Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de ... · Após a capacitação feita com o apoio da ESAF e TCU foi iniciada a primeira auditoria daquela natureza como projeto

Sumário ExecutivoAbril de 2009

Auditorias Operacionais Área de Educação:

Formação de Professores do Ensino Fundamental

Realização : Tribunais de Contas do BrasilCoordenação: Instituto Rui Barbosa

Sumário ExecutivoAbril de 2009

Membros do Grupo Temático de Auditoria Operacional

Vivaldo Evangelista Ribeiro – Coordenador do Grupo Temático (TCE-BA)

Marco Antonio Scovino – Representante do Grupo Técnico do PROMOEX (TCM-RJ)

Alcides Jung Arco Verde (TCE-PR)Carlos Alberto Sampaio de Freitas

(TCU)Célio Maciel Machado (TCE-SC)Henirdes Batista Borges (TC-DF)Ivaldo Ferreira Viana (TCE-RO)Jeverson das Chagas e Silva (TCM-RJ) Kassandra Saraiva de Lima (TCE-PI)Lídia Maria Lopes P. da Silva (TCE-PE)Lívio Mário Fornazieri (TCM-SP)Luciano dos Santos Danni (TCU)Maria Salete Silva Oliveira (TCE-BA) Marta Varela Silva (TCM-RJ)Paulo Eduardo Panassol (TCE-RS) Paulo Gomes Gonçalves (TCU)Sandra Maria de C. Campos (TCE-MG)Selva de Souza Cavalcanti (TCE-GO)

Monitores dos Trabalhos

Antônio Luiz Carneiro (TCE-BA)Célio Maciel Machado (TCE-SC)Eliane Vieira Martins (TCU)Henirdes Batista Borges (TC-DF)Jeverson das Chagas e Silva (TCM-RJ) Joilma Rodrigues Santana (TCE-BA)Kassandra Saraiva de Lima (TCE-PI)Lídia Maria Lopes P. da Silva (TCE-PE)Manuelina Porto N. Navarro (TCU)Marcos André Matos (TCE-BA)Maria Salete Silva Oliveira (TCE-BA) Marta Varela Silva (TCM-RJ)Paulo Eduardo Panassol (TCE-RS) Paulo Gomes Gonçalves (TCU)João Antônio Robalinho Ferraz (TCE-PE)Selva de Souza Cavalcanti (TCE-GO)

Coordenação Geral

Cons. Luiz Sérgio Gadelha - Coordenação da ATRICON e IRB

Heloísa Garcia Pinto - Coordenação do Ministério do Planejamento

Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental

APRESENTAÇÃO

presente publicação resume didaticamente os aspectos mais re-levantes de auditoria operacional do Grupo de Auditorias Ope-

racionais do PROMOEX. Como se sabe, uma das metas do PRO-MOEX é a capacitação dos técnicos dos Tribunais de Contas em auditoria operacional. Trata-se de um dos componentes nacionais sob a supervisão do Instituto Rui Barbosa.

Após a capacitação feita com o apoio da ESAF e TCU foi iniciada a primeira auditoria daquela natureza como projeto piloto na área da educação. O objeto dessa auditoria, escolhido entre os técnicos par-ticipantes do programa, é a avaliação da formação dos professores do ensino fundamental. Como se sabe, entre os muitos problemas da educação brasileira, a formação, a capacitação, a atualização e a reciclagem dos professores são alguns dos aspectos mais relevantes para a melhoria da qualidade de nossas escolas.

É a primeira auditoria operacional abrangente que se realiza no âmbito do controle externo. Aqui estão os resultados obtidos até o momento e a indicação dos caminhos mais adequados para a su-peração de deficiências na área. No futuro, o Grupo Temático de Auditorias do PROMOEX haverá de aprofundar os estudos. É uma importante contribuição para as decisões operacionais do Ministério da Educação e das Secretarias Estaduais e Municipais na administra-ção da função educação.

Como Presidente do IRB, desejo cumprimentar a todos os par-ticipantes do processo, pelo trabalho desenvolvido, aí incluídos di-rigentes, coordenadores, conselheiros, auditores e especialmente os técnicos de controle externo.

A

Conselheiro Salomão Ribas Jr.Presidente do Instituto Rui Barbosa

1. Introdução ..........................................................................6

2. Resultados da Auditoria ..................................................11Diagnóstico da Demanda ................................................................................................ 12

Estratégia de Implementação ........................................................................................ 14

Estrutura de Controle .................................................................................................... 18

Percepção Sobre os Benefícios das Ações de Formação Ofertadas ............................. 20

3. Conclusão .........................................................................22

Índice

1.Tribunal de Contas do Distrito Federal2.Tribunal de Contas do Estado do Acre3.Tribunal de Contas do Estado de Alagoas4.Tribunal de Contas do Estado do Amazonas5.Tribunal de Contas do Estado da Bahia6.Tribunal de Contas do Estado do Ceará7.Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo8.Tribunal de Contas do Estado de Goiás9.Tribunal de Contas do Estado do Maranhão10.Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais11.Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul12.Tribunal de Contas do Estado do Pará13.Tribunal de Contas do Estado da Paraíba14.Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco15.Tribunal de Contas do Estado do Piauí16.Tribunal de Contas do Estado do Paraná17.Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro18.Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte19.Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul20.Tribunal de Contas do Estado de Rondônia21.Tribunal de Contas do Estado de Roraima22.Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina23.Tribunal de Contas do Estado de Sergipe24.Tribunal de Contas do Estado do Tocantins 25.Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro 26.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia 27.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás28.Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará29.Tribunal de Contas da União

Este Sumário Executivo encontra-se disponível nos portais do Instituto Rui Barbosa (http://www.irbcontas.org.br) e dos Tribunais de Contas (http://www.controlepublico.org.br). Os relatórios das auditorias operacionais das ações de formação de professores encontram-se disponíveis nos sítios dos Tribunais de Contas, conforme regramento específico de publicação.

Relação dos Tribunais de Contas que participaram da Auditoria Operacional

6 Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental

Histórico da Auditoria Operacional

A temática auditoria operacional começou a ser discutida, pela pri-meira vez, durante o VII Congresso Internacional da INTOSAI, em 1971.

No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, foi atribuída aos Tribunais de Contas (TCs) brasileiros a competência para realizar auditorias operacionais que ganha-ram força a partir da década de 90, com os processos de reforma do Estado, inspirados pela doutrina da nova gestão pública, a denominada administração gerencial.

Com o propósito de criar as condições para a realização de auditorias operacionais nos Tribunais de Contas brasi-leiros, mediante a capacitação de profissionais e cumprir a meta nacional, que corresponde a 25 Tribunais de Contas, elaborou-se o Programa Nacional de Capacitação em Au-ditoria Operacional, realizado no 2º semestre de 2007, na Escola de Administração Fazendária – ESAF, em Brasília/DF.

A capacitação foi composta por quatro módulos, totali-zando 184 horas/aula, com a participação de 34 Tribunais de Contas brasileiros, num total de 148 servidores, além de oito técnicos dos Tribunais de Contas da Angola e de

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho consolida os principais pontos

de auditoria identificados em 27 relatórios enviados

pelas equipes dos Tribunais de Contas até 15 de abril de 2009, data

limite para finalização deste Sumário Executivo pelo Grupo Temático de Auditoria Operacional do

PROMOEX.

INTOSAI – Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

Auditorias Operacionais – A Auditoria Operacional é a avaliação de programas, projetos, atividades e ações governamentais, bem como de órgãos e entidades jurisdicionados aos Tribunais de Contas, sob aspectos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, com objetivo de contribuir para o melhor desempenho da gestão pública.

7Auditorias Operacionais Área de Educação: Formação de Professores do Ensino Fundamental

PARA SABER MAISs Pesquisa realizada junto aos 33 Tribunais de Contas brasileiros, em

setembro de 2005, pertinente às práticas adotadas sobre o tema de Audi-toria Operacional, evidenciou que 19 Tribunais, o equivalente a 58% do total, nunca tinham realizado a modalidade de auditoria operacional.s O Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos

Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros – PROMOEX tem como objetivo central o fortalecimento do sistema de controle externo, por meio da integração nacional e da modernização dos Tribunais.

s O PROMOEX pretende contribuir para a melhoria dos ní-veis de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das ações de fiscalização e controle. s Uma das ações prioritárias é a realização de Auditorias

Operacionais, tanto assim que constitui meta nacional do Pro-grama a implantação deste tipo de auditoria em pelo menos 75% dos Tribunais de Contas (TCs), até o exercício de 2010, conforme Contrato de Empréstimo firmado com o Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID. A coordenação desse processo está a cargo do Instituto Rui Barbosa.s No exercício de 2008, superando a meta

nacional, 29 TCs, o correspondente a 88% do total, realizaram audito-

rias operacionais na área de educação.

Moçambique. Como etapa seguinte da capacitação, 29 Tribunais de Contas brasileiros realizaram auditorias ope-racionais na área Educação: formação de professores do ensino fundamental, no exercício de 2008, com monitoria de técnicos de TCs.


Objeto da Auditoria

De acordo com a legislação vigente, há necessidade de investimentos na capacitação e atualização dos profissionais do ensino. O processo permanente de desenvolvimento profissional dos professores envolve a for-mação inicial e a formação continuada.

As ações de formação inicial devem pro-porcionar ao professor o domínio dos conhe-cimentos do seu campo de atuação, além da formação pedagógica necessária ao desempe-nho do magistério. Já a formação continuada assume a importância da atualização do pro-fessor, em decorrência dos avanços tecnoló-gicos e científicos.

As ações de formação inicial foram objeto de auditoria em três TCs e as de formação continuada foram focadas por 24 Tribunais.

As unidades administrativas responsáveis pelas ações de formação auditadas estão vin-culadas às secretarias de educação de 19 es-tados e seis municípios, além da União e do Distrito Federal.

Objetivo da Auditoria

A ação selecionada justifica-se em virtude de que a formação de professores, tanto ini-cial quanto continuada, tem a perspectiva de refletir positivamente no processo de ensino e aprendizagem no ambiente escolar. O pro-fessor como principal indutor das atividades pedagógicas deve ter a formação mínima exi-gida para a área e série em que atua e, além disso, buscar continuamente o aperfeiçoa-mento de suas práticas e a possibilidade de

Legislação sobre a formação dos professores:- A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) ressalta o compromisso do Ministério da Educação em realizar, com a participação dos estados e municípios, programas de formação para todos os professores em exercício, utilizando também, para isto, os recursos da educação à distância. - O Plano Nacional de Educação (PNE) estabelece que a formação continuada dos profissionais da educação pública deverá ser garantida pelas secretarias estaduais e municipais de educação, cuja atuação incluirá a coordenação, o financiamento e a manutenção dos programas como ação permanente.- O Conselho Nacional de Educação, por meio da Resolução 03/1997, estabelece que os sistemas de ensino envidem esforços para implementar programas de desenvolvimento profissional dos docentes em exercício, incluída a formação de nível superior em instituições credenciadas, bem como, em programas de aperfeiçoamento em serviço. Iniciativas nessa área apresentam-se como um dos principais indutores da melhoria da qualidade do ensino, desafio enfrentado principalmente pela Educação Básica.


contato e apreensão de conhecimentos sobre novas mídias e abordagens. As auditorias foram orientadas por dois objetivos: i) avaliar se a secretaria de educação está se instrumentalizando, de forma

institucional e operacional, para o atendimento das necessidades de formação de professores do Ensino Fundamental, controle dos recursos aplicados nessas ações e disponibilização dos produtos necessários ao alcance de suas metas;

ii) perceber os resultados produzidos na agregação de conhecimentos pelo professor e na melhoria do seu planejamento e prática pedagógicos.

Para atingir esses objetivos, foram estabelecidas 3 questões de auditoria: Questão 1: o planejamento e a implementação das ações de formação de

professores em serviço apresentam vulnerabilidades que podem comprometer o adequado atendimento à demanda regional/local e os resultados do processo de capacitação?

Questão 2: existem adequados sistemas de controle orçamentário/ finan-ceiro, operacional e de monitoramento das ações de formação de professores implementadas?

Questão 3: as ações de formação de professores implementadas foram úteis/benéficas para o aprimoramento da prática didático-pedagógica desse profissional em sala de aula?

PARA SABER: Treze TCs abordaram somente as duas primeiras e 14 tra-balharam as três questões de auditoria.

Metodologia

No objetivo de investigar as questões de auditoria, diante dos riscos encon-trados e de forma geral, adotaram-se como estratégias metodológicas:

a) pesquisa com beneficiários, gestores de escola e de Coordenadorias Re-gionais;

b) visitas de estudo, com a realização de entrevista/grupo focal com profes-sores e gestores;

c) pesquisa documental. Para a coleta e análise de dados foram empregadas abordagens qualitativa e

quantitativa. As coletas de dados foram realizadas por meio de pesquisa postal,


internet ou e-mail com professores e diretores ou coordenadores pedagógi-cos das escolas, entrevistas semi-estruturadas com gestores das secretarias de educação, verificação de sistemas de controles internos, pesquisa documental e realização de grupos focais com beneficiários das ações de capacitação e com gestores das escolas.

A elaboração das Matrizes de Planejamento e dos papéis de trabalhos foi ob-jeto de discussão e validação em Encontro Técnico e contou com a supervisão do Grupo Temático de Auditoria Operacional e dos monitores.

Limitações do Trabalho

Durante a realização das auditorias, os TCs enfrentaram, em maior ou me-nor grau, limitações aos seus trabalhos. A principal delas é relativa ao jurisdi-cionado e ao objeto auditado, seja por limitação de acesso a banco de dados ou informações ou pela baixa taxa de retorno dos questionários enviados via postal, internet ou e-mail.


2. RESULTADOS DA AUDITORIA

Pontos Auditados

Considerando o critério identificado, as auditorias investigaram os seguintes pontos:

i) se o gestor dispõe de informações necessárias para planejar suas ações de formação de professores (tratado no subitem Diagnóstico da Demanda);

ii) se as ações de formação de professores estão contempladas nos instru-mentos de planejamento e orçamento públicos, são de simples identificação e contam com uma adequada estrutura de gestão operacional e financeira (tratado no subitem Estratégia de Implementação).

PPA – Plano Plurianual estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, neste caso de 2008 a 2011.

Planejamento e organização das ações de formação de professores em serviço

O Manual de Elaboração do PPA 2008-20111 estabelece que, para o propósito de planejar e organizar ações de governo, ini-cialmente, deve-se diagnosticar os problemas a serem resolvi-dos, entendidos como carências ou demandas de um grupo não satisfeitas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo gover-no, passam a integrar a sua agenda de compromissos.

O problema será mais bem compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidência, inclusive em termos territoriais. A abordagem de problemas em escalas muito amplas dificulta a identificação, hierarquização e o gerenciamento da implementa-ção de possíveis soluções.

As etapas seguintes de planejamento e organização tratam da definição de objetivos e metas, do montante de recursos dispo-nível e da capacidade operacional das instituições envolvidas na execução das ações.

1Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Elaboração: plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007.


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Mapeamento das deficiências deformação dos professores da redepública e identificação espacial

Hierarquização de prioridades deáreas/conteúdos de formação

Registros/banco de dados eindicadores oficiais sobre habilitaçãodos docentes, histórico de cursose treinamentos recebidos peloprofessor da rede pública

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Diagnóstico da Demanda

O conhecimento da demanda é uma etapa primária no processo de tomada de decisão. Os principais fatos constatados foram:s ausência de diagnóstico, contemplando as diversas vertentes da prática do-

cente (pedagógica, didática, profissional, contexto sociocultural), para definição das demandas de formação;s inexistência de mapeamento das necessidades de formação continuada dos

professores do Ensino Fundamental. Concluiu-se que o planejamento da ação não é integrado e articulado com

outros atores, como as unidades escolares e as gerências regionais de educação. Nem é feita a identificação de onde se manifesta mais fortemente o problema. O Gráfico 1 apresenta a condição encontrada pelos TCs a respeito dessa ques-tão.

Gráfico 1 – Constatações em Relação ao Diagnóstico da Demanda

Nota: a categoria “Não se manifestou” refere-se a não resposta do gestor ou a não abordagem do quesito pelo Tribunal.

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Diag

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Esses fatos evidenciam a deficiência do plane-jamento das ações de capacitação, considerando-se que, ao não se identificar com precisão a demanda potencial, organizam-se cursos muitas vezes não apropriados com as reais necessidades dos profes-sores, cujas escolhas subordinam-se ao critério de simples adesão, ou direcionamento a profissionais que apresentam alguma disponibilidade ou vontade. O que se observou foi que a pedagogia, o interesse da instituição e a equidade não são critérios preponderantes nesse processo.

A inexistência de registros ou banco de dados sobre o histórico de cursos e treinamentos em serviço recebidos pelo professor que leciona na rede pública de ensino também foi identificada nos trabalhos realizados.

Além disso, a falta de informação de grande parte dos agentes executores sobre as principais carências pedagógicas dos professores da rede pública que lecionam no ensino fundamental constitui uma ameaça para a efetividade das ações de capacitação.

Recomendações

Nos relatórios de auditoria foram apresentadas as seguintes recomendações aos gestores:s Realização de processo de consulta junto aos professores e gestores esco-

lares, mediante enquetes, questionários e e-mails, para elaboração de diag-nóstico das carências de formação, proporcionando ampla participação no processo de planejamento dos cursos de capacitação.s Elaboração de diagnóstico sistematizado e periódico das necessidades de

capacitação dos professores, contendo a identificação de onde se manifesta o problema (por escola, município, microrregião etc.), além da estrutura disponível de recursos humanos, financeiros e físicos tendo em vista as re-ais necessidades para o atendimento da demanda. Ressaltou-se que devem ser consideradas as fragilidades detectadas no ensino, a partir de avaliações disponíveis no sistema de educação. s Estabelecimento de hierarquização das necessidades de aperfeiçoamento

profissional dos docentes da rede pública estadual e municipal. s Implantação de banco de dados para registrar as informações detalhadas

sobre o histórico de cursos de formação recebidos pelos professores.

Ao não identificar com precisão

a demanda, organizam-se cursos

muitas vezes não apropriados com as reais necessidades dos professores.


Estratégia de Implementação

Além de aspectos inerentes ao planejamento, os Tribunais de Contas avalia-ram também a operacionalização das ações de formação de professores pelas secretarias de educação, com tratamento dos seguintes pontos:

i) inserção da temática nos planos públicos;

ii) gestão orçamentária/financeira;

iii) estrutura administrativa e processo de coordenação;

iv) critérios de distribuição de vagas, seleção, participação e divulgação dos cursos;

v) incentivos e condições oferecidas para o professor participar da capaci-tação.

As auditorias dos Tribunais de Contas constataram baixa especificidade das metas para a formação dos professores da educação básica e que as diretrizes para a sua concretização não eram muito claras. Mesmo sendo uma determina-ção legal estabelecida no Plano Nacional de Educação e transcorridos oito anos de sua publicação, há estados e municípios que ainda não elaboraram seus pla-nos decenais de educação. Ante tal situação, ocorre a fragmentação das políticas de formação de professores e a baixa articulação entre as esferas de governo.

Outra constatação diz respeito aos diferentes níveis de transparência na ins-trumentalização dessa política nos orçamentos públicos. As principais ocor-rências trataram da existência de ações genéricas que financiam capacitação de todos os que trabalham na educação, inclusive de conselhos municipais, da de-pendência ou baixa contrapartida dos governos estaduais e municipais frente ao repasse de recursos da União e da baixa execução orçamentária e financeira.

Além disso, as regionais de ensino contatadas relataram desconhecimento sobre o montante de recursos orçamentários que é destinado anualmente à for-mação de professores e ausência de autonomia financeira na execução dessas ações.

Dificuldades

A consignação de dotações globais, ferindo o princípio incorporado na Lei Federal n.º 4.320/1964, combinada com a falta de um plano que discrimine a

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alocação dos recursos pelas secretarias de educação, não atendendo orientação dada pela Secretaria do Tesouro Nacional, dificulta a atuação do controle ex-terno em atribuir responsabilidade ao gestor pelo não cumprimento das metas financeiras no período de vigência do PPA.

Os relatórios também apontaram deficiências na estruturação das áreas responsáveis pela coordenação das ações, na qualificação das equipes técnico-administrativas e na articulação das secretarias de educação com as Instituições de Ensino Superior. Essa última situação põe em risco a eficácia da Rede Na-cional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica2. Apesar disso, algumas secretarias relataram melhorias na articulação com o Ministério da Educação após adesão ao Plano de Ações Articuladas – PAR3.

O Gráfico 2 evidencia a condição encontrada pelas auditorias dos TCs a res-peito da instrumentalização da política de formação de professores nos planos e orçamentos públicos e da sua gestão operacional.

2Essa Rede consiste em um sistema composto por universidades, que atuarão articuladamente com as redes públicas de ensino para a oferta de programas de formação continuada em Alfabetização e Linguagem; Educação Matemática e Científica; Ensino de Ciências Humanas e Sociais; Artes e Educação Física; e Gestão e Avaliação da Educação. Além da oferta dos cursos, cabe às universidades produzir materiais didático-pedagógicos impressos e multimídia, bem como softwares para a gestão de escolas.3O Plano de Ações Articuladas – PAR para a Educação mostra indicadores do setor, propõe metas e ações para o ensino nas unidades da Federação e integra a Adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação. Tem como objetivo o alcance das metas estabelecidas para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB.

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ção Gráfico 2 – Constatações em Relação aos

Aspectos Organizacionais e Operacionais


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Plano Municipal/Estadual prevendodiretrizes, objetivos e metas para

formação de professores

Gestão orçamentária/financeira dasações de formação de professores

Gestão operacional - estruturaadministrativa e processo decoordenação das ações deformação de professores

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De maneira geral, a participação dos professores na capacitação fi-cou condicionada ao seu interesse e disponibilidade. Estando a oferta

de vagas desvinculada de um diagnóstico preciso da demanda por formação, a adesão voluntária do professor, por si só, não garante que os participantes foram os que mais necessitavam da capacitação.

Ao edital ou processo convocatório das ações de formação nem sempre foi dada adequada transparência e publicidade. Foram apontadas ocorrências como: não identificação de como são distribuídas as vagas nos cursos de for-mação, restrição de acesso a professores que não possuíam licenciatura, baixa cobertura das ações em vista do número de professores atendidos e beneficia-mento de quem não atendia aos critérios de seleção.

Ainda que com ressalvas pontuais, a maioria dos professores entrevistados considerou satisfatório o material didático utilizado durante os cursos e a pro-fundidade com que os conteúdos foram ministrados.

A falta de professor substituto, a não dispensa do ponto para professores que trabalham em outra rede de ensino e o custeamento de despesas com trans-porte, hospedagem e alimentação foram dificuldades relatadas para a participa-ção no curso, não se mostrando, todavia, como fatores de desistência.


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çãoO Gráfico 3 apresenta a consolidação dos resultados das auditorias segundo

fatores intervenientes à participação dos professores nas ações de formação.


Recomendações

Entre as recomendações apresentadas com o intuito de melhorar a estratégia de implementação das ações de formação de professores pelas secretarias de educação destacam-se: s Elaboração e encaminhamento ao poder legislativo de projeto de plano

de educação, prevendo diretrizes, objetivos e metas para capacitação de professores.s Inserção, quando da elaboração dos instrumentos de planejamento go-

vernamental (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA), dos projetos e atividades rela-tivos à formação de professores de maneira expressa e clara, com os pro-dutos esperados e as metas físicas definidas, para que se possa identificar e acompanhar com maior transparência a sua execução orçamentária.

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Adequado Manifestoupercepçõespositivas enegativas

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Inadequado

Critérios de distribuição de vagas, seleção,participação e divulgação dos cursos

Incentivos e condições oferecidas parao professor participar da capacitação

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Não semanifestou

Gráfico 3 – Constatações em Relação aos Fatores Intervenientes à Participação dos Professores nos Cursos Ofertados


s Definição das áreas-chave de autoridade e responsabilidade no gerencia-mento das ações de formação de professores e formalização de descrição de tarefas e competências dos servidores envolvidos com essas ações.s Definição de procedimentos e critérios objetivos para ingresso, participa-

ção e permanência no curso de formação ofertado, bem como do crono-grama das aulas, dando amplo conhecimento a toda comunidade escolar. s Adoção de medidas que visem dar maior suporte e incentivo à participa-

ção dos professores nas ações de formação, a exemplo da regionalização dos cursos, do pagamento de diárias em valores adequados aos custos dos deslocamentos, da liberação dos docentes com múltipla jornada de traba-lho, da previsão dos afastamentos dos professores no calendário escolar e da disponibilização de professores substitutos para reposição de aulas.

Estrutura de Controle

A auditoria identificou outro fator de risco relacionado à gestão das ações de formação de professores: a inadequação dos mecanismos de controle inter-no.

A falta ou fragilidade destes dificulta o estabelecimento de padrões de de-sempenho, a manutenção de registros de processos, o monitoramento da apli-cação financeira dos recursos, a avaliação dos resultados alcançados frente aos compromissos assumidos e a adoção de medidas corretivas.

Considerando os riscos identificados, a auditoria investigou o processo de supervisão das ações de formação de professores e se as rotinas, normas e procedimentos de controle contemplam, além da análise de aspectos formais/burocráticos, o acompanhamento das atividades do curso e dos resultados na melhoria da atuação pedagógica do professor.

Principais Deficiências

s Insuficiência de indicadores de desempenho; s Inexistência de normas, rotinas e procedimentos formalizados de acom-

panhamento da ação; s Dados orçamentários e financeiros não disponíveis de forma simples e

transparente;

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s Ausência de estratégia para acompanhar e assessorar os professores após a conclusão dos cursos. Tal situação está evidenciada no Gráfico 4.


Concluiu-se que a forma como está sendo realizado o controle da ação compromete o processo de tomada de decisão para resolução dos problemas existentes. Além disso, a sistemática de controle atualmente utilizada, quando existente, não produz informações que evidenciem se a ação alcançou os seus objetivos.

Recomendações

Nos relatórios de auditoria foram apresentadas recomendações aos gestores responsáveis, tais como:s Desenvolvimento de instrumentos que permitam realizar o adequado

controle das ações de formação dos professores, que contemple, entre outros aspectos, a adoção dos indicadores de desempenho sugeridos

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Adequado AdequadoInadequado Inadequado

Normas, rotinas e instrumentos de controleoperacional e sistemática de monitoramento

das ações de formação de professores

Acompanhamento deindicadores de desempenho

Inexistente InexistenteNão semanifestou

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Gráfico 4 – Constatações em Relação à Sistemática de Supervisão e Monitoramento


pelas auditorias e o acompanhamento dos principais resultados alcança-dos, do cumprimento das metas físicas, da satisfação do beneficiário, da compatibilidade do fluxo de recursos com a programação financeira, da adequação dos recursos humanos e materiais e das restrições que interfe-riram no desempenho da ação.s Estabelecimento de normas, rotinas e procedimentos de acompanhamen-

to das ações de formação, com a definição das atividades sob a responsa-bilidade das secretarias de educação e de suas unidades regionais.s Implementação de plano de capacitação da gerência e da equipe execu-

tora envolvidas com ações de formação de professores, cujo foco seja a gestão de qualidade, de maneira a qualificá-las para atuar com temáticas relacionadas a planejamento, organização, gerenciamento, avaliação de programas e elaboração de indicadores de desempenho.

Percepção Sobre os Benefícios das Ações de Formação Ofertadas

A auditoria buscou aferir ainda a percepção dos professores sobre os conhecimentos, as capacidades e as competências adquiridas ao lon-go do curso de formação recebido, assim como as mudanças percebi-das em termos de atitudes e com-portamentos, e não apenas quanto ao maior conhecimento assimilado sobre determinado assunto. Por limitações de recursos e tempo, a investigação dessa questão de au-ditoria, de caráter facultativo, teve adesão de 14 Tribunais de Contas participantes.

As oportunidades de melhoria identificadas dizem respeito a quatro pontos: - Incorporação de estratégias que

levem em consideração a base de experiência dos professores ao se definir a programação dos cursos;

- Priorização das especificidades de cada disciplina, agrupando os professores por módulos e evitando conteúdos muito abrangentes e pouco voltados para a prática pedagógica em sala de aula;

- Maior incentivo das direções das escolas à mudança de paradigmas na forma de lecionar;

- Maior disponibilidade de material e equipamentos no seu local de trabalho.

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Recomendações

Em relação as recomendações deste item - Percepção sobre os benefícios das ações de formação ofertadas - constantes nos relatórios dos Tribunais de Contas foram apresentadas as seguintes:s Identificação das necessidades das escolas quanto aos recursos pedagógi-

cos necessários à aplicabilidade dos conteúdos e práticas abordados nos cursos de formação.s Institucionalização da prática de assessoramento posterior das ações de

formação de professores oferecidos, de maneira a criar melhores con-dições para que os conteúdos e as metodologias aprendidas possam ser efetivamente aplicados em sala de aula.s Institucionalização de mecanismos de incentivo à elaboração de projetos

pedagógicos com práticas inovadoras nas escolas, premiando e divulgan-do aquelas iniciativas mais destacadas, de modo que sirvam como referên-cia de boas práticas de gestão escolar.

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3. CONCLUSÃO

Este Sumário Executivo consolida os resultados das fiscalizações dos Tribu-nais de Contas em ações de Formação de Professores, realizadas no exercício de 2008, que contou com a supervisão e o apoio metodológico do Grupo Temá-tico de Auditoria Operacional do PROMOEX, sob coordenação do Instituto Rui Barbosa.

As principais conclusões apresentadas pelos Tribunais de Contas foram:

s Ausência de diagnóstico, contemplando as diversas vertentes da prática docente (pedagógica, didática, profissional, contexto sociocultural), para definição das demandas de formação.s Planejamento da ação não integrado e articulado com outros atores, como

as unidades escolares e as gerências regionais de educação, nem feita a identificação de onde se manifesta o problema.s Baixa especificidade das metas para a formação dos professores da educa-

ção básica e falta de clareza nas diretrizes para a sua concretização.s Existência de ações genéricas que financiam capacitação de todos os que

trabalham na educação, inclusive conselheiros municipais.s Dependência ou baixa contrapartida dos governos estaduais e municipais

frente ao repasse de recursos da União.s Baixa execução orçamentária.s Deficiências na estruturação das áreas responsáveis pela coordenação das

ações, na qualificação das equipes técnico-administrativas e na articulação das secretarias de educação com as Instituições de Ensino Superior.s Pouca transparência dos critérios de acesso e atendimento.s Insuficiência de indicadores de desempenho. s Inexistência de normas, rotinas e procedimentos formalizados de acom-

panhamento da ação. s Dados orçamentários e financeiros não disponíveis de forma simples e

transparente. s Ausência de estratégia para acompanhar e assessorar os professores após

a conclusão dos cursos.


Espera-se que os relatórios produzidos pelos TCs sirvam como referencial à tomada de decisões das autoridades educacionais

responsáveis pela construção e execução de políticas públicas de for-mação continuada de professores.

Por ocasião da apreciação dos relatórios pelos Tribunais de Contas, serão encaminhadas aos órgãos gestores recomendações voltadas ao aperfeiçoamento dos processos de planejamento e de operacionali-zação dessa ação governamental e fortalecimento dos controles in-ternos. Tais recomendações deverão ser objeto de um Plano de Ação que definirá as medidas, os responsáveis e o cronograma para a sua implementação.

O Plano de Ação servirá de subsídio para o monitoramento do cumprimento das recomendações pelos Gestores e os resultados delas advindos.

As recomendações específicas estão consignadas em cada tópico do item 2 - Resultados da Auditoria.

Recomendação Geral


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