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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
ALINE PAES DE ARAUJO
“POLÍTICA DE ATENÇÃO À SAÚDE DO SERVIDOR PÚBLICO FED ERAL:
um estudo sobre a implantação do Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor – SIASS
(2009-2013).”
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
São Paulo
2014
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM SERVIÇO SOCIAL
ALINE PAES DE ARAUJO
“POLÍTICA DE ATENÇÃO À SAÚDE DO SERVIDOR PÚBLICO FED ERAL:
um estudo sobre a implantação do Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor – SIASS
(2009-2013).”
São Paulo
2014
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Serviço Social, sob a orientação da Professora. Dr.ª Regina Maria Giffoni Marsiglia.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________
Prof.ª Drª. Regina Maria Giffoni Marsiglia (Orientadora)
__________________________________________________
Prof.ª Drª. Maria Carmelita Yazbek (PUC-SP)
__________________________________________________
Prof.ª Drª. Maria Cristina Costa Marques (USP)
Aos colegas servidores públicos,
em especial da esfera federal,
que no exercício de suas funções enfrentam
graves e precárias condições de trabalho e que
lutam contra as ações patriarcalistas e paternalistas,
tão incrustradas na administração pública brasileira.
À minha filha Mariana, presente e sentido de minha vida.
Aos meus pais, por tudo!
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela vida e pelas oportunidades que Ele me proporciona.
Aos meus amigos do Instituto Federal de São Paulo que me incentivaram nessa
caminhada, sobretudo, à Fernanda, Dyane, Silvia, Maria de Lourdes, Tathiane, Amanda,
Michele, Monica e tantos outros que me motivaram com uma palavra amiga.
Agradeço aos meus pais, pelo exemplo de luta, dedicação, perseverança e por serem
sempre meu porto seguro, apoiando e dando suporte para que mais esse sonho se
concretizasse. Sem vocês, nada disso seria possível.
Aos meus irmãos, Caio e Adriana, pela parceria, orientação, compreensão e
cumplicidade. Aos meus cunhados, Renata e Fernando, e sobrinhos Fernando e Manuela, pelo
apoio sempre. A minha avó Conceição, pelo incentivo.
À minha filha, em especial, pela motivação de procurar ser melhor a cada dia e pelos
tantos carinhos, beijos, sorrisos, brincadeiras que tornam a jornada da vida mais alegre e feliz
e, ainda, me leva a acreditar no ser humano. Obrigada, Mariana, por tudo! Principalmente,
pelas inúmeras vezes em que você me perguntou se eu já tinha terminado a minha lição!
Agradeço, em especial, à Professora Regina Maria Giffoni Marsiglia que com muita
paciência e dedicação me inseriu no universo da pesquisa, sempre com uma gentileza ímpar
em partilhar o seu conhecimento e vasta experiência.
A todos os professores e funcionários do Programa de Estudos Pós-Graduados de
Serviço Social da PUC-SP, o meu muito obrigada pelos inúmeros momentos de aprendizado,
em especial às Professoras Maria Carmelita Yazbek e Maria Lúcia Carvalho da Silva.
RESUMO
Esta dissertação tem como objetivo estudar a Política de Atenção à Saúde do Servidor
Público Federal (PASS), executada através do Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor
Federal (SIASS), instituído através do Decreto de Nº. 6.830 de 29 de abril de 2009. Conhecer
e analisar sua implantação a partir do ano em que ocorreu o marco legal de sua instituição.
Por se tratar de uma categoria social de trabalhadores diferenciada, foi necessário conhecer o
contingente atual e delimitar o serviço público federal do âmbito executivo como público
alvo. A inexistência de uma política anterior a essa e o fato de o Estado Brasileiro se
configurar como regulador para as relações trabalhistas entre instituições privadas e
trabalhadores e, no papel de empregador, não possuir regulamentação própria, foram algumas
das indagações que este estudo pretendeu responder. Para tanto, foram utilizadas: pesquisa
bibliográfica e documental de fontes primárias e secundárias: legislação, site do SIASS, banco
de dados oficiais e alguns contatos informais com pessoas chaves responsáveis pela
implantação da PASS no Brasil e no estado de São Paulo. Contudo, o principal avanço trazido
pela nova política foi a unificação de normas e definição de procedimentos em relação à
questão da saúde do servidor público, nos diversos órgãos que compõem o Sistema de Pessoal
Civil da Administração Pública Federal (SIPEC). Cabe ressaltar o atraso dessa política e
legislação (2009), quando comparada à dos trabalhadores da iniciativa privada, implantada
desde os anos trinta do século passado, através da Previdência Social e Consolidação das Leis
do Trabalho (CLT). Outra questão que chama a atenção, no processo de implantação dessa
política destinada aos servidores públicos federais, é que ela não foi acompanhada de
infraestrutura, força de trabalho adequada e capacitada e, dotação orçamentária suficiente.
Palavras-Chave: 1. Servidor Público. 2. Saúde. 3. Política de atenção à saúde do servidor
público. 4. SIASS.
ABSTRACT
This thesis aims to study the Politics of the Federal Public Service Health (PASS),
runs through Subsystem Server Federal Assistance to Health (SIASS) established by Decree
N º. 6,830 of April 29, 2009 . Understand and analyze its implementation from the year in
which the legal framework of the institution occurred. Because it is a social category of
workers differentiated, it was necessary to know the current quota and delimit the federal
public service executive level as the target audience. The absence of a politics prior to this and
the fact that the Brazilian State as regulator to set labor relations between workers and private
institutions, and the role of employer, do not have their own regulations, were some of the
questions that this study sought to answer. For both, were used: literature search and
document primary and secondary sources: legislation , the SIASS site , bank official data and
some informal contacts with key persons responsible for the implementation of PASS in
Brazil and in the state of São Paulo . However, the main advances brought by the new politics
was the unification of standards and set of procedures in relation to the question of the health
of the public servant , in the various organs that make up the system of Federal Civilian
Government (SIPEC) . It should be emphasized that the delay politics and legislation (2009),
when compared to that of private sector workers, deployed since the thirties of the last
century, through the Social Security and the Consolidation of Labor Laws (CLT). Another
issue that draws attention to the implementation of this politics for federal civil servants to
process, is that it was not accompanied by infrastructure, power and skilled labor and
adequate, sufficient budget .
Key words: 1. Public Servant. 2. Health 3. Health care public politics server. 4. SIASS.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1.
Documentos Legais e Institucionais sobre a implantação da PASS....................................63-64
Quadro 2.
Comparativo Legal entre o Regime Jurídico Único e a Consolidação das Leis Trabalhistas em
relação à saúde do trabalhador..................................................................................................67
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.
Servidores públicos federais civis do poder executivo, por situação funcional – ano
2012...........................................................................................................................................73
Tabela 2.
Servidores públicos federais civis, por região geográfica – ano 2012......................................74
Tabela 3.
Distribuição das Unidades SIASS por: região, estado, município, órgãos
responsáveis.........................................................................................................................79-95
Tabela 4.
Quantidade de Servidores por Região e quantidade de Unidades SIASS.................................97
Tabela 5.
Quantidade de servidores por Estado e Unidades SIASS – ano 2012......................................98
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1.
Quantidade de servidores públicos federais por poder – ano 2012...........................................72
Gráfico 2.
Quantitativo de Força de Trabalho Ativo do Serviço Público Federal Executivo – ano
2012...........................................................................................................................................75
Gráfico3.
Quantidade de Unidades SIASS por estado e região geográfica..............................................96
LISTA DE SIGLAS
AGU – Advocacia Geral da União
AIS – Ações Integradas de Saúde
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica
ANS – Agência Nacional de Saúde
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária
C.F.S.P.C. – Conselho Federal do Serviço Público Civil
CAPS – Caixa de Aposentadoria e Pensões
CEFET-MG – Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais
CEFET-RJ – Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio de Janeiro
CGU – Controladoria Geral da União
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas
CNEM – Comissão Nacional de Energia Nuclear
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
DESAP – Departamento de Políticas de Saúde, Previdência e Benefícios do Servidor
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte
DNOCS – Departamento Nacional de Obras contra a Seca
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FUNAI – Fundação Nacional do Índio
FUNASA – Fundação Nacional de Saúde
Fundação UNIVASF – Fundação Universidade Federal do Vale do São Francisco
FUNDACENTRO – Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do
Trabalho
IAPB – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários
IAPC – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários
IAPETEC – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas
IAPI– Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários
IAPM – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos
IAPS – Instituto de Aposentadoria e Pensões
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBRAM – Instituto Brasileiro de Mineração
ICMBio – Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IFRS – Instituto Federal do Rio Grande do Sul
INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
INES – Instituto Nacional de Educação de Surdos
Inmetro -Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
INPI – Instituto Nacional da Propriedade Industrial
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social
IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
JBRJ – Instituto de Pesquisa do Jardim Botânico do Rio de Janeiro
LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social
MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
OMS – Organização Mundial da Saúde
OS – Organização Social
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PASS – Política de Atenção à Saúde do Servidor
PREVIC – Superintendência Nacional de Previdência Complementar
PUC-SP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
RGPS – Regime Geral de Previdência Social
RJU – Regime Jurídico Único
RPPS – Regime Próprio de Previdência Social
SEGEP – Secretaria de Gestão Pública
SIASS – Subsistema Integrado de Assistência à Saúde do Servidor
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência Social
SIPEC – Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal
SISOSP – Sistema Integrado de Saúde Ocupacional do Servidor Público Federal
SRH – Secretaria de Recursos Humanos
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
SUDS – Sistema Descentralizado de Saúde
SUFRAMA – Superintendência da Zona Franca de Manaus
SUS – Sistema Único de Saúde
UFRGS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina
UFSCPA – Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre
USP – Universidade de São Paulo
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................16
OBJETIVOS ............................................................................................................................17
METODOLOGIA ...................................................................................................................17
CAPÍTULO I
O ESTADO COMO EMPREGADOR NO BRASIL ...........................................................21
1.1. Função social do Estado....................................................................................21 1.2. O ‘pessoal do estado’........................................................................................25 1.3. Caracterização do Estado como empregador no Brasil.....................................27
CAPÍTULO II
HISTÓRIA, LEGISLAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DO SERVIÇO PÚBLICO
FEDERAL BRASILEIRO ......................................................................................................29
2.1. Da Primeira República à Ditadura.........................................................................31 2.2. O marco da Constituição de 1988..........................................................................45
CAPÍTULO III
A SAÚDE DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL ..............................................................52
3.1. A história da saúde e da previdência no Brasil......................................................52 3.2. Saúde e Trabalho....................................................................................................59 3.3. A Política de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal.- PASS ...................61
CAPÍTULO IV
RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO ......................................................................66
4.1. Comparação entre a legislação do trabalhador do setor privado e do servidor público no Brasil...........................................................................................................66 4.2. Distribuição dos Servidores Públicos Federais por poder, ministérios e regiões do país................................................................................................................................72 4.3. A implantação do SIASS........................................................................................76 4.4. Distribuição das Unidades SIASS por região, estado, município, órgãos responsáveis..................................................................................................................78 4.5. Desafios para a concretização da Política de Atenção à Saúde do Servidor........100
CONCLUSÃO.......................................................................................................................104
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................108
ANEXOS................................................................................................................................114
“A história humana não é uma história natural.
É preciso vivê-la para captar suas conexões de sentido e,
ainda mais, para expurgá-la das projeções ideológicas
dos que pensam que ‘constroem a história’ quando, na verdade,
apenas a ‘sofrem’ mesmo que através de e protegidos
por uma posição privilegiada.”
Florestan Fernandes (1976, p. 8).
16
INTRODUÇÃO
O interesse pela área da saúde do servidor público federal foi acompanhado de minha1
trajetória profissional, enquanto Assistente Social, em uma autarquia pública federal, na área
de educação profissional com atuação nos diversos campi localizados na capital, litoral e
interior do Estado de São Paulo. Ao iniciar minhas atribuições, percebi que alguns
procedimentos e ações de saúde não eram realizados, tais como: exames médicos periódicos,
comissão interna de prevenção à acidente de trabalho e tantos outros, e descobri que a
legislação que rege o serviço público federal (Regime Jurídico Único – Lei nº. 8.112/90),
naquele momento, só fazia referência ao prazo e o tipo de avaliação que o servidor deveria ser
submetido.
Logo em 2009 ocorreu a publicação do Decreto nº. 6.830 de 29 de abril, no qual foram
dadas novas diretrizes à saúde do servidor público federal, através da implantação do
Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor (SIASS) e surgiu a esperança de que algo novo
estivesse por vir.
Assim, algumas indagações me motivaram a estudar sobre o tema: por que não havia
nenhuma política, anterior ao SIASS, que tratasse da saúde dos servidores públicos federais?
Por que essa categoria social não reclamava e nem ao menos questionava esse fato? Por que
não havia fiscalização? Como o Estado convivia com esse duplo e contraditório papel de
regulador e empregador, atuando de forma tão diferente?
Parafraseando Silva (2012), esta dissertação nasceu da práxis da pesquisadora e,
portanto, tem natureza teórica e prática, pois a minha atuação profissional se deparava com os
limites legais e institucionais que a ausência histórica de legislação, normatização,
sistematização de dados e, sobretudo, de ações efetivas criaram.
Para tanto, era necessário tentar compreender como se configurava o mundo do
trabalho do serviço público no Brasil, como essa categoria social se formou a partir da
formação social do país e, sobretudo, tentar entender a relação entre essa categoria e o seu
empregador. Tudo isso para chegar a projeção que isso possui na situação da saúde do
servidor público e na ausência de ações em relação à temática, uma vez que, só na instituição
em que trabalho, isso implicava na condição laborativa (sem mensurar e enumerar os outros
impactos na vida social, individual e coletiva, que o estado de saúde influi) de duas mil
pessoas distribuídas em trinta municípios do Estado de São Paulo, atuando diretamente com a
política de educação técnica e profissional. 1 Em alguns momentos, utilizaremos a primeira pessoa do singular por tratar de vivência pessoal da autora deste trabalho.
17
OBJETIVO GERAL
Analisar a política de atenção à saúde do servidor público federal e o processo de
implantação do Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor – SIASS, a partir de 2009.
Objetivos Específicos:
� Apresentar um estudo comparativo entre a legislação existente para a saúde do
trabalhador vinculado ao Regime Geral de Previdência Social e o trabalhador do
Setor Público Federal;
� Levantar o quantitativo dos servidores públicos federais no momento atual, dos
poderes executivo, legislativo e judiciário;
� Identificar a estrutura implantada para o desenvolvimento do SIASS, a partir de
2009
� Buscar informações sobre o atendimento das Unidades SIASS, junto aos órgãos
responsáveis pela PASS, Portal SIASS e as Unidades SIASS em funcionamento
no Estado de São Paulo.
METODOLOGIA
A metodologia proposta neste estudo foi desenvolvida pelas seguintes estratégias:
pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, levantamento em bancos de dados. Planejamos
também entrevistas com os responsáveis pelas duas Unidades SIASS do Estado de São Paulo.
O projeto obteve aceitação no Comitê de Ética em Pesquisa da PUCSP em 29 de novembro de
2013.
Para que esse estudo fosse possível, a pesquisa de campo utilizou as seguintes fontes:
1. Legislação sobre a saúde do trabalhador no âmbito da CLT e do RJU.
2. Dados sobre o contingente de servidores públicos federais civis, no âmbito do
poder executivo, utilizando o Boletim de Pessoal divulgado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.
3. Documentos legais existentes, desde 2009, sobre o SIASS e sua implantação.
4. Dados das Unidades SIASS existentes no Brasil, utilizando as informações
disponíveis no Portal SIASS.
Todos esses dados, pesquisados em fontes oficiais, foram analisados e diagramados
em tabelas e gráficos, para que pudessem compor esse estudo.
18
As entrevistas planejadas não foram realizadas: embora não tivessem sido oficialmente
recusadas, não obtivemos resposta às solicitações que fizemos através de ofícios e emails.
Procuramos estabelecer contato com a gestora de Recursos Humanos do Ministério da Saúde
(indicada informalmente pela equipe da Unidade SIASS do órgão), através do envio ao seu e-
mail institucional de um texto explicativo sobre a entrevista (com disponibilização de datas e
horários de acordo com a melhor conveniência da mesma ou, ainda, a devolutiva via
eletrônica – e-mail ou outra modalidade), uma carta-convite formal e o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido, TCLE e também não obtivemos retorno.
Já a Unidade SIASS vinculada ao INSS foi convidada a participar, através de carta
convite enviado ao e-mail disponibilizado no portal SIASS e, ainda, via correio com
solicitação de Aviso de Recebimento. Mesmo diante de dois convite, não houve resposta.
Já o órgão responsável pelo SIASS em âmbito nacional, a Coordenação da Rede
SIASS no Brasil, respondeu a carta-convite enviada por e-mail e correio, através de uma
conversa telefônica.
Apesar das dificuldades, os contatos telefônicos e as conversas informais com a
Coordenação da Rede SIASS no Brasil, vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e, ainda, com pessoas chaves da Unidade SIASS vinculada ao Ministério da Saúde
na cidade de São Paulo (relatos esses, portanto, sem assinatura do Termo de Consentimento
Livre e Esclarecido e não podendo ser considerados como fontes oficiais), muito contribuíram
para a compreensão da implantação do SIASS.
Organização da Dissertação
Para a realização desta pesquisa foi necessário um embasamento teórico sobre a
constituição do Estado na sociedade capitalista, quem compõem esse Estado, e como este se
tornou empregador no Brasil.
No capítulo I, será apresentada a função social do Estado, entendendo este como uma
estrutura, como aponta Poulantzas (1971). Também serão ilustradas as contribuições dos
autores clássicos da teoria social: Durkeim (20008), Weber (2004) e Marx (1998), sobre o
conceito de estado. Na análise marxista mais recente, utilizada nesse estudo, nos apoiamos em
Bobbio (1983) para o esclarecimento de alguns pontos polêmicos, e em Poulantzas (1971),
para a discussão sobre os servidores públicos, enquanto “pessoal do estado” e como uma
categoria social, composta por membros de várias classes e estratos de classe social existentes
na sociedade brasileira.
19
O primeiro capítulo também apresentará algumas características do serviço público
brasileiro, que herdadas de processo de colonização portuguesa, deixaram raízes profundas na
administração pública brasileira, e impactam na qualidade da prestação dos serviços, na
apropriação do bem público como particular e, ainda, na visão do senso comum sobre o
funcionalismo público.
Já o segundo capítulo iniciará com um resgate da história do serviço público no
Brasil, com a importante contribuição de Fernandes (2006) e sua análise crítica sobre a
formação social brasileira. Outra referência muito importante na análise da administração
pública brasileira é Cunha (1963), que dará suporte com o histórico das diferentes
configurações que o Estado assumiu desde a colonização até a República Velha, o Estado
Novo, o Desenvolvimentismo, o Golpe Militar; e seus importantes reflexos na administração
pública.
Para traçar um contraponto, também serão apresentadas algumas análises,
consideradas de caráter mais conservador sobre a administração pública, através de autores
como Pereira (1996) e Wahlrich (1983), ambos participantes de momentos distintos na
execução da administração pública.
O ponto final da trajetória histórica será a Constituição de 1988, que traz um
importante marco legal para a administração pública brasileira com a determinação da criação
de um Regime Jurídico específico para os servidores públicos, iniciando toda a diferença legal
entre os trabalhadores da iniciativa privada e da esfera pública, de forma definitiva. Para essa
análise, um importante autor referenciado será Abrucio (2007).
Após a conceituação do Estado, de seu pessoal, das construções históricas e as
diferenças legais, o terceiro capítulo introduzirá a discussão sobre o tema da saúde do
servidor público federal.
No Brasil, a construção da preocupação da saúde do trabalhador está intrinsecamente
ligada à questão previdenciária, por isso, o capítulo três iniciará trazendo essa trajetória
histórica, apoiada na pesquisa trilhada por Escorsim (2010).
A criação do Ministério da Saúde, após sua desvinculação com o Ministério da
Educação, a Reforma Sanitária, as primeiras discussões sobre a relação trabalho-saúde farão a
introdução para chegarmos à proposta da Política de Atenção à Saúde do Servidor,
estabelecida no ano de 2009. Para analisar tal política serão ilustrados de forma sistemática os
principais documentos legais desde sua criação até o momento atual, demonstrando as datas
de alteração e publicação e, ainda, os documentos reformulados e substituídos.
20
O capítulo quarto traz toda a pesquisa desenvolvida sobre a implantação do SIASS
no Brasil. Nesse momento é ilustrada a diferença, em relação ao objeto deste estudo, que é
referente à saúde do trabalhador de duas legislações: a Consolidação das Leis Trabalhistas
(CLT) e o Regime Jurídico Único (RJU).
Para compreender a quem se destinam as determinações previstas no RJU, haverá a
demonstração de qual o tamanho atual da categoria social que compõe o serviço público
federal, no âmbito executivo. Para a elaboração dos dados, que serão demonstrados através de
gráficos e tabelas, foi utilizado o Boletim Estatístico de Pessoal elaborado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), publicado no mês de Junho/2012.
Posteriormente, será esquematizada a estrutura atual das Unidades SIASS no país,
organizada em tabela por região, estado e unidade. Após a demonstração, será analisada a
questão estrutural em relação ao contingente ao qual a Política de Atenção à Saúde do
Servidor - PASS visa atender. Em seguida, será apontado o processo de implantação das
Unidades SIASS, que tem por objetivo implantar a política, e, ainda, seus principais desafios
diante de um país com uma extensão territorial da dimensão gigantesca.
Como última etapa da pesquisa, houve a proposta de aproximação com a implantação
do SIASS no Brasil e no Estado de São Paulo, realizado através de contatos informais com
pessoas chaves que atuam nas mesmas.
As considerações finais serão o produto da reflexão teórica, instigada pelos
referenciais apontados nesta introdução e em outros que se apresentarão no decorrer desta
dissertação.
Nessas considerações, não há conclusões definitivas, e os apontamentos feitos não
possuem a pretensão de serem verdades absolutas, que não possam ser revistas por novos
estudos; eles apenas refletem a situação da implantação do SIASS no momento e contexto
atual, e as condições objetivas encontradas para a realização desta pesquisa.
21
CAPÍTULO I
“O ESTADO COMO EMPREGADOR NO BRASIL.”
1.1. Função Social do Estado
Refletir sobre a função social do Estado, em uma sociedade organizada no modo de
produção capitalista, constitui um grande desafio quando se propõe ir além da aparente
“organização” da vida social delegada a esta estrutura2, que teria como objetivo, a partir de
uma concepção simplista e superficial, assegurar o ‘bem comum’. O objetivo deste capítulo é
entender criticamente o Estado brasileiro em uma de suas funções, a de empregador.
Para iniciar a discussão, é necessária a conceituação de “Estado” e do entendimento
deste como um fenômeno “relacional e histórico”, como assinala Pereira (2009). Isto porque,
segundo a referida autora, o Estado encontra-se em processo de constante mutação, o que lhe
confere um caráter histórico, e não fechado em si mesmo, relacionando-se com outras
instituições sempre através de um “caráter dialético – no sentido de que propicia um
incessante jogo de oposições e influências com interesses e objetivos distintos” (PEREIRA,
2009, p. 291).
Inicialmente, é preciso ressaltar que a existência do Estado na organização da vida
social ocorre com o advento da modernidade. É nesse contexto histórico, no qual as relações
sociais são alteradas em virtude da nova forma de organização e reprodução da vida social do
homem, que surgem as primeiras necessidades de explicação de tudo o que compõe esse novo
cenário e, com isso, surge no século XIX uma nova ciência: a Sociologia.
Para um dos primeiros teóricos sociais, Émile Durkeim, o Estado (referido, muitas
vezes, em sua obra, como “governo”) herdou a função moral exercida pela religião nas
sociedades, denominadas pelo autor como inferiores. Segundo Durkeim (2008), essa função
moral regulava as relações sociais através da coerção que, nem sempre, requeria o emprego da
força.
“Eis porque, de maneira geral, a repressão domina todo o direito nas sociedades inferiores: porque a religião penetra toda a sua vida jurídica, como, de resto, toda a vida social” (DURKEIM, 2008, p. 120).
2 Utilizarei o Estado como “estrutura”, conforme a concepção de Poulantzas (1971), no qual assinala que a superestrutura jurídico-política do Estado engloba, de forma muito esquemática, duas realidades distintas, “dois níveis relativamente autônomos”: as estruturas jurídicas, que ele aponta como o ‘direito’, e as estruturas políticas, que seria o ‘Estado’ em si.
22
Outro autor clássico das teorias sociais, Max Weber, também conceitua o Estado como
um “agrupamento de domínio” e, para tanto, esse domínio é legitimado:
“O Estado, do mesmo modo que as associações políticas historicamente precedentes, é uma relação de dominação de homens sobre homens, apoiada no meio da coação legítima (quer dizer, considerada legítima). Para que ele subsista, as pessoas dominadas têm que se submeter à autoridade invocada pelas que dominam no momento dado. Quando e por que fazem isto, somente podemos compreender conhecendo os fundamentos justificativos internos e os meios externos nos quais se apoia a dominação” (WEBER, 2004, p. 526).
Em suma, para Weber, o Estado é um agrupamento de domínio, no sentido de exercer
o poder legitimado para isso. Ao falar da legitimação desse poder, o autor distingue três tipos
ideais de dominação: a tradicional (geralmente exercida pelo patriarca ou pelo príncipe
patrimonial de antigamente; na verdade, aquela figura que tradicionalmente detinha o poder);
a carismática (através de um líder que detenha carisma), e a racional legal (estabelecida por
estatutos e regras racionais criadas). É importante ressaltar que Weber afirma que dificilmente
será encontrada uma dessas formas de dominação de maneira pura.
A forma de dominação racional legal é realizada através do “governo da razão”, que é
sistematizada através da burocracia. Ainda segundo o autor, a burocratização é uma “forma
moderna de organização” e se configura na estrutura social necessária presente em diferentes
discursos políticos distintos:
“Aqui cabe apenas examinar as consequências para a vida política, pois esta situação objetiva da burocratização oculta-se, na verdade, também atrás daquilo que, com eufemismo, se chama "socialismo do futuro", atrás do slogan da "organização", da "economia cooperativista" e, em geral, de todas as expressões semelhantes da atualidade. Sempre significam (mesmo que pretendam exatamente o contrário), no resultado: a criação de burocracia. Certamente, a burocracia não é, de modo algum, a única forma moderna de organização, do mesmo modo que a fábrica não é, nem de longe, a única forma de empresa industrial. Mas ambas são aquelas que imprimem seu timbre na era atual e no futuro previsível. À burocratização pertence o futuro” (WEBER, 2004, p. 540-541).
Em relação ao funcionamento do Estado, o autor define:
“O Estado moderno, do ponto de vista sociológico, é uma "empresa", do mesmo modo que uma fábrica: precisamente esta é sua qualidade historicamente específica” (WEBER, 2004, p. 525).
Já Karl Marx, o terceiro autor clássico das teorias sociais, em sua obra compartilhada
com Engels e intitulada “O Manifesto do Partido Comunista”, publicado pela primeira vez em
21 de fevereiro de 1848, declara: “o Estado moderno não passa de um comitê que administra
os negócios da classe burguesa como um todo” (MARX; ENGELS, 1998, p. 10).
23
Há uma grande polêmica acerca da não existência de uma “doutrina marxista sobre o
estado”, tanto que Norberto Bobbio dedica um capítulo inteiro de seu livro ‘Qual
socialismo?’, de 1976, para tratar desta questão. Em sua análise, o autor traz a reflexão de que
o pensamento político de Marx pertence à corrente do ‘realismo político’, que enxerga o
Estado como uma ‘organização de força’ e um aparelho a serviço da classe dominante (em
referência ao que Marx e Engels expressam no Manifesto do Partido Comunista, citado
anteriormente). Ainda na obra referida, Bobbio (1983) afirma que:
“Marx é o único escritor realista a conduzir a concepção realista do Estado às últimas instâncias [...]. A ideia do Estado força nunca tinha sido desligada da ideia de que esta força, de algum modo, fosse destinada a atuar para o ‘bem comum’, o ‘interesse geral’, a ‘justiça’ e assim por diante: e um estado que não perseguisse esses nobres fins era um estado corrupto e não um ‘verdadeiro’ estado etc. [...] Pela primeira vez Marx denuncia, com extrema clareza, o aspecto ideológico desta presumível teoria: o estado não é somente um instrumento, um aparelho, um conjunto de aparelhos cuja função principal e determinante é a de servir ao exercício da força monopolizada, mas é, também um instrumento que serve à realização de interesses não gerais, mas particulares (de classe)” (BOBBIO, 1983, p. 52).
Bobbio (1983) ainda conclui que, para Marx, o Estado não conseguiria superar o seu
‘estado natural’, que é um “lugar de antagonismo permanente e insolúvel” (p. 55); por isso,
surge a ideia de abolição do Estado na proposta da teoria social marxista. E é exatamente
nesse ponto que surge a polêmica: não haveria uma “teoria” para a transição de uma
sociedade do modo de produção capitalista para uma organização socialista, sem a existência
do Estado.
Contudo, para a análise pertinente a este estudo, a contribuição marxista será a visão
que Marx possuía do Estado como um instrumento de dominação da classe dominante, que na
sociedade a qual Marx debruçou seu estudo (a sociedade industrial Inglesa), era constituída
pela burguesia. É a partir dessa concepção que se dará a particularização do Estado brasileiro,
a posteriori.
Ainda seguindo a linha de pensamento marxista, Pereira (2009) avança no sentido de
identificar a correlação de forças das classes dominantes e da grande massa dominada:
“Na verdade, ele [o Estado] é uma instituição constituída e dividida por interesses diversos, tendo como principal tarefa administrar esses interesses, mas sem neutralidade” (PEREIRA, 2009, p. 292).
Nesse sentido, há a identificação de que outras classes ‘participam’ da atuação dessa
estrutura com suas pressões e reivindicações; contudo, não há neutralidade nas ações tomadas
pelo Estado, pois elas sempre refletiram, e refletirão, o interesse de uma minoria dominante.
24
Para que essa dominação seja exercida, pois, numericamente, a classe dominante é
muito inferior à dominada, utiliza-se da força (indicação presente na análise dos três teóricos
sociais clássicos apresentados anteriormente). Porém, essa ‘força’ pode ser exercida de
diversas maneiras, sendo a mais agressiva e comumente utilizada a força despendida através
das relações ideológicas, que age sobre a classe dominada a fim de influenciá-la e direcioná-
la, conforme define Poulantzas (1977):
“as relações ideológicas, e notadamente a ideologia dominante, estão organicamente presentes na constituição mesma dos aparelhos do Estado, sendo que um de seus papéis consiste em reproduzir a ideologia dominante em suas relações com as ideologias ou subconjuntos ideológicos das classes dominadas” (POULANTZAS, 1977, p. 13).
Nesse sentido, Pereira (2009) ratifica o que já pensava Poulantzas (1977) ao indicar
que o Estado possui a função de agregar pessoas pertencentes a outras classes para atuar em
prol de interesses das classes dominantes:
“Enfim, a ideologia dominante, nas formas de funcionamento-inculcação de que ela se reveste no interior e no próprio aparelho do Estado, constitui um ‘cimento’ indispensável para unificar as pessoas nos diversos aparelhos de Estado e fazê-lo funcionar ‘a serviço’ das classes dominantes” (POULANTZAS, 1977, p. 13-14).
Após a conceituação do Estado, conforme anunciado no início deste capítulo, cabe
uma reflexão sobre o seu caráter “relacional e histórico” (PEREIRA, 2009). Quanto ao
primeiro aspecto, podemos observar que o Estado assume, em algumas conjunturas, aspectos
políticos diferentes na sua forma de relacionar-se com as classes, podendo ser: totalitário,
populista, social democrata, dentre outras tantas denominações. Tais nomenclaturas refletem o
momento histórico vivenciado pelo capitalismo e a necessidade que este demanda do Estado
para manter o seu objetivo principal: a obtenção do lucro e a realização dos interesses das
classes dominantes.
Cunha (1963), em um estudo sobre o Estado brasileiro e sua administração pública,
salienta que a ascensão social de outras classes fez com que a classe social dominante
aceitasse um Estado “diferente”, podendo esse Estado assumir um papel “positivamente
liberal”, que pode ser denominado “Estado democrata social”. O objetivo desse Estado seria
manter uma subordinação pacífica das classes inferiores, ou, ainda, esse Estado assumiria um
“caráter fascista”, que obrigaria e controlaria a integração entre as classes, com objetivo de
manter a “ordem social”.
25
Um exemplo claro dessa “forma política” assumida pelo Estado é observada na
composição do capitalismo atual, que passou de sua fase monopolista para a financeira.
Iamamoto (2008) ressalta que para essa nova fase:
“os dois braços em que se apoiam as finanças – as dívidas públicas e o mercado acionário das empresas – só sobrevivem com decisão política dos Estados e o suporte das políticas fiscais e monetárias” (IAMAMOTO, 2008 p. 122).
Para essa necessidade atual, denomina-se a política do Estado como “Neoliberal”, em
que “aparentemente” o mesmo não cumpre a sua função social como prioridade em suas
ações, como, por exemplo, a garantia dos direitos sociais com serviços, programas e
instituições exclusivamente estatais.
1.2. O “Pessoal” do Estado
A chamada “administração pública”, conforme conceitua Cunha (1963), é a atividade
do Estado, ou seja, do Poder Público constituído em uma sociedade. Para que essa ‘ação’ do
Estado aconteça, há a intervenção de pessoas que trabalham na esfera pública e que colocam
em prática seu ideário, através de programas, serviços, regulamentações e fiscalizações.
Porém, há de se ressaltar que essas “pessoas” que trabalham para o Estado, em sua
grande maioria, não pertencem, de fato, à classe social dominante e seus interesses também
não convergem para os dessa classe. Segundo Weber (2004), a dominação do Estado sobre
essas pessoas se realiza sob a forma de remuneração e status social:
“Por sua vez, o quadro administrativo, que representa a forma de manifestação externa da organização de dominação política, bem como a de qualquer outro empreendimento, não está ligado à obediência diante do detentor do poder, àquela ideia de legitimidade da qual acabamos de falar, mas sim por dois meios que apelam ao interesse pessoal: recompensa material e honra social” (WEBER, 2004, p. 527, grifos nossos).
São diversas as nomenclaturas destinadas a esse contingente de trabalhadores:
servidores públicos, funcionários públicos, agentes ou pessoal do Estado. Há, ainda, outros
termos mais pejorativos que denotam a visão social da atuação profissional dessas pessoas,
tais como: “barnabés”3 e “marajás”4.
3 Segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, etimologicamente, Barnabé é o funcionário público de baixo nível hierárquico. Personagem de letra de samba (1947) dos compositores Haroldo Barbosa e Antônio Almeida, este representa o funcionário público letra “E”, que o caracteriza pela baixa remuneração. 4 O termo “marajá” relacionado ao funcionário público surgiu em 1987, sendo associado ao que recebe altos salários e possui inúmeros benefícios e vantagens pelo cargo ocupado, segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa.
26
Assim como a nomenclatura, são diversas as formas de vinculação desses
trabalhadores com o empregador que, nessa situação específica, é o Estado. Contudo, antes de
iniciar a diferenciação sobre os vínculos administrativos, é necessário adotar uma concepção
sobre essa parcela de trabalhadores, para, a partir desta, construir os principais aspectos
necessários para esse estudo.
Poulantzas (2000) denomina essa parcela de trabalhadores como o ‘pessoal’ do
Estado, e o classifica como uma categoria social distinta da classe trabalhadora. Na verdade, o
autor a classifica como uma parcela da burguesia distanciada da alta cúpula da classe.
“Mesmo se esse pessoal constitui uma categoria social detentora de unidade própria, efeito da organização do Estado e de sua autonomia relativa, ele não deixa de deter um lugar de classe (não se trata de um grupo social à parte ou acima das classes) e é então, dividido. Lugar de classe diferente da origem de classe (ou seja, das classes de onde esse pessoal se origina) e que está relacionado à situação desse pessoal na divisão social do trabalho tal como ela se cristaliza no arcabouço do Estado (inclusive sob a forma específica da divisão trabalho manual/trabalho intelectual concentrado no Estado): incumbência ou lugar de classe burguesa para as altas esferas desse pessoal, pequena burguesia para os escalões intermediários e subalternos dos aparelhos de Estado” (POULANTZAS, 2000, p. 157).
Ainda, segundo o autor, pelo fato de a maioria do pessoal do Estado se concentrar na
pequena burguesia, as contradições vividas pela classe trabalhadora os afetam. Essa divisão
interna do pessoal do Estado pode ser visualizada pela sua composição e origem: geralmente a
alta cúpula é formada por representantes máximos da burguesia que, geralmente, são
indicados ou eleitos. Os demais componentes dessa parcela são comissionados ou indicados.
A parcela maior, vinculada ao baixo escalão, é admitida com ou sem concurso público e,
geralmente, são denominados como funcionários de carreira.
Outra forma de divisão se refere à inserção do pessoal do Estado nos diferentes setores
da ordem administrativo-política: executivo, judiciário, legislativo, em seus diversos âmbitos
de organização. Cada âmbito é detentor de um status social diferente.
Nas mais diversas formas de organização da administração pública encontradas, nas
sociedades com base no modo de produção capitalista, invariavelmente alguns elementos
serão comuns em todas: a diferenciação entre o “pessoal” do Estado e a classe trabalhadora
em geral (seja no âmbito legal, remuneratório ou de participação social efetiva), a atribuição
de um status social específico aos vinculados à administração pública e, ainda, a contradição
entre a ideologia predominante na categoria pessoal do Estado e os reflexos da exploração
sofrida, sobretudo pela classe trabalhadora geral, em seu cotidiano.
27
1.3. Características do Estado como empregador no Brasil
Na história da administração pública brasileira, a diferenciação no interior das
organizações do pessoal do Estado não foge às características apresentadas anteriormente.
Organizados por instâncias e atuação, no Brasil há funcionários públicos municipais,
estaduais, federais e pertencentes ao Distrito Federal; além dessa divisão, há a categorização
dos funcionários públicos de acordo com os poderes: executivo, legislativo e judiciário, como
já mencionado.
No interior dessas organizações, ainda existe diferenciações decorrentes da forma de
vinculação à administração pública, sendo possível o ingresso através de aprovação,
nomeação e posse por processo seletivo através de concurso público e, ainda, conforme
Dallari (1989):
“Existem, entretanto, cargos para os quais não se exige aprovação em concurso. São os chamados cargos em comissão, cujo critério fundamental para que alguém seja nele nomeado é desfrutar da confiança de quem o nomeia” (DALLARI, 1989, p. 21).
Especificamente no Brasil, para a admissão no setor público, até o marco legal de
1988 (com a Constituição Federal, como veremos no capítulo a seguir, com maior
profundidade), não havia a obrigatoriedade de concurso público, como previsto atualmente.
Havia algumas orientações de como proceder à admissão, através de provas internas para os
servidores considerados de carreira e vinculados à administração direta5. Já para as autarquias
e outras formas de gestão não direta, não havia lei que regulamentasse tal procedimento. A
regra de transição do período pós-Constituição de 1988, gerou a estabilidade de muitos
servidores que não haviam sido admitidos via concurso público, já que a nova legislação
passou a exigir que os servidores públicos de todos os âmbitos fossem regidos por um Regime
Próprio, a partir daquele momento.
É claro que todas essas novas regulações conferiram um caráter mais profissional para
o serviço público, porém, todas essas ações não foram suficientes para combater o tom
pejorativo, socialmente atribuído a esse “pessoal” do Estado na nossa sociedade: a conotação
de “apadrinhados”, preguiçosos e, pior, corruptos ou cúmplices da corrupção.
Desde os funcionários de alto padrão, considerados “marajás” (em virtude dos
escândalos de corrupção no governo Collor, nos anos 1990), até os de nível de escolaridade
5 A administração direta compreende: “os serviços integrados” da estrutura administrativa dos Ministérios e da Presidência da República, conforme previsto no Decreto Lei de Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Já a administração indireta, ainda segundo o mesmo documento legal vigente, refere-se as demais entidades dotadas de personalidade jurídica própria, podendo ser: autarquias, empresas públicas, empresas de economia mista e fundações públicas.
28
mais inferior, denominados pejorativamente de “barnabés” (termo popularmente conhecido
no período denominado Era Vargas, a partir de 1930), nenhum deles foge da forte crítica
atribuída a essa categoria social. Diariamente vivenciamos denúncias de desvio de verbas,
escândalos de envolvimento de servidores públicos em esquemas de corrupção, que reforçam
a ideia de que deve haver uma ‘moralização’, ou mesmo extinção dessa categoria social que,
no imaginário popular, serve somente para roubar-lhe.
França (1993) em um estudo sobre a consciência política do pequeno funcionário
público (quase 80% do efetivo de executivo público federal), sob a orientação do Professor
Dr. Otavio Ianni, aponta alguns dados importantes em sua conclusão:
“Estes homens e mulheres, principalmente de cor branca, com idade entre 30 e 50 anos, têm origem nas classes populares e moram em casas ou apartamentos modestos, muitas vezes em conjuntos habitacionais e até favelas. [...] Enquanto desvalorizam sua auto-imagem e a importância do trabalho que realizam, buscam vínculos paternalistas nas chefias e nas lideranças nacionais; não participam de forma ativa, nem se interessam por manifestações tipicamente políticas; em certa medida, são os ‘pobre-diabos’ da literatura. Ao mesmo tempo vivendo as contradições de ter o Estado como patrão, esta categoria, que prefere se pensar neutra e equidistante das classes em luta, tem participado de várias greves, algumas delas articuladas às lutas de outros trabalhadores. O processo de pauperização a que ambos estão submetidos trata de instituir maiores nexos entre eles. [...]Por último o nepotismo e o clientelismo existentes desmoralizaram o concurso público como forma democrática de ingresso e elemento importante de distinção entre funcionários públicos e trabalhadores sem estabilidade” (FRANÇA, 1993, p. 95)
A conclusão do estudo realizado por França nos anos de 1988 e 1989, na cidade do
Rio de Janeiro, denuncia um pouco do que é esse imenso universo do funcionalismo público
brasileiro. Tão diverso na extensão territorial, os servidores estão distribuídos de forma não
equitativa pelos estados que compõem a federação e pertencentes a carreiras muito diferentes
uma das outras, todos vinculados a um único empregador: o Estado.
29
CAPÍTULO II
“HISTÓRIA, LEGISLAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DO SERVIÇO PÚBLICO
FEDERAL BRASILEIRO”.
A história política do Brasil foi marcada por algumas características pertinentes ao
nosso processo de colonização. Características essas, que permaneceram fortemente em nossa
formação social, mesmo após a Independência do país. Conforme aponta Fernandes (2010), as
primeiras formas organizacionais existentes no Brasil visavam reproduzir a vida da
metrópole, através da:
“preservação e adaptação de todo um corpo de instituições e de padrões organizatórios-chaves, com vistas à criação de um ‘novo Portugal’ [...] que deveria emergir das condições sociais de vida de uma colônia de exploração” (FERNANDES, 2010, p. 64).
Durante o período Imperial (1822 – 1889), a administração pública não teve muita
atividade; na verdade, havia alguns esforços para manter a ordem social (em virtude de
algumas poucas revoluções locais) e a ameaça de invasões estrangeiras.
A classe dominante, à época, restringia-se à aristocracia rural e à burguesia mercantil,
e não havia qualquer organização sobre o aspecto jurídico, de serviço ou religioso que
pudesse fazer frente ao poder dos “Senhores Rurais”. Os assuntos da vida social eram
resolvidos no âmbito regional, denominados por Cunha (1963) de caciquismo local e clãs
rurais. Essa situação era decorrente da divisão de terras realizada no período colonial para os
“senhorios”, sob a tutela do Império, e foi, sem dúvida, a primeira forma ‘organizativa’
existente.
No período posterior à independência, a “administração” continuava centralizada na
Corte e os gastos públicos, segundo Cunha (1963), mantinham as diretrizes aristocráticas:
“O seu sentido aristocrático manifesta-se nos gastos da Côrte, que alcançavam mais da metade ou mais do total de suas despesas. [...] De um lado, são atividades a serviço ou mesmo para entretenimentos da Corte. De outro, porém, são atividades de serviço às classes dominantes, já que interessava ao Monarca atrair para a Corte as forças da aristocracia rural e a burguesia mercantil do País” (CUNHA, 1963, p. 33).
Com certeza, essa herança é uma das características mais presentes nas ações e na
história da administração pública brasileira, perpetuando-se até hoje: o “patrimonialismo”6;
6 O conceito de Patrimonialismo utilizado nesse estudo refere-se ao poder patrimonial definido por Max Weber, que será utilizado por Fernandes (2008) para analisar a constituição do Estado e da sociedade brasileira: “A dominação patrimonial e especialmente a patrimonial-estamental trata, no caso do tipo puro, igualmente todos os poderes de mando e direitos senhoriais econômicos e as oportunidades econômicas privadas apropriadas. [...] Para nossa terminologia, o decisivo é o fato
30
pois, segundo Fernandes (2010), à época da colonização, o Império Colonial Português estava
organizado sob a forma de um Estado essencialmente patrimonial.
Nesse período, além dos gastos excessivos com “eventos” e “benefícios” para as
classes dominantes, houve o início de outra característica extensiva do império até os dias
atuais: o início do endividamento público nacional (mais comumente conhecido como dívida
externa, ou como alguns mais irônicos preferem caracterizá-la: a dívida eterna). Foi com o
início da Guerra do Paraguai (1864-1870) que a administração imperial precisou buscar outras
formas para aumentar a sua receita e arrecadação e, por fim, houve a necessidade de buscar
empréstimos internacionais junto a países como a Inglaterra e a França.
Entretanto, os senhores rurais tiveram um embate com os novos valores burgueses e
capitalistas; e para que o Brasil superasse a estagnação econômica da condição de colônia,
criou-se a discussão de que as mudanças necessárias no contexto socioeconômico e político só
ocorreriam com o rompimento do sistema colonial7. Para tanto, os “senhores rurais” surgiram
como os vilões, conforme descreve Fernandes (2006):
“Isolado em sua unidade produtiva, tolhido pela falta de alternativas históricas e, em particular, pela inexistência de incentivos procedentes do crescimento acumulativo das empresas, o senhor de engenho acabou submergido numa concepção de vida, do mundo e da economia que respondia exclusivamente aos determinantes tradicionalistas da dominação patrimonialista. Não só perdeu os componentes do patrimonialismo que poderiam dirigi-lo, em sua situação histórica, para os novos modelos de ação econômica capitalista; condenou tais modelos de ação, em nome de um código de honra que degradava as demais atividades econômicas e que excluía para si próprio inovações audaciosas nessa esfera. [...] No horizonte cultural engendrado e universalizado pelo sistema colonial, iniciativas econômicas arrojadas, de teor capitalista mais puro, suscitavam desconfiança, temor e desaprovação. Elas quebravam o decoro, mas, acima de tudo, punham em evidência as verdadeiras forças que iriam destruir, internamente, as estruturas de poder erigidas através do sistema colonial” (FERNANDES, 2006, p. 43).
Ao longo do tempo, uma parcela da aristocracia rural se projetou no cenário
econômico das cidades e nos ambientes políticos da corte. Segundo Fernandes (2006), houve
uma parcela dos “senhores rurais” que tendeu a ‘secularizar’ suas ideias e, por fim,
‘aburguesou-se’.
de que os direitos senhoriais e as correspondentes oportunidades, de todas as espécies, são em princípio tratados da mesma maneira que as oportunidades privadas.” (WEBER, 2000, p. 155, grifos no original). 7 O sistema colonial referido é parte do contexto sócio-histórico e político da colônia, conforme Fernandes (2006). É importante mencionar que nesse contexto: “em que se projetava a grande lavoura no sistema colonial anulou, progressivamente, o ímpeto, a direção e a intensidade dos móveis capitalistas instigados pela situação de conquista e animados durante a fase pioneira da colonização” (FERNANDES, 2006, p. 43).
31
Aliado a esse contexto, houve o surgimento de novos representantes que
caracterizavam o “espírito burguês”, dentre eles: os comerciantes, os funcionários públicos, os
banqueiros, alguns empresários das indústrias nascentes e os artesãos.
Todas essas mudanças canalizavam para a formação de um Estado nacional, para o
desenvolvimento urbano e para a expansão de novas formas de atividades econômicas.
“Essas transformações marcam a transição para a era da sociedade nacional. Uma Nação não aparece e se completa de uma hora para outra. Ela se constitui lentamente, por vezes sob convulsões profundas, numa trajetória de ziguezagues. Isso sucedeu no Brasil, mas de maneira a converter essa transição, do ponto de vista econômico, no período de consolidação do capitalismo” (FERNANDES, 2006, p. 44).
Como decorrência dos interesses das classes dominantes em virtude de uma situação
social não mais sustentável para o Império, e a necessidade de alteração do modelo político e
das formas de desenvolvimento econômico, houve, então, a proclamação da República
Federativa do Brasil, em 1889.
2.1. Da Primeira República à Ditadura (1889 – 1964)
Durante o período chamado de Primeira República (1889-1930), algumas das
consequências do período Imperial determinaram o caráter das ações administrativas: o
endividamento e um quadro social complexo formam os principais desafios dos primeiros
governos republicanos.
Com a constituição do Exército Nacional no período Imperial e, sobretudo, após a sua
atuação na Guerra do Paraguai, este começou a figurar no país como um poder representativo
do espírito de “nação”. Porém, devido às novas configurações sociais - grandes aglomerações
de pessoas nos centros urbanos (sobretudo após a abolição da escravatura), dívidas financeiras
contraídas, gastos característicos de um Estado patrimonialista e novas formas de serviços
necessários para a garantia da “ordem” - o novo governo republicano apresenta como a
“solução” a criação da administração pública estadual. A grande diferença trazida pela
República foi a formalização do poder local, existente antes na forma de “clã” familiar, porém
agora sob a forma de organizações políticas regionais, de forma oligárquica.
Esse panorama é refletido por Fernandes (2008) como uma herança que foi, apenas,
continuada pela República:
“Uns não identificavam em nenhum ponto os seus interesses sociais com os destinos do Estado; outros identificavam-nos demais... Essa foi a herança recebida pela República. O que foi feito dela? O que não poderia deixar de
32
ser feito. O Estado assumiu de vez o belo aspecto das coisas dúplices: “Por fora, bela viola; por dentro, pão bolorento”. Ele possuía uma organização, do ponto de vista jurídico; outra, que era a sua antípoda, do ponto de vista prático” (FERNANDES, 2008, p. 99).
E é exatamente essa continuidade da herança imperial (só que através de um novo
modelo oligárquico), o poder estadual passou a ser exercido de forma ampla e irrestrita,
sempre colocando o âmbito nacional em segundo plano. Conforme esclarece Cunha (1963), a
ideia de nação, nesse período, acaba se concretizando com o “armistício” entre esses grupos
regionais que detêm o poder:
“Com a República, os clãs políticos entram em transformação, para dar lugar a organizações políticas mais definidas, de maior amplitude territorial e de caráter marcadamente oligárquico” (CUNHA, 1963, p.17).
A atuação desses poderes regionais também marca uma característica da administração
pública brasileira, ainda dentro da tradição patriarcalista, que é o estabelecimento de uma
relação paternalista e clientelista com a população em geral (principalmente quanto ao
processo eleitoral), mas, sobretudo, com aqueles que irão compor o quadro administrativo
dessas oligarquias.
Essas características, entretanto, ganham nova faceta nesse período histórico: os
grupos políticos não detinham mais o poder somente através do direito, anteriormente
concedido a eles, pela propriedade de terras e meios de produção; mas, sobretudo, pela
“capacidade de saber o que era o melhor para todos” (o discurso do ‘bem comum’), e pela
forma de vinculação com os que poderiam ideologicamente concordar com essa afirmativa.
Essa se tornaria historicamente, a principal forma de relação entre o Estado e as classes
sociais (dominantes e dominadas).
“Enquanto perdurou o estatuto colonial, o poder do senhor ficou confinado a unidades sociais estreitas, isoladas e fechadas. A dominação senhorial traduzia um estilo de pensamento e de ação, mas não integrava a visão de mundo e a organização do poder dos seus agentes, como e enquanto membros de estamentos dominantes. Ao romper-se aquele estatuto e, especialmente, ao projetar-se o senhor nos papéis relacionados com a implantação de um Estado nacional, sua capacidade de entender a significação política dos privilégios sociais comuns aumentou. Ao mesmo tempo, descobriu que a proteção e a expansão dos mesmos privilégios dependiam da extensão da dominação senhorial aos outros planos da vida social, principalmente àqueles em que qualquer senhor se tornava um aliado natural de outro senhor” (FERNANDES, 2006, p. 60-61).
Nesse momento, o Estado configurava-se como liberal para as ações econômicas
externas, como requeria o momento do capitalismo internacional e, internamente, servia de
instrumento político para a dominação patriarcalista.
33
Contudo, o panorama da política mundial influenciou o cenário brasileiro e trouxe a
demanda de um Estado-Nação mais atuante. Isso porque a influência do capitalismo inglês
deixou de ser a dominante, transferindo-se esse privilégio para a dominação do capital
americano, que, por sua vez, focava a sua centralidade na atividade de comércio, fortalecendo
a burguesia comercial e fazendo com que essa precisasse de uma organização federal (um
governo) para disciplinar e normatizar essa atividade no cenário nacional e, sobretudo, atuar
no comércio internacional. Foi somente nesse momento que houve um fortalecimento da
estrutura de poder Federal.
Paralelamente, o mundo passava por um período pós-Primeira Guerra Mundial e
Revolução Russa de Outubro de 1917. Passado esse período, a partir de 1920, algumas
oligarquias conseguiram um desenvolvimento grande face ao processo de industrialização,
enfraquecendo novamente a constituição de um poder centralizado que se restringia à
hegemonia das oligarquias dos Estados mais desenvolvidos.
“Depois da Primeira Grande Guerra, o Governo Federal, por motivos eleitorais ou de segurança social, amplia a sua máquina administrativa, reforça o aparelho de repressão policial, como também procura socorrer alguns Estados em decadência econômica e social. Não chega, porém, a criar serviços sociais e econômicos no âmbito nacional. O espírito de nacionalismo, a República Federativa praticamente eliminara, deixando a nação desarmada contra a disparidade do seu desenvolvimento regional, como também, face às pressões e explorações estrangeiras” (CUNHA, 1963, p. 36).
Contudo, as divergências eram intensas dentro das oligarquias (ocorrendo várias
revoltas). E, após a crise econômica mundial de 1929, que culminou com a crise do café e a
quebra de aliança entre as oligarquias paulista e mineira, em 1930, após a eleição (que nesse
período, segundo várias fontes, tinham um caráter extremamente questionável quanto a sua
confiabilidade) do paulista Júlio Prestes, houve o golpe militar, conhecido como “Revolução
de 1930”. Esse golpe institui a Presidência sob o governo de Getúlio Vargas, instaurando,
após 1937, uma ditadura no país.
2.1.1. O Brasil de 1930 a 1950
Esse momento histórico brasileiro é marcado pela solicitação de um Estado Nacional,
entendido na organização de um Governo Federal, que inicia os primeiros passos no sentido
da burocratização8 das ações públicas. Diante disso, merece destaque, neste estudo, pela
8 Aplica-se ao termo “burocracia”, utilizado nesse momento do estudo, o conceito Weberiano expresso no capítulo I.
34
forma como se identifica, uma preocupação com a formação de uma organização
administrativa estatal.
Segundo Cunha (1963), do ponto de vista político, é um período de avanços e
retrocessos contínuos na tentativa da classe dominante encontrar um reequilíbrio social após
as questões suscitadas no pós-Revolução. Na perspectiva de uma análise econômica histórica,
é um período de grande crise após a quebra da Bolsa de Nova Iorque e, uma recuperação após
1935-36.
Do ponto de vista social, o referido autor aponta que durante todo esse período (1930-
1950), no qual houve uma crescente urbanização que, em parte, desorganizou a vida rural
(fazendo com que esta se reorganizasse, posteriormente), concomitante ao processo de
industrialização e fazendo surgir na política uma nova forma de dominação social através da
ideologia: o “populismo”9.
Nesse momento, o Governo Federal executa algumas ações importantes que, para a
finalidade deste estudo, merecem destaque:
1930 – A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (através do Decreto
nº. 19.433, de 26 de novembro de 1930) e da Educação e Saúde Pública
(através Decreto nº. 19.402, de 14 de novembro de 1930).
1936 – A criação do Conselho Federal de Serviço Público Civil (através da Lei de nº.
284, de 28 de outubro de 1936).
1937/1938 – A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
1943 – A promulgação da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) (através do
Decreto Lei de nº. 5.452, de 1º de maio de 1943).
Em sua análise, Cunha (1963) descreve que essas ações, apesar de aparentemente
serem comprometidas com a classe trabalhadora, na verdade, criam uma “confusão” que
convenientemente favoreceram as oligarquias dominantes, com a expansão industrial. Essas
oligarquias, prioritariamente, localizadas nas regiões sul e sudeste, criaram um abismo
econômico e social com as demais.
Ainda segundo Cunha (1963), é nesse contexto de novas configurações sociais e
econômicas, ainda que revestidos da velha dominação de classes, que a administração pública
também precisou de novas diretrizes; daí o interesse em estabelecer-se uma intervenção
pública, principalmente no âmbito federal, que em outros momentos não se fez necessário.
9 Nessa forma de abordagem e relacionamento político (o populismo), as ações políticas possuem um caráter marcadamente popular, voltadas para o convencimento e sensibilização das grandes massas, no sentido de convencê-las e persuadi-las sobre a intenção de atendimento às suas demandas mais imediatas.
35
O governo tratou de organizar a denominada ‘Reforma do Estado’. É claro que as
manifestações da época, como a Revolução de 1932, o movimento tenentista, dentre outras,
tiveram um papel importante em levar o governo a estabelecer uma ordem jurídico-
constitucional que resultou na elaboração da Constituição Federal de 1934.
Esta Constituição, para muitos autores, reflete o ecletismo e a desordem do rumo
político que o país seguiria; percebe-se, em seu texto, tendências liberais, social-democráticas
(conforme modelo norte-americano) e fascistas (preocupação excessiva com a segurança e
baseada no modelo europeu, sobretudo italiano e alemão).
Com uma fachada de mantenedora da “ordem social e trabalhista”, a Constituição de
1934 faz um “agrado” ao trabalhador, sem, de fato, distribuir a riqueza nacional. Ao colocar a
propriedade como detentora da “função social” sem uma definição clara sobre isso, a
Constituição mantém, segundo Cunha (1963), o status quo anterior.
Após a resolução do problema econômico gerado pela quebra da bolsa de Nova Iorque
e a crise decorrente na produção e exportação do café (principal produto nacional) que, dentre
outros motivos, culminou com o êxito da Revolução de 1930, o governo culpou a crise na
agricultura pela estrutura organizativa do Estado anterior (sobretudo no Ministério da
Agricultura), acusando-a de ser rígida, inoperante e burocrática em excesso. Diante disso,
conforme aponta Cunha (1963):
“Por outras palavras, a partir deste período que analisamos a administração pública é invadida por técnicos de administração que procuram atacar, nos seus aspectos estritamente formais, a organização dos serviços existentes, propondo, segundo um dogmatismo que cada vez se torna mais repetitivo, novas linhas de burocratização” (CUNHA, 1963, p. 60).
A Lei de nº. 284, de 28 de outubro de 1936, organiza e estrutura, a carreira e os
vencimentos dos funcionários civis da união e dos órgãos federais existentes no país.
O texto da referida Lei traz algumas curiosidades que confirmam o que Cunha (1963)
defende em sua análise sobre a quem interessava a confusão causada por uma política
populista. Em seu Artigo 8º, o Presidente da República, à época denominada “República dos
Estados Unidos do Brasil”, institui o Conselho Federal do Serviço Público Civil (C.F.S.P.C.),
diretamente a ele subordinado.
Contudo, no Artigo 9º, o Presidente determina que os membros do referido Conselho
serão cinco e por ele diretamente escolhidos, informando logo a seguir quais as características
que seriam utilizadas como critério de escolha, conforme texto original da Lei:
“O C.F.S.P.C. compor-se-á de cinco membros, que exercerão em comissão as respectivas funções sendo livremente escolhidos e nomeados pelo Presidente da Republica dentre os cidadãos que não militem em politica
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partidaria e possuam conhecimentos especializados em materia de organização scientifica do trabalho e de administração em geral” (BRASIL, 1936, Art. 9º, Grifos nossos).
Ora, conhecendo a história do Brasil no que diz respeito à cultura e à educação, em
decorrência da organização societária desde a sua colonização, sabemos quais seriam as
pessoas que, por ventura, teriam esses atributos. De fato, conforme aponta Cunha (1963),
estas pessoas não pertenciam à classe trabalhadora; já que as pessoas que mais possuíam
conhecimentos “científicos” e pertenciam a essa classe, também se faziam conhecidos, não
raramente, através de sua militância política.
O fato de excluir a “militância política”, na verdade, não significa uma ação imparcial
e “neutra”, como poderia parecer à maioria das pessoas (e esta era uma das formas de exercer
o patriarcalismo numa política denominada ‘populista’); mas, sim, uma forma de atribuir
essas funções à classe dominante que seria a única que teria condições, pela formação, de
exercê-las e, com isso, garantiria a sua manutenção na tomada de decisões de forma
legitimada.
Dentre algumas das funções desse C.F.S.P.F.C. destacam-se: estudar a organização do
serviço público federal, promover a realização de concursos públicos, opinar nos processos de
destituição de funcionários de seus cargos por falta de idoneidade, apresentar anualmente ao
Presidente relatórios sobre o serviço público federal e, o mais curioso: propor ao presidente da
República “redução” no quadro de funcionários, a ser submetido ao Poder Legislativo, com
objetivo de colocar o serviço público dentro da “estrita” necessidade do serviço.
Para coordenar todas essas ações, o Conselho Federal possuía um Presidente,
escolhido pelo então presidente da República. O primeiro Presidente nomeado foi Luís
Simões Lopes, engenheiro agrônomo e originário do estado do Rio Grande do Sul,
conterrâneo do Presidente à época, e filho de político influente durante o período da
República Velha.
Já em 1938, após a elaboração da Constituição Federal de 1937, que previa a criação
de um órgão para tratar especificamente da organização administrativa do serviço público
federal, foi instituído o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP),
subordinado diretamente ao Presidente.
Em uma entrevista à Fundação Getúlio Vargas (FGV), Luís Simões Lopes fala sobre a
desordem que existia no Serviço Público Federal antes da Lei de nº 284, de 28 de outubro de
1936, no qual não havia critérios legais para o ingresso no quadro de funcionários; a
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desqualificação dos nomeados, e, ainda, sobre o Conselho, desde a sua criação e a principal
diferença entre este e o novo órgão criado, o DASP:
“Quando eu era presidente do DASP – vou chegar lá ainda, porque eu ainda não estou no DASP –, a Lei 284 criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil, eu fui nomeado presidente pelo dr. Getúlio, e comecei a organizar o serviço público. Mas nesse meio tempo veio o 1937. E com o 1937, a Constituição brasileira. Com a experiência adquirida já desse ano e tanto de trabalho no Conselho e a Constituição brasileira – evidentemente por instrução do dr. Getúlio e acerto com o ministro Campos que foi um dos autores da grande Constituição de 37 – , incluíram a criação de um órgão para cuidar do serviço público. Em vez do Conselho Federal do Serviço Público Civil, do qual eu era presidente, eles criaram um Departamento Administrativo do Serviço Público na Presidência da República, então sob o comando direto do presidente, como era também o Conselho Federal do Serviço Público. Ele já era subordinado diretamente ao presidente da República. Mas o DASP tinha muito mais atribuições, e constitucionais, quer dizer, o DASP tinha uma larga faixa de trabalho em tudo o que dizia respeito ao serviço público. Já no tempo do Conselho Federal – e posteriormente do DASP muito mais, mesmo porque aí eu já estava muito mais bem preparado – tinha gente melhor escolhida etc. O DASP chegou a ter gente muito boa, porque eu consegui do dr. Getúlio Vargas, facilmente, uma lei em que eu podia mandar 200 funcionários do serviço público brasileiro, por ano, para cursos nos Estados Unidos ou na Europa” (LOPES, 2003, p. 16).
Podemos perceber, claramente, que, nesse período, a busca era por uma administração
eficiente e o mais racional possível, sobretudo no que tange ao quadro de funcionários,
conforme está descrito no Editorial da “Revista do Serviço Público”, publicada em maio de
1960:
“[...] na luta da racionalização administrativa no Brasil, tem sido este Departamento o pequeno David, lutando contra o Golias da corrupção e do nepotismo, existentes no serviço público civil da União” (Editorial da Revista do Serviço Público, 1960, p. 3).
Entretanto, se observarmos o contexto vivenciado pelos Estados Unidos e Europa no
momento em que funcionários públicos brasileiros foram deslocados para aprimoramento,
veremos que, cada um, com suas particularidades, possuíam um modelo de intervenção do
Estado na sociedade, através da política do Welfare State.
Contudo, se analisarmos essa política, veremos que no Brasil ela nunca se instituiu
como nos países referenciados. Isso porque esse modelo prevê a intervenção de um Estado de
forma efetiva, principalmente no que diz respeito aos direitos sociais como: educação, saúde,
trabalho e, ainda, uma intervenção clara na economia, ao propiciar todos os mecanismos
necessários à reprodução da vida da classe trabalhadora, colaborando para que esta tivesse
todas as condições necessárias para serem produtivas.
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O período de 1934 a 1937 conseguiu restabelecer um equilíbrio entre as classes
economicamente dominantes, porém, segundo Cunha (1963), as decisões nesse momento
eram tomadas de portas fechadas e, nem sempre envolviam apenas a negociação de interesses
com as classes dominantes.
Alguns autores brasileiros, entretanto, referenciam essa reforma do Estado, iniciada
em 1936, como uma tentativa de combater o patrimonialismo existente na atuação do serviço
público, com uma promessa forte de eficiência, baseada no modelo de burocracia clássica de
Weber. Já na visão de Pereira (1996), esta reforma falhou exatamente por adotar esse modelo
de burocracia clássica frente a um Estado Social que demandava muitos serviços, tais como:
educação, saúde, assistência social, intervenção econômica, dentre outros, conforme ele
mesmo analisa:
“A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século passado; nos Estados Unidos, no começo deste século; no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. É a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princípio do mérito profissional. A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e privado eram confundidos. [...] A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto, o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos” (PEREIRA, 1996, p. 4-5).
Contudo, discordamos de Pereira (1996) quando este autor apresenta a reforma do
Estado de 1936 apenas como uma tentativa de romper com o patrimonialismo, sem
contextualizar a demanda capitalista do momento, que exigia a figura de um Estado-Nação
presente e, prioritariamente, para atender aos anseios da nova classe dominante que ascendia:
a burguesia. E, ainda, para aliar o seu fracasso apenas à nova configuração dos serviços
públicos, que demandavam maior eficiência em sua execução.
Não podemos esquecer que, nesse momento, houve o fortalecimento de um grupo
político, motivado pelo contexto mundial prévio a Segunda Grande Guerra, influenciado pela
ideologia fascista e com forte influência na administração pública brasileira, principalmente
no alto escalão, ou seja, nos funcionários que exerciam os altos cargos.
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Face a isso, houve a tentativa do Poder Executivo (através de técnicos que não
exerciam sua função apenas burocrática, mas política) de realizar e legalizar suas ações com o
apoio do Poder Legislativo (na figura do Congresso). Como não houve resposta favorável do
Congresso, houve o início de um movimento desmoralizante dessa instituição, que contou
com a aprovação do povo, diante da insatisfação com a vida social e do desejo de romper com
a ordem existente.
Nesse cenário, aliado à crescente propagação da ideologia fascista como aponta Cunha
(1963), houve o Golpe de Estado, em 1937, instaurando no país o período chamado Estado
Novo.
Foi com a Constituição Federal de 1937 que se consolidaram os direitos do Ditador
Getúlio Vargas que, por trás de uma máscara essencialmente nacionalista, esconde os ideais
fascistas, conforme a opinião de Cunha (1963):
“A Carta Constitucional de 1937, de fundo marcadamente fascista, está cheia de puerilidades que seriam ridículas, se não fossem ofensivas à cultura e à dignidade do país” (CUNHA, 1963, p. 82).
Esse tom de revolta denota as consequências desse período na vida e na história do
país. Para a Administração Pública, é importante destacar dois aspectos: a criação do DASP e
a elaboração de um Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, já previsto na
Constituição de 1934, porém criado somente no período ditatorial, através do Decreto Lei nº.
1.713, de 28 de outubro de 1939.
Em relação ao Estatuto, há que se destacar que algumas previsões tem um caráter
muito menos pródigo com o funcionário público em relação às suas “regalias” e garantias.
Dentre as previsões, podemos apontar:
- O Estatuto seria aplicado somente a funcionários com cargos criados por Lei.
- A investidura nesses cargos somente seria viável através de concursos de provas e
títulos.
- A estabilidade somente se efetivaria após dois anos, quando nomeados por concurso.
Aos demais, a estabilidade somente se efetivaria após dez anos de exercício.
- A previsão da aposentadoria compulsória seria aos sessenta e oito anos ou por
invalidez.
- A aposentadoria por tempo de serviço se daria aos trinta anos de exercício.
- O veto ao acúmulo de cargos públicos remunerados pela União, Estados e
Municípios.
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O mais curioso é observar que todos esses aspectos são observados, ainda hoje, na
Legislação que rege o Serviço Público Federal.
No período de 1938-1941, o Ditador procurou disciplinar o contexto político,
valorizando as ideias e as forças nacionalistas. E a administração pública seguiu o mesmo
pressuposto, sendo criados diversos órgãos reguladores da produção econômica nacional e,
ainda, havendo muitos esforços para legislar sobre alguns aspectos importantes da vida social,
como referentes à educação, à questão agrícola e sanitária. Para esses fins, foram
desenvolvidos os modelos autárquicos, como exemplo de celeridade nos processos
burocráticos, o que de fato não ocorreu, pois as autarquias assumiam a configuração dos
processos da administração direta.
A avaliação da atuação do DASP nesse período, por Cunha (1963), revela que este não
conseguiu cumprir o seu propósito de ser apenas um órgão técnico e se tornou incapaz de
resistir aos mandos do então Ditador, mesmo reconhecendo que o corpo técnico do DASP
reunia um dos grupos mais esclarecidos, possivelmente o primeiro a ter essa qualificação, em
termos de problemas na administração pública, como segue:
“[...] o DASP incapaz de resistir às exigências do Ditador, quanto à sua colaboração no jogo de forças políticas informais, não pode imprimir a administração pública brasileira senão falsas medidas de eficiência e não impediu o exagerado crescimento de um corpo burocrático céptico, mal disciplinado e pago. [...] No campo da administração do pessoal, aceitou-se a orientação traçada anteriormente [com influência de técnicos norte-americanos] pela Comissão [...] que distinguia os funcionários dos extranumerários10. [...] Insistindo nem sustentar essa discriminação, escapou da mão do D.A.S.P., apesar das aparências, o controle que procurava ter sobre a administração do pessoal. Recusando-se a tomar consciência dessa cisão, longe de definir uma política precisa e nova nesse setor, deu-nos a falsa conceituação dos problemas e soluções enfrentados. E isto porque o serviço civil cresceu cada vez mais no setor dos extranumerários, os quais estavam, em grande parte, à margem dos esforços de tecnificação da nova administração de pessoal” (CUNHA, 1963, p. 93).
O autor ainda afirma que o DASP exerceu sua influência na reforma e formalização da
estrutura dos serviços públicos, porém, não na definição de seus propósitos.
O Governo seguiu sua política totalitarista tentando “sustentar” a simpatia dos grupos
agrícolas e industriais, pois havia ou haveria melhoria nas condições de trabalho no campo e
expansão do comércio e da indústria. Entretanto, com a entrada do país na Segunda Guerra
Mundial, houve a necessidade de alteração na política do governo e nas suas ações
10 Extranumerários são os funcionários sem vínculos efetivos, designados para uma atuação específica, cuja forma de ingresso não é através de concursos de provas e títulos.
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administrativas, pois o governo concedia empréstimos e intervia diretamente na economia,
tendendo a desenvolver o potencial tanto da indústria, quando da agricultura.
Após o término da Segunda Guerra Mundial, o discurso sobre a política que os
Estados deveriam adotar foi alterado e houve um consenso de que os países deveriam ter
reduzida sua autonomia na tomada de decisões, consultando as autoridades monetárias
internacionais, antes de se comprometer ou alterar suas economias.
O governo totalitário, ainda existente no Brasil, tentou convencer sobre suas boas
relações com os Estados Unidos, porém, teve sua imagem ameaçada após o embaixador norte-
americano no Brasil declarar que a democracia deveria existir no país como um todo.
Diante disso, o então Presidente apelou para suas bases populistas, realizando atos que
confeririam a ele um outro ‘status’ como: libertar o chefe do partido comunista, Luis Carlos
Prestes, e, finalmente, em 1945, modificou a constituição e convocou eleições diretas para
Presidente e Governadores, no prazo de noventa dias.
Entretanto, algumas alterações por parte do governo na lei que instituiu a eleição
fizeram com que os candidatos, ambos originários das forças armadas, não aceitassem e
tivessem uma reação imediata: distanciaram-se do governo no sentido de negar a participação
no golpe de 1937 e, ainda, sugeriram que esses atos fossem uma nova tentativa de golpe de
Estado. Por fim, os militares redigiram uma proposta ao governo, para a qual não obteve
resposta e isso foi recebido de forma hostil pelos generais.
Mais uma vez na história da política nacional, houve intervenção militar e o governo
do país foi entregue ao presidente do Supremo Tribunal Federal, que garantiu a realização das
eleições no período anteriormente previsto. Entretanto, o candidato vencedor, pertencente às
Forças Armadas, deu um tom de continuísmo ao governo anterior, apenas realizando algumas
alterações na forma de controle do Estado, para se adequar ao caráter liberal que o contexto
internacional requeria.
Nesse período, o DASP sofre diversas críticas, sobretudo pelo alto controle que antes
exercia, e perde o poder que gozava junto ao governo anterior. Diante disso, passa por
algumas revisões de seus atos administrativos e legislações.
Há duas visões sobre a “queda” do DASP: para Wahlrich11 (1983), administradora e
daspiana, a saída do Presidente Vargas fragilizou o órgão que antes era por ele blindado da
tradição oligárquica, prejudicada por não ter a facilidade de exercer o patrimonialismo e o
clientelismo diante da intervenção e influência daquele órgão. Como contraponto, Cunha
(1963) acredita que a explicação pela descontinuidade da importância do DASP, que só foi 11 Wahlrich, Beatriz. Foi daspiana e professora da Fundação Getúlio Vargas.
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destituído oficialmente em 1986, relaciona-se à sua cultura elitista que, durante todo o
governo Vargas, não dialogou de forma a estabelecer relações que poderiam lhe conferir uma
“proteção política” durante a transição de governo.
Além disso, ainda aponta Cunha (1963) que, durante o final do ano de 1945 ao início
de 1946, houve o ingresso no Governo Federal de milhares de aliados e familiares do
presidente interino e, com a Constituinte de 1946, foram transformados em cargos efetivos do
quadro de servidores da União. O pior contexto de atuação do DASP, entretanto, ocorreu em
1948 quando este se tornou apenas um instrumento de assessoramento técnico.
Sob o pretexto da “redemocratização” do país, as elites conservadoras voltaram ao
poder e reforçaram o clientelismo. As ações do Estado nesse período foram dirigidas
basicamente para controlar a inflação e ajustar a balança econômica; havia um
questionamento sobre que posição o Estado deveria adotar em relação à economia. Nesse
momento forma-se uma Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para “discutir” o futuro do
Estado e da economia. Abu-El-Haj (2005) identifica esse momento histórico como “Proto-
Desenvolvimentismo”, pois iniciaram os traços da nova forma de intervenção do Estado.
De fato, o Desenvolvimentismo teve seu auge com a eleição de Juscelino Kubitschek,
mais conhecido como JK, em 1956 (um fato curioso nesse pleito é de que o candidato eleito
teve apenas 9% de aprovação no colégio eleitoral de São Paulo, o maior do país à época). Em
um cenário de uma administração pública debilitada pelo clientelismo exacerbado, exercido
pela administração anterior, o governo de JK resolveu adotar uma reforma administrativa de
menor impacto, separando as ações econômicas das sociais, na perspectiva de que o
crescimento econômico seria suficiente para resolver as desigualdades sociais. Para tanto, o
presidente criou duas instituições que subsidiariam suas decisões: o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico, voltado para a iniciativa privada e o fomento da indústria e; o
Conselho Nacional de Desenvolvimento. Para que estes órgãos comungassem das mesmas
diretrizes políticas, a presidência destes foi exercida pelo mesmo político: Lucas Lopes (que
anteriormente, participou do DASP, juntamente com Celso Furtado).
O resultado dessa política desenvolvimentista pode ser resumido, conforme aponta
Abu-El-Haj (2005):
“[...] a recusa de Kubitschek em promover uma ampla reforma administrativa significava a entrega do planejamento econômico às vontades subjetivas, em vez de ações institucionais de longa duração. [...] a separação estabelecida entre desenvolvimento econômico e inclusão social acelerou o crescimento e intensificou a industrialização e, ao mesmo tempo, estancou o mercado interno. Esse fato significava que a acumulação de capital não era
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determinada por fatores internos, mas precisava de recursos externos para financiar a expansão econômica” (ABU-EL-HAJ, 2005, p. 42).
O autor ainda conclui que, ao final do período desenvolvimentista, o Brasil já
apresentava uma relação de dependência externa muito maior do que nas administrações
anteriores e, sobretudo, que o crescimento não poderia ter prioridade em relação aos direitos
sociais.
Uma inflação cada vez mais alta, o endividamento do país em níveis nunca vistos
dantes e grande concentração urbana, foi o cenário perfeito para que, juntamente com
determinados fatos, se gerasse a ameaça ao ambiente democrático, que ocorreria em 1964.
Diante desse contexto e permitido pela legislação eleitoral em vigor, em 1960 foram
eleitos o presidente e o vice-presidente de partidos políticos antagônicos: o Presidente eleito
Jânio Quadros (do partido da União Democrática Nacional – UDN, de natureza conservadora)
e o Vice-presidente João Goulart (do Partido Trabalhista Brasileiro - PTB).
No início de seu governo, Jânio Quadros desenvolveu uma política econômica
conservadora tentando o controle da inflação, mas algumas ações posteriores não foram bem
recebidas por seu partido, sobretudo quando tentou estabelecer uma política independente na
área internacional, controladas pelos Estados Unidos. Após perder o apoio de seu partido, em
1961, o então Presidente renunciou a seu cargo. E, em virtude de uma viagem internacional (à
China), o Vice-presidente não assumiu o seu posto de imediato, ao mesmo tempo, havia uma
articulação interna para que ele não assumisse. Após muita negociação, a condição para que
João Goulart assumisse a Presidência seria aceitar a instauração do Regime Parlamentarista.
Aceito, Jango, como era chamado o Presidente João Goulart, assumiu a Presidência do
Brasil num contexto de alta instabilidade política e social: dívida externa e inflações em níveis
elevados, associados à baixa produtividade. Entretanto, o fato que levou a derrubada da
democracia no Brasil foi uma proposta de Reformas de Base que o presidente enviou ao
Congresso Nacional, no mês de julho de 1962. Tal proposta estava estruturada em dois eixos:
essencial e relevante. Por si só, o essencial já previa doze ações que causariam incômodo à
elite dominante, sendo elas: plano econômico anti-inflacionário, reforma tributária, reforma
administrativa, desapropriação e redistribuição de terras do campo, reforma cambial, reforma
bancária, código das telecomunicações, controle da remessa de lucros ao exterior, punições
contra o abuso do poder econômico, reformulação da política de comércio exterior,
nacionalização das empresas concessionárias e institucionalização do planejamento
econômico e social.
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Entretanto, foram as questões da reforma agrária e a tentativa de regulamentação do
capital internacional que levaram a oposição a acusar o Governo de demonstrar uma
“tendência comunista”. E, após um discurso do Presidente no Rio de Janeiro, no ano de 1964,
o qual afirmava a estatização de todas as refinarias de petróleo do país e, a desapropriação das
propriedades, anteriormente citadas, de 100 hectares, ou mais, próximos de áreas federais, que
levaram os militares a destituí-lo do poder e instaurar um novo período ditatorial militar no
Brasil, que durou de 1964 a 1983.
Já no período militar, o Estado sofre uma nova reforma, desta vez através do Decreto
Lei de nº 200 que, dentre outras diretrizes, estabelece uma nova organização da administração
federal. Em seu Artigo 5º, a estrutura proposta contém: órgãos de administração direta
(Presidência da República e Ministérios), autarquias e fundações (órgãos de administração
indireta, com objetivo executivo), empresas de economia mista (empresas cuja administração
com poder de voto pertence à União) e empresas públicas (de administração indireta e, de
natureza empresarial criadas por conveniência ou contingência). Porém, a descentralização
refere-se, apenas, à execução das atividades, pois a direção, planejamento e controle
continuavam centralizados.
Durante esse período, observamos o aumento do número de empresas estatais, com
base no modelo de expansão do mercado, conforme política internacional durante a Guerra
Fria. Só para ilustrar esse número crescente, Abu-El-Haj (2005) aponta que, em 1947, havia
trinta autarquias (entre institutos e caixas de previdência), já em 1967 esse número subiu para
oitenta. Tais empresas estavam divididas em cinco categorias: insumos básicos, utilidades
públicas, armazenagem, comunicações e transporte. Podemos destacar a criação da
Eletrobrás, Telebrás e Siderbrás.
Mais do que o aspecto numérico, o inchaço de empresas públicas tinha por detrás, a
possibilidade de financiamento internacional, o que contribuiu para o aumento da inflação e
da dívida externa. Segundo Abrucio (2007), o período militar não se preocupou em definir um
Estado perante os novos desafios, caindo em antigas práticas dos governos brasileiros:
“De fato, o regime autoritário foi pródigo em potencializar problemas históricos da administração pública brasileira, como o descontrole financeiro, a falta de responsabilização dos governantes e burocratas perante a sociedade, a politização indevida da burocracia nos estados e municípios, além da fragmentação excessiva das empresas públicas, com a perda do foco de atuação governamental” (ABRUCIO, 2007, p. 68).
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Com o fracasso do modelo descentralizado, em 1979, o governo militar retomou a
centralização das ações, ironicamente, através de uma nova estratégia do defensor do modelo
anterior, o economista Delfim Neto.
Entretanto, esse modelo também não logrou êxito, culminando com a estatização da
dívida externa e o aumento desenfreado da inflação, conforme aponta Abu-El-Haj (2005):
“A dívida externa cresceu vertiginosamente, a inflação passou de um fato preocupante para uma crise severa e as contas públicas entraram em plena desorganização” (ABU-EL-HAJ, 2005, p. 46).
Além dessas consequências, os anos de regime ditatorial trouxeram uma marca
importante de retrocesso e que não pode ser esquecida, que foi o desrespeito à ordem legal
vigente, que gerou uma instabilidade pelas constantes mudanças de regras de acordo com os
interesses vigentes (através dos Atos Institucionais), conforme aponta Diniz (2003):
“Finalmente, cabe mencionar o debilitamento da dimensão legal do Estado pelo alto grau de instabilidade do marco jurídico, culminando com o reforço da chamada cultura do casuísmo. [...] notabilizou-se pelo desrespeito sistemático à ordem legal constituída, tornando-se recorrentes os atos arbitrários de mudança brusca das leis, sempre que esse recurso parecia conveniente aos interesses das forças que detinham o controle do poder. Assim, por exemplo, no tocante à legislação eleitoral e partidária, o grau de arbítrio do Executivo foi levado às últimas consequências, através da edição de sucessivos pacotes eleitorais, alterando as regras do jogo para reduzir as chances de vitória das forças de oposição ao regime. [...] Cabe considerar, por outro lado, que a estabilidade das regras do jogo é um dos principais requisitos do processo de consolidação da democracia, já que a internalização das regras e seu acatamento pelos atores implicados, bem como a gradual instauração de um sistema de garantias mútuas são aspectos essenciais da arquitetura democrática implantada ao longo do tempo. (DINIZ, 2003: p. 14)
Só com a mobilização dos partidos de oposição por eleições diretas, em 1984, que se
iniciou um movimento que surtiu efeito contra o regime ditatorial (sobretudo, pelo desgaste
que este sofria diante da opinião pública, não só pela forma de ação, mas pelo cenário
econômico vivido no país). Contudo, é com a eleição para Presidente do Governador de
Minas Gerais, Tancredo Neves, que se inicia o processo de redemocratização no Brasil, em
que a ordem jurídica mencionada acima tenta ser restabelecida, através da Constituição de
1988.
2.2. O Marco da Constituição Federal de 1988
O processo de abertura do país para um processo de redemocratização das ações e
relações políticas, sobretudo nas ações estatais, dependia de uma reforma da legislação do
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país, totalmente desfigurada e desprezada pelo período ditatorial. Eram inúmeros os desafios
postos: a alta inflação, a realização de uma nova centralidade federativa que contemplasse os
interesses diversos e, ainda, um novo cenário industrial. Nesse período, as tentativas de conter
a inflação dominaram as ações do Estado, chegando a serem colocados em prática oito planos
econômicos.
O grande avanço apontado para a nova Carta Magna, que é considerada a
‘Constituição Cidadã’, foi o reconhecimento dos direitos sociais, dentre os quais são
incluídos, em caráter universal, a educação, a saúde, a moradia, a segurança e, em caráter
contributivo, a seguridade social.
Já em relação às políticas sociais, visando a efetivação desses direitos assegurados (de
maneira pioneira) pela legislação, há um amplo destaque para o papel do município em
deliberar as prioridades e exercer as ações em relação à saúde, à educação (com foco no
ensino fundamental, objetivando conter o analfabetismo presente em grande escala no país) e
à assistência social.
Em termos práticos, houve certa evolução, pois após o regime autoritário que
desfragmentou a economia e a administração pública; porém, há algumas análises críticas
sobre a implementação desses avanços, sobretudo na realidade municipal, como bem aponta
Abu-El-Haj (2005):
“Três ressalvas aparecem, em relação ao avanço dos direitos sociais promovidos pela Constituição de 1988. Primeiro, a universalização não foi acompanhada por um desenvolvimento institucional capaz de gerenciar uma crescente complexidade, gerada pelo ingresso maciço de novos grupos no sistema de proteção social. Principalmente, a administração pública municipal, o elo mais frágil do sistema administrativo brasileiro, não recebeu qualquer regulação para administrar, de forma equitativa, as suas novas atribuições. Segundo, a participação da sociedade ficou circunscrita aos conselhos paritários de controle social, mas, igualmente ao setor administrativo, seus mecanismos de participação, atribuições e direitos legais ficaram obscuros, dependendo da iniciativa pessoal do chefe do poder local. Finalmente, o devido financiamento para os municípios e estados não foi adequado ao tamanho da tarefa colossal de administrar toda a política social básica, num país amplo e diversificado como o Brasil” (ABU-EL-HAJ, 2005, p. 47).
Como a viabilização das políticas públicas deviam ocorrer através dos serviços
prestados pela administração pública e como o desgaste e a ineficiência da forma de
organização da administração pública era latente, houve o estabelecimento dos princípios que
regeriam a administração pública a partir daquele momento, sendo eles: a legalidade, a
impessoalidade, a publicidade, a eficiência e a moralidade. Princípios esses que vêem tentar
combater a política do patrimonialismo.
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Outra alteração na legislação sobre a administração pública refere-se à forma de
vinculação dos servidores públicos que é demasiadamente importante para esse estudo: a
Constituição de 1988 estabelece, em seu Artigo 39, que a União, os Estados e os Municípios
instituirão, a partir de sua promulgação ocorrida em 05 de outubro de 1988, regimes jurídicos
próprios e planos de carreiras para seus servidores.
Aliado a isso, merecem destaque duas situações: a primeira refere-se à inclusão de
servidores que prestavam serviço à administração pública, em período anterior a cinco anos
continuados até a promulgação da Constituição Federal de 1988 que, não haviam sido
admitidos pela forma do Artigo 37, passando a usufruir da estabilidade inerente ao serviço
público; a segunda refere ao fato de que, a partir daquele momento, os servidores públicos
seriam vinculados a uma previdência própria, separando-os dos demais trabalhadores,
vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
A remuneração dos servidores públicos é estabelecida, a partir de então, por meio de
planos de carreiras que são aprovados e corrigidos em seus valores através de medidas
provisórias. Contudo, essas medidas resultaram em um aumento inesperado no número de
gratificações, que geraram um aumento para o servidor público que não precedia desse
trâmite legal. Como analisa Abrucio (2007), algumas das medidas previstas na Constituição
foram necessárias para se tentar conferir a profissionalização do serviço público, entretanto,
outras criaram um cenário do velho patrimonialismo, apenas com uma nova formatação,
como segue:
“Não obstante às qualidades das medidas em prol da profissionalização do serviço público previstas na Constituição de 1988, parte dessa legislação resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e não na produção de servidores do público [...]. Foram criadas falsas isonomias (como a incorporação absurda de gratificações e benefícios) e legislações que tornaram a burocracia mais ensimesmada e distante da população [...]. Ademais, estabeleceu-se um modelo equivocado de previdência pública, tornando a inviável do ponto de vista atuarial e injusta pelo prisma social” (ABRUCIO, 2007, p. 70).
A análise do panorama da administração pública, na pós Constituição Federal de
1988, complicou-se em 1990 (na chamada era Collor) pelo momento vivido pelo capitalismo
internacional, o qual exigia um estado menor em sua presença sobre o mercado e as políticas
públicas, o chamado Estado Mínimo; e, também, pelos fatos internos ocorridos em algumas
instâncias do serviço público, onde foram descobertos alguns “privilégios” de uma parte
pequena do quadro de servidores públicos que, à época, foram denominados de “marajás”.
48
Esse fato culminou com a aceitação da opinião pública e, consequentemente, seu
consentimento, para a política de redução dos serviços públicos essenciais e desestruturação
da intervenção pública em vários setores. Isso tudo leva ao diagnóstico realizado pela Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP), que identifica o cenário do funcionalismo
público daquele momento:
“A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulação, informação, planejamento, implementação e controle das políticas públicas. O rol das insuficiências da administração pública do país é dramático. Os servidores estão desmotivados, sem perspectivas profissionais ou existenciais atraentes no serviço; a maior parte deles não se insere num plano de carreira. Os quadros superiores não tem estabilidade funcional. As instituições de formação e treinamento não cumprem seu papel. A remuneração é baixa” (ANDRADE: JACOUD, 1993, p. 26).
E, como resposta, em 11 de dezembro de 1990, foi criado o Regime Jurídico Único
dos servidores públicos federais que, na opinião de Abrucio (2007), é extremamente
corporativista, mesmo com toda a denúncia de corrupção no serviço público que marcou este
período da história nacional. É em meio a esse contexto contraditório que se inicia uma das
políticas que, distintamente do nosso pensamento, mas, segundo Pereira (1996), é a mais
acertada na reforma da economia e do Estado no Brasil: as privatizações, que precarizaram
ainda mais as relações trabalhistas que antes se encontravam no âmbito público.
O grande mal, entretanto, conforme aponta Pereira (1996), não foi combatido: o
generalizado patrimonialismo no sistema político. Segundo Martins (1997), o
patrimonialismo, nessa nova configuração política da nação, caracterizou-se como político
corporativo, em que as alianças partidárias formavam-se na busca de recursos e influências
sobre a administração pública.
Concomitantemente, a política econômica vigente tentava resgatar a produção
industrial, sobretudo a automobilística, inclusive com redução de impostos para a aquisição de
veículos. Mas, apesar dos incentivos fiscais para a indústria e o aumento de arrecadação pelo
governo, em relação ao aumento de empregos e ao poder aquisitivo da mão-de-obra, o
resultado foi negativo.
Já em 1995, o Presidente eleito Fernando Henrique Cardoso (FHC) apresentou um
programa de reforma do Estado e da Administração Pública, gerando a criação do Ministério
da Administração e Reforma do Estado (MARE), sob o comando do Ministro Bresser Pereira.
A primeira medida foi a redução do repasse de verbas da União aos Estados e
Municípios, criando um fundo de reserva e promovendo uma centralização financeira.
49
A segunda alteração diz respeito às reformas realizadas que incidiram sobre o controle
estatal em algumas áreas, nas quais o Estado detinha o monopólio. Com isso, estas empresas
foram abertas à administração privada através de concessão de utilização ou até mesmo a
partir de venda (privatização, terceirização e publicização).
Essa reforma gerencial é vista no período como uma modernização da administração
pública, quando o Estado transfere para entidades públicas autonomia financeira e
administrativa na prestação dos serviços não exclusivos a estes, sendo a sua execução
controlada apenas por metas específicas
Na administração pública de serviços exclusivos, houve a retomada do modelo
meritocrático na gestão pessoal, uma ação efetiva nos gastos públicos com o funcionalismo
(como por exemplo as emendas 19 e 20 que, dentre outras ações, imprimiram novas regras
para a aposentadoria).
No cenário nacional de intervenção estatal surgiram as figuras das Oscips
(Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) e OSS (Organizações Sociais), para o
estabelecimento das parcerias público-privadas, existente até hoje, que assumiriam a execução
das políticas, sobretudo, de cunho social. Estas ações dão continuidade a uma política de
Estado nos moldes neoliberal, iniciada no governo de Fernando Collor de Melo.
Contudo, o que se destaca no governo de FHC é a prevalência do aspecto econômico
sobre as demais reformas. Estabilizar a moeda nacional e controlar a inflação foi fator
determinante para subjulgar todas as demais reformas ao aspecto econômico nacional. Esse
fator, na opinião de Abrucio (2007), prejudicou a atuação do MARE nas reformas a que se
propunha.
Entretanto, o mesmo autor, afirma que nessa proposta, elaborada essencialmente por
Bresser Pereira, havia erros de diagnóstico como a ampla restrição de assuntos que eram
essencialmente de função governamental. Mas, o equívoco maior, segundo Abrucio (2007),
foi ter delegado algumas funções estratégicas do núcleo do Estado para funcionários com
outras formas de vinculação, como terceirizados e celetistas, conforme permitia a Emenda
Constitucional de nº 19. Abrucio (2007) afirma que há a necessidade de um “corpo
meritocrático constantemente capacitado para essas funções” (Abrucio, 2007, p. 74). Outro
erro de diagnóstico foi a “etapização” da reforma que, segundo o autor, deveria ocorrer
concomitantemente com o modelo anterior até que esse fosse substituído consequentemente.
Contudo, a maior derrota do modelo de reforma defendido por Bresser Pereira foi no
âmbito político, já que a administração através de metas e indicadores acarretaria na
50
diminuição da influência política. Mais uma vez, como afirma Abrucio (2007), o
patrimonialismo profundo freou a “modernização” da administração pública.
O governo de FHC também foi alvo de grandes críticas da oposição, no que se refere
às reformas, tendo acusado sempre de aplicar uma política neoliberal. E, isso culminou com a
queda do Ministério da Administração e Reforma do Estado no segundo mandato, iniciado em
1999.
A gestão pública nesse momento foi relegada ao segundo plano, sendo a questão do
planejamento (como, por exemplo, a elaboração do Plano Plurianual) e das reformas fiscais, a
centralidade na agenda do governo FHC. A ação mais efetiva nesse momento foi a criação do
“governo eletrônico”, que se relacionava à sistematização dos dados nacionais, incentivando e
solicitando-se esses dados também nos demais níveis: estaduais e municipais, o que levou a
um maior controle social do Estado e uma certa, ainda que bem inicial, publicização dos
dados aos cidadãos.
Já a partir de 2003, o Governo Lula deu continuidade, segundo Abrucio (2007), a
algumas ações da administração anterior, avançando nos seguintes aspectos: a configuração
de algumas carreiras, a publicização das ações da administração pública (sobretudo a partir da
lei de acesso à informação12) e o incentivo à participação dos órgãos de controle, a exemplo
da Controladoria Geral da União (CGU), como medidas de combate às práticas de corrupção
e patrimonialismo.
Abrucio (2007) destaca que um fato positivo do Governo Lula foi a abertura e o
incentivo para a atuação da CGU e, também, da Polícia Federal no combate à corrupção.
Contudo, no campo da administração pública houve (como a exemplo de administrações
anteriores) um “loteamento” dos cargos públicos em diversos pontos do Poder Executivo (da
administração direta aos fundos de pensão), que culminou com a crise de corrupção
identificada no processo conhecido como “mensalão”.
O autor afirma, ainda, que outro ponto positivo foi a criação dos programas que
incentivam a modernização dos modelos de gestão nos âmbitos inferiores, estados e Distrito
Federal.
Porém, em relação às reformas na administração pública, Abrucio (2007) aponta que o
governo não foi capaz de estabelecer uma agenda para estas ações, e que estas seriam
fundamentais para um governo que se propunha a aumentar a efetivação de políticas públicas,
sobretudo às de caráter social.
12 Mais conhecida como “Lei da Transparência”, a lei de nº 12.527, de 11 de novembro de 2008, visa assegurar o direito fundamental de acesso à informação da administração pública.
51
Contudo, algumas alterações em relação à administração pública que podem ser
destacadas, que dizem respeito ao período analisado por Abrucio (2007), que compreende a
administração do governo Lula até o ano de 2007. Estas alterações são definições que tem a
ver com o objeto deste estudo, sobretudo no que diz respeito à legislação e direitos dos
servidores públicos federais em relação à saúde.
Entretanto, é importante destacar que todo esse histórico da administração pública
brasileira relaciona-se à reflexão de Gramsci (2007), na qual alerta que:
“[...] a história é a história das classes dirigentes, assim também no mundo, a história é a história dos Estados hegemônicos. A história dos Estados subalternos se explica através dos Estados hegemônicos” (GRAMSCI, 2007, p. 320).
Diante disso, cabe refletir sobre a dominação hegemônica da burguesia e da
aristocracia rural no Estado brasileiro, desde a sua colonização, cuja marca mais profunda é a
do patrimonialismo como uma forma ideológica de manter sua hegemonia. Nos diversos
momentos da trajetória histórica, que ocorre de maneira dialética, identificamos que as
reformas administrativas e do Estado estavam intrinsicamente ligadas ao interesse capitalista
e, consequentemente, à classe dominante. Na verdade, a forma ideológica do patrimonialismo,
em que a classe dominante se apropria do público com finalidade de manter seus interesses
atendidos, apenas transformou-se ao longo da história, assumindo novas formas e argumentos.
52
CAPÍTULO III
“A SAÚDE DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL”.
3.1. A história da saúde e da previdência no Brasil
O início da preocupação com a saúde no Brasil, como política pública13, pode ser
comparado à trajetória histórica da administração pública, partindo do período colonial. No
capítulo 2, foi ilustrada a falta de preocupação e a inexistência de uma administração pública
estruturada e oficial desde a época do império. Contudo, a mesma ausência de preocupação
era destinada à questão da saúde que, há muito, se confundia com religiosidade e profanação
pelos portugueses, seja por parte da catequese da Igreja Católica, para a qual a cura era dádiva
divina e o destino da vida do homem estava nas mãos de Deus, seja nos rituais indígenas de
curandeirismo através das ervas e cultos aos seus Deuses.
Tudo isso se deve à forma de colonização que tivemos, que estava preocupada
somente com a atividade extrativista e, ainda, ao momento histórico que Portugal vivenciava:
era o país mais atrasado em termos de desenvolvimento científico e, o que mais mantinha
relações com a Igreja Católica, conforme aponta Gomes (2007). Segundo o autor, um fato
histórico que ilustra o quanto a religião determinou e dominou os conhecimentos científicos,
sobretudo em relação aos avanços da medicina, é que o irmão mais velho de Dom João VI,
Dom José, faleceu em 1788 vítima de varíola, em virtude de sua mãe, a Rainha Dona Maria I,
não aceitar que ele fosse vacinado (a vacina para a varíola já existia e era aplicada em vários
países da Europa, porém ainda de maneira contestada), reconhecendo que somente Deus teria
o direito de decidir sobre a vida, conforme orientação da Igreja Católica.
Durante o período imperial, as poucas ações de saúde realizadas pelo governo
restringiam-se a necessidades eminentes de ações sanitárias, sobretudo, com a aglomeração
nos novos centros urbanos. As atividades assistenciais de saúde ficavam por conta de obras de
caridade, geralmente, vinculadas à Igreja Católica, sendo o primeiro hospital instalado no
Brasil, a Santa Casa de Misericórdia de Santos em 1543.
Entretanto, Escorsim (2010) aponta que as protoformas da Previdência Social
surgiram ainda no período monárquico, permanecendo da mesma forma até a República
13 O conceito de política pública utilizado neste estudo refere-se à análise de PEREIRA (2009, p. 288), na qual a autora diferencia a política pública da política de governo quando exprime que a primeira está acima do Estado pelo seu caráter público (“de todos”). Segundo Pereira: “A política pública, portanto, é uma ‘coisa’ de todos para todos, que compromete todos (inclusive a lei, que está acima do Estado), podendo traduzir o conceito de república (do latim res: coisa; publica: de todos), o qual envolve tanto o Estado no atendimento de demandas e necessidades sociais, quando a sociedade no controle democrático desse atendimento”.
53
Velha. Nesse modelo, aponta a autora, as ações eram apenas medidas que beneficiavam
setores produtivos dos quais o Estado teria interesse econômico em manter: os servidores
públicos14 e alguns funcionários de empresas privadas contratadas pelo próprio Estado.
Chamamos de protoformas da Previdência Social o início da saúde como política
pública, pois as ações de saúde sempre estiveram associadas às condições trabalhistas, sendo
somada às pensões, aposentadorias e auxílios indenizatórios em caso de doenças e acidentes;
já as ações de atendimento à população, em geral, eram realizadas, como já mencionado,
pelas instituições assistenciais.
Assim como ilustrado no capítulo anterior, é com a formalização das relações
trabalhistas, ocorrida somente após a abolição da escravatura, que as divergências entre os
trabalhadores e os donos dos meios de produção geraram a necessidade de ampliarem os
“benefícios” antes restritos a um grupo que respondia aos interesses do Estado. Escorsim
(2010) nos alerta que essa relação é necessária para a análise Previdência Social no Brasil:
“Um ponto de partida necessário é o entendimento de que a evolução da assistência médica previdenciária articulada com o sistema de concessão de auxílios pecuniários, pensões e aposentadorias aos trabalhadores deve ser vista no processo mais amplo de relações entre o capital e o trabalho. Historicamente no Brasil, a constituição da Previdência Social e da assistência médica previdenciária em particular, estão organicamente vinculadas” (ESCORSIM, 2010, p. 42).
E, é a partir de 193015 que as demandas de saúde começam a ser responsabilidade dos
empregadores, como descreve Escorsim (2010), como resultado pela luta dos trabalhadores,
influenciados pelos imigrantes que possuíam uma consciência maior do que seriam direitos
das pessoas que vivem da venda de sua força de trabalho.
Foi nesse contexto, muito atrelada à questão da Previdência Social que surgiram as
primeiras leis que tratavam da questão da saúde e de outros benefícios, porém, somente às
pessoas que teriam vínculos empregatícios e para determinadas categorias.
Inicialmente, a previdência surgiu atrelada às empresas que eram responsáveis pela
administração e concessão dos benefícios. Foi com o Decreto nº. 4.682, de 24 de janeiro de
1923 (que determinou a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões - CAPS para os
empregados de cada empresa ferroviária), mais conhecido como a Lei Eloy Chaves, que o
Estado entra no cenário e é considerado o início da Previdência Social, propriamente dita, no
Brasil. Em seguida, foi criado o Conselho Nacional do Trabalho (através do Decreto de nº
14 Cabe ressaltar que esses servidores faziam parte da autocracia rural e/ou burguesia comercial e não ingressavam através de concurso público. 15 Para uma melhor contextualização do período histórico, ver capítulo II.
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16.037, de 30 de abril de 1923) que, dentre outras atribuições, tinha a missão de decidir sobre
questões previdenciárias.
Desde o início, o acesso à saúde como política pública era vinculado à questão do
trabalho ou da dependência deste, conforme identifica Escorsim (2010) ao descrever o tipo de
assistência oferecida pela CAPS:
“[...] limitava-se a alguns serviços previdenciários e de alguns seguros, tais como: aposentadorias e pensões por morte e na área de saúde, o socorro médico ao empregado, às questões decorrentes de acidentes de trabalho, e para familiares que comprovadamente dependessem economicamente do trabalhador.” (ESCORSIM, 2010: 45).
Nesse período, contudo, ocorre a crise de 1929 com a quebra da bolsa de Nova Iorque,
e no contexto nacional (conforme já mencionado no Capítulo II), a política do “café com
leite” entra em crise; diante desse cenário, a Revolução de 1930 obtém êxito, culminando com
o governo de Getúlio Vargas.
Esse novo governo, após vários acontecimentos e a Constituição de 1937, assume
várias condutas populistas; entre elas, substitui a CAPS pelos Institutos de Aposentadorias e
Pensões (IAPS). Essa nova formatação traz consigo uma nova e importante característica que
é a vinculação não mais por empregador (pela empresa onde o trabalhador atua), mas por
categoria profissional.
A partir dos anos 1930, alguns Institutos foram criados: em 1933, o Instituto de
Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM); em 1934, o Instituto de Aposentadorias e
Pensões dos Comerciários (IAPC) e o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários
(IAPB); em 1936, o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI) e, em
1938 o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas
(IAPETEC) e o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE).
Escorsim (2010) ainda refere que a atuação desses institutos não seguia nenhum
padrão e que as ações de saúde não eram valorizadas nem pelo governo e nem pelos
segurados. A autora ainda relata que algumas análises da Previdência Social no Brasil
apontam alguns aspectos importantes: que esta seria parte de um projeto do empresariado para
conter os conflitos dos trabalhadores, que atuaria na questão social sob a forma de concessão
de direitos e que, ainda, faria parte de uma “reatualização” do Estado para a manutenção da
ordem capitalista.
Durante todo esse período de Previdência Social a política de benefícios na verdade
transformou-se em uma grande poupança e a assistência médica tornou-se uma ação
secundária e não incentivada. Sem que houvesse um planejamento, os Institutos atuavam e se
55
auto-gerenciavam segundo sua capacidade e importância na economia nacional. Cada
Instituto possuía uma forma de gerenciamento, chegando ao nível do IAPI (cujos técnicos
tinham a ideia de Seguro e não Seguridade Social16). Este Instituto, em particular, foi o último
a introduzir a assistência saúde a seus segurados.
Outros fatores importantes nesse contexto foram: a criação da Justiça do Trabalho, em
1939; e, posteriormente, em 1943, a sanção do Decreto de nº. 5.452 de 01 maio de 1943, que
instaurou a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT).
Com a CLT, houve o avanço de unificar as legislações que regiam todos os
trabalhadores, com a formalização posterior dos direitos trabalhistas. Contudo, a forma de
organização por categoria profissional acabou por enfraquecer a luta dos trabalhadores por
melhorias nos benefícios concedidos e, por outro lado, a não contribuição do Estado em sua
parte para a previdência acarretou em um déficit que perdurou por muitos governos.
Já em um contexto de pós Segunda Guerra Mundial, com a política do Estado de Bem
Estar Social vigente nos países desenvolvidos, a ideologia dominante no Brasil é de que a
melhoria das questões sociais surgiria após o desenvolvimento do país, como algo decorrente
deste. Para tanto, a política voltou-se para ações de melhoria das indústrias e da construção
civil.
Como uma decorrência do aumento de postos de trabalho, houve um crescimento na
demanda de atendimentos para a assistência à saúde, que demandaram dos Institutos uma
maior intervenção, chegando-se, nesse período, a terceirização desse serviço.
Nesse contexto, houve, em 1953, a desvinculação do Ministério da Saúde e Educação
e a criação de um Ministério destinado somente à questão da saúde; todavia, isso não
significou uma nova atuação pública na questão da saúde, pelo contrário, as ações
continuavam pontuais e direcionadas às situações de epidemias. A questão da assistência à
saúde continuava direcionada à Previdência Social.
Como solução para a dívida da União que já não contribuía há tempos com sua parte
nas diversas formas de previdência instituídas pelos IAPS, em 1960 foi promulgada a Lei
Orgânica da Previdência Social (LOPS) que unificaria todos os Institutos para os
trabalhadores regidos pela CLT. Entretanto, os trabalhadores rurais, domésticos e servidores
públicos da administração direta e de autarquias, que tivessem regime jurídico próprio,
ficariam a parte desse sistema previdenciário. 16 A grande diferença entre seguro saúde e seguridade social é a lógica a qual estão submetidos, sendo o primeiro uma atividade mercadológica que é regida pelas ciências atuariais, no qual o segurado paga pelos riscos que a atividade ou o bem possam sofrer, além de valor de mercado e outras situações já previstas em contrato assinado em comum acordo. Já a seguridade social é pertencente aos direitos sociais conquistados com a Constituição de 1988 e, apesar de também ser uma ação contributiva, possui suas regras asseguradas legalmente através do Regime Geral de Previdência Social.
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Com isso, a União passaria a ficar isenta de sua contribuição, arcando apenas com as
despesas da administração da previdência. E, em 1963, a questão dos trabalhadores rurais foi
resolvida com a criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
Logo após o Golpe Militar, cujas situações políticas que refletiram na administração
do Estado estão descritas no Capítulo II, realizou-se uma intensa intervenção na administração
dos IAPS que, até aquele momento, tinha sua atuação regulamentada pela LOPS, porém
possuíam administração própria. Em 1966, através do Decreto Lei nº. 72 de 21 de novembro,
o regime militar criou o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), reunindo os demais
institutos, com vistas a centralizar e unificar a legislação, os benefícios e, consequentemente,
os segurados.
Nesse contexto histórico, havia um grande crescimento econômico no país devido à
abertura do mercado interno para o capital estrangeiro, sendo o período conhecido como
milagre econômico.
Para o INPS foram destinados os tecnocratas do IAPI que tinham uma visão técnica e
privatista dos serviços prestado, concebendo a previdência como um seguro. Com isso, a
pouca participação popular que existia na manutenção dos institutos foi praticamente extinta.
Nessa lógica atuarial, a busca por mais segurados tornou-se ativa e a melhor forma de
atraí-los era divulgando e melhorando a assistência médica, motivo de maior reivindicação da
população em geral.
Com o cenário econômico favorável, houve a incorporação de grandes organizações
médicas e da indústria farmacêutica. Contudo, como aponta Escorsim (2010):
“O modelo de saúde adotado pelo Estado brasileiro atrelava-o à medicina previdenciária, que crescera substancialmente no período, em número de segurados e aparato governamental, cujo enfoque direcionava-se para a individualização das práticas médicas às doenças, tendo como pano de fundo o ato médico como interface entre o consumo de medicamentos e de equipamentos médico-hospitalares, atendendo aos interesses do capital internacional” (ESCORSIM, 2010, p. 57).
A política de saúde nacional, nesse período, como aponta Escorsim (2010)
desconsiderou as medidas de saúde pública, em seu caráter preventivo e coletivo. Em
contrapartida, houve a abertura de um amplo mercado de produtos médicos e hospitalares.
Assim como o crescimento econômico não era acessível a todos, através da ideologia
de que seria necessário crescer o bolo para depois dividir, o acesso aos atendimentos de
assistência saúde era prerrogativa apenas dos contribuintes, sendo excluídos a população rural
e os excluídos do mercado de trabalho. Somente em 1972 os trabalhadores domésticos foram
incluídos no sistema de Previdência Social.
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Escorsim (2010) relata que as ações de saúde eram realizadas prioritariamente pela
previdência, haja vista que o Ministério da Saúde, separado da pasta da educação em 1953,
possuía poucos recursos financeiros:
“Em seu aspecto contraditório, houve um claro esvaziamento das ações do Ministério da Saúde, órgão promotor oficial de saúde e especificamente, em suas medidas de saúde coletiva, tendo em vista o precário orçamento a que estava submetido” (ESCORSIM, 2010, p. 58).
Entretanto, em 1975 foi criado pelo governo o Sistema Nacional de Saúde, vinculado
ao Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais e Municipais, que teria como competência
as ações de medicina preventiva. As ações de medicina curativa continuavam com a
Previdência Social, para os segurados. Aos demais, havia a opção das obras assistenciais
como as Santas Casas de Misericórdia.
Já em 1977, o governo instituiu o Sistema Nacional de Previdência Social (SINPAS),
vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) criado em 1974. Tal
sistema teria a função de separar, em departamentos, o atendimento da previdência em:
benefícios da previdência, e os serviços de saúde e assistência social.
Esse modelo de previdência entrou em falência no ano de 1979, com um panorama
mundial de crise ocasionada pela crise do petróleo. Segundo Mendes (1999):
“Tendo como pano de fundo uma crise fiscal do Estado com fortes repercussões na Previdência Social o modelo apresenta fortes inadequações à realidade sanitária nacional: a) A prática médica dominante, a flexneriana, baseada nos aspectos
curativos-reabilitadores, não era capaz de alterar os perfis de morbimortalidade;
b) Os custos crescentes desse modelo inviabilizavam sua expansão; c) A ausência de critérios para compra de serviços aos hospitais privados
era incompatível com uma ação racionalizadora da rede privada; d) O modelo dual gerava superposições, descoordenações e ausência de
controle” (MENDES, 1999, p. 31).
Em meio a denúncias de fraudes e desvios de verbas, foram apresentadas diversas
propostas para reverter a situação da Previdência Social, que tinha na prática médica
assistencial o seu principal vilão. Em meados dos anos 1980 foram delineados os primeiros
traços do que viriam a ser a gestão da saúde vigente nos dias atuais: hierarquizada entre
União, estados e municípios e também em nível de atendimento primário, intermediário e de
alta complexidade; porém, o modelo implantado através das Ações Integradas de Saúde - AIS
estava muito aquém do que o momento político de redemocratização propiciava.
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O primeiro passo para finalizar as AIS foi iniciado na VIII Conferência Nacional de
Saúde, ocorrida em Brasília no ano de 1986, na qual o projeto de reforma sanitária17 no Brasil
tomou forma, emergindo no ano seguinte o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde
(SUDS).
O SUDS, dentre outras ações importantes, introduziu o Ministério da Saúde e da
Educação e Cultura no âmbito da saúde, pois esta era compreendida de maneira mais ampla
que o modelo de gestão anterior, o INAMPS, que estava atrelado somente ao segurado
contribuinte. E o maior avanço da transição do INAMPS para o SUDS foi a retirada do caráter
previdenciário, sob forte oposição do setor privado que prestava serviço ao modelo gerencial
anterior que só não retroagiu pelo momento político vivenciado no período, no qual se
iniciava os trabalhos da Assembleia Constituinte.
E, é com a nova Carta Magna que o modelo vigente de assistência à saúde surge. O
Sistema Único de Saúde (SUS) traz a universalidade de atendimento como princípio e, ainda
hoje, é alvo de discussões, implementações, críticas e elogios.
Como vimos, a história da assistência saúde e dos benefícios previdenciários esteve
sempre, e intrinsecamente, ligada, sob a ideologia de “serviços” aos segurados ou aos
trabalhadores vinculados às diversas modalidades de previdência existentes no país desde
1930.
Se, por um lado, a Constituição de 1988 encerra o dilema da prestação de serviços de
saúde no âmbito da assistência, gera uma lacuna na questão previdenciária dos servidores
públicos, sobretudo no âmbito federal. Em seu artigo trigésimo nono, a Carta Magna
determina que os servidores públicos sejam regidos por um Sistema Previdenciário Próprio,
desvinculando-os do Sistema Geral de Previdência Social, administrado pelo Instituto
Nacional de Seguridade Social.
É nesse momento que a União, os estados e os municípios estabeleceram as diretrizes
legais que regem as relações trabalhistas com seus servidores. O objetivo desse trabalho é
estudar exatamente a relação trabalhista, em relação à questão da saúde, do servidor público
da União, regido pela Lei de nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, mais comumente
chamada de Regime Jurídico Único.
17 Segundo Mendes (1999, p. 42-43) “A reforma sanitária pode ser conceituada como um processo modernizador e democratizante de transformação nos âmbitos político-jurídico, político-institucional e político-operativo, para dar conta da saúde dos cidadãos, entendida como um direito universal e suportada por um Sistema Único de Saúde, constituído sob a regulação do Estado, que objetive a eficiência, eficácia e equidade e que se construa permanentemente através do incremento de sua base social, da ampliação da consciência sanitária dos cidadãos, da implantação de um outro paradigma assistencial, do desenvolvimento de uma nova ética profissional e da criação de mecanismos de gestão e controle populares do sistema”.
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Diferentemente da Consolidação das Leis Trabalhistas, o Regime Jurídico Único não
aprofundou questões pertinentes à saúde dos trabalhadores regidas por ele, conforme será
apontado no Capítulo IV desta dissertação (ver item 4.1. Comparação entre a legislação do
trabalhador do setor privado e do servidor público no Brasil).
Foi com a ausência de regulamentação para algumas ações extremamente importantes,
tais como: política e ações de prevenção de acidentes, regulação e unificação de
procedimentos e informações sistematizadas sobre a saúde do servidor, que o Serviço Público
Federal, no âmbito executivo, realizou suas atividades profissionais por quase duas décadas.
3.2. Saúde e Trabalho
Pensar a saúde de forma ampliada em seus aspectos físicos, psíquicos, sociais e
espirituais é pré-requisito para pensar a relação do processo saúde e trabalho. Apesar dessa
conceituação, sobre os aspectos que compõem a saúde, ser atual, pelo menos no âmbito
teórico (sendo relatada pelos principais órgãos especialistas na temática como: Organização
Mundial da Saúde – OMS, Ministério da Saúde, entre outros); há a necessidade de citá-la
como ponto de partida para a construção da importância da relação saúde e trabalho; na
contramão de ações apenas médico-curativas, historicamente estabelecida no Brasil, como
relatado anteriormente.
Dentro dessa concepção, a relação entre trabalho e saúde localiza-se no âmbito social,
haja vista a concepção de trabalho que é a relação do homem com a natureza, visando sua
transformação. O trabalho é a ontologia do ser social, sendo a partir do trabalho que o homem
se relaciona socialmente e constrói o que denominamos de sociedade.
A questão da saúde no trabalho tornou-se alvo de estudo quando esta relação
transformou-se juntamente com a Revolução Industrial, no qual o trabalhador passou a vender
a sua força de trabalho e submeter-se a condições precárias para conseguir a sua subsistência.
Marx (1880) manifestou sua preocupação com essas condições, conforme podemos observar
em seu questionário sobre as condições dos locais de trabalho, distribuído aos operários
ingleses, no século XVIII (Ver anexo I).
Nesse período, as condições eram tão graves que a taxa de mortalidade dos operários
eram altíssimas, chegando a ser utilizada mão-de-obra infantil e feminina para sua reposição,
uma vez que estas possuíam um custo muito inferior e permitiam maior acumulação de mais
valia.
60
Entretanto, as primeiras ações para a questão da saúde no trabalho eram realizadas de
forma individual e assistencial, inicialmente pelas obras assistenciais de caridade e,
posteriormente, pelas protoformas de previdência administradas pelas empresas.
Mas, o que é mais grave é a perda do aspecto coletivo no adoecimento dos
trabalhadores ou, ainda, a minimização de um ambiente altamente insalubre em um ambiente
com “riscos”, combatido apenas com ações de “redução”.
É novamente com a organização do trabalhador e com o questionamento do modelo
vigente que a questão da saúde voltou às discussões e negociações com o patronato, em
meados dos anos 1960 e 1970.
Laurell (1989), uma autora importante na questão da saúde do trabalhador sobretudo,
por sua experiência ter ocorrido no México que, apesar das particularidades daquela sociedade
e de sua formação social, possui uma realidade muito mais aproximada com a do Brasil do
que a do continente Europeu, aponta que para mudar o paradigma da saúde no trabalho houve
a necessidade de sair do hospital e ir à fábrica. Esse seria o primeiro passo no sentido de
romper com a prática curativa e, ainda, abrir possibilidade para outros profissionais da área da
saúde atuarem na questão, em vez de restringirem essa responsabilidade ao médico do
trabalho e como campo de atuação o local de trabalho.
Um outro olhar é construído sobre a saúde do trabalhador, quando as Ciências Sociais
participam dessa discussão. Na América Latina, sobretudo, havia uma visão mais progressista
em virtude do momento político vivenciado nos anos 1960 e 1970. Conforme aponta Silva
(2012):
“A saúde, relacionada à condição de trabalhador, surge como expressão concreta do conjunto das relações e contradições que vive a classe operária. A investigação social oferece uma visão diferente ao estudo do processo trabalho-saúde” (SILVA, 2012, p. 61).
Contudo, ampliar a visão sobre o processo trabalho-saúde não pressupõe superar as
dificuldades existentes, sobretudo, porque requer uma concepção de mundo, muito mais do
que somente uma questão de áreas do conhecimento, passando da área da medicina para as
ciências sociais, como Silva (2012) ressalta. Segundo a autora, a conceituação sobre saúde e
doença e o processo trabalho-saúde estão contidas nas relações sociais produzidas por uma
sociedade capitalista:
“Enfim, no processo de saúde-trabalho em uma sociedade capitalista, que tem um modo de produção em que explora a mão de obra – verificam-se vários componentes biopsíquico-físico-químico socioeconômico que interferem na vida cotidiana do trabalhador e que precisam ser mais bem estudados pelas áreas afeitas” (SILVA, 2012, p. 71).
61
Partindo desse alerta, pensamos a questão do “pessoal” do Estado, conforme denomina
Poulantzas (2007). As atividades produzidas por esses trabalhadores são diversas, com
inserção predominante na área de serviços. Partindo desse pressuposto, caracterizamos essa
forma de atuação como trabalho não produtivo, mas, nem por isso, menos potencialmente
padecedor.
3.3. A Política de Atenção à Saúde do Servidor
Com o exposto anteriormente, vimos a importância do trabalho na composição de um
estado de saúde individual e, sobretudo, coletivo. Em contrapartida, encontramos uma lacuna
de normas e padronizações sobre a saúde do servidor público federal.
É somente em 2003 que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG)
cria a Coordenação Geral de Seguridade Social e Benefícios do Servidor, vinculada à então
Secretaria de Recursos Humanos (SRH) da referida pasta, que teve a incumbência de superar
as divergências realizadas pelos diversos órgãos que compõem o Sistema de Pessoal Civil da
Administração Federal e, ainda, implementar uma política de saúde do servidor.
Em 13 de novembro de 2006, através do Decreto de nº. 5.961, foi instituído o Sistema
Integrado de Saúde Ocupacional do Servidor Público Federal (SISOSP), que teve como
finalidade uniformizar procedimentos administrativo-sanitários na área de gestão de recursos
humanos e promover a saúde ocupacional do servidor. Contudo, o Sistema previa muito mais
ações administrativas do que propriamente mudança conceitual sobre a atenção à saúde do
trabalhador.
A continuidade dos trabalhos dessa Coordenação, realizados regionalmente com
encontros, o levantamento de dados para conhecer os servidores, órgãos e recursos
disponíveis, dentre outras ações, objetivaram conhecer esse universo totalmente diverso,
desconhecido e desregulamentado que era a atuação do Estado como empregador, frente à
saúde de seus servidores. Em 30 de outubro de 2008, a Coordenação-Geral de Seguridade
Social e Benefícios do Servidor divulgou uma notícia no Portal do Subsistema de Atenção à
Saúde do Servidor Público Federal (SIASS), um site criado pelo governo para divulgar e
promover a nova política, que define o panorama encontrado no âmbito executivo:
“[...] No executivo é possível identificar diferentes situações: órgãos sem qualquer atuação na área de saúde, outros que desenvolvem algumas ações com limitações de recursos, órgãos com serviços bem estruturados, porém ociosos e, excepcionalmente, serviços com padrões de excelência na área de perícia, promoção e assistência à saúde do servidor. Dentre os órgãos que possuem serviços de saúde isolados, a maioria realiza perícia com
62
parâmetros técnicos diferentes e centrados na atuação do médico, sem atividades de promoção ou desenvolvem ações de promoção de forma descontínua, pontual e isolada das outras políticas de valorização ao servidor público. Diante deste quadro, o desafio é organizar unidades que desenvolvam atividades integradas de assistência, de perícia e de promoção e vigilância com racionalização de recursos humanos, físicos e financeiros para uma melhor atenção ao servidor” (BRASIL, Portal SIASS).
Como resultado dessas ações, em outubro de 2008 foi realizado o I Encontro Nacional
de Atenção à Saúde do Servidor, no qual foi debatida a questão saúde-trabalho, tornando-se
um evento preparatório para a Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração
Pública Federal ocorrida em 2009.
Foi também no ano de 2009, em 29 de abril, que o Decreto de nº 6.833 foi
promulgado, instituindo o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor (SIASS). O
formato de Subsistema refere-se ao pertencimento ao Sistema de Pessoal Civil da
Administração Federal.
O SIASS, de acordo com o Decreto, tem por objetivo coordenar e integrar ações e
programas de assistência à saúde, perícia oficial, promoção, prevenção e acompanhamento da
saúde dos servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional, de acordo com
a política de atenção à saúde e segurança do trabalho do servidor público federal, estabelecida
pelo Governo.
Para esse estudo objetivamos analisar somente as questões relacionadas à saúde do
trabalhador, que possuem consequências também na questão previdenciária, que são: perícia
oficial, promoção e prevenção. Porém, não discutiremos a questão da assistência à saúde que,
de acordo com a nova política, pode ser viabilizada na modalidade de autogestão,
ressarcimento das despesas dos servidores através da contratação particular de convênios
médicos, através da contratação de serviços médico-assistenciais por meio de contratos
realizados por licitação e, ainda, pela prestação do serviço pelo próprio órgão, conforme
disposto na Portaria Normativa SRH nº 1, de 27 de setembro de 2007.
A instituição da PASS foi efetivada a partir de marcos legais que introduziram, ao
longo do tempo, as diretrizes para as ações de atenção à saúde do servidor, conforme quadro a
seguir, ordenado por ordem cronológica de publicação:
63
Quadro 1. Documentos Legais e Institucionais sobre a implantação da PASS18.
DATA DE PROMULGAÇÃO ASSUNTO
29 de abril de 2009
Decreto de nº. 6833, que institui o Subsistema Integrado de Atenção
à Saúde do Servidor e o Comitê Gestor de Atenção à Saúde do
Servidor.
25 de maio de 2009 Decreto de nº. 6856, que dispõe sobre os exames médicos periódicos
de servidores.
15 de setembro de 2009
Portaria Normativa nº 4, que estabelece orientações para aplicação do
Decreto nº. 6856 que trata dos exames médicos periódicos.
Portaria Normativa nº 5, que estabelece orientações básicas sobre os
procedimentos mínimos para realização de Acordos de Cooperação
Técnica para criação das Unidades SIASS. Revogada pela Portaria
SRH nº 2, de 22 de março de 2010.
09 de novembro de 2009 Decreto de nº.7003, que regulamenta a licença para tratamento de
saúde do servidor (Arts. 202 e 205).
23 de fevereiro de 2010 Orientação Normativa SRH/MP nº 03 que estabelece orientação
sobre a aplicação do Decreto de nº. 7003.
22 de março de 2010
Portaria Normativa SRH nº 2, que estabelece orientações básicas
sobre os procedimentos mínimos para realização de Acordos de
Cooperação Técnica para criação das Unidades SIASS. Revogada
pela Portaria nº. 1397 SEGEP/MPOG de 10 de agosto de 2012.
07 de maio de 2010
Portaria Normativa SRH nº. 03, que estabelece orientações
normativas sobre a Norma Operacional de Saúde do Servidor –
NOSS.
18 Fonte: Elaborado pela autora, a partir de dados extraídos do Portal SIASS.
64
21 de junho de 2010
Lei de nº. 12269, que estabelece o exercício de servidores de cargos
efetivos no SIASS, sem alteração de vencimentos e benefícios e
lotação.
10 de agosto de 2012
Portaria nº 1.397 SEGEP/MPOG, que estabelece orientações básicas
sobre os procedimentos mínimos para realização de Acordos de
Cooperação Técnica para criação das Unidades SIASS. Revoga a
Portaria SRH nº 2, de 22 de março de 2010.
06 de outubro de 2012 Portaria SEGEP nº. 06, que institui diretrizes gerais em saúde bucal
para a promoção da saúde do servidor público federal.
25 de março de 2013 Orientação Normativa SRH/MP nº 03, que institui as diretrizes gerais
para a promoção da saúde do servidor público federal.
É notório que as ações foram introduzidas aos poucos e ainda o são, sendo que as
ações de promoção só tiveram suas diretrizes divulgadas no ano de 2013, após quatro anos de
instituição do SIASS.
O conteúdo dos documentos legais indicados é carregado de concepções e orientações
que requerem uma adaptação, não só relacionados ao quadro de servidores e infraestrutura
dos órgãos, mas também, a uma nova visão de gestão por parte dos administradores locais
que, em algumas situações, não haviam nem sequer participado das discussões preliminares.
Inicialmente, não houve uma grande mudança conceitual sobre a questão da saúde,
pois não havia nada previsto e regulamentado sobre essa questão. Na verdade, as alterações
iniciais formam, de fato, uma normatização e padronização nada diferente do que já estava
estipulado aos trabalhadores regidos pelo Regime Geral de Previdência Social, no que tange a
prazos, perícias médicas, procedimentos administrativos (lembramos que há particularidades
específicas nos prazos e formas de pagamento, que serão abordadas no Capítulo IV). Mas, de
fato, conceitualmente, só houve um grande avanço com a questão da promoção à saúde do
servidor, que ainda não possui experiências práticas para que possamos analisá-las, tendo
algumas experiências pontuais por iniciativas dos órgãos que, na maioria das vezes, são
anteriores à alterações legais.
Um outro fato de grande importância é que as orientações sobre os procedimentos
legais para a formalização dos acordos de cooperação técnica, entre os órgãos que formariam
65
as Unidades SIASS numa mesma localidade, só foram divulgadas quase seis meses após as
principais alterações legais que é a instituição do SIASS e apenas um mês antes das mudanças
em relação às licenças por motivo de saúde dos servidores e familiares.
No capítulo, a seguir, veremos impactos dessas mudanças legais e a sua diferenciação
da legislação que rege os trabalhadores vinculados a inciativa privada e, ainda, na forma de
implantação e na efetivação da nova política, que teria como instrumento para tanto as
Unidades SIASS.
66
CAPÍTULO IV
“RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO”
4.1. Comparação entre a legislação do trabalhador do setor privado e do servidor
público federal no Brasil
Conforme mencionado na trajetória histórica iniciada no capítulo II, a Constituição
Federal de 1988 (ver item 2.2. do Capítulo II) traz um marco na legislação que regulamenta a
vinculação dos servidores da administração pública, em todas as instâncias: federal, estadual e
municipal, conferindo a necessidade da criação de regimes jurídicos próprios.
Como o objeto desse estudo refere-se ao funcionalismo público no âmbito federal,
apresentamos, no quadro a seguir, um resumo comparativo de temas pertinentes à saúde do
trabalhador, comparando as duas legislações, Regime Jurídico Único e Consolidação das Leis
Trabalhistas, e, em alguns casos, as ausências existentes.
Cabe relembrar que o Regime Jurídico Único foi estabelecido em 11 de dezembro de
1990, através da Lei de nº. 8.112, e a Consolidação das Leis Trabalhistas, mais comumente
conhecida como CLT, foi estabelecida pelo Decreto Lei nº. 5. 452 de 1º de maio de 1943.
A principal distinção, dentre inúmeras características peculiares, é a vinculação do
servidor público federal a um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), enquanto os
demais trabalhadores continuaram no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o qual
possui como órgão responsável pela execução de seus benefícios o Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS).
É necessário enfatizar essa divergência, pois este estudo irá analisar a Política de
Atenção à Saúde do Servidor a partir de 2009 e, portanto, esta se insere dentro do quadro de
Previdência Social, visto que algumas ações referem-se ao afastamento por motivo de saúde e
até aposentadoria por invalidez.
Após a demonstração, abordaremos cada temática comparada no quadro, explicitando
as principais diferenças administrativas existentes nas aplicações legais.
67
Quadro 2. Comparativo Legal entre o Regime Jurídico Único e a Consolidação das Leis Trabalhistas em relação
à saúde do trabalhador19.
Regime Jurídico Único (RJU)
Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT)
LICENÇA PARA
TRATAMENTO DE
SAÚDE
Perícia Médica Singular a partir de 7 dias
consecutivos e, avaliação por Junta Médica
Oficial após 120 dias de afastamento, como
limite de permanência até 24 meses.
Afastamento pago pela empresa até o 15º dia
e, a partir do 16º é dado entrada no “auxílio-
doença” junto ao INSS, com limite de
permanência até 24 meses.
Art. 202 a 205 do RJU
Decreto nº 7.003/09
ON SRH/MP nº 3 de 18/03/2010
Art. 476 da CLT
Art. 75 do Decreto nº 3.048/99.
AÇÕES
PREVENTIVAS DE
MEDICINA DO
TRABALHO
(exame médicos
na admissão,
demissão e
periódico).
“Inspeção médica oficial” anterior ao ato de
posse do concursado e exame médico
periódico.
Não há previsão legal para a realização do
exame médico para fins de demissão.
Exame médico obrigatório, por conta do
empregador, na admissão, na demissão e
periodicamente.
Art. 14 (Admissão) e
206-A* (Periódico) do RJU
*este regulamentado pelo Decreto 6.856 de
25/05/2009
Art. 168 da CLT
ACIDENTE DE
TRABALHO
A caracterização está prevista, porém a única
diferença do afastamento por doença em
pessoa da família é que, caso o sistema SUS
não tenha recursos para atender a patologia do
acidentado, o órgão público deverá fazê-lo.
A ocorrência de acidente de trabalho enseja
que o trabalhador seja encaminhado à
Previdência Social que gerará o benefício
“auxílio-acidente”, na indenização.
Art. 211 a 214 do RJU
Art. 104 do Decreto nº 3.048/99.
19 Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos das legislações: Regime Jurídico Único – RJU e Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT.
68
4.1.1. Licença para tratamento de saúde
A licença para tratamento de saúde destina-se ao trabalhador que, acometido por uma
patologia tem a sua capacidade laborativa temporariamente comprometida, porém, há
necessidade de distinção da origem que não poderá ser ocupacional.
A grande divergência em relação a essa licença trata-se da forma de atendimento que,
por serem regimes diferenciados, são destinados tratamentos bem distintos. O trabalhador
vinculado à CLT e, portanto, ao RGPS, terá os primeiros quinze dias remunerados pela
empresa na qual trabalha e, posteriormente a esse prazo, existindo a necessidade de
continuidade do afastamento, o trabalhador será encaminhado para o Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS), no qual será submetido a um exame pericial para comprovação da
patologia e, somente após esse exame, é concedido ou não o benefício denominado “auxílio-
doença”, no qual sua remuneração será calculada pelo INSS a partir da média de suas oitenta
últimas contribuições previdenciárias, descontadas em seu pagamento mensal.
Diante disso, os problemas que podem ocorrer são: diminuição do valor recebido em
relação ao valor de seu salário; atraso no recebimento do benefício, em detrimento do
agendamento da perícia possuir um atraso em relação à solicitação do benefício (ocorrido no
16º dia de afastamento do trabalho por motivo de saúde), ainda, a não concessão do benefício
gerando perda real de remuneração, ou seja, o trabalhador fica sem receber no período entre o
15º dia de remuneração pela empresa e a realização da perícia.
Nesse momento, não estamos considerando a qualidade de atendimento (como excesso
de rigor ou falta de atenção) e a clareza das informações que são alvo de inúmeras
reclamações dos cidadãos vinculados ao RGPS; mas sim, as questões objetivas de
atendimento ao previsto legalmente na legislação celetista.
Já os servidores do Regime Jurídico Único, até a alteração legal ocorrida em 2009,
podiam ficar afastados até 30 dias consecutivos sem a necessidade de exame médico pericial;
após este período e havendo a necessidade de continuidade do afastamento, o servidor era
encaminhado a uma Junta Médica (do próprio órgão federal ou de órgão federal próximo que
prestasse esse serviço) que avaliaria a necessidade de afastamento que poderia ocorrer pelo
período de 24 meses, após o qual receberia alta ou seria aposentado por invalidez.
Após a alteração de 2009, a nova regulamentação incluiu a realização da perícia
singular e da avaliação por Junta Médica Oficial. Diante disso, o servidor que possuir um
afastamento por mais de sete dias corridos ou somando um total de quinze dias intercalados
no período de um ano deverá ser submetido à avaliação de um médico perito para validação
69
desse afastamento. Após cento e vinte dias consecutivos de afastamento, a avaliação requer
composição de Junta Médica Oficial, sendo composta por três médicos peritos.
O prazo para concessão dessa licença é igual ao do Regime Geral de Previdência, ao
qual são submetidos os trabalhadores da CLT: 24 meses com aposentadoria por invalidez,
caso não haja melhora do quadro clínico, ou alta com retorno à atividade laborativa.
A grande diferença é que o servidor público federal não possui nenhum prejuízo em
relação ao salário recebido durante esse período de licença para tratamento de saúde,
recebendo-o integralmente, havendo somente uma redução em caso de aposentadoria por
invalidez que seja motivada por doença não prevista em lei, gerando um provento
(denominação dada ao pagamento de aposentadoria no setor público) proporcional ao tempo
de serviço.
A questão central dessa licença no quadro comparativo de legislações é a desproteção
do trabalhador vinculado à CLT, sobretudo no que diz respeito à remuneração e ao
atendimento; e para o servidor público é a ausência de uma regulamentação anterior à
alteração legal de 2009 e a falta de estrutura, presente na maioria dos órgãos federais
(sobretudo, na existência de mão-de-obra da área médica, que para compor uma Junta, há
necessidade de três profissionais concomitantes), para atendimento ao novo modelo de
gerenciamento dos afastamentos por motivo de saúde.
4.1.2. Ações preventivas de medicina ocupacional
As ações preventivas relacionadas à medicina do trabalho, aqui abordadas, não são de
grande demanda de tecnologia e nem de pesquisa. Na verdade, referem-se aos exames
médicos admissionais, periódicos e demissionais para caracterização da condição de saúde
dos trabalhadores nos diversos momentos de sua vida profissional.
Diferentemente do que ocorre, a constatação não possui apenas o intuito de saber se o
trabalhador “serve” ou não para determinada função ou, pior, se naquele determinado
momento em que ele acusa que adoeceu em detrimento do serviço, a lesão/patologia existia
ou não.
Na realidade, as ações preventivas deveriam apontar a possível existência de alguma
lesão, para que o trabalhador pudesse ter condições de buscar tratamento e orientação médica
adequada, antes do agravamento da doença e, ainda, gerar dados estatísticos para
interpretação da real condição de saúde da classe trabalhadora de uma determinada atividade e
gerar ações de prevenção generalizadas.
70
No âmbito dos trabalhadores celetistas estas ações ocorrem com maior frequência e já
há bastante tempo, ou seja, desde 1943 com a promulgação da CLT. O que podemos observar,
de fato, é que as avaliações geralmente são realizadas por empresas contratadas, em uma
comercialização da avaliação que não gera o compromisso com o trabalhador, devido à sua
qualidade, e com as medidas preventivas. Infelizmente, quando identificamos alguma conduta
mais vinculada a essa primícias, geralmente, trata-se de check-ups dos executivos, e não dos
trabalhadores de chão de fábrica ou de centrais de atendimento de telemarketing.
Já na esfera pública federal o panorama é mais desolador. Com a previsão legal para a
avaliação médica periódica estabelecida somente em 2009, apenas alguns órgãos (geralmente
ligados aos hospitais-escola das Universidades Federais) realizavam tal ação. Além disso, há
uma grande dificuldade até o momento em concretizar tal avaliação, pois a dotação
orçamentária destinada ao exame periódico (no valor unitário de cento e setenta e cinco reais
até o ano de 2011), não dá conta de todos os exames previstos no Decreto de nº 6.856, que
estabelece exames como: mamografia e PSA20, para mulheres e homens, respectivamente,
acima de 45 anos, uma vez que a contratação desses serviços ocorre por licitação.
Além da situação do exame médico periódico, a única avaliação médica ocupacional
realizada na vida funcional do servidor público federal, em alguns órgãos, era a admissão, que
no caso dos servidores em fase de aposentadoria, ocorreu há mais de vinte anos.
Outro grande problema é que não há previsão, no texto do Regime Jurídico Único, de
quando o servidor realiza exame quando ele se desligar voluntária ou involuntariamente do
serviço público, deixando a administração pública vulnerável a qualquer ação judicial de
prejuízo da saúde, em virtude de condições insalubres ou adoecimento devido às condições de
trabalho.
Mas, a meu ver, o grande prejuízo desse panorama todo, além da falta de atenção ao
servidor (enquanto trabalhador), é a ausência de dados estatísticos sobre a condição da saúde
do trabalhador no âmbito federal, que poderia ser utilizada, inclusive, na elaboração de ações
e políticas para melhoria de sua qualidade de vida no trabalho.
4.1.3. Acidentes de trabalho.
Enquanto no regime celetista, as empresas sofrem grandes fiscalizações para
desenvolver ações e medidas protetivas para que não ocorram acidentes com os trabalhadores,
durante suas atividades, sobretudo no setor da indústria, no âmbito público federal não há 20 O exame de PSA referido no texto, trata-se da Prova do Antígeno Prostático.
71
previsão nem de composição de Comissão Interna de Prevenção de Acidentes, a famosa e
conhecida “CIPA”.
Parte dessa conquista do setor privado deve-se à atuação dos sindicatos (através dos
acordos e convenções coletivas) e da prerrogativa do poder público de fiscalizar e aplicar
punições como multas e até suspensão das atividades.
Ainda hoje, a única previsão legal no âmbito público federal é a caracterização do
acidente, normatizada a partir de 2009, e, ainda, a prerrogativa do custeio do tratamento, pela
administração pública, caso não haja o mesmo ou tratamento alternativo disponível no
Sistema Único de Saúde.
Isso se torna contraditório se pensarmos que é o próprio Ministério do Trabalho e
Emprego que fiscaliza e classifica as atividades trabalhistas quanto ao seu grau de risco de
acidente. Além disso, é o mesmo Ministério que divulga as estatísticas, com base nos dados
cedidos pelo INSS sobre os atendimentos realizados nessa modalidade de afastamento. Já o
setor público não possui tais dados.
Como se pode observar, há uma enorme diferença entre o Estado que regulamentou as
questões legais trabalhistas para a iniciativa privada e, estabeleceu para si as próprias relações
como empregador. Outro dado importante de ser constatar é a data de estabelecimento de
normas e legislações sobre as obrigatoriedades no serviço público, geralmente datadas após
2009, enquanto as destinadas aos servidores do Regime Geral de Previdência Social são
datadas da década de 1940.
Muito mais do que uma questão legal, a ausência de legislação e, consequentemente,
obrigatoriedade de ações preventivas e corretivas sobre a questão da saúde do trabalhador do
Serviço Público Federal, gerou, dentre outras consequências:
� ações descentralizadas e sem diretriz;
� falta de infraestrutura e corpo técnico especializado para o tema;
� inexistência de dados estatísticos sobre a saúde do trabalhador público federal;
� alto índice de absenteísmo sem dados gerenciais e ações corretivas;
� alto índice de aposentadorias por invalidez por patologias que possuem ações
preventivas;
� baixo grau de satisfação do servidor com os benefícios a ele destinado;
� gasto excessivo com pessoal (admissão, aposentadoria, afastamentos, exonerações).
Uma questão que nos intriga é que essa situação não tenha sido questionada e alvo de
reinvindicações pelo contingente de servidores públicos que se encontram nessa situação de
72
total desproteção em relação à questão de sua saúde ocupacional. Veremos, a seguir, quantos
são, onde estão e quem compõe o quadro de servidores públicos federais.
4.2. Distribuição dos Servidores Públicos Federais por poder, ministérios e regiões do
país.
A pesquisa sobre o Serviço Público Federal iniciou-se com a análise do banco de
dados disponibilizados pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), sobre
a organização desse âmbito do funcionalismo público no Brasil.
Através do Boletim de Pessoal do MPOG, referente ao mês de junho de 2012, pode-se
observar que existem três distinções de poder no âmbito Federal: Poder Executivo, Poder
Judiciário e Poder Legislativo, que somados totalizam 2.096.608 servidores públicos.
Cabe ressaltar que esta mesma organização se dá no âmbito dos estados e municípios,
com regulamentação particular para cada um; contudo, como este não é o foco deste estudo,
resume-se a este comentário sobre os outros níveis de organização dos três poderes da
República Federativa do Brasil.
Dentro do âmbito federal, entretanto, não há uma divisão igual dos servidores por
poder, e, identifica-se uma prevalência dos servidores do poder executivo sobre os demais,
conforme gráfico a seguir:
Gráfico 1. – Quantidade de servidores públicos federais por poder – ano 2012.
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
Serviço Público Federal
92,1%
1,6% 6,3%
Poder Executivo
Poder Legislativo
Poder Jurdiciário
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Boletim de Pessoal do MPOG - Junho/2012.
73
Observamos que 92,1%, cerca de 1.930.771 servidores, se concentram no poder
executivo. Dentro da administração pública federal, há ainda os servidores de natureza militar
que significam 647.495, ou seja, 33,5% do serviço público federal do poder executivo.
Contudo, quando pesquisado sobre a legislação de saúde existente para a atividade
militar, identificamos que, como a lei que regulamenta a ação militar, a legislação sobre
perícia e saúde do trabalhador também é específica e, entre as três “forças”, há recursos
próprios que prestam assistência tanto ao servidor, quanto a sua família. Diante disso, para
esse estudo foi excluído a parcela do serviço público federal, vinculada ao poder executivo, de
natureza militar.
Aliado a isso, aponta-se o fato de que o Decreto de nº. 6833/09, que estabelece o
SIASS, o fez como parte do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC),
excluindo, portanto, os servidores de natureza militar e, ainda, os servidores federais que
compõem o poder legislativo e judiciário.
Diante desse panorama, a população alvo de estudo fica limitada ao serviço público
federal, no âmbito do poder executivo, de natureza civil.
Dentro desse contingente, podemos elencar outras características como a quantidade
de servidores ativos, inativos e instituidores de pensão, conforme tabela a seguir:
Tabela 1. Servidores públicos federais civis, do poder executivo, por situação funcional – ano 2012.
Situação Ativo Inativo Inst. Pensão
Quantidade 583.057 378.567 253.346
% 48 31,2 20,8
Esses dados apontam o motivo das recentes alterações no regime próprio de
previdência, instituído com a Constituição Federal de 1988, e regulamentada pela Lei
8.112/90, na qual estabelece um regime próprio (desvinculado do Regime Geral de
Previdência Social). Tais alterações versam sobre: a extinção da “integralidade”
(aposentadoria com o valor do último salário recebido); “paridade” (aplicação de índice de
aumento concomitante aos ativos) e, o mais recente, o estabelecimento de “teto” para
aposentadoria (seguindo o valor previsto pelo Regime Geral de Previdência Social).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Boletim de Pessoal do MPOG - Junho/2012.
74
Além dessa configuração, há outra particularidade que é a distribuição geográfica de
órgãos e, consequentemente, a presença dos servidores públicos federais civis, do poder
executivo, nas diferentes regiões do país, conforme a tabela a seguir:
Tabela 2. Servidores públicos federais civis, por região geográfica – ano 2012.
Região Servidores Públicos Federais Civis
(%)
Sudeste 38,3
Nordeste 21,1
Sul 12,3
Centro-Oeste 17,5
Norte 10,8
A visível predominância da região sudeste, em parte, se deve a sede da capital da
República na cidade do Rio de Janeiro, desde 1889 até 1960, quando foi inaugurada a cidade
de Brasília. Até hoje há grande concentração de órgãos que são oriundos da época do império
e do início da República (por exemplo, o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de
Janeiro, criado por D. João VI em 1808), gerando a existência de servidores públicos ativos e
inativos, bem como beneficiários de pensão vitalícia.
Em seguida, observa-se a região nordeste em que o desenvolvimento de indústrias e,
consequentemente, o mercado de trabalho não foi desenvolvido plenamente: nessa região,
proporcionalmente, houve uma maior oferta de emprego através do poder público, conforme
aponta CUNHA (1963). Além disso, não podemos deixar de lembrar a criação de agências
destinadas a fomentar o desenvolvimento da região norte e nordeste, que também são locais
de atuação de servidores públicos federais.
Já em relação aos órgãos, distribuídos por Ministérios, há maior concentração de
servidores no âmbito do Ministério da Educação, com uma concentração de,
aproximadamente, 41%. Em seguida, há maior quantitativo de servidores nos Ministérios da
Saúde (17%), Previdência (7%), Fazenda (6%) e Justiça (5%).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Boletim de Pessoal do MPOG - Junho/2012.
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Conhecer o quantitativo dos servidores públicos federais permite conhecer a dimensão
dessa massa de trabalhadores que, juntamente com os demais servidores (dos estados e
municípios) somam cerca de onze milhões de pessoas, ou seja, 5,7% da população brasileira,
conforme apontado pelo último Censo do IBGE (2010), o que corresponde 11% da População
Economicamente Ativa (PEA), segundo dados do MPOG (2012).
4.3. A Implantação do SIASS
As Unidades SIASS são as estruturas necessárias para a efetivação da Política de
Atenção à Saúde do Servidor através da prestação dos serviços, benefícios e programas, e
devem:
- realizar perícia oficial, médica e odontológica, com o objetivo de avaliar o
estado de saúde do servidor para o exercício das atividades laborais;
- atuar na prevenção aos agravos, promoção e acompanhamento da saúde, com
o objetivo de intervir nos fatores causadores de adoecimento dos servidores,
tanto nos aspectos individuais como nas relações coletivas no ambiente de
trabalho;
- executar ações de vigilância para avaliar os ambientes e a organização de
trabalho, com emissão de relatório ambiental contendo medidas de mudança
das condições de trabalho, visando à promoção à saúde, no âmbito dos órgãos e
entidades partícipes do acordo de cooperação técnica;
- avaliar ambientes de trabalho e emitir laudos técnicos para fins de concessão
de adicionais ocupacionais, no âmbito dos órgãos e entidades partícipes do
acordo de cooperação técnica.
As atribuições das Unidades, teoricamente, parecem dar conta do que é proposto pela
Política de Atenção à Saúde do Servidor; entretanto, a questão da implantação do SIASS foi
um ponto muito polêmico na sua execução. Isso porque o Decreto de nº. 6833 que institui o
SIASS determina em seu Artigo 4º, inciso II, que o Comitê Gestor é quem irá deliberar sobre
a “proposta de criação, jurisdição e funcionamento das Unidades SIASS” (BRASIL, 2009,
Art. 4º) e, tal ação ocorreu somente em setembro daquele ano, através da Portaria Normativa
SRH de nº 05/2009.
A portaria elaborada pelo Comitê Gestor prevê que os órgãos que compõem o SIPEC
devem se unir para a formação da Unidade SIASS, através de Acordos de Cooperação. Este
documento suscitou inúmeras dúvidas sobre a sua aplicabilidade e, também, em relação aos
77
aspectos jurídicos. Tanto, que até o ano de 2012 foram três versões diferentes das orientações
emanadas pelo Ministério do Planejamento para a formalização dos Acordos de Cooperação.
Segundo as orientações fornecidas aos órgãos pertencentes ao SIPEC de uma mesma
região, estes deveriam acordar a forma de participação na Unidade SIASS: se através da
cessão de recursos humanos, para composição da força de trabalho, ou de materiais, como:
equipamentos e mobiliários ou de outra cooperação. O acordo seria válido por 24 meses e, em
sua última versão publicada no ano de 2012, teria a coordenação realizada pelo Departamento
de Políticas de Saúde, Previdência e Benefícios do Servidor, participação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Um outro aspecto de grande relevância é que o sistema SIAPE SAÚDE, um
instrumento operativo para informatização dos dados sobre perícia, exames médicos
periódicos e promoção à saúde, este último ainda em fase de treinamento no ano de 2013, só
foram liberados às Unidades SIASS em funcionamento e aos órgãos que possuem o Acordo
de Cooperação celebrado com alguma unidade. Os demais órgãos ainda padecem com a
informação sendo alimentada de forma manual, através de memorandos, ofícios e laudos
entregues às Unidades de Recursos Humanos que informam o sistema SIAPE para dar
continuidade às ações da vida funcional do servidor, em detrimento de algum procedimento
relacionado à saúde.
Além disso, outras dificuldades foram encontradas pelos órgãos para implementação
das novas orientações em relação à saúde do servidor e ao atendimento pelas Unidades
SIASS:
- Geográfica: a grande extensão territorial do país e a presença de servidores públicos
federais em muitos municípios que não possuem infraestrutura necessária para a
instalação de uma Unidade SIASS, como, por exemplo, os servidores da: Polícia
Rodoviária Federal (PRF), Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Fundação Nacional
de Saúde (FUNASA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA) e tantos outros órgãos que possuem sua atividade
descentralizada pelo país.
- Orçamentária: a inexistência de uma verba orçamentária para financiar o
deslocamento dos servidores quando convocados para realizar algum procedimento
nas Unidades SIASS, tais como perícia, exame médico periódico, dentre outros.
78
Em relação à dotação orçamentária, podemos destacar um outro fator complicador que
é a unificação nacional do valor destinado à contratação de exames complementares previsto
para o exame periódico (tais como: mamografia, PSA, citologia oncótica e demais exames de
análise clínica previstos no Decreto que o regulamenta), haja vista que os valores de mercado
praticados para esses exames laboratoriais tem uma variação regional importante, o que
prejudica a qualidade da contratação dos mesmos através de licitação pública.
Muitas das dificuldades apontadas podem ser vivenciadas por muitos órgãos
pertencentes ao SIPEC. Diante disso, surgiu a necessidade de mapear a estrutura nacional das
Unidades SIASS.
4.4. Distribuição das Unidades SIASS por região, estado, município e órgãos
responsáveis.
A fonte de informação oficial do SIASS é o portal criado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão21. As informações organizadas no quadro a seguir foram
retiradas desse portal.
Para uma melhor organização, essas informações estão organizadas por:
a) região geográfica,
b) estado,
c) quantidade de unidades por estado,
d) localização das unidades,
e) região a qual o município sede pertence (capital, região metropolitana ou interior),
f) órgão responsável pela Unidade,
g) data de início da unidade
h) data de assinatura do acordo de cooperação, e
i) órgãos partícipes.
21 Endereço eletrônico do portal: <https://www2.siapenet.gov.br/saude/portal/public/index.xhtml>. Acesso em 03/mar/2013.
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Quantidade de Estados Quantidade de Unidades SIASS
Analisando a tabela, preliminarmente, podemos identificar que a quantidade de
unidades não se distribui de maneira uniforme, podendo ser demonstrado graficamente:
Gráfico 3 . Quantidade de Unidades SIASS por estado e região geográfica – ano 2012.
Contudo, não é a relação de Unidades por quantidade de estados que pode traduzir de
forma mais clara a divergência entre oferta de serviços e servidores atendidos, pois não
consideramos para essa análise a extensão territorial desses estados e a quantidade de órgãos
públicos federais nos mesmos. Apenas uma comparação numérica para ilustrar a não
padronização ou planejamento estratégico na proposta de criação das Unidades. Sabemos que,
na verdade, a proposta de sediar uma Unidade SIASS depende mais do interesse do órgão
sede do que de uma determinação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
A relação que mais traduz a distribuição desigual das Unidades SIASS é a sua
existência frente à quantidade de servidores no local. Na tabela, a seguir, conseguimos
observar a quantidade de servidores por região e realizar uma média simples de atendimento
por Unidades existentes, sem levar em consideração a existência de acordo de cooperação,
tampouco a distância e possibilidade de deslocamento para realização desse atendimento.
Para a comparação, o número total de servidores utilizado fora retirado da mesma
fonte em que se basearam os dados disponíveis no capítulo IV item 4.1.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Portal SIASS.
97
Tabela 4. Quantidade de Servidores por Região e quantidade de Unidades SIASS
Regiões Quantidade de
Servidores
Quantidade de
Unidades SIASS
Quantidade de
servidores por
Unidade SIASS
Sudeste 201708 13 15516
Nordeste 113031 21 5382
Centro-Oeste 92626 17 5449
Sul 65821 9 7313
Norte 57473 12 4789
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Portal SIASS e do Boletim Estatísticos de Pessoal – MPOG –
Junho 2012.
Podemos observar uma concentração de servidores, já apontada anteriormente, nas
regiões sudeste e sul agravada pela menor existência de Unidades SIASS, o que gera uma
concentração absurda de servidores para serem atendidos por essas unidades. Nessa relação,
novamente, não levamos em conta a distância entre os locais de residência e exercício dos
servidores e, tampouco a existência de termos de acordo celebrados entre os órgãos e essas
unidades.
A análise aqui proposta pretende ilustrar a estrutura existente, em um determinado
momento, para implantação e execução da Política de Atenção à Saúde do Servidor.
Para aproximar essa análise de um cenário mais real, a tabela a seguir ilustrará a
existência de Unidades SIASS nos 27 estados que compõem a União, seguindo a mesma
lógica para a elaboração da média de servidores por unidade, aplicadas às relações anteriores.
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Tabela 5. Quantidade de servidores por Estado e Unidades SIASS – ano 2012.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados extraídos do Portal SIASS e do Boletim Estatísticos de Pessoal – MPOG – junho/2012.
Regiões Estados Qtde. de
Servidores
Qtde. de
Unidades
Qtde. de Servidor/
Unidade SIASS
Norte
Tocantins 3998 01 3998
Acre 3094 02 1547
Rondônia 7718 01 7718
Amazonas 9427 01 9427
Amapá 8958 01 8958
Roraima 8269 02 4134,5
Pará 16009 04 4002,3
Nordeste
Maranhão 8982 02 4491
Piauí 7377 03 2459
Ceará 15522 02 7761
Rio Grande do Norte 12262 01 12262
Paraíba 14650 03 4883,3
Pernambuco 20862 03 6954
Alagoas 6955 03 2318,3
Sergipe 5568 03 1856
Bahia 20853 01 20853
Centro-Oeste
Mato Grosso 8904 02 4452
Mato Grosso do Sul 9094 05 1818,8
Distrito Federal 62634 07 8947,7
Goiás 11994 03 3998
Sudeste
Espírito Santo 10023 01 10023
Minas Gerais 48749 08 6093,6
Rio de Janeiro 102645 02 51322,5
São Paulo 40291 02 20145,5
Sul
Paraná 19365 03 6455
Santa Catarina 15495 02 7747,5
Rio Grande do Sul 30961 04 7740,3
Total 530659 72 7370,3
99
Podemos identificar, com base na tabela apresentada anteriormente, que a situação que
apresenta maior disparidade ocorre nos estados: Rio de Janeiro, São Paulo e Bahia. Esses dois
primeiros estados já foram identificados no início deste Capítulo (Ver item 4.2), como os que
apresentavam maior concentração de servidores públicos federais e, estranhamente, os de
menor estrutura de implantação para a política especificada pelo SIASS.
Além disso, fica latente a predominância das Unidades SIASS vinculadas a órgãos do
Ministério da Educação (Universidades Federais) e da Previdência Social (INSS).
Tal fato poderá ter explicação pela existência de infraestrutura necessária, sobretudo
em relação aos equipamentos de saúde, por parte das Universidades Federais que, por terem a
oferta de cursos de Medicina, possuem Hospitais Escola e interesse em realizar pesquisa e
estudos. Já para o INSS, a natureza próxima e a sua experiência junto aos trabalhadores do
Regime Geral de Previdência Social, aliado à existência de uma rede ampliada de agências
nos diversos municípios do país, podem ser os fatores que explicam a predominância das
Unidades SIASS, tendo como sede órgãos relacionados ao Instituto.
Contudo, os fatores apontados no parágrafo anterior constituem considerações iniciais,
sem possibilidade de generalização, diante da impossibilidade de acesso aos relatórios de
produção das unidades do SIASS no Estado de São Paulo, e aos informantes-chave do SIASS.
Considerações estas que foram construídas a partir da análise de conjuntura e da aproximação
com a atuação dos órgãos citados, através das informações obtidas nas demais fontes
utilizadas na pesquisa de campo.
4.4.1. As Unidades SIASS no Estado de São Paulo
O estado de São Paulo, o maior em concentração populacional do país e o quarto
estado em maior concentração de servidores públicos federais (perdendo somente para o
estado do Rio de Janeiro, para o Distrito Federal e o estado de Minas Gerais), possui, até o
presente momento, apenas duas Unidades SIASS em funcionamento para atendimento da
Política de Atenção à Saúde do Servidor.
As referidas Unidades estão localizadas na região central da capital do estado, a cidade
de São Paulo, e são sediadas pelo Ministério da Saúde e outra pelo Instituto Nacional de
Seguridade Social.
100
A Unidade vinculada ao INSS foi incluída em 12 de abril de 2010, um ano após o
marco legal que instituiu o SIASS e teve o termo de Acordo com os dez órgãos que são
atendidos pela mesma, em 22 de dezembro de 2011.
Os órgãos que são atendidos pela Unidade SIASS sediada pelo INSS são: Ministério
do Trabalho e Emprego (MPE), Departamento de Polícia Rodoviária Federal, Agência
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(ANTA), Advocacia Geral da União (AGU), Comissão Nacional de Energia Nuclear
(CENEN), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Nacionais Renováveis
(IBAMA), Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), FUNDACENTRO e o Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS).
Já a outra Unidade em funcionamento, vinculada ao Ministério da Saúde, foi incluída
em 14 de abril de 2010 e teve o termo de Acordo assinado com o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão em 27 de janeiro de 2011. Curiosamente, não há informação sobre o
Acordo com nenhum órgão público federal realizado por esta Unidade.
Diferentemente dos outros estados, não houve a realização de uma Unidade SIASS em
parceria com a Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) que, curiosamente, foi
federalizada em 1994, sendo anteriormente uma escola voltada somente para o ensino das
Ciências Médicas, a conhecida Escola Paulista de Medicina. Isso, apesar de haver a
participação do órgão no Grupo de Trabalho (GT) do SIASS existente no Estado de São
Paulo.
A única informação que cita a referida Universidade, no portal do SIASS, é á
concessão do Sistema SIAPE Saúde, sem a realização de acordo de cooperação com nenhuma
unidade. Porém, este não é um privilégio somente da UNIFESP, o mesmo benefício foi
concedido para a Universidade Federal de São Carlos, localizada no interior do Estado.
4.5. Desafios para a concretização da Política de Atenção à Saúde do Servidor – PASS
Após o levantamento dos dados e informações acima, a última etapa de pesquisa
proposta foi uma aproximação com as Unidades SIASS em atividade no estado de São Paulo,
para uma melhor compreensão de como a Política de Atenção à Saúde do Servidor se
efetivou, desde o marco legal ocorrido no ano de 2009.
101
O instrumento escolhido foi uma entrevista com pessoas- chave nas referidas
Unidades, podendo ser o gestor responsável e/ou técnicos atuantes. Diante da pequena
amostra, optou-se pela entrevista por ser um instrumento que permite um relacionamento
pessoal entre pesquisador/sujeito e, ainda, o esclarecimento sobre possíveis dúvidas e pontos
que requeiram maior atenção, conforme Moroz (2002).
Dentre todas as modalidades do instrumento, o modelo escolhido foi o de entrevista
semiestruturada, com possibilidade de livre argumentação do entrevistado, pois, segundo
Triviños (2009):
“[...] a entrevista semiestruturada [...] ao mesmo tempo que valoriza a presença do investigador, oferece todas as perspectivas possíveis para que o informante alcance a liberdade e a espontaneidade necessárias enriquecendo a investigação” (TRIVIÑOS, 2009, p. 146).
Ainda, segundo o autor, a entrevista semiestruturada parte de questionamentos,
baseados em teorias e hipóteses de interesse à referida pesquisa, que permite ao entrevistado,
partindo de sua linha de pensamento e experiência, participar na elaboração do conteúdo da
pesquisa.
Para a construção do roteiro de entrevista (Anexo II), surgiu a necessidade de
conhecer, antecipadamente, dados e relatórios das Unidades SIASS que demonstrassem a sua
atuação.
Inicialmente, realizei22 uma busca no portal do SIASS e em demais sites de pesquisa
utilizando palavras-chaves, tais como: SIASS, Relatório de Gestão das Unidades SIASS,
Unidades SIASS de São Paulo, dentre outras. O resultado obtido foram dois relatórios de duas
Unidades SIASS que não pertencem ao estado de São Paulo, sendo elas da Universidade
Federal de Santa Maria (UFSM) e da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Diante dessa primeira busca sem sucesso, solicitei através de uma carta-convite aos
gestores das Unidades, acesso à: dados, relatórios ou outros instrumentos que pudessem
indicar a efetivação da política através de número de atendimentos e ações realizadas.
Paralelamente, enviei a mesma carta-convite à Diretoria do Departamento de Políticas
de Saúde, Previdência e Benefícios do Servidor (DESAP), em 1º de outubro de 2013. Tal
diretoria está inserida no organograma da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do
Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG).
22 Nesta seção, utilizo, em vários momentos, o uso da primeira pessoa do singular por se tratar de ações realizadas somente por mim.
102
De todos esses convites encaminhados, recebi resposta da Unidade SIASS vinculada
ao Ministério da Saúde e, também, da Coordenação Geral da Rede SIASS que pertence à
DESAP.
A resposta escrita recebida do Gestor da Unidade SIASS, vinculada ao Ministério da
Saúde, convidava para um encontro, com o objetivo de elucidar os dados.
Já o contato telefônico feito pela Coordenação Geral da Rede SIASS, do Ministério do
Planejamento, além de entender o objetivo da pesquisa, visou à elucidação da natureza dos
dados que eram solicitados. Durante a conversa, foi-nos informado que o referido órgão ainda
não possui as informações solicitadas de forma sistematizada (mesmo as Unidades em
funcionamento já utilizando o sistema SIAPE Saúde) e, diante disso, sugeriu que fosse
realizado contato direto com os gestores das Unidades.
A Unidade SIASS do INSS não emitiu resposta e não foi possível contato telefônico
com a gestora, em virtude de licença da mesma, e, posteriormente, em virtude de novo
afastamento para gozo de férias.
Já o encontro na Unidade SIASS do Ministério da Saúde foi realizado com o gestor
responsável e com uma técnica na qual, de maneira informal, foram apresentadas as
dificuldades estruturais da Unidade tais como: escassez de profissionais de todas as áreas
(Serviço Social, Medicina, Enfermagem e Psicologia) para composição de Juntas para
atendimento à legislação; dificuldades estruturais para atendimento ao servidor como: salas
que possibilitassem o atendimento de maneira a garantir o sigilo necessário, equipamentos
para atendimento médico e de enfermagem; ausência de acordo de cooperação entre os órgãos
atendidos com vistas à cooperação com as necessidades existentes; falta de apoio do
Ministério do Planejamento para que a Unidade pudesse desenvolver as mínimas ações da
Política de Atenção à Saúde do Servidor.
Entretanto, como o gestor da Unidade havia assumido as suas funções há pouco tempo
em virtude da transferência do gestor anterior para outro setor do Ministério da Saúde, o
mesmo indicou-me que conversasse com a responsável pela área de gestão de pessoas, a qual
poderia colaborar de maneira mais ativa com a pesquisa e responder ao roteiro de entrevista
que fora apresentado ao mesmo.
Ainda durante esse encontro, o gestor se disponibilizou a enviar os dados solicitados
que pudessem ser gerados através do sistema SIAPE Saúde, através do meu correio
103
eletrônico, porém, até o momento de produção desta dissertação, eles não tinham sido
enviados.
Na opinião geral dos participantes desse encontro, para essa “Unidade” não houve
alteração nenhuma após a instauração do SIASS, pois a rotina anterior foi mantida, ou seja, a
antiga Divisão de Perícias continuou a realizar tal procedimento, não havendo alteração da
infraestrutura e, tampouco da força de trabalho que, aos poucos, encontra-se em estágio de
pré-aposentadoria, sem previsão de reposição.
As tentativas de aproximação com as Unidades SIASS apontaram desafios importantes
para a efetivação e análise da Política de Atenção à Saúde do Servidor, são elas: a fragilidade
da implantação da política nos serviços indicados pelo Portal SIASS (seja pela ausência de
força de trabalho, dotação orçamentária ou estrutura para aplicação da nova legislação) e a
falta de dados sistematizados que possam ser publicamente divulgados (sobretudo, por se
tratar de serviço público e, portanto, um atendimento aos princípios que o regem).
104
CONCLUSÃO
Ao abordar o tema da saúde do trabalhador, como política, se faz necessário integrar
ações de, no mínimo, três instâncias da administração pública: a saúde, o trabalho e a
previdência. Isso se torna um desafio quando se particulariza uma categoria social de
trabalhadores: os servidores ou funcionários públicos.
Desafio esse que remonta à nossa formação histórica e social, na qual desde a
colonização, a política assumiu traços da pior espécie para a administração pública: o
patrimonialismo. Diante disso, os servidores públicos foram cooptados ideologicamente a
“pertencer ao pessoal do estado”, compartilhando e, muitas vezes, até defendendo alguns
valores da ideologia burguesa, em decorrência dos “benefícios” adquiridos por representarem
o poder.
Por toda a história da administração pública no Brasil, recheada de traços
patrimonialistas e disputas da hegemonia por diferentes setores das classes dominantes; os
princípios da administração pública expressos na nossa Constituição Federal de 1988
(impessoalidade, eficiência, publicidade, dentre outros) parecem ser somente um pano de
fundo, eticamente atraente que, na prática, serve para dissimular os interesses inseridos no
aparelho de estado, das classes e segmento de classe, que se beneficiam da concentração de
renda no país.
Quando falamos no Estado como o “patrão” e não o regulador das relações
trabalhistas, percebemos o quão divergente são os papéis exercidos pelo mesmo. A ausência
de regulamentação e a diferenciação nas formas de “administrar o pessoal” traz a sensação de
concessão de privilégios aos servidores públicos para a população em geral e, ainda, a falsa
ideologia de que estes são uma parte diferenciada e elitizada do restante da massa
trabalhadora.
De fato, há diferentes segmentos no interior do funcionalismo público, desde os
servidores de carreira, até o alto escalão que, normalmente são nomeados para a função sem
admissão via concurso público. Entretanto, para esse estudo, foi considerado apenas, o
contingente admitido via concurso público, denominado popularmente de funcionários de
carreira.
105
O fato de maior relevância, é que apesar da temática da saúde dos trabalhadores na
discussão entre servidores, sindicatos e o “Estado-patrão” ter sido operada através da
Previdência Social desde os anos 30, no caso do funcionalismo público, o “pessoal do Estado”
pareceu não se mobilizar pela questão, já que outras situações o favorecem. Mas, o que
observamos de fato, é que não o favorecem, quando relacionadas à questão da saúde e às
condições dignas de trabalho.
Tanto assim, que a Cartilha do Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho,
divulgada em abril de 2012 pelo Governo Federal e que visa apresentar as ações para
implantação da Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho, estabelecida pelo
Decreto nº 7.602, de 07 de novembro de 2011; estabelece como primeiro objetivo: “a inclusão
de todos os trabalhadores Brasileiros no Sistema Nacional de Promoção e Proteção da
Segurança e Saúde no Trabalho - SST” e, como estratégia, ainda aponta a: “elaboração e
aprovação de Dispositivos Legais em Segurança e Saúde no Trabalho para os trabalhadores
do serviço público, nas três esferas de governo”; isso a partir das seguintes ações: “pautar
discussão com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável pelo
desenvolvimento do Sistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor nas três esferas de
Governo” (o texto aponta que essa ação será em curto prazo), e, ainda “promover a discussão
com estados e municípios para o desenvolvimento de sistemas de atenção à saúde do servidor
público”.
Os responsáveis governamentais pelas ações são os Ministérios do Trabalho e
Emprego, da Saúde e da Previdência; sendo o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (responsável pelos atos que normatizam e definem a vida funcional dos servidores
públicos) chamado, apenas, como parceiro institucional para as ações descritas anteriormente.
O fato importante a se destacar é que, ao mesmo tempo em que essa política instituída
em 2011 visa à inclusão do servidor público em um programa amplo destinado a todos os
trabalhadores do país, em 2009 foi instituída uma política exclusiva para dar atenção à saúde
do servidor público federal, através do SIASS, que ainda vem sendo regulamentado pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Há, claramente, um descompasso entre os órgãos governamentais em tratar a questão,
ora particularizando, ora generalizando, haja vista que não houve rompimento de proposta
política desde o ano de 2003 até 2014, tendo como diretriz política a sucessão do Presidente
106
da República, após dois mandatos consecutivos, pela sua anterior chefe da Casa Civil e atual
Presidenta.
A política instituída em 2009, alvo de análise nesta dissertação teve um grande êxito:
padronizar as conceituações, procedimentos e ações de saúde, no âmbito federal, pois como
citado no capítulo III, item 3.3, o próprio Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
reconhecia que no âmbito executivo era possível identificar diferentes situações em relação à
saúde do trabalhador.
Porém, não basta haver somente a padronização diante de um cenário tão adverso. A
ausência do acompanhamento de infraestrutura material, contingente de trabalhadores
capacitados para a nova proposta e, ainda, dotação orçamentária aos órgãos, gerou um política
de alteração legal e pouco efeito prático na melhoria das condições de trabalho dos
funcionários públicos e de atendimento às suas demandas de saúde, de natureza ocupacional.
Contudo, essa inexistência é pouco sentida, pois é histórica e vem acompanhada da tão
incrustrada sensação de privilégio pela estabilidade e outros dispositivos legais que fazem
com que essa categoria social se identifique somente com a ideologia representada por seu
empregador e, em nenhum momento, como contingente que vende sua força de trabalho para
sua subsistência, ainda que seu empregador seja o Estado.
Os fatos que podem elucidar essa conclusão são os seguintes: não houve a participação
dos servidores públicos na discussão dessa política, uma vez que os grupos de trabalhos foram
estruturados somente com servidores ligados à área de recursos humanos e, ainda, a não há
cobrança pública da divulgação de dados e relatórios sobre esses serviços, já que estamos em
um momento onde a transparência pública, além de ser um requisito legal, é alvo de
propaganda governamental.
É diante desse quadro de aparente privilégio e apatia de suas reais vinculações que,
somente nesses últimos anos, os servidores públicos federais tiveram muitos dos direitos
considerados privilégios destituídos, tais como: “cálculo do benefício de aposentadoria pela
média das últimas oitenta maiores contribuições” sendo aplicado, para os servidores
ingressantes após 2013, o teto limitante do Regime Geral de Previdência Social; a
implantação de uma previdência complementar voluntária, além da contribuição obrigatória;
dentre outros.
Diante disso, o SIASS – Subsistema de Atenção à Saúde do Servidor que parecia ser
algo plenamente inovador, na verdade somente nos aproxima do que legalmente já é direito
107
dos demais trabalhadores e, por manter o atendimento em unidades privativas, mantém a falsa
ideia de que há um privilégio para essa categoria social.
No Estado de São Paulo, a alteração legal não foi acompanhada na estruturação dos
serviços e, tampouco, implementada em sua proposta integral de promoção, atenção e
prevenção à saúde dos servidores públicos federais, mesmo após quatro anos de sua
instituição.
108
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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114
ANEXO I
QUESTIONÁRIO DE 1880
Nenhum governo (monárquico ou republicano-burguês) ousou fazer uma investigação
séria a respeito da situação da classe operária na França. Mas, por outro lado, muitas
pesquisas já foram feitas a respeito das Políticas, das crises agrárias, financeiras, industriais,
comerciais ou A infâmia da exploração capitalista evidenciada pelas investigações oficiais do
governo inglês, e as consequências legais dessas revelações (limitação da jornada legal de
trabalho há dez horas, leis sobre o trabalho da mulher e da criança, etc.) só serviram para
aumentar o temor da burguesia francesa aos perigos que poderiam ser acarretados por uma
indagação sistemática imparcial.
Com os escassos meios de que dispomos, iniciaremos por nossa conta esta indagação,
acreditando que, com isso, possamos talvez animar o governo republicano da França, a seguir
o exemplo do governo monárquico inglês.
Confiamos contar, para isso, com a ajuda de todos os operários da cidade e do campo,
conscientes de que apenas eles podem descrever, com todo conhecimento de causa, os males
que suportam, e de que só eles, e não os salvadores providenciais, podem energicamente
remediar as misérias sociais que sofrem. E contamos, também, com os socialistas de todas as
escolas, que, aspirando a uma reforma social, devem, necessariamente, desejar adquirir o
conhecimento mais exato e fiel possível a respeito das condições em que vive e trabalha a
classe operária, a classe à qual pertence o porvir.
Estes cadernos do trabalho constituem o primeiro passo que a democracia socialista
tem que dar para abrir caminho à renovação social.
As cem perguntas contidas no questionário são da mais alta importância, as respostas
deverão conter o número de ordem da pergunta correspondente. Não é necessário responder a
todas as perguntas, mas recomendamos que as respostas sejam as mais amplas e detalhadas
possíveis. Não se publicará o nome da operária ou operário que enviar a resposta, a não ser
que haja expressa autorização para isso; entretanto, cada remetente deverá indicar seu nome e
endereço, de modo a permitir, se for o caso, entrar em contato com ele.
As respostas devem ser dirigidas ao administrador da Resiste Socialiste, M. Ucluse,
28, rue Royale, Saint-Cloud, Paris.
115
As respostas serão classificadas e servirão de base para uma série de monografias
especiais, que serão publicadas na Resiste Socialiste, e, mais tarde, reunidas em um volume.
I
1) Qual é o seu oficio?
2) A fábrica em que você trabalha pertence a um capitalista ou a uma sociedade anônima? De
os nomes dos patrões capitalistas ou dos diretores da empresa.
3) Declare o número de trabalhadores da empresa.127
4) Declare a idade e o sexo destes trabalhadores.
5) Qual a idade mínima em que as crianças (meninos ou meninas) começam a trabalhar?
6) Qual o número de fiscais ou outros empregados na fábrica que não são assalariados
comuns?
7) Há aprendizes? Quantos?
8) Existem, além dos operários empregados regular e usualmente, outros que são empregados
de tempos em tempos?
9) A indústria do seu empregador trabalha exclusiva ou principalmente para o mercado local,
para o mercado nacional ou para a exportação?
10) A fábrica em que você trabalha está no campo ou na cidade? Indicar o lugar em que ela
está situada.
11) Se a fábrica funciona no campo, diga se seu trabalho industrial lhe basta para cobrir suas
necessidades ou se o combina com algum trabalho agrícola.
12) Seu trabalho é feito à mão ou com auxílio de máquinas?
13) Dar detalhes a respeito de como é a divisão do trabalho em sua indústria.
14) Emprega-se o vapor como força motriz?
15) Indique o número de edifícios ou locais em que funcionam os diferentes ramos da
indústria. Descreva a especialidade em que você trabalha, referindo-se não apenas à parte
técnica como também à fadiga muscular e nervosa que o trabalho lhe impõe, e de como
repercute, em geral, sobre a saúde do operário.
16) Descreva as condições higiênicas da fábrica: tamanho das instalações e lugar destinado a
cada operário; ventilação, temperatura. , caiação das paredes; condições em que se encontram
os sanitários; limpeza em geral; ruído das máquinas, pó do metal, umidade, etc.
17) O município ou o governo vigiam as condições de higiene da fábrica?
116
18) Em sua indústria há emanações nocivas que provoquem enfermidades especificas entre os
operários?
19) A fábrica está abarrotada de máquinas?
20) A força motriz, os mecanismos de transmissão e as máquinas estão protegidas para a
prevenção de qualquer acidente?
21) Enumerar os acidentes de trabalho ocorridos durante o tempo em que você trabalha na
fábrica.
22) Se o lugar de trabalho for uma mina, enumerar as medidas preventivas adotadas pelo
patrão para assegurar a ventilação e impedir as explosões e outros acidentes perigosos.
23) Se trabalha em uma fábrica de produtos químicos, em altos-fornos, em metalúrgica ou
qualquer outra indústria em que haja perigos especiais, enumerar as medidas de precaução
adotadas pelo patrão.
24) Que tipo de combustível se emprega na fábrica (gás, petróleo, etc.)?
25) Em caso de incêndio, dispõe a fábrica de saídas em quantidade suficiente?
26) Em caso de acidente, o patrão está legalmente obrigado a indenizar o operário ou a sua
família?
27) Se não é obrigado, ele já tem pago indenização àqueles que sofreram acidentes enquanto
trabalhavam para enriquece-lo?
28) Existe algum serviço médico na fábrica?
29) Se você trabalha em casa, descreva as condições da sua sala de trabalho. Trabalha
somente com ferramentas ou emprega pequenas máquinas? Você tem como auxiliares seus
filhos ou outras pessoas (adultos ou menores, homens ou mulheres)? Trabalha para clientes
particulares ou para uma empresa? Você trata diretamente com estes ou através de um
intermediário?
II
30) Indicar as horas de trabalho por dia e os dias de trabalho na semana.
31) Indicar os dias de festa durante o ano.
32) Pausas que existem durante a jornada de trabalho.
33) Os trabalhadores de sua fábrica comem a intervalos determinados ou irregularmente?
Comem dentro ou fora da fábrica?
34) Trabalha-se durante as horas das refeições?
117
35) Se é utilizada a força do vapor, quando se abre o vapor e quando se fecha?
36) Trabalha-se à noite?
37) Indicar as horas em que trabalham os meninos e os menores de 16 anos.
38) Dizer se há turnos de meninos e menores, que se substituam mutuamente durante as horas
de trabalho.
39) O governo ou o município encarrega-se de pôr em prática as leis vigentes sobre o trabalho
infantil? E submetem-se a elas os patrões?
40) Existem escolas para os meninos ou menores que trabalham nesse ofício? Se existem, a
que horas funcionam? Quem a dirige? Que se ensina nelas?
41) Se há trabalho diurno e noturno, que sistema de turnos se aplica?
42) Qual é o número habitual de horas extraordinárias durante os períodos de maior atividade
industrial?
43) As máquinas são limpas por operários especialmente designados para isto ou são
gratuitamente limpas pelos operários que trabalham com elas durante o dia?
44) Quais são as normas e penalidades por atraso? A que horas começa o dia de trabalho, e a
que horas recomeça após as refeições?
45) Quanto tempo você gasta na ida para o trabalho e no regresso à casa?
III
46) Que espécie de contrato você tem com seu patrão? Você é contratado por dia, semana,
mês, etc.
47) Quais são as condições estabelecidas para dar ou receber aviso prévio?
48) No caso de o contrato ser rompido e o empregador estar errado, a que penalidade ele deve
se submeter?
49) E quando o operário está errado, que penalidade deve sofrer?
50) Se existem aprendizes, em que condições são eles empregados?
51) Trabalham de modo permanente ou com interrupção?
52) No seu ramo de atividade, o trabalho é sazonal ou é regularmente distribuído no
transcorrer de todo o ano? Se o seu trabalho é sazonal, como é que você vive nos períodos em
que não há trabalho?
53) Você recebe por tempo ou por tarefa?
54) Se você é pago à base de tempo, seu pagamento é por hora ou por dia?
118
55) Paga-se salário adicional pelo trabalho extra? Em caso afirmativo, qual o salário?
56) Se o salário que você cobra é por tarefa, como se regula? Se você trabalha num lugar em
que o trabalho executado se mede por quantidade ou por peso, como acontece nas minas, diga
se o patrão ou seus representantes recorrem a truques para escamotear-lhe uma parte de seus
ganhos.
57) Se você é pago por tarefa, usa-se o pretexto da qualidade do artigo para enganá-lo,
reduzindo seu salário?
58) Quer seja por tarefa ou por tempo, quando o trabalho é pago? Em outras palavras, durante
quanto tempo você credita a seu patrão antes de receber o preço do trabalho
efetuado? Você é pago após um mês? Uma semana? Etc.
59) Você observou que, ao lhe pagarem com atraso, obrigam-no, freqüentemente, a recorrer à
casa de penhores na qual você deve depositar uma taxa de juros alta e despojar-se de coisas
que lhe são necessárias? Você observou que isso o obriga a endividar-se junto aos
comerciantes e a tornar-se devedor deles? Conhece casos em que operários perderam seus
salários por causa da falência ou da bancarrota de seus patrões?
60) Os salários são pagos diretamente pelo patrão ou há intermediários no pagamento (agentes
comerciais etc.)?
61) Se os salários são pagos por meio de intermediários, quais são as cláusulas do contrato?
62) Qual é a quantia que você recebe em dinheiro, por dia e por semana?
63) Que salários recebem as mulheres e as crianças que trabalham com você na mesma
fábrica?
64) Qual foi, em sua fábrica, o mais alto salário por dia, durante o mês anterior?
65) Qual foi o mais alto salário por tarefa, durante o mês anterior?
66) Que salário você recebeu no mesmo período, e, caso tenha família, quanto ganharam sua
mulher e seus filhos?
67) Os salários são pagos totalmente em dinheiro ou de outro modo.
68) Caso o patrão lhe alugue a casa em que vive, em que condições é feito esse aluguel? Ele
desconta o aluguel do salário?
69) Quais são os preços dos artigos de primeira necessidade, tais como: (a) aluguel da
moradia, indicando as condições do contrato; número de cômodos e de pessoas que os
ocupam; gastos com reparos e seguros; compra e manutenção dos moveis, calefação,
iluminação. Água, etc; (b) alimentos: pão, carne, legumes, batatas, etc., laticínios, peixe,
119
manteiga, azeite, banha, açúcar, sal, temperos, café, cerveja, sidra, vinho. Fumo, etc; (c)
vestimentas para pais e filhos. Roupa de cama, higiene pessoal, banhos, sabão, etc; (d)
despesas várias, correio. Taxas de empréstimo e agiotagem, pagamento da escola para os
filhos, revistas, jornais, contribuições a sociedades e caixas para greves, sindicatos, etc; (e) em
seu caso pessoal, gastos relacionados com o exercício de seu trabalho ou profissão; impostos e
taxas.
70) Procure estabelecer o montante semanal e anual de ganhos e gastos seus e de sua família.
71) Em sua experiência pessoal, já observou uma alta maior de preços dos artigos de primeira
necessidade, moradia, comida, etc., que dos salários?
72) Declare as flutuações dos níveis salariais que conhece.
73) Indique as baixas sofridas pelos salários nos períodos de retração ou de crises industriais.
74) Indique o aumento dos salários nos períodos de chamada prosperidade.
75) Fale das interrupções que intervieram no trabalho após mudanças de métodos ou crises
particulares e gerais. Fale de seus próprios períodos de desemprego involuntário.
76) Estabeleça um paralelo entre o preço dos artigos que você produz ou dos serviços que
você presta e o preço de seu trabalho.
77) Você conhece casos em que operários perderam o emprego porque foram introduzidas
máquinas novas ou aperfeiçoamentos de um outro tipo?
78) O desenvolvimento do maquinismo e o aumento da produtividade do trabalho
aumentaram ou diminuíram a intensidade e a duração do trabalho?
79) Sabe de algum caso de elevação dos salários em conseqüência dos progressos, da
produção?
80) Você já conheceu alguma vez simples operários que tenham saído do trabalho aos
cinqüenta anos e que possam viver do que ganharam como assalariados?
81) Em sua profissão, durante quantos anos um operário de saúde média pode continuar a
trabalhar?
IV
82) Existem, em seu oficio, associações operárias? Quem as dirige? Envie-nos os seus
estatutos e regulamentos.
83) Quantas greves foram declaradas em sua indústria, desde que você nela trabalha?
84) Quanto duraram essas greves?
120
85) Foram greves parciais ou gerais?
86) Que finalidade tinham essas greves: aumento de salários ou eram uma luta contra
diminuições salariais? Discutia-se nelas a duração da jornada de trabalho ou referiam-se a
outras causas?
87) Quais foram seus resultados?
88) Como funcionam os tribunais do trabalho?
89) Seu grupo profissional apoiou greves de operários pertencentes a outras categorias?
90) Quais são os regulamentos e as penas estabelecidos pelo patrão de sua empresa para
administrar seus operários?
91) Houve coalizões de empregadores que procuram impor reduções de salários, aumentos do
trabalho, para se oporem às greves, ou, de modo mais geral, para imporem sua vontade?
92) Você conhece casos em que o governo tenha posto a força pública a serviço dos patrões
contra os operários?
93) Conhece casos em que o governo tenha intervindo para proteger os operários contra os
abusos dos patrões e suas coalizões ilegais?
94) O governo impõe, contra os patrões, a execução das leis vigentes sobre o trabalho? Os
inspetores do governo cumprem os seus deveres?
95) Existem, em sua oficina ou em seu oficio, sociedades de socorro mútuo, para casos de
acidentes, enfermidade, morte, incapacidade temporal para o trabalho, viuvez, etc. Em caso
positivo, envie-nos seus estatutos e regulamentos.
96) O ingresso nessas sociedades é voluntário ou obrigatório? Os fundos dessas sociedades
estão sob o controle exclusivo dos operários?
97) Se se trata de cotas obrigatórias, postas sob o controle do patrão, diga se são deduzidas do
salário. Os patrões pagam juros pelas somas retidas? Essas quantias são devolvidas aos
operários em caso de expulsão ou de dispensa? Você conhece casos em que os operários se
tenham beneficiado dos chamados fundos de aposentadoria controlados pelos patrões, e cujo
capital se tenha formado por conta. Deduzidas dos salários?
98) Existem, em seu oficio, sociedades cooperativas? Como são dirigidas essas sociedades?
Empregam operários de fora, como fazem os capitalistas? Envie-nos seus estatutos e
regulamentos.
99) Na sua profissão existem fábricas nas quais a retribuição dos operários é paga parte com o
nome de salário e parte com o de uma pretensa participação nos lucros? Compare as quantias
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recebidas por estes operários com as quantias recebidas por outros operários, em fábricas
onde não existe nenhuma pretensa participação nos lucros. Faça a lista das obrigações às quais
estes operários estão submetidos. Eles podem fazer greve, etc. É possível para eles serem algo
mais do que humildes servidores de seus patrões?
100) Quais são, em geral, as condições físicas, intelectuais e morais em que vivem os
operários e operárias que trabalham em seu ofício?
101) Observações gerais.
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ANEXO II
ROTEIRO DA ENTREVISTA
1. Identificação da Unidade:
Unidade SIASS: Localização: Contato: Início das atividades: Data de Celebração do Termo de Cooperação e publicação no DOU: Infra-estrutura: Órgãos partícipes: Profissionais componentes:
2. Identificação Entrevistado:
Nome: Órgão Vinculado: Data de admissão junto ao órgão: Data de ingresso no serviço público: Cargo: Formação acadêmica:
Temas abordados:
1. O processo de aproximação do profissional entrevistado com a questão da Política de
Atenção à Saúde do Servidor.
2. A participação, ou não, do profissional na discussão com os Grupos de Trabalho
proposto pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, antes do marco legal
de 2009.
3. Avaliação do profissional sobre a importância da discussão realizada pelos GT´s
estaduais, na implantação da nova política.
4. O relato do processo de mudança legal na rotina de saúde ocupacional, a partir de
2009, em seu órgão de origem.
5. A experiência do profissional no processo de elaboração do termo de cooperação com
os órgãos participantes em sua Unidade.
6. Avaliação do profissional sobre a manutenção e o desenvolvimento da Política de
Atenção à Saúde do Servidor, estabelecida a partir de 2009.
7. Avaliação do profissional sobre os avanços e desafios na atenção à saúde, face ao que
era realizado anteriormente no seu órgão.
