As PPPs, as Concessões e os subsídios públicos: entraves e soluções

Mauricio Portugal Ribeiro

Ernst &Young Terco 20 de abril de 2012

Contexto dos Estados e Municípios

•  Necessidade de implantar grandes projetos de mobilidade urbana para os próximos anos, vários deles relacionados a Copa e Olimpíada

•  Diversas vantagens de se fazer por PPP ou Concessão –  A mais importante no contexto atual: única forma de

implantar no prazo

•  Situação financeira dos entes permite implantar esses projetos –  Alguns governos tem caixa –  Outros governos receberão repasses do PAC

Mobilidade

A experiência da Linha 04 do Metrô e sua relevância para outros projetos do Brasil •  Os problemas decorrentes da separação em atores diferentes

dos contratos de: –  Obra (construção dos túneis) –  Concessão (fornecimento de material rodante, sistemas e

operação)

•  Estado se sente premido por dois lados e pelos mesmos contratados

•  Resultado 1: não quer mais separar implantação da infraestrutura da operação

•  Resultado 2: surgimento da discussão sobre a possibilidade de pagamento pelo investimento nas concessões

Pagar pela infraestrutura como constraprestação?

•  Custo financeiro –  TIR de projeto como custo de carregamento

financeiro

•  Custo tributário (transferencia indireta de recursos para União) –  PIS

–  COFINS

–  IRPJ

–  CSLL

–  ISS (em vários casos, discute-se isenção)

É possível fazer subsídio a obra?

•  Muitos juristas acham que não –  Art. 119, da Constituição do Estado de São Paulo –  Veto ao art. 24 e a existencia do art. 17, da Lei de Concessões –  Art. 7, da Lei de PPP

•  A maior parte dos juristas não notou que –  A confusão é ainda maior por conta do modo raso como Manual de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público tratou o tema: •  concessão administrativa - caracterizou como pagamento

por serviços •  Concessão patrocinada – caracterizou como equalizacao de

tarifas e preços publicos •  Não tratou especificamente da figura do auxílio a

investimento para PPPs e concessões •  Difícil de fazer espelho entre balanço do setor público e da

concessionária (regido pelo ICPC-01)

É possível fazer subsídio a obra?

•  Na minha opinião, é possível fazer subsídio em concessão e PPP, inclusive concomitante aos investimentos da SPE

–  Os subsídios são disciplinados por Lei Complementar (Lei 4.320/64)

–  Não pode a União limitar a liberdade dos Estados e Municípios de realizar subsídios •  nem por Lei Ordinária (Lei de Concessões ou

PPPs) •  nem por Portaria da STN

O que diz a Lei 4320/64 e a LRF sobre os subsídios?

•  Lei 4.320/64 –  Subvenção (subsídio para custeio)

•  Requer autorização em lei especial (além da previsão na Lei Orcámentária)

–  Auxílio para investimento (subsídio para investimento) •  Não pode ser realizada para investimento em ativos que se

incorporem ao patrimônio de empresas privadas •  Não requer autorização legislativa para além da previsão no

orçamento

•  LRF –  Art. 26, exige autorização legislativa para transferencia de entes estatais

para cobrir déficits de pessoas jurídicas –  §2° enumera várias despesas de custeio e de capital, mas não inclui o

auxílio a investimento –  Possível defender que para auxílio a investimento não é necessária

autorização legislativa

•  Argumento pragmático sobre o risco

O Problema tributário

•  Figuras tributárias –  Subvenção a investimento –  Reembolso de investimento –  Pagamento direto a subcontratado

•  Subvenção de investimento é a figura mais regulamentada –  Valor menor que investimento –  Dúvida sobre a necessidade da concomitancia do

pagamento –  Confusões criadas pelo Manual de Contabilidade Aplicada

ao Setor Público e sua relação com o ICPC01

•  Outros modelos

A influencia do PAC mobilidade

•  O modelo do PAC mobilidade para transferencia de recursos deve impactar particularmente o modelo de projetos que não podem ser feitos com orçamento estadual e municipal

•  Pressão dos prefeitos para assinatura dos convenios de repasse

•  Tendencia do Governo Federal de subestimar custos e taxa de retorno

•  Risco de assinatura de convenios com valores que não são exequíveis e isso atrasar ainda mais os projetos

•  Em relação aos modelos –  Concessão comum com pagamento de subsídio –  Transferencia para a CEF para pagamento por etapas de obras

Responsabilidade Fiscal

•  Lógica da LRF

–  Controle pelo fluxo (art. 15-17)

–  Controle do endividamento (art. 29 e segs.)

•  Para as PPPs, –  art. 10, da Lei de PPP, condições para abrir

procedimento de licitação

–  Limite de despesas correntes com PPP de 3% sobre RCL para Estados e Municípios

–  Portaria STN 614/06

•  Concessões comuns tradicionalmente não estavam submetidas a controle fiscal

Responsabilidade Fiscal

•  Realização de subsídios vai exigir –  Para PPPs

•  Incidirá o controle sobre o fluxo •  Previsão no Anexo de Riscos Fiscais?

•  Análise do tema a luz da Portaria 614/06? •  Não incide o limite de 3% sobre RCL, porque esse

limite é para despesas correntes e estamos falando de subsídio a investimento (despesa de capital)

–  Para as concessões •  Incidirá o controle sobre o fluxo

•  Questão importante; quando o subsídio for pago apenas após a disponibilização do serviço, ele caracteriza endividamento?