Capítulo 3 - Évora III.pdf · Capítulo 3 79 3. Orientaçıes estratØgicas de desenvolvimento para o território: do contexto comunitÆrio ao regional O Conselho Europeu de M arço

Capítulo 3

69Capítulo 3

Sistem atização das orientações estratégicas

de desenvolvim ento para o território e sua integração

nas políticas regionais, nacionais e da União EuropeiaJoão Rabaça, Rui Quaresma, Saudade Baltazar

1. Introdução

A elaboração do Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora pressupõe que se faça a

sistematização das orientações estratégicas de desenvolvimento para o território e a sua integração

nas políticas regionais, nacionais e da União Europeia, dada a especificidade deste tipo de

instrumento de planeamento a que lhe subjaz a formulação de um quadro integrador para

racionalizar a acção pública urbana, num contexto de mudança acelerada nomeadamente da

sua envolvente externa e das vantagens competitivas que possam ser potenciadas.

A adaptação às tendências-chave de evolução constitui um referencial de reconhecido interesse

no âmbito do planeamento estratégico no que concerne às condicionantes da mudança, no que

significam de oportunidades e de ameaças, e simultaneamente ao conjunto de práticas e

comportamentos dos agentes sociais e económicos que conferem de algum modo uma imagem

de tradição e de especialização.

Entendido o planeamento como “um sistema aberto, naturalmente que as interdependências

territoriais se revelarão não só no âmbito interno ao território que planeamos, mas igualmente

no âmbito de espaço de ordem superior ao sistema territorial que temos por objecto” (Lopes,

1990: 21). No planeamento municipal a interdependência espacial deve ser entendida como

factor condicionante de optimização dos recursos disponíveis, o que pressupõe uma perspectiva

territorialmente globalizante das potencialidades e correspondentes projectos de potenciação

das mesmas, assim como dos problemas e debilidades identificados. Visão sistémica e

interdependente que se traduz, de igual modo, na existência de uma plataforma integrada de

conceptualização e de discussão acerca dos desafios que o desenvolvimento equilibrado de

cada concelho necessariamente enfrenta, visando em simultâneo a mobilização dos agentes de

desenvolvimento local para a sua prossecução.

Capítulo 370

Dado o interesse em se sistematizar as orientações estratégicas de desenvolvimento para o

território a partir da sua integração em diversas escalas territoriais, que definidas como um

continum devem prosseguir desde a perspectiva macro – para o caso União Europeia - até ao

nível regional e municipal, poder-se-á apontar como objectivo deste capítulo o de identificar as

estratégias de desenvolvimento territorial, social e cultural que têm vindo a ser traçadas para os

próximos anos, e que condicionam ou irão condicionar os eixos de intervenção estratégica que

se possam apresentar para serem implementados no concelho de Évora.

Para o efeito, apresenta-se uma breve caracterização dos vários instrumentos de planeamento

que foram alvo de análise mais detalhada nas secções seguintes. Seguida da articulação das

orientações estratégicas e os eixos/medidas de intervenção de um conjunto de instrumentos de

planeamento com diferente abrangência territorial, desde o espaço europeu até à escala regional.

Na prática, procura-se avaliar a contribuição das diversas orientações estratégicas face às

prioridades estratégicas do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), assumido como

documento-chave que transpõe para a situação nacional os desígnios e elementos fundamentais

em que assenta a Estratégia de Lisboa. Em complemento, procede-se à aferição da coerência

dos referidos instrumentos em análise face ao Plano Director M unicipal de Évora (PDM E), com

vista à identificação das correspondências directas e das articulações entre os desafios/objectivos

estratégicos do PDM E e aqueles que foram definidos para os vários instrumentos de planeamento

em análise. Finalmente, pretende-se apresentar a síntese das oportunidades e condicionantes

para o território em análise, para que sejam realçadas as áreas de actuação diferenciada do

concelho e sua envolvente, assim como a identificação dos stakeholders intervenientes que nos

revelem os principais traços da governação do território.

Em termos metodológicos, importa explicitar que face à existência de uma multiplicidade de

instrumentos de planeamento foram seleccionados aqueles que revelaram maior capacidade de

articulação e interdependência nas várias escalas territoriais e em particular com o PDM E. Assim,

mediante a elaboração de matrizes de tipos de relações entre os elementos relevantes do QREN

e do PDM E face aos seus correspondentes nos demais planos/programas, foi analisada a coerência

externa dos instrumentos de planeamento em questão.

Para o efeito, partiu-se do pressuposto de que as linhas estratégicas comunitárias delineadas no

âmbito do QREN se encontram intrinsecamente associadas às componentes da Agenda de Lisboa,

nomeadamente ao nível da sua renovada versão e da Política de Coesão Comunitária. Estes

níveis de concordância não podem deixar de se estabelecer aquando da construção de planos/

71Introdução

programas de âmbito nacional e/ou regional e local em conformidade com aqueles de nível

comunitário.

Esta coerência global passa a ser mais pormenorizada, com base no mesmo pressuposto de

elaboração de matrizes de tipo de relações entre o PDM E e os restantes instrumentos de

planeamento seleccionados, por se considerar que esta opção metodológica reflecte a utilização

de uma boa prática1 que possibilita avaliar de uma forma suficientemente clara e objectiva a

coerência externa deste plano municipal face a outros de abrangência territorial mais vasta e /ou

municipal.

Não obstante as vantagens atrás enunciadas para a utilização desta opção metodológica, a

apreciação de vários instrumentos de planeamento encerra, naturalmente, a dificuldade de uma

análise comparativa dado o desequilíbrio do ponto de vista estrutural e conceitos associados

que se encontram explanados nos vários planos e programas em apreciação. De destacar também

que o período temporal a que se reportam é variado, o que impossibilita a associação plena dos

desígnios estratégicos enunciados em cada plano/programa. Para colmatar eventuais áreas de

intervenção a descoberto findo o período temporal de vigência de alguns instrumentos de

planeamento, a sua análise, sempre que possível, é complementada com a alusão aos programas/

planos em fase de concepção para as áreas em causa.

Decorrente da metodologia seguida, foi desenvolvida uma certa “calibragem” das matrizes

relacionais por parte da equipa, para que a identificação do tipo de contributo entre planos/

programas fosse alvo de reflexão conjunta, desta forma foi possível sistematizar os critérios/

argumentos que sustentaram tais atribuições e consequentemente proceder à triangulação dos

pressupostos metodológicos aplicados. Procedimento que se revelou de fulcral importância,

dado o já mencionado desequilíbrio existente na estrutura dos instrumentos de planeamento

em análise, a título de exemplo poder-se-à enunciar a definição de 16 orientações estratégicas

(o caso do Plano Regional de O rdenamento do Território do Alentejo) face à identificação de

apenas 3 para outros (os casos do Plano Tecnológico, do Programa de Reestruturação da

Administração Central do Estado e da Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da

Biodiversidade).

1 O Guia de Avaliação do Desenvolvimento Sócio-Económico, disponível em w w w .evalsed.info, é um referencialmetodológico que permite considerar como adequada esta metodologia, que de igual modo é evocadanoutros documentos da Comissão Europeia.

72

A apreciação dos diversos instrumentos de planeamento foi sistematizada mediante critérios de

abrangência territorial, como se evidencia na estrutura das secções em que esta análise se

apresenta, análise que se baseou no mesmo conjunto de planos/programas de âmbito nacional

e regional à excepção do Plano Nacional de Promoção da Acessibilidade que apenas foi incluído

no ponto 4 para sistematização dos seus contributos face ao PDM E. Tal opção deveu-se ao facto

do plano em referência abordar áreas de intervenção muito específicas e que por essa ordem de

ideias considerou-se que revelava maior articulação com a abordagem das orientações estratégicas

municipais.

Aquando da análise das orientações estratégicas municipais, como já fora referido teve-se por

base a elaboração de matrizes relacionais face ao PDM E, pese embora os instrumentos de

planeamento de âmbito municipal - Plano Estratégico de Desenvolvimento do Aeródromo de

Évora (PEDAE), Estudo de Enquadramento Estratégico para a Área do Centro Histórico de Évora

(EEEACHE) e Desenvolvimento Sustentável de Cidades Culturais/ Q UALICITIES - não terem

possibilitado o mesmo tipo de abordagem, uma vez que a sua estrutura e consequente

especificidade à escala municipal não se revelou compatível com a aplicação deste modelo

matricial. Trata-se de instrumentos de planeamento cujos desígnios de intervenção são

operacionalizados mediante a apresentação de projectos de execução em Évora, sem que

explicitamente sejam mencionadas as orientações estratégicas que os enquadram, facto que

não tornou exequível a elaborar de matrizes relacionais tal como se havia desenvolvido para os

outros planos /programas em análise. Condicionante que conduziu a uma caracterização mais

genérica dos mesmos, sem que em caso algum esta opção possa ter minimizado a sua importância

na abordagem holística e integrada de sistematização das orientações estratégicas de

desenvolvimento territorial, com particular ênfase nas implicações ao nível de Évora.

2. Breve caracterização dos instrumentos de planeamento analisados

Por se tratar de elementos fundamentais no contexto do presente capítulo, apresenta-se neste

parágrafo uma caracterização sumária dos diversos instrumentos de planeamento considerados.

A forma adoptada para essa apresentação afigura-se a mais adequada, considerando a

conveniência em destacar, ainda que de um modo sumário, (1) o seu enquadramento, (2) os

seus objectivos e (3) as agendas temáticas. Todos os elementos textuais que integram as sinopses

foram extraídos ou adaptados dos documentos originais consultados.

73Capítulo 3

Capítulo 374

75Breve caracterização dos instrum entos de planeam ento analisados

Capítulo 376

77Breve caracterização dos instrum entos de planeam ento analisados

78

79Capítulo 3

3. Orientações estratégicas de desenvolvimento para o território:

do contexto comunitário ao regional

O Conselho Europeu de M arço de 20052 procedeu a uma revisão da Estratégia aprovada no

Conselho Europeu Extraordinário de Lisboa (M arço de 2000), traduzindo-se na reorientação das

prioridades para o crescimento e o emprego, tendo sido definidos como eixos fundamentais do

relançamento do crescimento, o Conhecim ento e Inovação, um Espaço Atractivo para Investir

e Trabalhar, e um Crescim ento e Em prego ao Serviço da Coesão Social. Especificamente, a

própria política de coesão comunitária passou a estar ao serviço dos objectivos da Estratégia de

Lisboa.

Em termos globais, a renovada Estratégia de Lisboa visa posicionar a Europa num patamar

único: constituir a economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo

e assente em princípios ambientais sólidos (estabelecidos na Cimeira de Gotemburgo, Junho de

20013). O s elementos fundamentais em que assenta a Estratégia de Lisboa – estabilidade macro-

económica, emprego e formação, e competitividade (através de conhecimento, investigação,

tecnologia e inovação) –, encontram-se, na situação portuguesa, expressos nas prioridades

estratégicas do QREN4:

2 Consultar http://w w w .consilium .europa.eu/ueDocs/cm s_Data/docs/pressData/pt/ec/84339.pdf

3 Consultar http://w w w .consilium .europa.eu/ueDocs/cm s_Data/docs/pressData/pt/ec/00200-r1.p1.pdf

4 Ver http://w w w .qren.pt/item 3.php?lang= 0&id_channel= 34&id_page= 202

Capítulo 380

» Prom over a qualificação dos Portugueses, desenvolvendo e estimulando o co-

nhecimento, a ciência, a tecnologia, a inovação, a educação e a cultura como principal

garantia do desenvolvimento do País e do aumento da sua competitividade;

» Prom over o crescim ento sustentado através, especialmente, dos objectivos do aumento

da competitividade dos territórios e das empresas, da redução dos custos públicos de

contexto, incluindo os da administração da justiça, da qualificação do emprego e da

melhoria da produtividade e da atracção e estímulo ao investimento empresarial

qualificante;

» Garantir a coesão social actuando, em particular, nos objectivos do aumento do emprego

e do reforço da empregabilidade e do empreendedorismo, da melhoria da qualificação

escolar e profissional, do estímulo às dinâmicas culturais, e assegurando a inclusão social,

nomeadamente desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho, promovendo

a igualdade de oportunidades para todos e a igualdade de género, bem como práticas

de cidadania inclusiva, reabilitação e reinserção social, conciliação entre a vida profissional,

familiar e pessoal e a valorização da saúde como factor de produtividade e medida de

inclusão social;

» Assegurar a qualificação do território e das cidades traduzida, em especial, nos

objectivos de assegurar ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento do

território, estimular a descentralização regional da actividade científica e tecnológica,

prevenir riscos naturais e tecnológicos e, ainda, melhorar a conectividade do território e

consolidar o reforço do sistema urbano, tendo presente a redução das assimetrias regionais

de desenvolvimento;

» Aum entar a eficiência da governação privilegiando, através de intervenções transversais

nos Programas O peracionais relevantes, os objectivos de modernizar as instituições

públicas e a eficiência e qualidade dos grandes sistemas sociais e colectivos, com reforço

da sociedade civil e melhoria da regulação.

É expectável que estas prioridades estratégicas estejam, em linhas gerais, expressas nos diversos

instrumentos de planeamento de âmbito nacional e/ou regional e programas operacionais do

QREN. Porém, na prática, uma correcta implementação daquelas prioridades impõe a necessidade

de uma articulação funcional entre os diferentes instrumentos, situação nem sempre observável.

Importa por isso avaliar o grau de consonância existente entre as opções estratégicas dos diversos

81O rientações Estratégicas de Desenvolvim ento para o Território:

do contexto com unitário ao regional

instrumentos e as prioridades definidas no Q REN, de forma a compreender, de um modo

sistemático, se as prioridades estratégicas do QREN favorecem a prossecução das diversas opções

estabelecidas nos diversos instrumentos de planeamento.

Para o efeito serão utilizadas matrizes relacionais entre as opções estratégicas dos instrumentos

de planeamento e as prioridades estratégicas do QREN.

Esta opção metodológica tem a vantagem de permitir, de um modo claro, uma correcta avaliação

das relações existentes entre as opções estratégias dos diversos instrumentos face às prioridades

do QREN. Após a análise de cada documento e da elaboração das respectivas matrizes relacionais

(ver anexos A.1 a A.13), elaborou-se um quadro resumo (ver anexo A.14), a partir do qual se

produziu a tabela-síntese (Tabela I) onde as diversas contribuições de cada instrumento foram

convertidas em valores percentuais a fim de permitir uma melhor comparação entre os resultados

obtidos. Este procedimento justificava-se na medida em que o número de opções estratégicas

diferia conforme o instrumento de planeamento analisado.

Capítulo 382

Tabela I Valores percentuais das contribuições dos diversos instrumentos de planeamento

face às prioridades estratégicas do QREN.



Fonte elaboração própria.

Legenda Contribuição nula/fraca: ; Contribuição moderada: ; Contribuição forte: .

Capítulo 384

Com o objectivo de facilitar a leitura e interpretação dos resultados, foram construídos gráficos

para cada matriz relacional (Anexo A.15), e um gráfico resumo para o total dos instrumentos de

planeamento (Figura 1), apenas para os instrumentos de âmbito nacional (Figura 2) e um outro

para os restantes de âmbito regional/supra-municipal (Figura 3).

Figura 1 Valores percentuais das contribuições nula/fraca, moderada e forte das orientações

estratégicas dos 13 instrumentos de planeamento analisados face às prioridades estratégicas

do Q REN (1 – Promover a qualificação dos Portugueses; 2 – Promover o crescimento

sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 – Assegurar a qualificação do território e das

cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).



estratégicas dos 10 instrumentos de planeamento de âmbito nacional analisados face às

prioridades estratégicas do QREN (1 – Promover a qualificação dos Portugueses; 2 – Promover

o crescimento sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 – Assegurar a qualificação do

território e das cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).





estratégicas dos 3 instrumentos de planeamento de âmbito regional/supra-municipal

analisados face às prioridades estratégicas do Q REN (1 – Promover a qualificação dos

Portugueses; 2 – Promover o crescimento sustentado; 3 – Garantir a coesão social; 4 –

Assegurar a qualificação do território e das cidades; 5 – Aumentar a eficiência da governação).


86

Da análise das Fig. 1-3 e elementos de base associados (Tab. I e ANEXO A.1. a A.13.), é possível

inferir o seguinte:

» Em termos globais, as orientações estratégicas dos diversos instrumentos promovem

contribuições diferenciadas conforme a prioridade estratégia do Q REN considerada.

Todavia, não obstante as diferenças, quando se consideram os 13 instrumentos em

conjunto e portanto as 74 orientações estratégicas, a “contribuição moderada” é a mais

expressiva para as prioridades do QREN, variando entre 39,19% (prioridade 1, “Promover

a Qualificação dos Portugueses”) e 58,11% (prioridade 3, “Assegurar a Qualificação do

Território e das Cidades”). Estes resultados podem considerar-se expectáveis, na medida

em que sendo instrumentos de planeamento a maioria dos Planos e Programas analisados,

deverão a priori promover a qualificação territorial.

» Ainda numa abordagem global, merece registo o facto de a “contribuição nula/fraca”

ter uma expressão relativamente elevada para algumas prioridades (aliás, é genericamente

superior à encontrada para a “contribuição forte”), nomeadamente a prioridade 1,

“Promover a Qualificação dos Portugueses” e a prioridade 3, “Garantir a Coesão Social”.

Também neste caso, julga-se que é sobretudo devido à natureza dos instrumentos que

se obtém este resultado.

» Quando analisados os resultados procurando agrupar os instrumentos de âmbito nacional

e comparando-os com os de âmbito regional (PROTA, PORA, RUCI-CA), verificou-se que

os primeiros exprimem na maioria dos casos contribuições mais positivas (moderadas e

fortes) para a concretização das prioridades do QREN. No caso dos instrumentos de

âmbito regional sucede o inverso, existindo mesmo situações em que as orientações

estratégicas não apresentam “contribuição forte” para qualquer uma das prioridades do

QREN. Estes resultados evidenciam em primeiro lugar um efeito de escala decorrente do

próprio contexto de aplicação das prioridades do QREN – nacional, como transcrição

para a situação portuguesa da Estratégia de Lisboa –, mas também um afastamento das

prioridades inerente às particularidades das opções estratégicas de cada instrumento.

Não obstante, parece digno de registo que no que respeita à prioridade 3, “Garantir a

Coesão Social”, em nenhum dos instrumentos regionais se tenha verificado a existência

de uma “contribuição forte” para as suas orientações estratégicas.

» A natureza e os objectivos de alguns dos instrumentos de planeamento analisados estão

de tal modo focalizados, que o seu ajustamento é praticamente total para algumas das

prioridades estratégicas do QREN, traduzindo-se numa “contribuição forte” para todas

87Capítulo 3

as suas orientações. Veja-se por exemplo os casos do “Plano Tecnológico” (PT) no que

respeita à prioridade 1, “Promover a Qualificação dos Portugueses”, do “Programa de

Reestruturação da Administração Central do Estado” para a prioridade 5, “Aumentar a

Eficiência da Governação”, da “Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da

Biodiversidade” para as prioridades 2, “Promover o Crescimento Sustentado” e 4,

“Assegurar a Qualificação do Território e das Cidades” e do “Polis XXI” também para a

prioridade 4.

» O contributo das orientações estratégicas de alguns instrumentos face às prioridades do

QREN afigura-se modesto quando considerando (1) alguns dos desígnios politicamente

assumidos como estratégicos de Portugal e (2) os elementos fundamentais da Estratégia

de Lisboa. Refira-se em particular os casos do “Plano Estratégico Nacional do Turismo” e

do “Plano Nacional de Emprego”, instrumentos para os quais seria de esperar encontrar

um peso superior das contribuições positivas das suas orientações estratégicas.

4. As orientações estratégicas municipais face

às propostas de desenvolvimento territorial de âmbito nacional e/ou regional

A revisão do Plano Director M unicipal de Évora (PDM E), aprovada em Janeiro de 2008, definiu

como desígnio estratégico “fazer de Évora um território qualificado, dinâmico, atractivo e com

elevada qualidade de vida”. A estratégia de desenvolvimento traçada pelo PDM E assentou na

identificação dos desafios estratégicos do concelho de Évora, os quais, como se refere no

documento, “deverão enquadrar a fixação dos objectivos do presente PDM E”, e, em nossa opinião,

devem ser “resolvidos”, para tornar possível a concretização do desígnio estratégico do PDM E.

São referidos no PDM E quatro desafios estratégicos:

» O reposicionam ento da cidade/concelho face à envolvente, ligado, no essencial, à

necessidade de aproveitar as oportunidades que decorrem de uma conectividade acrescida

(física e virtual) a pólos e eixos estruturantes para o desenvolvimento territorial,

minimizando assim os riscos de uma progressiva marginalização nesse contexto.

» O robustecim ento da base económ ica local, o qual decorre do reconhecimento das

debilidades que a mesma enferma na actualidade e também porque tendo em atenção

algumas tendências recentes e o interesse manifestado pelos agentes económicos, já

Capítulo 388

foram identificadas algumas fileiras económicas com apreciável potencial de valorização

no desenvolvimento no concelho.

» A m elhoria da qualidade de vida da população residente está relacionada com a

necessidade de resolução de um diversificado conjunto de carências que ainda

caracterizam o concelho de Évora, designadamente ao nível das infra-estruturas básicas,

dos equipamentos colectivos e das acessibilidades. É um desafio que se estende também

à necessidade de intervir no domínio da habitação e, em sentido mais amplo, à premência

que reveste o controlo da tendência para a ocupação desordenada do território envolvente

à cidade.

» O desenvolvim ento equilibrado do concelho é o último desafio que importa enfrentar,

na medida em que é necessário encarar as envolventes que constituem os aglomerados

rurais do concelho como espaços complementares das áreas urbanas, onde se pode

revelar interessante promover de forma activa a revitalização económica e sócio-

demográfica. É expectável que a deslocalização de determinadas actividades económicas

da zona urbana para a periferia rural poderá, a prazo, atenuar algum congestionamento

existente actualmente na zona urbana no domínio do mercado de habitação.

A análise realizada neste ponto pretende verificar em que medida os desafios estratégicos, que

condicionam o desenvolvimento do concelho de Évora, têm forma de resolução nos diferentes

planos e programas de âmbito nacional e/ou regional. Assim, e à semelhança do ponto anterior,

construíram-se matrizes relacionais entre os desafios estratégicos identificados no PDM E e as

opções estratégicas dos instrumentos de planeamento indicados.

89As orientações estratégicas m unicipais face às propostas de desenvolvim ento

territorial de âm bito nacional e/ou regional

A construção destas matrizes relacionais foi precedida da avaliação de cada um dos documentos

enunciados acima, o que nos permitiu ter um conhecimento mais detalhado sobre a visão/

missão estabelecida em cada plano e os consequentes objectivos estratégicos. Realizada esta

avaliação prévia, foi construída para cada documento a respectiva matriz relacional, onde fora

assinalado o tipo de contribuição (nula/fraca, moderada ou forte) entre os objectivos desse

documento e o seu “contributo” para a resolução dos desafios estratégicos identificados no

PDM E (ver as matrizes relacionais em anexo, B.1 a B.15). O s dados constantes nas diversas

matrizes relacionais (num total de 15) foram convertidos em valores percentuais, tornando,

assim, possível a comparação entre os resultados obtidos. Ainda com o objectivo de facilitar a

leitura e interpretação dos resultados, construíram-se gráficos, um para cada matriz relacional

(e que podem ser consultados em anexo, B.17), e um gráfico resumo, que se apresenta na Fig. 4.


estratégicas dos 15 instrumentos de planeamento analisados face aos desafios estratégicos

do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional;

2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população

residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).


Capítulo 390

A observação do gráfico que sintetiza os resultados da análise dos 15 instrumentos de

planeamento, num total de 85 orientações estratégicas, face ao seu contributo para a “resolução”

dos desafios estratégicos identificados para o concelho de Évora, revela:

» As orientações estratégicas dos documentos analisados têm, fundamentalmente,

contribuições moderadas para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,

mais de 50% (com excepção do primeiro desafio reposicionam ento da cidade/concelho

face à envolvente). Se forem consideradas a contribuição moderada e a contribuição

forte, então verifica -se que as orientações estratégicas daqueles documentos contribuem

em mais de 70% (com excepção do primeiro desafio) para a resolução dos desafios

estratégicos do concelho.

» O peso da contribuição nula/fraca é superior, para todos os desafios estratégicos, ao

peso da contribuição forte. No caso da contribuição nula/fraca é sempre superior a 20% ,

chegando mesmo aos 34,12% no caso do primeiro desafio (reposicionam ento da cidade/

concelho face à envolvente).

Se excluirmos da análise os documentos de âmbito regional (PROTA, PORA e RUCI-CA), ficando

com um total de 12 instrumentos, que representam 60 orientações estratégicas, verifica-se,

como se observa na Figura 5, que os resultados não são muito diferentes.


estratégicas dos 12 instrumentos nacionais de planeamento analisados face aos desafios

estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional

e nacional; 2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de

vida da população residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).




» As orientações estratégicas dos documentos nacionais analisados têm, fundamentalmente,

contribuições moderadas para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,

mais de 50% (com excepção do primeiro desafio reposicionam ento da cidade/concelho

face à envolvente). Também neste caso, se considerarmos a contribuição moderada e a

contribuição forte, então verifica-se que as orientações estratégicas daqueles documentos

contribuem em pelo menos 70% (com excepção do primeiro desafio) para a resolução

dos desafios estratégicos do concelho.

A análise dos instrumentos regionais (PROTA, PORA e RUCI-CA), com um total de 25 orientações

estratégicas, revela algumas diferenças, pouco significativas, relativamente aos resultados

anteriores (Figura 6).


estratégicas dos 3 instrumentos regionais de planeamento analisados face aos desafios

estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional

e nacional; 2 – Robustecimento da base económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de

vida da população residente; 4 – Desenvolvimento equilibrado do concelho).


» M antém-se a predominância da contribuição moderada das orientações estratégicas dos

documentos regionais para a resolução dos desafios estratégicos do concelho de Évora,

mais de 50% (com excepção do segundo desafio robustecim ento da base económ ica

local). Neste caso, se forem consideradas a contribuição moderada e a contribuição

Capítulo 392

forte, verifica-se que as orientações estratégicas daqueles documentos contribuem em

mais de 70% para a resolução dos desafios estratégicos 1 e 2 do concelho

(reposicionam ento da cidade/concelho face à envolvente e robustecim ento da base

económ ica local), em 64% para o desafio 3 (m elhoria da qualidade de vida da

população residente) e em 84% para o quarto desafio (desenvolvim ento equilibrado

do concelho).

Na Tabela II pode-se observar as contribuições de cada instrumento analisado para cada um dos

desafios estratégicos do concelho de Évora.

Tabela II Valores percentuais das contribuições dos diversos instrumentos

de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.


Legenda Contribuição nula/fraca: ; Contribuição moderada: ; Contribuição forte: .



Capítulo 394

Com base nos dados apresentados destacam-se os seguintes aspectos:

» O desafio estratégico 4 (desenvolvim ento equilibrado do concelho) tem quatro

contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR, PNE, ENCNB e POLIS XXI) e

uma contribuição forte a 100% (PT).

» O desafio estratégico 3 (m elhoria da qualidade de vida da população residente) tem

três contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PRACE, POLIS XXI e PNPA) e

uma contribuição forte a 100% (PT).

» O desafio estratégico 1 (reposicionam ento da cidade/concelho na envolvente) tem

três contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR, ENCNB e POLIS XXI) e

uma contribuição forte a cerca de 43% (PNACE).

» O desafio estratégico 2 (robustecim ento da base económ ica local) tem duas

contribuições moderadas a 100% (dos instrumentos PNDR e POLIS XXI) e uma contribuição

forte a 100% (PT).

Se forem examinados os dados apresentados no quadro anterior, centrando a perspectiva de

observação nos instrumentos de planeamento analisados, destaca-se:

» Existem casos extremos onde a natureza e os objectivos dos instrumentos de planeamento

estão de tal modo focalizados que o seu ajustamento, face ao PDM E é praticamente nulo

ou moderado para todos os desafios estratégicos. São os casos, respectivamente, do

PRACE e do POLIS XXI, como se pode observar nas Figuras 7 e 8.


estratégicas do PRACE face aos desafios estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da

cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional; 2 – Robustecimento da base

económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população residente; 4 –

Desenvolvimento equilibrado do concelho).





estratégicas do POLIS XXI face aos desafios estratégicos do PDM E (1 – Reposicionamento da

cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional; 2 – Robustecimento da base

económica e local; 3 – M elhoria da qualidade de vida da população residente; 4 –

Desenvolvimento equilibrado do concelho).


» Estamos perante instrumentos de âmbito nacional que podem ter contributos distintos

para a “resolução” dos desafios estratégicos do concelho de Évora. No caso do PRACE, e

com excepção do desafio 3 (m elhoria da qualidade de vida da população residente),

a contribuição é nula/fraca, o que não surpreende, dada a especificidade do instrumento

(a reforma da administração central). Ainda assim, é de destacar o contributo que este

instrumento, que contempla três orientações estratégicas, pode ter para o desafio 3.

96

» Situação diferente é a que pode observar-se relativamente ao instrumento POLIS XXI,

sendo de esperar neste caso que o concelho de Évora possa aproveitar este instrumento

para ultrapassar os seus desafios estratégicos, pois as quatro orientações estratégicas do

instrumento têm, todas, uma contribuição moderada.

5. Oportunidades e condicionantes para o desenvolvimento territorial

Decorrente da análise anterior, considera-se de todo o interesse apresentar em jeito de súmula

as principais orientações estratégicas de desenvolvimento territorial no que concerne às

oportunidades e condicionantes territoriais, nomeadamente com a identificação das diversas

áreas de actuação previstas desde o âmbito nacional, passando pelo regional até ao nível supra-

municipal e municipal.

Partindo de uma abordagem mais ampla, importa recordar que a (renovada) Agenda de Lisboa

e a Política de Coesão Comunitária deram origem no plano nacional ao PNACE5, o qual assentou

em três grandes pilares:

» Plano de Estabilidade e Crescimento (PEC), 2005-2009, que visa alcançar a estabilidade

financeira macroeconómica;

» PT, que pretende promover a competitividade e o crescimento;

» e ainda o PNE, que se relaciona com o emprego e a formação.

Para que se possam evidenciar as áreas de actuação constantes neste instrumento da Estratégia

de Lisboa e suas orientações estratégicas que parecem ser potenciais planos com implicações

diversas sobre o território em análise, apresentam-se de seguida em destaque.

97Capítulo 3

No âmbito do PEC apresentado pelo governo português à União Europeia, o PRACE aparece

como uma das medidas que deve contribuir para a consolidação orçamental a partir de 2006,

visando a sustentabilidade das contas públicas potenciadora dum crescimento económico

sustentado e da coesão social. O referido programa baseia-se nos princípios que se enunciam:

» Avaliação das actividades desenvolvidas pela administração central como o objectivo de

determinar as que se devem manter, extinguir ou transferir para outras entidades públicas

ou privadas;

» Desconcentração de funções para níveis regionais e locais com vista à aproximação da

administração central dos cidadãos, empresas e comunidades para que as decisões possam

ser tomadas tão próximo quanto possível daqueles a que dizem respeito;

» Descentralização de funções para a administração local, nomeadamente nos domínios

da administração prestadora de serviços (sectores da educação e da saúde);

» Diminuição das estruturas administrativas associada à melhoria da qualidade dos serviços

prestados aos cidadãos e empresas;

5 Já foi apresentado em Bruxelas o PNR – Plano Nacional de Reformas – novo ciclo 2008/2010 e que vemsuceder ao PNACE como um instrumento da Estratégia de Lisboa.

Capítulo 398

» Reestruturação dos serviços desconcentrados de nível regional em consonância com o

quadro territorial da NUTS II;

» Desenvolvimento progressivo de Serviços Partilhados de actividades comuns aos vários

M inistérios.

Dada a importância do rural na região Alentejo, e também no concelho de Évora, considerou-se

de fulcral interesse analisar as orientações constantes no PNDR e muito em particular porque o

modelo de desenvolvimento que este preconiza se revela de concretização bastante crítica “nas

regiões mais frágeis, ameaçadas de despovoamento, economicamente deprimidas ou com fortes

desvantagens naturais, impondo uma acção eficaz no sentido da reposição da atractividade

dessas regiões, de forma a assegurar um desenvolvimento harmonioso do território”. Os objectivos

transversais que este Plano apresenta, referem-se ao reforço da coesão territorial e social e à

promoção da eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na gestão

sectorial e territorial, domínios de reconhecida importância para que se possa alcançar um nível

de desenvolvimento sustentável e que se encontram de igual modo associados a outras áreas de

actuação estratégica, tais como:

M odelo de desenvolvimento sustentável, na sua tripla dimensionalidade económica, social e

ambiental, que se encontra também plasmado nas opções estratégicas territoriais traçadas no

PNPOT, como se apresenta de seguida.

99O portunidades e condicionantes para o desenvolvim ento territorial

Este instrumento de planeamento visa concretizar a estratégia de ordenamento, desenvolvimento

e coesão territorial do país, cuja visão estratégica e modelo territorial se articulam com a Estratégia

Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS). As premissas relativas ao desenvolvimento

económico, coesão social e protecção ambiental constituem, por sua vez, o quadro de referência

para a concepção de um conjunto de instrumentos de planeamento com intervenção em áreas

geográficas e temáticas mais restritas.

O rientações para os modelos territoriais a serem definidos a nível regional, sub-regional e local,

assim como decisões de localização de equipamentos, actividades e infra-estruturas com relevante

impacte territorial, e que tornam o PNPOT um quadro de referência nacional para a implementação

de um conjunto de estratégias nacionais e de planos sectoriais associados. Como é o caso da

ENCNB, que visa:

A dimensão territorial da implementação do PNPOT é conferida pela diferenciação ao nível da

intervenção dos múltiplos instrumentos de planeamento, quer seja mediante o desenvolvimento

de orientações de natureza sectorial direccionadas para os agentes que operam no domínio do

ordenamento do território, quer seja a sua forte incidência a nível municipal o que pressupõe

uma profunda responsabilização e envolvimento das autarquias na implementação do PNPOT.

Capítulo 3100

Pelo exposto, o PNPOT apresenta recomendações com vista à elaboração de planos de natureza

sectorial com repercussões no território, os quais se inscrevem no sistema de gestão territorial

definido na Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo. Tais Instrumentos de

Gestão Territorial são referidos no Programa das Políticas, e abarcam uma multiplicidade de áreas

sectoriais, porém passam a ser destacados apenas alguns desses planos sectoriais no quadro que se

segue, cuja selecção teve por base o critério de maior relevância de impacto no concelho de Évora.

Tabela III Instrumentos de Gestão Territorial e o PNPOT

Fonte M AOTDR, 2006: 61-62.

Planos sectoriais que face à apresentação dos seus desígnios estratégicos revelam desde logo a

sua inequívoca capacidade de interferir no ordenamento do território, referência que deve ser

de igual modo associada ao PPL, como se destaca nos objectivos estratégicos preconizados por

este instrumento de planeamento e que se seguem:


No domínio da actividade turística e decorrente do anteriormente exposto, o PENT revela-se

como um plano detentor de capacidade de ancoragem para os planos sectoriais de turismo,

reforçado o seu interesse concomitantemente pela importância que este sector de actividades

tem vindo a apresentar no nosso país. Pressuposto que assenta na ideia de que o turismo pode

contribuir decisivamente para o bem-estar da população portuguesa, mediante a geração de

riqueza, a criação de postos de trabalhos e da capacidade de promoção da coesão territorial.

Cujos eixos / medidas surgem sistematizados como se apresenta:

Os factores distintivos possibilitam que cada região apresente uma proposta de valor, alinhada

com a proposta de valor do destino Portugal, e na NUT II Alentejo a cidade de Évora é identificada

como um desses factores distintivos a par da abundância do património arqueológico, paisagem

de planície, ambiente seguro, gastronomia e vinhos e proximidade a Lisboa. Pese embora os 6

pólos de desenvolvimento turístico definidos não contemplarem Évora, para tal foram identificados

no Alentejo os pólos de Alqueva e do Litoral Alentejano. O que pressupõe afirmar que Évora não

é tida como território prioritário.

De igual modo o PROTA, enquanto plano de ordenamento do território de âmbito regional,

deixa antever implicações para Évora que decorrem necessariamente do facto deste instrumento

de planeamento identificar o zonamento para as actividades nas áreas do turismo e das agro-

florestais sem que o faça para as restantes actividades.

A sua proposta de intervenção no território sistematiza-se em 5 eixos estratégicos:

Capítulo 3102

Numa lógica de “bottom-up” as orientações de maior abrangência são desagregadas em termos

municipais, de que é exemplo a devida articulação entre os Planos Regionais do O rdenamento

do Território (PROT’s) e os seus congéneres de âmbito municipal, os designados Planos M unicipais

de O rdenamento do Território (PM OT’s)1. Para o caso de Évora, a última versão do PDM E aponta

como áreas de actuação o ordenamento do território e desenvolvimento territorial,

nomeadamente:

Instrumento de planeamento que tem associados a si Planos de Pormenor (zonas dos Leões e do

Rossio de S. Brás) assim como outro tipo de orientações estratégicas para o território em causa,

de que são exemplos a Agenda 21 Local (em execução), o Plano Estratégico de Desenvolvimento

do Aeródromo de Évora e o Estudo de Enquadramento Estratégico do Centro Histórico7. Pode-

se ainda encontrar (em fase de actualização) o Plano de Desenvolvimento Social, o Qualicities,

para além da RUCI-CA que corresponde a um instrumento de planeamento inter-municipal,

como anteriormente fora enunciado.

Concomitantemente a intervenção em Évora deve de igual modo ser enquadrada na designada

Política de Cidades - PO LIS XXI que se encontra definida no âmbito do programa do XVII

Governo e que fora lançada com o objectivo de relançar uma “política de cidades forte e

6 Que se subdividem em Planos Directores M unicipais (PDM ), Planos de Urbanização (PU) e Planos de Pormenor(PP).

7 Instrumentos de planeamento de âmbito municipal caracterizados anteriormente (ver ponto 2).8 PORA que foi também alvo de análise anterior e que apresenta como eixos prioritários: i) competitividade,

inovação e conhecimento; ii) conectividade e articulação territorial; governação e capacitação institucional;iv) desenvolvimento urbano; v)qualificação ambiental e valorização do espaço rural.


coerente”, a qual apresenta como territórios-alvo: espaços urbanos específicos, cidade/rede

de cidades e cidade-região, correspondendo a cada um deles as seguintes dimensões de

intervenção:

Política que se baseia em programas de financiamento público, entre os quais se destaca o

Programa Operacional de Valorização do Território/QREN e PORA/QREN8.

Tal como enunciado anteriormente, e reforçando o interesse da abordagem ao nível municipal,

passa-se de seguida à análise das oportunidades e condicionantes dos desafios estratégicos

enunciados no PDM E. Esta identificação teve por base as contribuições fortes e nulas/fracas

identificadas nos diversos instrumentos de planeamento analisados. Assim, considera-se que as

contribuições fortes das orientações estratégicas dos instrumentos de planeamento correspondem

a oportunidades de resolução dos desafios estratégicos que o concelho de Évora enfrenta.

Relativamente às condicionantes, as mesmas resultam das contribuições nulas/fracas das

orientações estratégicas de cada instrumento de planeamento analisado (apresentam-se nos

anexos C.1 e C.2 as contribuições fortes e nulas/fracas de cada instrumento, respectivamente).

Tabela IV Resumo das contribuições fortes das orientações estratégicas dos diversos

instrumentos de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.

Capítulo 3104


Legenda Contribuição forte: .

De entre os quatros desafios estratégicos enunciados no PDM E, e tendo por base a observação

do resumo das contribuições fortes das orientações estratégicas dos diversos instrumentos de

planeamento (Tabela IV), importa destacar que é o robustecimento da base económica local

que se revela como o desafio estratégico do PDM E que apresenta maiores oportunidades de

resolução. Evidenciando uma acentuada articulação com as orientações identificadas no PT,

PNACE, PENT, PROTA, PORA e RUCI-CA. Ao invés, não parece ser despiciente, reforçar que alguns

dos planos/programas analisados não apresentaram nenhuma contribuição forte perante o PDM E,

articulações que se repartiram necessariamente pelos outros dois tipos de contributos possíveis

na escala de análise proposta.


Tabela V Resumo das contribuições nulas/fracas das orientações estratégicas dos diversos

instrumentos de planeamento face aos desafios estratégicos do PDM E.

A partir da mensuração do número de contribuições nulas/fracas das orientações estratégicas

dos planos/programas analisados face ao PDM E, destaca-se o desafio estratégico denominado

reposicionamento da cidade/concelho na envolvente local, regional e nacional como sendo o

que aparenta ter maiores dificuldades de resolução, face aos resultados apresentados na Tabela

V. Contribuição aplicada à maioria dos instrumentos de planeamento analisados, exceptuando

quatro deles, tais como: PNDR, PT, POLIS XXI e ENCNB.


Legenda Contribuição nula/fraca: .

Capítulo 3106

Em suma, e com base na análise de confronto das Tabelas IV e V, importa realçar a diferença

significativa entre o número de condicionantes para cada desafio estratégico, em comparação

com o número de oportunidades, que para alguns desafios corresponde de grosso modo ao

dobro. Facto que parece ser revelador da necessidade de uma forte aposta na implementação

das orientações estratégicas de desenvolvimento territorial identificadas para Évora.

Alegações que necessariamente evidenciam a importância de se identificarem os stakeholders

para maior facilidade de alusão aos principais traços da governação do território.

Dos diversos instrumentos de planeamento analisados emergiram discordantes formas de fazer

referência aos stakeholders neles envolvidos, se por um lado foi possível constatar a sua enunciação

detalhada por área de actuação de alguns planos/programas, noutros casos a identificação dos

stakeholders não era explícita pelo que caberá a cada leitor fazer a sua apreciação.

Pelo exposto, considerou-se mais pertinente apresentar a listagem de stakeholders tendo por

base a sua localização nas diferentes escalas territoriais de aplicação do instrumento de

planeamento: nacional, regional, supra-municipal e municipal, como se pode observar na Figura

9.

Da observação da Figura 9 importa destacar a ideia de que o desenvolvimento territorial deve

pautar-se por uma abordagem de “stakeholders múltiplos”, o que presssupõe afirmar que todas

as partes interessadas na mudança global e sustentável do território devem actuar consoante a

sua capacidade de intervenção numa óptica de cooperação e de trabalho em rede. Paralelamente,

a multiplicidade de intervenção deve, de igual modo, ser realçada por um outro prisma, ou seja

há agentes de desenvolvimento cuja actuação reporta-se a várias escalas territoriais, e até mesmo

à totalidade dos níveis de intervenção aqui identificados: nacional, regional, supra-municipal e

municipal. Como é o caso, nos instrumentos de planeamento analisados, das empresas,

instituições de ensino superior e das autarquias.

Considera-se que a estratégia de intervenção socio-económica de âmbito municipal, emerge

como quadro de referência não só para os agentes privados, como ainda referência orientadora

da autarquia no domínio da animação e desenvolvimento socio-económico. E pressupõe-se que

a sua eficácia seja definida em estreita articulação com os atributos e potencialidades dos agentes

de transformação da estrutura sócio-territorial local. Em consequência importa que tenha um

profundo conhecimento dos agentes existentes assim como das repercussões das suas estratégias


Figura 9 Stakeholders identificados nos instrumentos de planeamento analisados


e aspirações e ainda sobre a viabilidade dos objectivos e actuações que se pretendam implementar

mediante a intervenção autárquica.

108

Pelo exposto, os múltiplos desafios que se colocam parecem apelar à capacidade de orientação,

mobilização e coordenação autárquica, consubstanciadas na pedagogia da mudança, da

participação e da solidariedade.

Referências bibliográficas

Lopes, Raul (1990): Planeamento municipal e intervenção autárquica no desenvolvimento

local, Escher, Lisboa.

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Capítulo 3 - Évora III.pdf · Capítulo 3 79 3. Orientaçıes estratØgicas de desenvolvimento para o território: do contexto comunitÆrio ao regional O Conselho Europeu de M arço