DECADÊNCIA - MANDADO DE SEGURANÇA - ATO OMISSIVO. Tratando-se de ato omissivo - no caso, aausência de convocação de candidato para a segunda fase de certo concurso -, descabe potencializar odecurso dos cento e vinte dias relativos à decadência do direito de impetrar mandado de segurança, prazoestranho à garantia constitucional. CONCURSO PÚBLICO - EDITAL - PARÂMETROS - OBSERVÂNCIABILATERAL. A ordem natural das coisas, a postura sempre aguardada do cidadão e da AdministraçãoPública e a preocupação insuplantável com a dignidade do homem impõem o respeito aos parâmetros doedital do concurso. CONCURSO PÚBLICO - EDITAL - VAGAS - PREENCHIMENTO. O anúncio de vagas noedital de concurso gera o direito subjetivo dos candidatos classificados à passagem para a fasesubseqüente e, alfim, dos aprovados, à nomeação. Precedente: Recurso Extraordinário nº 192.568-0/PI,Segunda Turma, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 13 de setembro de 1996.IndexaçãoRECONHECIMENTO, INOCORRÊNCIA, DECADÊNCIA, MANDADO DE SEGURANÇA,

(STJ), EXISTÊNCIA, ATO OMISSIVO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.EXISTÊNCIA, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO, CONVOCAÇÃO,FASE SUBSEQUENTE, CONCURSO, FISCAL DO TRABALHO, OCORRÊNCIA, PREVISÃO,REALIZAÇÃO, NOVO CONCURSO, AUSÊNCIA, EXAURIMENTO, PRAZO DE VALIDADE,CONCURSO ANTERIOR, POSSIBILIDADE, PRORROGAÇÃO // CONFIGURAÇÃO,DESVIO DE PODER, INDEFERIMENTO, PRORROGAÇÃO, CONCURSO, EXISTÊNCIA, VAGAS,CANDIDATOS APROVADOS // OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE /PREFERÊNCIA,CANDIDATOS CLASSIFICADOS, CONCURSO ANTERIOR, CANDIDATOS HABILITADOS,CONCURSO ULTERIOR.

(VOTO VENCIDO), OCORRÊNCIA, DECADÊNCIA, MANDADO DE SEGURANÇA,TERMO INICIAL, PRAZO DECADENCIAL, AUSÊNCIA, PRORROGAÇÃO, CONCURSO,PUBLICAÇÃO, NOVO EDITAL / IMPOSSIBILIDADE,OMISSÃO, ATO DISCRICIONÁRIO, INEXISTÊNCIA,OBRIGATORIEDADE, PRORROGAÇÃO, CONCURSO / INOCORRÊNCIA,PRESCRIÇÃO, AUSÊNCIA, RECEPÇÃO, LEI, CONSTITUIÇÃO FEDERAL,(MINISTRO MAURÍCIO CORRÊA).




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(VOTO VENCIDO), AUSÊNCIA, SURGIMENTO, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO,OCORRÊNCIA, MERA PREVISÃO, VAGAS // EXISTÊNCIA, REGIONALIZAÇÃO, VAGAS,

CONCURSO REALIZADO, INOCORRÊNCIA, DISTRIBUIÇÃO REGIONAL,NOVAS VAGAS / INEXIGIBILIDADE, EXPLICITAÇÃO, MOTIVOS DE CONVENIÊNCIA,OPORTUNIDADE, REALIZAÇÃO, ATO DISCRICIONÁRIO // LICITUDE,CLÁUSULAS EXORBITANTES, CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, SOBREPOSIÇÃO,INTERESSE PÚBLICO, INTERESSE PRIVADO, (MINISTRO MAURÍCIO CORRÊA).ObservaçãoVotação: por maioria, na preliminar e no mérito, vencido oMinistro Maurício Corrêa.Resultado: afastada a alegação de decadência e provido orecurso, para conceder o mandado de segurança.Acórdãos citados : RMS-18387 (RTJ-50/154), RMS-18387-EDv(RTJ-53/637), MS-20475, MS-21067 (RTJ-140/67), RMS-23040

(RTJ-172/485), RMS-23056 (RTJ-168/488), MS-23126(RTJ-175/128), RMS-23341, RMS-23538 (RTJ-173/515),RMS-23598, RE-192568.N.PP.:(30). Análise:(CMM).DoutrinaOBRA: O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIOAUTOR: SEABRA FAGUNDESEDIÇÃO: 2 PÁGINA: 88OBRA: DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIROAUTOR: HELY LOPES MEIRELLESEDIÇÃO: 23 PÁGINA: 191 ANO: 1988EDITORA: MALHEIROS

Resumo de aula(Material Complementar ao do professor)

2. Elementos do ato administrativo, conforme a doutrina clássica (está na Lei da Ação Popular):

2.1 Competência: o ato deverá ser praticado por quem detenha a habilitação jurídica para fazê-lo.

A analise da competência exige três requisitos:

-Aspecto material: → atribuição legal originária→ atribuição legal derivada

-Aspecto temporal;-Aspecto territorial.

2.2 Forma: é o modo de exteriorização do ato, o modo como se consegue percebe-lo.É a lei quem define a forma.Nos atos administrativos a forma é elemento, não é mera prova, assim o vicio de forma gera problemasno plano da validade e não da eficácia.

Atenção: não confundir forma com formalidade, essa ultima é a especificação da forma.

A formalidade se divide em duas espécies:1) essencial: sua inobservância gera os mesmos efeitos do vício de forma;2) não essencial: sua inobservância gera mera irregularidade.

2.3 Finalidade: podemos analisá-la sob duas perspectivas;

1) finalidade abstrata, geral ou mediata: interesse público primário.




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2) finalidade concreta, especifica, imediata ou ainda legal: aquele interesse especifico para o qual o ato épraticado.

Para os atos administrativos em geral, salvo para as desapropriações, a administração publica não podedesgarrar nem da finalidade geral nem da especifica.

Obs.: não confundir desvio de poder ou desvio de finalidade (vicio no elemento finalidade) com excessode poder (vicio na competência).

2.4 Motivo ou causa:

Motivo do ato é a situação de fato prevista em lei que antecede a pratica do ato e lhe determina.

Teoria dos motivos determinantes: nos atos em que a motivação é obrigatória a existência e a

congruência dos motivos contidos na motivação determina a validade do ato administrativo praticado(“a”).

Nos atos em que a motivação não é obrigatória, mas é feita, vale a letra “a”.

2.5 Objeto ou conteúdo.



POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Artigo do Professor – Atos AdministrativosProf.: Rafael MaffiniData: 11.04.07

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Atos Administrativos Sujeitos a Registro pelos Tribunais de Contas e a Decadência da PrerrogativaAnulatória da Administração Pública

Rafael Da Cás Maffini Advogado em Porto Alegre. Mestre eDoutorando em Direito pela UFRGS.Professor de Direito Administrativo

Sumário: Introdução - I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais deContas e atos administrativos complexos - II A decadência da potestadeadministrativa de invalidação de atos e o princípio da proteção daconfiança - Conclusões Referências bibliográficas

Introdução

O Direito e a Constituição são o que as Cortes Constitucionais dizem que são. Tal máxima - referida porHart -1 revela-se absolutamente apropriada num sistema judiciário como o brasileiro, em que o SupremoTribunal Federal é qualificado solenemente na Carta Política como o "guardião precípuo da Constituição".2 Demais disso, questões de política

judiciária, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de demandas que deságuam no PoderJudiciário,3 germinam uma tendência cada vez mais acentuada de concentração decisória de matériasconstitucionais no Supremo Tribunal Federal, em óbvio detrimento dos mecanismos de controle difuso deconstitucionalidade.4 Por certo, a interpretação constitucional oriunda do Pretório Excelso merece respeitoe impõe obediência, dada a legitimação institucional que lhe é imanente.

No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia aspalavras da Constituição Federal,5 seu intérprete autêntico,6 pois, não o imuniza de críticas. Ao jurista seimpõe uma avaliação atenta das decisões exaradas pelo STF - ou por qualquer outro órgão jurisdicional -seja para revelar e reconhecer a correção dos fundamentos que ensejaram a decisão, seja para apontareventuais equívocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreção inerente ao julgamentoanalisado.

1 "A supreme tribunal has the last word in saying what the law is and, when it has said it, the statement that the court was wrong hasno consequences within the system: no one's rights or duties are thereby altered. . ... This leads to another from ofthe denial that courtsin deciding are ever bound by rules: "The law (or the constitution) is what the court say it is." (HART, Herbert L.A. The Concept of Law. london: Oxford, 1961, p. 138).2 "CF, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, ...".3 O próprio Poder Público, não se pode olvidar, é um dos principais responsáveis pelo incomensurável número de demandas quevertem ao Poder Judiciário.4 A Emenda Constitucional n° 45, de 08.12.2004 (publicada no DOU de 31.12.2004) cristalizou ainda mais tal tendência, ao ampliar

ou atribuir vinculatividade às decisões oriundas do STF, especialmente com a redação dada aos Artigos 102, §2° ("As decisõesdefinitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratóriasde constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e àadministração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") e 103-A ("O Supremo Tribunal Federal poderá, deofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional,aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do PoderJudiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão oucancelamento, na forma estabelecida em lei"). Antes da EC n° 45/04, a referida tendência já aparecia na legislação infraconstitucional,especialmente na lei n° 9.868/99 (Art. 28, parágrafo único) e na lei n° 9.882/99 (Art. 10, § 3°).5 Tal consideração não é mais do que uma paráfrase a Montesquieu (MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Trad. Pedra Vieira Mata.4. ed. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 176). que obviamente não pode ser interpretada com uma ode endereçada a um comportamentoautômato e restritivo dos integrantes daquela Corte.6 Aqui, intérprete autêntico é expressão utilizada no sentido empregado por Kelsen. Verbis: "a interpretação feita pelo órgão aplicador

do Direito é sempre autêntica. Ela cria Direito. ... Mas autêntica, isto é, criadora de Direito, é-o a interpretação através de um órgãoaplicador do Direito, ainda quando crie Direito apenas uma norma individual ou execute uma sanção" (KELSEN. Hans. Teoria Pura

do Direito. Trad. João Baptista Machado. 4. ed. Coimbra: Armênio Amado, 1979, p. 472).




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Tal posicionamento crítico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, ocoloca em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatização humana e,

como tal, apresenta-se suscetível a erros. Tanto quanto falível, a condição humana traz consigo acaracterística da mutabilidade, razão pela qual se permite cogitar de uma alteração de posicionamento,7 mesmo que levado a efeito pelo Supremo Tribunal Federal.

Ou seja, o papel da Ciência Jurídica, e pois, daqueles que dela se ocupam, deve visar sempre àconstrução, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano teórico, os argumentos jurídicosempregados como fundamentos para as decisões judiciais.

O presente ensaio almeja justamente promover uma análise crítica de uma orientação intrínseca adecisões recentemente levadas a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Tratam-se dos Mandados deSegurança n° 24.958,8 24.997,9 25.015,10 25.036,11 25.037,12 25.090,13 25.09514 e 25.192,15 todosimpetrados contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União.

O que assemelha tais decisões é o fato de que, embora tenham tido um resultado unânime de concessão

da ordem pleiteada, deixaram de reconhecer a decadência da potestade administrativa de invalidação ex officio de atos administrativos, sob o argumento de que a jurisprudência daquela corte, segundo o Min.Eros Grau, tem "entendido que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo,aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido, pois, a condiçãoresolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da integração da vontade final daAdministração".16

Em outras palavras, entendeu-se, em relação aos atos sujeitos a registro17 pelos Tribunais de Contas,que, embora tais atos administrativos tenham sido praticados há largo tempo, o prazo decadencial havidopara a Administração Pública promover a sua invalidação não teria o seu termo inicial, senão após adecisão de registro do referido ato pela respectiva Corte de Contas, uma vez que somente após essemomento é que se poderia considerar perfectibilizado o ato administrativo.

Ora, em que pese o já referido papel do STF de "dizer" a Constituição Federal, bem assim da importânciados relatores dos ares tos ora criticados - Min. Marco Aurélio e Min. Eros Grau -, que tanto contribuempara a construção do Direito Público pátrio, quer parecer que tais decisões não se coadunam com amelhor aplicação do princípio da proteção da confiança, o qual se apresenta cada vez mais relevante àconstrução teórica do Direito Administrativo.

7 Tradução de mutabilidade e de humildade é a passagem de CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958,XXI, pela qual "chi vuol sapere perché, dopo tanti anni, continuo a studiare e a scrivere, sappia dunque che cosi faccio per correggere,fino a che posso, i mieri errori".8 MS 24.958-7/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 02.02.2005.9 MS 24.997-8/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.10 MS 25.015-1/DF; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.11 MS 25.036-4/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.12 MS 25.037-2/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.13 MS 25.090-9/DI; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.14 MS 25.095-0/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.15 MS 25.192-1/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 07.04.2005.16 Tal passagem é encontrada em todos os Acórdãos acima referidos, relatados pelo Min. Eros Grau.17 Em relação à categoria dos atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas, tem-se a base normativo-constitucional no Artigo 71, III, da Carta Política ("Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com oauxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: ... III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão depessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;... "). que embora se referia ao Tribunalde Contas da União. projeta-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. quando houver, por forçado Artigo 75. também da CF/88.




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A demonstração de que a orientação jurisprudencial aqui criticada desgarra-se efetivamente do princípioacima referido (princípio da proteção da confiança), apresenta-se o objeto desse artigo, o qual será

dividido em duas partes.N a primeira delas, tratar-se-á do enquadramento - ao que parece equivocado - dos atos sujeitos aregistro pelos Tribunais de Contas como "atos administrativos complexos". Num segundo momento, asdecisões acima referidas serão critica das à luz do princípio da proteção da confiança.

I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos

Dispõe o Artigo 71, da Constituição Federal18 que compete aos Tribunais de Contas apreciar, para fins deregistro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, ressalvados para os cargos em comissão, bemcomo a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. Em outras palavras, uma vez investidoum agente público em um cargo, emprego ou função pública, tais atos de provimento serão apreciadospelos respectivos Tribunais de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada aaposentadoria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de servidorpúblico, esses atos de concessão de benefício previdenciário serão apreciados pelos Tribunais de Contasrespectivos para fins de registro.

Tal "apreciação, para fins de registro", cumpre salientar, consiste na verificação, sem caráter jurisdicional,da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade dos atos administrativos benéficos àqueles quesão investidos em funções públicas, inativados ou pensionados pela Administração .Pública.19

Em face da necessidade de que a investidura e a inativação da maior parte dos agentes públicos sejamsubmetidas à apreciação e, por fim, ao registro pelos Tribunais de Contas, vários são os julgadosexarados tanto pelo Supremo Tribunal Federal20 quanto pelo Superior Tribunal de Justiça21 no sentido deque tais atos seriam "atos administrativos complexos".22 23

Tal conclusão, qual seja, a de que os atos sujeitos a registro seriam "atos administrativos complexos",rogando-se vênia à tradição e, pois, a quem para ela contribuiu, não parece ser a mais correta. Alémdisso, mesmo que se entendesse correta tal premissa - atos sujeitos a registro são atos administrativoscomplexos -, ainda assim não se poderia chegar à conclusão de que a decadência da potestadeadministrativa de invalidação de atos viciados somente teria o seu termo inicial quando dopronunciamento pelo Tribunal de Contas.

Com efeito, a classificação dos atos administrativos não pode ser considerada tema singelo. Isso porque,de um lado, apresenta-se árdua a tarefa de se catalogar uma categoria tão vasta e abrangente e, de

18 Uma interessante análise do desiderato e da organização dos Tribunais de Contas é encontrada em BRITTO, Carlos Ayres. ORegime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurício; NÓBREGA, Marcos (Org.). AdministraçãoPública - Direito Administrativo, Financeiro e Gestão Pública: Prática, Inovações e Polêmicas. São Paulo: Revista dos Tribunais,

2002, p. 97-109. 19 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 135.20 Além dos julgados acima referidos (vide notas 8-15), que se fazem objeto dos comentários críticos aqui vertidos, podem ser citadosos seguintes precedentes: MS 8.886, ReI. Min. Cândido Motta, j. 06.12.1963; MS 19.861, ReI. Min. Thompson Flores, j. 31.03.1971;MS 19.873, ReI. Min. Amaral Santos, j. 09.06.1971; RE 195.861, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 26.08.1997; MS 24.754, ReI. Min.Marco Aurélio, j. 07.10.2004.21 REsp 1.560, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 05.02.1990; RMS 693, ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 28.11.1990; RMS 6.777,ReI. Min. Gilson Dipp, j. 11.09.2001; EDcl nos Edcl no RMS 10.983, ReI. Min. José Arnaldo da Fonseca, j. 11.12.2001. 22 Embora haja algumas discordâncias, algumas inclusive inseridas no presente ensaio, não se pode deixar de considerar interessante aabordagem sobre o pólo passivo do Mandado de Segurança quando da negativa de registro de atos de concessão de aposentadoria foifeita por HOMERCHER, Maria Cristina D'Arienzo. Da Autoridade Coatora no Mandado de Segurança em Decisão Denegatória de Registro de Ato de Concessão de Aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, UFRGS,2003. Monografia (Especialização em Processo Civil - Processo e Constituição).23 A orientação jurisprudencial dos Tribunais Superiores, ademais, influencia decisões exaradas em Tribunais Inferiores, como sepode depreender dos EI 70.010.318.798,2° Grupo de Câmaras Cíveis do TJRS, ReI. Desa. Matilde Chabar Maia, j. 11.02.2005 e AC20020110501444, 2a Turma Cível do TJDFT, ReI. Des. Mário Selmiro, j. 22.11.2004.




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outro, não se pode olvidar que os critérios taxiológicos por vezes carecem de cientificidade. Isso porquetais critérios de classificação são demasiadamente voltados à noção de utilidade, em detrimento da noção

de correção. Não se pode olvidar a celebrizada passagem pela qual as classificações não poderiam serclassificadas como certas ou erradas, mas úteis ou inúteis.24 Em solo pátrio, já se afirmou que "todaclassificação em ciência é feita sob o critério da utilidade: as classificações são formuladas para servirema algum fim. Elas não existem por si, isto é, não derivam da 'natureza da coisa"'. 25 Além disso, toda atarefa de classificar e de delinear conceitos jurídicos apresenta-se naturalmente tormentosa. Aosproblemas de técnica jurídica, aliam-se outros - talvez mais complexos - de linguagem, demetalinguagem, de hermenêutica.26

Especialmente na classificação quanto à formação, ou quanto à composição de vontades, a classificaçãodos atos administrativos apresenta-se ainda mais tormentosa. Com base nesse critério, costuma-se dividiros atos administrativos em três espécies: atos administrativos simples, atos administrativos complexos eatos administrativos compostos.

Importante referir que uma das razões da já referida dificuldade de serem os atos administrativosclassificados quanto à formação se dá justamente por que a diferenciação entre atos complexos e atoscompostos é muito sutil, sendo que parte da doutrina se vale de uma classificação dicotomizada (atossimples e atos complexos). Opta-se, no presente ensaio pela divisão tricotomizada supramencionada,porquanto a dita sutil diferença entre atos complexos e atos compostos é justamente o cerne de um dosfundamentos pelos quais se poderia considerar equivocada a orientação jurisprudencial aqui criticada.

CARRlÓ, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73.

A análise da doutrina brasileira sobre a classificação dos atos administrativos quanto à formação há de seiniciar pela compreensão dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Para o renomado autor, ato simplesseria "o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado".27 Já o atoadministrativo complexo seria" o que se forma pela conjugação de vontade de mais de um órgãoadministrativo". Assevera Hely Lopes Meirelles, ainda em relação aos atos complexos, que tal categoriapossuiria como elemento essencial "o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação de umato único", razão pela qual "só se aperfeiçoa com a integração da vontade final da Administração, e apartir deste momento é que se torna atacável por via administrativa ou

judicial".28 Por fim, o ato administrativo composto seria aquele que "resulta da vontade única de umórgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível".29 Conclui, então, o autorque "o ato composto distingue-se do ato complexo porque este só se forma com a conjugação de vontadede órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenasratificado por outra autoridade".30

24 CARRlÓ, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73.25 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 144.26 Ensina OLIVEIRA. Regis Fernandes. Delegação e Avocação Administrativas. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 21que "Os termos e conceitos jurídicos não se assemelham aos matemáticos. Não retratam perfis indeformáveis. Por constituírem-se emfórmulas verbais, os conceitos são amoldáveis à linguagem comum, e seu uso, com diversos focos de significação, torna difícil a exatacompreensão do conceito. Por vezes, alguns juristas empregam-no em certo sentido; outros usam-no diversamente, separando-o dosignificado comum. A divergência terminológica confunde".27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 171.28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e

José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.




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Em termos gerais, a classificação proposta por Hely Lopes Meirelles e o conceito de ato administrativocomplexo, bem como a diferença entre esses e os atos compostos31 são seguidos pela doutrina

brasileira,32 embora sempre com alguns temperamentos.33 O que chama a atenção, entretanto, é que justamente esse conceito de ato complexo preconizadomajoritariamente pela doutrina levaria à percepção de que os atos administrativos sujeitos a registropelos Tribunais de Contas não seriam enquadrados em tal categoria, embora o entendimento doutrinárioem tela tenha sido empregado para a construção jurisprudencial aqui criticada, notadamente a decisãoexarada por ocasião do julgamento ao Recurso Extraordinário n° 195.861.34

Ora, se ato administrativo complexo é aquele para cuja formação ou existência, apresentam-senecessárias várias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunaisde Contas não podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementosde aperfeiçoamento de tais atos administrativos já são implementados quando da prática dos mesmospela própria Administração Pública. A simples menção constitucional ao fato de que a apreciação realizada

pelos Tribunais de Contas tem como parâmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a conclusão de que se tratam de atos já existentes.

Nesse sentido, não se pode olvidar a passagem já devidamente celebrizada de Pontes de Miranda, nosentido de que a legalidade (ou validade) é atributo de atos que existem.35 Ou seja, tendo o Tribunal deContas o mister de apreciar a legalidade (ou validade) dos atos sujeitos ao seu ato de registro, não sepode considerar tal apreciação uma manifestação volitiva componente ou requisito de sua formação.

Demais disso, ainda a contribuir para o não-enquadramento dos atos sujeitos a registro como atoscomplexos há de ser considerado um aspecto pertinente à sua produção de efeitos. Em efeito, tais atossujeitos a registro (investidura, aposentadoria, pensionamento, etc.) embora tenha a sua legalidade (ouvalidade) apreciada ulteriormente à sua efetivação pelos Tribunais de Contas, já produzem desde suaexpedição e publicação todos os efeitos que lhe são imanentes. Isso significa dizer que tais atosadministrativos não dependem da apreciação e, ao final, do registro pelos Tribunais de Contas para

31 Conveniente recordar que tal diferenciação não é seguida por todos os autores que debruçaram suas atenções sobre o tema.32 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 390; BASTOS,Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 109; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Lumen Juris, 1999, p. 87-88; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17.ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 215; GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 74; JUSTENFILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 209; MUKAI, Toshio. Direito AdministrativoSistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 213; OLIVEIRA, Odília Ferreira da Luz. Manual de Direito Administrativo. Rio deJaneiro: Renovar, 1997, p. 110; SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 5. ed.Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 38-40; TELLES, Antônio A. Queiroz. Introdução ao Direito Administrativo. São Paulo: Revista dosTribunais, 1995, p. 59.33 Talvez os mais interessantes deles. pelo aprofundamento, sejam os propostos por ARAÚJO, Edmir Netto. Curso de Direito

Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 446-448; CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de Direito Administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955, v. I, 243-246 e por CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Riode Janeiro, Forense. 2003. p. 168-172. Demais disso, deve-se apontar que alguns autores, embora não tenham divergências de fundo,atribuem outras denominações ao que considerou acima "ato administrativo complexo", como é o caso de MOREIRA NETO, Diogode Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: forense, 1998, p. 107. ao preferir a terminologia "atoadministrativo conjunto". resguardando a expressão "ato complexo" para manifestações bi ou plurilaterais de vontades mediantecomunhão de interesses.34 Vide nota 20.35 "Para que algo valha é preciso que exista. Não tem sentido falar-se de validade ou de invalidade a respeito do que não existe. Aquestão da existência é questão prévia. Somente depois de se afirmar que existe é possível pensar-se em validade ou invalidade. Nemtudo que existe é suscetível de a seu respeito discutir-se se vale, ou se não vale. Não se há de afirmar nem de negar que o nascimento,a morte, ou a avulsão, ou o pagamento valha. Não tem sentido. Tão-pouco, a respeito do que não existe: se não houve ato jurídico,nada há que possa ser válido ou inválido. Os conceitos de validade ou de invalidade só se referem a atos jurídicos, isto é, atos

humanos que entraram (plano da existência) no mundo jurídico e se tornaram, assim, atos jurídicos" (PONTES DE MIRANDA,Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV. p. 7. Do mesmo modo, MELLO, MarcosBernardes de. Teoria do Fato Jurídico (Plano da Existência). 7. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 79.




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produzirem a totalidade de seus efeitos, uma vez que os mesmos já são produzidos desde a suaperpetração pela própria Administração Pública.

N esse sentido, tomando-se como exemplo do ato de concessão de aposentadoria de um servidor públicoinscrito no regime próprio (art. 40, da CF/88), percebe-se que uma vez concedida a aposentadoria pelaAdministração Pública, antes mesmo de o ato ser remetido para a apreciação pelo Tribunal de Contasrespectivo, já ocorre a produção de todos os efeitos jurídicos decorrentes da inativação. Em efeito,somente com a concessão de aposentadoria pela Administração Pública, portanto, já se opera a vacânciado cargo, podendo o mesmo ser prontamente provido por outro servidor.36 Demais disso, não se podeolvidar que a legislação referente ao tema estabelece que a aposentadoria compulsória é automática etão-somente declarada por ato vigente a partir do dia imediato à implementação da idade-máxima de 70anos,37 enquanto que a aposentadoria voluntária e por invalidez vigora a partir da publicação dorespectivo ato.38 Ou seja, uma vez implementada a idade-máxima, na aposentadoria compulsória, oupublicado o ato, nos casos de aposentadoria voluntária ou por invalidez permanente, o servidor jápossuirá o status de inativo, passando a perceber proventos, ao invés de remuneração.39 Importantesalientar que nada disso (vacância, inativação, proventos) exige o dito registro pelo Tribunal de Contas,correspondendo, ao contrário a efeitos já produzidos em face do simples ato de concessão pela própriaAdministração Pública.

O mesmo ocorre com o ato de investidura dos servidores público em cargos de provimento efetivo. Umavez aprovados em concurso público, nomeados e empossados, os servidores gozarão de todos os efeitosdecorrentes de sua condição funcional, independentemente de qualquer pronunciamento, verificação ouregistro pelo Tribunal de Contas. Assim, o conceito de servidor público,40 a percepção da remuneração,41 acontagem do tempo de serviço,42 o prazo para fins de estabilização,43 o período aquisitivo de férias,44 acondição de funcionário público para fins penais,45 a condição de agente público para efeitos da Lei deImprobidade,46 ou seja, todas as repercussões decorrentes da condição de servidor público, como visto,independem do registro do ato de investidura pelo Tribunal de Contas.

Ou seja, deve-se entender que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas são formal ematerialmente autônomos em relação ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. Acircunstância que lhes peculiariza não condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma vezque esse pressupõe manifestações de vontades conjugadas para a formação de um único atoadministrativo. No caso em comento, tem-se duas manifestações de vontade que não só são autônomas,como são formal e materialmente consistentes em atos (manifestações de vontade) autônomos.

Ainda a demonstrar dita autonomia havida entre o ato sujeito a registro e o registro propriamente dito,além do fato de que tais atos sujeitos a registro já produzem seus efeitos desde sua prática/publicação,deve-se recordar que a decisão de registro propriamente dita pressupõe, de forma autônoma, toda umaprocessualidade, na qual há de se observar, por exemplo, os princípios do contraditório e da ampladefesa. Nesse sentido, deve-se recordar um fato que esclarece tal autonomia de vontade havida nos atosde registro, em relação ao ato objeto de tal verificação. Trata-se do fato de que o próprio STF já se

pronunciou, em diversas ocasiões, no sentido de que seria inválida a decisão de negativa de registro -

36 Em relação aos servidores públicos federais, por exemplo, o Art. 33, VII, da Lei n° 8.112/90 preceitua que "a vacância do cargo público decorrerá de: ... aposentadoria;...". 37 Vide Art. 187, da Lei n° 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n° 8.112/90.38 Vide Art. 187, da Lei n° 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n° 8.112/90.39 Vide Art. 189. da lei n° 8.112/90.40 Vide Art. 2°. da lei n° 8.112/90.41 Vide Art. 41. da lei n° 8.112/90.42 Vide Art. 100. da Lei n° 8.112/90.43 Vide Art. 21. da lei n° 8.112/90 e. especialmente. o Art. 41. da (F/88.44 Vide Art. 77. da lei n° 8.112/90.45 Vide Art. 327. do CP.46 Vide Art. 2°. da lei n° 8.429192.




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independente do ato sujeito a registro - em que não se observou os princípios do contraditório e da ampladefesa.47 Ora, inquestionável, pois, a autonomia de tal decisão.

Sendo assim, quer parecer equivocado o enquadramento dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais deContas como atos administrativos complexos, porquanto esse pressupõe vontades conjugadas para aformação de um único ato, enquanto que no caso dos atos sujeitos a registro o que se tem são duasdecisões independentes e autônomas, quais seja, o ato propriamente dito e o registro de tal ato.

Isso significa dizer que, segundo a definição que se depreende da doutrina majoritária, os atos sujeitos aregistro pelos Tribunais de Contas não seriam atos administrativos complexos, mas atos administrativoscompostos. Para se alcançar tal conclusão, destaca-se o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,para quem "ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade deum é instrumental em relação a do outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-sevontades para praticar um ato só, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessório;este último pode ser pressuposto ou complementar daquele".48

Ao contrário do que entende o STF, nos atos administrativos sujeitos a registro pelo Tribunal de Contas, amecânica existente não consiste em uma manifestação de vontade sujeita a uma condição resolutiva, masde duas manifestações de vontade - uma principal (o ato sujeito a registro) e uma acessória ecomplementar (a decisão de registro de tal ato) -, ou seja, de dois atos administrativos, autônomos, sejaquanto à formação, seja quanto aos efeitos, seja, por fim, quanto aos princípios que orientam suasrespectivas perfectibilizações. Trata-se, pois, de ato composto e não de ato complexo.

Tal consideração - a de que atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas são atos administrativoscompostos e não complexos - por representar um equívoco de premissa contido nas decisões aquicriticadas, já se prestaria a contraditá-Ias.

Ainda que assim não fosse, ou seja, mesmo que se entendessem tais atos s eitos a registro comocomplexos, no sentido de que a sua formação somente estaria aperfeiçoada quando da decisão de

registro pelo Tribunal de Contas, um outro aspecto - já referido - poderia ser empregado para que seconcluísse pelo equívoco nuclear das decisões aqui criticadas, o de que não se poderia falar em prazodecadencial senão após a decisão de registro pelo Tribunal de Contas. Trata-se do fato de que, como

já mencionado acima, uma vez praticado/publicado um ato sujeito a registro,49 todos os seus efeitos,notadamente os efeitos favoráveis aos seus destinatários, já são produzidos, independentemente dequalquer pronunciamento oriundo da Corte de Contas incumbida de verificar a validade e registrar, pois,tal ato.

Em função disso, como será demonstrado no próximo item, mesmo que se considerassem os atos sujeitosa registro atos administrativos complexos - o que não é o caso - ainda assim, seria possível concluir queas decisões aqui comentadas padeceriam do vício consistente na inobservância do princípio da proteçãoda confiança, consectário que é do princípio da segurança jurídica.

II A decadência da potestade administrativa de invalidação de atos e o princípio da proteção da confiança

47 RMS 23.383, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 17.06.2003; MS 24.268, ReI. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS22.357, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004. Em relação à necessidade de contraditório e ampla defesa como condição para aextinção de atos administrativos benéficos aos seus destinatários o STF já havia se pronunciado, em especial, nas seguintes decisões:RE 158.543, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 30.08.1994; RE 199.733, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 15.12.1998. Todas essas decisões vãoao encontro da feição procedimental da proteção às legítimas expectativas depositadas em atos estatais. Nesse sentido, vide:SCHONBERG, Soren J. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford: Oxford Press, 2000, p. 31/63 e ÁVILA, Humberto.Benefícios Fiscais Inválidos e a Legitima Expectativa do Contribuinte. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002.Disponível em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004, p. 2/5.48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 215.49 Nomeação para cargo efetivo, aposentadoria de servidor inscrito no regime próprio de previdência, concessão de pensão, porexemplo.




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Um dos consectários do Estado de Direito, previsto no Art. 1°, da CF/88 consiste justamente na exigênciade que toda a atividade estatal deva submissão à ordem jurídica - constitucional ou infraconstitucional -

por ele mesmo criada.50 Em função disso, o princípio da legalidade, é colocado, por razões óbvias, em posição destacada nosestudos de Direito Administrativo51 desde o reconhecimento da autonomia científica de tal disciplina, oque coincide, com o surgimento do próprio Estado de Direito em sua feição liberal.52

Depreende-se da legalidade, por seu turno, a potestade atribuída ao Estado, e aqui interessa àAdministração Pública, de invalidar, extinguir, desconstituir os atos, condutas ou procedimentos que seapresentem, direta ou indiretamente, contrários ao Direito e à lei.53 Tais prerrogativas extintivas de atos econdutas contrários à ordem jurídica representam, pois, manifestação da assim denominada "autotutelaadministrativa", desde há muito reconhecida no Direito Administrativo brasileiro.54

Ocorre que a legalidade, embora extremamente relevante, não deve ser considerada como um "princípioabsoluto".55 Trata-se, ao contrário, de um primado hermenêutico necessariamente instrumental, no

sentido de que a legalidade não traz consigo um fim em si mesmo. Isto é, não se pretende um estado decoisas decorrente da legalidade, por uma simples simpatia à legalidade.

Como se afirmou, a legalidade administrativa consiste em um instrumento voltado à obtenção desegurança jurídica para, em conjunto com tal princípio constitucional, conformar a noção de Estado deDireito.56 Daí porque se afirmar que "Ia seguridad jurídica no es solamente seguridad en legalidad, sino

50 RE 158.215, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 30.04.1996; RE 154.159, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 10.06.1996; RE 158.655, Rel. Min.Marco Aurélio, j. 20.08.1996; RE 162.309, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 03.12.1996; RE 198.016, ReI. Min. Marco Aurélio, j.01.04.1997; RE 170.463, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 16.12.1997; RE 223.230, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 01.06.1999; RE 215.624,ReI. Min. Marco Aurélio, j. 16.12.1999; RE 194.295, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 07.11.2000; RE 252.245, ReI. Min. Carlos Velloso,

j. 14.11.2000; RE 242.064, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 14.11.2000; RE 247.262, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 13.02.2001.51 Diz Celso Antônio Bandeira de Mello que "este la legalidade] é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.90). Também nesse sentido, "o Direito Administrativo é determinado por toda uma série de princípios. O mais importante é,seguramente, o princípio da legalidade da administração pública" (MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemão. Trad. Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2001, p. 45). Concorda-se com os ilustres autores - e este aoque parece é o contexto unicamente cabível- quanto ao fato de que o princípio da legalidade é o mais tratado doutrinariamente e maisdiretamente relacionado com a atividade concreta ou normativa da Administração Pública. Uma hierarquização a priori e abstrata quecoloca a legalidade em posição de maior importância em relação aos demais princípios. como se poderia depreender das passagensisoladamente consideradas não se apresenta, todavia, adequada.52 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina,1987, p. 19.53 Vide, no plano federal, o disposto no Artigo 2°, parágrafo único, I, da Lei n° 9.784/99 ("A Administração Pública obedecerá, dentre

outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade. proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. ... Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,entre outros, os critérios de: ... I - atuação conforme a lei e o Direito"). É notável a influência do Artigo 20.3, da Constituição daAlemanha ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmãBige Ordnung, die vol/ziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind anGesetz und Recht gebunden"). 54 Pode-se reconhecer como marcos da autotutela administrativa a edição, em 1963, da Súmula 346 (A Administração Pública pode

declarar a nulidade dos seus próprios atos) e, posteriormente, em 1969, da Súmula 473 (A Administração pode anular seus própriosatos, quando eivados de vicias que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-Ios, por motivo deconveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial), ambas doSTF.55 Ora, não é dado olvidar que "princípio absoluto", consoante os hodiernos estudos de hermenêutica jurídica, consiste em umacontradição em termos, isso porque se algo é princípio jurídico não pode ser considerado absoluto e, sendo absoluto, não se lhe podereconhecer a feição de princípio. Demais disso, para uma crítica à perspectiva totalizante e absoluta do princípio da legalidade,

contrária, pois, ao seu próprio mister axiológico, vide OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em Perspectiva. Porto Alegre:Liv. do Advogado, 2000.56 Pet 2.900 QO. Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003.




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también, seguridad en el Derecho".57 Cumpre salientar que, na maioria dos casos, a legalidade cumpre oseu desiderato instrumental de garantia da segurança jurídica e, assim, de conformação do próprio Estado

de Direito. Assim, não seria equivocado asseverar que uma determinada conduta administrativa contráriaà lei e ao Direito representaria, também, contrariedade à noção de Estado de Direito, razão pela qualhaveria de ser retirada no mundo jurídico, com efeitos retroativos, inclusive.

Ocorre que, por vezes, em casos obviamente excepcionais, a legalidade induz a decorrências que, aoinvés de concretizar a segurança jurídica, culmina por contrariá-Ia, razão pela qual se impõe aponderação de tais valores, com vistas à consecução do Estado de Direito. Impõe-se, pois, como dito emoutra época, que a legalidade seja "temperada" com outros valores não menos relevantes à segurança jurídica.58

Desse fluxo de idéias, tem-se como um dos mais importantes instrumentos de ponderação da legalidade eda segurança jurídica a fixação de uma delimitação prazal para que a Administração Pública exerçapotestade que lhe é outorgada de invalidar seus próprios atos administrativos. Eis a decadência

administrativa que, em termos gerais, e em relação ao plano federal, é prevista no Artigo 54, da Lei n°9.784/99.59

Trata-se de uma nítida manifestação do princípio da proteção da confiança, o qual, dada a tradiçãoeminentemente "legalista" do Direito Público pátrio, vem sofrendo indevidas resistências.60 Com efeito, oprincípio da proteção da confiança apresenta-se com uma dedução do princípio do Estado de Direito 61 e dasegurança jurídica, sendo dessa uma feição subjetiva,62 tendo por precípua finalidade a obtenção de um

57 LUENGO, Javier García. El Principio de Protección de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 198.58 O emprego da expressão "temperar a legalidade com outros cânones da estabilidade das relações jurídicas" deve-se a uma remissãoa precedentes de lavra do eminente Min. Humberto Gomes de Barros, no Superior Tribunal de Justiça, dos quais se destacam o REsp6.518, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 19.08.1991 e o REsp 45.522, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 14.09.1994.59 "O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5

{cinco} anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé".60 "... el principio de protección de la confianza legítima tiene un contenido realmente chocante para nuestra mentalídad jurídico-administrativa, formada en el respeto absoluto de la legalidad de la actuación administrativa, respeto que actúa como limite ai juegode otros principias utilizados por nuestra jurisprudência contencioso-administrativa como el de la buena fé o el de los actos

proprios, ya que permite mantener los efectos de determinadas situaciones ilegales, mantenimiento que se justifica por la protecciónque merece el particular que confió legítimamente en la estabilidad de la situación jurídica creada por la Administración. En talessupuestos, la seguridad jurídica prima sobre el principio da legalidad de la actuación administrativa e impide a la Administración

remover la situación favorable ai Administrado por muy ilegal que sea" (MARIN RIAÑO apud BLANCO, Federico A. Castollo. LaProtección de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998, p. 99). Almiro do Couto e Silva ensina, ainda,que "A Administração Pública brasileira, na quase totalidade dos casos, aplica o princípio da legalidade, esquecendo-se

completamente do princípio da segurança jurídica. A doutrina e a jurisprudência nacionais, com as ressalvas apontadas, têm sidomuito tímidas na afirmação do princípio da segurança jurídica" (COUTO E SILVA, Almiro. Princípios da legalidade daAdministração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 84.

out./dez. 1987, p. 62).61 Nesse sentido, vide: CAlMES, Sylvia. Ou Principe de Protection de la Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Français. Paris: Dalloz, 2001, p. 63 e H ECK, Luís Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princípios

Constitucionais - Contributo para uma Compreensão da Jurisdição Constitucional Federal Alemã. Porto Alegre: Safe, 1995, p. 186.62 COUTO E SILVA, Almiro. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito daAdministração Pública de Anular os seus próprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do ProcessoAdministrativo da União (lei n° 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237, jul./set 2004, esp. p. 272-276.Do mesmo modo CANOTllHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina,2000, p. 256, para quem "o homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conforma autônoma e responsavelmente a sua

vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança como elementosconstitutivos do Estado de direito. Estes dois princípios - segurança jurídica e proteção da confiança - andam estreitamenteassociados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção da confiança como um subprincípio ou como uma

dimens,30 específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos

objetivos da ordem jurídica - garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito - enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança. designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos".




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estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ousimples comportamentos das atividades estatais.

O referido mister, por seu turno, encontra concreção através de diversos instrumentos, dos quais sedestaca a preservação ou manutenção de atos administrativos,63 mesmo que praticados de modocontrário à ordem

jurídica, desde que a confiança neles depositada pelos seus destinatários seja legítima, em função da boa-fé64 e do decurso de um largo espaço de tempo. Tal delimitação prazal é prevista, no plano federal, noArt. 54, da Lei n° 9.784/99,65 que concretiza a proteção da confiança e a segurança jurídica na medidaem que não permite a perpetuação da prerrogativa anulatória da Administração Pública, impondo apreservação de atos administrativos mesmo quando inválidos, se ultrapassado, da prática do ato ou dafruição de seus efeitos patrimoniais, o prazo decadencial de cinco anos.

Cumpre salientar que a decadência da potestade invalidatória que se analisa reclama, basicamente, aconjugação de três requisitos legalmente previstas.66 O primeiro critério diz respeito à natureza do ato

administrativo, porquanto somente se possa falar em decadência da potestade anulatória daAdministração Pública quando se tratar de atos que produzem efeitos benéficos aos seus destinatários, ouseja, quando de tratar de um "ato administrativo ampliativo".67

63 COUTO E SILVA, Almiro. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito daAdministração Pública de Anular os seus Próprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do ProcessoAdministrativo da União (lei n° 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237. jul./set. 2004, esp. p. 274. Antes

de tal trabalho, o ilustrado professor gaúcho já havia tratado do assunto em outros dois trabalhos: COUTO E SILVA, Almiro.Princípios da legalidade da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. Revista de DireitoPúblico, São Paulo, n. 84, out./dez. 1987 e COUTO E SILVA, Almiro. Prescrição Qüinqüenária da Pretensão Anulatória daAdministração Pública com Relação a seus Atos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204. abr./jun.1996.64 PÉREZ, Jesús Gonzáles. EI Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999, p. 55,para quem "Y así 10 pane de manifiesto el resumen que se ofrece a continuación dei régimen jurídico dei principio de la confianza

legítima. Los requisitos para que opere el principio y las efectos no difieren sustancialmente de las que constituyen elrégimenjurídico dei principio de la buena fe". 65 Importante ser dito que, em criticável providência, adotou-se o imperial instrumento previsto no Artigo 62, da Constituição Federal,para, através da Medida Provisória n° 138, de 20.11.2003, convertida na Lei n° 10.839/04, inserir-se o Artigo 103-A, à Lei n°8.213/91, o qual previu que o "o direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé". Tal regra, que

obviamente não revogou o Artigo 54, da Lei n° 9.784/99, trouxe norma especial em relação à "Previdência Social", em que seampliou o prazo para 1 O (dez) anos. Quanto ao novel dispositivo tem-se a dizer, inicialmente, que o prazo decenário é exagerado e,portanto, não alcança o desiderato de se dar concreção ao principio da segurança. Ademais, "Seguridade Social" consiste em umaexpressão deveras ampla e carente de significado, porquanto não denota nenhuma pessoa jurídica ou órgão público integrantes daAdministração Pública Federal. Após tudo isso, a regra do Art. 1 03-A, da Lei n° 8.213/91 foi alterada por outra Medida Provisória,qual seja a MP 242, a qual, por seu 'turno, encontra-se suspensa por decisão liminar exarada pelo Min. Marco Aurélio nas ADIs 3467,3473 e 3505.66 A inexistência de critérios objetivos e previamente determinados quanto à ponderação entre a legalidade e a proteção da confiançageraria, por mais paradoxal que pareça, um estado de insegurança jurídica. Ensina LUENGO, Javier Garcia. El Principio de

Protección de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 88, que "Ia falta de unos requisitos claros a la hora de determinar la aplicabilidad dei principio de protección de la confianza genera, paradójicamente, inseguridad jurídica". 67 Atos ampliativos "constituam direitos na esfera jurídica do destinatário, eliminem restrições ao exercício de direitos pré-existentes,

eliminem ou restrinjam obrigações, ou, ainda, que constituam na esfera jurídica do particular situações jurídicas activas diferentes

dos direitos subjectivos, designadamente simples poderes ou faculdades" (SÉRVULO CORREIA, José Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 290). No texto do Artigo 54, da Lei n° 9.784/99,utilizou-se a expressão "atos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários".




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O segundo requisito exigido como critério de ponderação entre a proteção da confiança e a legalidadeadministrativa, também prevista pelo Artigo 54, da Lei n° 9.784/99, consiste na boa-fé do destinatário do

ato, assim compreendida o fato de que esse não tenha contribuído para a invalidade que eiva o ato.68 Por fim, o último dos requisitos reclamados pelo Art. 54, da Lei n° 9.784/99, ou seja, para a decadênciaadministrativa corresponde ao prazo qüinqüenário a contar da prática do ato viciado ou, no caso a efeitospatrimoniais contínuos, da percepção do primeiro pagamento. Trata-se de um critério flagrantementeobjetivo, cuja aferição se faz, por isso mesmo, singela. O lapso temporal é, como não poderia deixar deser, determinante para a implementação do prazo extintivo decadencial.69

Retomando-se a análise das decisões do STF que se fazem objeto do presente ensaio, tem-se justamenteem relação a esse último requisito para a implementação da decadência administrativa, o núcleo do queparece ser a incorreção cometida pelo Pretória Excelso, na medida em que considerou no caso dos atossujeito a registro pelos Tribunais de Contas - mal tidos como atos complexos - que o termo inicial doprazo decadencial seria não a prática do ato administrativo sujeito a registro, mas do registro exarado

pelo Tribunal de Contas.Ora, a decadência administrativa corresponde a uma garantia que terá o destinatário de um atoadministrativo inválido para que, mesmo reconhecida tal vício, não seja o ato administrativo anulado. Nocerne de tal proteção, encontra-se a legitimidade da expectativa depositada pelo administrado.Considerando-se que tal expectativa se inicia não com o registro pelo Tribunal de Contas, mas com aprática do ato, e desse momento - e não daquele - que há de se iniciar a contagem do prazo dedecadência administrativa.

Não se pode negar,' pois, que é da prática do ato - e não do registro - que se inicia o "depósito" deconfiança do ato administrativo sujeito a registro. Como se afirmou, tal ato apresenta-se formal ematerialmente autônomo em relação ao seu ulterior registro. Desde a sua prática pela AdministraçãoPública, tal ato se entroniza no mundo jurídico, porquanto já implementa todos os pressupostospertinentes ao plano da existência. Praticado o ato, ademais, seus efeitos já são todos produzidos, comose viu acima, independentemente do registro pelo Tribunal de Contas.

Demais disso, o ato administrativo sujeito a registro, uma vez praticado ou publicado, já se vê qualificadopela presunção de legitimidade que também auxilia na construção da confiança digna de proteção, Nessesentido, não se poderia afirmar que a presunção de legitimidade do ato somente teria início quando dadecisão de registro pelo Tribunal de Contas.

Ultima ratio, a confiança digna de proteção já se inicia com a prática do ato e não tão-somente com o seuregistro, razão pela qual o prazo decadencial há de ter seu início quando efetivamente se inicie aprodução de seus efeitos.70

Um único exemplo concreto, extraído justamente das decisões aqui critica das, será suficiente para ademonstração do que se está sustentando. No caso do Mandado de Segurança n° 25.015, tinha-se aseguinte situação: o impetrante, militar reformado desde 1975, acumulava tais proventos com osproventos decorrentes de aposentadoria em cargo civil de auxiliar de informações da ABIN, desde 1995,

68 Nesse sentido, importante referir o REsp. 603.135, ReI. Min. Teori Zavazcki, j. 08.06.2004, no qual se deixou de aplicar a regra emcomento em face da má-fé comprovada do destinatário do ato.69 Nesse sentido, pode-se dizer, tal como faz OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública. O Sentido da VinculaçãoAdministrativa à Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1069, que o "tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como emqualquer outro sector do ordenamento, um papel de facto gerador do 'esquecimento' de situações jurídicas contrárías ou conformes àlegalidade jurídico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos". 70 Nesse sentido, pensando-se no princípio da proteção da confiança é que se referiu anteriormente que, para se demonstrar a

incorreção das decisões aqui criticadas, seria irrelevante qualificar os atos sujeitos a registro como atos administrativos complexos oucompostos, porquanto de qualquer forma não se poderia negar que o início da fruição de seus efeitos se dá com a prática do ato sujeitoa registro e não com a decisão de registro pelo Tribunal de Contas.




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quando se inativou na última das funções, até que, em 2004, após negativa de registro pelo Tribunal deContas, foi suspensa a percepção dos proventos decorrentes do cargo civil. 71

Percebe-se, pois, que do ato supostamente inválido (ato de aposentadoria no cargo civil) até a decisão deregistro pelo Tribunal de Contas da União operou-se o transcurso de nove anos, nos quais o impetrante seencontrava no pleno gozo dos efeitos benéficos decorrentes da aposentadoria.

Assim, se o que se pretende com a decadência administrativa é a concretização do princípio da proteçãoda confiança e, com isso, a obtenção de um estado de segurança jurídica, impõe-se concluir que a decisãodo STF não cumpre seu desiderato de guarda do Estado de Direito e, pois, da Constituição, ao deixar dereconhecer como termo inicial da decadência a prática do ato, para fazê-lo em relação tão-somente com adecisão de registro pelo Tribunal de Contas respectivo.

Conclusões

Não se nega que se mostra extremamente desconfortável a posição de criticar uma significativaquantidade de decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, seja pela autoridade que tal corte trazconsigo, seja pelo reconhecimento técnico e pessoal de que cada um de seus membros é merecedor.Todavia, buscou-se no presente ensaio, o qual ambiciona incentivar ao debate, contrariarrespeitosamente um posicionamento havido na Corte Constitucional, através da análise das premissasteóricas nele vertidas, com vistas a alcançar conclusões que podem ser assim resumidas:

- A destacada posição institucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal, na interpretação,aplicação e guarda de Constituição Federal não se presta a imunizar de críticas as decisõesexaradas naquela Corte, sendo imposto aos operadores do Direito que se promova o exame doconteúdo decisório criticado, seja para com ele concordar, seja para dele discordar, semprecom vistas ao aprimoramento da Ciência Jurídica;

- Colocou-se sob lentes críticas a orientação jurisprudencial sedimentada por uma série deMandados de Segurança julgados pelo STF, nos quais se deixou de reconhecer o início dacontagem do prazo de decadência da potestade anulatória da Administração Pública em atossujeitos à verificação pelos Tribunais de Contas, nos termos do Art. 71, lII, da CF/88, senãoapós a decisão de registro;

- Ao contrário do que entende o STF, como premissa teórica para a orientação criticada, os atossujeitos a registro pelos Tribunais de Contas não são atos administrativos complexos, uma vezque esses consistem em atos para cuja formação é necessária a conjugação de vontades deórgãos ou entes diversos;

- Isso porque, de um lado, a verificação realizada pelos Tribunais de Contas é pautada pelanoção de legalidade (ou validade) do ato, o que pressupõe a sua existência e, de outro, porqueos atos sujeitos a registro e a decisão de registro propriamente dita são formal e materialmente

atos administrativos autônomos;- A autonomia de tais atos, um principal (o ato sujeito a registro) e o outro acessório ecomplementar (a decisão de registro), é demonstrada pelo fato de que cada um deles surteefeitos jurídicos diversos, bem assim possuem pressupostos e formalidades independentes.Tratam-se, seguindo-se a doutrina majoritária, de atos administrativos compostos;

- A juridicidade, assim compreendida a necessidade de que a atividade estatal de administraçãopública seja adequada à ordem jurídica, é uma decorrência do Estado de Direito, razão pelaqual a legalidade administrativa merece posição de destaque no Direito Administrativo;

71 Importante recordar que, embora não se tenha reconhecido a alegação de decadência, a ordem foi concedida sob o argumento de

que b "o art. 93, § 9°, da Constituição do Brasil de 1967, na redação da EC 1169, bem como a Constituição de 1988, antes da EC 20/98, não obstavam o retorno do militar reformado ao serviço público e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os

respectivos proventos".




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- Todavia, a legalidade não se apresenta absoluta, na medida em que possui o papelinstrumental de garantir a segurança jurídica, outro princípio constitucional não menos

relevante ao Estado de Direito. Assim, quando as circunstâncias determinadas pelo princípio dalegalidade afrontarem a segurança jurídica, a legalidade deverá ser ponderada com vistas àconsecução do Estado de Direito;

- Dentre os mecanismos de ponderação entre a legalidade e a segurança jurídica, coloca-se emdestacada posição o princípio da proteção da confiança, o qual tem por precípua finalidade aobtenção de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dosatos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais;

- De tal princípio decorre, dentre outros institutos, a decadência da potestade de invalidação ex officio de atos administrativos quando tais atos tenham sido praticados em benefício de seusdestinatários, sem que esses tenham contribuído para a invalidade e já se tenha transcorrido,desde a prática do ato, um significativo lapso temporal;

- Considerando-se que tal prazo decadencial se fundamenta na confiança legitimamentedepositada no ato pelo destinatário, que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas jáproduzem os seus efeitos desde a sua prática pela Administração Pública, bem como desdeesse momento já se encontram portadores do atributo da presunção de legitimidade, aconfiança depositada em tais atos apresenta-se legítima desde quando a Administração Públicao pratica e não desde quando venha o Tribunal de Contas a se pronunciar quanto ao registro,razão pela qual é da prática do ato que deve ser contado o prazo da decadência administrativa.

Julho de 2005.

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Atos Administrativos Sujeitos a Registro pelos Tribunais de Contas e a Decadência da PrerrogativaAnulatória da Administração Pública

Rafael Da Cás Maffini Advogado em Porto Alegre. Mestre eDoutorando em Direito pela UFRGS.Professor de Direito Administrativo

Sumário: Introdução - I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais deContas e atos administrativos complexos - II A decadência da potestadeadministrativa de invalidação de atos e o princípio da proteção daconfiança - Conclusões Referências bibliográficas

Introdução

O Direito e a Constituição são o que as Cortes Constitucionais dizem que são. Tal máxima - referida porHart -1 revela-se absolutamente apropriada num sistema judiciário como o brasileiro, em que o SupremoTribunal Federal é qualificado solenemente na Carta Política como o "guardião precípuo da Constituição".2 Demais disso, questões de política

judiciária, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de demandas que deságuam no PoderJudiciário,3 germinam uma tendência cada vez mais acentuada de concentração decisória de matériasconstitucionais no Supremo Tribunal Federal, em óbvio detrimento dos mecanismos de controle difuso deconstitucionalidade.4 Por certo, a interpretação constitucional oriunda do Pretório Excelso merece respeitoe impõe obediência, dada a legitimação institucional que lhe é imanente.

No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia aspalavras da Constituição Federal,5 seu intérprete autêntico,6 pois, não o imuniza de críticas. Ao jurista seimpõe uma avaliação atenta das decisões exaradas pelo STF - ou por qualquer outro órgão jurisdicional -seja para revelar e reconhecer a correção dos fundamentos que ensejaram a decisão, seja para apontareventuais equívocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreção inerente ao julgamentoanalisado.

1 "A supreme tribunal has the last word in saying what the law is and, when it has said it, the statement that the court was wrong hasno consequences within the system: no one's rights or duties are thereby altered. . ... This leads to another from ofthe denial that courtsin deciding are ever bound by rules: "The law (or the constitution) is what the court say it is." (HART, Herbert L.A. The Concept of Law. london: Oxford, 1961, p. 138).2 "CF, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, ...".3 O próprio Poder Público, não se pode olvidar, é um dos principais responsáveis pelo incomensurável número de demandas quevertem ao Poder Judiciário.4 A Emenda Constitucional n° 45, de 08.12.2004 (publicada no DOU de 31.12.2004) cristalizou ainda mais tal tendência, ao ampliar

ou atribuir vinculatividade às decisões oriundas do STF, especialmente com a redação dada aos Artigos 102, §2° ("As decisõesdefinitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratóriasde constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e àadministração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") e 103-A ("O Supremo Tribunal Federal poderá, deofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional,aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do PoderJudiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão oucancelamento, na forma estabelecida em lei"). Antes da EC n° 45/04, a referida tendência já aparecia na legislação infraconstitucional,especialmente na lei n° 9.868/99 (Art. 28, parágrafo único) e na lei n° 9.882/99 (Art. 10, § 3°).5 Tal consideração não é mais do que uma paráfrase a Montesquieu (MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Trad. Pedra Vieira Mata.4. ed. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 176). que obviamente não pode ser interpretada com uma ode endereçada a um comportamentoautômato e restritivo dos integrantes daquela Corte.6 Aqui, intérprete autêntico é expressão utilizada no sentido empregado por Kelsen. Verbis: "a interpretação feita pelo órgão aplicador

do Direito é sempre autêntica. Ela cria Direito. ... Mas autêntica, isto é, criadora de Direito, é-o a interpretação através de um órgãoaplicador do Direito, ainda quando crie Direito apenas uma norma individual ou execute uma sanção" (KELSEN. Hans. Teoria Pura

do Direito. Trad. João Baptista Machado. 4. ed. Coimbra: Armênio Amado, 1979, p. 472).




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Tal posicionamento crítico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, ocoloca em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatização humana e,

como tal, apresenta-se suscetível a erros. Tanto quanto falível, a condição humana traz consigo acaracterística da mutabilidade, razão pela qual se permite cogitar de uma alteração de posicionamento,7 mesmo que levado a efeito pelo Supremo Tribunal Federal.

Ou seja, o papel da Ciência Jurídica, e pois, daqueles que dela se ocupam, deve visar sempre àconstrução, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano teórico, os argumentos jurídicosempregados como fundamentos para as decisões judiciais.

O presente ensaio almeja justamente promover uma análise crítica de uma orientação intrínseca adecisões recentemente levadas a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Tratam-se dos Mandados deSegurança n° 24.958,8 24.997,9 25.015,10 25.036,11 25.037,12 25.090,13 25.09514 e 25.192,15 todosimpetrados contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União.

O que assemelha tais decisões é o fato de que, embora tenham tido um resultado unânime de concessão

da ordem pleiteada, deixaram de reconhecer a decadência da potestade administrativa de invalidação ex officio de atos administrativos, sob o argumento de que a jurisprudência daquela corte, segundo o Min.Eros Grau, tem "entendido que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo,aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido, pois, a condiçãoresolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da integração da vontade final daAdministração".16

Em outras palavras, entendeu-se, em relação aos atos sujeitos a registro17 pelos Tribunais de Contas,que, embora tais atos administrativos tenham sido praticados há largo tempo, o prazo decadencial havidopara a Administração Pública promover a sua invalidação não teria o seu termo inicial, senão após adecisão de registro do referido ato pela respectiva Corte de Contas, uma vez que somente após essemomento é que se poderia considerar perfectibilizado o ato administrativo.

Ora, em que pese o já referido papel do STF de "dizer" a Constituição Federal, bem assim da importânciados relatores dos ares tos ora criticados - Min. Marco Aurélio e Min. Eros Grau -, que tanto contribuempara a construção do Direito Público pátrio, quer parecer que tais decisões não se coadunam com amelhor aplicação do princípio da proteção da confiança, o qual se apresenta cada vez mais relevante àconstrução teórica do Direito Administrativo.

7 Tradução de mutabilidade e de humildade é a passagem de CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958,XXI, pela qual "chi vuol sapere perché, dopo tanti anni, continuo a studiare e a scrivere, sappia dunque che cosi faccio per correggere,fino a che posso, i mieri errori".8 MS 24.958-7/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 02.02.2005.9 MS 24.997-8/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.10 MS 25.015-1/DF; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.11 MS 25.036-4/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.12 MS 25.037-2/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.13 MS 25.090-9/DI; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.14 MS 25.095-0/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.15 MS 25.192-1/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 07.04.2005.16 Tal passagem é encontrada em todos os Acórdãos acima referidos, relatados pelo Min. Eros Grau.17 Em relação à categoria dos atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas, tem-se a base normativo-constitucional no Artigo 71, III, da Carta Política ("Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com oauxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: ... III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão depessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;... "). que embora se referia ao Tribunalde Contas da União. projeta-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. quando houver, por forçado Artigo 75. também da CF/88.




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A demonstração de que a orientação jurisprudencial aqui criticada desgarra-se efetivamente do princípioacima referido (princípio da proteção da confiança), apresenta-se o objeto desse artigo, o qual será

dividido em duas partes.N a primeira delas, tratar-se-á do enquadramento - ao que parece equivocado - dos atos sujeitos aregistro pelos Tribunais de Contas como "atos administrativos complexos". Num segundo momento, asdecisões acima referidas serão critica das à luz do princípio da proteção da confiança.

I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos

Dispõe o Artigo 71, da Constituição Federal18 que compete aos Tribunais de Contas apreciar, para fins deregistro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, ressalvados para os cargos em comissão, bemcomo a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. Em outras palavras, uma vez investidoum agente público em um cargo, emprego ou função pública, tais atos de provimento serão apreciadospelos respectivos Tribunais de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada aaposentadoria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de servidorpúblico, esses atos de concessão de benefício previdenciário serão apreciados pelos Tribunais de Contasrespectivos para fins de registro.

Tal "apreciação, para fins de registro", cumpre salientar, consiste na verificação, sem caráter jurisdicional,da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade dos atos administrativos benéficos àqueles quesão investidos em funções públicas, inativados ou pensionados pela Administração .Pública.19

Em face da necessidade de que a investidura e a inativação da maior parte dos agentes públicos sejamsubmetidas à apreciação e, por fim, ao registro pelos Tribunais de Contas, vários são os julgadosexarados tanto pelo Supremo Tribunal Federal20 quanto pelo Superior Tribunal de Justiça21 no sentido deque tais atos seriam "atos administrativos complexos".22 23

Tal conclusão, qual seja, a de que os atos sujeitos a registro seriam "atos administrativos complexos",rogando-se vênia à tradição e, pois, a quem para ela contribuiu, não parece ser a mais correta. Alémdisso, mesmo que se entendesse correta tal premissa - atos sujeitos a registro são atos administrativoscomplexos -, ainda assim não se poderia chegar à conclusão de que a decadência da potestadeadministrativa de invalidação de atos viciados somente teria o seu termo inicial quando dopronunciamento pelo Tribunal de Contas.

Com efeito, a classificação dos atos administrativos não pode ser considerada tema singelo. Isso porque,de um lado, apresenta-se árdua a tarefa de se catalogar uma categoria tão vasta e abrangente e, de

18 Uma interessante análise do desiderato e da organização dos Tribunais de Contas é encontrada em BRITTO, Carlos Ayres. ORegime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurício; NÓBREGA, Marcos (Org.). AdministraçãoPública - Direito Administrativo, Financeiro e Gestão Pública: Prática, Inovações e Polêmicas. São Paulo: Revista dos Tribunais,

2002, p. 97-109. 19 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 135.20 Além dos julgados acima referidos (vide notas 8-15), que se fazem objeto dos comentários críticos aqui vertidos, podem ser citadosos seguintes precedentes: MS 8.886, ReI. Min. Cândido Motta, j. 06.12.1963; MS 19.861, ReI. Min. Thompson Flores, j. 31.03.1971;MS 19.873, ReI. Min. Amaral Santos, j. 09.06.1971; RE 195.861, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 26.08.1997; MS 24.754, ReI. Min.Marco Aurélio, j. 07.10.2004.21 REsp 1.560, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 05.02.1990; RMS 693, ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 28.11.1990; RMS 6.777,ReI. Min. Gilson Dipp, j. 11.09.2001; EDcl nos Edcl no RMS 10.983, ReI. Min. José Arnaldo da Fonseca, j. 11.12.2001. 22 Embora haja algumas discordâncias, algumas inclusive inseridas no presente ensaio, não se pode deixar de considerar interessante aabordagem sobre o pólo passivo do Mandado de Segurança quando da negativa de registro de atos de concessão de aposentadoria foifeita por HOMERCHER, Maria Cristina D'Arienzo. Da Autoridade Coatora no Mandado de Segurança em Decisão Denegatória de Registro de Ato de Concessão de Aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, UFRGS,2003. Monografia (Especialização em Processo Civil - Processo e Constituição).23 A orientação jurisprudencial dos Tribunais Superiores, ademais, influencia decisões exaradas em Tribunais Inferiores, como sepode depreender dos EI 70.010.318.798,2° Grupo de Câmaras Cíveis do TJRS, ReI. Desa. Matilde Chabar Maia, j. 11.02.2005 e AC20020110501444, 2a Turma Cível do TJDFT, ReI. Des. Mário Selmiro, j. 22.11.2004.




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outro, não se pode olvidar que os critérios taxiológicos por vezes carecem de cientificidade. Isso porquetais critérios de classificação são demasiadamente voltados à noção de utilidade, em detrimento da noção

de correção. Não se pode olvidar a celebrizada passagem pela qual as classificações não poderiam serclassificadas como certas ou erradas, mas úteis ou inúteis.24 Em solo pátrio, já se afirmou que "todaclassificação em ciência é feita sob o critério da utilidade: as classificações são formuladas para servirema algum fim. Elas não existem por si, isto é, não derivam da 'natureza da coisa"'. 25 Além disso, toda atarefa de classificar e de delinear conceitos jurídicos apresenta-se naturalmente tormentosa. Aosproblemas de técnica jurídica, aliam-se outros - talvez mais complexos - de linguagem, demetalinguagem, de hermenêutica.26

Especialmente na classificação quanto à formação, ou quanto à composição de vontades, a classificaçãodos atos administrativos apresenta-se ainda mais tormentosa. Com base nesse critério, costuma-se dividiros atos administrativos em três espécies: atos administrativos simples, atos administrativos complexos eatos administrativos compostos.

Importante referir que uma das razões da já referida dificuldade de serem os atos administrativosclassificados quanto à formação se dá justamente por que a diferenciação entre atos complexos e atoscompostos é muito sutil, sendo que parte da doutrina se vale de uma classificação dicotomizada (atossimples e atos complexos). Opta-se, no presente ensaio pela divisão tricotomizada supramencionada,porquanto a dita sutil diferença entre atos complexos e atos compostos é justamente o cerne de um dosfundamentos pelos quais se poderia considerar equivocada a orientação jurisprudencial aqui criticada.

CARRlÓ, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73.

A análise da doutrina brasileira sobre a classificação dos atos administrativos quanto à formação há de seiniciar pela compreensão dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Para o renomado autor, ato simplesseria "o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado".27 Já o atoadministrativo complexo seria" o que se forma pela conjugação de vontade de mais de um órgãoadministrativo". Assevera Hely Lopes Meirelles, ainda em relação aos atos complexos, que tal categoriapossuiria como elemento essencial "o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação de umato único", razão pela qual "só se aperfeiçoa com a integração da vontade final da Administração, e apartir deste momento é que se torna atacável por via administrativa ou

judicial".28 Por fim, o ato administrativo composto seria aquele que "resulta da vontade única de umórgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível".29 Conclui, então, o autorque "o ato composto distingue-se do ato complexo porque este só se forma com a conjugação de vontadede órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenasratificado por outra autoridade".30

24 CARRlÓ, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73.25 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 144.26 Ensina OLIVEIRA. Regis Fernandes. Delegação e Avocação Administrativas. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 21que "Os termos e conceitos jurídicos não se assemelham aos matemáticos. Não retratam perfis indeformáveis. Por constituírem-se emfórmulas verbais, os conceitos são amoldáveis à linguagem comum, e seu uso, com diversos focos de significação, torna difícil a exatacompreensão do conceito. Por vezes, alguns juristas empregam-no em certo sentido; outros usam-no diversamente, separando-o dosignificado comum. A divergência terminológica confunde".27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 171.28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e

José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo eJosé Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.




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Em termos gerais, a classificação proposta por Hely Lopes Meirelles e o conceito de ato administrativocomplexo, bem como a diferença entre esses e os atos compostos31 são seguidos pela doutrina

brasileira,32 embora sempre com alguns temperamentos.33 O que chama a atenção, entretanto, é que justamente esse conceito de ato complexo preconizadomajoritariamente pela doutrina levaria à percepção de que os atos administrativos sujeitos a registropelos Tribunais de Contas não seriam enquadrados em tal categoria, embora o entendimento doutrinárioem tela tenha sido empregado para a construção jurisprudencial aqui criticada, notadamente a decisãoexarada por ocasião do julgamento ao Recurso Extraordinário n° 195.861.34

Ora, se ato administrativo complexo é aquele para cuja formação ou existência, apresentam-senecessárias várias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunaisde Contas não podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementosde aperfeiçoamento de tais atos administrativos já são implementados quando da prática dos mesmospela própria Administração Pública. A simples menção constitucional ao fato de que a apreciação realizada

pelos Tribunais de Contas tem como parâmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a conclusão de que se tratam de atos já existentes.

Nesse sentido, não se pode olvidar a passagem já devidamente celebrizada de Pontes de Miranda, nosentido de que a legalidade (ou validade) é atributo de atos que existem.35 Ou seja, tendo o Tribunal deContas o mister de apreciar a legalidade (ou validade) dos atos sujeitos ao seu ato de registro, não sepode considerar tal apreciação uma manifestação volitiva componente ou requisito de sua formação.

Demais disso, ainda a contribuir para o não-enquadramento dos atos sujeitos a registro como atoscomplexos há de ser considerado um aspecto pertinente à sua produção de efeitos. Em efeito, tais atossujeitos a registro (investidura, aposentadoria, pensionamento, etc.) embora tenha a sua legalidade (ouvalidade) apreciada ulteriormente à sua efetivação pelos Tribunais de Contas, já produzem desde suaexpedição e publicação todos os efeitos que lhe são imanentes. Isso significa dizer que tais atosadministrativos não dependem da apreciação e, ao final, do registro pelos Tribunais de Contas para

31 Conveniente recordar que tal diferenciação não é seguida por todos os autores que debruçaram suas atenções sobre o tema.32 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 390; BASTOS,Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 109; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Lumen Juris, 1999, p. 87-88; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17.ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 215; GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 74; JUSTENFILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 209; MUKAI, Toshio. Direito AdministrativoSistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 213; OLIVEIRA, Odília Ferreira da Luz. Manual de Direito Administrativo. Rio deJaneiro: Renovar, 1997, p. 110; SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 5. ed.Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 38-40; TELLES, Antônio A. Queiroz. Introdução ao Direito Administrativo. São Paulo: Revista dosTribunais, 1995, p. 59.33 Talvez os mais interessantes deles. pelo aprofundamento, sejam os propostos por ARAÚJO, Edmir Netto. Curso de Direito

Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 446-448; CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de Direito Administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955, v. I, 243-246 e por CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Riode Janeiro, Forense. 2003. p. 168-172. Demais disso, deve-se apontar que alguns autores, embora não tenham divergências de fundo,atribuem outras denominações ao que considerou acima "ato administrativo complexo", como é o caso de MOREIRA NETO, Diogode Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: forense, 1998, p. 107. ao preferir a terminologia "atoadministrativo conjunto". resguardando a expressão "ato complexo" para manifestações bi ou plurilaterais de vontades mediantecomunhão de interesses.34 Vide nota 20.35 "Para que algo valha é preciso que exista. Não tem sentido falar-se de validade ou de invalidade a respeito do que não existe. Aquestão da existência é questão prévia. Somente depois de se afirmar que existe é possível pensar-se em validade ou invalidade. Nemtudo que existe é suscetível de a seu respeito discutir-se se vale, ou se não vale. Não se há de afirmar nem de negar que o nascimento,a morte, ou a avulsão, ou o pagamento valha. Não tem sentido. Tão-pouco, a respeito do que não existe: se não houve ato jurídico,nada há que possa ser válido ou inválido. Os conceitos de validade ou de invalidade só se referem a atos jurídicos, isto é, atos

humanos que entraram (plano da existência) no mundo jurídico e se tornaram, assim, atos jurídicos" (PONTES DE MIRANDA,Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV. p. 7. Do mesmo modo, MELLO, MarcosBernardes de. Teoria do Fato Jurídico (Plano da Existência). 7. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 79.




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produzirem a totalidade de seus efeitos, uma vez que os mesmos já são produzidos desde a suaperpetração pela própria Administração Pública.

N esse sentido, tomando-se como exemplo do ato de concessão de aposentadoria de um servidor públicoinscrito no regime próprio (art. 40, da CF/88), percebe-se que uma vez concedida a aposentadoria pelaAdministração Pública, antes mesmo de o ato ser remetido para a apreciação pelo Tribunal de Contasrespectivo, já ocorre a produção de todos os efeitos jurídicos decorrentes da inativação. Em efeito,somente com a concessão de aposentadoria pela Administração Pública, portanto, já se opera a vacânciado cargo, podendo o mesmo ser prontamente provido por outro servidor.36 Demais disso, não se podeolvidar que a legislação referente ao tema estabelece que a aposentadoria compulsória é automática etão-somente declarada por ato vigente a partir do dia imediato à implementação da idade-máxima de 70anos,37 enquanto que a aposentadoria voluntária e por invalidez vigora a partir da publicação dorespectivo ato.38 Ou seja, uma vez implementada a idade-máxima, na aposentadoria compulsória, oupublicado o ato, nos casos de aposentadoria voluntária ou por invalidez permanente, o servidor jápossuirá o status de inativo, passando a perceber proventos, ao invés de remuneração.39 Importantesalientar que nada disso (vacância, inativação, proventos) exige o dito registro pelo Tribunal de Contas,correspondendo, ao contrário a efeitos já produzidos em face do simples ato de concessão pela própriaAdministração Pública.

O mesmo ocorre com o ato de investidura dos servidores público em cargos de provimento efetivo. Umavez aprovados em concurso público, nomeados e empossados, os servidores gozarão de todos os efeitosdecorrentes de sua condição funcional, independentemente de qualquer pronunciamento, verificação ouregistro pelo Tribunal de Contas. Assim, o conceito de servidor público,40 a percepção da remuneração,41 acontagem do tempo de serviço,42 o prazo para fins de estabilização,43 o período aquisitivo de férias,44 acondição de funcionário público para fins penais,45 a condição de agente público para efeitos da Lei deImprobidade,46 ou seja, todas as repercussões decorrentes da condição de servidor público, como visto,independem do registro do ato de investidura pelo Tribunal de Contas.

Ou seja, deve-se entender que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas são formal ematerialmente autônomos em relação ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. Acircunstância que lhes peculiariza não condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma vezque esse pressupõe manifestações de vontades conjugadas para a formação de um único atoadministrativo. No caso em comento, tem-se duas manifestações de vontade que não só são autônomas,como são formal e materialmente consistentes em atos (manifestações de vontade) autônomos.

Ainda a demonstrar dita autonomia havida entre o ato sujeito a registro e o registro propriamente dito,além do fato de que tais atos sujeitos a registro já produzem seus efeitos desde sua prática/publicação,deve-se recordar que a decisão de registro propriamente dita pressupõe, de forma autônoma, toda umaprocessualidade, na qual há de se observar, por exemplo, os princípios do contraditório e da ampladefesa. Nesse sentido, deve-se recordar um fato que esclarece tal autonomia de vontade havida nos atosde registro, em relação ao ato objeto de tal verificação. Trata-se do fato de que o próprio STF já se

pronunciou, em diversas ocasiões, no sentido de que seria inválida a decisão de negativa de registro -

36 Em relação aos servidores públicos federais, por exemplo, o Art. 33, VII, da Lei n° 8.112/90 preceitua que "a vacância do cargo público decorrerá de: ... aposentadoria;...". 37 Vide Art. 187, da Lei n° 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n° 8.112/90.38 Vide Art. 187, da Lei n° 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n° 8.112/90.39 Vide Art. 189. da lei n° 8.112/90.40 Vide Art. 2°. da lei n° 8.112/90.41 Vide Art. 41. da lei n° 8.112/90.42 Vide Art. 100. da Lei n° 8.112/90.43 Vide Art. 21. da lei n° 8.112/90 e. especialmente. o Art. 41. da (F/88.44 Vide Art. 77. da lei n° 8.112/90.45 Vide Art. 327. do CP.46 Vide Art. 2°. da lei n° 8.429192.




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independente do ato sujeito a registro - em que não se observou os princípios do contraditório e da ampladefesa.47 Ora, inquestionável, pois, a autonomia de tal decisão.

Sendo assim, quer parecer equivocado o enquadramento dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais deContas como atos administrativos complexos, porquanto esse pressupõe vontades conjugadas para aformação de um único ato, enquanto que no caso dos atos sujeitos a registro o que se tem são duasdecisões independentes e autônomas, quais seja, o ato propriamente dito e o registro de tal ato.

Isso significa dizer que, segundo a definição que se depreende da doutrina majoritária, os atos sujeitos aregistro pelos Tribunais de Contas não seriam atos administrativos complexos, mas atos administrativoscompostos. Para se alcançar tal conclusão, destaca-se o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,para quem "ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade deum é instrumental em relação a do outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-sevontades para praticar um ato só, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessório;este último pode ser pressuposto ou complementar daquele".48

Ao contrário do que entende o STF, nos atos administrativos sujeitos a registro pelo Tribunal de Contas, amecânica existente não consiste em uma manifestação de vontade sujeita a uma condição resolutiva, masde duas manifestações de vontade - uma principal (o ato sujeito a registro) e uma acessória ecomplementar (a decisão de registro de tal ato) -, ou seja, de dois atos administrativos, autônomos, sejaquanto à formação, seja quanto aos efeitos, seja, por fim, quanto aos princípios que orientam suasrespectivas perfectibilizações. Trata-se, pois, de ato composto e não de ato complexo.

Tal consideração - a de que atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas são atos administrativoscompostos e não complexos - por representar um equívoco de premissa contido nas decisões aquicriticadas, já se prestaria a contraditá-Ias.

Ainda que assim não fosse, ou seja, mesmo que se entendessem tais atos s eitos a registro comocomplexos, no sentido de que a sua formação somente estaria aperfeiçoada quando da decisão de

registro pelo Tribunal de Contas, um outro aspecto - já referido - poderia ser empregado para que seconcluísse pelo equívoco nuclear das decisões aqui criticadas, o de que não se poderia falar em prazodecadencial senão após a decisão de registro pelo Tribunal de Contas. Trata-se do fato de que, como

já mencionado acima, uma vez praticado/publicado um ato sujeito a registro,49 todos os seus efeitos,notadamente os efeitos favoráveis aos seus destinatários, já são produzidos, independentemente dequalquer pronunciamento oriundo da Corte de Contas incumbida de verificar a validade e registrar, pois,tal ato.

Em função disso, como será demonstrado no próximo item, mesmo que se considerassem os atos sujeitosa registro atos administrativos complexos - o que não é o caso - ainda assim, seria possível concluir queas decisões aqui comentadas padeceriam do vício consistente na inobservância do princípio da proteçãoda confiança, consectário que é do princípio da segurança jurídica.

II A decadência da potestade administrativa de invalidação de atos e o princípio da proteção da confiança

47 RMS 23.383, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 17.06.2003; MS 24.268, ReI. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS22.357, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004. Em relação à necessidade de contraditório e ampla defesa como condição para aextinção de atos administrativos benéficos aos seus destinatários o STF já havia se pronunciado, em especial, nas seguintes decisões:RE 158.543, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 30.08.1994; RE 199.733, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 15.12.1998. Todas essas decisões vãoao encontro da feição procedimental da proteção às legítimas expectativas depositadas em atos estatais. Nesse sentido, vide:SCHONBERG, Soren J. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford: Oxford Press, 2000, p. 31/63 e ÁVILA, Humberto.Benefícios Fiscais Inválidos e a Legitima Expectativa do Contribuinte. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002.Disponível em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004, p. 2/5.48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 215.49 Nomeação para cargo efetivo, aposentadoria de servidor inscrito no regime próprio de previdência, concessão de pensão, porexemplo.




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Um dos consectários do Estado de Direito, previsto no Art. 1°, da CF/88 consiste justamente na exigênciade que toda a atividade estatal deva submissão à ordem jurídica - constitucional ou infraconstitucional -

por ele mesmo criada.50 Em função disso, o princípio da legalidade, é colocado, por razões óbvias, em posição destacada nosestudos de Direito Administrativo51 desde o reconhecimento da autonomia científica de tal disciplina, oque coincide, com o surgimento do próprio Estado de Direito em sua feição liberal.52

Depreende-se da legalidade, por seu turno, a potestade atribuída ao Estado, e aqui interessa àAdministração Pública, de invalidar, extinguir, desconstituir os atos, condutas ou procedimentos que seapresentem, direta ou indiretamente, contrários ao Direito e à lei.53 Tais prerrogativas extintivas de atos econdutas contrários à ordem jurídica representam, pois, manifestação da assim denominada "autotutelaadministrativa", desde há muito reconhecida no Direito Administrativo brasileiro.54

Ocorre que a legalidade, embora extremamente relevante, não deve ser considerada como um "princípioabsoluto".55 Trata-se, ao contrário, de um primado hermenêutico necessariamente instrumental, no

sentido de que a legalidade não traz consigo um fim em si mesmo. Isto é, não se pretende um estado decoisas decorrente da legalidade, por uma simples simpatia à legalidade.

Como se afirmou, a legalidade administrativa consiste em um instrumento voltado à obtenção desegurança jurídica para, em conjunto com tal princípio constitucional, conformar a noção de Estado deDireito.56 Daí porque se afirmar que "Ia seguridad jurídica no es solamente seguridad en legalidad, sino

50 RE 158.215, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 30.04.1996; RE 154.159, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 10.06.1996; RE 158.655, Rel. Min.Marco Aurélio, j. 20.08.1996; RE 162.309, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 03.12.1996; RE 198.016, ReI. Min. Marco Aurélio, j.01.04.1997; RE 170.463, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 16.12.1997; RE 223.230, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 01.06.1999; RE 215.624,ReI. Min. Marco Aurélio, j. 16.12.1999; RE 194.295, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 07.11.2000; RE 252.245, ReI. Min. Carlos Velloso,

j. 14.11.2000; RE 242.064, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 14.11.2000; RE 247.262, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 13.02.2001.51 Diz Celso Antônio Bandeira de Mello que "este la legalidade] é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.90). Também nesse sentido, "o Direito Administrativo é determinado por toda uma série de princípios. O mais importante é,seguramente, o princípio da legalidade da administração pública" (MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemão. Trad. Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2001, p. 45). Concorda-se com os ilustres autores - e este aoque parece é o contexto unicamente cabível- quanto ao fato de que o princípio da legalidade é o mais tratado doutrinariamente e maisdiretamente relacionado com a atividade concreta ou normativa da Administração Pública. Uma hierarquização a priori e abstrata quecoloca a legalidade em posição de maior importância em relação aos demais princípios. como se poderia depreender das passagensisoladamente consideradas não se apresenta, todavia, adequada.52 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina,1987, p. 19.53 Vide, no plano federal, o disposto no Artigo 2°, parágrafo único, I, da Lei n° 9.784/99 ("A Administração Pública obedecerá, dentre

outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade. proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. ... Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,entre outros, os critérios de: ... I - atuação conforme a lei e o Direito"). É notável a influência do Artigo 20.3, da Constituição daAlemanha ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmãBige Ordnung, die vol/ziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind anGesetz und Recht gebunden"). 54 Pode-se reconhecer como marcos da autotutela administrativa a edição, em 1963, da Súmula 346 (A Administração Pública pode

declarar a nulidade dos seus próprios atos) e, posteriormente, em 1969, da Súmula 473 (A Administração pode anular seus própriosatos, quando eivados de vicias que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-Ios, por motivo deconveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial), ambas doSTF.55 Ora, não é dado olvidar que "princípio absoluto", consoante os hodiernos estudos de hermenêutica jurídica, consiste em umacontradição em termos, isso porque se algo é princípio jurídico não pode ser considerado absoluto e, sendo absoluto, não se lhe podereconhecer a feição de princípio. Demais disso, para uma crítica à perspectiva totalizante e absoluta do princípio da legalidade,

contrária, pois, ao seu próprio mister axiológico, vide OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em Perspectiva. Porto Alegre:Liv. do Advogado, 2000.56 Pet 2.900 QO. Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003.




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también, seguridad en el Derecho".57 Cumpre salientar que, na maioria dos casos, a legalidade cumpre oseu desiderato instrumental de garantia da segurança jurídica e, assim, de conformação do próprio Estado

de Direito. Assim, não seria equivocado asseverar que uma determinada conduta administrativa contráriaà lei e ao Direito representaria, também, contrariedade à noção de Estado de Direito, razão pela qualhaveria de ser retirada no mundo jurídico, com efeitos retroativos, inclusive.

Ocorre que, por vezes, em casos obviamente excepcionais, a legalidade induz a decorrências que, aoinvés de concretizar a segurança jurídica, culmina por contrariá-Ia, razão pela qual se impõe aponderação de tais valores, com vistas à consecução do Estado de Direito. Impõe-se, pois, como dito emoutra época, que a legalidade seja "temperada" com outros valores não menos relevantes à segurança jurídica.58

Desse fluxo de idéias, tem-se como um dos mais importantes instrumentos de ponderação da legalidade eda segurança jurídica a fixação de uma delimitação prazal para que a Administração Pública exerçapotestade que lhe é outorgada de invalidar seus próprios atos administrativos. Eis a decadência

administrativa que, em termos gerais, e em relação ao plano federal, é prevista no Artigo 54, da Lei n°9.784/99.59

Trata-se de uma nítida manifestação do princípio da proteção da confiança, o qual, dada a tradiçãoeminentemente "legalista" do Direito Público pátrio, vem sofrendo indevidas resistências.60 Com efeito, oprincípio da proteção da confiança apresenta-se com uma dedução do princípio do Estado de Direito 61 e dasegurança jurídica, sendo dessa uma feição subjetiva,62 tendo por precípua finalidade a obtenção de um

57 LUENGO, Javier García. El Principio de Protección de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 198.58 O emprego da expressão "temperar a legalidade com outros cânones da estabilidade das relações jurídicas" deve-se a uma remissãoa precedentes de lavra do eminente Min. Humberto Gomes de Barros, no Superior Tribunal de Justiça, dos quais se destacam o REsp6.518, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 19.08.1991 e o REsp 45.522, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 14.09.1994.59 "O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5

{cinco} anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé".60 "... el principio de protección de la confianza legítima tiene un contenido realmente chocante para nuestra mentalídad jurídico-administrativa, formada en el respeto absoluto de la legalidad de la actuación administrativa, respeto que actúa como limite ai juegode otros principias utilizados por nuestra jurisprudência contencioso-administrativa como el de la buena fé o el de los actos

proprios, ya que permite mantener los efectos de determinadas situaciones ilegales, mantenimiento que se justifica por la protecciónque merece el particular que confió legítimamente en la estabilidad de la situación jurídica creada por la Administración. En talessupuestos, la seguridad jurídica prima sobre el principio da legalidad de la actuación administrativa e impide a la Administración

remover la situación favorable ai Administrado por muy ilegal que sea" (MARIN RIAÑO apud BLANCO, Federico A. Castollo. LaProtección de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998, p. 99). Almiro do Couto e Silva ensina, ainda,que "A Administração Pública brasileira, na quase totalidade dos casos, aplica o princípio da legalidade, esquecendo-se

completamente do princípio da segurança jurídica. A doutrina e a jurisprudência nacionais, com as ressalvas apontadas, têm sidomuito tímidas na afirmação do princípio da segurança jurídica" (COUTO E SILVA, Almiro. Princípios da legalidade daAdministração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 84.

out./dez. 1987, p. 62).61 Nesse sentido, vide: CAlMES, Sylvia. Ou Principe de Protection de la Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Français. Paris: Dalloz, 2001, p. 63 e H ECK, Luís Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princípios

Constitucionais - Contributo para uma Compreensão da Jurisdição Constitucional Federal Alemã. Porto Alegre: Safe, 1995, p. 186.62 COUTO E SILVA, Almiro. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito daAdministração Pública de Anular os seus próprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do ProcessoAdministrativo da União (lei n° 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237, jul./set 2004, esp. p. 272-276.Do mesmo modo CANOTllHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina,2000, p. 256, para quem "o homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conforma autônoma e responsavelmente a sua

vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança como elementosconstitutivos do Estado de direito. Estes dois princípios - segurança jurídica e proteção da confiança - andam estreitamenteassociados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção da confiança como um subprincípio ou como uma

dimens,30 específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos

objetivos da ordem jurídica - garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito - enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança. designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos".




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estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ousimples comportamentos das atividades estatais.

O referido mister, por seu turno, encontra concreção através de diversos instrumentos, dos quais sedestaca a preservação ou manutenção de atos administrativos,63 mesmo que praticados de modocontrário à ordem

jurídica, desde que a confiança neles depositada pelos seus destinatários seja legítima, em função da boa-fé64 e do decurso de um largo espaço de tempo. Tal delimitação prazal é prevista, no plano federal, noArt. 54, da Lei n° 9.784/99,65 que concretiza a proteção da confiança e a segurança jurídica na medidaem que não permite a perpetuação da prerrogativa anulatória da Administração Pública, impondo apreservação de atos administrativos mesmo quando inválidos, se ultrapassado, da prática do ato ou dafruição de seus efeitos patrimoniais, o prazo decadencial de cinco anos.

Cumpre salientar que a decadência da potestade invalidatória que se analisa reclama, basicamente, aconjugação de três requisitos legalmente previstas.66 O primeiro critério diz respeito à natureza do ato

administrativo, porquanto somente se possa falar em decadência da potestade anulatória daAdministração Pública quando se tratar de atos que produzem efeitos benéficos aos seus destinatários, ouseja, quando de tratar de um "ato administrativo ampliativo".67

63 COUTO E SILVA, Almiro. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito daAdministração Pública de Anular os seus Próprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do ProcessoAdministrativo da União (lei n° 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237. jul./set. 2004, esp. p. 274. Antes

de tal trabalho, o ilustrado professor gaúcho já havia tratado do assunto em outros dois trabalhos: COUTO E SILVA, Almiro.Princípios da legalidade da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. Revista de DireitoPúblico, São Paulo, n. 84, out./dez. 1987 e COUTO E SILVA, Almiro. Prescrição Qüinqüenária da Pretensão Anulatória daAdministração Pública com Relação a seus Atos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204. abr./jun.1996.64 PÉREZ, Jesús Gonzáles. EI Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999, p. 55,para quem "Y así 10 pane de manifiesto el resumen que se ofrece a continuación dei régimen jurídico dei principio de la confianza

legítima. Los requisitos para que opere el principio y las efectos no difieren sustancialmente de las que constituyen elrégimenjurídico dei principio de la buena fe". 65 Importante ser dito que, em criticável providência, adotou-se o imperial instrumento previsto no Artigo 62, da Constituição Federal,para, através da Medida Provisória n° 138, de 20.11.2003, convertida na Lei n° 10.839/04, inserir-se o Artigo 103-A, à Lei n°8.213/91, o qual previu que o "o direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé". Tal regra, que

obviamente não revogou o Artigo 54, da Lei n° 9.784/99, trouxe norma especial em relação à "Previdência Social", em que seampliou o prazo para 1 O (dez) anos. Quanto ao novel dispositivo tem-se a dizer, inicialmente, que o prazo decenário é exagerado e,portanto, não alcança o desiderato de se dar concreção ao principio da segurança. Ademais, "Seguridade Social" consiste em umaexpressão deveras ampla e carente de significado, porquanto não denota nenhuma pessoa jurídica ou órgão público integrantes daAdministração Pública Federal. Após tudo isso, a regra do Art. 1 03-A, da Lei n° 8.213/91 foi alterada por outra Medida Provisória,qual seja a MP 242, a qual, por seu 'turno, encontra-se suspensa por decisão liminar exarada pelo Min. Marco Aurélio nas ADIs 3467,3473 e 3505.66 A inexistência de critérios objetivos e previamente determinados quanto à ponderação entre a legalidade e a proteção da confiançageraria, por mais paradoxal que pareça, um estado de insegurança jurídica. Ensina LUENGO, Javier Garcia. El Principio de

Protección de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 88, que "Ia falta de unos requisitos claros a la hora de determinar la aplicabilidad dei principio de protección de la confianza genera, paradójicamente, inseguridad jurídica". 67 Atos ampliativos "constituam direitos na esfera jurídica do destinatário, eliminem restrições ao exercício de direitos pré-existentes,

eliminem ou restrinjam obrigações, ou, ainda, que constituam na esfera jurídica do particular situações jurídicas activas diferentes

dos direitos subjectivos, designadamente simples poderes ou faculdades" (SÉRVULO CORREIA, José Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 290). No texto do Artigo 54, da Lei n° 9.784/99,utilizou-se a expressão "atos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários".




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O segundo requisito exigido como critério de ponderação entre a proteção da confiança e a legalidadeadministrativa, também prevista pelo Artigo 54, da Lei n° 9.784/99, consiste na boa-fé do destinatário do

ato, assim compreendida o fato de que esse não tenha contribuído para a invalidade que eiva o ato.68 Por fim, o último dos requisitos reclamados pelo Art. 54, da Lei n° 9.784/99, ou seja, para a decadênciaadministrativa corresponde ao prazo qüinqüenário a contar da prática do ato viciado ou, no caso a efeitospatrimoniais contínuos, da percepção do primeiro pagamento. Trata-se de um critério flagrantementeobjetivo, cuja aferição se faz, por isso mesmo, singela. O lapso temporal é, como não poderia deixar deser, determinante para a implementação do prazo extintivo decadencial.69

Retomando-se a análise das decisões do STF que se fazem objeto do presente ensaio, tem-se justamenteem relação a esse último requisito para a implementação da decadência administrativa, o núcleo do queparece ser a incorreção cometida pelo Pretória Excelso, na medida em que considerou no caso dos atossujeito a registro pelos Tribunais de Contas - mal tidos como atos complexos - que o termo inicial doprazo decadencial seria não a prática do ato administrativo sujeito a registro, mas do registro exarado

pelo Tribunal de Contas.Ora, a decadência administrativa corresponde a uma garantia que terá o destinatário de um atoadministrativo inválido para que, mesmo reconhecida tal vício, não seja o ato administrativo anulado. Nocerne de tal proteção, encontra-se a legitimidade da expectativa depositada pelo administrado.Considerando-se que tal expectativa se inicia não com o registro pelo Tribunal de Contas, mas com aprática do ato, e desse momento - e não daquele - que há de se iniciar a contagem do prazo dedecadência administrativa.

Não se pode negar,' pois, que é da prática do ato - e não do registro - que se inicia o "depósito" deconfiança do ato administrativo sujeito a registro. Como se afirmou, tal ato apresenta-se formal ematerialmente autônomo em relação ao seu ulterior registro. Desde a sua prática pela AdministraçãoPública, tal ato se entroniza no mundo jurídico, porquanto já implementa todos os pressupostospertinentes ao plano da existência. Praticado o ato, ademais, seus efeitos já são todos produzidos, comose viu acima, independentemente do registro pelo Tribunal de Contas.

Demais disso, o ato administrativo sujeito a registro, uma vez praticado ou publicado, já se vê qualificadopela presunção de legitimidade que também auxilia na construção da confiança digna de proteção, Nessesentido, não se poderia afirmar que a presunção de legitimidade do ato somente teria início quando dadecisão de registro pelo Tribunal de Contas.

Ultima ratio, a confiança digna de proteção já se inicia com a prática do ato e não tão-somente com o seuregistro, razão pela qual o prazo decadencial há de ter seu início quando efetivamente se inicie aprodução de seus efeitos.70

Um único exemplo concreto, extraído justamente das decisões aqui critica das, será suficiente para ademonstração do que se está sustentando. No caso do Mandado de Segurança n° 25.015, tinha-se aseguinte situação: o impetrante, militar reformado desde 1975, acumulava tais proventos com osproventos decorrentes de aposentadoria em cargo civil de auxiliar de informações da ABIN, desde 1995,

68 Nesse sentido, importante referir o REsp. 603.135, ReI. Min. Teori Zavazcki, j. 08.06.2004, no qual se deixou de aplicar a regra emcomento em face da má-fé comprovada do destinatário do ato.69 Nesse sentido, pode-se dizer, tal como faz OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública. O Sentido da VinculaçãoAdministrativa à Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1069, que o "tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como emqualquer outro sector do ordenamento, um papel de facto gerador do 'esquecimento' de situações jurídicas contrárías ou conformes àlegalidade jurídico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos". 70 Nesse sentido, pensando-se no princípio da proteção da confiança é que se referiu anteriormente que, para se demonstrar a

incorreção das decisões aqui criticadas, seria irrelevante qualificar os atos sujeitos a registro como atos administrativos complexos oucompostos, porquanto de qualquer forma não se poderia negar que o início da fruição de seus efeitos se dá com a prática do ato sujeitoa registro e não com a decisão de registro pelo Tribunal de Contas.




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quando se inativou na última das funções, até que, em 2004, após negativa de registro pelo Tribunal deContas, foi suspensa a percepção dos proventos decorrentes do cargo civil. 71

Percebe-se, pois, que do ato supostamente inválido (ato de aposentadoria no cargo civil) até a decisão deregistro pelo Tribunal de Contas da União operou-se o transcurso de nove anos, nos quais o impetrante seencontrava no pleno gozo dos efeitos benéficos decorrentes da aposentadoria.

Assim, se o que se pretende com a decadência administrativa é a concretização do princípio da proteçãoda confiança e, com isso, a obtenção de um estado de segurança jurídica, impõe-se concluir que a decisãodo STF não cumpre seu desiderato de guarda do Estado de Direito e, pois, da Constituição, ao deixar dereconhecer como termo inicial da decadência a prática do ato, para fazê-lo em relação tão-somente com adecisão de registro pelo Tribunal de Contas respectivo.

Conclusões

Não se nega que se mostra extremamente desconfortável a posição de criticar uma significativaquantidade de decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, seja pela autoridade que tal corte trazconsigo, seja pelo reconhecimento técnico e pessoal de que cada um de seus membros é merecedor.Todavia, buscou-se no presente ensaio, o qual ambiciona incentivar ao debate, contrariarrespeitosamente um posicionamento havido na Corte Constitucional, através da análise das premissasteóricas nele vertidas, com vistas a alcançar conclusões que podem ser assim resumidas:

- A destacada posição institucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal, na interpretação,aplicação e guarda de Constituição Federal não se presta a imunizar de críticas as decisõesexaradas naquela Corte, sendo imposto aos operadores do Direito que se promova o exame doconteúdo decisório criticado, seja para com ele concordar, seja para dele discordar, semprecom vistas ao aprimoramento da Ciência Jurídica;

- Colocou-se sob lentes críticas a orientação jurisprudencial sedimentada por uma série deMandados de Segurança julgados pelo STF, nos quais se deixou de reconhecer o início dacontagem do prazo de decadência da potestade anulatória da Administração Pública em atossujeitos à verificação pelos Tribunais de Contas, nos termos do Art. 71, lII, da CF/88, senãoapós a decisão de registro;

- Ao contrário do que entende o STF, como premissa teórica para a orientação criticada, os atossujeitos a registro pelos Tribunais de Contas não são atos administrativos complexos, uma vezque esses consistem em atos para cuja formação é necessária a conjugação de vontades deórgãos ou entes diversos;

- Isso porque, de um lado, a verificação realizada pelos Tribunais de Contas é pautada pelanoção de legalidade (ou validade) do ato, o que pressupõe a sua existência e, de outro, porqueos atos sujeitos a registro e a decisão de registro propriamente dita são formal e materialmente

atos administrativos autônomos;- A autonomia de tais atos, um principal (o ato sujeito a registro) e o outro acessório ecomplementar (a decisão de registro), é demonstrada pelo fato de que cada um deles surteefeitos jurídicos diversos, bem assim possuem pressupostos e formalidades independentes.Tratam-se, seguindo-se a doutrina majoritária, de atos administrativos compostos;

- A juridicidade, assim compreendida a necessidade de que a atividade estatal de administraçãopública seja adequada à ordem jurídica, é uma decorrência do Estado de Direito, razão pelaqual a legalidade administrativa merece posição de destaque no Direito Administrativo;

71 Importante recordar que, embora não se tenha reconhecido a alegação de decadência, a ordem foi concedida sob o argumento de

que b "o art. 93, § 9°, da Constituição do Brasil de 1967, na redação da EC 1169, bem como a Constituição de 1988, antes da EC 20/98, não obstavam o retorno do militar reformado ao serviço público e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os

respectivos proventos".




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- Todavia, a legalidade não se apresenta absoluta, na medida em que possui o papelinstrumental de garantir a segurança jurídica, outro princípio constitucional não menos

relevante ao Estado de Direito. Assim, quando as circunstâncias determinadas pelo princípio dalegalidade afrontarem a segurança jurídica, a legalidade deverá ser ponderada com vistas àconsecução do Estado de Direito;

- Dentre os mecanismos de ponderação entre a legalidade e a segurança jurídica, coloca-se emdestacada posição o princípio da proteção da confiança, o qual tem por precípua finalidade aobtenção de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dosatos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais;

- De tal princípio decorre, dentre outros institutos, a decadência da potestade de invalidação ex officio de atos administrativos quando tais atos tenham sido praticados em benefício de seusdestinatários, sem que esses tenham contribuído para a invalidade e já se tenha transcorrido,desde a prática do ato, um significativo lapso temporal;

- Considerando-se que tal prazo decadencial se fundamenta na confiança legitimamentedepositada no ato pelo destinatário, que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas jáproduzem os seus efeitos desde a sua prática pela Administração Pública, bem como desdeesse momento já se encontram portadores do atributo da presunção de legitimidade, aconfiança depositada em tais atos apresenta-se legítima desde quando a Administração Públicao pratica e não desde quando venha o Tribunal de Contas a se pronunciar quanto ao registro,razão pela qual é da prática do ato que deve ser contado o prazo da decadência administrativa.

Julho de 2005.

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POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Atos administrativosProf.: Rafael MaffiniData: 11/04/07

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Material de ApoioMS 24073 / DF - DISTRITO FEDERAL

MANDADO DE SEGURANÇARelator(a): Min. CARLOS VELLOSOJulgamento: 06/11/2002Órgão Julgador: Tribunal PlenoParte(s)IMPTES. : RUI BERFORD DIAS E OUTROSADVDO. : LUÍS ROBERTO BARROSOIMPDO. : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOEMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGA-DO. PROCURADOR: PARECER. C.F., art. 70, parág. único, art. 71, II, art. 133. Lei nº 8.906, de 1994, art.2º, § 3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX. I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, ofereceparecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante interpretação da lei das licitações. Preten-

são do Tribunal de Contas da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o administradorque decidiu pela contratação direta: impossibilidade, dado que o parecer não é ato administrativo, sendo,quando muito, ato de administração consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providências admi-nistrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa. Celso Antônio Bandeira de Mello, "Cur-so de Direito Administrativo", Malheiros Ed., 13ª ed., p. 377. II. - O advogado somente será civilmenteresponsável pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusá-vel, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo: Cód. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art.32. III. - Mandado de Segurança deferido.

Material Complementar ao do Professor

3) Atributos dos atos administrativos:

Presunção de legitimidade : o ato até ser efetivamente invalidado terá em seu favor a pre-sunção de que foi praticado de forma valida. Trata-se de presunção “júris tantum”.

Imperatividade: significa que o ato administrativo pode ser praticado independentementeou até mesmo contra a vontade de seu destinatário.

Obs.: Poder ou efeito extroverso significa que a administração publica pode praticar atos atin-gindo esferas jurídicas alheias sem que essas pessoas se pronunciem. É a propia imperativida-de.

Exceções: não são imperativos os seguintes atos:

a)

os atos negociais,b) atos enunciativos ou meros atos declaratórios.

Auto-executoriedade: para a pratica do ato e execução de seus efeitos não é necessária aintervenção do judiciário.

Exceção: se não houver pagamento espontâneo da multa a administração precisará do judiciá-rio para realizar a cobrança.

OBS: Alguns autores desdobram a auto-executoridade em exigibilidade (qualidade em virtude da qual oEstado, no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros, o cumprimento das obrigações queimpõe, sem a necessidade de autorização judicial) e executoridade (qualidade pela qual o Poder Públicopode compelir materialmente o administrado, sem buscar previamente as vias judiciais)

Tipicidade: significa que os efeitos jurídicos do ato administrativo é sempre previsto em lei.




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4) Classificação (principais critérios de classificação dos atos administrativos):

4.1 Quanto à estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos;

4.2 Quanto aos destinatários: atos individuais (cujos destinatários são especificados) e atos gerais (nãopermite que se especifiquem os destinatários);

4.3 Quanto à situação de terceiros: atos internos (não produz efeitos para além da administração) e atosexternos ( produz efeitos durante terceiros);

4.4 Quanto aos efeitos do ato em relação ao administrado: atos ampliativos (produz efeitos favoráveis,ex. admissão) e atos ablativos (ou restritivos) são aqueles que produz efeitos desfavoráveis.

4.5 Quanto à formação: atos simples, atos complexos ou atos compostos;

a) Ato simples: é aquele para cuja prática é necessária a manifestação de vontade de um único órgão.Será ato simples mesmo que o órgão seja colegiado.b) Ato complexo: é aquele para cuja pratica são necessárias vontades de mais de um órgão.c) Ato composto: aquele ato para cuja pratica (plano de existência) depende de um único órgão, mas asua exigibilidade, sua produção de efeitos (plena eficácia) depende do pronunciamento de um outroórgão.

4.6 Quanto ao regramento: atos vinculados e atos discricionários.

5) Extinção dos atos administrativos:

5.1 Modos ordinários ou normais de extinção de atos administrativos: são aqueles que decorrem daprópria natureza do ato, podem ser enumerados como principais exemplos os seguintes:

nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos a termo final, o advento dotermo;

nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos à condição resolutiva, a imple-mentação da condição;

nos atos administrativos de efeitos instantâneos, com a própria prática do ato; nos atos administrativos intuitu personae ou de efeitos personalíssimos, com o perecimento do

destinatário; nos atos administrativos em geral, com o esgotamento do objeto

5.2. Modos extraordinários ou anormais de extinção dos atos administrativos:a) Principais espécies:

revogação: extinção do ato administrativo em função de questões de conveniência e oportunidade.Pela importância, será tratada pormenorizadamente. Vide quadro abaixo;

anulação (ou invalidação): extinção do ato administrativo por razões de invalidade. Tal como a re-vogação, também merecerá tratamento específico oportuno. Vide quadro abaixo;

cassação: extinção do ato por descumprimento, pelo interessado, de condições posteriores à práti-ca do ato, as quais são necessárias para que o ato possa permanecer produzindo efeitos;

caducidade: extinção do ato que se dá porque a legislação que o embasava é revogada e substituí-da por outras normas jurídicas que passam a proibi-lo;




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renúncia: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário de um atoabre mão dos efeitos que lhe são benéficos após já tê-los, mesmo que parcialmente, usufruído;

recusa: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário abre mão dosefeitos que lhe são benéficos antes de ter iniciado a sua fruição;

contraposição: extinção do ato por conta da superveniente prática de outro ato cujos efeitos lhesão contrapostos.

b) Quadro comparativo entre revogação e anulação de atos administrativos:

Características abordadas

REVOGAÇÃO DE ATOS

ADMINISTRATIVOS

ANULAÇÃO DE ATOS

ADMINISTRATIVOS

Fundamento jurídico Conveniência e oportunidade(questão de méritoadministrativo ou, ultima ratio,de interesse público) – A

revogação pressupõe atosadministrativos perfeitos,válidos e eficazes (exeqüíveisou não)

Ilegalidade lato sensu (Artigo2.°, parágrafo único, I, da Lei9.784/1999), ou seja,invalidade

Legitimação Exclusivamente a AdministraçãoPública (aí compreendidos osPoderes Judiciário e Legislativo,em relação aos seus própriosatos administrativos, quando noexercício de função atípica deadministração pública)

Poder Judiciário eAdministração Pública

Natureza quanto ao

regramento

Discricionária (Lei n°

9.784/1999, art. 53. “AAdministração (...) poderevogá-lo [os seus atosadministrativos] por motivo deconveniência ou oportunidade,respeitados os direitosadquiridos”).

Em regra, vinculada (Lei

9.784/1999, art. 53. “AAdministração deve anular seuspróprios atos, quando eivadosde vício de legalidade (...)”).Vide ainda Súmula 473, doSupremo Tribunal Federal. Aregra da vinculação quanto aodever de anulação de atosinválidos possui exceçõesmateriais: a) a decadência (art.54, da Lei 9.784/1999 e art.103-A, da Lei n° 8.213/1991);

e b) a convalidação (art. 55, daLei n° 9.784/1999)Efeitos Ex nunc – artigo 5°, XXXVI, da

CF/1988Ex tunc , ressalvados quantoaos terceiros de boa-fé, emrelação aos quais a invalidaçãoopera efeitos ex nunc .

OBSERVAÇÕES:1) Atos administrativos irrevogáveis:

atos vinculados, enquanto possuírem tal qualidade; atos já extintos;

atos que a lei declare irrevogáveis; atos de controle; atos internos a um processo administrativos, já preclusos;




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atos complexos; atos enunciativos (ou declaratórios); atos de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos.

2) Limites materiais à anulação de atos administrativos:a) Decadência da prerrogativa administrativa de invalidação ex officio dos atos administrativos (artigo 54da Lei 9.784/1999, para atos praticados pela Administração Pública Federal em geral, e art. 103-A, da Lei8.213/1991, para atos praticados pela Previdência Social) – requisitos:

Ser o ato ampliativo, ou seja, ser praticado de modo a produzir efeitos benéficos aos seus destinatários

+

Ter sido o ato praticado há largo tempo (na Lei Federal de Processo Administrativo, 5 anos)

+

Boa-fé (presumida) do destinatário, assimcompreendida não ter o destinatário dado causa à

invalidade

b) Convalidação de atos administrativos (art. 55 da Lei 9.784/1999) – requisitos:

Não pode acarretar lesão ao interesse público

+

Não pode acarretar prejuízo a terceiros, daí por que nãose podem convalidar atos que tenham sido objeto de

alguma impugnação, uma vez que, neste caso,existiram interessados diretos na sua invalidação

+

O ato deve apresentar “defeitos sanáveis” (vícios decompetência e de forma).

3) Limites formais à anulação de atos administrativos: contraditório e ampla defesa.

Bibliografia:





POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: LicitaçõesProf.: Rafael MaffiniData: 25/04/07

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J.M.F.T. & FMGP

Material de Apoio

1. Teoria do agente publica de fato ou do funcionário publico de fato.

É a preservação dos efeitos de atos administrativos praticados por autoridade incompetente em razão daplausível aparência de que o agente detinha competência funcional para tanto. Assim o ato é inválido maspreserva-se os efeitos.

2. Licitação.

1. Fundamento material:Princípios da prioridade do interesse publico, ou melhor da indisponibilidade do interesse público.

2. Competência para legislar sobre licitações:

Somando a autonomia dos entes federados da União à não menção do direito administrativo como decompetência da União temos que: cada ente federado tem competência para legislar sobre seu própriodireito administrativo.Ex: lei das PPPs do art. 1º ao art. 13.

3. Conceito:Licitação é um procedimento que visa uma contratação, no caso a mais vantajosa.Devemos ler “ato administrativo formal” como ficção jurídica, a lei sabe que a licitação é um conjunto deatos, mas trata como um único ato.

4. Finalidade:Quais as finalidade do processo licitatório?

São varias mas a lei destaca 2 delas no art. 3º:a) observância do principio;b) selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração.

5. Princípios:

Princípios gerais:a) legalidade;b) impessoalidade;c) moralidade;d) publicidade;e) probidade administrativa.

Princípios específicos:a) vinculação ao instrumento convocatório;b) julgamento objetivo.

6. Obrigatoriedade:

A regra é que a administração seja obrigada a licitar (cf art. 37, inc. XXI c/c art. 2º da lei 8666/93)

6.1 Destinatários da obrigatoriedade:Administração direta + fundos especiais+ administração pública indireta + demais entidades controladasdireta ou indiretamente pelo poder publico.



POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: LicitaçõesProf.: Rafael MaffiniData: 25/04/07

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J.M.F.T. & FMGP

6.2 Exceções à obrigatoriedade de licitar:

Inexigibilidade Dispensa1) Tem conceito legal; 1) Não existe conceito legal mas sim doutrinário2) É vinculado; 2) É discricionário embora haja exceção, o art. 17,

onde a dispensa será vinculada.3) O artigo 25 tem enumeração legalexemplificativa;

3) O artigo 24, inciso IX, que é uma situaçãovinculada, entende-se (segundo professor CelsoAntonio Bandeira de Mello) que se trata de licitaçãoproibida.

7. Tipo de licitação e modalidade de licitação:

Tipo de licitação é diferente de modalidade de licitação.

Tipo de licitação Modalidade de licitaçãoCorresponde aos critérios de julgamento São espécies de procedimentoArt. 44 a 47 da lei 8.666/93 Art. 22 e 23 da lei 8.666/93São eles:a) melhor preço;b) melhor técnica;c) a de técnica e preço;d) maior lance ou oferta.

Podem ser:-Comuns também chamadas de sem objetoespecifico: a concorrência, a tomada de preços e oconvite.-Especiais: concurso ou leilão.A lei 10520/02 prevê o pregão como modalidade delicitação.

Atenção: o pregão foi inicialmente instituído por MPe nessa época ele não valia para a esfera federal.Porém quando da conversão da MP em lei incluiu-se essa modalidade também para a esfera federal.

Bibliografia:





POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVOTema: Controle da AdministraçãoProf.: Rafael MaffiniData: 23 /05/2007.

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Material de Apoio

I) Controle da Administração Pública:1) Controle Interno: é o controle feito pela própria administração pública = controle administrativo.

2) Controle Externo: é aquele realizado pelo Legislativo e pelo Judiciário.● Atenção: o Judiciário não se submete ao controle externo feito pelo executivo (administração pública). OCNJ é um órgão do Poder Judiciário, que dos seus 15 membros, 9 são escolhidos entre os magistrados.Logo é um órgão de controle interno da função administrativa, atipicamente, desempenhada pelo judiciário.

3) Características Gerais:

3.1) Controle Interno:a) Fundamento: Princípio da Autotutela (artigo 74, CF).b) Objetos do Controle:1º. Legalidade: artigo 2º, §2º, da Lei 9.784/99.2º. Mérito Administrativo: artigo 56 da Lei 9.784/99.● O controle interno pode ser provocado (artigo 5º, XXXIV, CF).● Artigo 6º da Lei 9.784/99.● Artigos 48 e 49 da Lei 9.784/99.● O controle interno pode ser proposto “ex officio” ● A “reformatio in pejus” é possível desde que não haja disposição legal em contrário.● A lei 9.784/99 diferencia Recurso (discussão no curso do processo), de Revisão (findo o processo,surgem fatos novos).● Artigo 65 da Lei 9.784/99.● Artigo 64 da Lei 9.784/99.● Artigo 51, §2º, da Lei 9.784/99.● É possível controle preventivo por parte da Administração Pública.● É possível controle interno durante o ato, ou seja, controle concomitante.● Em suma, o controle pode ser preventivo, concomitante ou repressivo.

4) Controle Jurisdicional (artigo 5, XXXV, CF: Princípio da Inafastabilidade da Operação do Judiciário:● É um controle horizontal feito por um poder sobre o outro, mas que não agride a Separação de Poderes.● Limitação temática.● É um controle necessariamente provocado, não pode ser exercido “ex officio”.4.1. Requisitos:a) Tem que haver invalidade na causa pendente.

b) Tem que haver no pedido, a decretação de nulidade.4.2. Momentos do controle Jurisdicional:a) Preventivo ou “a priori” (ex.: MS preventivo).b) Posterior ou Repressivo.● Não há controle concomitante.4.3. Sistemas Administrativos:● Conceito: modos pelos quais a administração é controlada pelo judiciário.a) Sistema de Jurisdição Dúplice ou Sistema Francês: adotado pelo Brasil, antes da CF/88.b) Sistema de Jurisdição Uma ou Anglo-Saxão: há apenas uma jurisdição. Adotado, atualmente, peloBrasil.● Não é necessário esgotar-se a via administrativa, salvo nos casos da Justiça Desportiva (artigo 217,§1º, CF).

● A preclusão administrativa não recai sobre o judiciário.



POLICIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVOTema: Controle da AdministraçãoProf.: Rafael MaffiniData: 23 /05/2007.

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Bibliografia:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral eparte especial. Rio de Janeiro: Forense.



POLÍCIA FEDERALDisciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO.Tema: CONTROLE E RESPONSABILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃOProf.: RAFAEL MAFFINI.Data: 06/06/07.

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J.G.P.M

Material da Aula

Controle externo legislativo:a) competência exclusiva do Congresso Nacional e do Senado para a apreciação, a priori ou aposterior, através de autorizações ou aprovações, decretos legislativos ou resoluçõesde atos do PoderExecutivo (art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII e art. 52, III, IV, V e XI, ambos da CF/88);b) convocação de Ministros de Estado ou de outras autoridades administrativas para prestarpessoalmente informações sobre assuntos previamente determinados (art. 50, da CF/88), bem comopedidos escritos de informações (art. 50 §2º, da CF/88);c) atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), atuação esta que é investigatória (não-sancionatória), devendo suas conclusões ser remetidas aos órgãos responsáveis para as providênciascabíveis (art. 58, § 3º da CF/88);d) competência do Senado Federal para processar e julgar altas autoridades administrativas por crimesde responsabilidade (art. 52, I e II, e parágrafo único da CF/88);e) competencia do Senado Federeal para a fixação dos limites globais de endividamento público (art.52, VI, VII e VIII, da CF/88);f) competencia exclusiva do Congresso Nacional para a sustação de atos normativos do PoderExecutivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art. 49, V, daCF/88);g) controle financeiro e orçamentário que é promovido pelos Tribunais ou Conselhos de Contas, osquais são órgãos auxiliares do Tribunais ou Conselhos de Contas, os quais são órgãos auxiliares doPoder Legislativo (art. 70 a 75 da CF/88).

JurisprudênciaRE 327904 / SP - SÃO PAULORECURSO EXTRAORDINÁRIORelator(a): Min. CARLOS BRITTOJulgamento: 15/08/2006 Órgão Julgador: Primeira TurmaParte(s)RECTE. : ASSOCIAÇÃO DE CARIDADE DA SANTA CASA DEMISERICÓRDIA DE ASSISADV.(A/S) : JOSÉ LEITE SARAIVA FILHOADVDOS. : JOSÉ SARAIVA E OUTROSRECDO. : JOSÉ SANTILLI SOBRINHOADV. : JUVENAL TEDESQUE DA CUNHAEMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DOESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE

PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O § 6ºdo artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direitopúblico, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderãoresponder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dosrespectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Essemesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular,possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privadoque preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento dodano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somenteresponde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular.Recurso extraordinário a que se nega provimento.Decisão

A Turma conheceu do recurso extraordinário, mas lhe negou provimento. Unânime. Não participou, justificadamente, deste julgamento o Ministro Marco Aurélio. Falou pela recorrente o Dr. José Saraiva.1ª. Turma,




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J.G.P.M

15.08.2006.

RE 160401 / SP - SÃO PAULORECURSO EXTRAORDINÁRIORelator(a): Min. CARLOS VELLOSOJulgamento: 20/04/1999 Órgão Julgador: Segunda TurmaParte(s)RECTE. : ESTADO DE SÃO PAULORECDO. : MARINO VETTORIEMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. C.F., art. 37,§ 6º. I. - Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma da corporação militar: incidênciada responsabilidade objetiva do Estado, mesmo porque, não obstante fora do serviço, foi na condiçãode policial-militar que o soldado foi corrigir as pessoas. O que deve ficar assentado é que o preceitoinscrito no art. 37, § 6º, da C.F., não exige que o agente público tenha agido no exercício de suasfunções, mas na qualidade de agente público. II. - R.E. não conhecido.Votação: Unânime.Resultado: Não conhecido.

Material de Apoio

I) Formas de Controle Legislativo da Administração Pública:

1) Tipos de Controle: ver material de apoio deixado pelo professor

a) Artigo 49, I, II, III, IV, XII, XVI, XVII e artigo 52, III, IV, V, XI, CF.b) Artigo 50, §2º, CF.c) Artigo 58, §3º, CF.d) Artigo 52, I, II e parágrafo único, CF.e) Artigo 52, VI, VII e VIII, CF.f) Artigo 49, V, CF.g) Artigo 70 a 75, CF.

II) Responsabilidade Civil do Estado:

1) Introdução: é uma responsabilidade civil aquiliana, ou seja, não decorre de relação contratualpreexistente.

2) Evolução Histórica das Teorias da Responsabilidade Civil do Estado:

2.1. Irresponsabilidade do Estado.

2.2. Responsabilidade Subjetiva do Estado ou Teoria da Culpa Administrativa:

**Requisitos da Responsabilidade Subjetiva:● Dano;● Conduta;● Culpa/ Dolo;● Nexo de Causalidade.

2.2.1. Responsabilidade Subjetiva por Culpa Individual: para que o Estado fosse obrigado a reparar odano causado a terceiros, estes teriam que provar individualmente cada um dos quatro requisitos daresponsabilidade subjetiva.




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2.2.2. Responsabilidade Subjetiva por Culpa Anônima ou da Falta de Serviço: todas as vezes em quese restar comprovada a não prestação, o atraso, ou a má prestação das atividades estatais, estar-se-iadiante de uma presunção de conduta culposa ou dolosa, por parte do Estado. Trata-se, então, de umateoria de responsabilidade subjetiva com culpa presumida.

2.3. Responsabilidade Objetiva ou Do Risco Administrativo:

● Existem 3 casos de risco integral:a) Danos Ambientais;b) Danos Nucleares (artigo 21, XIII, CF);c) Acidente Aéreo decorrente de Ato Terrorista ou de Guerra.

3) Fundamentos da Responsabilidade:

a) Condutas Ilícitas: o fundamento é a própria afronta ao Princípio da Legalidade.b) Condutas Lícitas: o fundamento é o Princípio da Repartição (ou Distribuição) doa ônus (ou Encargos)Decorrentes da Ação Estatal.

III) Análise do Artigo 37, § 6º, CF:

a) Responsabilidade Civil do Estado por Função Administrativa.

b) Esta regra estabelece o seguinte preceito: o estado responde a terceiros pelos atos praticados porseus agentes, podendo regressar contra eles em caso de culpa ou dolo.● STF: Rext. 327.904 de 15/08/2006.

c) Responsabilidade da Pessoa Jurídica de Direito Público: artigo 41, CC.

d) Responsabilidade da Pessoa Jurídica de Direito Privado, prestadoras de Serviços Públicos: não seaplica o artigo 37, §6º, CF.● A princípio o STF separou terceiro lesado usuário de terceiro lesado não usuário (RExt. 261.651;RExt. 302.622; RExt. 370.272.● Hoje, está em votação, o RExt. 459.749.

e) Agentes “nesta qualidade”:● RExt. 160.401, para o STF, a expressão “nesta qualidade” se refere ao agente “no exercício dafunção”, regular ou irregularmente, exercendo suas atribuições, ainda que exorbitando suas

competências.

e) Requisitos que devem ser demonstrados para que o Estado indenize terceiros:● Dano;● Conduta: diante da conduta comissiva, não resta dúvida de que a responsabilidade será objetiva,todavia a doutrina e a jurisprudência divergem nos casos de condutas omissivas. Enquanto parte dadoutrina acredita que também nos casos de omissão a responsabilidade será objetiva, a outradefendem que a responsabilidade seria subjetiva por culpa anônima.● Nexo de Causalidade: o Estado pode opor excludentes para quebrar o nexo de causalidade (culpaexclusiva da vítima; força maior).

f) Requisitos para que o estado busque a reparação em face do agente causador do dano: nestes casos

a responsabilidade civil será sempre subjetiva.● Dano;● Conduta;




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● Nexo de Causalidade;

● Culpa ou Dolo.g) Prazo Prescricional:● Artigo 1º, “c”, da Lei 9.494/97: 5 anos;● Artigo 206, §3º, CC: 3 anos;● Aplica-se, neste caso, a lei mais específica, qual seja, artigo 1º, “c”, da Lei 9.494/97.

Bibliografia:

MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo – Coleção Manuais para Concursos e Graduação – Vol.11. SãoPaulo: RT. 2007.



POLÍCIA FEDERALDisciplina: ADMINISTRATIVOTema: Agentes PúblicosProf.: Rafael MaffiniData: 19/06/07

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Material de Apoio

I. AGENTES PÚBLICOS

1. CONCEITO: É todo aquele que exerce função pública, seja de forma temporária o permanente,gratuita ou onerosamente, pouco importando a forma de exercício ou o vínculo jurídico.a) Pressuposto objetivo: desempenho de uma atividade estatal: qualquer que seja;b) Pressuposto subjetivo: existência de um vínculo jurídico regular, pouco importando se gratuito,oneroso, permanente ou ocasional.O art. 327, CP define funcionário público para fins penais.

2. Classificação:

a) Agentes políticos: são aqueles que desempenham função estatal típica.

b) Agentes administrativos: são aqueles que exercem uma atividade de índole profissional epermanente. Não são necessariamente os estáveis. Temos três categorias principais de agentesadministrativos:

b.1. Servidores Públicos: é o estatutário, ou seja, seu vínculo profissional é regido por uma lei própriae não pela CLT.

b.2. Empregados Públicos: é o regido pela CLT.Ambos ingressam por concurso público (salvo os cargos declarados em lei conforme o art. 27, II, CR éuma norma de aplicabilidade limitada). Existe uma figura de empregado público que é celetista, nãoingressando mediante concurso e sim processo seletivo simplificado (O art. 198, §4º, CR. A lei que

trata o art. 198, §5º, CR é a Lei 11.185/06).

b.3. Contratados emergenciais (art. 37, IX, CR): não são selecionados por concurso e sim processoseletivo simplificado. Esta figura excepcional é permitida em duas situações: a) necessidade urgente –ex.: epidemia; b) necessidade transitória – ex.: Censo do IBGE.

c) Agentes honoríficos: são aquelas pessoas que são premiadas com o desempenho de função públicaem razão de sua honorabilidade. Ex.: conselheiro tutelar; juiz de paz; conciliador.

d) Agentes delegados: são aqueles que desempenham função pública por um vínculo de colaboração.Ex.: serventuários notariais.

3. Cargo Público:

3.1. Conceito: é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor. Todo cargopúblico possui uma função. As atribuições de um cargo público são estabelecidas pela lei que o criou.

3.2. Classificação:

a) Cargo em comissão:é o baseado na confiança. É o cargo de confiança, de livre nomeação eexoneração. Pode ser ocupado por qualquer pessoa, contudo a CR limitou um mínimo de vagas paraque já é servidor. A função de confiança gera uma gratificação por função de confiança, pois cumulaum cargo com outra função.Para a criação de cargos e funções deve haver lei prévia, salvo auxiliares do legislativo, cujos cargos

são criados por resolução da respectiva casa, mas a remuneração é fixada por lei.b) Cargo efetivo: pode adquirir estabilidade após 3 anos.




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c) Vitalício: após 2 anos ou, em 2ª instância judiciária com a posse.d) De carreira: tem plano de ascensão, pode subir na carreira. Não há mudança de carreira e sim decargo.

e) Isolado: sem possibilidade de ascensão.

Súmula 686 do STF: só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico de caráter eliminatório ocandidato a cargo público.Súmula 683 do STF: o limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face doart. 7º, XXX, CR, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido.Súmulas 20 e 21 do STF: é necessário processo administrativo com ampla defesa para demissão defuncionário admitido por concurso público. Funcionário em estágio probatório não pode ser exoneradonem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade.

3.3. Quando falamos em previdência pública, temos duas espécies:

a) RGPS (art. 201, CR): Após a EC 20/98 o art. 40, §13 passou a dizer que aos servidores de cargo emcomissão, exclusivamente, aplica-se o RGPS, ou seja, quem ocupa apenas cargo em comissão obedeceao RGPS.

b) RPPS (art. 40, CR): regime próprio dos servidores.

Os cargos são criados por lei, contudo são extintos, com base no art. 84, VI, “b”, CR, por decreto do

Presidente da República, quando vagos, não respeitando o paralelismo formal. Sendo assim, os cargospúblicos federais vagos podem ser extintos por decreto, sem necessidade de lei.Nos demais casos (cargos providos), a extinção do cargo é por decreto, contudo na forma da lei.O art. 8º, Lei 8.112/90 trata dos conceitos de provimento e vacância.

3.4. Provimento: ato que designa uma pessoa para titularizar um cargo público.

A nomeação é chamada de forma originária de provimento (art. 8º, I, Lei 8.112/90), sendo as demaisconsideradas formas derivadas de provimento. Como a regra geral é o concurso, será inconstitucionalqualquer forma de provimento derivado que não se dê por concurso ou da carreira da qual faz parte(STF). O art. 7º, Lei 8.112/90 diz que a investidura ocorre com a posse e que a nomeação é o modo deprovimento.

Súmula 15 do STF: dentro do prazo de validade concurso, o candidato tem o direito à nomeação,quando o cargo for preenchido sem observância da classificação.Súmula 16 do STF: funcionário nomeado por concurso tem direito à posse.

3.4.1.Espécies de Provimento:

a)Provimento originário: quando entra pela primeira vez na carreira. Precisa de concurso público. É anomeação.

b)Provimento derivado: é a mudança dentro da carreira. É a troca de cargo, vai ocupar um novo cargoe deixa o seu vago (provimento derivado). Pode ser:

b.1.Vertical (promoção e transposição ou ascensão): Súmula 685 do STF.




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b.2.Horizontal (transferência e readaptação): quando não sob na carreira.

b.2.1.Readaptação: quando o sujeito é levado a outro cargo compatível com suas novas limitaçõesfísicas ou mentais (art. 14, Lei 8.112/90). Devemos lembrar que a readaptação (junto com apromoção) são formas de vacância e provimento, simultaneamente (art. 33, VI, Lei 8.112/90), decargos diferentes.

b.2.2.Transferência:

c) Reingresso: ocorre quando está fora do serviço e é chamado a retornar. Pode ser por (reintegração,recondução, reversão, aproveitamento):

c.1.reintegração – é o retorno do servidor quando comprovada a ilegalidade da desinvestidura, queserá anulada com efeitos ex tunc. Retorna para o cargo de origem Se o cargo estiver sido extinto oservidor ficará em disponibilidade remunerada - art. 28, Lei 8112/90.

c.2.recondução – o servidor estável retorna ao cargo anteriormente ocupado em decorrência deinabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo ou de reintegração do anterior ocupante - art.29 da Lei 8.112/90. Só caberá recondução se gozava de estabilidade no cargo anterior, caso contrárioperde os dois cargos.

c.3. reversão - ocorre o retorno do inativo (aposentado) ao mesmo cargo ou ao cargo resultante desua transformação ou simplesmente ao serviço, como excedente (na terminologia da lei), se o antigocargo estiver provido, quando, por junta médica oficial, forem declarados insubsistentes os motivos daaposentadoria por invalidez - art. 25 a 27 da Lei 8.112/90.

c.4. aproveitamento – é o retorno obrigatório à atividade do servidor em disponibilidade, em cargo deatribuições e remuneração compatíveis com o anteriormente ocupado - art. 30 e 31, da Lei 8.112/90.

3.5. Vacância: ocorre quando o cargo fica vago (art.33, Lei 8.112/90). Ocorre nas seguintes hipóteses:

a) Exoneraçãob) Demissãoc) Promoçãod) Readaptaçãoe) Aposentadoriaf) Posse em outro cargo não passível de acumulação.

g)Falecimento

4. Desinvestidura de Cargo Público: é a desconstituição da relação jurídica (investidura). Pode ocorrerde duas maneiras:

a)Demissão: é a penalidade por falta grave (art. 132, Lei 8.112/90), sendo que a lei prevê aindaoutras penalidades (advertência, suspensão, demissão/cassação/destituição).

b)Exoneração: não é punição. São todos os casos em que não ocorre demissão (art. 132, Lei8.112/90). A exoneração pode ser:

b.1. Ad nutun: em cargo de comissão, não precisa de justificativa;




- 4 –

b.2. Por falta de exercício;

b.3. Por inabilitação em estágio probatório (reprovação na avaliação de desempenho – art. 41, §4º,CR);

b.4. Por inabilitação em avaliação periódica (após aquisição da estabilidade – art. 41, §1º, CR);

b.5. De um dos cargos acumulados de forma proibida: caso ocorra antes da defesa em processodisciplinar, sendo após a defesa é demitido de todos os cargos – art. 133, Lei. 8.112/90;

b.6. Exoneração por excesso de despesa: 20% em comissão > todos os não estáveis > estáveis(exonerados);

b.7. A pedido do interessado: sendo um direito subjetivo deste.

Bibliografia:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris.

MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo – Coleção Manuais para Concursos e Graduação – Vol.11. SãoPaulo: RT. 2007.



POLÍCIA FEDERALDisciplina: Direito Administrativo.Tema: Agentes Administrativos (cont.),Improbidade AdministrativaProf.: Rafael Maffini.Data: 04 /07/2007.

Material de ApoioI. Agentes Públicos (continuação).

1) Forma de Provimentos Derivada:

a) Recondução: artigo 29 da Lei 8.112/90.

b) Aproveitamento:

● Se o indivíduo ainda não tinha adquirido a estabilidade e o cargo é extinto: perdeo cargo.

● Se o indivíduo é estável: é posto em disponibilidade (que ao contrário doaproveitamento, não é forma de provimento).

2) Vacância:a) Demissão: decorre de uma infração. É uma sanção, ou seja, possui naturezapunitiva.

b) Exoneração: é uma forma de desligamento de natureza não punitiva.

3) Promoção: é ao mesmo tempo, um caso de provimento e vacância, uma vez quequando o indivíduo passa a prover um cargo, o outro fica vago.

4) Readaptação: é ao mesmo tempo, um caso de provimento e vacância, uma vezque quando o indivíduo passa a prover um cargo, o outro fica vago.

5) Aposentadoria: é uma forma normal de vacância.

6) Falecimento: é uma forma normal de vacância.

7) Posse em outro cargo em que não é possível a cumulação: neste caso, arecondução, caso o indivíduo não seja aprovado no estágio probatório do novocargo, é possível. Salvo se o servidor, voluntariamente, pedir exoneração.

8) Estabilidade: artigo 41 da Lei 8.112/90. Não se trata de uma vantagem funcional

de natureza pecuniária, mas de uma garantia funcional traduzida em limites aodesligamento do servidor. Requisitos para aquisição:

● Artigo 41, 1°, da Lei 8.112/90; artigo 169, CF.

a) Ocupar cargo efetivo, tendo nele ingressado pó concurso público.

b) 3 anos.

c) Estágio Probatório, artigo 41, §4°.

9) Vitaliciedade: por este instituto, apenas mediante sentença judicial, é que o

indivíduo pode perder o cargo.



POLÍCIA FEDERALDisciplina: Direito Administrativo.Tema: Agentes Administrativos (cont.),Improbidade AdministrativaProf.: Rafael Maffini.Data: 04 /07/2007.

II. Improbidade Administrativa:

● Artigo 37, 4º, CF.

1) Conseqüências punitivas para quem pratica improbidade:

a) Suspensão dos direitos políticos;

b) Perda da função pública;

c) Indisponibilidade dos Bens;

d) O ressarcimento ao Erário

● Artigo 37, 5º, CF.

● Lei 8.429/92: artigo 23.

● Lei 8.112/90: artigo 141.

2) Sujeitos Ativos da Improbidade Administrativa:

a) Sujeitos Ativos Próprios: artigo 2º da Lei 8.429/92.

b) Sujeito Ativo Impróprio: artigo 3º da Lei 8.429/92.

● Atenção para os artigos 9º, 10, 12 da lei de Improbidade Administrativa.

● ADIN 2182 (VER)

Bibliografia:

MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo – Col. Manuais para Concursos egraduação. Vol. 11. 1ªed. RT: 2007.

Garcia, Emerson; Alves, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa - 3ª Ed.Lumen Júris: 2006

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apostila - lfg - direito administrativo - polícia federal