Ciclo de semináriosFórum Social Brasileiro, Belo Horizonte, 7 e 8 de novembro de 2003

Um projeto Ibase, em parceria com ActionAid Brasil, Attac Brasil e FundaçãoRosa Luxemburgo

Debates sobre Estado, pobreza, participación y desarrollo1

Mayra Paula EspinaCIPS, Cuba

Introducción

El tema de la pobreza y de las políticas para su enfrentamiento se haconvertido en uno de los ejes centrales de investigación y discusión alinterior de las ciencias sociales y en el debate político. Dada la magnitud,intensidad y persistencia de este fenómeno las estrategias para su reduccióny eliminación son materia obligada de los programas de cualquier partidopolítico, de las ONGs y de cualquier organización de la sociedad civilocupada en temas sociales.

1Esta ponencia fue elaborada gracias a la contribución del Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales (CLACSO), a través del esfuerzo conjunto del Programa Regional deBecas y el Programa CLACSO/CROP de estudios sobre pobreza en América Latina y elCaribe. El trabajo forma parte de los resultados del Proyecto “Políticas de atención a lapobreza y la desigualdad. Examinando el rol del estado en la experiencia cubana”, que fuepremiado con una beca de investigación en el Concurso para investigadores senior "Laeconomía política de la pobreza" 2003.. Este texto no puede ser publicado sin la autorizaciónde CLACSO.

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Aunque las cifras sobre la dinámica de la pobreza en América Latina sonbastante conocidas no han perdido su fuerza impactante:

América LatinaEvolución de la magnitud de la pobreza y la indigencia1980-1999

Porcentaje de hogares pobres Porcentaje de hogaresindigentes

Años total urbana rural total urbana rural1980 37,7 25,3 53,9 15,0 8,8 27,51990 41,0 35,0 58,2 17,7 12,0 34,11994 37,5 31,8 56,1 15,9 10,6 33,51997 35,5 29,7 54,0 14,4 9,5 30,31999 35,3 29,8 54,3 13,9 9,1 30,7

Fuente: CEPAL Panorama social de América Latina 2001

Claro que no existe un consenso en las explicaciones que desde las cienciassociales o de la práctica de toma de decisiones políticas se dan a estaevidente persistencia de la pobreza en la región, muy especialmente en loque concierne a sus causas y a las fórmulas más eficaces para revertirla, loque hace que la cuestión de los roles del Estado o de otras estructuras y deactores no estatales, en el manejo de las desventajas sociales, así como lade las políticas sociales, sus contenidos, niveles, coberturas y dimensionesmás adecuados, hayan reforzado su centralidad como temas privilegiados dedebate.

Para la vertiente de pensamiento que, como CEPAL, identifica una relacióndirecta – discutible relación, enjuicia L. Tavares (2002) – entre crecimientodel Producto Interno Bruto y reducción de la pobreza, el problema principalradica en que hay que crecer más. Recientemente, Rolando Franco, directorde la Dirección de Desarrollo Social de CEPAL, ha dicho “(…) incluso en losaños de crecimiento de la década pasada siguió incrementándose el númeroabsoluto de pobres en la región. El hecho de que ni siquiera cuando laeconomía se desempeño relativamente bien se haya logrado frenar elaumento de la pobreza, es un nuevo acicate para preocuparse por volver acrecer” (Franco, 2003).

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Evitando comprometerse con un economicismo reducionista y mecánico,Franco aclara que si bien la afirmación de que “la mejor política social es unabuena política económica”, “tiene una cuota de verdad”, ella debe matizarse,y propone otra variante “una buena política económica es condiciónnecesaria pero no suficiente para la equidad”. Explica la insuficiencia de estacondición argumentando que altas tasas de crecimiento logradas a partir deuna sobreexplotación de los recursos naturales o de utilización de mano deobra poco calificada y mal remunerada no pueden mantenerse en laperspectiva. Propone, por el contrario, “otro estilo de desarrollo” sustentadoen el aprovechamiento del capital humano, lo que hace emerger la necesidadde políticas sociales, como instrumento de generación de dicho capital. A elloañade que este matiz debe incluir el énfasis en la importancia del crecimientoeconómico, en tanto este genera empleos, con ello remuneración salarial yformas autónomas de solventar la satisfacción de necesidades básicas yprovoca sensación de optimismo que aumenta la viabilidad de medidasredistributivas. (Franco, 2003).

Aunque la posición cepalina en materia de crecimiento económico ydesarrollo es mucho más amplia y complicada que lo que aquí se reseñasucintamente, y no es posible negar la vocación histórica de la CEPAL porrescatar la problemática social del desarrollo, lo expuesto permite ilustrar unaposición critica que, sin embargo, no logra romper radicalmente la postura“produccionista” que subordina la política social y las estrategias de manejode la pobreza al desempeño económico, y donde lo social adquiererelevancia solo en su condición de capital.

Desde esta óptica, las mejores políticas sociales son entonces aquellas quepotencian las cualidades de las personas para funcionar como capital, paracompetir en mejores condiciones en el mercado. En concordancia con estaposición, en su Panorama Social en América Latina y el Caribe (2000/2001)CEPAL explica que la reducción a la mitad de la indigencia en la regiónexigirá un crecimiento del PIB per cápita de al menos un 2,3 % anual hasta el2015 y que una reducción similar de la pobreza dependerá del crecimientoentre el 3 % y el 4 % en el período señalado. Teniendo en cuenta la situación

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económica de nuestros países y las difíciles condiciones para que estoslogren mejorar su inserción en la economía global, estas son noticias muydesalentadoras.

En contraste, otras vertientes de pensamiento, se acercan al problema de lapobreza y las inequidades, considerando que lo social, en si mismo, es locentral y que el mejoramiento de los desempeños sociales no se legitimanpor su posible contribución a funcionamientos mercantiles, sino que tienenuna legitimidad ética y lo económico se le subordina. Aquí, crecereconómicamente posibilita mejores desempeños sociales, pero estos puedenalcanzarse accionando sobre los resortes distributivos, aun en condicionesde poco o ningún crecimiento. De ello se desprende que no es necesarioesperar al 2015 para obtener reducciones significativas de la pobreza. Lacondición de ser humano, no la de capital, es la que otorga derecho a lainclusión social.

En esta breve presentación se hace un recorrido por las perspectivasactuales en materia de estrategias de reducción de la pobreza, se discute elrol que en ellas se asigna al Estado y la pertinencia de entroncar dichasestrategias con políticas sociales centradas en la promoción de desarrollo, enla participación y en la universalidad del acceso al bienestar.

Estrategias de enfrentamiento a la pobreza

Probablemente sea este uno de los campos de las ciencias sociales dondecon más fuerza se ha expresado el perfil propositivo de estas y su vocaciónde vínculo con la toma de decisiones, de construcción de una articulacióndirecta entre la investigación y la propuesta de acción, entre el discurso dediagnóstico y explicación y la transformación.

Desde las primeras revisiones bibliográficas se perciben dos grandes troncosdiferenciados en las estrategias de enfrentamiento a la pobreza: el que lasconcibe formando parte integral de políticas sociales mas amplias, orientadasal desarrollo y a proveer acceso general al bienestar para toda la población y

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el que las trata como estrategias relativamente autónomas, de acciónselectiva y focalizada hacia poblaciones precarizadas.

El primer tronco viene de dos tradiciones, la del Estado de bienestar y la delas experiencias socialistas europeas y de otras regiones geográficas.Salvando las grandes diferencias entre ambas tradiciones, que tienen quever que sus respectivas explicaciones de las causas y condiciones dereproducción de la pobreza y de los basamentos y roles de la desigualdad,queremos destacar que en ambas hay un apego a un concepto de políticasocial definida como el conjunto (con aspiración de sistema integrado) deestrategias, programas, planes y proyectos, y de las acciones que de ellosdimanan, que se diseñan y ponen en práctica con la finalidad de produciruna elevación sistemática del nivel y la calidad de vida y del grado desatisfacción de las necesidades de la población de un país en su conjunto,en sus diferentes escalas territoriales, y de los sectores sociales particularesque la integran, donde, sin desconocer otros agentes y la necesariaparticipación social, el estado desempeña la función central y tiene la máximaresponsabilidad en el diseño , ejecución, control y evaluación de las políticas.

Desde la óptica de sus áreas de contenido, comúnmente se identifican lasllamadas políticas sectoriales: de educación, empleo, alimentación, salud,seguridad y asistencia social, cultura, vivienda, deporte, recreación, etc.

En este esquema, la pobreza es una situación que exige una atenciónespecial, pero dentro de una concepción de universalidad, de derecho albienestar de todos, pobres y no pobres, y ella puede ser superada,fundamentalmente promoviendo acciones que aseguren que los pobresaccedan a los mecanismos de integración social que la sociedad debeasegurar para todos (empleo, educación, salud, etc.) Son políticas dedesarrollo mediante la integración social.

El segundo tronco es el que se corresponde con la versión neoliberal delenfrentamiento a la pobreza. La avalancha globalizadora neoliberal arremetiócontra este tipo de intervención estatal, vigente en nuestra región en toda la

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etapa de desarrollo de sustitución de importaciones, culpabilizándolo de unainterferencia ineficiente en los mecanismos de mercado y haciendo supropuesta de Estado mínimo, y concibiendo la lucha contra la pobrezadesgajada de empeños mas abarcadores, como rehabilitación y rescate depoblaciones en situación de pobreza, a través de estrategias focalizadas yselectivas.

Anete Ivo caracteriza la sustitución de la primera variante por la segundaexplicando que el nuevo cuadro de las estrategias de lucha contra la pobrezaen América Latina “implica el tránsito de un tratamiento universal hacia untratamiento parcial y mitigador de la pobreza, fuera de la estructura de losderechos sociales inscritos como base regulatoria de la sociedad del trabajo”(Ivo 2003:10).

Esta colega brasileña identifica las siguientes concepciones generales queinspiran las estrategias de reducción de la pobreza en la actualidad:

– Control de los pobres: visión represiva de la pobreza que supone que suaumento induce un descontento creciente de los sectores empobrecidosy, eventualmente, del incremento de la conflictividad social y la violencia,lo que exige y legitima una intervención pública de control de las áreasmarginales y de fortalecimiento de las instituciones de seguridad.

– Refilantropía de la pobreza: asume que una distribución mas justa de losrecursos, como instrumento de enfrentamiento a la pobreza, es unacondición de desarrollo humanitario, afirmando la lucha contra lasdesventajas sociales como un compromiso de toda la sociedad en laconstitución de amplias redes de sociabilidad comunitaria, basadas enprácticas solidarias, alternativas a la ausencia de acción estatal.

– Concepción movilizativa de los pobres: considera que las estrategias deatención a la pobreza deben incluir la organización directa de losbeneficiarios y la potenciación de sus capacidades. Este planteo tomatres supuestos: necesidad de integrar la acción de la sociedad civil en los

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programas de combate a la pobreza; el carácter territorializado,microsocial y comunitario de las políticas; orientación focalizada haciapúblicos específicos. Esta concepción se desgaja en tres variantes: laneoliberal (aprovechamiento de la capacidad y los activos de los pobrespara insertarlos en el mercado); el discurso afirmativo de la pobreza(integración de políticas de gasto social para satisfacción de necesidadesbásicas, las de apoyo a la economía popular y la autonomía de los pobrescomo sujeto capaz de desarrollar procesos de autogestión); perspectivatecnocrático-progresivista (incluye las estrategias difundidas por losorganismos internacionales como el BID, la CEPAL y el PNUD, y postulael apoyo público a la economía popular).

Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (1992) divide losinstrumentos de política existentes en dos clases: -de vía indirecta, los quepriorizan el uso de recursos para acelerar el crecimiento, en el entendido deque este tendría un efecto positivo sobre el ingreso de los pobres y su nivelde vida; -de vía directa, establece la atención a las necesidades de lospobres a través de la provisión de servicios públicos, mediante un sistema detransferencias que financian dicha satisfacción, accionando sobre laredistribución de los ingresos.

Como consecuencia de que la vía indirecta en su versión pura , no dio losresultados esperados, las recomendaciones de los organismosinternacionales en los últimos años apelan a estrategias que combinenambas rutas y un repertorio amplio, donde gastos públicos eficientes y biendirigidos se complementen con la rehabilitación de activos, las iniciativasautogestivas, la economía popular y la acción privada., lo que hace que sehable de la existencia de una Nueva Agenda de Reducción de la Pobreza(Lipton y Maxwel 1992.), que recoge elementos de todas las estrategiasanteriores, pero especialmente del Banco Mundial, del PNUD y de la CEPAL”(Parodi 2001:379).

Esta agenda incluye los siguientes principios: consideración multidimensionaldel concepto de bienestar, que no reduce las estrategias a acciones sobre el

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nivel de ingresos o de consumo de los pobres, sino a sus capacidades;prioridad de las estrategias orientadas ayuda a los pobres para que estospuedan generar establemente condiciones adecuadas de existencia; rolesencial del Estado que se concreta en la provisión de información, lageneración de un entorno institucional y de la infraestructura que garantice elacceso de los pobres al bienestar; orientación prioritaria hacia el crecimientodel trabajo intensivo, hacia un acceso creciente de los pobres a los serviciossociales y hacia la construcción de un sistema efectivo de transferencias queaseguren protección ante imprevistos; incorporación del criterio desustentabilidad, garantizando el aseguramiento de la satisfacción de lasnecesidades de los pobres sin comprometer las de las generaciones futuras.(Parodi 2001)

Un requisito básico que exige la aplicación de esta agenda es la focalizaciónprecisa de los destinatarios de las ayudas (well-targeted transfers) y necesita,además, un entrono internacional apropiado, consistente en la posibilidad deacceso de los países de bajos ingresos a los mercados globales, esquemasflexibles para la negociación d e a deuda externa y programas de ayuda conuna adecuada focalización.

Como puede apreciarse, la mayoría de las concepciones generales, de lasvías y agendas de las propuestas en curso en la lucha contra la pobreza,aunque se separan de un economicismo ramplón, no lo superan totalmente ymantienen de alguna manera la supremacía de lo económico y de lasestrategias que abordan el bienestar social desde la gestión de ladistribución, obviando las relaciones de producción. Sería prácticamenteimposible reseñar aquí, aunque solo fuera sumariamente, el amplio abanicode posturas críticas que se han estructurado en torno a este tema.Seleccionamos, como muestra ilustrativa del conjunto, cuatro acercamientoscríticos que se han construido considerando la experiencia latinoamericanade la última década.

Un primer acercamiento crítico a las estrategias neoliberales de alivio de lapobreza se orienta a recuperar una articulación más armoniosa entre lo

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económico y lo social, a rescatar la pertinencia de una gestión estataleficiente y de la participación ciudadana y la igualdad como valor social. Unavariante de esta postura ha surgido dentro del propio Banco Interamericanode Desarrollo. Desde aquí, Bernardo Klisberg identifica los diez supuestosmas comunes (“falacias”, les llama por su carácter erróneo y de inversión dela realidad) que han sustentado las políticas sociales en la América Latina delas reformas neoliberales:

1) desjerarquización de la pobreza como problema social, bajo el entendidode que siempre, y en todas partes, ha habido pobres;2) la solución de la pobreza como cuestión de tiempo (“paciencia histórica”),del tiempo necesario para cumplir las metas económicas que permitan contarcon recursos para emprender las metas sociales;3) el crecimiento económico como condición suficiente para solucionar lapobreza y alcanzar desarrollo social;4) la naturalización de la desigualdad como fase irremediable, necesaria ysuperable del desarrollo, considerando que la concentración de recursos engrupos reducidos genera capacidades de inversión que se revierten encrecimiento económico, y así sucesivamente;5) desvalorización de la política social por su carácter no prioritario,secundario y subalterno con relación a políticas mayores (ampliación de lacapacidad productiva, logro de los equilibrios monetarios ymacroeconómicos, crecimiento tecnológico, etc.) y por su naturaleza degasto social o inversión ineficiente;6) deslegitimación del Estado como actor del desarrollo, asociándolofatalmente con corrupción, ineficacia y burocratización, en oposición a laeficacia del sector privado y el mercado;7) desvalorización del rol de la sociedad civil como agente de cambioprogresivo a partir de la superioridad del mercado en este ámbito y de lafuerza de los incentivos económicos, la maximización de las ganancias y lagerencia de negocios;8) participación social controlada en la gestión de los asuntos públicos, queson materia de dirección especializada, tecnocrática;9) elusión ética, donde la racionalidad técnico-instrumental sustituye la

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centralidad de los valores y elude el debate sobre los fines;10) ausencia de caminos alternativos.

A partir del manejo de datos sobre el desempeño económico y sociallatinoamericano y de otras regiones del mundo, Klisberg demuestra loerróneo de estos supuestos y critica severamente su efecto de devaluaciónde la política social y su incapacidad para resolver el problema de la pobreza.

En lo concerniente a la desigualdad, distingue 5 tipos de esta: inequidad enla distribución de ingresos, en el acceso a activos productivos y al crédito, enlos logros educativos y en el acceso a la informática, demostrandoempíricamente la relación inversa entre inequidad y desarrollo y los nefastosimpactos económicos de políticas sociales de bajo perfil que obstaculizan laformación del capital social calificado a escala ampliada. Con esto se poneen evidencia la necesidad de estrategias de cambio social sustentadas en loético y que reconozcan sus efectos de estímulo sobre la economía.

En una línea de pensamiento similar a la anterior, Alejandro Medina (2002)considera que las estrategias de reducción de la pobreza y el diseño depolíticas sociales en general en América Latina han sido guiadas por docemitos que han inducido a graves errores:

1) La pobreza es un problema exclusivo del volumen de recursos; 2) El crecimiento económico reduce la pobreza y la desigualdad; 3) La creación de empleo reduce la magnitud de la pobreza; 4) Una baja inflación reduce la pobreza de manera automática; 5) Los microcrédictos son un reductor potente de la pobreza; 6) Todo gasto social deja beneficio y mejora la situación social;7) La evaluación del impacto de los proyectos y programas sociales esexcesivamente costosa;8) La universalidad y la focalización son estrategias excluyentes; 9) La descentralización reduce la pobreza; 10) Los programas sociales y los servicios públicos son mas eficientescuando se gerencian con criterios empresariales y de mercado;

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11) El mercado surge por generación espontánea; 12) El criterio de éxito de la política social es reducir el porcentaje depoblación que se encuentra en situación de pobreza.

El autor opone a los mitos argumentos empíricamente documentados quemuestran un panorama diferente al que estos suponen Entre los análisis queincluye en su crítica aclara que .si bien el gasto social en América Latinasiempre ha sido bajo, aún en los 90s, cuando evidenció una tendenciacreciente, no cristalizó un proceso de reducción de la pobreza, porque,según el punto de vista del autor, mas importante que el volumen de recursosque conforma el gasto es la eficiencia de su asignación, ejecución yevaluación. Igualmente, el efecto de derrame no se verificó, aún en paísesque mantuvieron una tendencia de crecimiento importante, y el incrementodel empleo corrió a cuenta de sectores poco dinámicos o en ocupacionescon ingresos insuficientes, con lo que no logra revertirse la situación depobreza. En cuanto al micro crédito, la experiencia internacional apunta haciael hecho de que no siempre colocar un amplio volumen de recursos en estadirección, lograr altas tasas de recuperación y crear un alto número demicroempresas, constituyen indicadores de superación de la pobreza, porquecon demasiada frecuencia no son los pobres, o los mas pobres, los quepueden aprovechar esta opción y ella favorece a quienes no teníannecesidades tan acuciantes, dándose también el caso de que muchas de laspequeñas empresas no logran rebasar el nivel de subsistencia y llegar a laacumulación.

En lo que se refiere a la descentralización, Medina explica que para que estatenga un impacto positivo en el incremento del acceso al bienestar de laspoblaciones pobres debe acompañarse de la creación de un marconormativo adecuado, del incremento de l capacidad de gestión de lasunidades descentralizadas, de la consolidación de sistemas redistributivosque cuenten con diversas fuentes e inducir una alta participación ciudadanaen la construcción de la agenda social.

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De todo ello desprende que, siendo la pobreza un fenómeno de carácterheterogéneo, que presenta diversas intensidades y modalidades, las políticaspúblicas deben ajustarse a tal heterogeneidad, teniendo en cuanta lascaracterísticas del estrato al que van dirigidas en lo que el llama “estrategiasdiferenciadas de política social, (…), programas y proyectos para cadasituación específica (…) que en su conjunto se constituyen como una políticapública articulada para reducir la pobreza, enfrentar la vulnerabilidad, ycontribuir a mejorar la distribución del ingreso y apuntalar el crecimiento”(Medina 2002:22).

En esta perspectiva de las estrategias diferenciadas se destaca, porcombinar diversas opciones, la de formación y redistribución de activosproductivos, incluyendo en estos el capital natural (por ejemplo, el agua y latierra); el capital humano (educación y salud, claves para romper lareproducción intergeneracional de la pobreza); capital financiero(oportunidades de crédito a pequeñas, micro y medianas empresas); capitalsocial (capacidad de las comunidades para su autoorganización y elgerenciamiento de proyectos productivos , basados en redes de reciprocidad,confianza y cooperación).. Si la pobreza es interpretada como situacióngenerada por la falta de activo productivos o por la falta de capacidad para eluso eficiente de los que se poseen, la mejor política de combate a la pobrezasería la que lograra dotar de estos a los vulnerables.

Un segundo camino crítico es el que se vincula a lo que podemos llamarmodelo ético, término que nos sugiere la definición de política socialelaborada por el brasilero W. Santos, y comentada por su compatriota LauraTavares, que considera que esta no es una estrategia entre otras, con elmismo orden lógico, sino una metapolítica, que justifica el ordenamiento decualquier otra política, el ordenamiento de “selecciones trágicas”. Vista deesta forma, la política social quedaría fuera del cálculo económico y seubicaría en la contabilidad ética, en el área del conflicto entre valores,Constituiría una metapolítica en tanto se configura como matriz de principiosordenadores de selecciones trágicas, principios de naturaleza cambiante ycontradictoria. (Tavares, 2000)

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Esta definición apunta hacia la complejidad de las decisiones en materia depolítica social y de su implementación práctica, particularmente porque estasno pueden diseñarse con recetas generales y universalesdescontextualizadas, y porque están siempre colocadas, al menos en lassociedades periféricas, ante el imperativo de establecer prioridades entreopciones dramáticas, de vida o muerte, con recursos muy limitados. Elimperativo se bifurca en uno de eficiencia económica y en otro de naturalezaética que, aunque no son caras fatalmente inarticulables, difícilmente seconjugan sin contradicción.

La tercera vertiente crítica que nos interesa resaltar, es la de inspiraciónmarxista, centrada en la noción de Estado como instrumento de dominaciónde clase.

En su orientación gramsciana, esta postura argumenta que toda acción de unEstado y, por ello, toda política social, debe ser interpretada como parte deuna estrategia de hegemonía de la clase dominante, en tanto pretendeconstruir y controlar la unidad de las diferentes fuerzas políticas, y mantenerla cohesión desde la concepción del mundo que la fuerza hegemónicaimpone (Vasconcelos 2000). Las políticas de lucha contra la pobreza noavanzarán mas allá de lo que esa fuerza hegemónica considere necesariopara mantener la cohesión y su propia dominación y lo que los bloquespopulares logren hacer valer en esa negociación.

De especial interés es la posición que estructura la crítica develando que esimposible eliminar la pobreza con políticas sociales que operan en la esferade la distribución y el consumo, cuando deberían accionar en la esfera de laproducción, donde se estructuran las relaciones de desigualdad y los procesode exclusión y enajenación.

Una cuarta dirección es la de la perspectiva holística (Trputec 2001). Paraesta perspectiva la principal debilidad de las estrategias de lucha contra lapobreza mas extendidas en la región, y en el mundo, es que estas parten de

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un supuesto erróneo, al considerar que la pobreza es una parte del sistemasocio-tecno-ambiental que posee una causalidad interna propia y reducida,sobre la cual es posible actuar. Pero, de hecho, es la sinergia del sistemacomo un todo, con sus interacciones y causalidades, la que determina ladinámica de las partes que lo constituyen... En consecuencia, solo unaestrategia que no se concentre en la pobreza, sino en la estructura y ladinámica del sistema en su totalidad, incluyendo su componente territorialglobal, sería eficiente. Desde esta perspectiva se somete a crítica en sutotalidad la forma global de concebir y gestionar el desarrollo y se coloca lalucha contra la pobreza dentro de una reconceptualización de este.

Pobreza, desarrollo y participación

Un reconocido economista y profesor europeo, con una larga experiencia devínculo con ONGs que trabajan en Centroamérica, en un interesantísimoensayo comenta “(...) no cabe mucha duda de que las prácticas dominantesen países subdesarrollados siguen todavía apegadas a las políticasneoliberales y al combate a la pobreza como su complemento social, y no aun concepto integral y teóricamente elaborado del desarrollo” (Trputec 2002).

Después del recorrido conceptual anterior y a través de las concepcionessobre las estrategias de lucha contra la pobreza, considero que no es posibleencarar esta lucha, sin insertarla en otra más amplia por el desarrollo, porquesolo de esta forma podrían encontrarse opciones que interrumpan lareproducción sistemática de las condiciones que generan dicha pobreza.

La postura contraria no logra construir verdaderos actoresautotransformativos e insertarlos en una lógica de sustentabilidad de lasacciones de cambio.

Con esta intención mínima, de insertar algunos ejes de problematización enel debate (ejes que no son nuevos, solo que no han recibido solucionessatisfactorias y deben seguir ocupando nuestra atención) me limitaré aenunciarlos aquí sumariamente como interrogantes:

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Primera interrogante: ¿Qué noción de ser humano informa las políticas deenfrentamiento a la pobreza más extendidas?

Lla mayor parte de la gestión de políticas contra la pobreza en nuestra regiónparten de conceptualizarla, de forma general, como un estado de carencias,individual o familiar, que impide a los sujetos un acceso adecuado a losbienes imprescindibles para la satisfacción de sus necesidades, con lacorrespondiente aclaración de que este es un fenómeno histórico cultural, porlo que las necesidades y los elementos que las satisfacen, si bien presentandimensiones universales, no pueden ser analizadas aisladas del contextosocial en que se construyen.

Lo esencial aquí es llamar la atención sobre el hecho de que tanto la nociónde necesidades básicas, como la de estándar de vida, aun en su versión másamplia, está apelando a un sujeto que estaría confinado a satisfacer solonecesidades de muy bajo perfil, elementales, considerando la complejizaciónde las necesidades y de sus satisfactores que ha tenido lugar en la sociedadcontemporánea. Desde esta óptica, para dejar de ser pobre bastaría con unpoco mas de ingresos, aunque se permanezca excluido casi completamentede la mayoría de los bienes materiales y espirituales que producen lassociedades actuales. Este no puede ser un sujeto del desarrollo, es un sujetode la subsistencia, típico del asistencialismo.

En un reciente texto Marcel Claude caricaturiza esta perspectiva de lapobreza medida y gerenciada a través de necesidades y canasta básica conlos siguientes comentarios “(...)la idea de sociedad implícita en la línea depobreza se aproxima a las primitivas sociedades anteriores al descubrimientodel fuego, en las que disponer de una cueva para protegerse y de un mazopara cazar y obtener las proteínas necesarias, constituían el umbral parasaber si ese hombre primitivo satisfacía sus necesidades o no (...).Obviamente este criterio no corresponde al de una sociedad moderna ycompleja, donde las necesidades pasan no solo por comer y cazar, sino

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también por adquirir energía (...), transportarse, vestirse, lavarse la cara y losdientes, calentar los alimentos, recrearse” Claude, 2002).

Como base para mediciones diferentes, Claude introduce el concepto deUmbral de Satisfacción Mínimo, que “busca determinar el costo en términosmonetarios que una persona enfrenta para poder vivir de una maneraaceptable en una sociedad moderna” (Claude, 2002). Todavía este umbral no supone un sujeto del desarrollo, pero al menos ubicala problemática de la pobreza y las carencias que ella implica en el contextode necesidades típicas de sociedades modernas con lo que ensancha elhorizonte de rasgos de la pobreza. Aunque la mayor parte de las definiciones de desarrollo que han sidoelaboradas desde la aparición de esta categoría, especialmente las que secentran en las dimensiones económicas, también operan con unaprimarización del sujeto, no por lo reducido de las necesidades queconsideran, sino porque su satisfacción incrementada se asocia casiexclusivamente al consumo creciente, siempre superior, si nos apegamos anuevas perspectivas críticas del desarrollo, encontraremos elementos quepermiten producir un viraje en la forma de entender al sujeto y susnecesidades. Se trata de un tránsito desde un sujeto elementalizado,primitivizado, hacia un sujeto complejo y autotransformador y desde unavisión de “desarrollo para el sujeto” hacia la de “desarrollo del sujeto”.(Trputec 2002). Retomaremos este tema con mayor extensión mas adelante.

Segunda interrogante: ¿Las formas usuales de medición de la pobrezapermiten construir una imagen multidimensional y compleja de la misma?

En parte esta pregunta ya fue respondida, negativamente, dentro de laanterior. Se trata aquí de añadir algunos otros elementos comúnmenteignorados en estas mediciones. Como antes señalamos las definiciones ycálculos de la pobreza se fundamentan en carencia, ausencia de bienes,limitaciones en el consumo que se considera mínimo imprescindible, sin

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embargo, debates recientes apuntan hacia la exigencia de ampliar estecampo hacia el del consumo de males “ la distribución y el consumo de losmales del progreso económico de una sociedad” (Claude, 2002).

Claude afirma que existe (para Chile, dice él, pero parece obvio que es unaidea aplicable en un margen mucho más amplio) una doble condición deinjusticia (de pobreza, añado) y propone que, a la cuantificación de lasdesigualdades y desventajas asociadas a las asimetrías en la distribución debienes habría que agregar las referidas a la distribución de males, que estambién asimétrica, e incluye dentro de ellos la acumulación de basura, lacontaminación tóxica, la depredación de los ambientes naturales, lasenfermedades psicológicas.

Podríamos hacer una voluminosa lista de estos males y evaluar su impactosobre la satisfacción de necesidades básicas o, más radicalmente, eldespliegue de las potencialidades humanas, pero lo significativo escomprender la profundidad que permite esta postura en la comprensión de lapobreza y las maneras de enfrentarla.

Tercera interrogante: ¿Qué concepción de desarrollo sería la más adecuadacomo sustrato de las estrategias de enfrentamiento a la pobreza, quecontribuya a alejarla del asistencialismo y la primarización del sujeto?

Por supuesto que esta interrogante desborda ampliamente las posibilidadesde estos breves comentarios y no pretendo responderla, pero esimprescindible al menos bordear el tema y dejarlo latente, como la preguntameta más relevante que debería marcar todas las acciones de manejo de lapobreza.

Si valoramos el itinerario histórico descrito por el concepto de desarrolloencontraríamos que este ha pasado por cinco grandes etapas que, por sulógica de entrelazamiento, describen como se ha producido el viraje desdedesarrollo para el sujeto a desarrollo del sujeto. Sintéticamente esas etapasson las siguientes:

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Primera etapa o de generación: abarca desde el siglo XIV hasta la primera

mitad del XIX

Se caracteriza por el tránsito desde una concepción cíclica del cambio socialhacia otra progresivista, universalista y ascencional, con carácter deinevitabilidad histórica y de ley sociológica.

Segunda etapa o de universalización (segunda mitad del XIX a 1945)

En ella queda bien definido un concepto de desarrollo y se produce suoperacionalización ,identificándolo con modernización, entendida esta comoel paso desde sociedades tradicionales a sociedades modernas a través deprocesos crecientes de industrialización, urbanización, diferenciación,institucionalización, democratización alta capacidad para la innovación y elcambio, la innovación tecnológica productiva sistemática, y el logro de nivelesde producción y productividad cada vez mayores (Smelser, 1959 y Germani,1962).

Se consolida la creencia en el carácter de ley del desarrollo y de sunaturaleza causal-lineal y universal. Los factores económicos y tecnológicosse configuran como los determinantes y con capacidad para impulsar el restode las esferas de la vida social. El crecimiento económico se convierte en elnúcleo central del desarrollo.

Tercera etapa o de “encantamiento” (desde 1945 hasta inicios de los años

70s)

En este período de posguerra se produce un convencimiento universal deque los desfases en el desarrollo eran una amenaza constante a la paz yprecisamente la organización de Naciones Unidas nace teniendo entre susfines el de promover desarrollo y de alguna manera tratar de igualar a lasnaciones como una fórmula de fomento de la paz y de evitación de losconflictos armados y de la violencia mundial. En la teoría del desarrollo la

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nación queda configurada como el escenario propio del desarrollo y el estadocomo su protagonista o agente y garante principal. Es el período del diseñode modelos de desarrollo y puesta en práctica de políticas concretas paralograrlo.

Cuarta etapa o de crisis del discurso desarrollista o del desencanto por el

desarrollo (de la segunda mitad de los 70s hasta la década del 80 y

principios de los 90)

En apretadísimo resumen pude decirse que la crisis del concepto dedesarrollo se caracteriza por el abandono de la creencia de que el modeloeconomicista, productivista y tecnologicista era capaz de proveer bienestar alas amplias mayorías y de igualar a las naciones, por la radicalización de lacrítica a dicho modelo, en tanto le es consustancial la conservación de lasbases de la desigualdad entre naciones y grupos sociales, la reproducción dela pobreza, la exclusión y la dependencia y el deterioro imparable delpatrimonio natural y cultural de los pueblos, por su falta de sensibilidad parala comprensión de las diferencias y su pretensión homogenizadora, y por susefectos de anulación de los sujetos del cambio social al asumirlos comoobjetos, beneficiarios pasivos de estrategias generales diseñadas desdefuera de sus realidades particulares y sin la incorporación de los saberespopulares cotidianos.

Quinta etapa o de reemergencia crítica del concepto de desarrollo (desde los90s a la actualidad)

A mi juicio, aún no ha cuajado esa nueva concepción, integradora y sintética,del desarrollo que percibimos como posibilidad, pero resulta alentador que elperfil propositivo de las ciencias sociales en este terreno se ha activado yconviven hoy diferentes perspectivas que se ubican dentro de una visiónalternativa. Me refiero a teorizaciones y experiencias de transformaciónalentadas desde las perspectivas del desarrollo local, el ecodesarrollo, eldesarrollo humano, la sustentabilidad, el autodesarrolo del pueblo, entreotras.

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Tratando de sintetizar el debate crítico en este campo, encontramos rasgosy cualidades que esa proposición integradora, sintética y crítica deldesarrollo no podría dejar de incluir:

La legitimidad de una noción universal de desarrollo, ya no como progresolineal, homogenizante, sino en un sentido ético-utópico, de proyecto dehumanidad solidaria, donde lo más genuinamente universal es la diversidadcomo riqueza, (vs. la diversidad como rémora), la capacidadautotransformativa, de generación de desarrollo, que tienen todos los actoressociales. El carácter de proceso del desarrollo, más que el énfasis en elresultado final, desarrollo como formas de relacionamiento cotidiano, fundadoen participación, en solidaridad, en relaciones simétricas. De no-explotaciónni enajenantes, y donde la participación y la autotransformación son,simultáneamente instrumentos y productos del desarrollo. La condición deldesarrollo como proceso de despliegue creciente de las potencialidades de

autocrecimiento individuales y colectivas, participar y autotransformarse,lograr un aprendizaje.

La sustentabilidad como cualidad intrínseca del desarrollo, vista en larelación sociedad-naturaleza y en el uso de todas las riquezas, naturales,culturales, humanas, históricas tecnológicas y de todo tipo y sobre todo,sustentabilidad como posibilidad de continuidad autopropulsada,autoregenerativa, impulsada por los agentes intervinientes en el proceso decambio, como un compromiso de solidaridad con la naturaleza, la cultura, lasgeneraciones que conviven en un espacio presente y en el futuro.

La centralidad de los actores sociales, individuales y colectivos, entendidoscomo sujetos con capacidad de reflexividad, de generar un conocimientosobre ellos mismos, sobre los otros y su entorno y, sobre esta base, dediseñar y poner en práctica acciones de cambio.

La simetría de la reflexividad. Todos los actores están dotados de esacapacidad o potencialidad, el desarrollo es también la creación de

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condiciones para el despliegue de esa cualidad de actor y de agente decambio.

En esta última dirección, el desarrollo como proceso de configuración, de

construcción n de actores sociales, como construcción de grupos conconciencia de metas comunes y de posibilidades de reestructurarlas, denegociarlas con otros actores y de llevarlas a la práctica, en oposición a unavisión naturalista-determinista y estructurista de los sujetos sociales.

El carácter participativo del desarrollo, en tanto construcción colectiva derelaciones horizontales, tanto en al matriz productiva como en la distributiva,que debería excluir la posibilidad de intervención de un poder enajenante yde manipulaciones externas, enfatizando las cualidades de autoorganizaciónde los actores de la escala de que se trate.

El desarrollo como proceso contradictorio, de tensión entre tendencias deavance y retroceso, entre la tradición y la innovación, y conflictual, por lainteracción de actores con intereses y necesidades diferentes, e inclusoopuestas. La dimensión cultural del desarrollo en su doble condición de conservaciónde la tradición y de generación de posibilidades de innovación, de encontraracciones originales, no inscritas en los repertorios tradicionales de acción delos actores, ni contenidas en la historia o las constricciones estructuralesactuantes en circunstancias concretas.

El siguiente concepto es una expresión de lo anterior:

“Consecuentemente, el desarrollo humano es el proceso consciente, libre yparticipativo de transformación de relaciones de las personas entre sí y deellas con su entorno físico (natural y producido por los humanos) que tratade conseguir para todos el acceso legítimo y efectivo al uso y la producciónde los bienes materiales, sociales, culturales y ambientales como lascondiciones que llevan al pleno despliegue de las potencialidades de cada

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persona. Este proceso, por su forma, su contenido y su sentido, tiene quegarantizar la viabilidad para esta generación y las generaciones futuras”(Trputec 2002).

Cuarta interrogante: ¿Qué posibilidades reales de generación de condicionespara el desarrollo tienen los programas y proyectos de enfrentamiento a lapobreza ubicados en la escala local, hiperfocalizados y descentralizados?

Una parte considerable de los esfuerzos para eliminar la pobreza, se ubicanen la escala local comunitaria.Esta es una tendencia lógica, que se asocia alos fuertes procesos de reterritorialización que han acompañado a laglobalización neoliberal, la que , por su marcada selectividad, ha generadoimpactos de exclusión e inclusión económica territorial, remarcando el vínculoentre el espacio y las desigualdades socioeconómicas, haciendo emerger lolocal como escenartio de transformaciones globales, ya sea por conexión conla economía mundializada o por su total exclusión de ella.Todo esto seproduce en circunstancias en que el Estado se achica y se retrae de sustareas como agente principál del desarrollo. El espacio local excluído seconfigura como el ámbito ideal para impulsar acciones de lucha contra lapobreza.

Pero lo que sucede con frecuencia mayor a la deseada es que lo localexcluido es tomado como menor, que solo puede destinarse a una economíade pobreza, que permita subsistir con dignidad y con apego a las tradicionesy formas culturales de relacionamiento comunitario, pero sin romper lascondiciones de economía subalterna.

Este es probablemente uno de los retos mas complejos para las estrategiasde lucha contra la pobreza, porque las maneras en que se ha estructurado laconexión espacial de la econonía globalizada neoliberal amplifican lanaturaleza explotadora y desigualitaria de las relaciones capitalistas ygeneran inevitablemente excluidos que solo podrían insertarse con un golpede suerte que los convierta en poseedores de venatjas comparativas y

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competitivas explotables por las grandes transnacionales, golpe de suerteque no alcanza para todos y es también excluyente.

Todo ello reforzado, además, al desdibujarse el pais, el espacio nacional y suEstado, como las dimensiones apropiadas para el diseños de políticas dedesarrollo, sin que surja otro espacio y otro sujeto integrador.

Pero no por ello puede pasarse por alto la necesidad de que estasestrategias aspiren a impulsar un entrelazamiento sinérgico entre la escalamicro local del desarrollo, la economía comunitaria, y otras de mayorgeneralidad, regional, nacional, extranacional, global, consecuentemente, laexigencia de construir actores en todos esos niveles, incluyendo a lasociedad civil y de comprensión de lo local como ámbito legítimo deldesarrollo, no como el reducto para la economía solidaria de los pobres yopción menor de los excluidos, sino como espacio de alternativasproveedoras de inserción social, de acceso al bienestar.

Estas cuatro interrogantes no agotan, ni lejanamente, toda laproblematización crítica que el pensamiento social produce hoy día en lo queconcierne a la relación pobreza-desarrollo, pero señalan cuatro direccionesrelevantes de este análisis que de alguna manera guiarán, como metainterrogantes, el examen del caso cubano que esta investigación haemprendido, intentando ubicar el problema concreto que nos hemospropuesto analizar, la relación estado-mercado en la distribución y surelación con las formas de enfrentamiento a la pobreza en diferentesmomentos de la experiencia socialista cubana.

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