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Aula 01
Curso: Noes de Direito Administrativo p/ TRE-RO - Tcnico Judicirio (reaAdministrativa)Professor: Daniel Mesquita
Direito Administrativo p/ Tcnico Judicirio TRE-RO. Teoria e exerccios comentados
Prof. Daniel Mesquita Aula 01
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AULA 01: Atos administrativos.
SUMRIO
1) INTRODUO AULA 01 2
2) ATOS ADMINISTRATIVOS 2
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2 2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 3 2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 12 2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 15 2.4.1. EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE 15 2.4.2. VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE 17 2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 20 2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE 23 2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 23 2.5.1.1. DECRETOS 23 2.5.1.2. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E RESOLUES 24
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS 24 2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 25 2.5.3.1. LICENA 25 2.5.3.2. PERMISSO E AUTORIZAO 26 2.5.3.3. APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO 26 2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 28 2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 29
3) RESUMO DA AULA. 30
4) QUESTES 35
5) REFERNCIAS 38
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1) Introduo aula 01
Que bom que voc veio para a nossa aula 01!
Nesta nossa aula 01 do curso de Direito Administrativo
preparatrio para o cargo de Tcnico Judicirio do TRE- RO, falaremos
do seguinte assunto: Ato administrativo: conceito, requisitos e atributos; discricionariedade e vinculao..
No se esquea que, ao final, voc ter um resumo da aula e as
questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na
vspera da prova!
Num concurso como este, em que a matria muito extensa, no
h como voc ler uma aula hoje e apreender tudo at o dia da prova.
Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a
prova. Lembre-se: o planejamento fundamental.
Chega de papo, vamos luta!
2) Atos Administrativos
2.1. Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os
conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo
fique clara.
Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade
humana. Ato, por sua vez, manifestao de vontade praticada pelo
homem.
6H DWR p PDQLIHVWDomR GD YRQWDGH KXPDQD atos administrativos VmR GHFODUDo}HV KXPDQDV H QmRPHURV IHQ{PHQRVda natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos
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determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de
direito pblico e sujeitas a controle.
Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurdico
em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a
definio de ato administrativo da professora Di Pietro:
SRGH-se definir o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito
S~EOLFRHVXMHLWDDFRQWUROHSHOR3RGHU-XGLFLiULRS
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os
rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam
atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a
Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado
quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos
por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia.
Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010,
p. 413-416) acerca do silncio da Administrao quando esta no se
pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o
silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no
houve qualquer manifestao.
2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os
atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu
ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do
elemento faltante, inexistente.
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o
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critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do
art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato
administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade.
Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se
apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos
elementos do ato administrativo.
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a
competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse
atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos elementos do ato administrativos.
Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e
competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas
de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no
direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos
normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias,
mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do
interesse pblico.
*Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia!*
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o
estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto,
SINAL DE ALERTA!
Primeiramente, importante observar as caractersticas da
competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo.
Mencionamos aqui as caractersticas da competncia trazidas por
Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira,
especialmente em Bandeira de Mello:
x de exerccio obrigatrio; x irrenuncivel;
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x intransfervel; x imodificvel pela vontade do agente; x imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia); x improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que
praticou o ato, salvo se a lei assim determinar).
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar
das caractersticas de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a
competncia pode ser objeto de delegao e avocao.
A delegao um instrumento de descentralizao administrativa
(art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de
competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a
competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,
do Decreto n 83.937/79).
MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da
competncia:
(a) de editar atos normativos;
(b) de decidir recursos administrativos; e
(c) das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do
Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que j
foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas:
x o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar;
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x pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados;
x a delegao pode ser parcial; x ela deve ser feita por prazo determinado;
x a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria.
Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente
que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia,
ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento
forma.
Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que
ela tem duas acepes:
a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao
do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta;
b) HP VHQWLGR DPSOR D IRUPD LQFOXL WRGDV DV formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da
vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes
SXEOLFLGDGHGRDWR A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o
informalismo do ato administrativo.
Em seguida, ainda com relao aos elementos do ato
administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o
objeto.
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta
jVVHJXLQWHVSHUJXQWDV2TXrpRDWR"3DUDTXrVHUYHRDWR"2objeto deve ser lcito, certo e moral.
Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expresses sinnimas.
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Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a
finalidade outro elemento do ato administrativo.
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas
acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico,
conforme verificaremos abaixo):
a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o
agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele
deseja produzir ao praticar o ato.
b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse
pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a
finalidade dele a consecuo do interesse pblico;
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da
prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de
poder.
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade
alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de
interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O
desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na
competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino,
2010, p. 440)
Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:
O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de
Desvio de poder vcio na finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder vcio na competncia
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fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o
princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos:
(I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e motivao; (II) o
fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos
motivos determinantes.
A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel,
motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).
Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa
a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O
motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos.
O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com
a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a
prtica do ato e decorre do princpio da transparncia.
Assim, temos o seguinte quadro conceitual:
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no
mundo dos fatos.
Mvel
Inteno do
agente ao
praticar o ato.
Motivao
Justificativa
formalizada pelo
agente para a prtica
do ato.
1. (FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato
administrativo
a) sempre vinculado.
b) implica a anulao do ato, quando ausente o referido motivo.
c) sucede prtica do ato administrativo.
d) corresponde ao efeito jurdico imediato que o ato administrativo
produz.
Questo de concurso
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e) no implica a anulao do ato, quando falso o aludido motivo.
Sabemos que o motivo a causa imediata dos atos administrativos
ocorrida no mundo dos fatos, ele pressuposto que serve de
fundamento para o ato. Assim, se ausente o motivo, ocorre a anulao
do ato. 5HVSRVWDOHWUDE
Para responder essa questo, talvez voc tenha ficado em
dvida entre aV RSo}HV E H G 0DLV XPD YH] QmR FRQIXQGD QRdesvio de finalidade, o agente, dentro de sua competncia, atua de
maneira contrria ao interesse pblico e ao propsito almejado por lei,
ou seja, desvia a finalidade; enquanto, no excesso de poder, ele
extrapola os poderes que tem, causando vcio de competncia.
*DEDULWROHWUDF
IMPORTANTE! O fundamento da motivao dos atos
administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de
julgar itens de alta complexidade. Por isso, de fundamental
importncia que o aluno absorva esse ponto da matria.
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa
pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos
GHFRUUHULDHVSHFLDOPHQWHGRIDWRGHRVDJHQWHVHVWDWDLVOLGDUHPFRPa res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado, isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado
prpria ideia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade
de todas as decises administrativas tem como pressuposto a
possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que
possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma
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de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a
Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que
DJLXOHJDOHLPSDUFLDOPHQWHWH[WRH[WUDtGRGR Informativo STF n 576 o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa).
Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo,
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do
ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua
ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso
contrrio, o ato ser invlido. Esse o entendimento que se extrai do
ROMS 29774, julgado pela 2 Turma do Superior Tribunal de Justia, e
do MS 11741, julgado pela 1 Seo da mesma Corte.
Seja o ato discricionrio ou vinculado, o motivo declarado vincula o
ato para todos os efeitos jurdicos. A partir da, os rgos de controle
internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato tambm com
relao aos motivos que ensejaram a sua prtica, mesmo que
desnecessria a expressa declarao do motivo. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato
pode ser retirado do ordenamento.
Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ
declarou nulo o ato da administrao de reduzir unilateralmente o valor
pago s escolas que realizam cursos para a obteno da CNH em
percentual muito superior ao verificado como necessrio pelo estudo
tcnico da prpria administrao. Esse estudo foi, justamente, o
utilizado pela administrao como motivao para a reduo do valor do
contrato com as escolas.
Por fim, com relao ao conceito de procedimento
administrativo, mais uma vez invocamos a lio de Di Pietro. A
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professora ensina (2009, 197) que determinados atos so preparatrios
de um ato principal, mesmo assim, esses atos so considerados atos
administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um
ato complexo.
Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser
percorrido pela Administrao para a obteno de efeitos regulares de
um ato administrativo principal.
Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato
administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).
No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros
elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor,
o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este
seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei),
requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua
edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo
deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato
administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas).
No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois
ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto.
O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato
administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e
finalidade.
Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte
por cento) das questes relativas a ato administrativo nos concursos.
Isso no o bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos
em frente!
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2.3. Atributos (ou caractersticas) do ato administrativo.
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos
atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto
estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato,
aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos.
De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos
administrativos:
x presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em
contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto
aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do
nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458);
x imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou
impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera
jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo,
possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros
(Bandeira de Mello, 2010, p. 419);
x Autoexecutoriedade Se subdivide em: o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello
S FRPR D TXDOLGDGH HP YLUWXGH GD TXDO REstado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de
terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que
LPS{V ,VVR TXer dizer que alguns atos administrativos impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas
no chegam ao ponto de autorizar a Administrao a
promover uma coao material para que o particular execute o
ato.
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o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder Pblico implementar materialmente o ato administrativo,
podendo, inclusive, se valer do uso da fora sem a
necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao
pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!:
a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios
comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou
b) em situaes de urgncia, em que o ato condio
indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex:
retirada dos moradores de um prdio com risco de
desabamento).
Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao
de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel
na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a
Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o
valor da multa aplicada pela falha na execuo).
Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas
principais de cada um dos atributos:
Presuno de
legitimidade
Autoexecutoriedade Imperatividade
Presuno
juris tantum
de que os atos
correspondem
aos fatos e ao
direito
aplicvel.
Exigibilidade
O Estado pode
exigir de
terceiros o
cumprimento
de obrigaes,
mas no chega
ao ponto de
promover
coao
Executoriedade
O Estado pode
implementar
materialmente o
ato, sem a
necessidade de
autorizao
judicial, com
autorizao legal
ou em urgncia.
Os atos
administrativos
se impem a
terceiros.
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material
Desse modo, apresentamos a sigla para voc no se
esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.
1. (FCC-2011-TRE-RN-Tcnico Judicirio)Nos atos
administrativos:
a) a imperatividade um atributo que existe em todos os atos
administrativos.
b) a invalidao o desfazimento de um ato administrativo, e nem
sempre ocorre por razes de ilegalidade.
c) o motivo e a finalidade so requisitos sempre vinculados dos
atos administrativos.
d) a Administrao pode autoexecutar suas decises, empregando
meios diretos de coero, utilizando-se inclusive da fora.
e) a invalidao dos atos administrativos opera efeitos ex nunc.
Do que estudamos at aqui, podemos concluir que a alternativa
FRUUHWDpDOHWUDG
2. (FCC - 2012 - TRE-PR - Analista Judicirio Enfermagem) Os atos administrativos so dotados de atributos peculiares. Dentre
eles, destaca-se a autoexecutoriedade, que se traduz
a) no atributo pelo qual os atos administrativos se impem a
todos.
b) no dever da administrao de praticar os atos previamente
previstos em lei para cada situao concreta.
c) no poder da administrao pblica de decidir pela validade ou
no de determinado ato.
PAI
Questes de concurso
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d) no poder da administrao atestar, unilateralmente, se
determinado ato administrativo foi executado conforme a lei.
e) na possibilidade da prpria administrao pblica colocar
determinado ato administrativo em execuo, independentemente de
prvia manifestao do Poder Judicirio.
Depois de estudar fica fcil, no fica, pessoal? Est na cara que a
resposta D OHWUD H SRLV WUD] D GHILQLomR GDGD SRU QyV DFHUFD GRDWULEXWRGDDXWRH[HFXWRULHGDGH
2.4. Classificao dos atos administrativos
2.4.1. Existncia, validade, eficcia e exeqibilidade
A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um
tanto quanto terica e no muito importante. No se engane,
concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi
cobrado em outras provas! Por isso, avante!
O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa
todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em
conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est
pronto para produzir efeitos.
Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos.
Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a
partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os
que atingem relaes jurdicas de terceiros).
Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficcia da
exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao
pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato
pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases
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para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio
ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento.
Dessas definies, pode-se concluir que o ato :
a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto
a produzir efeitos;
b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao;
c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios
jurdicos;
d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos;
e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o
seu comando.
Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes.
Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos
e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e
ineficazes.
A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus
atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz).
Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra
determinada norma jurdica (invlido).
A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o
administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um
termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de
evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino,
2010, p. 433).
A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de
formao (perfeito), encontra-se em desconformidade com o
ordenamento (invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou
um termo (ineficaz).
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E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j
produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso,
classifica-se esse ato como consumado.
2.4.2. Vinculao e Discricionariedade
Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura
a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7
horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB at as 23:30. O
concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no
caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar
chance para a concorrncia.
No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve
WHU HP PHQWH D VHJXLQWH H[SUHVVmR JUDX GH OLEHUGDGH SRLV DYLQFXODomRRXDGLVFULFLRQDULHGDGHGHSHQGHMXVWDPHQWHGHVVHJUDXGHOLEHUGDGH FRQIHULGR SRU OHL SDUD DYDOLDU VH R DWR p YLQFXODGR RXdiscricionrio.
Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou
que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a
hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a
atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao
acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s
imposies legais.
E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o
administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o
administrador se depara com alguma margem de liberdade para
decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um
ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de
convenincia e oportunidade para tomar decises.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade
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Assim temos:
A lei no d margem de liberdade ato vinculado
A lei confere alguma margem de liberdade ato
discricionrio.
Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato
administrativo quando:
a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao
resultado previsto;
b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar
at ele;
c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados
no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato
de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p.
ex: boa-f, moralidade pblica etc.).
O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa
dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes
presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o
administrador se depare com uma situao para qual a lei confira
margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao
interesse pblico.
O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se
inserir no mrito administrativo para declarar invlido um ato
administrativo discricionrio. vedado ao juiz substituir a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta
separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm
entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso
ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de
ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS
32464).
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O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio
liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou
que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e
invlido.
Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma
situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento
jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por
meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da
supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do
servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado
com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de
liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem
ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432).
Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato
administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so
discricionrios e quais so vinculados.
Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver
discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico),
porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode
haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o
definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando
houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim.
Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto
e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios.
Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei
pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes
elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo.
Elementos discricionrios do ato
$WRGLVFULFLRQiULR$WRDUELWUiULR
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Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello
objeto Objeto contedo
motivo Motivo motivo
finalidade em sentido
amplo
finalidade
momento
forma
Essa divergncia doutrinria se justifica na pluralidade de
tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois
procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser
discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades,
este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou
discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da
normatizao do caso concreto.
Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so
discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao
concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere
a posio majoritria: motivo e objeto.
2.4.3. Outras classificaes dos atos administrativos.
Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em:
atos de imprio (emitidos com os atributos gerais dos atos
administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas
comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga
um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica).
Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples,
complexos e compostos.
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simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo
composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo,
em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato
complexo e o composto?
complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos.
Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo
segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de
servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista
trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do
2 x 1.
J o ato composto aquele em que um rgo promove dois
atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer
tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2.
Esses so os conceitos de atos complexos e compostos mais
aceitos, especialmente aps a edio da Smula Vinculante n 3 do
STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo.
Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a
nomeao de uma autoridade pelo Presidente, aps a sabatina do
Senado, um ato composto.
Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex:
decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se
subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e
abstratos (ex: regulamento).
Questo de concurso
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3. (FCC - 2012 - TRF - 2 REGIO - Analista Judicirio - rea
Administrativa) Sob o tema da classificao dos atos administrativos,
apesar de serem todos resultantes da manifestao unilateral da
vontade da Administrao Pblica, o denominado "ato administrativo
composto" difere dos demais, por ser
a) o que necessita, para a sua formao, da manifestao de
vontade de dois ou mais diferentes rgos ou autoridades para gerar
efeitos.
b) aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s
rgo, mas a sua edio ou a produo de seus efeitos depende de
outro ato que o aprove.
c) o ato que decorre da manifestao de vontade de apenas um
rgo, unipessoal ou colegiado, no dependendo de manifestao de
outro rgo para produzir efeitos.
d) o que tem a sua origem na manifestao de vontade de pelo
menos dois rgos, porm, para produzir os seus efeitos, deve ter a
aprovao por rgo hierarquicamente superior.
e) originrio da manifestao de vontade de pelo menos duas
autoridades superiores da Administrao Pblica, mas seus efeitos ficam
condicionados aprovao por decreto de execuo ou regulamentar.
Com os conceitos acima apresentados, podemos afirmar que o
JDEDULWR p D OHWUD E SRLV RV DWRV FRPSostos envolvem apenas um rgo, mas outro ato deve aprovar o ato anterior.
Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex:
decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se
subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e
abstratos (ex: regulamento).
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2.5. Atos administrativos em espcie
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477)
agrupam os atos administrativos em cinco espcies:
2.5.1. Atos administrativos normativos
So os atos que contm um comando geral editado pela
Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Diz-se
que so leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral
e abstrato, mas no so leis em sentido formal porque no so editados
pela vontade do povo por meio dos rgos legislativos e no podem
inovar no ordenamento jurdico.
Os principais atos administrativos normativos so:
2.5.1.1. Decretos
So atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja
funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade
na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no
trata (decreto regulamentar ou de execuo). Excepcionalmente os
decretos se caracterizam como ato legislativo primrio (decreto
autnomo).
O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual.
At a edio da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de
natureza regulamentadora ou de execuo. Essa emenda autorizou a
criao de decretos autnomos, ou seja, aqueles que dispem sobre
matria ainda no regulada especificamente em lei e, por isso,
classificados como primrios.
O decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a
organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique
em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e
para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84,
VI, da CF).
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A medida provisria no considerada um ato administrativo
normativo, porque norma decorrente do poder legiferante primrio ou
direto (art. 59, V, da CF).
O decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a
lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando
sua aplicao, ou seja, buscam a aplicao efetiva do comando legal
aos particulares.
2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues
Instrues normativas so expedidas pelos Ministros de Estado
ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis,
decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF).
Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento
interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis
aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os
regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e
no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim
interno.
Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam
situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao
e os administrados.
Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos
rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais,
Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento
interno do rgo.
2.5.2. Atos administrativos ordinatrios
So os que disciplinam o funcionamento interno da Administrao e
a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos
agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso,
podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas
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no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor
acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho.
So exemplos de atos ordinatrios, conforme definio de
$OH[DQGULQR S instrues (orientaes aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada funo), as circulares internas
(atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada
matria), as portarias (como uma portaria de delegao de
FRPSHWrQFLDVRXXPDSRUWDULDGHUHPRomRGHXPVHUYLGRU Destacam-se, tambm, as ordens de servio (determinaes
dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras
ou servios), os ofcios (comunicaes entre autoridades) e os
memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).
2.5.3. Atos administrativos negociais
So manifestaes que representam uma anuncia conferida pelo
poder pblico ao particular.
Recebem essa designao, porque, embora se caracterizem como
atos unilaterais, trazem um contedo que manifesta um interesse
recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a
adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para
o poder pblico e o particular envolvido.
Alm disso, os atos negociais geram direitos e obrigaes para as
partes. Dentre as obrigaes do particular que recebe o consentimento
da Administrao est a de cumprir as condies de fruio do objeto
conferido pelo ato.
2.5.3.1. Licena
ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o
interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490).
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem licena como:
/LFHQoD p ato vinculado e definitivo, editado com fundamento no
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poder de polcia administrativa, nas situaes em que o ordenamento
jurdico exige a obteno de anuncia prvia da administrao pblica
como condio para o exerccio, pelo particular, de um direito subjetivo
GHHOHVHMDWLWXODU um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a
licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado.
Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s
pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por
descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de
interesse pblico superveniente mediante indenizao.
2.5.3.2. Permisso e Autorizao
Permisso o ato administrativo unilateral pelo qual a
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse
coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p.
114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo
poder pblico.
Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.
Autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e
precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de
atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
2.5.3.3. Aprovao, visto e homologao
Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a
legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de
entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realizao
ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria.
Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato
da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial
entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua
regularidade formal e no o mrito do ato.
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O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado,
porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido.
Por fim, a homologao o ato tambm de controle pelo qual a
autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado
pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para dar-
lhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no
permitindo alteraes no ato controlado.
4. (FCC-2011-TRE-PE-Analista Judicirio) $ DSURYDomR pexemplo de ato administrativo
a) ordinatrio.
b) normativo.
c) negocial.
d) enunciativo.
e) geral.
Acabamos de ver que a aprovao o ato por meio do qual a
Administrao verifica a legalidade e o mrito de outro ato praticado
dentro do mesmo rgo, de entidades vinculadas ou de particulares, e
consente na sua realizao ou manuteno. Esse instituto est dentro
GRVDWRVQHJRFLDLV$OWHUQDWLYDFRUUHWDOHWUDF
5. (FCC-2011-TRF-1 REGIO-Tcnico Judicirio) Dentre
outros, exemplo de ato administrativo ordinatrio, a) a circular.
b) o regulamento.
c) a resoluo.
d) a admisso.
e) o decreto.
Questes de concurso
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Citamos como exemplo de ato administrativo ordinatrio as
circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento
conferido a determinada matria), lembra? Se voc no se recorda
volte ao tpico e leia novamente. importante que voc saiba bem
quais so os exemplos, pois tem grande chances de cair na sua prova.
5HVSRVWDFRUUHWDOHWUDD
2.5.4. Atos administrativos enunciativos
So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam
uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos
nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se
que so atos em sentido formal.
Dentre os atos enunciativos, destacam-se as certides, os
pareceres administrativos e os pareceres normativos.
As certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes
de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser
fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme
preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF.
Os pareceres administrativos so manifestaes de rgos
tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao.
So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela
chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser.
Por fim, os pareceres normativos so pareceres administrativos
que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem
em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou.
Questo de concurso
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6. (FCC-2011-TRF1 REG-Tcnico Judicirio) NO constitui
exemplo, dentre outros, de ato administrativo enunciativo:
a) o atestado.
b) o parecer.
c) a certido.
d) a homologao.
e) a apostila.
Para que voc no erre esse tipo de questo memorize essa
DICA: Atos enunciativos = CAPA:
C- Certido: expressam o contedo de atos ou fatos constantes de
processos ou documentos em poder da Administrao
A- Atestado: Comprovao de que tem conhecimento de determinado
fato do seu rgo competente.
P- Parecer: Meio pelo qual a opinio tcnica ou jurdica apresentada a
Administrao por seus rgos consultivos.
A- Apostila: Ao apostilar um ttulo a Administrao reconhece a
existncia de um direito criado por norma legal. Meu caro, no
confunda, nessa situao a Administrao no cria nenhum direito.
5HVSRVWDOHWUDG
2.5.5. Atos administrativos punitivos
Como o prprio nome diz, so atos que contm uma sano
imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares que infringirem disposies legais ou regulamentares.
A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo
instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a
ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito
de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ:
RMS 18223).
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Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa
merecem destaque a multa (imposio pecuniria pelo
descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou
dano Administrao ou coletividade), a interdio administrativa
(a Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja
sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruio de coisas
(inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos
imprestveis ou nocivos).
Com relao aos atos punitivos de atuao interna, os agentes
estatais se submetem s punies disciplinares aplicadas aps a
instaurao de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no
estudo desse tema quando trataremos dos agentes pblicos.
3) Resumo da aula.
Atos administrativos so declaraes humanas (e no meros
fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem
contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no
exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos
jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob
regime de direito pblico e sujeitas a controle.
Os elementos do ato administrativo so: SUJOBMOFOFI = Sujeito,
objeto, motivo, forma e finalidade.
Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia. A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A
delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art.
11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de
competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a
competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,
do Decreto n 83.937/79).
A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia:
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x de editar atos normativos; x de decidir recursos administrativos; e x das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupe a
autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegao de competncias
a rgos no subordinados; (III) a delegao pode ser parcial; (IV) ela
deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode
permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta
com a delegatria.
A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do
ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido
amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo
de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos
concernentes publicidade do ato).
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta
jVVHJXLQWHVSHUJXQWDV2TXrpRDWR"3DUDTXrVHUYHRDWR"2objeto deve ser lcito, certo e moral.
A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes:
em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente
quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir
ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o
interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito,
a finalidade dele a consecuo do interesse pblico.
Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos:
Desvio de poder vcio na finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder vcio na
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O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de
fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o
princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos
que se relacionam:
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no
mundo dos fatos.
Mvel
Inteno do
agente ao
praticar o ato.
Motivao
Justificativa
formalizada pelo
agente para a prtica
do ato.
No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos
determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos
motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve
ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato
ser invlido.
Os atributos do ato administrativo so o .
Com relao classificao dos atos administrativos, vimos que o
ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas
as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em
conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est
pronto para produzir efeitos.
Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a
prtica de um ato, temos:
A lei no d margem de liberdade ato vinculado
competncia
PAI
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A lei confere alguma margem de liberdade ato
discricionrio.
O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se
inserir no mrito administrativo para declarar invlido um ato
administrativo discricionrio. vedado ao juiz substituir a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta
separao dos poderes. Contudo:
No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com
margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipteses
excepcionais, o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato
discricionrio da Administrao.
E quais so os elementos discricionrios de um ato?
Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello
objeto objeto contedo
motivo motivo motivo
finalidade em sentido
amplo
finalidade
momento
forma
No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto
formao da vontade. simples o ato editado por um s rgo (seja
esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre,
por exemplo, em um julgamento colegiado). complexo o ato editado
por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato
nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade
$WRGLVFULFLRQiULR$WRDUELWUiULR
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passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e nomeao de
desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1. J o ato
composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios
para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2.
Quanto aos atos administrativos em espcie, destacamos:
Licena: ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando
que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). ato
administrativo vinculado.
Permisso: o ato administrativo unilateral pelo qual a
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse
coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p.
114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo
poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.
Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e
precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de
atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte
quadro:
Ato irregular Ato nulo Ato
anulvel
Ato inexistente
Apresentam
defeitos
irrelevantes.
Nasce com vcio
insanvel nos
seus elementos.
constitutivos.
Nasce com
vcio
sanvel.
Tem aparncia de
manifestao regular da
Administrao, mas
resta ausente um dos
elementos do ato
administrativo.
O critrio para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou
anulvel) reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato.
Ato anulvel = convalidvel, ato nulo = no convalida.
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A invalidao a retirada do ordenamento de um ato
administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica (=
razes de legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou
seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento
jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele
produzidas.
4) Questes
1. (FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato
administrativo
a) sempre vinculado.
b) implica a anulao do ato, quando ausente o referido motivo.
c) sucede prtica do ato administrativo.
d) corresponde ao efeito jurdico imediato que o ato administrativo
produz.
e) no implica a anulao do ato, quando falso o aludido motivo.
2. (Fundao Jos Pedro de Oliveira - IBFC_08_Procurador)
Sobre a finalidade, caracterizado como vcio do ato administrativo:
a) a funo de fato.
b) a inexistncia de motivos.
c) o desvio de poder.
d) o excesso de poder.
e) o objeto impossvel
3. (FCC-2011-TRE-RN-Tcnico Judicirio) Nos atos
administrativos:
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a) a imperatividade um atributo que existe em todos os atos
administrativos.
b) a invalidao o desfazimento de um ato administrativo, e nem
sempre ocorre por razes de ilegalidade.
c) o motivo e a finalidade so requisitos sempre vinculados dos
atos administrativos.
d) a Administrao pode autoexecutar suas decises, empregando
meios diretos de coero, utilizando-se inclusive da fora.
e) a invalidao dos atos administrativos opera efeitos ex nunc.
4. (FCC - 2012 - TRE-PR - Analista Judicirio Enfermagem) Os atos administrativos so dotados de atributos peculiares. Dentre
eles, destaca-se a autoexecutoriedade, que se traduz
a) no atributo pelo qual os atos administrativos se impem a
todos.
b) no dever da administrao de praticar os atos previamente
previstos em lei para cada situao concreta.
c) no poder da administrao pblica de decidir pela validade ou
no de determinado ato.
d) no poder da administrao atestar, unilateralmente, se
determinado ato administrativo foi executado conforme a lei.
e) na possibilidade da prpria administrao pblica colocar
determinado ato administrativo em execuo, independentemente de
prvia manifestao do Poder Judicirio.
5. (FCC - 2012 - TRF - 2 REGIO - Analista Judicirio - rea
Administrativa) Sob o tema da classificao dos atos administrativos,
apesar de serem todos resultantes da manifestao unilateral da
vontade da Administrao Pblica, o denominado "ato administrativo
composto" difere dos demais, por ser
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a) o que necessita, para a sua formao, da manifestao de
vontade de dois ou mais diferentes rgos ou autoridades para gerar
efeitos.
b) aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s
rgo, mas a sua edio ou a produo de seus efeitos depende de
outro ato que o aprove.
c) o ato que decorre da manifestao de vontade de apenas um
rgo, unipessoal ou colegiado, no dependendo de manifestao de
outro rgo para produzir efeitos.
d) o que tem a sua origem na manifestao de vontade de pelo
menos dois rgos, porm, para produzir os seus efeitos, deve ter a
aprovao por rgo hierarquicamente superior.
e) originrio da manifestao de vontade de pelo menos duas
autoridades superiores da Administrao Pblica, mas seus efeitos ficam
condicionados aprovao por decreto de execuo ou regulamentar.
6. (FCC-2011-TRE-PE-Analista Judicirio $ DSURYDomR pexemplo de ato administrativo
a) ordinatrio.
b) normativo.
c) negocial.
d) enunciativo.
e) geral.
Gabarito:
1) B 2) C 3) D 4) E 5) B
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6) C
5) Referncias
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Descomplicado. 18 Ed., So Paulo, Mtodo, 2010.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Interveno no VI Frum da
Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 1. de outubro de 2007.
CAETANO, Marcelo. Princpios Fundamentais de Direito
Administrativo. Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1977.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo, 13 Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 Ed.
Editora Atlas, So Paulo, 2009.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13 Ed., Editora
Saraiva, So Paulo, 2008.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3 Edio,
Salvador, 2007, Jus Podivm.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23 ed.,
So Paulo: Malheiros Editores, 1998.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo,
27 Ed., Malheiros Editores, So Paulo, 2010.
TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogao do Ato Administrativo,
Malheiros Editores, 2002.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo 24 edio, So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos
Administrativos, 3 Ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2008.
ZANNONI, Leandro. Direito Administrativo Srie Advocacia Pblica, Vol. 3, Ed. Forense, Rio de Janeiro, Ed. Mtodo, So Paulo,
2011.
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Informativos de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em
www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justia, em www.stj.jus.br.
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