INTRODUÇÃO

Tema: História, Evolução e Metamorfoses da Noção de Burocracia em Função do Estado

Moderno.

Delimitação temporal: O presente tema irá cobrir o horizonte temporal de 1648, até os nossos

dias. Em 1648 firmou-se o Tratado de Vestefália, que põe fim às guerras religiosas, concedendo

à cada governante o direito de escolher livremente entre as três religiões (católica, luterana e

calvinista), fundando-se, assim, o Estado Moderno com base na soberania territorial dos

monarcas.

Contexto: No início do Estado Moderno, este assume como forma de governo a monarquia

absoluta, onde o poder não é compartilhado e reside inteiramente na pessoa do Rei.

Ao longo da sua evolução o Estado Moderno desenvolveu importantes meios para garantir o

controlo político da monarquia, dentre eles: burocracia administrativa - corpo de funcionários

que, cumprindo ordens do rei, desempenhavam as tarefas da administração pública; leis e justiça

unificadas, forcas de segurança (polícia), sistema tributário e um idioma nacional.

A burocracia tem servido ao longo da história do Estado Moderno como mecanismo institucional

de governação, em termos da administração do aparato do Estado. Ela parte da concepção inicial

do modelo de dominação racional-legal proposto por Max Weber, e como mecanismo de

combate ao patrimonialismo.

Problematização: o conceito weberiano de burocracia é resultante da sua concepção de

autoridade raciona-legal. Este conceito emerge da problemática do poder, sua origem e

legitimidade, sua estrutura organizacional e funcionamento, sua eficácia e destino e, por fim,

suas consequências. Burocracia designa, em Weber, um quadro de funcionários que, organizados

dentro de uma forma específica e submetidos à normas de conduta também específicas e

determinadas, exercem autoridade legal. A burocracia, conforme visualizada e descrita por

Weber é um tipo ideal de organização que, provavelmente não encontra réplica na realidade, mas

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funciona como importante modelo de análise sociológica e política nas pesquisas e no

desenvolvimento da teoria das organizações e, por consequência, no estudo e na formulação da

teoria administrativa. Ainda segundo Weber, a burocracia representa o tipo puro da autoridade

“legal”, que junto à autoridade “tradicional” e à autoridade “carismática” perfazem os tipos de

“dominação” da análise weberiana. Deste modo, em consideração do contexto acima, é

importante questionar como ocorreu a evolução e metamorfose do conceito de burocracia em

função do Estado Moderno?

Objectivos

Objectivo Geral:

Compreender a história, evolução e metamorfoses da conceito de burocracia em função

do Estado Moderno.

Objectivos Específicos:

Analisar a relação entre a evolução do conceito de burocracia e o Estado Moderno.

Descrever o modelo de administração burocrática.

Identificar os paradigmas de administração pública.

Questões de Pesquisa:

Como evoluiu o conceito de burocracia em função do Estado Moderno?

Como funciona o modelo de administração burocrático?

Quais são os paradigmas da administração pública?

Hipóteses:

A burocracia, em Max Weber, é o exercício do tipo de poder racional-legal.

O Estado Moderno aplica a burocracia administrativa para garantir a sua eficiência e o

controle político sobre a sociedade.

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Metodologia de Trabalho: Para o presente trabalho foi usado o método histórico e a técnica

documental.

Método Histórico - consiste em investigar acontecimentos, processos e instituições do passado

para verificar a sua influência na sociedade de hoje. Este método nos faz perceber as formas de

vida actual através dos factos do passado, (Marconi e Lakatos, 2009: 91).

Técnica Documental – procura “identificar informações factuais nos documentos a partir de

questões e hipóteses de interesse”, (Lüdke e André, 1986: 38). Portanto, a técnica documental

consiste no uso de documentos, tais como arquivos, relatórios e outros documentos de

instituições públicas e privadas que abordem o tema em estudo. Esta técnica permitiu analisar

documentos oficiais e os dados em bruto disponíveis sobre o problema em pesquisa.

Estrutura do Trabalho

Este trabalho está subdividido em três capítulos, a saber: o primeiro - apresenta o quadro teórico

e conceptual; o segundo: apresenta o surgimento e evolução do conceito ou noção de burocracia

em função do Estado Moderno; o terceiro debruça-se sobre os paradigmas da adminiatracao

pública. Como resultado do desenvolvimento deste trabalho, no final são feitas algumas

considerações.

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CAPÍTULO 1

ENQUADRAMENTO TEÓRICO E CONCEPTUAL

1.1. Enquadramento Teórico – Teoria da Burocracia

1.1.1 Contexto do surgimento

De acordo com Fresnada (2003: 45) a Teoria da Burocracia, ou Modelo Burocrático,

desenvolveu-se na Administração por volta da década de 1940, em função dos seguintes

aspectos:

A fragilidade e a parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas.

A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as

variáveis envolvidas.

O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir modelos

organizacionais mais bem-definidos.

O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de

Max Weber.

Max Weber distingue 3 tipos de sociedades:

(i) Sociedade tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a

família, o clã, a sociedade medieval, etc;

(ii) Sociedade carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e

personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em

revolução, etc; e

(iii) Sociedade legal, racional ou burocrática: onde predominam normas impessoais e

racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados

modernos, nos exércitos etc, (Ibid: 42).

À cada tipo de sociedade corresponde, para Weber, à um tipo de autoridade:

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(i) Autoridade tradicional: quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como

justificadas, porque essa sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas.

(ii) Autoridade carismática: quando os subordinados aceitam as ordens do superior como

justificadas, por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se

identificam.

(ii) Autoridade legal, racional ou burocrática: quando os subordinados aceitam as ordens dos

superiores como justificadas, porque concordam com certos preceitos ou normas que consideram

legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e

administrada. O ordenamento jurídico estabelece as competências, direitos e deveres atribuídos a

cada função e a autoridade impõe-se a partir da obediência a esses princípios, (Fresnada, 2008:

42)

1.1.2 Princípios da Teoria ou Modelo Burocrático

De Oliveira (1970: 52), apresenta como princípios do modelo burocrático os seguintes:

Normalização da acção (regras centralmente definidas).

Hierarquia de autoridade e de funções (sistema hierárquico estabelecido conforme a sua

função).

Fixação de regras para o desempenho de cada cargo.

Separação total entre administração e propriedade.

Selecção das pessoas é feita por concurso ou por habilitações e não por preferências

pessoais.

Profissionalização dos seus participantes.

1.1.3 Características da Teoria da Burocracia

Max Weber, (Ibid.), construiu um “tipo ideal” de burocracia baseado em seis características

fundamentais:

Existe um princípio de competências da autoridade, geralmente ordenado segundo regras

fixas, isto é, as competências são delimitadas estatutariamente;

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Existe uma hierarquia de funções e de diferentes níveis de autoridade;

A toda a actividade da burocracia estão ligados documentos escritos;

A função burocrática pressupõe normalmente uma formação profissional intensa;

A mesma função absorve a vida do funcionário;

Ao desempenhá-la, este aprende as regras do funcionamento da burocracia, o que

representa uma aprendizagem técnica especializada.

1.1.4 Disfunções do Modelo Burocrático

Resistência a mudanças, face ao acomodamento pela rotina constante. A resistência a

tudo que é modificador: a novas ideias, a tudo que foge da rotina estabelecida. As pessoas

aceitam por se acomodar a um determinado padrão de acção que, sendo alterado, provoca

insegurança. A mudança passa a ser vista como uma ameaça;

Excesso de formalismo e papelada (documentos). Simples informações, que poderiam ser

passadas de modo verbal e informal, geram um trabalho extra para a sua formalização

escrita. A tendência de registar tudo para posterior comprovação faz com surja uma

quantidade desmensurada de documentos, cópias e formulários com um sem – número de

vistos, autorizações e assinaturas;

Abusos de autoridade;

Conflitos com o público;

Super-conformidade às rotinas e procedimentos;

Interiorização de normas;

Conservadorismo, (Martins, 2006: 21)

Com estas disfunções, a burocracia torna-se esclerosante, fecha-se cidadão

ou cliente, que é o seu próprio objectivo e impede totalmente a inovação e a

criatividade. As causas das disfunções da burocracia residem basicamente

no fato de que a burocracia não leva em conta a chamada organização

informal, que existe fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se

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preocupa com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as

pessoas), o que necessariamente introduz variações no desempenho das

actividades organizacionais.

1.2 Quadro Conceptual

Para o presente trabalho foram definidos os seguintes conceitos-chave: Burocracia e Estado

Moderno.

1.2.1 Burocracia, etimologicamente provém de bureau (francês) + krátias (grego) e significa

“governo dos técnicos”.

De acordo com Bomm (2011: 28), para Max Weber a burocracia é um sistema que busca

organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de indivíduos, cada

qual detendo uma função especializada. Segundo a definição Weberiana, a burocracia é uma

tentativa de formalizar e coordenar o comportamento humano por meio do exercício da

autoridade racional legal, para o alcance de objectivos organizacionais gerais.

Portanto, a burocracia é um modo de administração em que os assuntos são resolvidos por um

conjunto de funcionários sujeitos a uma hierarquia e regulamento rígidos, desempenhando

tarefas administrativas e organizativas caracterizadas por uma extrema racionalização e

impessoalidade, e também pela tendência rotineira e pela centralização do poder decisivo.

1.2.2 Estado Moderno

O conceito de Estado pode ser definido como “um povo fixado num território, de que é senhor, e

de que dentro das fronteiras desse território institui, por autoridade própria, órgãos que

elaboraram as leis necessárias à vida colectiva e imponham a respectiva execução”,

(Hermenegildo, 2012: 5)

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Mochi (2009: 50), argumenta que o Estado Moderno nasceu na segunda metade do século XV, a

partir do desenvolvimento do capitalismo mercantil nos países como a França, Inglaterra e

Espanha, e mais tarde na Itália. Foi na Itália que surgiu o primeiro teórico a reflectir sobre a

formação dos Estados Modernos, Nicolau Maquiavel, que no início de 1500 falou que os Estados

Modernos fundam-se na força.

Nicolau Maquiavel (1469-1527) diplomata italiano (Florença), é considerado o precursor da

teoria política do Estado Moderno. Pregou a construção de um Estado forte, independente da

Igreja e dirigido de modo absoluto por um príncipe dotado de inteligência e de inflexibilidade na

direcção dos negócios públicos. Expondo com grande franqueza e objectividade suas ideias,

Maquiavel deu astutos conselhos aos governantes, rompendo com a religiosidade medieval e

separando a moral individual da moral pública. O resultado das acções do soberano é o que

conta, e não os meios por ele utilizados para conseguir os objectivos. Segundo Maquiavel, os fins

justificam os meios, (Ibid.).

Entre as características do Estado Moderno estão:

Soberania do Estado: o qual não permite que sua autoridade dependa de nenhuma outra

autoridade.

Território: espaço geográfico que delimita a acção do Estado.

Povo (nacional): pessoas que possuem vínculo jurídico com o Estado.

Governo: No sentindo amplo, era usado este termo como sinónimo de Estado, no sentido

restrito, corresponde as pessoas que estão no poder executivo do Estado, ou seja os

governantes.

Distinção entre Estado e sociedade civil: evidencia-se com a ascensão da burguesia, no

século XVII, (Hermenegildo, 2012: 20)

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CAPÍTULO 2

HISTÓRIA E EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE BUROCRACIA EM FUNÇÃO DO

ESTADO MODERNO

2.1 Surgimento e Evolução do Conceito de Burocracia

Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da Burocracia. Seu

principal livro, para o propósito deste estudo, é “A Ética Protestante e o Espírito de Capitalismo”

de 1904.

Weber afirma, De Oliveira (1970: 31), nesta obra que o moderno sistema de

produção, eminentemente racional e capitalista se originou da “ética

protestante”: o trabalho árduo e o ascetismo proporcionando a poupança e

reaplicação das rendas excedentes, em vez de seu dispêndio para o consumo.

Weber notou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três

formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em

países protestantes.

Ademais, De Araújo (2010: 67), na administração a Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro

da Administração ao redor dos anos 40, em função, principalmente, dos seguintes aspectos:

A fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas;

A necessidade um modelo de organização racional aplicável não somente à fábrica, mas a

todas as formas de organização, principalmente às empresas;

O tamanho e complexidade crescentes das empresas;

O ressurgimento da Sociologia da Burocracia de Weber.

Com o capitalismo industrial e as democracias, (Ibid.) que surgem no século XIX, a

administração patrimonialista torna-se impraticável, pois é primordial para o capitalismo a

separação entre o Estado e o mercado e a democracia só pode existir quando a sociedade

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distingue-se do Estado, controlando-o. Surge então a necessidade de desenvolver um tipo de

administração que separasse o público do privado. Dessa forma, a administração pública

burocrática foi adoptada para suprir a administração patrimonialista, onde o património público e

o privado tinham sua utilização distorcida e embaraçada. Ela surge também para repreender a

corrupção e o nepotismo, características do modelo anterior.

Muitas empresas europeias, no século XIX, eram geridas de uma forma “pessoal e familiar”, na

qual os empregados tinham total lealdade a uma pessoa individualmente, em vez da organização

ou sua missão. A decorrência disfuncional desse exercício gerencial era que os recursos eram

empregados para realizar anseios individuais, em vez dos objectivos da organização. Os

empregados, de fato, possuíam a organização e utilizavam seus recursos para seus ganhos

pessoais, em lugar de atender aos clientes. Max Weber presumiu que as organizações deveriam

ser geridas em bases impessoais e racionais. Esta forma de organização era chamada de

burocracia, (Daft, 1999: 110).

A administração burocrática tem por princípios: a impessoalidade, a hierarquia funcional, a ideia

de carreira pública e a profissionalização do servidor. Pelo histórico nepotista e corrupto do outro

modelo, os controles são rígidos e prévios em todos os processos, como na contratação de

servidores, nas contratações de produtos e serviços e em todo o atendimento da população,

(Ibid.).

Max Weber considera, segundo De Araújo et al. (2010: 70) que a razão decisiva dos avanços da

organização burocrática foi, desde sempre, a sua superioridade puramente técnica em relação a

qualquer outra forma de organização devido à: precisão, rapidez, ausência de ambiguidade,

manejo de documento, continuidade, discrição, unidade, subordinação estrita, redução de

conflitos, de que dá prova.

Weber defendia que uma organização fundamentada na autoridade racional seria mais eficiente e

adaptável à mudanças, porque o prosseguimento é relacionado com a estrutura e posições, e não

de uma pessoa em particular, que pode retirar-se ou morrer. Para Weber, racionalidade em uma

organização significa empregados seleccionados e promovidos com base em sua competência. A

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organização passa a possuir regras e procedimentos formais para a sua continuidade. O

administrador não depende apenas de sua personalidade para dar ordens com sucesso, mas do

poder legal investido em seu cargo (Daft, 1999: 120).

2.2 A Burocracia e o Estado Moderno

Uma das marcas impressas pela burocratização no Estado Moderno foi a substituição dos

critérios honoríficos ou hereditários para o preenchimento de cargos públicos pelos de igualdade

de direitos individuais. Foi desta forma que, com o desenvolvimento do capitalismo e do direito

racional, as funções públicas foram passando de títulos honoríficos e hereditários para

profissionais especializados. Da mesma forma que o desenvolvimento histórico do capitalismo

pode ser observado através da modernização da economia, Weber afirma que o aperfeiçoamento

do funcionalismo burocrático estatal poderia ser medido pela sua estrutura de carreira, seu

provento, sua aposentadoria e pensão, sua promoção, seu treinamento especializado, pela divisão

funcional do trabalho, pela atribuição de responsabilidades, seu controle documental e sua

estrutura hierárquica, (Weber, 1993: 41).

Identificado como o Estado racional, o Estado Moderno Ocidental, segundo Weber, diferenciou-

se de outras formas estatais, como as de base patriarcal e patrimonial. É sob a égide de um

Estado racional pautado em um direito racional e em uma burocracia profissional que irá se

assentar o desenvolvimento do capitalismo moderno. Weber anota também que no Estado

Moderno foi decisivo o apoio dos juristas, pois segundo ele, contrário ao Império Chinês em que

o Monarca não tinha juristas a sua disposição, no Ocidente encontrou-se disponível um direito

formal, produto do génio romano, no qual os funcionários, como técnicos administrativos,

tinham o Direito como superior a tudo, (Ibid.).

Na visão de Maliska (2006: 38) esta racionalidade que permeou o agir da burocracia estatal

moderna possibilitou os mecanismos necessários para o desenvolvimento capitalista. Weber

lembra que na antiga China, um homem que vendesse sua casa e que algum tempo depois ficasse

pobre, segundo o antigo mandamento chinês da ajuda mútua, tinha o direito de retornar para a

casa e nela permanecer como "inquilino forçado", sem pagar renda. Com um tal direito, observa

Weber, o capitalismo não teria como funcionar economicamente.

11

Para Weber, (Ibid.)., o Estado, sociologicamente, só se deixa definir pelo meio especifico que lhe

é peculiar, tal como é peculiar a todo outro agrupamento político, ou seja, o uso da coação física.

Em outras palavras, o Estado define-se como a estrutura ou o agrupamento político que

reivindica, com êxito, o monopólio do constrangimento físico legítimo. A esse carácter

específico do Estado, acrescentam-se outros traços: de um lado, comporta uma racionalização do

Direito com as consequências que são a especialização dos poderes legislativo e judiciário, bem

como a instituição de um corpo policial encarregue garantir a segurança dos indivíduos e de

assegurar a ordem pública; por outro lado, apoia-se, também, em uma administração racional

baseada em regulamentos explícitos que lhe permitem intervir nos domínios os mais diversos,

desde a educação até a saúde, a economia e mesmo a cultura. E por fim, dispõe de uma força

militar (exército) permanente.

Bomm (2011: 33), acrescenta que ao tratar da legitimidade do poder, Weber, em sua Sociologia

Política, distingue três tipos de dominação legítima: a tradicional, a carismática e a racional

legal. Deve-se registrar que Weber, quando trata dos tipos de dominação, deixa claro que se

tratam de “tipos-ideais”, e, por conseguinte, que nunca se encontram, ou só muito raramente, em

estado puro na realidade histórica. O domínio racional legal, típico do Estado Moderno, tem por

fundamento a crença na validade dos regulamentos estabelecidos racionalmente e na

legitimidade dos chefes designados nos temos da lei. Neste sentido, todo direito, seja ele

estabelecido por convenção ou por outorga, vale em virtude de um procedimento racional.

O conjunto das regras de direito, (Ibid.), constitui um mundo abstracto de prescrições técnicas ou

de normas, em que compete à justiça a aplicação das regras gerais aos casos particulares,

enquanto a administração tem por objecto proteger os interesses nos limites das regras de direito,

graças a órgãos instituídos para tal fim. O chefe legal e as instâncias superiores, inclusive o

Presidente da República eleito, devem respeitar a ordem impessoal do direito e se orientar

segundo a mesma. Os membros do agrupamento só obedecem ao direito e são chamados

cidadãos, isto quer dizer que não são obrigados a submeter-se senão nas condições previstas pela

lei.

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O domínio racional legal consiste em um empreendimento contínuo de funções públicas

instituídas por leis e distribuídas em competências diferenciadas. A aplicação desses inúmeros

regulamentos exige uma equipe de funcionários qualificados, que não são donos de seus cargos,

nem tão pouco dos meios da administração. Por outro lado, são protegidos, no exercício de suas

funções, por um estatuto. O procedimento administrativo repousa no princípio de documentos e

ficheiros a serem conservados: todas as decisões, decretos e ordens de serviço são escritos.

Portanto, a mais típica forma do domínio racional legal é a burocracia, Maliska (2006: 45).

O domínio racional legal se expressa através da burocracia. Entendida como o governo da razão,

a burocracia é o meio através do qual se expressa a lei e sob o qual age o Estado Racional

Moderno. A burocracia é, portanto, um produto histórico peculiar e inevitável do

desenvolvimento da racionalidade formal no Estado Moderno.

Segundo Oliveira (2006: 21), o objectivo da burocracia é o de gerir o poder. Esta gestão, por sua

vez, pode ser mais racional, quando mediada pelo tipo de administração burocrática pura,

(administração burocrático-monocrático), que ressalta os aspectos da precisão, disciplina,

continuidade, calculabilidade, aperfeiçoamento técnico, enfim, de eficácia. Em termos históricos

concretos, essa instrumentalização do agir racional com relação aos fins diz respeito à função da

força política do Estado moderno desenvolvido no Ocidente.

As burocracias reais divergem consideravelmente do tipo-puro descrito por Weber, sendo as

organizações administrativas estatais as que possuem o maior grau de desvio em relação ao

modelo abstrato definido. Dentre as causas para tal desvio, existe o mito de que a administração

(pública) pode ser separada da política. Os partidos políticos e outros grupos de interesse

disputam avidamente os cargos públicos em razão dos vastos recursos de poder que os mesmos

propiciam. Os costumes tradicionais – o paternalismo, o nepotismo, o clientelismo etc.,

costumam penetrar as organizações. Não há distinção nítida entre os bens públicos e os bens

privados, tornando-se, o cargo – de alto a baixo na hierarquia – fonte de lucro pessoal e de toda

sorte de outras corrupções. Por fim, existe a incompetência pura e simples e a acomodação,

(Ibid.).

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CAPÍTULO 3

OS PARADIGMAS DA ADMINISTRACAO PÚBLICA

A administração burocrática, segundo Weber, seria a forma típica de gestão do Estado moderno,

e o modus operandi peculiar às grandes organizações modernas. Daí sua existência nas grandes

empresas e nos partidos políticos modernos. Entretanto, a tendência de estagnação e o declínio

da grande empresa, entre outras coisas, está relacionada aos custos administrativos crescentes

com a sua burocracia, (Medeiros, 2003: 47)

Assistiu-se, assim, a partir de finais do século XIX a todo um esforço de racionalização dos

sistemas administrativos nos moldes weberianos, com a profissionalização do quadro de pessoal,

a instituição do princípio da impessoalidade e a separação entre as esferas pública e privada. A

modernização das administrações estatais ao longo do século XX ficou identificada com esse

movimento reformista, (Ibid.).

De acordo com Fresnada (2008: 53), a partir dos anos de 1960, porém, passou-se a criticar o

modelo racional-legal ou burocrático de Max Weber. As críticas se aprofundaram nos anos de

1970 no âmbito da discussão mais ampla sobre o que se convencionou denominar de “Crise

Fiscal do Estado” e “Crise do Estado Keynesiano e de Bem-Estar Social”.

Neste contexto surgiu, sob a liderança de Margareth Thatcher, em 1979, o movimento New

Public Managment, que correspondeu ao movimento New Públic Administration nos EUA do

governo Reagan. Ambos buscaram o aperfeiçoamento da máquina pública via privatizações e

cortes de pessoal, contratos de gestão, ênfase por resultados, programas de desburocratização,

como partes integrantes de programas de desregulamentação e liberalização económica, (Ibid.).

Posteriormente, segundo Medeiros (2003: 25), em fins dos anos de 1980 Consenso de

Washington veio consolidar e difundir mundialmente o movimento neoliberal iniciado nos anos

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de governação de Reagan e Thatcher. Na Administração Pública isto foi seguido da tentativa de

implantar os princípios da empresa privada, atribuindo ao serviço público um carácter

empresarial, o que ficou mundialmente conhecido como Gerencialismo.

Por fim, o processo de críticas e questionamentos à burocracia weberiana, e que resultaram nos

processos de reformas administrativas pró-gerencialismo, apontam para o rompimento ou a

superação do modelo burocrático de gestão da coisa pública, (Medeiros, 2003: 25).

3.1 Modelo ou Paradigma Patrimonialista

Segundo De Araújo et al. (2010: 32) a burocracia weberiana foi uma reacção ao modelo

patrimonialista. Neste modelo, as questões de Estado eram tratadas por meio de lealdades entre o

soberano e os grupos privados, principalmente aristocráticos. A administração patrimonialista

predominava no Estado Absolutista, antes do advento do Estado Republicano Democrático. Mas

ao contrário do desenvolvimento das democracias liberais, por meio das eleições e do sufrágio

universal e da separação de poderes, o patrimonialismo logrou continuidade, com o surgimento

de clientelas políticas. A regra básica era retribuir com cargos públicos os apoios recebidos nas

eleições.

Na realidade Weber (1999) relega o Estado patrimonial a um caso especial da dominação

patriarcal, isto é, uma relação de dominação baseada no poder doméstico descentralizado

mediante a cessão de domínios aos filhos e aos outros dependentes. À medida que os domínios

do senhor se ampliam, impõe-se a necessidade de organizar a administração, isto é, de fazer a

diferenciação das funções administrativas. Os cargos surgem dessa necessidade, podendo ser de

dois tipos: prebendas administrativas ou cargos criados pelo livre arbítrio do senhor.

Fundamentalmente, (Ibid.) ao cargo patrimonialista falta a distinção entre a esfera pública e a

privada. A administração é tratada como assunto pessoal, a forma como o funcionário

desempenha suas funções e respeita a tradição se inscreve no âmbito da relação de dominação,

não existindo regras claras e objectivas, previamente definidas, para o exercício do cargo. Daí

que a crítica ao funcionamento da máquina pública patrimonialista recai, sobretudo, sobre sua

ineficácia. O Estado patrimonial é incapaz de assumir novas funções. Por gerar considerável

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incompetência, incerteza e arbitrariedade na execução das actividades estatais, o sistema

patrimonialista ficou sujeito a crescentes críticas.

3.2 Paradigma Burocrático

Em resumo, a burocracia weberiana se baseia na separação entre as esferas pública e privada,

com o objectivo de se evitar a intromissão de interesses particulares nos assuntos públicos. As

rotinas e os procedimentos são formalizados, por meio de regras formalmente definidas, e o

corpo de funcionários se comporta, supostamente, de modo impessoal e neutro. A estrutura

funcional assume a forma de uma hierarquia verticalizada. A selecção e a promoção do corpo de

funcionários seguem regras meritórias, à base da competência e da especialização profissional.

Os critérios de protecção e ascensão profissionais são definidos de antemão, bem como toda a

acção administrativa se subordina a controles legais; este conjunto de elementos livra o corpo

funcional do arbítrio pessoal, permitindo assim a profissionalização da carreira administrativa.

De acordo com Maximiano (2010: 125) a administração burocrática se pauta pela consecução de

meios para se atingir determinados objectivos, enquanto produtos tangíveis, considerando

prioritariamente o critério da eficácia, com preocupação menor quanto aos custos envolvidos,

isto é, o critério económico, com o critério da eficiência, bem como com os impactos da acção

governamental, o critério da efectividade da acção pública.

Sua vantagem estaria na racionalização da acção administrativa, num estágio de expansão,

diversificação e maior complexidade das funções do Estado, na definição dos limites e

responsabilidades dos agentes públicos, bem como na continuidade da acção administrativa, para

além do Governo, marcando a necessária diferença entre o Estado e Governo, (Ibid).

Desde os anos de 1960, de acordo com Fresnada (2008: 70) começam a surgir críticas ao modelo

burocrático de Weber. Segundo os críticos o modelo supõe a separação entre a administração e a

política, o que levaria ao mito tecnocrata: a sociedade pode aumentar o seu nível de bem-estar

substituindo os políticos pelos tecnicamente mais qualificados; aos políticos lhes falta

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capacidade técnica para a tomada de decisões. O modelo também seria impermeável ao controle

social. A possibilidade de responsabilização dos agentes públicos, o que se denomina de

accountability, vê-se diminuída à medida que o burocrata somente cumpre regras. Neste sentido,

o controle e a possibilidade da delegação de funções ficam reduzidos no modelo burocrático.

O modelo burocrático também é criticado por supostamente atribuir maior importância ao

funcionamento do órgão, a ênfase recai sobre os procedimentos em detrimento dos resultados.

No quotidiano organizacional o aspecto legal prepondera a expensas da finalidade da acção

pública.

3.3 O Movimento Gerencialista

O gerencialismo se iniciou em finais dos anos de 1970 tendo como lemas fazer mais com menos

e rolling back the state ou recuar o Estado. O seu objectivo era a redução do tamanho da

máquina estatal, por meio de privatizações e de cortes com gastos sociais e com pessoal. Os

sucessos dos governos que inicialmente assim procederam, Reagan e Thatcher, são discutíveis.

Nos EUA o gasto social aumentou em 16%, em proporção ao PIB nos anos Reagan. O número

de empregados públicos no Governo Federal aumentou de 2,890 milhões em 1975 para 3,128

milhões em 1990. Um decréscimo ínfimo verificou-se no período 1975-1980. Em 1980 os

empregados públicos federais somavam 2,876 milhões. Maior sucesso teve o governo Reagan de

reduzir os repasses financeiros para as esferas subnacionais de Governo, (Pollit, 1990: 96).

Na Inglaterra a redução do emprego público no Civilian Central Government em 32,2% no

período 1980-1990 deveu-se às privatizações, dado que o emprego no National Health Service

cresceu 4% no período. Quanto ao emprego público local, ele manteve-se estagnado, com

crescimento de 0,4%. Esses dados denotam que o corte de pessoal na ponta dos serviços públicos

se mostra pouco exequível, (Derlien e Peters, 2008: 25).

A administração Thatcher propunha também, (Ibid.), estabelecer a responsabilização de cada

servidor público no âmbito das organizações governamentais, definir os objectivos

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organizacionais a partir da sua natureza e não dos seus procedimentos administrativos, bem

como desenvolver a consciência a respeito do valor dos recursos financeiros, buscando como

objectivo primeiro a maior eficiência no gasto. Buscava-se superar a tradicional forma de

medição do desempenho, com ênfase nos aspectos legais e processuais.

Para isto se procedeu à implantação da “Administração por Objetivos” nas organizações

públicas, com o desempenho individual e colectivo sendo medido a partir dos objectivos fixados

no âmbito da organização. Também se procedeu à tentativa de descentralização administrativa,

que na prática se tratava de desconcentração, já que se mantinha o controle e a vigilância do

Poder Central sobre o órgão público. E, por fim, tratou-se de delegar maior autoridade e poder

discricionário aos funcionários públicos, em especial aos administradores, (Pollit, 1990: 110).

As críticas a esta primeira onda gerencialista são inúmeras. Uma delas diz respeito à

consideração apenas do critério eficiência do gasto. Ao se proceder assim, perde-se de vista a

especificidade da acção governamental, que é a de buscar impactar positivamente determinada

realidade. O critério da efectividade da acção pública, neste sentido, que se remete à questão da

qualidade do serviço público não pode ser menosprezado. Ademais, o próprio conceito de

eficiência requer considerações. Certos autores apontam a existência de dois tipos de eficiência:

a operacional e a adaptativa, (Derlien e Peters, 2008: 48).

Enquanto a primeira se refere à relação custo-benefício, de forma estática, a segunda diz respeito

à capacidade de adaptação das organizações. Ao se considerar apenas a eficiência operacional

perde-se de vista a importância da flexibilidade organizacional, sobretudo no contexto de rápidas

mudanças em que se vive. Outra critica é quanto à ideia do gerencialismo ser uma tecnologia

neutra, e que por isso que prescinde de apoios políticos para o seu sucesso.

Em primeiro lugar, foram inúmeras as experiências de reforma gerenciais mal sucedidas,

justamente por não considerar o aspecto político, isto é, da construção de apoios e consensos. Em

segundo lugar, em se tratando de organizações públicas, seu desempenho não pode ser

considerado de per si, mas, de acordo com os objectivos públicos, isto é, politicamente definidos.

18

A suposição do gerencialismo de que política e administração não se misturam levou os críticos

a considerá-lo uma forma de neotaylorismo..

No entanto, segundo Martins (2006: 55) uma segunda onda gerencial deu-se a partir da metade

dos anos 1980, e ficou conhecida como consumerism. Este novo movimento incorporou aspectos

novos, bem como relativizou algumas ideias próprias à primeira onda gerencial.

Em primeiro lugar, se relativizou o critério da eficiência operacional, dado que lhe atribuir

importância absoluta poderia enrijecer o desempenho organizacional. A ideia era de se buscar

trilhar o caminho da flexibilidade. Assim, passou-se a considerar, também, o conceito de

eficiência adaptativa e, sobretudo, a ideia de estratégia. Esta última envolve a construção de

cenários e caminhos alternativos face às circunstâncias cambiantes, bem como a construção de

maiorias para dar suporte e apoio às acções governamentais, (Ibid.).

Em suma, enquanto a primeira onda gerencialista creditava o bom desempenho à .excelência do

modelo., o segundo movimento incorpora a existência de atores sociais, que devem ser

considerados pela acção governamental. Também se passou a considerar o aspecto da qualidade

do serviço público, com ênfase na estratégia da satisfação do consumidor ou cliente. Para isto se

buscou, em primeiro lugar, a descentralização dos órgãos públicos.

3.4 A Nova Administração Pública

Posteriormente, diz Mosset (2009: 150), ao movimento gerencialista surgiu, durante a década de

1990, movimentos gerencialistas expressivos que preservavam em suas correntes algumas

características dos ventos dos movimentos liberalizantes da administração pública. Uma primeira

corrente, liderada durante o governo do Presidente Bill Clinton e de seu Vice Al Gore, pelos

consultores David Osborne e Ted Gaebler, em seu Reinventando o governo, ou o governo

empreendedor, concede ao sector público um carácter eminentemente empresarial com ênfase

em princípios originários da empresa privada.

19

A partir desse movimento gerencialista, (Ibid: 151-160), se criou a New Public Management, ou

Nova Administração Pública, suas características principais são:

Transparência. A administração pública requer ser transparente e seus administradores,

responsabilizados frente à sociedade. Isto porque a profissionalização da burocracia não a

torna completamente imune à corrupção.

Descentralização: Descentralizar a execução dos serviços públicos é tarefa essencial no

caminho da modernização gerencial do Estado. As funções que podem ser realizadas por

governos subnacionais e que antes estavam centralizadas devem ser descentralizadas.

Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e efectividade, mas também

aumentar a fiscalização e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas.

Desconcentração. Nas actividades exclusivas do Estado que permanecem a cargo do

Governo Central, a administração deve se basear na desconcentração organizacional. Os

órgãos centrais devem delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou

para organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração

pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências autónomas ou organizações

sociais.

Gestão por resultados. A Nova Administração Pública (New Public Management)

orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invés do controle passo a passo

das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano.

Novas formas de controlo. A maior autonomia gerencial das agências e de seus gestores

deve ser complementada por novas formas de controlo. O controlo deixa de ser o

primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido

cumpridos de forma correcta, para se preocupar mais com os ganhos de eficiência e

efectividade das políticas. Combinação de 4 tipos de controlo:

Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de

forma precisa nos contratos de gestão.

Controle contabilístico dos custos: que estará preocupado não somente com a

verificação dos gastos realizados, mas também com a descoberta de formas mais

económicas e eficientes de fazer as políticas públicas.

Controle por competição administrada (ou por quase-mercados): nos quais as diversas

agências buscam oferecer o melhor serviço público aos cidadãos.

20

Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços públicos ou

participarão de sua gestão.

Orientação para o usuário. Outra característica importante da Nova Gestão Pública é a

orientação da prestação de serviços para o usuário. Trata-se de uma revolução da

administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano era

autoreferenciado, isto é, voltado para a afirmação do poder do Estado e da burocracia

estatal do que para responder às demandas dos cidadãos.

Accountability (responsabilização). Finalmente, é fundamental modificar o papel da

burocracia em relação à democratização do Poder público. Segundo os princípios da

Reforma Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor público

em três aspectos:

(i) Perante a sociedade, tornando a administração pública mais transparente, voltada para a

prestação de contas. Neste sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que comecem

a tratar os cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Além disso, a

burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na busca para

resolver os problemas.

(ii) Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo,

sejam da oposição e;

(iii) Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam actuando junto à

esfera pública não-estatal.

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CONCLUSÃO

De acordo com Weber, todas as grandes organizações tendem a ser de natureza burocrática. A

expansão da burocracia é um fenómeno inevitável das sociedades modernas e a autoridade

burocrática a única forma de lidar com as implicações administrativas dos grandes sistemas

sociais, incluindo o Estado Moderno. O Estado enquanto uma instituição moderna possui a

função de coordenar e administrar a sociedade – a burocracia.

A partir dos anos de 1960, porém, se passou a criticar o modelo racional-legal ou burocrático de

Weber, as críticas se aprofundaram nos anos de 1970, surgindo outros paradigmas de

administração estatal. No entanto, nota-se que todos eles são inspirados no modelo racional-legal

de Max Weber.

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