ARTÍCULO - Revista Jurídica UPRrevistajuridica.uprrp.edu/wp-content/uploads/2016/12/2.Administrativ… · 280 REVISTA JURÍDICA UPR Vol. 82 judicial de ese tipo. El Tribunal de

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DERECHO ADMINISTRATIVO

ARTÍCULO

WILLIAM VÁZQUEZ IRIZARRY*

I. ¿Qué es una agencia conforme a la LPAU? .....................................................279 II. Reglamentación ..................................................................................................282

A. La naturaleza del acto de reglamentar ........................................................282 1. La opinión .................................................................................................282 2. La relevancia de las categorías reglamentación–adjudicación .......... 284 3. Las normas en discusión ........................................................................ 284 a. Ley Núm. 31 de 29 de septiembre de 1983 ............................................ 284 b. Ley Núm. 241 de 15 de agosto de 1999 ...................................................285 c. Reglamento Núm. 6766 ......................................................................... 286 d. Sección 1.3(l)(4) de la LPAU ...................................................................287 4. Una explicación alterna ......................................................................... 290

B. Retroactividad de normas en el ámbito administrativo y su relación con la facultad de adjudicar controversias .................................. 291

III. Notificación y términos ..................................................................................... 293 A. Zonificación y personas afectadas................................................................ 293 B. Términos juridiccionales y de estricto cumplimiento .............................. 296

IV. Reconsideración de subastas ............................................................................ 298 V. Legitimación activa ............................................................................................ 302 VI. Otras decisiones ................................................................................................. 307

I . ¿Q UÉ E S UNA AG E NC IA C O N FORM E A LA LPA U?

N ALONZO REYES V. ASOC. DE SUSCRIPCIÓN CONJUNTA,1 EL TRIBUNAL SU-

premo tuvo la oportunidad de expresarse, aunque de forma somera, sobre un asunto que por básico que parezca recurre cada cierto tiem-

po en dicho foro. Se trata de la pregunta: ¿qué es una agencia de gobierno? En este caso la controversia surge en el contexto de la determinación de la Asocia-ción de Suscripción Conjunta (ASC) de denegarle cubierta del Seguro de Respon-sabilidad Obligatorio a la señora Alonzo Reyes. Ella acudió entonces en recurso de revisión judicial de una determinación administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. La ASC alegó que dicho foro carecía de jurisdicción por ser ellos una entidad privada cuyas determinaciones no podían ser objeto de una revisión

* Catedrático Asociado, Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. 1 Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861 (2011).

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judicial de ese tipo. El Tribunal de Apelaciones le dio la razón desestimando el recurso para lo cual descansó en la Ley Núm. 253 de 27 de diciembre de 1995,2 según enmendada en el 2009,3 la cual dispone que la ASC es una asociación pri-vada. La controversia que llegó al Tribunal Supremo requería determinar si esta entidad creada por ley es o no una agencia administrativa para efectos de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU)4 y sus decisiones suscepti-bles de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.

El argumento de la peticionaria giró esencialmente alrededor de la sección 1.3(a) de la LPAU, la cual define el término agencia del siguiente modo:

[C]ualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, auto-ridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a lle-var a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar[.]

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Se planteaba que la ASC estaba cobijada por esta definición en tanto su ley orgánica dispone que cuando un asegurado hace una reclamación a la entidad, a esta le corresponde realizar una determinación inicial. Indica el artículo 8(a) de la Ley Núm. 253, que la ASC:

[M]antendrá un sistema de determinación inicial de responsabilidad que facilite y haga más expedito y uniforme el pago de reclamaciones. Dicho sistema prove-erá un término razonable para que se realice la determinación de responsabili-dad. Este sistema no coartará el derecho que asiste a los reclamantes de acudir a los tribunales cuando el sistema de determinación inicial de responsabilidad así lo permita, o cuando cualquiera de las partes involucradas en una reclamación procure obtener compensación adicional a la satisfecha a virtud de dicho siste-ma.

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Que esta determinación de la Ley Núm. 253 fuera el tipo de adjudicación con-templada por la LPAU en su definición de agencia fue precisamente el punto rechazado por el Tribunal Supremo en su opinión. Al respecto el Tribunal resol-vió que:

[A]l tomar una determinación la A.S.C. adjudica quién fue la persona responsa-ble del accidente para efectos de la cubierta de la prima de S.R.O., sus decisiones

2 Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor, Ley Núm. 253 de 27 de diciembre de 1995, 26 LPRA §§ 8051-8062 (2008 & Supl. 2012) (mejor conocida como Ley del Seguro de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor). 3 Ley para Enmendar la Ley Núm. 253 de 1995, Ley Núm. 201 de 29 de diciembre de 2009, 26

LPRA §§ 8051-8062 (2009). 4 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA §§ 2101-2201 (2006). 5 3 LPRA § 2102 (énfasis suplido). 6 26 LPRA § 8057(a).

Núm. 2 (2013) DERECHO ADMINISTRATIVO 281

no son de tipo adjudicativo. Esto es, en el proceso de determinar a cuál de las partes dará cubierta del seguro que administra, esta entidad no celebra vistas evi-denciarias, ni se crea un récord del proceso.

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En cambio, el proceso se limita a evaluar la información que proveen las par-tes en el formato de un Informe Amistoso de Accidente, esquema que describe el Tribunal como uno “conspicuamente sencillo y limitado, en el que no se presen-ta prueba por ninguna de las partes con relación a quién es el responsable de los daños, ni existe un récord que pueda ser revisable en su día”.8

De otra parte, la opinión procura enfatizar que en una controversia como es-ta, el punto de referencia principal debe ser la ley que crea la entidad. En este caso, para el Tribunal resultó determinante que la ley habilitadora de la ASC dispusiera que se trata de una asociación privada. Claro, igualmente se reconoce que tal calificación es producto de una enmienda realizada mediante la Ley Núm. 201 de 29 de diciembre de 2009.9 En su versión original aprobada en 1995, la naturaleza de la ASC era controvertible, asunto que incluso generó un pleito en el foro federal y que culminó con una decisión de la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos para el Primer Circuito. En ASC v. Flores Galarza10 se resolvió a favor del carácter privado de la ASC en un pleito que implicaba determinar la titularidad de los fondos que genera el sistema y que están bajo la custodia tem-poral del Departamento de Hacienda. La enmienda de 2009 pretendió armonizar el texto de la ley a lo resuelto por el tribunal federal.11

Ahora bien, el Tribunal Supremo se encarga de aclarar que la denominación por ley de una entidad como privada, no implica de forma inexorable que la misma no pueda considerarse como una agencia de acuerdo a la LPAU. “Una entidad privada creada por ley puede considerarse ‘agencia’ en el contexto de la LPAU si así puede discernirse de la manera en que ejerce las funciones que le han sido delegadas, a pesar de la forma en que ha sido definida por la Asamblea Legislativa”.12 Al final se trata de utilizar ambos criterios en controversias que requieran evaluar la naturaleza de una entidad, esto es, ver la denifición dispues-

7 Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861, 873 (2012). 8 Id. en la pág. 874. 9 Ley para enmendar la Ley Núm. 253 de 1995, Ley Núm. 201 de 29 de diciembre de 2009, 26 LPRA §§ 8051-8062 (2009).

10 ASC v. Flores Galarza, 479 F.3d 63 (1st Cir. 2007). 11 La realidad es que la actuación legislativa en si misma no está exenta de comentarios. Aunque la Asamblea Legislativa pudo haber afirmado que la enmienda era necesaria para aclarar su intención original al crear la ASC en el 1995, la exposición de motivos de la Ley Núm. 201 lo que indica es que ante la decisión del foro federal “resulta imperativo enmendar las disposiciones de la Ley Núm. 253 que incidan sobre dicha determinación judicial”. Id. Que esta no fuera la única opción de la Asamblea Legislativa es algo que reconoce el propio Tribunal Supremo en su opinión. Alonzo Reyes, 185 DPR en

la págs. 871-72 n. 20. Por último, es menester mencionar que el tema del carácter privado de la Aso-ciación ya había sido adjudicado a nivel federal en Arroyo-Melecio v. PR Am. Ins. Co., 398 F.3d 56 (1st Cir. 2005), aspecto que no se menciona en la exposición de motivos de la legislación de 2009, ni es objeto de discusión en la opinión del Tribunal Supremo. 12 Alonzo Reyes, 185 DPR en la pág. 878.


ta de forma expresa por el legislador y examinar las funciones autorizadas por ley.13

Respecto al tema de qué es una agencia, es preciso aclarar algunos puntos. Lo primero es que es cuestionable si lo que dispone el inciso (a) de la sección 1.3 de la LPAU14 en realidad merece ser denominado como una definición. Me parece que más bien estamos ante una lista que procura describir todos los posibles organismos o circunstancias donde, dentro de la rama ejecutiva, se generen ac-tuaciones que puedan afectar derechos de la ciudadanía. En ese sentido, no olvi-demos que cuando se aprueba una ley como la LPAU, la imposición de unifor-midad en los procesos tiene como finalidad básica controlar la arbitrariedad con que puedan actuar los funcionarios. Visto en esos términos, si la Asamblea Legis-lativa crea una entidad y le confiere facultades de una naturaleza cuasi-legislativa o cuasi-judicial, pero los tribunales la consideran como privada, el efecto es un organismo que toma decisiones que afectan a la ciudadanía mediante procesos que potencialmente carecen de garantías mínimas en contra de la arbitrariedad.15

De otra parte, debe quedar claro que esta opinión se circunscribe a respon-der si la ASC es una agencia solamente para efectos de la LPAU. La solución a esta controversia no resulta concluyente a los fines de otras circunstancias donde la definición legal de agencia sea distinta. 16 La opinión tampoco debe ser deter-minante para adjudicar si la ASC es una entidad estatal para efectos constitucio-nales. Esto es, si un ciudadano puede impugnar las actuaciones del organismo invocando para ello sus derechos constitucionales.17

I I. RE G L AM EN T AC I ÓN

A. La naturaleza del acto de reglamentar

1. La opinión

En Municipio de Toa Baja v. DRNA,18 el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) emitió un aviso público anunciando una vista pública

13 Id. En torno al enfoque en las funciones, el Tribunal discute lo decidido en Ortiz v. FEI, 155 DPR 219 (2001). 14 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA

§ 2101(a) (2006). 15 Esto como posible implicación directa de que no aplique la LPAU. Sin embargo, no se debe descartar un escenario donde la ley orgánica que crea el organismo, o cualquier otra disposición legal, disponga su propio mecanismo de control. 16 Véase como ejemplo el caso de la antigua Asociación de Empleados del Estado Libre Asociado (AEELA) y la jurisprudencia que generó el Tribunal tratando de identificar su naturaleza jurídica en distintos contextos: Barrios-Velázquez v. AEELA, 84 F.3d 487 (1st Cir. 1996) (no es una agencia);

AEELA v. Vázquez Pérez, 130 DPR 407 (1992) (no puede considerarse como agencia); y Berríos Mi-randa v. Asociación de Empleados, 88 DPR 809 (1963) (AEELA no es un negocio privado). 17 Para los criterios de análisis aplicables a este tema, al menos en el Derecho Constitucional federal, véase Lebrón v. National R.R. Passenger Corp., 513 U.S. 374 (1995). 18 Municipio de Toa Baja v. DRNA, 185 DPR 684 (2012).


para designar al coquí llanero como una especie en peligro de extinción y su hábitat como uno crítico esencial. El proceso se realizaba al amparo del Regla-mento Núm. 6766 del 11 de febrero de 2004.19 En la vista y posteriormente por escrito, tanto el Municipio de Toa Baja como Sabana Sea Land Management, LLC, se opusieron a la designación del hábitat propuesto. El Secretario del DRNA acogió dos informes preparados por un Panel Técnico Legal, ambos confirmando la intención original sobre la designación del coquí llanero como especie en peli-gro de extinción y la otra sobre el hábitat.

Sobre lo primero, el DRNA publicó en un periódico de circulación general un aviso informando dicha designación. Sobre lo segundo, publicó un aviso en dos periódicos para notificar la designación del hábitat. Dicha gestión no incluyó una presentación ante el Departamento de Estado, ni se estableció la fecha de vigencia. Los dos opositores antes mencionados a la designación del hábitat pre-sentaron entonces un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelacio-nes alegando que la actuación del DRNA constituía una enmienda al Reglamento Núm. 6766, habiéndose incumplido con las disposiciones sobre reglamentación dispuestas en la LPAU. El Tribunal de Apelaciones se declaró sin jurisdicción por entender que la designación del hábitat no era un acto de reglamentación, sino una orden que lleva a cabo determinaciones fundamentadas en un reglamento de la agencia.

El Tribunal Supremo debía determinar, pues, si la actuación del DRNA cons-tituye una enmienda al Reglamento Núm. 6766 y, por lo tanto, debió cumplirse con las disposiciones del capítulo II de la LPAU.20 En la opinión se cita la Ley de Vida Silvestre de Puerto Rico21 y el Reglamento Núm. 676622 para establecer que la designación de especies vulnerables y en peligro de extinción debe realizarse cumpliendo con las disposiciones de la LPAU. En vista de lo dispuesto expresa-mente por la ley y la reglamentación, se concluye que la designación de una es-pecie como una vulnerable o en peligro de extinción y su hábitat, afecta e impo-ne derechos significativos a la ciudadanía en general con fuerza de ley, en tanto no pueden causarle un daño real o potencial a esta especie. Tanto es así que una violación a estas disposiciones puede conllevar una multa o cárcel. De ahí que deba ser considerada una regla legislativa que debe cumplir con las disposiciones de la LPAU. Esto se refuerza con el mandato legislativo de participación ciuda-dana y vistas públicas obligatorias impuestas por la ley para tal determinación. Siendo así, la validez de la designación dependía de que el DRNA cumpliera con remitirla al Departamento de Estado en cumplimiento con la sección 2.8 de la

19 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Reglamento para regir las especies vulne-rables y en peligro de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6766 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6766.pdf. 20 3 LPRA §§ 2121-2142.

21 Ley de Vida Silvestre de Puerto Rico, Ley Núm. 241 de 15 de agosto de 1999, 12 LPRA §§ 107-107(u) (2007). 22 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Reglamento para regir las especies vulne-rables y en peligro de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6766 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6766.pdf.


LPAU.23 Dado que el DRNA no cumplió con esta disposición, la enmienda al Reglamento no había entrado en vigor, ni había comenzado a transcurrir el término de impugnación. Se confirmó al Tribunal de Apelaciones por haberse declarado sin jurisdicción.

2. La relevancia de las categorías reglamentación–adjudicación

De entrada hay que reconocer que la controversia en este caso no es de rápi-da y sencilla adjudicación. Ello no necesariamente producto de deficiencias y falta de claridad en las leyes y reglamentos aplicables, sino más bien por estar acostumbrados a ver el Derecho Administrativo bajo la óptica exclusiva del bi-nomio adjudicación-reglamentación. Así, cualquier acto administrativo que no se ajuste a las características de cualquiera de estas dos funciones, la de crear reglamento o adjudicar controversias, genera problemas de análisis y aplicación. Después de todo, esas son las dos funciones principales que regula la LPAU con el fin de lograr uniformidad y controlar posibles abusos de poder y discreción. Visto de ese modo, la necesidad de mantener ese control resulta más sencilla de alcanzar en tanto las acciones administrativas se mantengan enmarcadas en las referidas categorías. Lo contrario, que la actuación no esté sujeta a estas categor-ías, no es una simple laguna de interpretación, sino una potencial situación de ausencia de control ante posibles arbitrariedades.

Lo anterior es bueno en tanto genera un enfoque inclinado a garantizar ese control. Sin embargo, mal aplicado es un principio que puede generar interpre-taciones forzadas e innecesarias. Mi apreciación es que eso precisamente fue lo que ocurrió en este caso.

3. Las normas en discusión

a. Ley Núm. 31 de 29 de septiembre de 198324

Esta ley enmienda la ley orgánica del DRNA y le reconoce al Secretario la fa-cultad para adoptar reglamentos para designar especies de vida silvestre en peli-gro de extinción, requiriendo que para ello se reconozca el derecho de la ciuda-danía a participar de un proceso de vistas públicas. La caracterización del proce-so de designación como uno de reglamentación es clara, aunque cabe señalar que la ley solo hacía referencia a las especies y no mencionaba expresamente la designación del hábitat.

23 3 LPRA § 2128. 24 Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales, Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, 3 LPRA §§ 155 (i)-155(o) (2011 & Supl. 2012).


b. Ley Núm. 241 de 15 de agosto de 199925

Esta legislación reconoce tanto el tema de la conservación de la vida silves-tre, así como el hábitat. Respecto al proceso de designación hay dos disposicio-nes importantes. En primer lugar, el artículo 3 indica que:

Cualquier organización o entidad pública que promueva la conservación de la vida silvestre puede solicitar la designación de una especie como vulnerable o en peligro de extinción o de su hábitat natural crítico, siempre y cuando presen-te información científica al respecto. El Departamento resolverá la solicitud con-forme a la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, mejor conocida como la ‘Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme’.

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Luego, con un enfoque más general, el artículo 9 faculta al Secretario a adoptar reglamentos relativos a varios aspectos, incluyendo en su inciso (i) la facultad de “[d]esignar las especies de vida silvestre que se consideren vulnerables o en peli-gro de extinción y tomar las medidas necesarias para su perpetuación en el tiem-po y en el espacio donde existan”.27

Nótese que en la primera disposición la referencia al cumplimiento con la LPAU está específicamente contemplada para el escenario en que una organiza-ción externa al DRNA solicita a la agencia que haga la designación. En este sen-tido, la opinión del Tribunal Supremo se equivoca cuando describe el requisito de cumplir con la LPAU como uno pertinente al proceso ordinario de hacer una designación.28 No olvidemos que cuando el Tribunal interpreta lo anterior, es con el propósito de fundamentar su conclusión de que la designación es un acto de reglamentación. El problema, además de lo ya señalado, que la referencia a la LPAU no es para toda designación, es que la ley tampoco es clara en indicar con qué disposiciones de la LPAU es que debe cumplir la agencia al recibir la solici-tud externa de designación. El Tribunal Supremo asume que se refiere a la auto-ridad para reglamentar, pero esto bien podría responder a que la opinión está buscando fundamentos para sostener dicha posición. La otra alternativa es con-siderar que la ley realmente estaba indicando que la agencia debía atender la solicitud mediante un proceso de adjudicación. Después de todo, el lenguaje es que el DRNA “resolverá la solicitud”.29

25 12 LPRA §§ 107-107(u). 26 12 LPRA § 107(a). 27 12 LPRA § 107(g).

28 “Enmarcada la normativa aplicable resalta que la ley orgánica del D.R.N.A., la Ley Núm. 241 y el Reglamento Núm. 6766 expresamente disponen que la designación de una especie como una vulne-rable o en peligro de extinción y de su hábitat debe resolverse conforme dispone la L.P.A.U.”. Muni-cipio de Toa Baja v. DRNA, 185 DPR 684, 699 (2012). 29 12 LPRA § 107(a).


c. Reglamento Núm. 676630

Se trata del Reglamento para regir las especies vulnerables y en peligro de ex-tinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico del 11 de febrero de 2004. Co-mo es de esperar, el mismo tiene disposiciones mucho más detalladas sobre el tema de las designaciones. La sección 1.03 indica en su inciso (a) que la adopción del reglamento tiene el propósito de identificar las especies vulnerables y en pe-ligro de extinción, mientras que el inciso (c) hace lo propio con los hábitats na-turales críticos y los hábitats naturales críticos esenciales. La pregunta que el Tribunal trata de contestar es si la designación es una actuación administrativa separada de la aprobación del reglamento y opera como un ejercicio de aplica-ción del mismo o si, en cambio, la designación en sí misma es un acto de regla-mentación. Por ejemplo, a favor de lo primero podemos tomar la sección 3.01 donde se indica que “[e]l Secretario designará las especies vulnerables o en peli-gro de extinción usando las categorías establecidas en esta Regla”.31 Como vemos, el lenguaje parece indicar que la regla es una cosa y que las categorías allí conte-nidas sirven para lo otro, la designación. Sin embargo, a favor de que lo último, la designación, es en sí misma reglamentación, están los apéndices 1 y 2 del re-glamento. Los mismos contienen listas de especies en peligro de extinción y sus hábitats, respectivamente. Esto es, al momento de aprobar el Reglamento Núm. 6766, el DRNA simultáneamente aprobó las designaciones como apéndice a di-cho documento. Esto da pie a argumentar que cualquier gestión posterior de designación debe seguir el mismo proceso. Continuemos examinando el regla-mento.

Respecto a la estructura y requisitos del proceso de designación del hábitat crítico de una especie vulnerable o en peligro de extinción, se dispone en la sec-ción 2.07 que “[e]l Secretario [del DRNA] informará [la designación] al público mediante aviso en por lo menos dos (2) periódicos de mayor circulación. . . . El aviso incluirá un resumen de las restricciones aplicables a dichas especies o hábi-tat críticos”.32 Además, previo a la designación, la sección 2.08 garantiza un espa-cio de participación ciudadana mediante la celebración de vistas públicas, la cual debe notificarse al público mediante edicto en por lo menos dos periódicos de mayor circulación, con por lo menos treinta días de antelación.

Lo anterior debe ser entonces examinado en unión a las secciones 3.03 y 3.04, pues las mismas tocan lo relativo al cumplimiento con la LPAU. Estas sec-ciones son la manera del DRNA detallar lo contemplado en el artículo 3 de la Ley Núm. 241.33 De hecho, la sección 3.03 del Reglamento prácticamente copia lo que

30 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Reglamento para regir las especies vulne-

rables y en peligro de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6766 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6766.pdf. 31 Id. art. 3 § 3.01. 32 Id. art. 2 § 2.07. 33 12 LPRA § 107(a).


dispone la ley. La otra disposición, la sección 3.04 elabora un poco más y convie-ne verla en su totalidad:

El Secretario deberá tomar la determinación requerida por este Artículo tomando como base solamente la información científica disponible y luego de llevar a cabo una revisión formal de la condición en que se encuentra la especie propuesta. El Secretario tomará en cuenta aquellos esfuerzos, si algunos, que se estén llevando a cabo para proteger dichas especies, tales como el control de de-predadores, protección del hábitat, abastecimiento de alimento y cualquier otra medida de conservación que se esté realizando en la jurisdicción del ELA. Dis-poniéndose que el Secretario, en el uso de su discreción y en virtud de este artí-culo, pueda tomar acción inmediata en aquellos casos donde se determine que por una situación de emergencias producidas por la acción del ser humano o fac-tores naturales una especie podría estar vulnerable o en peligro de extinción.

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Sobre todas estas disposiciones el Tribunal Supremo construye entonces una interpretación conforme a la cual, como ya indicamos, la agencia debe cumplir con el procedimiento de reglamentación de la LPAU al designar un hábitat. El primer error ya lo habíamos señalado: el cumplimiento con la LPAU solo es ne-cesario cuando hay una solicitud externa, la cual no estuvo presente en este caso. El segundo también: aun en el caso que se requiere cumplimiento con la LPAU, no está claro en la ley que se refiera a reglamentación. En este sentido cobra mu-cha importancia el texto antes citado de la sección 3.04. No solo es que se hable de que la agencia deberá tomar la determinación, lo cual es un lenguaje más cónsono con adjudicación que con reglamentación. También hay que considerar la última oración cuando el reglamento faculta a la agencia a tomar acción inme-diata en situaciones de emergencia. Este tipo de autoridad para tomar acciones de carácter inmediato es reconocida como facultad general de toda agencia ad-ministrativa en la sección 3.17 de la LPAU.35 Ahora bien, es preciso apuntar que dicha sección está dentro del capítulo III de la LPAU, el cual se dedica exclusi-vamente al proceso de adjudicación.36

d. Sección 1.3(l)(4) de la LPAU

La postura de la agencia en este caso era que la designación de un hábitat debía ser considerado el tipo de acto administrativo que se contempla en la sec-ción 1.3(l)(4) de la LPAU, donde se define lo que es una regla o reglamento y se excluye del alcance de dicha definición lo siguiente:

34 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Reglamento para regir las especies vulne-rables y en peligro de extinción en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6766, art. 3 § 3.04 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6

766.pdf. 35 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA § 2167 (2006). 36 Sobre la inaplicabilidad de la sección 3.17 sobre acción inmediata al contexto reglamentario, véase López Rivera v. Adm. de Corrección, 174 DPR 247 (2008).


Ordenes de precios del Departamento de Asuntos del Consumidor y otros decretos u órdenes similares que se emitan o se puedan emitir en el futuro por otras agencias, y que meramente realizan una determinación de uno o varios parámetros de reglamentación con base a un reglamento previamente aprobado y que contiene las normas para su expedición.

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La realidad es que el argumento es altamente persuasivo. Una designación como la que hace el DRNA en estos casos puede perfectamente ser entendida como una orden donde se realiza una determinación de un parámetro de regla-mentación, la inclusión de un hábitat al listado, con base al Reglamento Núm. 6766 que contiene normas para la expedición de la orden 0 designación. Sin em-bargo, la opinión del Tribunal no examina con detenimiento esta interpretación, pues se concentra en explicar cómo las otras disposiciones legales adjudican el asunto al establecer el carácter reglamentario del proceso. En ese sentido el Tri-bunal desaprovechó la oportunidad para establecer los contornos sobre qué al-cance tiene la disposición de la LPAU antes citada. A lo sumo, la opinión se limi-ta a comparar lo que hace DACO en el caso de las órdenes de precio, con lo que hace el DRNA al designar un hábitat. Indica:

Mediante [las órdenes], [el] D.A.Co. fija y revisa precios y márgenes de beneficio en los productos que forman parte del reglamento y los cuales la comunidad co-noce de antemano. Al hacerlo, prosigue el trámite establecido en su ley orgánica la cual expresamente le dispensa de la celebración de vistas públicas y la [radica-ción] de [e]stas ante el Departamento de Estado para su vigencia. Ello es diferen-te a la designación del coquí llanero como un animal en peligro de extinción y la de su ambiente cuyo efecto real es añadir al Reglamento Núm. 6766 una nueva especie y delimitar su hábitat a ser protegido. La consecuencia de la calificación obliga a la ciudadanía general a no causar o propiciar la creación de un daño real o potencial a ésta.

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En esencia el análisis del Tribunal es que, en el caso de DACO, la ciudadanía conoce qué productos son objeto de control de precios y las órdenes posteriores son una especie de determinación secundaria. Mientras, en el caso del DRNA, la determinación de qué hábitat está o no en el listado es una determinación pri-maria que se estaría realizando sin cumplir con los requisitos del proceso de reglamentación. Este argumento tiene varias fallas.

Lo primero es que la premisa sobre lo que hace DACO con estas órdenes es cuestionable. Veamos lo que dispone el Reglamento para la Congelación y Fija-ción de Precios de los Artículos de Primera Necesidad en Situaciones de Emer-gencia, Reglamento Núm. 6811 de 18 de mayo de 2004:

Regla 5. Artículos de Primera Necesidad

37 3 LPRA § 2102(l)(4). 38 Municipio de Toa Baja v. DRNA, 185 DPR 684, 700 (2012).


Para efectos de este Reglamento se declaran artículos de primera necesidad todo producto, servicio, material, suministro, equipo y cualquier artículo del comercio que sea objeto de venta, arrendamiento o alquiler y que su consumo o uso es necesario para el consumidor como resultado de una situación de emer-gencia. Además se considerarán artículos de primera necesidad todos los bienes y servicios, profesionales o no profesionales, necesarios para la restauración, re-paración y suministro de las necesidades y daños ocasionados por cualquier si-tuación de emergencia así declarada por el Gobernador del Estado Libre Asocia-do de Puerto Rico.

Entre los artículos de primera necesidad en situaciones de emergencia esta-blecemos las siguientes clasificaciones:

A. Materiales de Construcción – Todo bien, artículo y materiales necesarios para llevar a cabo una obra de construcción o reparación.

B. Alimentos – Toda sustancia animal, vegetal y/o mineral en su estado natural o procesado que se puede utilizar para el consumo humano, sin distinción de empaque.

C. Combustible – Todos. D. Equipos – Todo artefacto mecánico y/o hidráulico y/o electrónico y sus ac-

cesorios. E. Medicinas – Toda medicina y especialidad farmacéutica, según son defini-

das en la Ley de Farmacia de Puerto Rico. . . . F. Otros – Todo otro producto o servicio no incluido en las anteriores.

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Adviértase que el último inciso (F) deja abierta la posibilidad de que se emi-tan órdenes de precio sobre un producto que la agencia entienda cumple con los criterios de primera necesidad, aunque el mismo no sea reconocido expresamen-te en el reglamento. Esto es contrario a lo afirmado en la opinión del Tribunal Supremo. Sin embargo, no quiero tampoco minimizar lo que hace el Tribunal. Al fin y al cabo en su proceder parece que subyace la preocupación de cómo operan las agencias en estos casos donde no hay que cumplir con un procedimiento de reglamentación. En concreto, parece preocuparle que una agencia pueda deter-minar que la actividad X está prohibida, sea esta vender un producto a un precio por encima de lo autorizado o alterar un hábitat, sin tener que cumplir con re-quisitos relacionados a la participación ciudadana y la publicidad de la norma (avisos públicos, comentarios escritos y presentación en el Departamento de Estado).

Que el Tribunal manifieste preocupación por lo anterior es encomiable. Después de todo recordemos que se trata de un asunto de política pública pues nuestro ordenamiento no reconoce tal cosa como un debido proceso de ley cons-titucional en la adopción de reglamentos.40 Todo el esquema de escuchar a la ciudadanía y dar espacios para su participación, al menos en lo que respecta al

39 Departamento de Asuntos del Consumidor, Reglamento para la Congelación y Fijación de Precios de los Artículos de Primera Necesidad en Situaciones de Emergencia, Reglamento Núm. 6811, regla 5 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6811.p df. 40 Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, 77 DPR 374 (1958).


proceso de reglamentación, existe solamente en virtud de que el legislador así lo ha dispuesto. La implicación de esto es que sería posible que se permita a una agencia crear normas cuasi-legislativas sin oportunidad de participación ciuda-dana en su proceso de elaboración. El Tribunal parece entender ese sería el efec-to de interpretar que la designación de un hábitat es el tipo de acción contem-plada en la sección 1.3(l)(4) de LPAU. Sin embargo, como ya expliqué, eso es precisamente lo que parece permitir dicha disposición si vemos la manera en que DACO la interpreta en sus reglamentos.

4. Una explicación alterna

En este caso tres jueces del Tribunal disintieron. La jueza asociada Fiol Mat-ta emitió una opinión disidente argumentando que el DRNA no tenía que cum-plir con la LPAU, pues dicho requisito se limitaba a designaciones solicitadas por personas externas. En cambio, entendió que la agencia cumplió con todo lo re-querido por ley y que una designación de este tipo corresponde con el tipo de actuación administrativa contemplada en la sección 1.3(l)(4) de LPAU. Esto últi-mo fue en esencia el argumento que también consignó el juez presidente Hernández Denton en unas breves expresiones explicando su disenso, incluidas en la sentencia del Tribunal y a las cuales se unió la jueza asociada Rodríguez Rodríguez.

Por las razones que he ido expresando a través del análisis previo considero que los disidentes están en lo correcto. Los fundamentos principales para el Tri-bunal Supremo resolver que la designación es un acto de reglamentación son en esencia dos y ninguno se sostiene. Sobre el alegado requisito de cumplir con LPAU, ya vimos que la ley y el reglamento solo lo contemplan para el evento de que alguien externo solicite una designación. Lo dispuesto en este sentido es claro y llama la atención que el Tribunal lo pase por alto. Lo segundo que parece ser decisivo para el Tribunal es el espacio de participación ciudadana contem-plado igualmente en la ley y reglamento. Esto parecería confirmar el carácter reglamentario del proceso pues, después de todo, se trata del tipo de requisito que requiere la LPAU en procesos de adopción de reglamentos. “Abona a [con-cluir que la designación es un ejercicio de reglamentación] el hecho de que todos los estatutos examinados exigen al D.R.N.A. un aviso público sobre la propuesta de designación e imponen la oportunidad de la participación ciudadana y la ce-lebración de vistas públicas”.41

El problema con este argumento es que parece no reconocer que los espacios de participación ciudadana constituyen una política pública que permea variados procedimientos dispuestos por ley y en modo alguno la combinación aviso público y vista pública, es algo exclusivo de procesos de reglamentación. De hecho, adelanta mucho más dicha política pública interpretar que en este caso el legislador dispuso esos requisitos precisamente por considerar que la designa-

41 Municipio de Toa Baja, 185 DPR en la pág. 699.


ción no es un reglamento y las disposiciones de LPAU no aplicarían de ordinario. De otra parte, una vez la Asamblea Legislativa inserta estos requisitos, no debe haber tal cosa como una preocupación por que el acto de designación no cumpla con el capítulo II de la LPAU. Sin menospreciar la importancia en la LPAU de la presentación de los reglamentos en el Departamento de Estado, uno de los propósitos de dicho requisito es propiciar la publicidad que adquiere la nueva norma cuando el Secretario de Estado la publica en un periódico de circulación general. Pues bien, eso mismo es lo que provee el Reglamento Núm. 676642 para que haga el DRNA.

Quisiera concluir reconociendo que lo decidido por el Tribunal tampoco es algo que resulte perjudicial a la política pública de protección de las especies y su hábitat. Considerar el proceso de designación en sí como un acto de reglamenta-ción es, sin lugar a dudas, una opción que tiene disponible la Asamblea Legislati-va. De hecho, como bien apunta la opinión, así funciona en el procedimiento homólogo a nivel del gobierno federal. Lo que ocurre es que la interpretación más razonable del diseño legislativo y reglamentario vigente apunta a que esa no fue la opción seleccionada.

B. Retroactividad de normas en el ámbito administrativo y su relación con la

facultad de adjudicar controversias

Unlimited Storage Corp. v. Mun. Autónomo de Guaynabo,43 gira en torno a la interacción entre la Junta de Planificación y los municipios en el proceso de reca-lificación indirecta del suelo municipal. Lo incluimos en este análisis por atender un ángulo que incide sobre una decisión previa de impacto directo en el Derecho Administrativo. Todo se origina con la presentación ante la Junta de Planifica-ción de una solicitud de enmienda a una consulta de ubicación sobre un proyec-to comercial en Guaynabo. La solicitud incluía la recalificación del predio de residencial a industrial. El municipio de Guaynabo endosó la solicitud y even-tualmente la Junta la aprobó, incluyendo la recalificación. El solicitante, Unlimi-ted, procedió entonces a presentar, en octubre de 2005 ante la Oficina de Permi-sos Urbanísticos del Municipio de Guaynabo, la autorización de anteproyecto para la construcción de su negocio. Tras año y medio de variadas gestiones, optó por acudir ante el Tribunal de Primera Instancia en solicitud de mandamus para ordenar al municipio a resolver su solicitud de autorización. El municipio final-mente la denegó en mayo de 2007, aduciendo cambios en la política pública re-lacionados a revisiones en curso en su Plan de Ordenación Territorial, los cuales estaban encaminados a convertir el área en cuestión en una estrictamente resi-dencial. Unlimited acudió ante el Tribunal de Apelaciones, foro que revocó al municipio.

42 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Reglamento para el Manejo de Especies Vulnerables o en Peligro de Extinción, Reglamento Núm. 6766 (2004), disponible en http://app.estado.gobierno.pr/ReglamentosOnLine/Reglamentos/6766.pdf. 43 Unlimited Storage Corp. v. Mun. de Guaynabo, 183 DPR 947 (2011).


Sobre la controversia sustantiva el Tribunal Supremo resolvió a favor del pe-ticionario. Aclara el Tribunal que una rezonificación puede darse mediante un cambio directo a través de una solicitud a tales efectos o por vía indirecta me-diante una consulta de ubicación cuya aprobación conllevaría alterar la zonifica-ción. Asunto distinto, sin embargo, es quién puede conceder la rezonificación. Aunque la Ley de Municipios Autónomos reconoce que un municipio puede recibir una delegación de poderes por parte de la Junta para recalificar el suelo, lo cual es equivalente a rezonificar, lo cierto es que en este caso no hubo tal transferencia. Aunque el municipio de Guaynabo contaba con un Plan de Orde-namiento Territorial y variadas competencias delegadas, no tenía la de aprobar consultas de ubicación y no podía, por tanto, autorizar una recalificación indire-cta por esa vía. De ahí que el tema de la recalificación fuera algo que el munici-pio no podía tratar de controlar, en la etapa que recibe el caso, en el contexto de una autorización de anteproyecto para construcción.

Sobre el impacto del Plan de Ordenamiento Territorial en la controversia, el Tribunal hace expresiones muy interesantes. En primer lugar, critica la preten-sión del municipio de fundamentar sus decisiones en cambios que estaban sien-do considerados como parte del proceso de una revisión del Plan, pero que no eran finales. Al respecto, se dispone que el municipio debe actuar de conformi-dad con el plan vigente al momento de tener que tomar sus decisiones, no des-cansar en lo que tiene proyectado hacer. Además, como señala la opinión en la nota al calce 100, los municipios cuentan con la autoridad de decretar una mora-toria en la consideración de permisos mientras realizan la revisión de la política pública sobre el uso de suelos.44 El municipio desaprovechó dicha autoridad y optó por utilizar lo que a todas luces operó como una moratoria ad hoc.

De otra parte, el Tribunal Supremo reconoce que al momento de emitir su opinión en este caso ya el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial había sido adoptado y estaba en vigor. En este punto el Tribunal está consciente de las im-plicaciones de lo resuelto en Maldonado v. Junta,45 donde se decidió que al mo-mento de resolver una solicitud de permiso una agencia puede aplicar un regla-mento aprobado con posterioridad a la presentación de la solicitud, siempre que el proceso de adopción del reglamento hubiera comenzado ya al presentarse la misma.46 Aunque en términos generales la norma parecería aplicable a los hechos de Unlimited, el Tribunal se encarga de insertar un elemento adicional. De forma acertada la opinión incorpora al análisis la realidad del tiempo transcu-rrido entre la presentación de la solicitud, la aprobación de la nueva norma y el momento de la decisión y aplicación del nuevo estado de derecho.

Indica el Tribunal que, en este caso, si el municipio se viera beneficiado de que existe una norma distinta es consecuencia del tiempo excesivo que tardó en evaluar el permiso. En completa candidez, la implicación del Tribunal es que en

44 Id. en la pág. 985 n.100. 45 Maldonado v. Junta de Planificación, 171 DPR 46 (2007). 46 Sobre lo resuelto en ese caso, véase mis comentarios en William Vázquez Irizarry, Derecho Administrativo, 77 REV. JUR. UPR 783 (2008).


un escenario como este un organismo público podría querer retrasar la conside-ración del permiso, precisamente para ganar el tiempo necesario para completar la adopción de la nueva reglamentación que entonces utilizaría para decidir so-bre lo primero. De hecho, se refiere con aprobación a jurisprudencia norteameri-cana sobre el tema donde existe un consenso de que “el ente municipal encarga-do de otorgar un permiso no puede actuar de forma tal que manipule el sistema que administra, mediante dilaciones innecesarias y perjudiciales, a la espera de que se apruebe una nueva reglamentación que sirva de base para no conceder el permiso”.47

Considero que esta aclaración es acertada y que la norma expuesta en Mal-donado debiera entenderse modificada en ese sentido. Claro, la aplicación de la misma puede generar cierta dificultad pues no todo atraso o dilación puede lle-var a imputarle a un organismo administrativo un ánimo de manipulación. Sin embargo, lo importante en todo caso es que el gobierno justifique su actuación ante una impugnación de este tipo. El escenario aquí fue dramático pues el mu-nicipio endosó originalmente el proyecto y sus objeciones surgieron casi dos años después.

I II. N OT I FIC AC I ÓN Y T ÉR MI N OS

A. Zonificación y personas afectadas

En Ramírez v. Junta de Planificación,48 los hechos se remontan al 2001 cuan-do Domínguez solicitó a la Junta de Planificación un cambio de zonificación para un terreno ubicado en San Juan. La Junta aprobó la reclasificación en el 2003. Años después, en junio de 2007, la Junta adoptó una resolución autorizando cambios de zonificación producto de setenta y ocho solicitudes, incluyendo la antes descrita. La resolución fue publicada en el periodico El Vocero y los setenta y ocho casos aprobados comprendían desde 1986 hasta el 2006. Además, la reso-lución enmendaba los Mapas de Calificación del Municipio de San Juan, el Plano de Ordenamiento del Área Especial de Santurce y el Mapa de Zonificación Espe-cial de Condado.

De esta resolución acudió entonces el municipio de San Juan en revisión ju-dicial ante el Tribunal de Apelaciones, impugnando su validez por no advertir a las partes afectadas el derecho de revisión judicial y su término. Aparentemente, el municipio tampoco notificó su recurso a ninguna de las setenta y ocho perso-nas implicadas. El Tribunal de Apelaciones dictó sentencia en octubre de 2008 revocando la resolución de la Junta de Planificación y devolviendo todos los ca-sos a la agencia para que se emitieran nuevamente las reclasificaciones con sus corrrespondientes fundamentos. La sentencia tampoco fue notificada a las seten-ta y ocho personas afectadas. En reacción a la misma, la Junta dejó sin efecto las

47 Unlimited Storage Corp., 183 DPR en la pág. 984. 48 Ramírez v. Junta de Planificación, 185 DPR 748 (2012).


reclasificaciones y a Domínguez le fue revocado un permiso de uso que descan-saba en la misma.

Este presentó entonces una petición de mandamus ante el Tribunal Supremo solicitando que el Tribunal de Apelaciones le notificara la sentencia de octubre de 2008 y aduciendo que el recurso de revisión judicial del municipio de San Juan no se perfeccionó por falta de notificación a las partes con interés. Alegaba que, por tanto, la sentencia del Tribunal de Apelaciones era nula por falta de jurisdicción. El Tribunal Supremo denegó el mandamus mediante resolución en la cual señalaba que el peticionario debía pedirle al Tribunal de Apelaciones que renotificara su sentencia, lo cual colocaría al peticionario en posición de impug-nar la validez de la misma. Dominguez hizo la correspondiente solicitud al foro apelativo intermedio, pero este la denegó razonando que la notificación de la Junta de Planificiación fue defectuosa e ineficaz. La determinación del Tribunal de Apelaciones incluyó una conclusión a los efectos de que el proceso ante la Junta era de tipo reglamentario, por lo que el alcance de su revisión era más limi-tado.

Para el Tribunal Supremo la controversia requería resolver si un ciudadano tiene derecho a que se le notifique una sentencia dictada contra la Junta como resultado de un recurso de revisión en el que se impugnó con éxito una rezonifi-cación que fue promovida originalmente por ese ciudadano. Nótese que para el Tribunal de Apelaciones no aparenta haber sido realmente necesaria la notifica-ción de su sentencia a los setenta y ocho afectados en vista de que, en términos sustantivos, había dejado sin efecto la resolución que los afectaba y, al fin y al cabo, se trataba de un proceso de reglamentación.

Lo último es muy relevante pues había precedentes del Tribunal Supremo que parecían avalar lo resuelto por el Tribunal de Apelaciones. En Luan Invest-ment v. Román,49 el Tribunal había resuelto que el proceso de rezonificación es de naturaleza reglamentaria, por lo que requisitos propios de una adjudicación no le eran aplicables. Luego, la norma se reiteró en Junta de Planificación v. Fren-te Unido,50 donde la aplicación lógica de lo antes resuelto llevó a concluir que en un proceso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones de una zonifica-ción realizada por la Junta, no hay que notificar a personas que participaron del proceso a nivel de la agencia. Esto pues los requisitos de notificación se refieren en la LPAU a las partes que acuden en revisión judicial de una adjudicación,51 mientras que en un proceso de reglamentación no hay partes a nivel de la agen-cia y nada se dispone en la ley sobre notificaciones en la etapa de impugnación ante el Tribunal de Apelaciones.

El trasfondo de esto es el principio general conforme al cual el derecho a ser escuchado, la garantía constitucional de un debido proceso de ley, solo se activa cuando el gobierno toma decisiones individualizadas, mientras que no hay dere-

49 Luan Investment Corp. v. Román, 125 DPR 533 (1990). 50 Junta de Planificación v. Frente Unido, 165 DPR 445 (2005). 51 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA § 2172 (2011).


chos de ese tipo en el caso de determinaciones de efecto general. En términos de categorías de funciones administrativas, esto se traduce entonces en el principio de que hay un derecho a ser escuchado en procesos de adjudicación ante las agencias, pero no en procesos de reglamentación. En el momento que analicé lo decidido en Frente Unido como parte de este mismo ejercicio de Análisis del Término del Tribunal Supremo, expresé ciertas reservas a la manera tan tajante en que el Tribunal despachaba el asunto en casos de rezonificación, aun cuando parecía haber un problema muy particularizado con personas directamente afec-tadas.52

En esta ocasión, de manera más acertada, el Tribunal reconoce que aunque se trata de un proceso de rezonificación, hay personas directamente afectadas y que eso supone que sean notificadas. La opinión indica que aunque una rezonifi-cación es un proceso cuasi-legislativo, no se trata por ello de un reglamento de aplicación general. Al contrario, el acto administrativo en este caso es de aplica-ción particular, por lo que la notificación a los dueños afectados es necesaria, principio que aplica a nivel administrativo y judicial.

El asunto es un poco más complicado cuando la opinión trata de justificar su decisión a base de lo dispuesto en la LPAU. Para ello indica que Dominguez era parte conforme a la sección 1.3(j) de la LPAU,53 pues fue el promovente del proce-so de cambio de zonificación. El problema con esto es que la lectura más razo-nable de toda la LPAU es que las referencias a parte en realidad se hacen en el contexto de procesos adjudicativos. Luego, el Tribunal incluye expresiones más generales de que los propietarios en estos casos son una parte con interés y que la notificación a ellos es esencial.

Considero que el mejor intento de justificar la decisión del Tribunal requiere concluir que el problema es uno de debido proceso de ley. Esto es, que la notifi-cación a estos propietarios debe realizarse, aun cuando el proceso se considere uno cuasi-legislativo y la LPAU en realidad no disponga nada al respecto.

Dicho esto, llamo la atención a las expresiones del juez presidente Hernán-dez Denton, quien disiente bajo el fundamento de que el recurso de revisión presentado por el municipio de San Juan nunca se perfeccionó por falta de noti-ficación a los setenta y ocho propietarios. Adviértase que el Juez Presidente di-sintió pues dicha falta de notificación hacía que la sentencia del Tribunal de Apelaciones fuera nula, por lo que no sería incorrecta entonces la determinación de la mayoría del Tribunal Supremo de ordenar que la misma se notificara.

Considero que esta es la posición correcta. Aunque carece de una explica-ción sobre cómo analiza el tema del derecho de los propietarios a ser notificados, la postura disidente coincide con la mayoría en que el derecho existe. Lo que ocurre es que si ello es así, en orden lógico, el problema comenzó con el recurso del municipio de San Juan. Tiene más sentido entonces comenzar el ejercicio de corrección desde ese momento como hubiera hecho el juez presidente. Claro,

52 William Vázquez Irizarry, Derecho Administrativo, 76 REV. JUR. UPR 715, 735-36 (2007). 53 3 LPRA § 2102(j).


esto hubiera entonces requerido de todas maneras que la decisión del Tribunal Supremo se notificara a los setenta y ocho propietarios.

B. Términos juridiccionales y de estricto cumplimiento

Cruz Padilla v. Dpto. de la Vivienda,54 es parte de una serie de casos que tuvo que atender el Tribunal Supremo a raíz de la aprobación de la Ley 7. 55 En esta ocasión la controversia requería resolver si el término que tenían los empleados para impugnar la antigüedad que le imputaba el gobierno, a los fines de definir quién resultaba cesanteado, era de carácter jurisdiccional o de estricto cumpli-miento.

Cruz Padilla comenzó a trabajar en el Departamento de la Vivienda en no-viembre de 1995. El 17 de abril de 2009 recibió una Certificación de Fecha de An-tigüedad en la Agencia (Certificación), en la cual se le informó que su periodo de antigüedad era de 13 años, 4 meses y 15 días. La Certificación le apercibía de po-der impugnar ante la agencia en el término de treinta días. Este proceso de noti-ficación se realizó conforme a lo dispuesto por la Ley 7.

La empleada no impugnó y luego, en septiembre, recibió una notificación de cesantía bajo la Ley 7. En octubre compareció entonces ante la Comisión de Ape-laciones para el Sistema de Administración de Recursos Humanos (CASARH), cuestionando la antigüedad previamente certificada. Alegó que había trabajado durante unos meses, entre 1985 y 1986, en la Administración de Derecho al Tra-bajo. CASARH denegó la apelación, decisión que fue luego revocada por el Tri-bunal de Apelaciones. El foro apelativo concluyó que el término de treinta días para impugnar la antigüedad no era jurisdiccional y que existía justa causa para la alegación tardía. Concluyó además que la fecha de corte para la antigüedad no estaba claramente establecida en la certificación y que los documentos acredi-tando tiempo adicional fueron producidos por otras agencias después de entre-gada la certificación a la empleada.

La controversia ante el Tribunal Supremo se centra en si es de carácter juris-diccional o de estricto cumplimiento el término de treinta días para cuestionar la certificación de antigüedad. La discusión que hace del tema el Tribunal es esen-cialmente correcta. La norma general se expone de forma sencilla: “[d]ebido a las graves consecuencias que acarrrea el determinar que un término es de naturale-za jurisdiccional, hemos expresado que debe surgir claramente la intención del legislador de imponerle esa característica al término”.56 El problema fue la inter-pretación de la ley expuesta por el Tribunal Supremo en este caso.

54 Cruz Padilla v. Dpto. de la Vivienda, 184 DPR 393 (2012). 55 Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabili-zación Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009, 3 LPRA §§ 8791-8810 (2011). 56 Cruz Padilla, 184 DPR en las págs 403-04.


Las disposiciones pertinentes a la controversia están contenidas en el inciso (b) del artículo 37.04 de la Ley Núm. 7,57 donde se describe el proceso para la cesantía de personal. Allí se dispone que las cesantías se harían estrictamente por antigüedad (sub-inciso 3)58 y que para ello las agencias certificarían la anti-güedad correspondiente a cada empleada y empleado de acuerdo a la informa-ción contenida en sus récords (sub-inciso 8).59 Tras la notificación de la certifica-ción de antigüedad, entonces la ley dispone lo siguiente:

(9) El empleado, y de ser el caso, éste a través de su organización sindical, tendrá un término no mayor de treinta (30) días calendario, a partir de la fecha de la notificación, para presentar por escrito a la agencia, evidencia documental oficial emitida por la autoridad o entidad gubernamental competente (evidencia documental fehaciente) que refute la antigüedad que le ha sido certificada. Para ello utilizará el formulario que para esos fines será provisto por su respectiva agencia, el cual completará y someterá a su propia agencia, con copia de la evi-dencia documental fehaciente que refute la fecha de antigüedad notificada por la agencia.

(10) En la eventualidad de que el empleado afectado no refute o no presente, dentro del término aquí dispuesto, evidencia documental fehaciente que sosten-ga su posición, la antigüedad a ser utilizada será aquella que le fue notificada por la agencia. Dicha antigüedad será concluyente para todo propósito relacionado con este capítulo.

60

De lo anterior el Tribunal se enfoca en dos cosas. Lo primero es que la refe-rencia al término de treinta días no contesta de forma directa la pregunta respec-to a la naturaleza jurisdiccional o de estricto cumplimiento. Ahora, lo que sí re-sulta determinante para el Tribunal Supremo es la expresión de la última oración del sub-inciso 10, donde se indica que la antigüedad certificada por la agencia será concluyente. La interpretación que de esto se hace en la opinión es que la “utilización del adjetivo concluyente en el texto de la Ley 7 . . . es una expresión clara y evidente por parte del legislador para establecer que el término de treinta días es de naturaleza jurisdiccional”.61

A falta de mayor explicación considero que el planteamiento es claramente erróneo. Una lectura sosegada de estas disposiciones debe evidenciar que la refe-rencia al carácter concluyente dispuesto por el legislador responde a un asunto probatorio. El texto de la ley claramente refleja la preocupación por parte de la Asamblea Legislativa sobre qué tipo de impugnación podría darse tras la emisión de una certificación de antigüedad a un empleado. Digamos, por ejemplo, que el empleado tratara de demostrar el tiempo que trabajó en una agencia anterior mediante una declaración jurada, amparado en que no pudo localizar un docu-mento oficial que acreditara su alegación. La solución legislativa fue disponer en

57 3 LPRA § 8799(b). 58 Id. 59 Id. 60 Id. (énfasis suplido). 61 Cruz Padilla, 184 DPR en la pág. 405 (énfasis suplido).


el sub-inciso 9 que la refutación a la certificación de antigüedad solo podría des-cansar en evidencia documental oficial. Luego, el sub-inciso 10 aclara que ante la omisión del empleado en refutar o presentar la evidencia documental fehaciente, entonces no hay espacio para considerar prueba adicional sobre el hecho de la antigüedad notificada por la agencia. Es en ese sentido que se habla de conclu-yente, pues la antigüedad certificada es un hecho no sujeto a refutación.

Claro, lo anterior no garantiza que la empleada hubiera prevalecido en su impugnación. Después de todo, lo único que estaba en juego era si podía presen-tar su impugnación de la certificación de antigüedad pasados los treinta días indicados en el apercibimiento original. Si se concluye que el término era de estricto cumplimiento y que existía justa causa para su tardanza en reclamar, de todos modos tendría que superar el carácter concluyente que la ley le brindaba a la certificación que recibió.

Sin embargo, esto no significa que se llegaría al mismo resultado de la opi-nión del Tribunal Supremo. Lo que hubiera podido presentar la empleada como fundamento para impugnar la certificación es, en esta etapa, secundario. La pre-sente controversia era si había un impedimento jurisdiccional para considerar su reclamo. En este sentido y contrario a lo resuelto por el Tribunal Supremo, la ley no establece ese carácter jurisdiccional de forma clara, por lo que correspondía tomar el término como uno de estricto cumplimiento.

IV. RE C ON S I D ER AC I ÓN D E S U BA S T AS

En Aluma Construction Corporation v. AAA,62 Aluma sometió una propuesta ante un aviso de subasta de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA), pero no fue seleccionada. De la adjudicación de fecha 6 de febrero de 2009, Alu-ma presentó una reconsideración el 17 de febrero. El 27 de febrero la Junta de Subastas de la AAA acogió la reconsideración para su atención en los méritos. El 4 de junio Aluma acudió ante el Tribunal de Apelaciones y argumentó que la agencia no había resuelto la reconsideración dentro del término de noventa días y que existía una decisión previa del mismo foro apelativo que indica que la agencia perdía jurisdicción en tales casos. Mientras tanto, el 8 de junio la Junta emitió una resolución denegando la reconsideración. Al día siguiente, el Tribu-nal de Apelaciones desestimó el recurso de revisión solicitado por Aluma el 4 de junio por falta de jurisdicción. Concluyó que bajo la sección 3.19 de la LPAU63 la AAA sólo tenía diez días para atender la reconsideración desde el momento en que se presentó. El 12 de junio Aluma regresa al Tribunal de Apelaciones con un nuevo recurso de revisión judicial, invocando esta vez otra decisión de dicho foro donde se interpretó que el término para acudir en revisión comienza desde que la agencia emite un dictamen final y firme resolviendo la reconsideración. El

62 Aluma Construction Corporation v. AAA, 182 DPR 776 (2011). 63 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA § 2169 (2011).


Tribunal de Apelaciones se volvió a declarar sin jurisdicción. Aluma acudió en-tonces ante el Tribunal Supremo alegando que el Tribunal de Apelaciones había resuelto tres cosas distintas sobre este tema.

La controversia que tiene que atender el Tribunal Supremo es si existe un plazo para que una agencia o entidad apelativa administrativa resuelva en los méritos una solicitud de reconsideración de adjudicación de subasta, una vez esta es acogida dentro del plazo de diez días que dispone la sección 3.19 de la LPAU.64 La pregunta debe ser enmarcada en la relación que la LPAU hace entre la posibilidad de que una parte insastifecha con la decisión de una agencia ad-ministrativa solicite reconsideración de la decisión ante la propia agencia y el derecho de acudir directamente ante el Tribunal de Apelaciones en revisión judi-cial. Además, requiere considerar un elemento adicional que lo hace más com-plejo. Me refiero al hecho de que la LPAU dispone un escenario general para reconsiderar decisiones de las agencias y otro más específico para el caso de las subastas. Veamos.

En el primer escenario, una parte adversamente afectada que tiene treinta días para acudir en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones puede pre-sentar, de conformidad con la sección 3.15 de la LPAU,

65 una solicitud de recon-

sideración dentro de un término de veinte días. La agencia tiene quince días para actuar sobre la misma y si no lo hace o la deniega de plano, comienzan a correr los treinta días para acudir al Tribunal de Apelaciones en revisión judicial. La otra opción que tiene la agencia (además de simplemente reconsiderar y dejar sin efecto su determinación previa) es acoger la reconsideración; esto es, decidir que la va a atender.

En ese escenario la pregunta de qué ocurre con la posibilidad de una revisión judicial, en caso de que se deniegue la reconsideración, pareciera tener como solución simple que el recurso se puede presentar en el momento que la agencia deniegue la reconsideración y se reitere en su adjudicación original. Claro, el problema es que expresado así la presentación de la revisión judicial estaría suje-ta al arbitrio de cuándo la agencia decida actuar. Afortunadamente, el legislador contempló el problema y dispuso una solución para el mismo. La sección 3.15 dispone que la agencia que acoja la reconsideración tiene un término de noventa días para resolverla, prorrogable por treinta días adicionales. Si no actúa dentro de ese término original de noventa días o dentro de los treinta días adicionales prorrogados, la agencia pierde jurisdicción y comienzan a decursar los treinta días para acudir en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Esta norma tiene el claro efecto de impedir que una agencia detenga el proceso a nivel admi-nistrativo privando así a la parte insastifecha de la oportunidad de acudir en revisión judicial. El legislador claramente trató de alcanzar un balance entre ese derecho de acudir al foro judicial y la oportunidad de que el asunto tenga una

64 Id. 65 Id. § 2165.


solución más rápida y económica mediante una reconsideración ante la propia agencia.

En el segundo escenario de reconsideración, la sección 3.19 de la LPAU66 var-ía la norma para los casos de subastas. En primer lugar, los términos son más cortos. Se dispone que la reconsideración debe ser presentada dentro de diez días e igualmente la agencia tiene un término de diez días para actuar. De hecho, incluso el término para acudir en revisión judicial se reduce a diez días.67 En las subastas la relación reconsideración-revisión judicial es en inicio la misma que ya explicamos. Luego de presentada una solicitud de reconsideración se puede acudir en revisión judicial una vez la misma se rechaza de plano o transcurridos los diez días que tiene la agencia para reconsiderar sin que haya actuado sobre la solicitud. Ahora, en esta ocasión la LPAU no contempla nada respecto al término que tiene una agencia que decide acoger la moción de reconsideración para re-solver la misma. En cuanto a esto hay un vacío y ese es el problema que tiene que enfrentar el Tribunal Supremo. Según se explica en la opinión, el Tribunal de Apelaciones había brindado variadas respuestas a esta situación.

Es menestar apuntar que esta decisión del Tribunal Supremo cuenta, además de la opinión mayoritaria, con una disidencia de la juez asociada Rodríguez Rodríguez. Lo interesante es que ambas ponencias coinciden en sus premisas sobre la controversia: hay un vacío en la LPAU y la solución no puede ser dejarlo al arbitrio de la agencia. En esto último, la diferencia descansa en cuál sería la solución más adecuada.

La opinión mayoritaria, en un lenguaje entre lo exhortativo y lo normativo, opta por resolver que si una agencia acoge una solicitud de reconsideración debe paralizar la adjudicación de la subasta y no se debe otorgar un contrato. Mien-tras, la opinión disidente afirma que lo importante en realidad era disponer un término para que las agencias resuelvan las mociones de reconsideración de su-bastas. La jueza asociada Rodríguez Rodríguez invoca entonces el deber de las agencias de reglamentar los procesos de subasta para imputarles que si no han atendido mediante reglamento el vacío en discusión, correspondía entonces al Tribunal establecer de forma mínima los mismos noventa días dispuestos en la sección 3.15.68

Esta opinión y su resolución final merecen dos comentarios. El primero es que la solución de la opinión mayoritaria, en tanto implique que la agencia no pueda otorgar el contrato, resulta más efectiva de lo que reconoce la disidente. El razonamiento inarticulado que hace atractiva esa solución es que sin imponer un término a la agencia para que actúe, crea un incentivo poderoso para que lo haga con celeridad. La gran premisa de todo el proceso de una subasta es que la agen-cia necesita adquirir un bien o servicio, por lo que es razonable imputarle a los

66 Id. § 2169. 67 Id. § 2172. 68 El referido deber de reglamentar se encuentra en la primera oración de la sección 3.19: “[l]os procedimientos de adjudicación de subastas serán procedimientos informales; su reglamentación y términos serán establecidos por las agencias”. Id. § 2169.


funcionarios encargados el mayor interés en poder otorgar un contrato y proce-der a satisfacer esa necesidad que lo originó todo. De hecho, de ordinario, el incentivo ha trabajado en sentido contrario. La costumbre de muchas agencias ha sido procurar adelantar lo más posible el proceso de contratación y comienzo de obras o entrega de bienes, en anticipación al momento en que el licitador perdidoso acuda en revisión judicial y trate de detener los efectos de la adjudica-ción.

Ahora bien, lo anterior descansa en que efectivamente eso es lo que el Tri-bunal Supremo resuelve. La parte medular de la opinión es la siguiente:

Ahora bien, es importante señalar que cuando una agencia acoge una solici-tud de reconsideración, la prudencia aconseja que se paralice el procedimiento de adjudicación de la subasta y no se otorgue un contrato. Es evidente que cuando se acoge oportunamente una solicitud de reconsideración la adjudica-ción deja de ser final, ya que la agencia está evaluando su propia adjudicación. Por consiguiente, hasta que la agencia resuelva la solicitud de reconsideración oportunamente acogida, los licitadores no podrán ir en revisión judicial. Ello porque la resolución de la agencia no es final. Es decir, el tiempo que tarde una agencia en resolver no operará contra aquellos licitadores que esperan para acu-dir en revisión judicial. De esa forma, preservamos el derecho a la revisión judi-cial, evitamos que la controversia se convierta en académica y, sobretodo, prote-gemos el interés público que enmarca el procedimiento de subasta.

69

Antes describíamos este proceder como algo entre lo exhortativo y lo norma-tivo, pues en un momento el argumento es que detener el proceso de adjudica-ción y contratación es algo prudente, para luego pasar a un lenguaje más categó-rico que parece no dejar lugar a dudas de que la agencia no puede hacerlo. El principal problema con esta solución es que la lógica que utiliza bien puede ex-ceder el tema de las subastas.

Si el Tribunal afirma que la adjudicación de una subasta no es final en tanto una persona puede pedir reconsideración o así lo ha hecho ya, entonces esto podría aplicar de igual manera en el resto de las adjudicaciones. Me refiero a que una resolución final bajo la sección 3.14 de la LPAU70 no podría tener ningún efecto durante el periodo disponible de veinte días para una reconsideración o, si la solicitud se acoge, en tanto la misma esté bajo consideración.

Nótese que esta explicación supondría que la falta de finalidad es en función exclusiva de la posibilidad de una reconsideración. No cabría sustentarla en un planteamiento más general de que la decisión no es final mientras pueda ser impugnada. Primero, porque implica confundir una decisión final con una final y firme. Segundo, porque es regla general que la presentación de un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones no paraliza los efectos de la determinación administrativa cuestionada.71 La explicación debe por necesidad

69 Aluma Construction Corporation v. AAA, 182 DPR 776, 788 (2011) (citas omitidas). 70 3 LPRA § 2164. 71 Id. § 2176.


descansar en la premisa de que esa decisión es final, pues de otro modo no tendría los efectos que le atribuye esa norma.

En vista de lo anterior considero que lo aconsejable es que la Asamblea Le-gislativa atienda este tema mediante una enmienda a la sección 3.19 de la LPAU.72 Me parece que lo propuesto por la opinión disidente en este caso es ra-zonable. La LPAU podría dejar en manos de las agencias reglamentar el término para resolver la solicitud de reconsideración que ha sido acogida, pero disponer un máximo para ello, que bien podrían ser los mismos noventa días de la sección 3.15.73

V. LE G I TI MA C I ÓN AC T I VA

Lozada Sánchez v. AEE74 le presentó al Tribunal Supremo la oportunidad de expresarse en torno al proyecto insigne de la administración del gobernador Luis G. Fortuño, Vía Verde. La controversia se enmarca en la adopción de una política pública dirigida a la aprobación de proyectos que permitieran reducir la depen-dencia que por décadas el país ha demostrado tener respecto al uso del petróleo como fuente de energía. Lo anterior provee el contexto para la aprobación por el Gobernador de la Orden Ejecutiva Núm. 34 de 19 de julio de 2010,75 en la cual estableció que el país se enfrenta a una crisis en su infraestructura energética por su dependencia a productos derivados del petróleo. Mediante esta orden ejecuti-va se activó la Ley Núm. 76 de 5 de mayo de 2000 (Ley 76),76 donde se autoriza un proceso sumario para el desarrollo de proyectos que atiendan la emergencia decretada.

La aprobación de esta ley tuvo como trasfondo los esfuerzos de reconstruc-ción en el país tras eventos como el huracán Georges en 1998. El concepto era que tras una declaración de emergencia por parte del Gobernador “aquellas obras íntimamente ligadas al problema o que respondan a una solución inmedia-ta a la situación creada por la emergencia, que conlleven la expedición de algún permiso, endoso, consulta y/o certificación, las agencias gubernamentales con injerenca en la tramitación de dichos permisos, endosos, consultas y/o certifica-ciones tendrán que regirse”77 por lo dispuesto en la Ley 76, quedando relevadas de cumplir con los procesos reglamentarios ordinarios. El resto de la ley dispone procesos expeditos para la tramitación de permisos al amparo de la emergencia declarada.

72 Id. § 2169. 73 Id. § 2165. 74 Lozada Sánchez v. AEE, 184 DPR 898 (2012). 75 Gobierno de Puerto Rico, Orden ejecutiva del gobernador de Puerto Rico para activar las dispo-

siciones de la Ley Núm. 76 de 5 de mayo de 2000, http://app.estado.gobierno.pr/Ordenes_Ejecutivas/2 010/OE-2010-034.pdf (Boletín Administrativo Núm. OE-2010-034). 76 Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76 de 5 de mayo de 2000, 3 LPRA §§ 1931-1945 (2011 & Supl. 2012). 77 3 LPRA § 1932.


Es en ese contexto que, tras la firma de la referida orden ejecutiva, la Junta de Calidad Ambiental adoptó un procedimiento especial para la evaluación de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) en estos casos.

Al amparo de di-

cho trámite expedito la Autoridad de Energía Eléctrica presentó entonces ante la Junta el proyecto Vía Verde. Conforme lo describía la propia AEE al público, el proyecto buscaba promover “el aumento en el uso del gas natural mediante la construcción de una línea de transferencia para llevarlo desde el sur de la Isla hasta las centrales generatrices de la AEE localizadas en la costa norte y en el área metropolitana”.78

Luego de un breve proceso que incluyó vistas públicas, la Junta de Calidad Ambiental determinó que la Autoridad de Energía Eléctrica cumplía con los re-quisitos de la Ley sobre Política Pública Ambiental y aprobó la DIA. Inconfor-mes, tres grupos de peticionarios encabezados por Lozada Sánchez, Cortés Lugo y la Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego (UTIER), presenta-ron por separado recursos de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. El foro apelativo terminó reconociendo legitimación activa al grupo de Cortés Lu-go, determinación que fue entonces paralizada por el Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo identificó dos asuntos a resolver: (1) si lo decidido en Fundación Surfrider v. ARPE79 debía extenderse a los procedimientos administra-tivos de la Ley Núm. 76 y (2) si contaban los reclamantes en este caso con legiti-mación activa para recurrir al Tribunal de Apelaciones en revisión judicial. Sobre lo primero, recordemos que Fundación Surfrider es una opinión emitida en el año 2010 donde el Tribunal Supremo estableció una lectura en extremo restricti-va del requisito de legitimación activa en casos de revisión judicial ante el Tribu-nal de Apelaciones. Al amparo de lo dispuesto en la sección 4.2 de la LPAU80 donde se indica que la revisión judicial está disponible para una parte adversa-mente afectada, el Tribunal estableció que ello suponía que todo peticionario debe haber sufrido un daño, o una amenaza real, causado por la acción adminis-trativa. De su faz esto no tendría por qué resultar tan trascendental, pues es el lenguaje general para describir la doctrina de legitimación activa. El problema en aquella ocasión es que el Tribunal exhibió un enfoque en extremo limitante del reconocimiento de legitimación, particularmente a la luz del contexto procesal que supone la revisión judicial de una determinación administrativa. Me refiero a que cuando se levanta un problema de legitimación activa en un litigio ante un Tribunal de Primera Instancia, las controversias de hechos que esto puede impli-car se dilucidan allí, incluyendo la posibilidad de celebrar vistas evidenciarias. En cambio, cuando el asunto se levante como parte de una moción de desestima-ción ante el Tribunal de Apelaciones, la evaluación de los hechos depende de lo que obre en el expediente, pues esa es la estructura de revisión apelativa en pro-cesos administrativos. Esto hace que las personas que participan en procesos

78 VÍA VERDE, http://www.viaverdepr.com (última visita 2 de febrero de 2013). 79 Fundación Surfrider v. ARPE, 178 DPR 563 (2010). 80 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA § 2172 (2011).


ante las agencias deban estar obrando con dos enfoques, uno de meramente participar y aportar ante la agencia y, el otro, ir estableciendo la base para contar con la legitimación activa para una eventual e incierta impugnación judicial.81

En Lozada Sánchez, el Tribunal Supremo se enfrentó a un proceso de revi-sión judicial que no se regía por la LPAU, sino por la Ley 76 en virtud de la apro-bación de la orden ejecutiva por el Gobernador. Explica la opinión, sin embargo, que en el fondo no había diferencia pues el lenguaje pertinente a la revisión judi-cial era similar. El artículo 13 de la Ley 7682 establece que cualquier parte adver-samente afectada por una resolución emitida por una agencia, tendrá como úni-co remedio un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de veinte días. Aunque se trata de un término distinto a los treinta días establecidos en la sección 4.2 de la LPAU,83 el Tribunal Supremo concluyó que los criterios sobre quién puede presentar el recurso son esencialmente los mis-mos. De ahí que lo resuelto en Fundación Surfrider en términos del alcance de quién es una parte adversamente afectada aplica igual para el caso de la Ley 76.

Ya en el segundo asunto, la aplicación de la doctrina al caso, el Tribunal con-cluye que el grupo de Cortés Lugo no poseía legitimación activa debido a que no especificaron los daños causados por la DIA aprobada por la Junta de Calidad Ambiental. Por ejemplo, no detallaron cómo la DIA afectaría los cuerpos de agua que transcurren por sus terrenos, mientras que el Comité del Bo. Portugués no indicó cuáles eran los miembros de su asociación, ni el daño que la declaración les causaría. Igualmente, se concluye que el hecho de que el señor Báez transite a diario por un tramo que sería utilizado para el proyecto no le otorgaba legitima-ción. El Tribunal dispuso que los daños señalados eran hipotéticos y abstractos, no producto de una controversia real provocada por la aprobación de la DIA. Se revocó al Tribunal de Apelaciones.

Sin lugar a dudas el lenguaje de parte adversamente afectada corresponde al mismo sentido en ambas leyes. Existen, sin embargo, dos problemas con lo re-suelto por el Tribunal. El más obvio de todos es que se reproduce la lectura en extremo restrictiva utilizada en Fundación Surfrider sobre lo necesario para de-mostrar legitimación activa. El análisis en la opinión de las circunstancias de cada uno de los peticionarios está destinado a minimizar los reclamos de estos. Además se aprecia la tendencia común en algunos casos de legitminación activa de confundir en una misma discusión lo que debe probar una persona para pre-valecer en el pleito y lo que debe alegar para que tan siquiera se le permita acce-so al foro judicial. Las razones para concluir que al menos algunos de los peticio-narios gozaban de legitimación activa están claramente esbozadas en la opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta, a la cual se une el juez presidente Hernández Denton.

81 Esta misma crítica puede verse en William Vázquez Irizarry, Derecho Administrativo, 80 REV. JUR. UPR 637, 650-53 (2011). Para una discusión mucho más abarcadora de ambas decisiones, véase también Luis José Torres Asencio, A las puertas del tribunal, 46 REV. JUR. UIPR 333 (2012). 82 3 LPRA § 1943. 83 Id. § 2172.


El segundo problema con lo resuelto por el Tribunal Supremo es que trata la Ley 76 simplemente como un proceso administrativo distinto. Al así actuar obvia completamente el significado que tiene para nuestro ordenamiento la activación de las disposiciones de esa ley. Las declaraciones de emergencias no son extrañas al ordenamiento legal.84 Se suele tratar de disposiciones de ley que contemplan la autoridad para, en determinadas circunstancias de alto interés público, decla-rar un estado de emergencia. De ordinario el efecto de ello es flexibilizar proce-sos o simplemente prescindir de los mismos, de modo que se pueda actuar de forma más rápida y efectiva conforme exigen las circunstancias de urgencia. Vis-to así, este tipo de proceso de emergencia tiene dos grandes peligros. El primero es que se abuse del mismo y el primer ejecutivo en realidad esté invocando una excusa para lograr sus propósitos sin estar sometido a los controles comunes. El segundo peligro es el sacrificio inherente que conlleva en término de políticas públicas. Cada vez que tras una declaración de emergencia el gobierno prescinde de un requisito procesal, es de suponer que el mismo tenía su razón de ser y que cumplía un propósito de interés público. Es cierto que la emergencia puede re-querir que se actúe con toda celeridad, pero lo justificada que pueda estar la ac-ción inmediata no debe invisibilizar el costo que implica pasar por alto exigen-cias y controles que aplicarían en un escenario ordinario.

Lo anterior debiera ser más dramático visto a la luz de una política pública sobre participación ciudadana en procesos administrativos. El efecto inmediato de la activación de la Ley 76 es reducir los términos que tienen las agencias para actuar y las personas para participar. Los tribunales no tienen que ser indiferen-tes a esto. Podrían reconocer que esa política a favor de la participación existe y tomarla entonces como punto de referencia para interpretar diferentes aspectos de la Ley 76. Por ejemplo, podría servir para juzgar la suficiencia de la declara-ción de emergencia.85 De igual manera serviría como punto de referencia al mo-mento de evaluar la legitimación activa de los peticionarios. Se trataría de reco-nocer, al evaluar las alegaciones, que el espacio de participación ciudadana se vio limitado por el proceso especial de la Ley 76, por lo que el foro judicial es uno de los pocos espacios disponibles para cuestionar y objetar la legalidad y proceden-cia del proyecto.

84 William Vázquez Irizarry, Excepción y necesidad: la posibilidad de una teoría general de la emer-gencia, en SELA 2010: INSEGURIDAD, DEMOCRACIA Y DERECHO 274 (2010). 85 Aunque en esta ocasión el Tribunal no entró a considerar la validez de la orden ejecutiva, la realidad es que había espacio para cuestionar que la emergencia invocada en la misma fuera el tipo de situación que contemplaba la Asamblea Legislativa al adoptar la ley en el año 2000. El problema que identifica la orden, más que una infraestructura de producción de energía que requiriera mante-nimiento o reparación, era toda una política pública de dependencia del petróleo que se ha gestado

durante décadas. En esos términos se trata de un escenario que si bien es lesivo al mejor interés público, no tiene los elementos de inmediatez y urgencia de las emergencias suscitadas por fenóme-nos atmosféricos. Para una buena discusión sobre el control judicial de declaraciones de emergencia en el contexto de la aprobación de reglamentos, véase Centro Médico del Turabo v. Dpto. de Salud, 181 DPR 72 (2011).


Adviértase que no se trata de facilitar la revisión e impugnación de la deci-sión administrativa, sino de simplemente posibilitar que la misma llegue al foro judicial. Es un asunto elemental de acceso a la justicia, los peticionarios deben tener una oportunidad justa y razonable de que sus reclamos sean atendidos por el tribunal.

Al final de la opinión el Tribunal Supremo aprovecha para hacer unas expre-siones precisamente sobre el rol del poder judicial. Se pretende describir dos escenarios, dos maneras diferentes de ver la función de los tribunales. Una es el activismo judicial donde el cuestionamiento judicial de actuaciones guberna-mentales descansa en última instancia no en planteamientos legales, sino en una insatisfacción de alguien que difiere de la política pública adoptada. El segundo escenario es la aplicación de la autoridad de adjudicar controversias estrictamen-te ceñidas al mandato de ley y dentro de los límites de la distribución de poderes dispuesta por la Constitución. La implicación es que los jueces de la mayoría se sitúan en el segundo escenario y colocan a los disidentes en el primero.

Como descripción de repetidos debates sobre el rol apropiado de los tribu-nales en nuestro ordenamiento, así como en Estados Unidos, lo indicado es co-rrecto. No obstante, es preocupante que el efecto sea caricaturizar no solo algu-nas posiciones, sino algunos tipos de casos. La realidad es que a través de los años se ha forjado en el país una polarización en cómo entender las controver-sias judiciales que tienen de telón de fondo el debate entre desarrollo económico y medio ambiente. De un lado los desarrolladores y el gobierno ven a los grupos ambientalistas y líderes comunitarios como elementos de desestabilización que buscan paralizar los proyectos y que acuden al tribunal con agendas políticas. Del otro lado, los primeros son presentados como personas inescrupulosas que incluso están dispuestas a realizar actuaciones al margen de la ley para resultar beneficiados. Las expresiones finales de la opinión en Lozada Sánchez parecerían colocar al Tribunal Supremo tomando partido en esta confrontación. Así, una mayoría del cuerpo ve su función como impedir lo que sería un intento de mani-pulación del poder judicial.

Lo peligroso de esto es que al final puede que el Tribunal no esté resolviendo los méritos del caso concreto ante sí, sino meramente deteniendo este tipo de caso. En ese sentido vuelvo a reiterar que estamos ante un problema elemental de acceso a la justicia. Aun asumiendo como válido que el Tribunal actúe bajo las premisas señaladas, nada impide que aplique su rigor al momento de evaluar los méritos de este tipo de caso. Me refiero a que si actuara así, al menos no estaría impidiendo el acceso a la justicia, pues los casos entrarían al sistema de adjudi-cación. Si el rigor y la preocupación se concentran en la etapa preliminar de ana-lizar la legitimación activa, el efecto previsible es que los tribunales logren impe-dir la entrada de casos carentes de fundamentos reales, pero a costa de dejar también fuera algunos otros meritorios por el mero hecho de responde al perfil de litigios contrarios al desarrollo.


VI. O T RA S D E CI S I ON ES

El cuerpo del artículo discute en detalle siete opiniones del Tribunal Supre-mo con relevancia general a la disciplina del Derecho Administrativo. A conti-nuación hacemos referencia a doce decisiones adicionales donde se discuten temas más puntuales, pero hay referencias muy generales a temas de Derecho Administrativo o bien se reiteran principios básicos. Se trata de las siguientes: OEG v. Concepción Bonilla86 (el concepto de unidad familiar dispuesto en la Ley y Reglamento de Ética Gubernamental); Ifco Recycling v. ADS87 (procedimiento al solicitarse créditos contributivos para una inversión dirigida a renovar o expan-dir sustancialmente una facilidad de reciclaje); DACO v. Servidores Públicos Uni-dos88 (aplicación del aumento trienal dispuesto por la Ley 184-2004 a los emplea-dos públicos sindicalizados cuando aun no se ha aprobado un convenio colecti-vo); García Fantauzzi v. Directora Administrativa de los Tribunales89 (sentencia) (revisión judicial y deferencia); OEG v. Zayas Zeijo90 (resolución) (reconsidera-ción); Alco Corporation v. Mun. de Toa Alta91 (contratación gubernamental); Bri-to Díaz v. Bioculture92 (resolución) (legitimación activa); Aguadilla Paint Center v. Esso Standard Oil93 (jurisdicción primaria exclusiva); Pérez Droz v. Adm. de Sistemas de Retiro94 (cosa juzgada); Brito Díaz v. Bioculture95 (resolución) (legi-timación activa); LPCD v. ACT96 (sentencia) (subasta); y Frías v. Gobierno Muni-cipal97 (deferencia).

86 OEG v. Concepción Bonilla, 183 DPR 695 (2011). 87 Ifco Recycling v. ADS, 184 DPR 712 (2012). 88 DACO v. Servidores Públicos Unidos, 185 DPR 1 (2012). 89 García Fantauzzi v. Directora Administrativa de los Tribunales, 182 DPR 560 (2011). 90 OEG v. Zayas Zeijo, 183 DPR 78 (2011). 91 ALCO Corporation v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530 (2011). 92 Brito Díaz v. Bioculture Puerto Rico, Inc., 183 DPR 720 (2011).

93 Aguadilla Paint Center, Inc. v. Esso Standard Oil Company, 183 DPR 901 (2011). 94 Pérez Droz v. Admin. de los Sistemas de Retiro, 184 DPR 313 (2012). 95 Brito Díaz v. Bioculture, 184 DPR 350 (2012). 96 LPCD & D., Inc., v. Autoridad de Carreteras y Transportación, 185 DPR 463 (2012). 97 Frías v. Gobierno Municipal, 185 DPR 800 (2012).

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ARTÍCULO - Revista Jurídica UPRrevistajuridica.uprrp.edu/wp-content/uploads/2016/12/2.Administrativ… · 280 REVISTA JURÍDICA UPR Vol. 82 judicial de ese tipo. El Tribunal de