Direito Administrativo II (ACTO)

5/17/2018 Direito Administrativo II (ACTO) - slidepdf.com

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Teoria geral da actividade administrativa

Actividade administrativa – fluxo contínuo e ininterrupto de actos praticados pelosórgãos encarregados da função administrativa, unificados por uma finalidade emcomum (noção que coincide com a de Administração pública em sentido material).

Ainda que unificados por uma finalidade em comum, os actos compreendidos naactividade administrativa não são idênticos.

Formas da actividade administrativa – categorias de actos da administração denatureza e regime similar (administração em sentido formal):

Acto administrativo; Contrato administrativo; Regulamento administrativo; Actos reais; Omissões; O plano; Actos materiais; Actos informais.

I. Classificações de actos da administração

1. Quanto ao substrato ontológico:

Positivos – acções (condutas evitáveis); Negativos – omissões (abstenções de condutas possíveis).

Tanto as acções como as omissões são comportamentos domináveis pela vontade. Osregulamentos, actos e contratos administrativos, os planos e as simples actuaçõesadministrativas são actos positivos; os actos materiais e os actos informais podem seractos positivos ou negativos.

2. Quanto à relevância jurídica:

Jurídicos – visam produzir efeitos jurídicos; Não jurídicos – não visam produzir efeitos jurídicos.

Para um acto ser jurídico não é necessário produzir efeitos jurídicos mas apenas queintegre a aptidão para a produção de tais efeitos. O acto nulo não produz efeitos mas nãodeixa de ser um acto jurídico.

Todos os actos da Administração são jurídicos à excepção de alguns actos materiais emparticular e dos actos informais.

3. Quanto à projecção no mundo físico:

Imateriais – existência apenas espiritual, não sendo apreensíveis pelos sentidos; Materiais – susceptíveis de apreensão sensorial.



Os actos imateriais, devido à natureza externa do direito, devem ser evidenciadosatravés de manifestações sensorialmente apreensíveis (escrita ou fala) que não seconfundem, contudo, com os actos em si.

4. Quanto ao conteúdo:

Normativos – têm carácter geral e abstracto; Não normativos – são individuais e concretos.

Um acto é geral ou individual consoante os seus destinatários sejam indetermináveis oudetermináveis no contexto em que foi praticado. É abstracto ou concreto consoante asituação de facto à qual visa aplicar-se seja indeterminável ou determinável no contextoem que o acto foi praticado. Só os regulamentos bem como alguns planos e actosinformais têm carácter normativo.

5. Quanto ao número de vontades necessárias para a sua perfeição:

Unilaterais – dependem da existência de uma vontade; Bilaterais – dependem da existência de duas vontades; Multilaterais – dependem da existência de mais de duas vontades.

O importante desta classificação é o número de vontades e interesses contrapostos paraque o acto exista, sendo irrelevante o número de autores. Por exemplo, os actospraticados em co-autoria são actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade.

Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisória executiva da Administração,

enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administraçãoconsensualizada pós-liberal.

6. Quanto ao grau de intensidade do interesse público prosseguido:

Gestão pública – disciplinada pelo Direito Administrativo; Gestão privada – disciplinada pelo Direito privado.

Todos os actos da Administração devem prosseguir o interesse público definido por lei.O que difere os actos de gestão pública e de gestão privada é o grau de intensidade dointeresse público no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os

actos de gestão pública estão legalmente vinculados a prosseguir um interesse públicocuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com eleconflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse público sobreos interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares.

Os actos de gestão privada são regulados pelo Direito privado que trata de formaigualitária todos os sujeitos intervenientes, sejam públicos ou privados. O tribunal deconflitos tem optado pela utilização de um critério formal assente na investidura daAdministração de uma posição de poder e na aplicação de Direito Administrativo.

Actos de gestão pública – regulamentos, planos e actos administrativos, as simplesactuações administrativas e as omissões destes actos. Os contratos e os actos materiaispodem configurar actos de gestão pública ou privada consoante o caso concreto.



II. Pressupostos dos actos jurídicos da administração

Os pressupostos são condições lógicas e cronológicas da prática dos actos jurídicos daadministração. A configuração dos pressupostos varia consoante a forma da actividade,o tipo de acto e o regime do mesmo.

1. Pressupostos subjectivos

Autor – sujeito jurídico que pratica a conduta que consubstancia um acto daadministração. Os actos da administração enquanto condutas voluntárias têmque ter um suporte subjectivo emissor.

Alguns actos de administração, como os actos reais, podem ter como autor quer órgãos,quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por órgãos,uma vez que traduzem a eficácia da sua competência. A questão torna-se complexaquando está em causa o exercício de competências conjuntas, nomeadamente nos actos

praticados em co-autoria e dos actos bilaterais.

Destinatário – pessoa, singular ou colectiva, ou o ente não personalizado, cujaesfera jurídica é visada por um determinado acto da administração. Só éadmissível falar em destinatário quanto aos actos unilaterais: quanto aos actosbilaterais e multilaterais, cada parte é destinatária das declarações unilaterais devontades das restantes partes.

O destinatário não se confunde com o objecto porque este é um elemento do acto, aopasso que o destinatário é um pressuposto sem o qual o acto não existe. Os destinatários

assumem particular importância nos actos em que são susceptíveis de determinação, istoé, nos actos não normativos, uma vez que a ordem jurídica estabelece frequentementerequisitos de legalidade para tais actos relativos à identidade dos destinatários.

2. Pressupostos objectivos

Pressupostos de facto e de Direito – circunstâncias factuais (realidadeobjectiva por detrás do acto) e jurídicas (regime legal existente antes do acto eque o habilita) integrantes da previsão da norma cuja estatuição habilita a práticado acto em causa.

Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como seraditados pela Administração à previsão da norma no exercício de uma margem de livredecisão. Por exemplo, a existência de uma vaga é um pressuposto objectivo de facto doacto administrativo de nomeação de uma pessoa como titular de um órgão.

Pressupostos mistos – abrangem as competências objectiva (poder funcionalnormativamente definido) e subjectiva (titularidade do poder funcional).

III. Elementos dos actos jurídicos da administração

Os elementos são os aspectos integrantes da estrutura dos actos jurídicos. O conceito

adquire importância no âmbito da cláusula geral de nulidade do artigo 133º/1 do CPA,que determina a nulidade a actos a que faltem elementos essenciais.



Formalidades anteriores ao acto -visam permitir ou facilitar a formaçãodo acto em termos conformes com o

bloco de legalidade, o interessepúblico e as posições jurídicassubjectivas dos particulares.

formalidades concomitantescom o acto - visam assegurar a

observância dos requisitoslegais de formação da vontade

da administração.

formalidades posteriores ao acto- visam a sua publicação, prova de

eficácia.

1. Elemento subjectivo: a vontade – a vontade como elementos dos actos jurídicos da administração decorre da noção de acto jurídico como condutavoluntária. A vontade é o ânimo de um ente consciente e autodeterminado para aadopção de um determinado comportamento.

A vontade é um mecanismo de imputação dos actos das pessoas físicas às pessoascolectivas administrativas de cujos órgãos são titulares ou dos quais são agentes.

2. Elementos objectivos

Elementos objectivos materiais:

Conteúdo – configuração dos efeitos visados pelo acto; Objecto – realidade sobre a qual o acto visa produzir efeitos.

Elementos objectivos funcionais:

Fim (real) – propósito visado por um determinado acto; Motivos – circunstâncias que levaram o autor do acto à sua prática.

Elementos objectivos formais:

Forma – modo de exteriorização de um determinado acto jurídico (oral,escrita – simples ou solene);

Formalidades – trâmites que podem ser actos ou meros factos jurídicos

que visam finalidades diversas:

Formalidades essenciais são estabelecidas por lei, ao passo que as formalidadesnão essenciais são determinadas por decisão discricionária da administração;

Formalidades supríveis podem ser cumpridas em momento posterior àquele quefoi prescrito para a sua prática normal; formalidades insupríveis só podem sercumpridas no momento fixado por lei;

Formalidades simples são aquelas que a lei se limita a estabelecer, já asformalidades solenes são também estabelecidas por lei, mas alvo de umaregulamentação com maior ou menor minúcia no que diz respeito aos termos aque deve obedecer o seu cumprimento;

A forma simples dos actos unilaterais é o despacho. Possíveis formas solenessão a portaria, o decreto e o decreto regulamentar (regulamento independente).



Nos actos bilaterais e multilaterais, a forma simples é a de documento escrito,sendo a forma solene a escritura pública;

A forma e as formalidades não são fins em sim mesmos. São prescritas pelo bloco delegalidade em atenção a fins substanciais, à luz dos quais estas devem ser interpretadas.

Degradação da forma legal ou degradação de formalidades essenciais emformalidades não essenciais – surge quando são preteridos determinados requisitosformais de legalidade, mas os fins que presidiram à sua imposição normativa foramatingidos integralmente de outro modo e a previsão das normas que os estabelecem nãodeve considerar-se preenchida, conduzindo, na prática, a uma depreciação do efeito dovício em causa, gerando uma mera irregularidade.

IV. Requisitos dos actos jurídicos da administração

Propriedades dos actos jurídicos da administração – os actos jurídicos da

administração são actos dotados de determinadas características ou propriedades quenão são mais do que atributos positivamente valorados pela ordem jurídica, de tal modoque só os actos que cumulativamente os reúnam estão em condições de desempenhar, deforma plena, as funções que a ordem jurídica lhes imputa. São elas:

1. Existência jurídica (verdadeira imposição ontológica) – identificabilidade deum concreto quid enquanto acto jurídico-público ou enquanto acto pertencente auma categoria de actos da administração pública.

2. Legalidade – conformidade dos actos da administração com o bloco delegalidade. Por conformidade entende-se, em primeiro lugar, por respeito peloslimites impostos pelo bloco e, em segundo lugar, pela observância dofundamento normativo exigido para os actos em causa.

Regularidade – plena conformidade dos actos com o bloco de legalidade;

Validade – conformidade dos actos da administração com os aspectos do blocode legalidade dos quais a ordem jurídica faz depender o desempenho, pelos actosem causa, das funções que lhes estão atribuídas.

A validade consiste, assim, na aptidão intrínseca do acto para a produção dos efeitos

jurídicos por si visados; tanto a regularidade como a validade não dizem respeito a actosmateriais da administração.

3. Eficácia – efectiva produção de efeitos jurídicos por um acto jurídico. A eficáciadistingue-se da validade porque diz respeito à produção efectiva, ao passo que avalidade refere-se apenas a uma mera aptidão para a produção de tais efeitos.Pode haver aptidão sem uma efectiva produção de efeitos.

Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas três propriedades.Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurídica exige-lheque cumpra determinados requisitos: caso não se verifique tal cumprimento, o acto em

causa ingressa nas categorias da inexistência, da ilegalidade e/ou da ineficácia, às quaisa ordem jurídica associa efeitos negativos.



Requisitos da existência dos actos da administração

Estes requisitos são exigências normativas de cuja verificação cumulativa depende aexistência jurídica dos actos normativos, relativos a:

Aspectos integrantes da categoria do acto do poder públicos do Estado; Aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administração.

Os requisitos de existência são, assim, os elementos da previsão de uma norma implícitacuja estatuição corresponde a determinação da aplicação de determinado regime

jurídico. A verificação de todos os requisitos de existência permite a integração de umacto numa determinada categoria jurídica e determina a aplicação de um regime jurídicocorrespondente, adquirindo existência jurídica.

Para se saber quais são os requisitos de existência de um acto é necessário conhecer oseu conceito, a categoria onde se enquadra e decompô-lo nos seus aspectosconstitutivos. A não verificação de um ou mais requisitos implica a inexistência do acto.

Requisitos de legalidade dos actos da administração

Exigências jurídicas de cuja verificação cumulativa depende a legalidade dos actos deadministração. As exigências dizem respeito a cada um dos pressupostos e doselementos dos actos de administração.

Requisitos subjectivos – autor e destinatário do acto; Requisitos mistos – competências objectiva e subjectiva;

Requisitos objectivos – materiais, funcionais e formais; Pressupostos objectivos de facto e de Direito (aferidos caso a caso).

Os requisitos de legalidade podem ser referentes a:

a) Momentos anteriores à prática do acto;b) Concomitantes do próprio acto;c) Averiguações reflectidas no acto mas efectuadas em momento anterior.

Os requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o acto fica perfeito, logo osrequisitos posteriores à prática do acto não são requisitos de legalidade; podem, quanto

muito, ser requisitos de eficácia. A infracção de um ou mais requisitos de legalidadeacarreta a ilegalidade do acto que pode conduzir à invalidade ou à mera irregularidadedo acto em causa.

Requisitos de eficácia dos actos da administração

Exigências jurídicas de cuja verificação cumulativa depende a eficácia dos actos deadministração. São exigências extrínsecas ao acto em causa, isto é, realidades exterioresao próprio acto relativas a momentos posteriores. Por exemplo, a publicação do acto.

Verificando-se todos os requisitos de eficácia, o acto passa a produzir efeitos jurídicos;por outro lado, a falta de um ou mais requisitos implica a ineficácia do acto em causa.Os requisitos variam claramente entre as diversas formas de actividade administrativa.



V. Existência e inexistência jurídica dos actos de administração

Aspectos gerais

Acto existente – acto que respeita os requisitos de existência, pelo que a ordem

jurídica determina a sua qualificação como acto jurídico e a consequenteaplicação do regime jurídico que lhe corresponde;

Acto inexistente – acto que não respeita pelo menos um dos requisitos deexistência, pelo que a ordem jurídica rejeita a sua qualificação como acto

jurídico ou a sua recondução à categoria de acto em que pretendia ingressar;

Inexistência material – corresponde a um “nada” ontológico. É mais correctofalar em inexistência do acto do que proferir “acto inexistente”;

Inexistência jurídica – em sentido estrito corresponde a um juízo formalizadosobre realidades ontologicamente existentes mas às quais o direito recusa aqualificação como jurídicas, ou a qualificações que pretendem assumir emdeterminada categoria jurídica, em virtude de não reunirem os respectivosrequisitos de existência. O “acto existente” é uma mera aparência de acto, logo ainexistência jurídica não pode ser considerada um desvalor do mesmo: aquiloque não existe não pode ser valioso ou “desvalioso”.

Marcelo Rebelo de Sousa aceita a inexistência jurídica, ao contrário dosadministrativistas de Coimbra que não só não a aceitam como a negam, ou, quantomuito, tratam-na como uma espécie de nulidade agravada. A inexistência jurídica é de

ocorrência pouco frequente, uma vez que o legislador tem utilizado a sua liberdade deestabelecer os requisitos da mesma, no sentido de estabelecer a consequência danulidade para situações que seriam de inexistência (sempre que se alarga o âmbito dainvalidade, restringe-se o da inexistência).

A dissolução da inexistência jurídica na nulidade é facilitada pela circunstância de oregime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinarconjuntamente os actos nulos e inexistentes, o que faz com que a inexistência tenha umarelevância muito secundária em todas as formas de actividade administrativa.

Regime da inexistência

Não existe qualquer disposição normativa que consagre o regime da inexistência jurídica. Pode, contudo, enunciar-se as seguintes características dos actos inexistentes:

Não produzem qualquer efeito, independentemente de declaração jurisdicional; Não têm carácter vinculativo; Não são susceptíveis de execução coerciva; São insanáveis mediante ratificação, conversão ou reforma; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurídico, público ou privado; São irrevogáveis, porque inexistentes;

As decisões jurisdicionais que os apliquem nunca transitam em caso julgado;



A sua invocação não está sujeita a qualquer prazo, mesmo mediante impugnaçãoadministrativa ou jurisdicional, o que significa que o decurso do tempo nãoacarreta a sua consolidação na ordem jurídica.

VI. Legalidade e ilegalidade dos actos jurídicos da administração

Aspectos gerais

Acto legal – respeita os requisitos de legalidade, sendo juridicamente conforme;

Acto ilegal – acto que, por não respeitar um dos seus requisitos de legalidade, seapresenta numa situação de desconformidade com o bloco de legalidade.

Um acto legal é necessariamente válido e regular; já um acto ilegal pode ser inválido ousimplesmente irregular, consoante a ordem jurídica o prive ou não da aptidão intrínsecapara a produção de efeitos jurídicos.

Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dosactos da administração. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoanteo requisito de legalidade concretamente violado. Os vícios são as formas específicas demanifestação da ilegalidade, consoante o requisito violado.

Os vícios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais,materiais e funcionais. Os vícios podem, ainda, ser próprios se afectaremdirectamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actosanteriores dos quais a legalidade do acto depende.

Os actos da administração desconformes com o bloco de legalidade são objecto de um juízo desfavorável por parte da ordem jurídica que lhes atribui consequências negativas,sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade.

Invalidade e desvalores jurídicos

Invalidade – inaptidão intrínseca de determinado acto para a produção estáveldos efeitos por si visados (embora o acto inválido possa eventualmente produzirefeitos de forma precária);

Desvalores jurídicos – diferentes formas de invalidades às quais correspondemregimes também diversos. Os desvalores típicos dos actos da administração sãoa nulidade e a anulabilidade, por ordem decrescente de gravidade.

1. Nulidade

São nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem jurídica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequenterecusa de reconhecimento de efeitos jurídicos do acto em causa. Mesmo que estejamenvolvidos interesses públicos ou privados que de outro modo pudessem justificar amanutenção dos efeitos, estes são destruídos.



O critério material resulta da sistematização da nulidade prevista para cada uma dasformas da actividade administrativa, sendo que, por isso, é apenas tendencial, uma vezque depende das especificidades de cada forma de actividade.

O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da

administração, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados,bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. Olegislador ao estabelecer desvalores rege-se por critérios ligados à interpretaçãoconjuntural que faz dos interesses públicos primários.

É sempre necessário verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado paradeterminado acto ilegal, independentemente do juízo que possa formar-se acerca dagravidade do vício por ele incorrido. A relevância da nulidade é maior nos regulamentose menor nos actos e contratos administrativos.

Nulidade não é o mesmo que inexistência – os vícios de que padece o acto nulo,

embora graves, não perturbam a sua qualificação jurídica. O acto nulo é juridicamenteexistente, embora não produza efeitos físicos (podendo produzir outros), enquanto oacto inexistente não produz efeitos de nenhuma ordem.

Regime da nulidade – os actos nulos:

Não produzem qualquer efeito jurídico típico, independentemente de declaração jurisdicional ou administrativa;

Não têm carácter vinculativo;

Não são susceptíveis de execução coerciva; Não estão sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocação; São insanáveis mediante ratificação, reforma ou conversão; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurídico; São irrevogáveis, mas susceptíveis de declaração de nulidade; Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem força obrigatória geral.

2. Anulabilidade

Corresponde a situações em que a violação do interesse público é menos grave que assituações tendentes à nulidade, pelo que a necessidade de reposição do interesse público

violado, conducente à eliminação dos efeitos jurídicos do acto viciado, tem de sercompatibilizada com outros interesses públicos ou privados conducentes à preservaçãodos efeitos do acto viciado.

A compatibilidade dos interesses que colidem é assegurada pelo regime legal dos actosanuláveis, na medida em que admite a produção precária de efeitos pelo acto viciado e aconsolidação deste na ordem jurídica, uma vez decorrido o prazo relativamente curtopara a sua impugnação. A anulabilidade é mais frequente nos actos e nos contratosadministrativos e é, praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos.

Regime da anulabilidade – os actos anuláveis:

Podem produzir efeitos jurídicos desde que aliem os seus requisitos de eficácia;



São vinculativos, na medida em que sejam eficazes; São susceptíveis de execução coerciva, na medida da sua eficácia; São sanáveis mediante ratificação, conversão ou reforma; Não são passíveis de desobediência pelos diversos sujeitos jurídicos; São susceptíveis de revogação;

Podem ser invocados dentro de um determinado prazo, findo o qual seconsolidam na ordem jurídica;

As consequências associadas só podem ser efectivadas após a anulação jurisdicional ou revogação administrativa que assumem carácter constitutivo;

A sua invalidade só pode ser conhecida por um número restrito de órgãos daadministração, bem como a título não oficioso, pelos tribunais.

3.

Desvalores atípicos – a lei pode, para determinadas ilegalidades, estabelecerdesvalores cujo regime não se reconduza integralmente à nulidade ou àanulabilidade (desvalores típicos).

Ilegalidade e irregularidade

Irregularidade – consequência jurídica de actos que padeçam de ilegalidades poucograves e, como tal, tidas como insusceptíveis de afectar de forma essencial a produçãode efeitos estáveis pelos actos viciados em causa. Trata-se de vícios competenciais eformais e nunca vícios materiais ou funcionais.

A irregularidade é excepção no Direito Administrativo e, em geral, no direito público,na medida em que, por força do princípio da legalidade, na dimensão de preferência delei, a violação do bloco de legalidade acarreta o não reconhecimento dos efeitos aosactos jurídicos ilegais ou a sua destruição.

Regime da irregularidade (277º/2 CRP)

O regime dos actos irregulares é idêntico ao dos actos ilegais e regulares. No entanto, airregularidade pode acarretar uma depreciação dos efeitos secundários dos actos

jurídicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Os actos meramenteirregulares não deixam de ser ilegais pelo que podem dar origem a responsabilidade

civil e disciplinar dos seus autores.

A depreciação da invalidade em mera irregularidade: degradação da forma e deformalidades e aproveitamento do acto

A ordem jurídica estabelece, por vezes, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) paraum acto jurídico da administração que padece de determinado vício mas permite que,reunidas determinadas circunstâncias, o acto possa ser considerado como irregular.

Degradação da forma legal e de formalidades essenciais em não essenciais – surgequando as finalidades que a prescrição legal de uma forma ou formalidades exigidaspara um determinado acto foram plenamente atingidas por outro meio; nestes casostorna-se inútil o cumprimento daqueles requisitos formais.



Aqui, o acto não é privado da aptidão intrínseca para a produção plena dos seus efeitosprincipais, apenas não se verificam os requisitos formais para este ser perfeito.

Princípio do aproveitamento dos actos da administração

Este princípio construído pelos tribunais determina que a invalidade de um acto quepadeça de vício de forma ou violação de lei por falta de fundamentação pode ser“descaracterizada”, mantendo-se vigente o acto impugnado quando o tribunal possaestar seguro, sem margem de dúvidas, de que o acto, com o sentido e conteúdo com quefoi praticado, era a única decisão admissível, independentemente das incidências doprocedimento administrativo.

A jurisprudência introduziu algumas limitações a este princípio, nomeadamente aexistência de margem de livre decisão e de dificuldades na interpretação da lei ou nafixação dos pressupostos de facto.

VII. Eficácia e ineficácia dos actos da administração

Aspectos gerais

Acto jurídico eficaz é aquele que produz efeitos jurídicos;

Acto jurídico ineficaz é aquele que não produz quaisquer efeitos jurídicos (existee é apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).

Ineficácia – ilegalidade exterior ao acto:

Originária – sendo a mais frequente, corresponde à preterição de requisitos deeficácia mais comuns;

Superveniente – pode decorrer da suspensão, administrativa ou jurisdicional,dos efeitos de um acto jurídico.

Não existe uma correlação necessária entre validade e eficácia e entre invalidade eineficácia; existem actos inválidos mas eficazes (anuláveis) e actos válidos masineficazes (sem publicação). A ineficácia pode, contudo, decorrer necessariamente dainvalidade se esta assumir uma forma que impeça a produção de efeitos pelo acto,

nomeadamente a nulidade.

Origens da ineficácia

a) Preterição de meros requisitos de eficácia – tem carácter normalmentetemporário e é suprível mediante o preenchimento posterior do requisito emfalta. Tal não ocorre se a supressão depende de uma conduta discricionária e estafor recusada pelo órgão competente para a sua adopção.

b) Preterição de requisitos de validade – tem carácter normalmente definitivo e éinsuprível mediante o preenchimento posterior do requisito em falta.



A ineficácia de um acto jurídico, ainda que válido, pode ter consequências para actossubsequentes: assim como os actos ineficazes não produzem efeitos, os actos queprocedam à sua aplicação ou execução são necessariamente ilegais e, no caso de actosimateriais, serão inválidos.

VIII. Procedimentalização da actividade administrativa

Procedimentalização

No século XX assistiu-se à procedimentalização da actividade administrativa. Nosprimórdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitosdas condutas da administração, sem se estabelecer quaisquer normas relativas aocaminho a percorrer até à sua adopção e para a sua execução; não fixava normasprocedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre decisão que era lata,existindo uma reserva de administração. Actualmente, considera-se tão importantecomo a decisão, o caminho percorrido antes da tomada de decisão e a sua execução.

É na fase prévia à tomada de decisão que começa a iniciativa procedimental, oapuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; osactos preparatórios da decisão; a participação dos interessados na decisão; o esforço deprotecção dos direitos e posições jurídicas; a ponderação de interesses relevantes e dasmelhores soluções. Todos estes aspectos fazem-se antes da decisão e influenciam o seusentido. A influência destes aspectos pode ser tão forte que se proceda a uma redução dadecisão a uma mera aplicação da única alternativa possível de actuação no casoconcreto, reduzindo a zero a margem de livre decisão.

Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam oucomplementam outros de forma a que haja uma completa efectivação dos efeitos

jurídicos. Estes actos podem, também, acarretar ofensas graves às posições jurídicassubjectivas dos particulares.

Conclusão: a importância das fases pré e pós decisórias levam a que a lei passasse adefinir o modo de produção e execução das decisões da administração, comoconcretização dos princípios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se aexpansão do fenómeno da procedimentalização que teve como resultado o facto de osactos da administração estarem hoje inseridos num procedimento administrativodisciplinado por lei ou dele serem produto.

Procedimento administrativo

O procedimento administrativo resulta numa série de várias condutas dotadas de lógicainterna e orientadas para a produção (procedimento decisório) ou execução(procedimento executório) de uma decisão administrativa – art. 1º/1 CPA: sucessãoordenada de actos e formalidades tendentes à formação, manifestação e execução davontade da administração pública.

Os actos da administração podem constituir o momento final do procedimento que visaa sua prática; podem ser praticados no decurso de um procedimento que visa preparar

a prática de um outro acto e podem, ainda, ser praticados no decurso de umprocedimento que visa a execução de actos anteriormente praticados.



A procedimentalização da administração pública é quase total, constituindo umarealizada essencialíssima no domínio do Direito Administrativo. Todos os actos,regulamentos e contratos administrativos devem ser antecedidos e executados através deprocedimentos administrativos. Os actos materiais jurídicos devem também serenquadrados num procedimento, quer visem a prática de actos imateriais, quer visem a

sua execução; o mesmo se aplica às simples actuações administrativas.

O fenómeno da procedimentalização é uma das marcas que distinguem o Direitopúblico e, em particular, o Direito Administrativo, uma vez que reduz ou elimina aautonomia pública da administração pública naquelas matérias, envolvendo, por isso, asua subordinação ao Direito em termos distintos das relações entres privados.

Importância prática e teórica do procedimento administrativo

Importância prática

O procedimento decisório permite à administração averiguar os factos e os direitosrelevantes mediante a realização de diligências de recolha de prova, a auscultação deorganismos públicos encarregues de velar pelos interesses públicos envolvidos e aaudição de pessoas ou entidades cujas posições jurídicas subjectivas possam serafectadas pela decisão; assim têm a oportunidade de exercer o seu direito departicipação. Só o procedimento permite a operatividade do princípio da imparcialidadeporque permite a identificação exaustiva dos interesses públicos e privados relevantespara a decisão, para posterior ponderação. O procedimento facilita a administração aopermitir a produção mais fácil e atempada de decisões legais, conformes às posições

jurídicas subjectivas dos particulares, oportunas e convenientes.

A generalidade dos actos e formalidades que integram o procedimento constituemrequisitos de legalidade formal dos actos da administração, cuja preterição temconsequências ao nível da legalidade e validade.

O procedimento executivo possibilita que os actos jurídicos produzam facticamente osefeitos por si visados, possibilitando a melhor prossecução dos interesses públicos emcausa. Por outro lado, o procedimento constitui uma importante garantia dosparticulares em face das actividades que frequentemente introduzem no mundo materialos efeitos desfavoráveis e irreversíveis que os actos decisórios continham apenas empotência, devido ao seu carácter individual.

Importância teórica

O estudo do procedimento permite analisar de forma sistemática o modo de produçãodas condutas administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns àgeneralidade das formas de actuação da administração. Permite ultrapassar a visãoclássica que coloca o acto administrativo no centro de gravidade de todo o sistema deDireito Administrativo.

O procedimento é também adequando à compreensão de fenómenos da administraçãoinfra-estrutural, na medida em que esta se caracteriza por envolver relações de carácter

contínuo entre a administração e os particulares. Alguma doutrina considera oprocedimento como o novo conceito-chave do Direito administrativo.



Crítica: a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos procedimentosadministrativos torna praticamente impossível uma compressão global da parte geral dodireito administrativo a partir da óptica do procedimento.

Funções do procedimento administrativo

a) Funções objectivas

Intensifica a sujeição da administração ao Direito e ao princípio da legalidade; Contribui para o aumento da aceitação social das decisões administrativas;

Permite a identificação e ponderação dos interesses públicos e privadosrelevantes para a decisão do caso concreto;

Permite a identificação dos dados de facto e de direito, propiciando o respeitopelo bloco de legalidade;

Permite uma maior racionalidade, eficiência, oportunidade e conveniência daprossecução do interesse público e da actividade administrativa;

Institucionaliza a cooperação entre a administração e os particulares, ampliandoa legitimidade da administração.

b) Funções subjectivas

Permite a participação dos particulares na formação de decisões que lhes sigam

respeito, assegurando a salvaguarda das posições jurídicas subjectivas dosparticulares perante a administração;

Assegura que a actuação administrativa se processe com transparência epublicidade, permitindo uma maior elucidação dos particulares a seu respeito;

Minora o risco da adopção de condutas imprevisíveis, satisfazendo a exigênciade previsibilidade imanente do Estado de Direito;

Confere padrões objectivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, daactividade da administração.

Procedimento administrativo e procedimento jurisdicional

Será o procedimento administrativo igual ao processo contencioso nos tribunaisadministrativos? Após 1974, uma visão dualista, imposta pelo princípio da separação depoderes, evidencia as suas diferenças aos níveis orgânico, teleológico e principiológico.

Ponto de vista orgânico – o procedimento desenrola-se perante a administraçãopública enquanto o processo decorre nos tribunais;

Ponto de vista funcional – o procedimento visa a prossecução do interessepúblico administrativo inerente à função administrativa; o processo visa o fimpúblico de restauração da paz jurídica inerente à função jurisdicional;



Ponto de vista dos princípios formadores – no procedimento vigora oprincípio do inquisitório (compete à administração pública o impulsoprocedimental) e oficioso; no processo vigora o princípio do dispositivo (quetraduz o carácter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual às partesenvolvidas no caso) e não oficioso.

Há, contudo, ligações entre procedimento e processo administrativos. Ambosconstituem processos em sentido amplo, isto é, sucessões ordenadas de actos que visamfinalidades determinadas. Ao tramitar o procedimento administrativo, a administraçãoestá ciente de que, sobre os actos que praticar, pode vir a incidir em processo

jurisdicional. O controlo jurisdicional da legalidade das condutas administrativas recaisobre procedimentos e formalidades graciosas, cuja preterição ou deficiente realizaçãoimplica o vício de forma do acto final.

O processo e o procedimento relacionam-se de forma dinâmica, uma vez que os actospraticados num procedimento podem ter implicações num processo jurisdicional

pendente; assim como a sentença de um tribunal administrativo pode influenciarprocedimentos administrativos pendentes ou determinar a abertura de um procedimentoadministrativo encerrado.

A codificação do procedimento administrativo geral

A codificação do Direito Administrativo é dificultada pelas suas características próprias;todavia é um dos domínios em que tais complicações são facilmente ultrapassáveis.

a) Vantagens da codificação do procedimento administrativo

Clareza, certeza e acessibilidade maior das normas gerais que disciplinam aformação das condutas administrativas;

Acréscimo de eficiência da administração e dos tribunais administrativos, bemcomo da tutela dos direitos fundamentais dos particulares.

b) Desvantagens da codificação do procedimento administrativo

Excessiva rigidificação do procedimento administrativo que poderia levar a umadiminuição da adaptabilidade do Direito às evoluções económicas, sociais e

culturais e afastar a administração da prossecução do interesse público.

As razões de desconfiança da doutrina acerca da codificação do procedimentoadministrativo foram desmentidas pela sua expansão à escala mundial e pela apreciaçãodos diversos códigos do procedimento administrativo.

O regulamento

Noção e aspectos gerais

O regulamento administrativo é uma decisão de um órgão da administração pública que,

ao abrigo de normas de Direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situaçõesgerais e abstractas.



Da sua caracterização como decisão decorre que se trata de um acto positivo, imaterial eunilateral: o facto de ser emitido por um órgão administrativo implica que se trata de umacto da administração; sendo emitido ao abrigo de normas de Direito público, énecessariamente um acto de gestão pública; se visa produzir efeitos jurídicos, trata-se deum acto jurídico; se esses efeitos se produzem em situações gerais e abstractas, trata-se

de um acto normativo. O aspecto mais saliente do regulamente, que permite distingui-lode todas as restantes formas jurídicas da actividade administrativa, é o de contercomandos gerais e abstractos, ou seja, normas jurídicas.

Regulamento, lei e acto administrativo

1. Regulamento e lei

O regulamento traduz o exercício da função administrativa, distinguindo-se da lei quetraduz o exercício da função legislativa. A distinção substancial entre lei e regulamentoé, portanto, decorrente da existente entre as duas funções: a lei partilha o carácter

primário da função legislativa, enquanto o regulamento partilha do carácter secundárioda função administrativa, estando por isso subordinado ao princípio da legalidade.

2. Regulamento e princípios da legalidade

a) Consequências do princípio da legalidade dos regulamentos

Enquanto forma de actividade administrativa, os regulamentos estão sujeitos aoprincipio da legalidade, quer na dimensão de preferência de lei, quer de reserva de lei.Da sujeição dos regulamentos à preferência de lei decorrem cinco consequências:

Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que estão sujeitos sãoilegais e, normalmente, inválidos. Assim, são constitucionalmente proibidos osregulamentos delegados, ou seja, regulamentos aos quais a lei permite que, comeficácia externa, interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitoslegais (112º/5 CRP);

Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrário àquilo que nela sedispõe. A revogação do regulamento é sempre expressa;

A revogação ou cessação de vigência da lei habilitante da emissão de

determinado regulamento implica a cessação da sua vigência por caducidade;

Tal como a interpretação da lei deve ser conforme à Constituição, ainterpretação dos regulamentos deve ser feita conforme à lei;

Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204º CRP, poridentidade de razão; 73º/2 CPTA) e são susceptíveis de impugnação oficiosa.

Da sujeição dos regulamentos à reserva de lei decorrem duas consequências:

Os regulamentos têm necessariamente que ser habilitados por lei. Contudo, o

grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar no seu conteúdo;



Os regulamentos retroactivos são, em regra, retroactivos.

b) Hierarquia dos regulamentos

Ao contrário do que acontece com as leis, que têm todas a mesma hierarquia (embora

não necessariamente a mesma força), os regulamentos são hierarquicamentediferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferênciade lei entre regulamentos. Os critérios da hierarquia regulamentar são três: a posição doórgão emissor, o âmbito territorial das atribuições prosseguidas pela pessoa colectiva aque pertence o órgão emissor e a forma regulamentar.

Segundo o critério da posição do órgão emissor, os regulamentos emitidos por órgãossupraordenados são hierarquicamente superiores àqueles emitidos pelos órgãos que lhessejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superiorhierárquico, por um delegante, por um superintendente ou por um órgão tutelar sãohierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo

subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado.

Segundo o critério do âmbito geográfico das atribuições prosseguidas, osregulamentos emitidos por órgãos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuiçõessejam de âmbito territorial mais amplo são hierarquicamente superiores àquelesemitidos por órgãos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuições sejam de âmbitoterritorial mais restrito.

Segundo o critério da forma, os regulamentos de forma mais solene sãohierarquicamente superiores àqueles que sejam revestidos de forma menos solene.

Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entrenormas constantes de ambos têm que ser resolvidos fora dos quadros da preferência delei, designadamente com apelo aos critérios da generalidade, especialidade eexcepcionalidade normativas ou de sucessão temporal entre actos jurídicos.

Fundamentos e funções dos regulamentos

Fundamentos dos regulamentos

Os fundamentos dos regulamentos são três, consoante se adopte um prisma

sociopolítico, jurídico ou da estrutura constitucional do Estado.

Do ponto de vista sociopolítico, os regulamentos fundamentam-se nos limitesnaturais da função legislativa: assim, o campo de operatividade por excelênciado regulamento começa onde acaba a capacidade de previsão do legislador;

Do ponto de vista jurídico, o fundamento dos regulamentos é o princípio dalegalidade, na sua dimensão de reserva de lei – a emissão de qualquerregulamento tem que ser habilitada por uma norma jurídica hierarquicamentesuperior, suficientemente legitimada e densificada;

Do ponto de vista da estrutura jurídico-constitucional do Estado, algunsregulamentos fundamentam-se no princípio da separação de poderes.



Funções dos regulamentos

As funções dos regulamentos têm uma estreita ligação à natureza da funçãoadministrativa como função secundária do Estado e aos fundamentos do poderregulamentar: os regulamentos podem servir para executar as leis, para complementá-

las e para dinamizar globalmente a ordem jurídica.

A função de execução das leis visa possibilitar a aplicação prática de umdeterminado regime legal, nomeadamente através da introdução da disciplinanormativa de determinadas matérias que a lei se absteve de regular e que é,todavia, necessária para que esta se torne exequível;

A função de complementação das leis visa a regulação dos aspectos acessóriosde um determinado regime legal que a lei não regulou directamente, porconsiderar necessário ou conveniente (designadamente por razoes de maiorproximidade da administração em relação às situações reguladas) que sejamdefinidos por regulamento;

A função da dinamização global da ordem jurídica visa a introdução dedisciplinas normativas materialmente inovatórias, por não corresponderem aexecução ou complementação de leis.

Classificações de regulamentos

Os regulamentos podem ser classificados atendendo à sua relação com a lei e às suasfunções, à titularidade do interesse público prosseguido, ao seu conteúdo e ao seu

âmbito de eficácia. Quanto à relação dos regulamentos com a lei e às suas funções, os

regulamentos podem ser de execução, complementares ou independentes;

Quanto à titularidade do interesse público prosseguido, distingue-se entre osregulamentos autónomos, os regulamentos autonómicos e os demaisregulamentos. Os regulamentos autónomos emanam de um órgão de umapessoa colectiva da administração autónoma e os regulamentos autonómicos emanam de um órgão de uma pessoa colectiva da administração autonómica;

Quanto ao conteúdo, os regulamentos podem ser de organização, defuncionamento, de polícia e fiscais;

Quanto ao âmbito de eficácia, os regulamentos podem ser internos ouexternos. Os regulamentos internos disciplinam a organização e ofuncionamento da pessoa colectiva a que pertence o órgão do qual emanam; osregulamentos externos visam a produção de efeitos para fora da pessoa colectivaa que pertence o órgão do qual emanam.

Procedimento regulamentar

A procedimentalização da actividade administrativa atinge também o camporegulamentar. Assim, os arts. 115º-118º CPA disciplinam o procedimento regulamentar.



Fase da iniciativa – a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser públicaou particular (art. 54º CPA, aplicável subsidiariamente);

Fase de preparação do projecto de regulamento – trata-se de uma fasedesformalizada, já que a lei não disciplina os seus trâmites. Durante a preparação

do projecto, a administração pode ouvir órgãos e serviços públicos, auscultarentidades representativas dos seus destinatários, estimar o impacto económico...uma vez concluído o projecto, deve ser elaborada uma nota justificativafundamentada (116º CPA);

Fase da participação dos interessados – a participação dos interessados podeocorrer através de audiência (117º CPA) ou de apreciação pública (118º CPA).A lei configurou a audiência dos interessados como obrigatória apenas nosprocedimentos que visem a adopção de regulamentos desfavoráveis aos seusdestinatários (117º/1 CPA); a apreciação pública é exigida para todos osregulamentos, mesmo que já sujeitos a audiência dos interessados (118º/1 CPA);

Fase de conclusão – o modo normal da conclusão do procedimentoregulamentar é a aprovação do regulamento mediante decisão ou deliberação doórgão com competência regulamentar.

Interpretação do regulamento

A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carácter normativo deambos, bem como a ligação interna entre si, justifica, em princípio, a aplicação aoprimeiro, com as necessárias adaptações, dos cânones interpretativos da segunda,

objecto de positivação no art. 9º CC. Imposição específica do princípio da legalidade é ade que a interpretação dos regulamentos seja conforme à lei e positivamente orientadapara a melhor prossecução dos fins por si visados.

Requisitos da existência e da legalidade do regulamento

Requisitos de existência do regulamento

Os requisitos de existência dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivosdo conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possareconduzir ao conceito de regulamento, deverá estar-se perante um acto jurídico,

imaterial, unilateral, normativo, de administração e de gestão pública. Requisitosespecíficos são a promulgação e a respectiva referenda ministerial.

Requisitos de legalidade do regulamento

Requisitos subjectivos:

a) O principal requisito subjectivo de legalidade é a competência do órgão emissordo regulamento;

b) Outro requisito subjectivo é a idoneidade do autor, que se exprime na ausência

de situações de impedimento relativamente ao procedimento regulamentar emque determinado regulamento foi aprovado.



Requisitos objectivos materiais:

a) O conteúdo e o objecto têm que ser possíveis e inteligíveis, não podem dizerrespeito a matérias de reserva de lei, nem contrariar o bloco de legalidade;

b) Os pressupostos de facto e de direito do regulamento têm que se verificar nomomento da sua emissão;

c) Um requisito específico, relativo ao conteúdo dos regulamentos revogatórios deoutros que conferem exequibilidade a normas legais, é o de que os primeiroscontenham uma nova disciplina da matéria sobre a qual incidem (119º/1 CPA).

Requisitos objectivos formais:

a) Quanto à forma é que aqueles revistam a forma exigida pela Constituição oupela lei. A forma dos regulamentos externos é necessariamente escrita; osregulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral;

b) Os requisitos relativos às formalidades prévias à aprovação dos regulamentosconsistem nas exigências de respeito dos trâmites obrigatórios do procedimentoregulamentar, designadamente a audiência dos interessados, a consulta pública ea nota justificativa.

Requisitos objectivos funcionais:

a) Os regulamentos têm que visar a prossecução do fim de interesse público

definido, exclusivamente, por lei; b) Os regulamentos têm que respeitar o princípio da imparcialidade, ou seja, ser

precedidos de uma ponderação de todos os interesses públicos e privadosrelevantes para a sua emissão.

Inexistência do regulamento

A inexistência é constitucionalmente cominada de forma expressa para os decretosregulamentares não promulgados cuja promulgação não tenha sido objecto de referendaministerial (134º/b), 140º/1, 137 e 140º/2 CRP).

Ilegalidade e invalidade do regulamento

Salvos casos marginais de irregularidade, a invalidade é a consequência normalreservada pela ordem jurídica para os regulamentos ilegais. Os regulamentosinconstitucionais são nulos, nos termos em que o são as leis inconstitucionais; osregulamentos que violem a lei ordinária têm também como único desvalor admissívela nulidade. Com efeito, a anulabilidade permitira a produção de efeitos jurídicos peloregulamento ilegal até a sua anulação, bem como a consolidação daquele na ordem

jurídica passado prazo para a sua anulação. Quanto aos regulamentos que violemregulamentos hierarquicamente superiores não pareceria inadmissível a sua mera

anulabilidade. Tais regulamentos devem considerar-se nulos.



Ao contrário do que se passa com a nulidade dos actos administrativos que é sempretotal (137º/1 CPA), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante apreterição de requisitos de legalidade respeite a todas as suas normas ou só a parte delas.

Irregularidade do regulamento

Num sistema de invalidade regulamentar que nem sequer admite em geral a meraanulabilidade dos regulamentos ilegais, a irregularidade é forçosamente umaconsequência marginal da ilegalidade dos regulamentos. Casos de irregularidade serão,por exemplo, os de ausência de nota justificativa (116º CPA) e de falta de indicaçãoexpressa das normas revogadas pelo regulamento (119º/2 CPA). Os regulamentosirregulares produzem os seus efeitos principais como se fossem ilegais, mas airregularidade pode acarretar consequências disciplinares para o titular do órgão comcompetência regulamentar e, no segundo caso referido, implicar eventualmenteresponsabilidade civil administrativa.

Eficácia e vigência do regulamento

Requisitos de eficácia do regulamento

A circunstância de os regulamentos serem actos unilaterais e impositivos,eventualmente desfavoráveis, exige que os seus efeitos só se produzam depois dapossibilidade do seu conhecimento pelos destinatários; a circunstância destes últimosserem, por definição, plurais e indetermináveis torna inviável qualquer requisito deeficácia que exija a comunicação individual do teor do regulamento a cada destinatário;o requisito de eficácia geral dos regulamentos externos é, portanto, tal como sucede comas leis, a publicação (119º/1, h) CRP sob pena de ineficácia – 119º/2).

As formas de publicidade dos regulamentos aprovados por órgãos de pessoas colectivasda administração estadual indirecta, de associações e de universidade públicas, bemcomo as consequências da sua falta, são constitucionalmente remetidas para a leiordinária (119º/3 CRP), mas o texto constitucional parece pressupor a exigência depublicidade, cujo grau mínimo é necessariamente uma qualquer forma de publicação,ainda que meramente edital.

Para além da publicidade, podem existir requisitos de eficácia específicos dedeterminados regulamentos: alguns estão sujeitos a aprovação pelo superior hierárquico

ou por órgão que exerça tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidadespúblicas estão sujeitos a aprovação pelo Governo. A eficácia do regulamento podetambém depender de aprovação em referendo local (241º/1 CRP).

A eficácia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente,quer jurisdicionalmente. A ausência de suspensão constitui, por isso, um requisito(negativo) de eficácia dos regulamentos externos. A eficácia dos regulamentos internosnão é objecto de disciplina específica.

Cessação da vigência do regulamento

A vigência do regulamento pode cessar por revogação, caducidade ou declaração deilegalidade com força obrigatória geral.



A revogação pode operar em virtude da superveniência de um outroregulamento de categoria idêntica ou superior, bem como de um acto jurídicohierarquicamente superior, nomeadamente uma lei;

A caducidade decorre da superveniência de qualquer facto de que dependa a

vigência do regulamento, particularmente a cessação de vigência da leihabilitante da sua emissão ou do decurso do prazo pelo qual o regulamentoestava destinado a vigorar;

Por fim, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser jurisdicional (72º/1 e 76º CPTA) ou administrativa (não expressamente previstaem geral, mas decorrente de um genérico deve administrativo de eliminação dasilegalidades cometidas, imposto pelo princípio da legalidade).

O acto administrativo

O acto administrativo é a forma mais comum da actuação administrativa. Segundo oartigo 120º do CPA: “é uma decisão de um órgão da administração pública que, aoabrigo de normas de Direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situaçãoindividual e concreta”. É um acto de gestão pública não-normativo.

1. O aspecto “decisão” – a caracterização do acto administrativo como decisãoacarreta os seguintes aspectos:

Conduta voluntária – um acto administrativo é um acto em sentido proprio,ficando excluídos deste conceito os factos naturais, ainda que juridicamente

relevantes, os factos jurídicos e as condutas humanas não voluntárias. A voluntariedade dos actos administrativos tem alcances diferentes consoante esteja emcausa vinculação ou margem de livre decisão e, em último caso, conforme a liberdadeconferida por lei. A crescente informatização da actividade administrativa levou àprodução informática de pronúncias imputadas à administração com caráctervinculativo para os cidadãos. Deverá considerar-se tais pronúncias como actosadministrativos? Sim, porque não pode retirar-se a qualificação como actoadministrativo apenas porque, aparentemente, não é voluntario: a conduta humanavoluntária está presente no acto de programação do mecanismo para que, perantedeterminados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante condutas, seja

segregada uma pronúncia com determinado conteúdo.

Acto positivo – o acto administrativo é um acto positivo. Não existem decisõespor omissão; quanto muito, uma omissão pode ser a tradução de uma precedentee, eventualmente, não exteriorizada decisão de não agir.

Acto imaterial – a expressão “decisão” remete para uma realidade puramenteabstracta e sem existência directa no mundo físico. Os actos materiais não são,por isso, actos administrativos.

Acto unilateral – para a sua perfeição basta uma vontade ou mais do que umavontade com fim comum.



No Direito Administrativo, a circunstância de um acto só poder ser emitido mediantesolicitação do interessado não invalida o seu carácter unilateral, uma vez que asolicitação é prévia e é considerada como apenas um pressuposto do acto e não comoparte da sua estrutura; do mesmo modo, os actos carecidos de aceitação do destinatário

já não são perfeitos no momento anterior à aceitação, pelo que não deixam de ser

unilaterais. Tanto o requerimento para a emissão de um acto como a aceitação não sãoconstitutivos de tais actos administrativos, são requisitos de legalidade e eficácia.

Tem um conteúdo e visa a produção de efeitos próprios – até os actosintegrativos (conferem eficácia ou estabilidade a actos anteriores) não podem serconsiderados puramente instrumentais, possuindo sempre um sentido autónomo.

Os actos administrativos distinguem-se das simples actuações administrativas porqueestas não visam a produção de efeitos próprios e são puramente instrumentais emrelação a outros actos jurídicos.

O artigo 120º do CPA utiliza a terminologia “decisão”, ao passo que a lei alemã utiliza aexpressão “regulação”. Regulação é mais estrita pois abrange fundamentalmente asdecisões que constituem, modificam ou atingem situações jurídicas. a expressão da leiportuguesa permite a qualificação como acto administrativo das condutas que produzamefeitos jurídicos de qualquer tipo.

2. O aspecto “órgãos da administração”

O acto administrativo pertence a um órgão da administração pública que o pratica noâmbito da função administrativo. O acto administrativo é um acto da administração querem sentido orgânico, quer em sentido material (traduz o exercício da funçãoadministrativa do Estado por um órgão de uma pessoa colectiva organicamenteintegrada na administração pública), cumulativamente.

São órgãos da administração pública o governo e os órgãos dele dependentes, institutospúblicos, empresas públicas, regiões autónomas, autarquias locais, associações públicas,universidades públicas e órgãos da administração independente (art. 2º CPA). Osprivados que exerçam a função administração pública são também abrangidos.

Não são actos administrativos os actos de poderes de funções administrativas, os actosde privados não organicamente integrados na administração, ainda que com eles

conexos e os actos de privados integrados na administração que não correspondam aoexercício da função administrativa.

Actos em matéria administrativa – decisões que, ao abrigo de normas de Direitopúblico, visam produzir efeitos jurídicos em situações individuais e concretaspraticados, no exercício da função administrativa, por órgãos integrados nos poderespolítico, legislativo e jurisdicional. Não são actos administrativos, mas, como a únicadiferença reside no facto de os órgãos integrarem outras funções, é-lhes aplicável oregime geral do acto administrativo. Não podem ser considerados actos administrativosos actos jurídico-públicos que traduzem o exercício das funções política, legislativa e

judicial. Aplica-se também quando tais actos sejam praticados por órgãos da

administração como sucede com os actos políticos e legislativos do governo.



Actos administrativos judicativos – actos de natureza híbrida administrativa e jurisdicional mediante os quais os órgãos administrativos exercem a função jurisdicional em zonas de reserva relativa de jurisdição.

3. O aspecto “ao abrigo de normas de direito público”

O artigo 120º esclarece que se trata de actos de gestão pública com primazia dointeresse público sobre interesses privados com ele conflituantes. Não são actosadministrativos os actos de gestão privada da administração, ainda que unilaterais,individuais e concretos.

A menção legal ao Direito público e não ao Direito privado é uma influência alemã quenão deve ser interpretada em termos restritos, uma vez que nada impede quedeterminados aspectos do regime de um acto administrativo sejam regulados pornormas de Direito privado. As normas de Direito público ao abrigo das quais é emitidoo acto administrativo são essencialmente normas de Direito Administrativo.

4. O aspecto “visem produzir efeitos jurídicos” – o acto administrativo, porquevisa produzir efeitos jurídicos, é um acto jurídico.

Os efeitos jurídicos a produzir pelos actos administrativos abrangem toda e qualquermodificação da ordem jurídica, não se resumindo à constituição, modificação e extinçãode situações jurídicas, como sucede no direito alemão; por isto, são actosadministrativos as declarações de inexistência, nulidade e caducidade que eliminam aincerteza que rondava o acto.

Os actos certificativos são actos administrativos, assim como os actos deesclarecimento, os actos confirmativos, os actos preparatórios, os actos de execução, namedida em que possuem um conteúdo e produzem efeitos jurídicos autónomos. Afunção estabilizadora do acto administrativo é visível nos actos acessórios,certificativos, confirmativos e de esclarecimento.

Não são actos administrativos aqueles que não seja possível imputar efeitos jurídicos,como alguns actos materiais e as actuações informais; os que produzem efeitos jurídicosmeramente instrumentais, como as simples actuações administrativas.

5. O aspecto “situação individual e concreta” – os efeitos que o acto

administrativo visa prosseguir têm obrigatoriamente por objecto uma situaçãoindividual e concreta, o que significa que são determináveis, tanto osdestinatários, como as situações de facto a que se aplica (carácter não normativoque o distingue do regulamento).

Há algumas situações de fronteira em que se levantam dúvidas de classificação dosactos jurídicos como normativos ou não normativos, a saber:

a) Actos colectivos – visam um único destinatário subjectivamente complexo,produzindo efeitos em relação a todos os sujeitos que o integram. Porexemplo, a dissolução de um órgão colegial. Os actos colectivos são actos

individuais e, por isso, actos administrativos;



b) Actos plurais – conjuntos de actos que produzem efeitos idênticos emrelação a uma pluralidade de pessoas. Estes actos estão instrumentalmenteunificados numa exteriorização única por razões de economia e de eficiênciaprocedimentais. Não deixam de ser concretos e individuais, uma vez que osdestinatários são determinados e não apenas determináveis. Por isso, são

actos administrativos. Por exemplo, despachos de nomeação;

c) Actos gerais – actos dirigidos a conjuntos inorgânicos de pessoas,delimitados através da utilização de características genéricas e, por isso,indeterminados mas que são, todavia, determináveis no contexto em que sãopraticados. Estes actos têm carácter concreto mas os seus destinatários sãoidentificados com recurso a categorias genéricas, pelo que a qualificação doacto como individual e concreto ou geral é mais difícil.

6. A não exigência de carácter externo – para que o acto de administração sejaconsiderado acto administrativo não é necessário que tenha eficácia externa. O

artigo 51º do CPA admite a existência de actos administrativos com eficáciaexterna mas não é uma qualidade exigida.

No conceito de acto administrativo, cabem os actos com eficácia externa e interna.

7. Actos de indeferimento como actos administrativos

Os actos de indeferimento procedem à definição da posição da administração perante apretensão formulada pelo particular e, de forma negativa, à regulação da situação

jurídica deste, pelo que visam a produção de efeitos jurídicos próprios. Dos artigos51º/4 e 66º/2 do CPA parece resultar a inimpugnabilidade contenciosa dos actos deindeferimento; todavia, o artigo 47º/2, a) permite a sua impugnação desde que cumuladacom o pedido de condenação da administração à prática do acto devido.

8. Carácter amplo da noção de acto administrativo

Em Portugal, a maioria da doutrina afasta-se das concepções alemãs de actoadministrativo como regulação de uma situação individual e concreta com eficáciaexterna imediata. A doutrina segue as concepções do professor Marcello Caetano e, deacordo com o artigo 120º do CPA, adopta um conceito amplo de acto administrativo.

O professor Marcello Caetano distinguia o acto administrativo definitivo como casoparadigmático em termos substantivos e o único susceptível de impugnaçãocontenciosa; o acto administrativo executório foi caracterizado pela obrigatoriedade,susceptibilidade de execução coerciva sem intervenção judicial e pela sua eficácia. Oconceito de acto administrativo é mais amplo porque engloba os actos com eficáciainterna, os actos de indeferimento e aqueles que visam produzir efeitos jurídicos alemdos que extinguem, modificam ou criam situações jurídicas.

Características do acto administrativo

1. Imperatividade – o acto administrativo está vocacionado para produzir efeitos,

independentemente da vontade dos seus destinatários; esta característica estáligada à unilateralidade;



A imperatividade baseia-se na subordinação da administração aos princípios dalegalidade e da prossecução do interesse público, bem como da sua legitimidadedemocrática, representativa e constitucional. Esta característica está presente não só nosactos agressivos mas também nos prestacionais e infra-estruturais.

A imperatividade é característica dos actos que só podem ser praticados medianteiniciativa dos interessados e daqueles que careçam de aceitação do destinatário comocondição de eficácia.

2. Independência entre validade e eficácia – os actos inválidos podem produzirefeitos se forem meramente anuláveis, ao contrário do que sucede com osregulamentos que são nulos. A anulabilidade é o desvalor residual eestaticamente mais significativo.

3. Mutabilidade – os actos administrativos não são perpétuos nem imodificáveis,podendo ser mudados, substituídos e revogados em função da inevitável

variação dos interesses públicos para cuja prossecução serve, ao contrário do queacontece com as sentenças transitadas em julgado.

4. Coercibilidade – os actos administrativos podem ser impostos pela força aosseus destinatários. O carácter coercivo não significa que a administração possa,sem mais, proceder à imposição forçada aos particulares: tal só é possível noscasos de autotutela executiva, isto é, os actos inexequíveis não gozam decoercibilidade. Nos restantes casos, depende de intervenção judicial.

Funções do acto administrativo

O acto administrativo é um conceito central do Direito Administrativo, seja eleprocedimental, material ou processual, sendo que as suas funções podem ser mais oumenos salientes consoante o tipo de acto.

Direito Administrativo material

Função concretizadora – o acto administrativo realiza, no caso individual econcreto, as normas gerais e abstractas integrantes do bloco de legalidade;

Função definitória – disciplina e define uma determinada situação jurídica,

constituindo o instrumento de autotutela declarativa da administração;

Função tituladora – é título legitimador de situações jurídicas da administraçãoe dos particulares, fundando a execução administrativa ou jurisdicional dasdecisões nele contidas e permitindo opor à administração ou a terceiros assituações jurídicas dele decorrentes;

Função estabilizadora – desde que não seja nulo ou inexistente, o actoadministrativo tem uma vocação de estabilidade, conferindo certeza jurídica àssituações sobre as quais incide.



Direito Administrativo procedimental

Função procedimental – o acto administrativo cumpre uma missão no quadrodo procedimento. É o acto conclusivo de um procedimento administrativo quevisa a sua emissão ou um acto praticado no decurso do procedimento que visa a

adopção de uma conduta posterior ou a execução de uma conduta anterior.

Direito processual Administrativo

Função de protecção jurídica – o acto administrativo constitui garantiaconstitucional e legal da intervenção dos tribunais administrativos quando estejaem causa um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa que porele tenha sido disciplinada e permite, também, delimitar a forma e o objecto doprocesso, o tipo de pedido, a tramitação processual e os efeitos da sentença.

O acto administrativo na ordem jurídica

a) O acto administrativo e a sentença judicial

Tanto a sentença como o acto administrativo são actos da função executiva do Direito,na óptica do normativismo jurídico. A equiparação entre o acto e a sentença foi levadaaos últimos termos por Otto Mayer que dela extraiu como consequências:

Tal como a sentença produz o efeito caso julgado, o acto administrativoproduziria o efeito de caso decidido. O acto administrativo produz o efeito decaso decidido uma vez que, passado o prazo para a sua impugnação contenciosa,

há a sua consolidação na ordem jurídica, enquanto a sentença é imodificávelquando não admita recurso ordinário; excepcionalmente é posta em causa.

Semelhanças entre o acto administrativo e a sentença

Realização do bloco de legalidade em situações individuais e concretas; Investidos de autoridade característica do poder público; Culminam sucessões ordenadas de actos e formalidades tendentes à sua emissão.

Diferenças entre o acto administrativo e a sentença

A sentença visa a paz jurídica, decorrendo daqui o efeito de caso julgado; A administração pública é parcial e os tribunais são imparciais; A administração é interdependente e os tribunais são independentes;

A administração prossegue activamente o interesse público, os tribunais sãopassivos na administração da justiça;

A administração prossegue o interesse público. O efeito de caso decididodecorre de exigências de segurança menores, não sendo dotado de qualquerprotecção constitucional;

A sentença e o processo jurisdicional são mais vinculados que o acto e oprocedimento administrativos, em que se manifestam margens de livre decisão.



b) O acto administrativo e o negócio jurídico

Paul Laband tendia a comparar o acto administrativo ao negócio jurídico do Direitoprivado. Com efeito, quer o negócio jurídico, quer o acto administrativo resultam demanifestações de vontade, envolvem normalmente o exercício de liberdade de actuação

(autonomia privada e margem de livre decisão) e constituem factos criadores de Direito.

Diferenças entre o acto administrativo e o negócio jurídico

Enquanto o negócio jurídico tem a lei apenas como limite, o acto administrativotem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei);

O negócio jurídico pode prosseguir qualquer fim que não seja proibido, isto é,contrário à ordem jurídica, enquanto o acto administrativo tem sempre queprosseguir o interesse público definido por lei;

O acto administrativo é disciplinado por normas jurídico-administrativas, nãopodendo aplicar-se-lhe normas de Direito privado na ausência de remissão legal;

A livre margem de apreciação está sujeita a limites internos, ao passo que aautonomia privada apenas tem limites externos.

Tanto o negócio jurídico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto jurídico, tendo existindo influências mútuas na sua construção jurídica, ao nível dospressupostos, dos elementos e dos requisitos.

c) O acto administrativo e o princípio da legalidade

O acto administrativo está subordinado ao princípio da legalidade nas dimensões depreferência e reserva de lei, e a sua violação acarreta a sua ilegalidade e, normalmente asua invalidade. Os actos administrativos podem ser predominantemente livres oupredominantemente vinculados, uma vez que não existem actos totalmente livres,devido às vinculações permanentes da actividade administrativa e à hipótese meramenteacadémica do acto totalmente vinculado. Não existem actos totalmente livres devido àsvinculações permanentes da actividade administrativa que implicam que a competência,o fim, a vontade e o exercício da margem de livre decisão sejam sempre vinculados.

O acto administrativo é o instrumento da margem de livre decisão administrativo, namedida em que esta deriva da convivência, ou mesmo necessidade, de o teor de certasdecisões seja definido no caso individual e concreto, em virtude das limitações dafunção legislativa.

d) O acto administrativo e a vontade

O acto administrativo é uma conduta voluntaria da administração pública. A prevalênciaa vontade é igual em todos os actos administrativos, pelo que se deve distinguir entre avontade na emissão do acto administrativo – como decorrência do seu carácter

voluntário, a vontade na emissão releva em todo e qualquer acto administrativo, aindaque totalmente vinculado; e:



Vontade na conformação dos seus pressupostos e elementos – só releva se os actosestiverem abrangidos por uma margem de livre decisão, sendo irrelevante a falta ouvicio da vontade relativos a aspectos (pressupostos objectivos, conteúdo, forma,objecto, formalidades) que sejam vinculados ou na medida em que o sejam. A falta e osvícios da vontade, quando relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos actos

administrativos afectados.

Classificações de actos administrativos

Os actos podem ser qualificados conforme vários critérios: o autor, o destinatário, oobjecto, o conteúdo, a colaboração dos interessados, a eficácia e a função.

a) Quanto ao autor:

Decisões – actos administrativos praticados por órgãos singulares; Deliberações – actos praticados por órgãos colegiais.

Em bom rigor, todos os actos administrativos são decisões, constituindo a deliberação o modo específico de decisão dos órgãos colegiais.

Actos simples – produto de uma só vontade, isto é, da vontade de um só órgão; Actos complexos – produto da vontade mais do que um órgão.

Os actos complexos podem ser iguais – quando a intervenção dos órgãos em causa équalitativamente idêntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situaçõesde competência plural conjunta – e podem ser desiguais – a intervenção dos órgãos em

causa é qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativode outro órgão pois o contributo do órgão consultivo para a formação do acto não tem amesma natureza daquele do órgão decisório.

b) Quanto aos destinatários:

Actos singulares – visam a produção de um mesmo efeito jurídico em relação aum único destinatário determinado e isolado;

Actos plurais – conjunto de actos que produzem efeitos idênticos em relação auma pluralidade de pessoas. Por exemplo, um despacho de nomeação;

Actos colectivos – visam um único destinatário subjectivamente complexo,produzindo efeitos em relação a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo,um acto de dissolução de um órgão colegial;

Actos gerais – actos dirigidos a conjuntos inorgânicos de pessoas delimitadasatravés da utilização de características genéricas, mas que são todaviadetermináveis o contexto em que são praticados. Por exemplo, um despachodestinado a produtores de azeite.

Actos bipolares – assentam numa relação bilateral entre o órgão administrativoemissor e o se destinatário e produzem efeitos apenas em relação a este;



Actos multipolares – têm subjacentes relações jurídicas multilaterais e afectamnão apenas os respectivos destinatários mas também terceiros que não tinhamsido por si directa e imediatamente visadas; são típicos da administração infra-estrutural, por exemplo, a construção de uma ponte.

c) Quanto ao objecto:

Actos primários – versam pela primeira vez sobre uma situação;

Actos secundários – incidem imediatamente sobre um acto administrativoanterior e mediatamente sobre a situação sobre a qual este incidia. Por exemplo,actos integrativos, saneadores, de rectificação e de aclaração.

d) Quanto ao conteúdo:

Actos positivos – introduzem na ordem jurídica efeitos jurídicos pretendidos esolicitados por alguém. Vão de encontro à pretensão das partes. Por exemplo,uma licença de construção;

Actos negativos – recusam a introdução de efeitos pretendidos ou solicitadospor alguém. Rejeitam as pretensões dos particulares. Por exemplo, oindeferimento de uma licença de construção.

Actos declarativos – limitam-se a comprovar situações jurídicas anteriormenteexistentes. Não têm carácter neutro, uma vez que produzem verdadeiros efeitos

jurídicos inovatórios. Por exemplo, actos certificativos e declarações de

inexistência ou invalidade;

Actos constitutivos – criam, modificam ou extinguem situações jurídicas. Porexemplo, actos de revogação ou actos autorizativos.

Actos verificativos – reconhecem a ocorrência de factos ou a existência desituações jurídicas. Por exemplo, todos os actos declarativos. Dentro delesdistinguem-se: actos meramente verificativos – têm efeitos meramentedeclarativos – e verificações constitutivas – têm efeitos constitutivos, emboraestritamente vinculadas;

Actos determinativos – impõem aos seus destinatários que façam, omitam ousuportem algo ou aplicam-lhes, ou a uma coisa, uma determinada classificação.Impõe uma conduta, por exemplo, actos de comando;

Actos permissivos – facultam o exercício de uma actividade que de outro modonão seria consentida ou possibilitam a omissão de uma conduta que de outromodo seria imposta. Por exemplo, actos autorizativos;

Actos atributivos – conferem Direitos e prestações administrativas que não seesgotam na sua própria emissão. Por exemplo, actos de subvenção.



e) Quanto à colaboração dos interessados:

Actos independentes de colaboração – podem ser emitidos sem necessidade desolicitação por um particular e não estão dependentes da aceitação deste comocondição da sua eficácia;

Actos carecidos de colaboração – distinguem-se entre actos dependentes deiniciativa particular – são actos que só podem ser emitidos, sob pena deinvalidade, após a administração ser solicitada a agir por um particular, por viade um requerimento, para tal legitimado. Por exemplo, a licença ou autorizaçãode construção; – e actos sujeitos a aceitação dos destinatários – dependem daaceitação do seu destinatário para produzirem os seus efeitos principais. Porforça da imperatividade, estes actos criam na esfera jurídica do destinatário odireito de aceitar. Por exemplo, a nomeação para um cargo.

A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelomenos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatários. Dentroda aceitação há que distinguir a que confere eficácia a actos administrativos daquela queimplica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa oucontenciosamente actos anuláveis (arts. 53º/4 CPA 56º CPTA).

Os actos desfavoráveis não carecem normalmente de colaboração dos interessados,embora por vezes possam prever a prévia renúncia a Direitos, como no caso darevogação de actos favoráveis – 140º/2, b) CPA. A generalidade dos actos favoráveiscarece de colaboração dos interessados.

f)

Quanto aos efeitos: Actos internos – visam produzir efeitos na esfera da pessoa colectiva a que

pertence o seu autor, afectando exclusivamente os seus órgãos ou agentes enessa estrita qualidade. Não o são quando afecta a esfera pessoa dosdestinatários. Por exemplo, uma ordem dada pelo superior a um subalterno;

Actos externos – visam produzir efeitos para além da esfera jurídica da pessoacolectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares oucolectivas, públicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na suaqualidade de cidadãos. Por exemplo, uma ordem de demolição de um prédio.

Actos favoráveis – os efeitos que visam produzir são vantajosos para as pessoascujas esferas jurídicas são por si afectadas. Estão referidos na lei como “actosconstitutivos de Direitos”;

Actos desfavoráveis – visam produzir efeitos desvantajosos para as pessoascujas esferas são afectadas. São típicos da administração agressiva.

Nem todos os actos administrativos visam produzir de forma uniforme efeitosfavoráveis ou desfavoráveis em relação às mesmas pessoas:

Actos de efeito único – visam produzir uniformemente o mesmo efeitorelativamente ao mesmo destinatário ou grupo de destinatário;



Actos de efeito múltiplo – visam produzir efeitos distintos, favoráveis oudesfavoráveis, face à mesma pessoa (acto objectivo) ou face a pessoas diferentes(acto subjectivo).

Actos definitivos – visam a estabilidade, tendo eficácia por tempo indefinido;

Actos provisórios – não têm vocação de estabilidade; surgem da necessidade deacautelar interesses públicos e privados relevantes em face da previsível demorana análise de actos definitivos, baseando-se em meros indícios da verificaçãodos pressupostos de facto. Por exemplo, medidas provisórias;

Os actos provisórios destinam-se a produzir efeitos apenas até à emissão de um actodefinitivo que devera esclarecer as dúvidas existentes.

Actos precários – são emitidos num contexto de incerteza da evolução futura dasituação de facto sobre a qual incidem, ficando, por isso, sujeitos a serrevogados, substituídos ou modificados pela administração a qualquer momento.

Actos exequíveis – não produzem por si todas as modificações no mundo físicoou jurídico visadas pelo seu conteúdo. Carecem de uma actividadecomplementar de execução que pode traduzir-se em actos administrativo ou emactos materiais;

Actos inexequíveis – produzem por si todos os efeitos visados pelo seuconteúdo, sem necessidade de qualquer execução subsequente.

Classificações respeitantes a actos exequíveis:

Actos executórios – são executórios os actos exequíveis e eficazes que possamser executados coercivamente pela administração sem prévia intervenção

judicial. Têm três características cumulativas: carácter exequível do acto;autotutela executiva da administração; eficácia do acto exequível.

Actos não executórios – actos inexecutórios por ausência de autotutelaexecutiva, só podendo ser executados por via jurisdicional.

Actos de execução instantânea – esgotam a sua execução num momento único; Actos de execução continuada – exigem a prática de uma pluralidade de actos.

Actos lesivos – actos com carácter externo desfavorável; Actos não lesivos – são favoráveis para todas as pessoas por si afectadas.

A lesividade ou não lesividade dos actos não depende da respectiva ilegalidade oulegalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir.

g) Quanto à função:

Actos preparatórios – antecedem a resolução final de uma determinada questãoe visão criar as condições para que ela seja adoptada;



Actos decisórios – consubstanciam a posição final da administração públicasobre determinada questão e, tipicamente, põem fim a um procedimentoadministrativo que visava a sua emissão, excepto no caso dos actosdesprocedimentalizados ou das pré-decisões;

Actos de execução – visam pôr em prática o conteúdo de actos decisóriosexequíveis. Por exemplo, a decisão de proceder à demolição coerciva de umaconstrução em ruínas.

Decisões finais – resolvem as questões jurídicas pertinentes num determinadoprocedimento no momento da sua conclusão;

Pré-decisões – ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por força dacomplexidade das matérias envolvidas, a lei determina que a decisão final sobreuma pretensão particular seja decomposta em decisões de âmbito menor aadoptar em momentos sucessivos (procedimentos escalonados), podendo ser:actos parciais (decisões parciais) – resolvem imediatamente uma parte dapretensão do particular, permitindo-lhe exercer a actividade pretendida na parteabrangida pelo seu conteúdo – ou actos prévios (decisões prévias) – limitando-se a decidir sobre questões de cujo desfecho depende juridicamente a adopção dea decisão final, mas sem resolverem ainda qualquer parcela desta e, por isso,sem permitirem ao interessado desenvolver, ainda que em parte, a actividade.

Actos dispositivos – resultam do exercício da competência dispositiva; Actos revisivos – resultam do exercício de uma competência revisiva.

Actos pressupostos – são aqueles dos quais depende a prática posterior deoutros actos. Por exemplo, acto exequível e acto de execução;

Actos consequentes ou subsequentes – são actos praticados em virtude deactos executados anteriormente (pressupostos).

Tipos de actos administrativos

a) Actos de comando – adstringe alguém à adopção de uma determinada conduta:

Ordem – acto administrativo que vincula o destinatário a uma conduta positiva; Proibição – vincula o destinatário a adoptar uma conduta omissiva;

Directiva – vincula o destinatário à consecução de objectivos, deixando margemde liberdade quanto aos meios alcançá-los.

b) Actos ablativos – restringem ou extinguem posições jurídicas subjectivas:

Requisição – determina a transferência temporária da posse de um bem depropriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da suaafectação a um fim de utilidade pública, mediante o pagamento de um prémio;

Expropriação – a transferência é feita a título definitivo, todavia como passou aser decretada por um tribunal deixar de ser um acto administrativo.



c) Actos sancionatórios – impõem a alguém uma penalidade pela prática de actosauto-jurdícios:

Pena – sanção pela prática, pelo seu destinatário, de um ilícito disciplinar;

Sanção tutelar – aplica uma sanção pela prática, pelo seu destinatário, de umainfracção tutelar;

Coima – acto com natureza judicativa que aplica uma sanção pela prática, peloseu destinatário, de um ilícito de mera ordenação social.

d) Actos de classificação – exprimem um juízo da administração pública acerca dovalor, aptidão por um fim de mérito, absoluto ou relativo de uma pessoa, de umcomportamento ou de uma coisa:

Avaliação de alunos; Avaliações de funcionários; Classificação das propostas em concursos públicos; Classificações de coisas como sendo de interesse público; Declaração de utilidade pública de pessoas colectivas. Declarações de utilidade pública para efeitos de expropriação;

e) Actos autorizativos – permitem aos seus destinatários o exercício de posições jurídicas que previamente lhes estava vedado:

Autorização – acto pelo qual a Administração permite ao seu destinatário que

exerça um direito ou uma competência pré-existentes;

Licença – atribui ao seu destinatário o direito de exercer uma actividaderelativamente proibida. Enquanto a autorização desbloqueia o exercício de umdireito ou competência da qual o destinatário já era titular, a licença cria “ex

novo” um direito na esfera jurídica do seu destinatário.

f) Actos translativos de poderes – actos que transferem poderes:

Delegação – acto administrativo pelo qual o órgão normalmente competentepara decidir em determinada matéria permite a outro órgão ou agente quepratique actos administrativos nessa matéria;

Concessão – acto pelo qual o desempenho de uma tarefa pública é transferidopara uma pessoa colectiva privada ou pública por conta e risco desta e nointeresse geral. É também um tipo de administração.

g) Actos de subvenção – subvenção é o acto pelo qual a administração públicaatribui a um particular uma quantia pecuniária tendo em vista o desenvolvimentode uma actividade de interesse público ou social. Por força do DireitoInternacional, o conceito de subvenção deve ser alargado a qualquer auxílio do

Estado aos particulares: subsídios, empréstimos, bolsas de estudo, isençõesfiscais, licenças, autorizações, isenções de taxas, ou em género.



h) Actos de admissão – implicam a investidura de alguém numa determinadacategoria legal, da qual deriva um estatuto especifico que inclui posições

jurídicas subjectivas activas e passivas:

Matrículas e inscrições de alunos; Inscrições em ordens profissionais; Admissão de utentes em estabelecimentos públicos; Admissões de concorrentes em procedimentos pré-contratuais.

i) Outros actos constitutivos ou ampliativos de situações jurídicas – os actosautorizativos, translativos de poderes, de subvenção e de admissão não esgotamas tipologias de actos administrativos. A saber:

Promessa – acto pelo qual um órgão da administração assume perante umparticular o compromisso de praticar ou não praticar um acto administrativo cujaemissão depende da margem de livre decisão. É um mecanismo deautovinculação da administração;

Adjudicação – acto pelo qual um órgão administrativo escolhe, de entre váriaspropostas admitidas a um procedimento pré-contratual, aquele que prefere para acelebração do contrato, à luz de critérios previamente enunciados.

j) Actos de dispensa e renúncia – permitem aos destinatários que não cumpramuma obrigação geral:

Isenção – dispensa que tem como destinatário um particular;

Escusa – dispensa que tem como destinatário um titular de um órgão ou agente;

Renúncia – acto pelo qual a administração se despoja de uma situação jurídicaactiva. É rara porque as situações jurídicas da administração, por terem naturezafuncional, são geralmente indisponíveis e, logo, irrenunciáveis.

k) Actos certificativos – exprimem o conhecimento qualificado que um órgão daadministração tem sobre certos factos:

Participação – a administração comunica a uma autoridade pública(administrativa ou jurisdicional) a ocorrência de um acto ilegal (crime, ilícito);

Atestado – a administração exprime o seu conhecimento de factos, situações,qualidades ou estados de pessoas;

Certificado – a administração exprime o conhecimento oficial de um facto porsi praticado ou do qual teve participação directa;

Certidão – a administração exprime o seu conhecimento oficial de um factoatravés da reprodução integral ou resumida de um documento que se encontranos seus arquivos (383º-387º CC e 62º/3-63º CPA). No caso de ter sido

solicitada certidão de documento inexistente no serviço em causa, a resposta daadministração é, geralmente, designada como certidão negativa.



O atestado, o certificado e a certidão são frequentemente confundidos na linguagemcomum e até legal; sendo, por isso, necessário proceder a uma cuidadosa qualificaçãodos actos em função do seu regime jurídico. O CPA refere-se a actos certificativos noart. 44º/2: os actos certificativos são documentos autênticos, no sentido do art. 369º doCódigo Civil, gozando da respectiva força probatória (371º CC) que revela a sua função

estabilizadora particular.

l) Actos de esclarecimento – visam eliminar dúvidas efectivas ou potenciaisacerca de matérias da competência do órgão que os emite:

Aclaração – acto pelo qual se esclarece o conteúdo de um acto anteriortextualmente ambíguo;

Rectificação (148º CPA) – acto pelo qual se corrigem erros de cálculo ou deescuta de um acto anterior, evidentes no contexto em que o acto foi praticado;

Informação ao público – acto pelo qual a administração elucida um particularacerca de factos por ele desconhecidos ou do regime jurídico aplicável adeterminada situação duvidosa (7º/2 CPA);

Actos integrativos – completam actos anteriores, conferindo-lhes uma eficáciaou estabilidade da que antes não eram dotados;

Homologação – exprime a concordância com um acto anterior, conferindo-lhe aeficácia que lhe faltava (129º/a) CPA);

Visto – tem a estrutura idêntica à aprovação, mas distingue-se pelo facto de seremitido por um órgão de controlo (129º/c) CPA);

Confirmação – exprime a concordância de um acto anterior, mantendo-o emvigor e conferindo-lhe, assim, uma estabilidade que tinha sido questionada,designadamente através da sua impugnação (174º/1 CPA);

Ratificação confirmativa – o autor exprime a concordância com um actoadministrativo anterior praticado por um órgão excepcionalmente competente,conferindo-lhe estabilidade, sob pena da sua caducidade.

m) Actos desintegrativos – implicam a destruição, total ou parcial, dos efeitos deactos administrativos anteriores. Por extensão, incluem-se aqueles que eliminama mera aparência de efeitos:

Revogação – destrói os efeitos de um acto administrativo anterior, pondo termoà sua eficácia (138º/146º CPA);

Declaração de nulidade – afirma a improdutividade jurídica de um acto nulo(134º/2 CPA);

Declaração de inexistência – verifica-se a inexistência, material ou jurídica, deum acto administrativo;



Declaração de caducidade – verifica-se a caducidade de um actoadministrativo;

Suspensão – acto pelo qual se penalizam temporariamente os efeitos de um actoadministrativo anterior;

Rescisão (180º/c) CPA) – acto pelo qual a administração extingueunilateralmente um contrato administrativo;

Substituição – acto pelo qual se dispõe sobre uma situação já regulada emtermos incompatíveis por um acto anterior. Conduz à cessação da sua vigência;

Modificação (ou alteração) (147º CPA) – é uma substituição parcial, nãoacarretando a cessação de vigência do acto modificado mas a sua continuaçãocom um conteúdo ou um objecto parcialmente diferentes.

n) Actos saneadores (137º CPA) – visam eliminar a ilegalidade de que um actoadministrativo anterior padece:

Ratificação-sanação – é o acto pelo qual se elimina a ilegalidade de um actoanterior que padece de incompetência relativa ou de um vício de forma porpreterição de formalidade essencial;

Reforma – é o acto pelo qual se procede ao expurgo da parte ilegal de um actoparcialmente viciado e ao aproveitamento da parte juridicamente conforme;

Conversão – é o acto administrativo pelo qual se transforma um acto anteriortotalmente ilegal num acto de diferente tipo.

o) Actos opinativos – exprimem a opinião de um órgão da administração acerca dequestões de facto, nomeadamente de índole técnica ou de Direito:

Informação burocrática – opinião dada pelo subalterno a um superiorhierárquico com vista a habilitá-lo a exercer uma competência sua;

Parecer – opinião de um órgão consultivo emitida com o objectivo de habilitaro órgão competente a decidir;

Proposta de decisão (105º CPA) – além de uma opinião, inclui a formulaçãotextual de uma possível decisão.

p) Actos exortativos – contêm uma opinião mas acrescentam-lhe um apelo a queessa opinião seja acatada pelo destinatário:

Recomendação – apela à adopção de uma acção; Advertência – apela à adopção de uma omissão.



O procedimento para a emissão de actos administrativos

A emissão de actos administrativos está procedimentalizada, isto é, surgeparadigmaticamente como culminar de uma sucessão de actos e formalidades. Só emEstado de necessidade ou urgência podem ser praticados actos desprocedimentalizados.

Princípios fundamentais do procedimento para a emissão de actos administrativos

a) Princípio do inquisitório (54º, 56º, 110º, 111º CPA) – é à administraçãopública que cabe o impulso do procedimento administrativo. A administraçãopode iniciar oficiosamente o procedimento, continuá-lo quando o requerentedele se desinteresse e, mesmo quando o procedimento seja instaurando poriniciativa particular, proceder às diligencias procedimentais que considereconvenientes, ainda que não tenha sido requeridas;

b) Princípio da celeridade (57º CPA) – a administração deve providenciar pelo

rápido e eficaz andamento do procedimento, conferindo-lhe poderes de recusar eevitar o impertinente e o dilatório ou promover tudo o que for necessário aoseguimento do procedimento e à justa e oportuna decisão;

c) Princípio da publicidade (61º, 62º, 63º e 65º CPA) – confere aos particulares odireito à informação procedimental, à consulta do processo e à passagem decertidões (princípio da administração aberta);

d) Princípio do carácter escrito e formalidades procedimentais – todos os actose formalidades procedimentais devem ser praticados ou cumpridos por escrito e,quando a lei permitir que não o seja, devem, necessariamente, ser reduzidos aescrito. O carácter escrito infere-se da exigência de reunião de todos os actos eformalidades procedimentais num conjunto documental designado por processoadministrativo. A redução a escrito é obrigatória (27º, 28º, 75º, 102º/3 CPA);

e) Princípio da colaboração procedimental dos interessados (60º CPA) – implica para os particulares (como projecção da boa fé) a proibição de formularpretensões ilegais, articular factos contrários à verdade e requerer diligenciasmeramente dilatórias, bem como o dever de prestar a sua colaboração para oconveniente esclarecimento de factos e para descoberta da verdade;

f)

Princípio da gratuitidade (11º/1 CPA) – o procedimento administrativo égratuito, salvo disposição em contrário de lei especial. O art. 11º/2 CPA vinculaa administração a isentar os interessados, total ou parcialmente, do pagamentode taxas ou despesas impostas por lei especial, em caso de comprovadainsuficiência económica.

O dever administrativo de decisão

Existe desde 1991 com o CPA e está positivado no seu 9º artigo. O artigo 268º/1 CRPestabelece um direito dos particulares a conhecer as decisões definitivas que lhes digamrespeito, pelo que o dever de decisão parece não ter cobertura constitucional expressa.

Obrigar a administração a pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhes sejamapresentados pelos particulares, retirando a discricionariedade de decidir ou não decidir.



Pressupostos do dever de decisão

a) Seja apresentada uma pretensão à administração por um particular de alcancesubjectivo (9º/1) ou de alcance objectivo (9º/2);

b) O órgão administrativo ao qual é dirigida a pretensão deve ser competente paradecidir sobre ela. O art. 34º/1 CPA torna irrelevante a incompetência relativaquando o erro do particular na identificação do órgão competente fordesculpável, uma vez que o órgão incompetente deve remeter oficiosamente odocumento que suporte a pretensão do particular;

c) Não pode ser feita em menos de dois anos antes de ter sido praticado um actopelo qual o órgão tenha decidido sobre a mesma pretensão, formulada pelomesmo particular e com os mesmos fundamentos (9º/2 CPA). Visa impedir asubmersão da administração sob pedidos absolutamente idênticos e já alvo dedecisão. Estes aspectos são cumulativos, isto é, basta que um se altere para

restabelecer o dever de decisão.

Conteúdo do dever de decisão

Uma vez reunidos os pressupostos, a administração está obrigada a pronunciar-se sobrea pretensão do particular. Tem de apreciar o fundo das questões, não podendo ficar-sepor considerações formais ou de índole prejudicial. Quando decorridos dois anos sobrea apresentação de uma pretensão, a administração tem o dever de reapreciar a mesma,não podendo a decisão limitar-se a remeter o conteúdo do acto anterior; este novo actonunca pode ser um acto meramente confirmativo e, como tal, é susceptível deimpugnação contenciosa.

Consequências da violação do dever de decisão

Invalidade do acto administrativo que ponha termo ao procedimento sem sepronunciar sobre a pretensão do particular;

Deferimento tácito da pretensão nos casos de violação omissiva do dever legalde decisão (108º/1, 3 CPA);

Condenação judicial da administração à prática do acto devido (268º/4 CRP e

66º-71º CPTA). É, actualmente, a consequência geral da violação do dever dedecisão, pagando uma coima por cada dia de atraso.

Prazos

O carácter ordenado do procedimento administrativo supõe a existência necessária deprazos. É também uma exigência dos princípio da celeridade.

a) Prazos gerais

o prazo geral para a prática de actos ou o cumprimento de formalidades, quer

pelos particulares, quer pela administração, é de 10 dias (art. 71º CPA), sempreque a lei na estabeleça um prazo específico.



O prazo geral para a conclusão do procedimento administrativo é de 90 dias(58º/1 CPA). Este prazo pode ser prorrogado por um ou mais períodos, até aolimite de mais 90 dias, mediante autorização do imediato superior hierárquico doórgão competente para decidir ou do órgão colegial de que aquele seja membro.

A inobservância do prazo para a conclusão do procedimento tem que ser justificada sobpena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violação do dever de decidir, comtodas as consequências inerentes (58º/3 CPA). É frequente que a lei especial estabeleçaprazos específicos, mais largos ou mais certos, para a conclusão de algunsprocedimentos. O próprio CPA estabelece prazos específicos, nomeadamente emprocedimento destinados ao exercício do direito à informação (61º/3, 63º/1 CPA) e aosprocedimentos de controlo.

Notificações

As notificações são actos pelos quais a administração dá a conhecer a outrem a

ocorrência de determinados factos ou solicita aos interessados a adopção dedeterminadas condutas.

Regime das notificações – apesar da redacção do art. 66º CPA, aplica-se a todos ostipos de notificações o regime dos artigos 66º a 70º CPA e não só às notificações daprática de actos administrativos.

a) Obrigatoriedade e despensa de notificação (66º CPA) – estão obrigados anotificação aos interessados, os actos administrativos que decidam sobrepretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, eque criem, extinguem, aumentem ou diminuam interesses legalmente protegidosou afectam condições do seu exercício.

O art. 66º CPA é uma concretização do art. 268º/3 da CRP que garante um direitofundamental à notificação de actos administrativos que afectam as posições jurídicassubjectivas dos particulares. É importante distinguir destes casos em que a notificação éuma formalidade essencial, daqueles, mais restritos, em que é um requisito de eficáciados actos administrativos (132º CPA). A notificação obrigatória pode ser dispensada emduas situações:

Quando os actos forem feitos oralmente na presença dos interessados (67º/1,2

CPA) ou quando os interessados revelem, através de qualquer intervenção noprocedimento, perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa (67º/1, b).

A dispensa é justificada pela degradação das formalidades essenciais em não essenciais,pois o objectivo da notificação (conhecimento do acto) foi atingido independentementeda formalidade.

b) Conteúdo da notificação (68º CPA) – a notificação deve conter o texto integraladministrativo, a respectiva fundamentação, incluindo o teor de pareceres epropostas de decisões para cujos fundamentos o acto administrativo remeta(125º/1 CPA). O texto integral pode ser substituído por um resumo do conteúdo

e objecto do acto, sempre que este tenha deferido integralmente a pretensão dointeressado ou respeite à prática de diligencias procedimentais (68º/2 CPA).



A notificação deve conter, ainda, a identificação do procedimento administrativo e doseu autor e da data do acto, respectivamente para que os particulares possam exercer osseus direitos de participação e informação, aferir o respeitos dos requisitoscompetenciais de legalidade e exercer plenamente os seus direitos de impugnaçãoadministrativa e jurisdicional (68º/1, b) CPA).

Pressupostos procedimentais (83º CPA)

Os pressupostos procedimentais são condições cumulativamente exigidas por lei paraque um procedimento administrativo possa iniciar-se. A não verificação de qualquer umdos pressupostos gerará a invalidade de qualquer decisão que venha a ser adoptada nofinal do procedimento, uma vez que não se justifica que ele se tivesse iniciado.

a) Capacidade do requerente – a capacidade de intervenção no procedimentoafere-se tendo por base e medida a capacidade do exercício de Direito. Aintervenção dos particulares no procedimento administrativo pode ser pessoal,

quando os particulares intervêm por si nos procedimentos (o que distingue oprocedimento administrativo do processo jurisdicional), ou através derepresentantes, nomeadamente através de advogados e solicitadores.

b) Legitimidade do requerente – a legitimidade é a posição ocupada por alguémrelativamente ao objecto de um determinado procedimento, que lhe confere apossibilidade de agir no contexto deste e, em particular, de lhe dar início. Alegitimidade é aferida nos termos do art. 33º CPA, o qual dispõe que têmlegitimidade para iniciar um procedimento os titulares de posições jurídicassubjectivas susceptíveis de serem afectadas pelas decisões a adoptar noprocedimento. Esta regra é estendida às associações sem carácter político quetenham por fim a defesa dessas posições jurídicas.

c) Competência do órgão administrativo – não pode iniciar-se um procedimentoque vá ser instruído ou decidido por um órgão que para tal não tem competência;

d) Tempestividade da iniciativa – respeito pelo prazo para a iniciativa doprocedimento. Há actos que podem ser praticados a todo o tempo, contudo, éfrequente que a lei frise prazos para que os particulares possam requerer àadministração a emissão de um acto administrativo ou, com menor frequência,para que a administração possa oficiosamente decidir praticar um acto.

e) Subsistência do direito ou competência a exercer – nem todos os direitos dosparticulares e competências da administração existem indefinidamente. Passadosdeterminados prazos, alguns direitos caducam ou prescrevem e algumascompetências precludem. Nestes casos o procedimento não pode iniciar-se.

f) Existência de dever de decisão – da ausência de dever de decisão decorre poridentidade de razão a inexistência de um dever de instrução do procedimento.

g) Possibilidade e utilidade originárias do procedimento – a impossibilidade ainutilidade supervenientes dos procedimentos administrativos são causas da sua

extinção, logo, por maioria de razão, não se justifica o início de umprocedimento que seja originalmente impossível ou inútil.



Nem sempre todos os pressupostos procedimentais gerais são simultaneamenteexigíveis, assim como em alguns tipos de procedimentos a lei pode exigir a verificaçãode outros pressupostos. A administração deve averiguar oficiosamente a verificação dospressupostos procedimentais (83º CPA).

Tramitação do processo administrativo

O procedimento administrativo, apesar de globalmente considerado, pode ser“decomposto” em actos e formalidades procedimentais. Esses actos e formalidadespodem agrupar-se, para efeitos de sistematização, em módulos identificados pela suafunção: são as fases do procedimento – iniciativa, instrução e decisão. Estas três fasescorrespondem a modos de tramitação legalmente tratados, todavia não é obrigatória aexistência de todos: um procedimento pode acabar logo na iniciativa ou não instrução,desde que se verifique uma causa de extinção.

i. Fase da iniciativa (54º CPA) – o procedimento pode iniciar-se oficiosamente

(iniciativa pública) ou a requerimento dos interessados (iniciativa particular).A admissibilidade da iniciativa pública decorre do princípio do inquisitório; poroutro lado, a admissibilidade da iniciativa particular decorre do princípio daprotecção das posições jurídicas subjectivas dos particulares e do princípio dacolaboração da administração com os particulares.

A iniciativa oficiosa não é objecto de regulação específica pelo CPA, todavia parece queo início do procedimento está dependente da emissão de um acto administrativo que odetermine. A competência para a prática deste acto cabe ao órgão competente paraemitir a decisão final – impulso procedimento autónomo. Todavia, há casos em que alei determina que o início de um procedimento pode, ou mesmo deve, ter lugar emvirtude de um acto administrativo praticado por um outro órgão que não aquele a quemcompete a decisão final – impulso procedimental heterónomo.

Iniciativa particular – o CPA disciplina a iniciativa particular, avultando regrasreferentes aos pressupostos procedimentais subjectivos da capacidade e da legitimidade,à formulação e à apresentação dos requerimentos iniciais e às diligênciasadministrativas imediatamente subsequentes.

a) Formulação do requerimento inicial – a iniciativa particular exerce-semediante um requerimento dirigido à administração que é designado como

requerimento inicial. Este deve ser escrito e conter a designação do órgãoadministrativo a que é dirigido, a identificação do requerente, a exposição dosfactos em que se baseia o pedido e quando tal seja possível ao requerente, osrespectivos fundamentos de Direito, a indicação do pedido, a data e a assinaturado requerente (74º CPA).

Quando possa ser formulado verbalmente, o requerimento deve ser reduzido a escritonum documento que contenha todas as menções exigidas aos requerimentos escritos eser assinado pelo funcionário que o receber – consequência do carácter escrito doprocedimento (75º CPA). Não é permitido a formulação de mais que um pedido nomesmo requerimento, salvo se alternativo ou subsidiário (demasiado rígido). O art.

60º/1 CPA proíbe que os particulares formulem pedidos ilegais ou somente dilatórios.



b) Apresentação do requerimento inicial (77º CPA) – os requerimentos iniciaisdevem ser apresentados nos serviços dos órgãos aos quais são dirigidos. É,todavia, permitida a apresentação de requerimentos em serviços desconcentradosperiféricos dos mesmos ministérios ou das mesmas pessoas colectivas a quepertencem os órgãos a que são dirigidos, quando os interessados residam na

respectiva área geográfica; nestes casos, o requerimento deve ser enviadooficiosamente pelos serviços a que são dirigidos (7º/4 e 78º/2 CPA).

c) Diligências subsequentes à recepção do requerimento inicial a efectuarpelos serviços que o recebem – logo após a apresentação do requerimentoinicial, o serviço que o recebe deve fazer o seu registo e passar um recibocomprovativo da entrega do mesmo, caso o particular o peça (81º CPA). Oserviço deverá remeter o requerimento ao órgão ao qual é dirigido.

Caso o requerimento inicial tenha alguma deficiência, os serviços responsáveis pela suarecepção devem supri-las oficiosamente e só se tal não for possível é que devem

convidar o particular a fazê-lo, evitando que os particulares sofram prejuízos em virtudede simples irregularidade ou mera imperfeição na formulação do pedido.

d) Diligências subsequentes à recepção do requerimento inicial a efectuar peloórgão ao qual é dirigido – o órgão verificará a sua regularidade formal,indeferindo-o linearmente se não estiver identificado, se o pedido forininteligível e, por maioria de razão, se não contiver pedido algum ou se orequerente não tiver suprido a deficiência de que o requerimento padecia, depoisde a tal ter sido convidado (76º/1 CPA).

Caso não haja indeferimento liminar, o órgão terá de averiguar se estão reunidos ospressupostos procedimentais (competência, tempestividade, subsistência do direito ecompetência a exercer, legitimidade e capacidade do requerente):

Em caso de incompetência, o órgão deverá aplicar o regime do art. 34º CPA; Em caso de incapacidade, é dada ao requerente possibilidade de a suprir;

Na falta de qualquer outro pressupostos procedimental, é emitido um despachode arquivamento do procedimento administrativo;

Caso se verifiquem todos os pressupostos procedimentais e o procedimento

possa continuar, o órgão administrativo competente deve ordenar a notificaçãoda sua instauração a todos os interessados que possam ser nominalmenteidentificados, mediante indicação do órgão que ordenou a instauração doprocedimento, da data em que este se iniciou, do serviço por onde corre e dorespectivo objecto (53º/3 CPA).

ii. Fase da instrução (86º CPA) – a instrução é a fase nuclear do procedimento,uma vez que é no seu decurso que a administração procede à recolha e aotratamento dos elementos de facto e de direito relevantes para a decisão,incluindo a audiência dos interessados.

A competência em matéria instrutória é da competência decisória, isto é, o órgãocompetente para decidir está também encarregue de dirigir a instrução (86º/1 CPA).



Há, contudo, distinção entre a competência para dirigir a instrução e para a prática dediligências instrutórias específicas. Não é viável que o órgão decisor proceda à instruçãogeral da actividade administrativa, mercê da longa duração da fase instrutória, além deque esta pode levar à realização de diligências de grande complexidade que reclamam aintervenção de órgãos e agentes com conhecimento técnicos e especializados que,

muitas vezes, não incorporam o órgão decisório.

O órgão instrutor, seja por competência própria ou delegada, pode encarregar umsubalterno seu da realização de diligências instrutórias específicas (86º/3 CPA). O órgãoinstrutor pode também solicitar a realização de diligências instrutórias específicas ououtros serviços da administração central, regional ou local quando tais diligências nãopossam ser por si efectuadas, por exemplo a distância geográfica (92º CPA).

a) Delimitação do âmbito das diligências probatórias da administração e dosparticulares – como consequência dos princípio do inquisitório, constitui umacaracterística essencial do procedimento administrativo o carácter oficioso da

averiguação da prova. A administração tem o dever de averiguar oficiosamentetodos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisãodo procedimento, podendo recorrer a todos os meios de prova admitidos pelodireito (87º/1 CPA).

b) Diligências probatórias – consistem fundamentalmente na recolha e naapreciação de documentos ou coisas e na audição de pessoas. O órgão instrutorpode determinar aos interessados a prestação de informações, a apresentação dedocumentos ou coisas, a sujeição a inspecções ou a colaboração noutros meiosde prova (89º/1 CPA). O facto de os particulares não colaborarem, em casosexcepcionais, na actividade probatória da administração não dispensa os órgãosda administração de averiguarem os factos relevantes, nem de proferir a decisão.

Diligências periciais (94º CPA) – diligências que, pelas suas especificidades técnicas,só podem ser realizadas por peritos com conhecimentos especializados ou por serviçospúblicos para tal vocacionados.

c) Pareceres – opiniões formuladas por especialistas nas matérias sobre as quaisincidem ou por órgãos administrativos consultivos solicitados durante a fase deinstrução de um procedimento.

Facultativos – resulta da decisão discricionária da administração (98º/1 CPA);

Obrigatórios – a sua solicitação é exigida por lei, constituindo formalidadesessenciais do acto administrativo.

Vinculativos – as conclusões do parecer têm de ser obrigatoriamente seguidaspelo órgão decisor. São relativamente raros;

Não vinculativos – as suas conclusões não são obrigatoriamente seguidas peloórgão decisor. No silêncio da lei, os pareceres são obrigatórios e vinculativos.

Os pareceres devem ser emitidos no prazo de 30 dias a partir da data de solicitação,excepto quando outro prazo for fixado ad hoc (99º/2 CPA).



d) Audiência dos interessados (100º CPA) – momento de participação dosparticulares no procedimento, por excelência. Concretização do imperativoconstitucional de participação dos interessados na formação das decisões quelhes digam respeito (267º/5 CRP).

A audiência dos interessados tem como funções subjectivas evitar decisões-surpresa ede facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posições e osseus argumentos no procedimento. Como funções objectivas são apresentadas: auxiliara administração a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com obloco de legalidade. A audiência dos interessados ocorre na parte final da instrução,após se apurarem os elementos de facto e de direito relevantes para a decisão. Por forçado art. 104º CPA, a fase de instrução pode prosseguir após a audiência.

A administração é obrigada a ouvir os particulares sobre o sentido provável da decisão,sob pena da audiência se ter por não realizada. Os interessados podem pronunciar-se ounão, mas a possibilidade de o fazerem tem que lhes ser dada (100º CPA).

Causas de não realização legítima da audiência dos interessados (103º CPA)

Em caso de urgência tal que a decisão final tenha de ser tomada em prazoincompatível com a duração mínima do procedimento de audiência deinteressados de oito dias;

Quando seja razoável de prever que a diligência possa comprometer a execuçãoou utilidade da decisão;

Quando o número de interessados a ouvir seja de tal ordem que a audiência setorne impraticável (consulta pública);

Se os interessados se tiverem já pronunciado no procedimento sobre as questõesque importem à decisão, sobre as provas produzidas e, necessariamente, sobre osentido provável da decisão;

Se os elementos constantes do processo conduzirem-se a uma decisão favorávelaos interessados. Estas circunstâncias que servem de base à exclusão daobrigatoriedade de realização de audiência dos interessados têm que serfundamentadas mediante a demonstração da sua verificação em concreto, não

bastando a mera invocação do art. 103º do CPA.

Aplicação jurisprudencial – o STA, baseando-se nos princípios da degradação dasformalidades essenciais em não essenciais e do aproveitamento do acto, tem entendidoque a falta de audiência dos interessados não gera a invalidade da decisão final quandonão haja qualquer actividade instrutória entre o requerimento inicial e a decisão final.

Formas de realização da audiência dos interessados – a audiência pode ser escrita ouoral: se for escrita, os particulares são notificados para, num prazo de 10 dias, dizerem oque se lhes oferece sobre o assunto; se for oral, a convocação dos interessados faz-secom a antecedência mínima de 8 dias. Da audiência oral, será lavrada uma acta para

cumprir o princípio do carácter escrito do procedimento.



Consequências da preterição da audiência dos interessados – quando obrigatória ounão dispensada em concreto, a audiência dos interessados constitui uma formalidadeessencial cuja preterição acarreta vício de forma e a invalidade do acto queconsubstancia a decisão final.

e) Diligências complementares e nova audiência dos interessados (104º CPA) – caso se verifique (no decurso ou em consequência de audiência dos interessados)que há aspectos de facto ou de Direito que carecem de melhor apuramento, oórgão instrutor pode determinar a realização de diligências instrutóriascomplementares (podem ser pedidas pelos interessados na audiência).

Se, em consequência dos novos dados recolhidos, a administração alterar o sentidoprovável da sua decisão, deverá proceder a nova audiência dos interessados sobre estenovo sentido.

f) Relatório do instrutor – terminada a instrução, nos casos em que o órgão que

procede à instrução não é o mesmo a quem compete a decisão final, compete aoórgão instrutor elaborar um relatório em que indica o pedido do interessado,resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta fundamentada dedecisão (105º CPA). Este relatório tem a função de habilitar o órgão competentea decidir mediante simples homologação da proposta de decisão nele contida.

iii. Fase da decisão – o procedimento administrativo extingue-se com a decisão,pela qual o órgão da administração competente deve resolver todas as questõespertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididasem momento anterior.

Actos e formalidades que podem ter lugar em qualquer fase do procedimento

a) Produção antecipada de prova (93º CPA) – realização de diligênciasprobatórias em momento anterior àquele que teria lugar, em virtude do justoreceio de virem a tornar-se de difícil ou impossível realização. Podem realizar-seoficiosamente ou a pedido dos particulares.

b) Intervenção provocada dos interessados (59º CPA) – em qualquer fase doprocedimento, a administração pode ordenar a notificação dos interessados paraque intervenham no procedimento, de forma a pronunciarem-se acerca de

qualquer questão. Decorre do princípio do inquisitório e constitui uma faculdadediscricionária da administração que pode ter qualquer objecto.

c) Medidas provisórias (84º-85º CPA) – são actos administrativos de finalidadecautelar, mediante os quais se visa evitar a inutilização prática dos interessespúblicos que um determinado procedimento administrativo visa prosseguir. Ofim das medidas provisórias é exclusivamente o de salvaguardar os interessespúblicos em causa no procedimento. Esta restrição é, na opinião do prof.Marcelo Rebelo de Sousa, criticável, uma vez que não existe razão para que nãoseja possível a decretação de medidas provisórias para a salvaguarda deinteresses privados relevantes no âmbito do procedimento em causa.



d) Audiência dos interessados (100º CPA) – a audiência dos interessados éparadigmaticamente uma diligência instrutória, todavia a sua realização pode serexigida no decurso de outras fases do procedimento ou, durante a instrução, emmomento anterior ao que costuma ocorrer. Por exigência constitucional, aaudiência dos interessados deve realizar-se independentemente da fase em que o

procedimento se encontre, antes da adopção de quaisquer decisões quecomprometam imediatamente as posições jurídicas subjectivas dos particulares.

Extinção do procedimento administrativo

A decisão final sobre o fundo das questões que estabelecem o objecto do procedimentoconstitui a causa normal de extinção do mesmo. O procedimento pode, ainda, extinguir-se pelo indeferimento ou pelo arquivamento do requerimento inicial (76º/3 e 83º CPA).

Desistência (110º/1 CPA) – declaração pela qual o requerente de umdeterminado procedimento administrativo manifesta a sua vontade de retirar-se

dele ou que dele não prossiga quanto a algum ou alguns dos pedidos formados;

Renúncia (110º/1 CPA) – é o acto pelo qual o requerente de um procedimentoadministrativo se despoja da posição jurídica subjectiva disponível que pretendiafazer valer naquele procedimento;

Deserção (111º CPA) – é declarado desertor o procedimento que estiver paradopor mais de 6 meses por motivo imputável ao requerente, uma vez que a lei partedo princípio que este já não tem interesse na sua continuação ou de que, emqualquer caso, e na continuação em beneficio exclusivo do requerente não se

justifica, possibilitando a sua extinção; Inutilidade a impossibilidade supervenientes (112º CPA) – o procedimento

extingue-se se o fim que ele se destina ou o seu objecto se tornaremsupervenientemente inúteis ou impossíveis;

Acto tácito – o deferimento tácito poderia constituir uma causa de extinção(decisão final não expressa). O prof. Marcelo Rebelo de Sousa considera que odeferimento tácito não pode extinguir o procedimento administrativo porque, seassim fosse, extinguia-se também o dever legal de decisão. Ora, implicando odeferimento tácito uma violação do dever legal de decisão, ele não pode, sob

pena de cair no absurdo, implicar a extinção desse mesmo dever.

Suspensão do procedimento administrativo – se a decisão final do procedimentopressupuser a resolução de uma outra questão que seja da competência de outro órgãoadministrativo ou de um tribunal (questão prejudicial), o procedimento deve sersuspenso até que o órgão ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da nãoresolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos (31º/1 CPA).

Interpretação do acto administrativo

Ao contrário do que sucede com a lei e com o negócio jurídico, não existem normas

jurídicas que especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer ainterpretação do acto administrativo.



A interpretação da declaração administrativa em que consiste o acto, por este serindividual e concreto, está particularmente ligada ao destinatário e à situação visados. Oacto administrativo, ainda que emitido ao abrigo da margem de livre decisão,fundamenta-se necessariamente na lei, pelo que traduz sempre, imediata oumediatamente, a concretização de um programa que lhe é exógeno. O acto

administrativo é uma manifestação de autotutela e tem carácter imperativo; acresce aisto que as funções do acto e da sentença são totalmente diferentes entre si.

O fim da interpretação do acto administrativo terá que ver com o apuramento do sentidoque o seu autor lhe quis dar (concepção subjectivista) ou do sentido que eleobjectivamente tem (concepção objectivista). A alternativa correcta é a primeira, pois oacto administrativo é uma conduta unilateral e imperativa, decorrente da autotuteladeclarativa de que a administração goza na prossecução do interesse público, pela qual oseu autor é responsável e para a qual está legitimado. Contudo, por força do princípio datutela da confiança, a finalidade subjectivista da interpretação deve ser mitigada: oresultado da interpretação não pode ir além daquilo que uma pessoa média, colocada na

posição concreta do destinatário do acto poderia compreender a partir destes.

Particularmente relevantes para a interpretação do acto administrativo são os seusargumentos e ainda aqueles que possam retirar-se do comportamento posterior daadministração e do destinatário do acto:

a) Argumentos linguísticos – a interpretação inicia-se na formulação linguísticado acto administrativo, através da delimitação do seu campo semântico, nãopodendo ir além deste;

b) Argumentos genéricos – o fenómeno da procedimentalização justifica aimportância particular do teor do procedimento administrativo para oapuramento do sentido do acto. Deve ser tido em conta, nomeadamente, orequerimento inicial, o acto de abertura oficiosa do procedimento, asautorizações e aprovações intra-administrativas e os pareceres emitidos nodecurso do procedimento, o relatório do instrutor, o sentido provável da decisãosubmetido a audiência dos interessados e os requerimentos, petições e oposiçõesou formalidades, praticados pela administração ou por particulares, que sejamrelevantes para o apuramento do sentido do acto administrativo interpretado;

c) Argumentos sistemáticos – a interpretação do acto deve atender à conjunção e

articulação das diversas prescrições jurídicas que nele eventualmente estejamcontidas (intrínsecas), bem como às prescrições contidas em outros actosadministrativos relevantes para a fixação do seu sentido, designadamenteaqueles pelos quais se tenham decidido casos semelhantes (extrínsecos);

d) Argumentos retirados do comportamento posterior da administração e dodestinatário do acto – os comportamentos, quer da administração, quer dodestinatário, subsequentes à prática do acto podem iluminar o sentido daquele.Comportamentos relevantes da administração são, nomeadamente, eventuaisactos secundários que tenham por objecto o acto interpretado, praticado pelo seuautor ou por outro órgão administrativo. Comportamentos relevantes do

destinatário do acto são, principalmente, aqueles em que se traduz o acatamentoou o desacatamento do acto interpretado.



Existência e inexistência do acto administrativo

Para um determinado quid existir enquanto acto administrativo, tem que ser um acto jurídico positivo, material, unilateral, não normativo, praticado por um órgão daadministração no exercício da função administrativa.

Regime jurídico da inexistência no acto administrativo

Apesar da aparente confusão legislativa entre inexistência e nulidade, os arts. 137º/1 e139º/1, a) CPA referem-se expressamente à inexistência, o que supõe a sua relevânciaautónoma em face da nulidade. O CPA não contém um regime global dos actosadministrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os acto nulos, a suainsanabilidade mediante ratificação, reforma ou conversão e a sua irrevogabilidade(139º/1, a) CPA). Atendendo à noção de inexistência como consequência de falta deverificação de requisitos mínimos de identificabilidade, não pode deixar de aplicar-seaos actos administrativos inexistentes, por maioria de razão, o regime dos actos nulos

(especialmente o constante do art. 134º CPA).

Legalidade e ilegalidade do acto administrativo

Requisitos da legalidade do acto administrativo

Assumem, necessariamente, uma configuração específica em cada tipo de actoadministrativo e mesmo em cada acto administrativo concreto; no entanto, é possívelsistematizá-los em termos genéricos. Em função do pressupostos ou elemento a querespeitam, qualificam-se os requisitos da legalidade os actos administrativos comosubjectivos ou objectivos e, dentro destes últimos, como materiais formais e funcionais.

a) Existência de pressupostos subjectivos e elementos do acto administrativo – primeiro requisito de legalidade é que os pressupostos subjectivos e elementos – subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais – existam, nos planosmaterial e/ou jurídico. Os actos administrativos têm que ter autor, destinatários,conteúdo, objecto, forma, formalidades, fim e motivo.

b) Requisitos subjectivos de legalidade do acto administrativo – podem dizerexclusivamente respeito ao destinatário e ao autor, bem como a este e àcompetência ou à vontade.

Requisitos relativos ao autor – para um acto administrativo ser legal, o titulardo órgão que o emite tem que ter sido regularmente investido nas suas funções;

Requisitos relativos ao autor e à sua competência – a unidade de atribuiçõesem que o órgão emissor do acto se insere tem que ser titular das atribuiçõesprosseguidas com a prática do acto; o órgão emissor do acto tem que ser o órgãolegalmente competente para a prática do acto (29º/1 CPA);

Requisitos relativos ao autor e à vontade – a vontade do órgão emissor doacto tem que ser livre, no sentido de não estar tolhida por qualquer coacção ou

constrangimento; e tem que ser esclarecida, no sentido de pressupor a correctarepresentação de todas as circunstancias de facto e de direito relevantes;



Requisitos relativos aos destinatários – os destinatários dos actosadministrativos têm que ser idóneos, no sentido de a lei os considerar comosuporte legítimo dos efeitos que o acto visa produzir.

c) Requisitos objectivos material de legalidade do acto administrativo

Requisitos objectivos materiais em geral – respeitam aos pressupostos de facto e dedireito, ao conteúdo, ao objecto ou simultaneamente aos últimos dois elementos.

Pressupostos de facto e de direito da decisão – para que um actoadministrativo seja legal, têm que se verificar efectivamente as circunstâncias defacto e de direito vinculadamente exigidas por lei, bem como aquelas quedecorram da adição de pressupostos de facto à previsão normativa no exercícioda margem de livre decisão administrativa;

Conteúdo e objecto – estes requisitos têm que ser material e juridicamentepossíveis, inteligíveis e legais, no sentido de compatíveis e conformes com obloco de legalidade;

Conteúdo – tem que respeitar os princípios da legalidade, da proporcionalidade,da justiça, da boa fé e do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dosparticulares (266º/2 CRP).

Requisitos relativos ao conteúdo: em especial as “cláusulas acessórias” do acto administrativo – o conteúdo do acto administrativo abrange, quer aspectos principais,que permitem a sua caracterização como pertencendo a determinada categoria legal,

quer aspectos acessórios, resultantes de decisão discricionária da administração, queinterferem com os primeiros. Estas cláusulas visam optimizar a articulação dosinteresses, eventualmente conflituantes, em presença, mediante a flexibilização doconteúdo decisório do acto administrativo.

O art. 121º CPA refere três tipos de cláusulas acessórias: a condição, o termo e o modo.A condição é cláusula que faz depender os efeitos de um acto administrativo daverificação de um evento futuro e incerto; o termo é a cláusula que faz depender osefeitos de um acto da verificação de um evento futuro e certo. Ambos podem sersuspensivos ou resolutivos. O modo é a cláusula pela qual se impõe ao destinatário deum acto favorável a obrigação de realização ou suportação de um encargo, de natureza

patrimonial ou moral. O art. 123º CPA contém uma habilitação genérica para a aposiçãoestas cláusulas acessórias, estabelecendo apenas dois limites: a contrariedade à lei e aofim a que o acto se destina.

Mais controversa é a cláusula de reserva de revogação: esta é a cláusula acessóriamediante a qual a administração salvaguarda a hipótese de, no futuro, vir a revogar umacto administrativo válido favorável que, por isso, não seria de outro modo passível derevogação. A reserva de revogação deve ser genericamente admitida, desde quedensifique os pressupostos de facto da eventual futura revogação.

Requisitos relativos ao conteúdo: a fundamentação do acto administrativo – a

fundamentação consiste na explicitação dos motivos de facto e de direito que levaram oautor do acto à sua adopção (125º/1 CPA):



Funções da fundamentação – a fundamentação preenche, fundamentalmente,quatro funções: esclarecer os particulares, conferir publicidade e transparência àactividade da administração pública, incentivar a administração a que formeadequadamente as suas decisões, e permitir o controlo, autónomo e heterónomo,da actividade administrativa;

Actos administrativos sujeitos a fundamentação – a constituição exige afundamentação dos actos administrativos desfavoráveis (268º/3 CRP). O CPAabrange, para além daqueles, os actos administrativos que decidam reclamaçãoou recurso, que decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada pelointeressado, ou de parecer, informação ou proposta oficial, que decidam emsentido contrário àquele habitualmente seguido em casos semelhantes e os actosadministrativos que revoguem ou suspendam actos anteriores (124º CPA);

Requisitos da fundamentação – para ser válida, a fundamentação tem quepreencher diversos requisitos, devendo ser: expressa (268º/3 CRP, 125º/1 CPA),sucinta (125º/1 CPA), clara, o que proíbe as fundamentações obscuras (125º/2CPA), congruente, o que proíbe fundamentações contraditórias, quer em simesmas, quer em relação à decisão do acto (125º/2 CPA), suficiente, no sentidode os motivos aduzidos deverem chegar para que o particular compreende asrazões da prática do acto (125º/2 CPA); e acessível (268º/3 CRP);

Desburocratização da fundamentação – o CPA refere-se especificamente adois mecanismos de fundamentação que visam evitar que a sua exigência setorne excessivamente burocratizando: a fundamentação por homologação(124º/2, 125º/1 CPA) e a fundamentação por meios mecânicos, admissível nos

actos administrativos de massa.Requisitos objectivos formais de legalidade do acto administrativo

Requisitos relativos à forma – os actos administrativos devem revestir a formalegalmente prescrita. A regra supletiva para os actos praticados por órgãossingulares é a da forma escrita simples (122º/1 CPA). A regra supletiva para osactos praticados por órgãos colegiais é a da forma oral, sem prejuízo da suaredução a acta (122º/2 CPA);

Requisitos relativos às formalidades – devem observar todas as formalidades

essenciais que lhe sejam anteriores ou concomitantes.

Requisitos objectivos funcionais de legalidade do acto administrativo

Requisitos relativos ao fim – por força do princípio da prossecução do interessepúblico, os actos administrativos devem, sob pena de ilegalidade, prosseguir umfim de interesse público. Por força deste princípio e do princípio da legalidade, eainda como consequência do carácter secundário da função administrativa, o fimde interesse público concretamente prosseguido por um acto administrativo temque ser aquele definido por lei;

Requisitos relativos aos motivos – resultam da ponderação dos interessespúblicos e privados relevantes para a decisão que a administração deve efectuar.



Vícios do acto administrativo

Os tradicionais vícios do acto administrativo

i. Usurpação de poderes – é o vício pelo qual um órgão da administração

pública exerce uma outra função do Estado que não a função administrativa,sem para isso estar habilitado. Trata-se de uma violação do princípio daseparação de poderes.

ii. Incompetência – existe incompetência quando um órgão da administraçãopratica um acto administrativo sem que qualquer norma legal lhe atribua acompetência para tal. Pode ser relativa – quando o acto está viciado apenaspela falta de competência do seu autor – ou absoluta – o vício do actoadvém também da circunstância de ele ser estranho às atribuições da unidadede atribuições em que o seu autor se insere; nas situações em que o acto nãoé estranho às atribuições da unidade em que o seu autor se insere, a

incompetência é apenas relativa.

iii. Vício de forma – afecta os actos administrativos praticados com desrespeitodos seus requisitos objectivos formais de legalidade. Existe, assim, em duasmodalidades: por preterição da forma legal e o vício de forma porpreterição de formalidades essenciais.

iv. Desvio de poder – é um vício funcional, ou seja, decorre da preterição derequisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos actosadministrativos. Há desvio de poder quando o motivo principalmentedeterminado de um acto não visa a prossecução do fim legal. Este vício étípico dos actos praticados ao abrigo de margem de livre decisão, pois nosactos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade sãode reduzida, ou mesmo nula, importância.

v. Violação de lei – o conceito de violação de lei não abarba toda e qualquerviolação da mesma: com efeito, por definição, qualquer vício do actoadministrativo implica uma violação de lei (no sentido amplo de bloco delegalidade). O vício de violação de lei é, assim, aquele em que incorrem osactos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aospressupostos de facto, ao objecto e ao conteúdo; também padecem de

violação de lei os actos administrativos ilegais cuja ilegalidade não se possareconduzir a qualquer dos outros vícios, tendo, portanto, carácter residual.

Vícios do acto administrativo e vícios da vontade – a vontade, embora num sentidoobjectivado e funcional, constitui um elemento do acto administrativo, sobre o qualincidem determinados requisitos de legalidade formulados pela ordem jurídica; apreterição dos mesmos, como a de quaisquer outros, origina um vício do actoadministrativo que, por exclusão de partes, é o de violação de lei. Isto não impede queos vícios da vontade, enquanto elemento do acto administrativo, sejam designadossegundo a terminologia utilizada no direito privado (erro, coacção).

Problema que ainda não está totalmente resolvido é o da relevância dos vícios davontade quanto aos aspectos vinculados dos actos administrativos.



A invalidade do acto administrativo

1. A nulidade do acto administrativo – o art. 133º CPA contém um elenco geraldas situações de nulidade dos actos administrativos:

a) Critério geral de nulidade (133º/1 CPA) – falta de elementos essenciais doacto administrativo (subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais):autor, destinatários, objecto, conteúdo, forma, formalidades, fim ou motivos;

b) Actos viciados de usurpação de poder (133º/2 CPA) – todos os casos deusurpação de poder geram nulidade;

c) Incompetência absoluta (133º/2, b) CPA) – a expressão utilizada na lei visaabranger todos os casos de incompetência por falta de atribuições;

d) Impossibilidade, ininteligibilidade e criminalidade do objecto e do conteúdo

(133º/2, c) CPA) – trata-se de situações de violação de lei. Um actoadministrativo é ininteligível quando a sua interpretação não permita apurarquais os efeitos que visa produzir ou a realidade sobre a qual pretende incidir;

e) Violação do conteúdo essencial de um direito fundamental (133º/2, d) CPA) – preterição dos requisitos objectivos materiais, tratando-se de casos de violaçãode lei que não envolvam a violação de direitos fundamentais procedimentais;

f) Actos praticados sob coacção (133º/2, e) CPA) – casos de falta ou vício davontade, reconduzíveis à violação de lei;

g) Carência absoluta de forma legal (133º/2, f) CPA) – estão em causa os maisgraves casos de vício de forma, abrangendo a forma em sentido estrito e asformalidades do acto administrativo;

h) Desrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial das deliberações,inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos (133º/2, g)CPA) – trata-se de três casos de vício de forma específicos das deliberações dosórgãos colegiais;

i) Violação de decisões jurisdicionais (133º/2, h) CPA) – por força do art. 205º/2

CRP, as decisões dos tribunais são obrigatórias para a administração eprevalecem sobre as decisões desta. Um acto administrativo que viole umadecisão jurisdicional transitada em julgado padece de violação de lei;

j) Relação de consequencialidade com actos administrativos anterioresinválidos (133º/2, i) CPA) – estabelece a nulidade para os actos administrativosconsequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamentona sua invalidade;

k) Actos administrativos de renúncia à competência (29º/2 CPA) – são nulos osactos administrativos que tenham por objecto a renúncia à titularidade ou ao

exercício da competência, por força do princípio da legalidade da competência;



l) Nulidades estabelecidas em leis especiais;

m) Nulidades por natureza – diferente da questão de saber se pode haver casos denulidade do acto administrativo não previstos no CPA mas em lei especial, é aquestão de saber se pode haver casos de nulidade não previstos na lei: sempre

que a eficácia potencial de um acto administrativa seja lógica ouvalorativamente repudiada pela ordem jurídica, aquele acto deve ser consideradonulo mesmo na ausência de previsão legal.

Regime da nulidade

Total improdutividade jurídica; Não vinculatividade e inexecutoriedade; Irrelevância do decurso do tempo (134º/2 CPA); Insanabilidade (137º CPA); Desnecessidade de declaração jurisdicional ou administrativa (134º/1 CPA); Possibilidade geral de conhecimento (134º/2 CPA, 21º CRP); Possibilidade de conhecimento oficioso (134º/2 CPA); Irrevogabilidade (139º/1, a) CPA); Possibilidade de juridificação dos efeitos putativos (134º/3 CPA).

2. A anulabilidade do acto administrativo – a anulabilidade é o desvalor residualdos actos administrativos e, por isso, não existe qualquer elenco legal desituações de anulabilidade, fixando o art. 135º CPA um critério de identificaçãodos actos anuláveis que funciona por exclusão de partes: um acto administrativoilegal será anulável se não for inexistente, nulo ou irregular.

Regime da anulabilidade (136º CPA)

Possibilidade de produção de efeitos jurídicos (127º/2 CPA); Vinculatividade e exterioridade (149º/1 CPA); Sanabilidade (137º/1 CPA, a contrario sensu); Carácter retroactivo da revogação ou anulação (145º/2 CPA); Carácter restrito da competência para o seu conhecimento (142º CPA); Necessidade de alegação perante os tribunais (138º CPA); Revogabilidade (138º, 141º CPA);

Limitação temporal da impugnação e consolidação por decurso do tempo(136º/2, 141º/1 CPA) – o que permite a consolidação do acto administrativoanulável por decurso do tempo;

Necessidade de anulação jurisdicional ou revogação administrativo (134º/1CPA, a contrario sensu).

3. A irregularidade do acto administrativo – em consequência do princípio dalegalidade, a irregularidade não pode ser senão um efeito marginal da ilegalidadedos actos administrativos em geral; o CPA nem sequer se refere expressamente.

A irregularidade pode acarretar a depreciação dos efeitos secundários do acto,apesar de ter um regime jurídico idêntico ao dos actos legais e regulares.



Eficácia, ineficácia e efeitos do acto administrativo

Requisitos de eficácia do acto administrativo – apesar da epígrafe do art. 127º CPA,há duas regras gerais acerca da eficácia dos actos administrativos: uma para os actosfavoráveis e outra para os actos desfavoráveis.

i. Os actos favoráveis produzem efeitos, em regra, desde a data em que sãopraticados (127º/1 CPA), consideram-se praticados logo que perfeitos, nãoobstando à perfeição qualquer motivo determinante de anulabilidade;

ii. Os actos desfavoráveis produzem efeitos, em regra, a partir da sua notificaçãoaos seus destinatários (132º/1 CPA).

Para além destas duas regras gerais, existem ainda alguns requisitos gerais, de carácternegativos dos actos administrativos:

Não nulidade (134º/1, 127º/2, a contrario sensu, CPA); Ausência de suspensão; Publicação (130º CPA); Aprovação (129º/ a) CPA); Visto (129º/c) CPA); Referendo (129º/a) CPA); Verificação de condição ou termo suspensivos (129º/b) CPA); Redução a acta e aprovação desta ou da respectiva minuta (122º/2 CPA); Aceitação do destinatário.

Âmbito temporal dos efeitos do acto administrativo – geralmente, os actosadministrativos produzem efeitos apenas para o futuro, isto é, a partir do momento emque se tornam eficazes, mas, por vezes, podem reportar-se ao passado: fala-se, então,em efeitos retroactivos. Têm efeitos retroactivos, por determinação da lei, os seguintesactos administrativos, para além de outros considerados como lei (128º/1, c) CPA):

Actos administrativos interpretativos (128º/1, a) CPA); Actos administrativos de revogação de actos inválidos (145º/2 CPA).

Actos administrativos de execução de decisões jurisdicionais anulatórias,declarativas da nulidade ou inexistência de actos (128º/1, b) CPA);

Podem ser dotados de efeitos retroactivos, por decisão discricionária da administração,os seguintes actos administrativos, para além de outros em relação aos quais a lei opermita (128º/2, c) CPA):

Actos administrativos favoráveis (128º/2, a), 145º/3, a) CPA); Actos revogatórios emitidos pelo autor do acto revogado (128º/2, b) CPA); Actos administrativos desfavoráveis de revogação de actos válidos (145º/3, b).

Efeitos prototípicos dos actos administrativos eficazes – os actos eficazes e vigentes

produzem vários efeitos: efeito vinculativo; efeito de previsão; efeito legalizador; efeitoconformador; efeito justificador e efeito de determinação.



Actos administrativos secundários especialmente regulados

1. Revogação

Fundamentos da competência revogatória – a revogação dos actos

administrativos fundamenta-se no poder genérico de autocontrolo daadministração pública; este é heterónomo, quando cabe a um órgãoadministrativo diverso daquele que praticou o acto objecto de controlo (poder desupervisão), e autónomo, quando cabe ao próprio autor do acto objecto decontrolo (poder de autocontrolo em sentido estrito). O poder de autocontroloadministrativo decorre, por sua vez, do princípio da legalidade e do princípio daprossecução do interesse público, consoante respeite à legalidade ou ao méritoda actuação controlada.

Revogação e colisão de princípios – o regime jurídico da revogação constantedo CPA visa, precisamente, atingir um ponto de equilíbrio entre a necessidadede reintegração da legalidade e da boa administração e as exigências deestabilidade, segurança e previsibilidade da actuação administrativa, o que sópode atingir-se através de uma limitação, em determinadas circunstâncias, dospoderes revogatórios da administração.

Revogação e margem de livre decisão – o princípio da legalidade obriga aadministração a eliminar as ilegalidades de que padeçam os actosadministrativos por si praticados, mas não obriga necessariamente à eliminaçãodos mesmos. Assim, se for possível obter a eliminação de um vício que afectaum acto administrativo através da sua sanação, substituição ou modificação, a

administração gozará de um acto de revogação. Se o vício de que um actoadministrativo padece só for, em concreto, susceptível de eliminação através derevogação, esta torna-se vinculada por redução da discricionariedade a zero.

Requisitos da legalidade da revogação

a) Requisitos subjectivos: competência revogatória – têm competência pararevogar actos administrativos:

O autor do acto (142º/1, 1ª parte CPA) – situação de autocontrolo autónomo: a competência para revogar actos administrativos viciados de incompetência

relativa é dos órgãos que os praticaram (teoria do autor efectivo/material);

Os superiores hierárquicos do autor do acto (142º/1, parte final CPA) – situação de autocontrolo heterónomo: a competência revogatória dossuperiores hierárquicos decorre do poder de supervisão e do poder, acessóriodeste, de decidir recursos;

O delegante e o subdelegante em relação aos actos praticados pelo delegadoou subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação (39º/2, 142º/2 CPA)

– situação de autocontrolo heterónomo: a competência revogatória dodelegante e do subdelegante é uma consequência da posição da supraordenação

em que aqueles órgãos ficam investidos, quanto ao delegado e ao subdelegado,em virtude do acto de delegação;



Os órgãos com poderes de tutela revogatória, em relação aos actospraticados pelos órgãos das pessoas colectivas tuteladas (142º/3 CPA) – situação de autocontrolo heterónomo: a competência revogatória dos órgãostutelares depende da existência, no âmbito da relação tutelar em causa, dafaculdade supervisiva;

Os órgãos colegiais em relação aos actos praticados pelos seus membros (176º/2 CPA) – embora o artigo não se refira expressamente a esta competênciarevogatória, ela infere-se logicamente da admissibilidade de impugnação dosactos praticados por membros de órgãos colegiais perante o plenário do órgão.

b) Requisitos objectivos materiais: objecto da revogação – o acto de revogaçãoincide sobre dois objectos: directamente, os efeitos do acto revogado;indirectamente, a situação jurídica material regulada por aquele.

Possibilidade do objecto – uma vez que a revogação visa destruir efeitos deactos administrativos anteriores, ela tem objecto impossível quando tais actosnão existam ou sejam inaptos para produzir efeitos. O art. 139º CPA considerainsusceptíveis de revogação os actos inexistentes, os actos com efeitosretroactivos e, ainda, os actos nulos. Os actos revogatórios de actosinsusceptíveis de revogação padecem de violação de lei e são nulos porimpossibilidade do objecto (133º/2, c) CPA).

Todavia, existem actos administrativos cuja revogação, apesar de possível, é proibidapor lei. Estão nesta situação os actos administrativos válidos que se encontrem numa detrês situações:

Aqueles cuja emissão decorra de vinculação legal (140º/1, a) CPA); Aqueles que sejam favoráveis aos seus destinatários (140º/2, b) CPA);

Aqueles dos quais resultem para a administração obrigações legais ou direitosindisponíveis (140º/2, c) CPA).

A irrevogabilidade dos actos favoráveis é, contudo, apenas relativa, podendo os actosem causa ser revogados em quatro situações:

Na parte que sejam desfavoráveis aos seus destinatários (140º/2, a) CPA);

Quando todos os interessados dêem o seu acordo e os actos não digam respeito adireitos ou interesses indisponíveis (140º/2, b) CPA);

Quando estejam sujeitos a reserva de revogação e nos precisos termos desta; Em sede de reclamação ou recurso hierárquico (128º/2, b) CPA).

c) Requisitos objectivos materiais: pressupostos da revogação de actosanuláveis – os actos anuláveis só podem ser revogados dentro do prazo para asua impugnação contenciosa (141º/1, 1ª parte CPA). O prazo para revogação dos

actos anuláveis constitui um limite circunstancial da revogação que correspondea um pressuposto de facto: decorrido tal prazo, aquele pressuposto desaparece,caindo-se no regime da revogação de actos administrativos válidos (140º CPA).



d) Requisitos objectivos formais: forma e formalidades da revogação

Forma da revogação (143º CPA) – regra geral, o acto revogatório deve revestira forma legalmente prescrita para o acto anulado;

Formalidades da revogação (144º CPA) – a revogação deve observar asmesmas formalidades legalmente prescritas para o acto revogado. A regra doparalelismo de formalidades não se aplica à revogação provocada; mesmo nasrevogações espontâneas, a regra do paralelismo tem que ser afastada, sob penade se chegar a resultados absurdos, quanto às formalidades cuja inobservância,pelo acto revogado, constitua precisamente o motivo da revogação.

e) Requisitos objectivos funcionais: fins da revogação – a revogação deve visar,no caso de actos válidos, a melhor prossecução do interesse público (140º CPA,impliciter ); no caso de actos inválidos, a reposição da legalidade violada peloacto revogado (141º/1 CPA).

f) Efeitos da revogação

A revogação de actos inválidos tem sempre efeitos retroactivos (145º/2 CPA),ou seja, destrói os efeitos ilegais do acto revogado a partir do momento em quese produziram;

A revogação de actos válidos tem, em regra, efeitos meramente ab-rogatórios(145º/1 CPA), ou seja, destrói os efeitos do acto revogado apenas a partir domomento em que o acto revogatório adquire eficácia, preservando os efeitos

produzidos até esse momento; por isso, esta modalidade de revogação eratradicionalmente designada como cessação de efeitos. A revogação de actosválidos pode, no entanto, adquirir efeitos retroactivos por decisão discricionáriado seu autor em três situações:

A retroactividade seja favorável aos interessados (145º/2, a) CPA);

Quando, sendo os efeitos do acto revogatório desfavoráveis, osinteressados concordem expressamente com a retroactividade e os efeitosretroactivos da revogação não afectem direitos ou interessesindisponíveis (145º/2, b) CPA);

Quando a revogação ocorra em sede de reclamação ou recurso, ainda queos efeitos da revogação seja desfavoráveis e independentemente daconcordância dos interessados (128º/2, b) CPA).

Quando esteja em causa a revogação de actos revogatórios, coloca-se aquestão de saber se esta acarreta a repristinação do acto primitivamenterevogado pela revogação revogada: se a revogação de um acto revogatóriotiver efeito retroactivo, tal acarreta imediatamente a destruição de todos osefeitos da revogação revogada, incluindo o efeito revogatório do actoprimário; quando tiver efeito ab-rogatório, a possibilidade de atribuiçãodiscricionária deve considerar-se excluída quando o órgão revogatório nãodispuser de competência dispositiva.

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Direito Administrativo II (ACTO)