Direito Administrativo Alexandre Prado · 2019. 5. 20. · Fontes do Direito Administrativo No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as regras emanam. No Direito Administrativo,

Direito AdministrativoAlexandre Prado

Direito Administrativo – Como surgiu?

Instituição do Estado de Direito

Movimento constitucionalistas

Início data do final do século XVIII.

Direito Administrativo como sistema jurídico de normas e princípios

Direito Administrativo – Como surgiu?

Tornou-se um ramo autônomo dentre as matérias jurídicas.

O mundo jurídico acolheu este novo ramo do Direito

desenvolvendo princípios e normas voltados à atuação do Estado

A partir do século XIX

Direito Administrativo – Conceito

Regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado

Ramo do direito público

Conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público

Direito Administrativo

Marçal Justen Filho estabelece que “O DireitoAdministrativo é o conjunto das normas jurídicasde direito público que disciplinam as atividadesadministrativas necessárias à realização dosdireitos fundamentais e a organização e ofuncionamento das estruturas estatais e nãoestatais encarregadas de seu desempenho”

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: Conceituaro Direito Administrativo como sendo o conjuntode normas e princípios que, visando sempre aointeresse público, regem as relações jurídicasentre as pessoas e órgãos do Estado e entre estee as coletividades a que devem servir.

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:Define o Direito Administrativo como: ramo dodireito público que tem por objeto os órgãos,agentes e pessoas jurídicas administrativas queintegram a Administração Pública, a atividadejurídica, não contenciosa que exerce e os bens deque se utiliza para a consecução de seus fins, denatureza pública.

HELY LOPES MEIRELLES:Direito Administrativo é o conjunto harmônico deprincípios jurídicos que regem os órgãos, os agentese as atividades públicas tendentes a realizarconcreta, direta e imediatamente os fins desejadospelo Estado.



De forma resumida, o conceito de Direito administrativo mais adequado é:

1. A natureza de direito público,2. O sistema de princípios e normas e3. A função administrativa, que engloba os órgãos, agentes e pessoas da

Administração Pública.

Taxinomia – Direito Administrativo

DIREITO PÚBLICO

DIREITO PRIVADO

ADMINISTRATIVO

CONSTITUCIONAL

TRIBUTÁRIO

PENAL

PROCESSUAL

CIVIL

EMPRESARIAL

CONSUMIDOR

TRABALHO

COMERCIAL

Direito Público X Direito Privado(As partes não estão niveladas) ( As partes estão niveladas)

➢ A relação de maior intimidade do Direito Administrativo é com o Direito Constitucional.

➢ É o Direito Constitucional que alinhava as bases e os parâmetros do DireitoAdministrativo; este é, na verdade, o lado dinâmico daquele.

➢ É na Constituição que estão os princípios da Administração Pública (art. 37) , as normassobre servidores públicos (arts. 39 a 41 )

Fontes do Direito Administrativo

No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as regras emanam.

No Direito Administrativo, apenas a lei constitui fonte primária na medida em que as demaisfontes (secundárias) estão subordinadas a ela.

Para o Direito, o vocábulo fontes pode ser compreendido sob três sentidos:

1. o sentido material - atende-se às suas causas.2. o sentido subjetivo - aos órgãos de origem.3. o sentido formal - à sua exterioridade.

Para o Direito Administrativo é relevante apreciar o tema das fontes sob o critério formal.


1. FONTES IMEDIATAS (maiores, primárias ou diretas): são o nascedouro imediato eprincipal das normas.

a) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988a) Leis ea) Atos normativos com força de lei

2. FONTES MEDIATAS (secundárias, menores ou indiretas): são instrumentos acessórios paraoriginar normas, derivados de fontes primárias.

b) Doutrinac) Jurisprudênciad) Costumes


As fontes do Direito Administrativo são:a) lei,b) doutrina,c) a jurisprudência ed) os costumes.

a) Lei/ Norma Jurídica – em sentido amplo, é a fonte principal do Direito Administrativoabrangendo desde a Constituição Federal até as mais simples ordens de serviço.

Exemplos: emendas constitucionais, decretos regulamentares, medidas provisórias comforça de lei e todos os demais atos administrativos normativos que possuem comocaracterística um comando geral e abstrato.


b) Doutrina – é o conjunto de ideias e teses esposadas e defendidas peloprincipais doutrinadores em suas obras, os ensinamentos dos grandes mestres,juristas.

c) Jurisprudência - é o conjunto de decisões reiteradas num mesmo sentido, ouseja, seguidas decisões iguais de um tribunal para determinada questão. Essasdecisões não vinculam, não obrigam nem o Poder Executivo nem os órgãos dopróprio Poder Judiciário.

Embora não possuam força cogente de norma criada pelo legislador influenciam,decisivamente, a maneira como as regras passam a ser entendidas e aplicadas.

ATENÇÃO: É uma situação diferente se o entendimento jurisprudencial estiver previsto emSúmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal.A Súmula Vinculante é de cumprimento obrigatório pela Administração Pública,revestindo -se de força cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas.


Art. 103-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda nº. 45/2004:

“O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de doisterços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovarsúmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relaçãoaos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferasfederal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na formaestabelecida em lei”.


d) Costumes – entendimentos impostos pela sociedade. São padrõesobrigatórios de comportamento. Ao serem repetidos constantemente, osadministrados o adotam como hábito e esperam aquele modo de agir,causando incerteza e instabilidade social uma repentina alteração. É emrazão dessa prática administrativa que os costumes constituem fontessecundárias, bem como exercem forte influência no Direito Administrativo.

Importante ressaltar que os costumes não têm força jurídica igual à da lei, razão pela qualsó podem ser considerados vigentes e exigíveis quando não contrariarem nenhuma regra ouprincípio estabelecido na legislação.

ATENÇÃO: Costumes contra legem não se revestem de obrigatoriedade.


Diogo de Figueiredo entende como fonte inorganizada a Praxeadministrativa e a difere dos costumes.

A praxe administrativa, geralmente é adotada por conveniênciaprocedimental de entes e órgãos da Administração Pública. É o uso deexpedientes, por vezes imaginados, que visam solucionar um caso novo oucobrir alguma decisão com garantias, de forma rotineira.

ATENÇÃO: A praxe administrativa não tem valor de fonte do Direito Administrativo, porémpode ser utilizada como um meio hábil para solução de casos, desde que não viole algumaregra ou garantia legalmente constituída.


Fontes

Organizadas

Norma Legal

Jurisprudência

Doutrina

InorganizadasCostumes

PraxesAdministrativas

Estado Federal

➢ É aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelasde Direito Público, uma Nacional e outra Provincial.

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados eMunicípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como

fundamentos:

I - a soberania;II - a cidadaniaIII - a dignidade da pessoa humana;IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V - o pluralismo político.

➢ É UMA DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA.

➢ É cláusula pétrea, ou seja, não pode ser abolida por emenda constitucional, vide artigo 64, § 4º, I,da Constituição Federal de 1988.

Organização do Estado no Brasil

- FORMA DE GOVERNO: República.- SISTEMA DE GOVERNO: Presidencialismo.- FORMA DE ESTADO: Federação.

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados eMunicípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e temcomo fundamentos:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasilcompreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nostermos desta Constituição.

Estado Federal

➢ No Brasil, três são os círculos de poder, denominados: Legislativo, Executivo eJudiciário, dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes aescolha de seus próprios dirigentes.

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

➢ A separação dos poderes do Estado é de grande importância para que se garanta aliberdade dos indivíduos.

➢ Os poderes, mesmo tendo repartições diferentes, são independentes (indivisíveis) eharmônicos (unicidade) entre si

Estado Federal

PODER LEGISLATIVO: Estabelece normas gerais e abstratas que regem a vidaem sociedade, através de manifestação de vontade a ser feita valer toda vezque ocorre o fato descrito na norma. Função normativa ou legislativa.

PODER EXECUTIVO: Traduz num ato de vontade individualizado aexteriorização abstrata da norma. Função administrativa, dentro dos limitesda lei, afim de satisfazer os anseios da coletividade.

PODER JUDICIÁRIO: Dirime as controvérsias que podem surgir na aplicaçãoda lei. Função jurisdicional.

Estado Federal➢ Embora possuam suas funções normais (funções típicas), os poderes também desempenham

funções que, a princípio, deveriam pertencer ao Poder diverso (funções atípicas).

O Poder Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a funçãojurisdicional sempre que o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimesde responsabilidade (art. 52, I, CF/88) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelosmesmos crimes (art. 52, 11, CF/88). Exerce também a função administrativa quandoorganiza seus serviços internos (arts. 51 , IV, e 52, XIII, CF/88)

O Poder Judiciário, além da função típica (função jurisdicional) , pratica atos no exercíciode função normativa, como na elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art.96, I, "a", CF/88) , e de função administrativa, quando organiza os seus serviços (art. 96,I, "a", "b", "c"; art. 96, 11, "a", "b" etc.).

O Poder Executivo, que exerce tipicamente a função administrativa, cumpre tambémfunção atípica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratasatravés de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF/88), ou, ainda, quando edita medidasprovisórias (art. 62, CF/88) ou leis delegadas (art. 68, CF/88).

Administração Pública

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SENTIDO AMPLO (LATO SENSU):

Abarca os órgãos governamentais que comandam e traçam diretrizes e metas (função política), bemcomo órgãos administrativos que executam os planos governamentais (função administrativa).

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA– SENTIDO ESTRITO (STRICTO SENSU):Alcança apenas os órgãos administrativos. Função administrativa.

Função Legislativa Desempenhadas Administração Função Jurisdicional por qualquer dos PúblicaFunção Administrativa Poderes. (sentido amplo)Função Política

Função Administrativa Administração Pública(sentido estrito)


São dois os sentidos utilizados para se referir a Administração Pública:

✓ SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL – diz respeito a própria atividadeadministrativa exercida pelo Estado, por seus órgãos e agentes, caracterizando, a funçãoadministrativa.

✓ SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO - trata do conjunto de agentes públicos,órgãos e pessoas jurídicas, isto é, os sujeitos que executam as atividades administrativas.


✓ SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL➢ Trata-se da própria gestão dos interesses públicos executada pelo Estado, seja através da

prestação de serviços públicos, seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção nocampo privado (poder de polícia – forma restritiva).


✓ SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO➢ Todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes (Legislativo, Executivo e

Judiciário), exerçam função administrativa, serão integrantes da Administração Pública.


Os conceitos de governo e administração são diferentes, embora guardem estreita relação.

Podemos conceituar de forma resumida:

➢ Governo é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. É o comando a ser seguido pelo Estado. As atribuições do governo decorrem da Constituição Federal.

➢ Para que o Estado seja independente, há a necessidade de governo soberano.

➢ Soberania é independencia na ordem internacional e supremacia na ordem interna.


A Administração podemos conceituá-la de várias formas, sendo resumidamente:

a) SENTIDO AMPLO: Relaciona-se com o Governo (que traça as diretrizes) e a administraçãoem sentido estrito (executando as diretrizes do governo);b) SENTIDO ESTRITO: Relaciona-se apenas com a execução. A administração é o instrumentoque se vale o Estado para pôr em prática as escolhas políticas do Governo.c) SENTIDO FORMAL, SUBJETIVO OU ORGÂNICO: A Administração Pública é o conjunto deagentes, órgãos(centros de decisões) e pessoas jurídicas instituídos para consecução dos finsdo Governo, que é o comando, a iniciativa.d) SENTIDO MATERIAL, OBJETIVO OU FUNCIONAL: é a própria atividade administrativaexecutada pelo Estado por meio de seus órgãos e entidades. Abrangem atividades como ofomento, a polícia administrativa, os serviços públicos, etc.

ESTADO GERENCIAL

2° SETOR:

CONCESSIONÁRIAS;

PERMISSIONÁRIA E

AUTORIZATÁRIAS

(Com fins lucrativos)

3° SETOR:

SISTEMA “S”;

ASSOCIAÇÕES , ONG’S(oscip), ORGANIZAÇÕES

SOCIAIS

(Sem fins lucrativos)

1° SETOR

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E ADMINISTRAÇÃO

INDIRETA

ENTES PÚBLICOS

UNIÃO ESTADOS DISTRITO FEDERAL

MUNICÍPIOS

PODEREXECUTIVO

PRESIDÊNCIA DAREPÚBLICA

SECRETARIA GOVERNADORIA PREFEITURA

PODERLEGISLATIVO

SENADO

CÂMARA DOSDEPUTADOS

ASSÉMBLEIALEGISLATIVA

CÂMARALEGISLATIVA

CÂMARAMUNICIPAL

PODERJUDICIÁRIO

S.T.F.S.T.J.T.R.T.

TRIBUNAL DEJUSTIÇA X X

ADMINISTRAÇÃO DIRETA – 1º SETOR

➢ A soma de todos os órgãos públicos integrantes da estrutura de cada entidade federativa (União,Estados, Distrito Federal e Municípios) recebe o nome de Administração Pública Direta ouCentralizada. Assim, pertencem à Administração Direta, além das entidades federativas, tambémos Ministérios, Secretarias, Delegacias, Tribunais, Casas Legislativas, Prefeituras, MinistérioPúblico, Defensorias, Tribunais de Contas etc.

➢ Há quem afirme que a tese de Montesquieu sobre a Tripartição dos Poderes está desatualizadavisto que, hoje, existiriam cinco poderes (com acréscimo do Ministério Público e os Tribunais deContas). Entretanto, para fins de provas e concursos devemos observar o que dispõe aConstituição Federal no artigo 2º, isto é, Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

➢ Assim, no âmbito federal o Tribunal de Contas pertence ao Poder Legislativo auxiliando oCongresso Nacional, sem qualquer subordinação e o Ministério Público da União pertence aoPoder Executivo, não senso subordinado à Presidência da República.

Organização Administrativa

CONCEITOS

Entidade: é uma pessoa jurídica de direito público ou privado, dotada de personalidadejurídica e com patrimônio próprio.

PESSOA JURÍDICA

PERSONALIDADE JURÍDICA

PATRIMÔNIO

Órgão: é um elemento sem personalidade jurídica, incumbido da realização das atividades daEntidade a que pertence, através de seus agentes.

32DIREITO ADMINISTRATIVO – PROFESSOR ALEXANDRE PRADO

DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA

A Descentralização política decorre do próprio texto constitucional. Estados e Municípios desempenham atividades do próprio texto constitucional, com capacidade de editar suas próprias Leis.

A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PODE OCORRER DE 3 FORMAS:

✓1. Descentralização territorial ou geográfica.

✓2. Descentralização técnica, funcional ou por serviços (outorga)

✓3. Descentralização por colaboração ou Delegação.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA – 1º SETOR

AUTARQUIASFUNDAÇÕES

PÚBLICAS

EMPRESAS PÚBLICAS

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

ENTIDADES

CONCESSIONÁRIAS

PERMISSIONÁRIAS

AUTORIZATÁRIAS

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – 2º SETOR

Pessoas Jurídicas de Direito Privado

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

OSCIP´S – ONG´S

SISTEMA S

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – 3º SETOR

Pessoas Jurídicas de Direito Privado

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA– 1º SETOR


Administração Direta

Administração Indireta

é aquela composta por órgãos ligados diretamente aopoder central, federal, estadual, Distrital ou municipal.São os próprios organismos dirigentes, seus ministériose secretarias.

é aquela composta por entidades com personalidadejurídica própria, que foram criadas para realizaratividades de Governo de forma descentralizada

A diferença entre concentração e desconcentração é baseada na noção de órgão público, naquantidade de órgãos que exercem as competências administrativas. Vale lembrar, que naAdministração Indireta também há órgãos e, portanto, subordinação hierárquica entre eles.

Vale lembrar que ação judicial erroneamente dirigida contra órgão público deve ser extintasem julgamento de mérito por ilegitimidade de parte. Cabe à pessoa jurídica a que o órgãopertence ser acionada judicialmente para reparação de danos.

Ex. Min. da Educação dano ação União

Órgãos públicos não podem figurar nos polos ativo ou passivo de ações ordinárias.Entretanto, atualmente certos órgãos públicos brasileiros possuem capacidade processualgeral e irrestrita, atuando livremente em grande variedade de ações judiciais. Exemplo:Ministério Público e da Defensoria Pública.

0ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

39DIREITO ADMINISTRATIVO – PROFESSOR ALEXANDRE PRADO

ENTIDADES São pessoas Jurídicas de direito público ou direito privado dotadas depersonalidade jurídica, portanto, podem ter patrimônio próprio.

Entidades Estatais/Políticas ou Centralizadas

Entidades Administrativas/Descentralizadas

ESPÉCIES DE ENTIDADES

UNIÃO

DISTRITO FEDERALMUNICÍPIOS

ESTADOS

AUTARQUIAS

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

EMPRESAS PÚBLICAS

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA POR SERVIÇOS

ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

VINCULAÇÃO

(CONTROLE FINALÍSTICO)

ESPECIALIDADE

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