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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
Orçamento Participativo e suas implicações
Por: BRUNO GUIMARÃES DE CASTRO
Orientador
Prof. LUIZ EDUARDO CHAUVET
Rio de Janeiro
2013
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2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
Orçamento Participativo e suas implicações
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do grau
de especialista em Gestão Pública.
Por: Bruno Guimarães de Castro
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AGRADECIMENTOS
...ao meu pai, minha mãe, meu irmão,
minha esposa que sempre me incentivaram aos
estudos.
4
DEDICATÓRIA
...dedico este trabalho a todos que lutam
de alguma forma pela diminuição das diferenças
sociais...
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RESUMO
O presente estudo tenta esclarecer o funcionamento do Orçamento
participativo (OP) nos diversos municípios brasileiros. Com base na experiência
do caso de Porto Alegre, o pioneiro, algumas questões são abordadas. O que é
o OP? Para que serve? Quais são seus efeitos?
O OP é uma ferramenta criada pelo Partido dos Trabalhadores e propõe
a participação direta da população na definição do orçamento público, por meio
de assembleias com participação direta da população e do Poder Executivo. A
ideia central do OP é distribuir de forma mais equânime o orçamento disponível
entre as determinadas regiões. Além disso, tenta efetivar uma democracia justa
e igualitária, diminuindo o abismo que persiste em existir na sociedade
brasileira.
Com relação aos feitos, são diversos. Neste estudo será abordado os
efeitos mais significativos do ponto de vista democrático. Os dois principais, o
aumento do interesse da população pelas decisões políticas e a “diminuição”
do poder da Assembleia Legislativa, são abordados no terceiro capítulo de
forma objetiva.
6
METODOLOGIA
Esta pesquisa se deu de forma a tentar fixar no leitor a ideia central do
trabalho. A partir de comentários em aula, leituras de livros e pesquisa na web
foi possível responder algumas questões desenvolvidas. A pesquisa feita por
meio de livros de diversos autores foi a principal fonte do trabalho. Apesar da
dificuldade em encontrá-los, muitos foram achados em sites da web. A
pesquisa na web também enriqueceu o conteúdo do trabalho. Nela conseguiu-
se achar diversos relatos práticos dos resultados da implantação do OP nos
diversos municípios do Brasil. Além disso, foi possível encontrar na internet
diversas referências bibliográficas consultadas para o desenvolvimento e
detalhamento do projeto.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - Orçamento Público: história, evolução, conceito, 10
princípios.
CAPÍTULO II - Orçamento Participativo: história, função, 33
estrutura e atuação.
CAPÍTULO III – OP e seu impacto no município. 45
CONCLUSÃO 51
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 53
FOLHA DE AVALIAÇÃO 55
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INTRODUÇÃO
Criado pelo Partido dos Trabalhadores, o Orçamento Participativo (OP) é
uma forma de participação direta da população nas decisões orçamentárias,
complementando o sistema democrático representativo. Além disso, possibilita
que o cidadão debata, questione e defina o rumo dos investimentos em sua
cidade.
Além de fazer uma abordagem geral de como funciona a Orçamentação
Pública brasileira, este estudo tem a principal intenção de apresentar o OP,
visto que poucos ouviram falar ou, se ouviram falar, não conhecem seu sistema
de funcionamento.
Durante a leitura deste trabalho chamo a atenção para a observação de
quatro coisas fundamentais: a intenção dos que elaboraram a ideia do OP, seu
impacto nos municípios, tanto em termos de redistribuição de renda, quanto a
educação cidadã, e o seu potencial democrático.
De acordo com Pires, o orçamento participativo é uma das experiências
em andamento, nas duas últimas décadas, que procura responder aos anseios
de aprofundamento democrático na gestão das contas públicas, apontando na
direção de uma democracia participativa que se não coloca em questão a
validade da democracia representativa, propõem uma calibragem mais fina dos
mecanismos de representação para, com isso, tornar o regime democrático
mais efetivo e as finanças públicas mais eficientes e inclusivas. (PIRES, 2010
p. 2)
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10
Capítulo 1
Orçamento Público (OP): história, evolução, conceito,
princípios.
1.1 Origem e Evolução
O processo de arrecadação de recursos pelos governos teve início há
vários séculos, quando as obrigações tributárias impostas pelos monarcas
começaram a ficar insustentáveis. Esta situação fez com que o povo
entendesse que esse poder discricionário do monarca poderia ser limitado pela
criação de um Parlamento.
Coube à Inglaterra o pioneirismo na gestão orçamentária, cujo início se
deu com a promulgação da Carta Magna, em 1215, onde o Parlamento
procurou exercer um controle maior, limitando a coroa da Inglaterra de instituir
impostos e de dar a eles o destino que acham melhor (UNICEF, FUNDAÇÃO
JOÃO PINHIEIRO, 2000).
No período compreendido entre de 1628 a 1689, com a instituição dos
postulados do direito e da Lei dos Meios, o parlamento passou a ter o poder de
criar e autorizar a cobrança de tributos, além de autorizar a despesa do
governo. Pode-se afirmar, então, que essa condição de criar e autorizar a
arrecadação de tributos e conceder a autorização para os gastos públicos
caracteriza o surgimento do que se denomina orçamento.
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados
orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no
gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de
despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento
governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia
arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso
distributivo na alocação dos recursos públicos.
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O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de
Orçamento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de
planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase
no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).
No Brasil, o ato de praticar e cobrar imposto é resultante do Pacto
Colonial existente entre a Metrópole e a Colônia, após o descobrimento, que se
caracterizava pela exploração econômica por parte do Governo Português, que
instituía arbitrariamente tributos a serem pagos pelo Brasil colônia, de acordo
com a necessidade da metrópole.
Em 1808, o Direito Orçamentário Brasileiro teve suas bases lançadas
com o Alvará que criou o Erário e o Regime de Contabilidade. No entanto, o
primeiro orçamento brasileiro só foi regularmente votado em 1830, pelo
Decreto da Constituição de 1824, que determinava a apresentação anual à
Câmara de um Balanço Geral a fim de que fosse discutido e organizado o
Orçamento Geral da Nação.
A necessidade da criação do Orçamento no Brasil deu-se com a
ampliação qualitativa das funções do Governo, que evidenciou a carência de
um instrumento especializado de orientação e controle das atividades
governamentais, decorrente do exercício de novas funções. Em decorrência
desse fato adveio o Orçamento.
A Constituição de 1891 exclui do Executivo a responsabilidade de
elaborar o Orçamento e atribuiu ao Congresso Nacional a competência para
anualmente orçar a receita e fixar a despesa federal. Já a Constituição de
1934atribui ao Executivo a iniciativa de preparação do orçamento e ao
Legislativo aprecia-lo não havendo limitações para emendas. Criado através da
Constituição de 1937 o Departamento de Administração responsável pela
preparação do orçamento e coordenação das ações de planejamento. Em
1946, a Constituição assegura ao Executivo, a competência para elaborar a
proposta orçamentária e admite a possibilidade de emendas.
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A constituição de 1967 teve curtíssima duração, porque, em 1969, foi
editada a EC nº 01, de 17.10.1969, com entrada em vigor em 30.10.1969.A EC
nº 1/1969, embora formalmente seja uma emenda à Constituição de 1967, é
considerada por muitos constitucionalistas verdadeiramente uma nova
Constituição. Uma peculiaridade histórica dessa constituição é que ela se
denominava “Constituição da República Federativa do Brasil”, a de 1967
era,simplesmente, “Constituição do Brasil”.
A constituição de 1969 alterou diversos artigos da carta de 1967, mas
manteve os dispositivos sobre orçamento, inclusive o que limita a capacidade
de iniciativa do Legislativo em leis que gerem despesas e em emendas ao
orçamento quando de sua discussão. Em alguns aspectos ela aperfeiçoou o
processo de elaboração da lei orçamentária, a fiscalização financeira e
orçamentária dos municípios, modificou o sistema tributário, entre outros
assuntos.
Antes de chegar à Constituição de 1988, é importante saber como se
deu a evolução conceitual do orçamento no Brasil. A evolução conceitual
acompanha o desenvolvimento e o progresso realizados no mundo, com fito de
aperfeiçoar a qualidade da distribuição de renda entre as pessoas, o
interrelacionamento entre as funções de planejar e executar o orçamento, e o
melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Dividi-se a
evolução do orçamento em:
- Orçamento Tradicional: processo orçamentário em que apenas uma
dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é
conhecido como Orçamento Clássico. No orçamento tradicional ou clássico
constavam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma
espécie de planejamento das ações do governo. Era peça meramente contábil–
financeira, um documento de previsão de receita e de autorização de
despesas.
Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos
programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as
necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem
preocupação em questionar sobre objetivos e metas a serem atingidos.
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- Orçamento de desempenho ou por realizações: sucessor natural do
orçamento clássico foi o orçamento de desempenho ou por realizações. Neste
tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos
e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Apesar de
ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se encontra
desvinculado de um planejamento central das ações do governo.
- Orçamento-Programa: foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64
e do decreto–lei 200/67. O orçamento–programa pode ser entendido como um
plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo,
através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades,
além dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem
como a previsão dos custos relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao
estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do Plano
Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e da Lei
Orçamentária Anual - LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte
para com o planejamento das ações do governo.
- Orçamento de base zero ou por estratégia: técnica utilizada para a
confecção do orçamento–programa, que consiste basicamente em uma análise
crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste
tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá
um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. (Fonte: Ministério da
Fazenda)
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
- Orçamento Participativo: será melhor explicitado sobre este tipo de
orçamento, no próximo capítulo. Aqui um breve resumo. Caracteriza-se por
14
uma participação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta
orçamentária do governo. Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo
governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos
influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento
de investimentos de prefeituras municipais, por meio de processos de
participação cidadã. Esses processos costumam contar com assembleias
abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No
Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite burocrática repassando-o
diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar
espaços que antes lhe eram "furtados".
Com diferentes metodologias em cada município em que o OP é
executado, suas assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões
municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais,
elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas
negociações com o governo.
Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar
diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de
executar as obras aprovadas nas assembleias, também irão propor reformas
nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os
investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público
em cada área do município.
1.2 O processo orçamentário na Constituição de 1988
O atual estágio do processo de elaboração, aprovação, execução,
avaliação e controle do planejamento orçamentário pátrio compreende a edição
de três leis ordinárias, todas a cargo do Poder Executivo, com posterior
aprovação do Poder Legislativo:
Plano Plurianual – PPA;
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
Lei Orçamentária Anual – LOA.
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Esse processo orçamentário, denominado doutrinariamente de ciclo
orçamentário, desempenha a possibilidade de o Estado interligar o
planejamento à execução orçamentária, que tem as seguintes fases:
planejamento (elaboração e aprovação), execução, avaliação e controle. Ao
todo, o ciclo orçamentário atual não se destina somente a um exercício
financeiro, que corresponde à previsão e execução da receita e fixação e
execução da despesa do ano corrente. O processo orçamentário começa muito
antes, quando da abertura das agendas políticas, a cargo das eleições para o
comando do Poder Executivo e dos assentos nas cadeiras do Poder Legislativo
e termina no ano seguinte a execução de cada Lei Orçamentária Anual,
quando da auditoria externa, no setor público denominado Controle Externo,
exercido pelo Tribunal de Contas da União, órgão que auxilia o Congresso
Nacional, na missão de fiscalizar os dinheiros e patrimônios públicos.
A própria Constitucional Federal - CF expressamente descreve em seu
artigo 71, caput: “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido como o auxílio do Tribunal de Contas da União” (...).
Todo esse arcabouço foi elaborado de forma a possibilitar a melhor
administração, gerencia, guarda e utilização dos recursos que entram na conta
do governo, com o intuito de financiar as políticas públicas, que irão satisfazer
aos anseios da sociedade brasileira.
Para melhor compreensão, faz-se necessário delinearmos as principais
características das leis que fazem parte do nosso ciclo orçamentário. O plano
plurianual – PPA é instrumento de planejamento de médio prazo, que
estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para os projetos e
programas de longa duração, para um período de quatro anos. Nenhuma obra
de grande vulto ou cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (01 de
janeiro a 31 de dezembro) pode ser iniciada sem prévia inclusão no plano
plurianual.
A Constituição Federal - CF em seu artigo 165, parágrafo 1º assim
estabelece:
16
“A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, deforma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”.
Mais à frente, a CF, no artigo 167, parágrafo 1º, descreve:
“Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime
de responsabilidade”.
Inserido nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT,
artigo 35, parágrafo 2º, inciso I, da CF as normas a serem seguidas pela União,
sobre exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização:
“O projeto do plano plurianual, para vigência
até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa”.
Infere-se desse dispositivo constitucional que o Projeto de Plano
Plurianual deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até 31
de agosto e o Poder Legislativo tem até o dia 22 de dezembro para apreciar,
emendar, votar, aprovar e devolver o plano plurianual ao Poder Executivo para
fins de sanção e publicação. Essas datas são determinadas pela própria CF,
quando menciona em seu artigo 57, caput: “O Congresso nacional reunir-se-á,
anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1ª de
agosto a 22 de dezembro”.
17
O autor Francisco Glauber Lima Mota descreve em sua obra
Contabilidade Aplicada ao Setor Público:
Desse trecho do ADCT também se depreende
que o plano plurianual representa uma lei de
vigência quadrienal, ou seja, quatro anos. Ele é
elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do
Poder Executivo, para vigorar desde o segundo ano
do mandato atual até o primeiro ano do mandato
subsequente, representando uma forma de
entrelaçar os mandatos. Então, seu período de
execução não coincide exatamente com o do
mandato do chefe do Poder Executivo.
Segundo as regras atuais, que são
transitórias, pois determinadas pelo ADCT, enquanto
um mandatário no primeiro ano de seu governo
encerra o PPA de seu antecessor, elabora seu
próprio PPA para execução nos três anos restantes,
ficando um ano para ser executado pelo seu
sucessor. Essa regra deve vigorar até a entrada em
vigor de uma lei complementar que estabeleça
regras permanentes, conforme determinado pelo
artigo 165 da CF. Essa lei complementar é
conhecida como “nova lei 4320”, porque deve tratar
de Direito Financeiro.
Para finalizar, observa-se abaixo o nome das cinco edições de PPA que
o país já teve:
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Vigência Chefe do Poder
Executivo
Nome do PPA
1996 – 1999 Fernando Henrique Brasil em Ação
2000 – 2003 Fernando Henrique Avança Brasil
2004 – 2007 Luiz Inácio Lula da Silva Brasil de todos
2008 – 2011 Luiz Inácio Lula da Silva Desenvolvimento com
inclusão social e
Educação de Qualidade
2012 – 2015 Dilma Rousset Mais Brasil
A lei de diretrizes orçamentárias - LDO define as metas e prioridades do
governo para o ano seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual,
dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política das
agências de desenvolvimento (Banco do Brasil, BNDES etc.). Também fixa
limites para os orçamentos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério
Público e dispõe sobre os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade
Fiscal remeteu à LDO diversos outros temas, como política fiscal,
contingenciamento dos gastos, transferências de recursos para entidades
públicas e privadas e política monetária.
A LDO é o elo entre o planejamento (Plano Plurianual) e a ação
governamental (Lei Orçamentária Anual). Ela é responsável pela interligação
entre o que o governo planejou para os seus quatro anos de mandato e o que
efetivamente vai realizar em cada ano civil.
Para exemplificar, podemos citar que entre os planos de governo existe
a metade construir 1.000.000 (um milhão) de casas durante seus quatro anos
de mandato. A Lei de Diretrizes Orçamentárias vai definir quantas casas serão
construídas por ano, isto é, pode-se dividir o total de casas a serem
construídas pelos quatro anos de mandato, sendo construídas, dessa forma,
250.000 (duzentas mil) casas por ano, ou simplesmente definir que no primeiro
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ano serão construídas 400.000 (quatrocentas mil) casas, no segundo, 300.000
(trezentas mil) residências, no terceiro ano, nenhuma casa, e no quarto ano
mais 300.000 (trezentas mil) moradias.
Ou seja, o chefe do Poder Executivo tem o condão de decidir, conforme
sua conveniência e seu interesse, se realizará o programa e de que forma irá
conduzi-lo, podendo até não implementar a política pública, se assim decidir.
No exemplo dado, poderia não ser construída nenhuma casa durante os quatro
anos de seu governo caso fosse sua opção. Daí surge a grande controvérsia,
comentada no item 04 deste trabalho, entre os Poderes Executivo e Legislativo,
sobre ser o orçamento meramente autorizativo ou efetivamente impositivo.
Discussões acaloradas não faltam sobre o tema, conforme já descrito no item
04.
Ainda sobre a LDO, a CF, artigo 165, parágrafo 2º, assim descreve
sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias:
“lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as
metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento”.
O ADCT, artigo 35, parágrafo 2º, inciso II, da CF orienta sobre o
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização:
“O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será
encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa”.
Portanto, o projeto da lei de diretrizes orçamentárias deverá ser enviado
pelo poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril, e este tem
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até o dia 17 de julho para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao
Poder Executivo para fins de sanção e publicação.
Sobre o tema, ainda, assevera a CF, no artigo 57, parágrafo 2: “A
sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de
diretrizes orçamentárias”. Significa dizer que o Congresso Nacional não poderá
entrar em recesso parlamentar no período de julho enquanto não aprovar a
LDO. Mas grande novidade introduzida pela LRF para elaboração da LDO, foi
determinar a inclusão do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos
Fiscais, instrumentos esses de controle de gastos e o endividamento
governamental como abaixo mencionado:
“Integrará o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que são
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultado
nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes. (LRF, artigo 4º, parágrafo 1º).
(...)
A lei de diretrizes orçamentárias conterá
Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as
providências e serem tomadas, caso se concretizem.
(LRF, artigo, 4º, parágrafo 3)”.
A lei de diretrizes orçamentárias - LDO é novidade introduzida pela
Constituição Federal de 1988, e tem como principal objetivo fazer o elo entre o
planejamento (PPA) e a execução orçamentária (LOA), de forma a representar
uma só unidade entre planejamento e execução de um governo. A nova visão
gerencial da administração pública pátria vem exigindo esforços cada vez
maiores de nossos representantes eleitos, principalmente, do Poder Executivo,
no sentido de convergir os interesses partidários ou pessoais aos interesses da
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sociedade. Isso só se alcança se os instrumentos de planejamento e execução
estiverem interligados através de normas e regulamentos que deem efetivação
a sua unidade.
Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a
proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios
(órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e
Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar
o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de
cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República,
na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas
perspectivas, observando os seguintes procedimentos:
1ª Etapa
Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal
- SOF, é desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos
exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da
União.
2ª Etapa
No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição
detalhada relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para
assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas
para a prestação de serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da
dívida, benefícios previdenciários.
3ª Etapa
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos
projetados para o exercício na 2a Etapa, define um limite adicional e o remete
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aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária,
compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos
serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de
atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
4ª Etapa
Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos
exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o
Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam
o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o
orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, deputados e
senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que significa que os
parlamentares podem propor alterações em programas e projetos
apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis com o Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina que o
Congresso deve votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa
de cada ano. Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao
Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se
em lei.
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a
Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução
orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando
necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de
Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos
órgãos da administração pública.
Na lei orçamentária anual (LOA) estão estimadas as receitas que serão
arrecadadas durante o exercício financeiro e fixadas as despesas que o
23
Governo espera realizar. A LOA contém três orçamentos, conforme previstos
na Constituição Federal: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social
(previdência social, assistência social e saúde) e o orçamento de investimentos
das empresas estatais. O projeto de lei orçamentária é elaborado pela
Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso
Nacional pelo Presidente da República.
A CF, no artigo 165, parágrafo 5º e seus incisos descreve sobre a lei
orçamentária anual (LOA):
“A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta e indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a
votos;
III – o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos e ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público”.
A lei 4.320/64 em seu artigo 2º tratou a lei do orçamento estabelecendo
que:
“A lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa, de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade”.
24
O autor Francisco Glauber Lima Mota nos ensina com primazia essa
passagem:
“Pode afirmar que, desses dois comandos
legais, as receitas e despesas contempladas nas
esferas fiscal e seguridade social são registradas de
acordo com as regras da Lei 4.320/64, empregando
as técnicas da Contabilidade Aplicada ao Setor
Público. Enquanto as receitas e despesas
constantes da esfera de investimentos das estatais
são contabilizadas em atenção aos preceitos da Lei
nº 6.404/76 (Contabilidade Aplicada à Atividade
Empresarial)”.
O ADCT, artigo 35, parágrafo 2º, inciso III, da CF descreve sobre o
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização:
“O projeto de lei da orçamentária da União
será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da primeira sessão
legislativa”.
Desprende-se do citado dispositivo que o projeto da lei orçamentária
anual deverá ser enviado pelo poder Executivo ao Poder Legislativo até o dia
31 de agosto, e este tem até o dia 22 de dezembro para apreciar, emendar,
votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sanção e publicação.
Outras determinações são emanadas da Carta Maior, como vedação ao
início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (artigo
167, inciso I). As emendas aos projetos de lei do orçamento anual ou aos
projetos de créditos adicionais somente podem ser aprovadas caso sejam
compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, de
conformidade com o artigo 166, parágrafo 3º, inciso I.
25
Abaixo, observa-se uma tabela com o nome dos projetos de leis, que
fazem parte de nosso ciclo orçamentário, com os prazos de envio e de retorno
entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Projetos de Leis Datas para envio ao Poder Legislativo
Datas de devolução para o Poder Executivo
PPA 31 de agosto 22 de dezembro
LDO 15 de abril 17 de julho
LOA 31 de agosto 22 de dezembro
O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e fixa
todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário.
As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da
arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como o da
Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que é
calculado sobre o faturamento mensal das empresas, nas vendas de
mercadorias, de mercadorias e serviços e de serviços de qualquer natureza, e
bem assim do desconto na folha que o assalariado paga para financiar sua
aposentadoria. Os gastos do governo podem também ser financiados por
operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro
Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo
implica o aumento da dívida pública.
As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem
ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia
crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os
impostos também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.
Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo
Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano
for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto
de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de
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arrecadação. Nesse projeto, define as novas despesas que serão custeadas
pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica
impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte
nas despesas programadas.
A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o orçamento. Quando
o governo elaborava a proposta orçamentária, previa uma taxa anual de
inflação, a fim de corrigir as dotações orçamentárias para que elas
mantivessem o valor real. Mas na última década, por causa da inflação
crônicae ascendente, essa taxa estimada quase sempre era menor que a
inflação efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo inflacionário
corroía as dotações orçamentárias.
Por exemplo, se o orçamento previa um determinado valor para a
construção de uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor
real (ou seja, descontada a inflação do período) não era mais suficiente para a
execução da obra. Esse problema gerou inúmeras distorções, como a
paralisação de projetos pela metade ou a construção de estradas de péssima
qualidade.
1.4 Princípios Orçamentários
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e
controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de
17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência
orçamentária (art. 2º):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa, de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade".
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Princípio da Unidade
Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento,
fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado
uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de
cada Município.
Princípio da Universalidade
A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou
seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento. Princípio da
Anualidade Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de
receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o
período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Princípio da exclusividade/pureza
A lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das
receitas e à fixação das despesas. Esse princípio está consagrado na
legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, §8º) e Lei nº
4.320/64 (art. 7º).
Princípio da especificação/especialização/discriminação
Veda as autorizações de despesas globais. As receitas e despesas
devem ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos.
O §4º do art. 5º da Lei de responsabilidade Fiscal-LRF estabelece a vedação
de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a
especificação da despesa. As exceções a esse princípio orçamentário são os
programas especiais de trabalho e a reserva de contingência (art. 5º, III da
LRF).
Princípio da publicidade
Esse princípio zela pela garantia da transparência e total acesso a
qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização
sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. Deve ser
divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação para conhecimento
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público e para gerar eficácia de sua validade enquanto ato oficial de
autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.
Princípio do equilíbrio
Esse princípio visa assegurar que as despesas não serão superiores à
previsão das receitas. Contabilmente o orçamento está sempre equilibrado,
pois se as receitas esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o
governo resolver não cortar gastos, a diferença deve ser coberta por operações
de crédito que, por lei, devem também constar do orçamento.
Princípio do orçamento bruto
Esse princípio estabelece que todas as receitas e despesas devem
constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução,
de forma a permitir efetivo controle financeiro do orçamento e universalidade.
Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Lei nº
4.320/64 (art. 6º).
Princípio da não-afetação (não-vinculação) das receitas
Esse princípio dispõe que nenhuma receita poderá ser reservada ou
comprometida para atender a certos e determinados gastos(CF/88, art. 167, IV
e IX). Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de
liberdade do planejamento. As exceções estão dispostas nos arts. 158, 159 e
212 da CF/88. Quando as receitas de impostos são vinculadas a despesas
específicas, diz-se, em geral, que essas despesas são obrigatórias.
Com base nessas informações podemos classificar o orçamento
conforme observa-se abaixo.
1.5 Classificações Orçamentárias
De grande importância para a compreensão do orçamento são os
critérios de classificação das contas públicas. As classificações são utilizadas
para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela
classificação é possível visualizar o orçamento por Poder, por Instituição, por
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Função de Governo, por Programa, por Subprograma, por Projeto e/ou
Atividade, ou, ainda por categoria econômica.
Várias são as razões por que deve existir um bom sistema de
classificação no orçamento. Podemos citar algumas:
1) Facilitar a formulação de programas.
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da execução
do orçamento.
3) Determinar a fixação de responsabilidades.
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades governamentais.
Dependendo do critério de classificação, alguns aspectos das contas
poderão ser evidenciados. A Lei estabelece a obrigatoriedade de classificação
segundo vários critérios, conforme veremos a seguir:
Classificação por Categoria Econômica
A classificação por categoria econômica é importante para o
conhecimento do impacto das ações de governo na conjuntura econômica do
país. Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância
para a análise e ação de política econômica, de maneira a ser utilizado no
fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público, etc. Por
esse critério, o orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas
Correntes e Contas de Capital:
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL
Receita Tributária Operações de Crédito
Receita de Contribuições Alienação de Bens
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos
Receita Agropecuária Transferências de Capital
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Receita Industrial Outras Receitas de Capital
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida
Outras Despesas de Capital
Classificação Funcional Programática
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados
pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o
governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque
tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
Os programas, na classificação funcional-programática, são
desdobramentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os
planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de
ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os
programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental.
Esse tipo de orçamento é normalmente denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas
categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam
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objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a
classificação funcional programática apresenta:
· Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível
de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do
Governo.
· Um rol de programas, representando produtos concretos. São os meios
e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das
funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários programas.
· Um rol de subprogramas, representando produtos e ações parciais dos
programas.
Por exemplo, a função Saúde e Saneamento está desdobrada em
programas de Saúde, Saneamento e Proteção ao Meio Ambiente. O programa
de Saneamento está desdobrado em subprogramas de Abastecimento D’água,
Saneamento Geral e Sistema de Esgoto.
Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada
projeto se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias
subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de
agregação das ações e concorrem diretamente para a obtenção dos objetivos
pretendidos nos outros níveis de programação.
Em síntese:
· As funções representam as áreas de atuação do Governo;
· Os programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende
alcançar;
· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais objetivos.
Fonte: http://www.lrf.com.br/mp_op_classificacao_economica_receita_publica.html
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Capítulo 2
Orçamento Participativo: história, função, estrutura e
atuação.
2.1 História
Os primeiros indícios de gestão pública em que a participação popular
teve tratamento especial, principalmente referente aos recursos públicos,
tiveram início a partir de 1970 com as prefeituras de Vila Velha no Espírito
Santo e Lages, em Santa Catarina. Nestas os prefeitos adotaram como
estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população nos bairros e
regiões específicas para ouvir diretamente dos interessados suas
necessidades.
Com a promulgação da Constituição de 1988, a participação popular foi
estimulada a participar das decisões político governamentais, por meio da
criação dos Conselhos Setoriais de Políticas Públicas. A vontade popular, as
inovações constitucionais e a iniciativa de um partido que havia elegido por três
vezes consecutivas o chefe do Poder Executivo Municipal de Porto Alegre, feito
até então inédito na história do Brasil, proporcionou a implantação, neste
município, do Orçamento Participativo (OP), em 1989, propondo discutir junto
com a população onde seria investido o orçamento público.
Alguns municípios como Barcelona (Espanha), Bruxelas (Bélgica),
Rosário (Argentina), Belo Horizonte (Minas Gerais), Niterói (Rio de Janeiro) e
vários outros adotaram a participação popular baseando-se no modelo do OP.
Este sucesso foi premiado pelo ONU, como sendo um dos grandes fenômenos
da nova Gestão Pública.
2.2 Função, estrutura e atuação.
De acordo com Márcia Ribeiro Dias (2002), o Orçamento Participativo
tem como alvo prioridades que fazem dele um instrumento de grande valia na
busca de uma administração mais cidadã. No centro deste projeto está a ideia
de criação e fortalecimento de conselhos populares, por meio dos quais o
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poder público estabeleceria canais de comunicação e consulta popular de
forma a aproximar ainda mais as decisões do Estado às reais necessidades da
sociedade. Por trás dessa ideia encontra-se um outro objetivo político do
partido que é a redistribuição de renda através do Estado.
Já Luciano Fedozzi (1998) diz que:
“O método do OP, ao primar por regras
universais e previsíveis de participação e por
critérios objetivos e impessoais para a seleção das
prioridades reivindicadas pelas comunidades,
estabelece uma dinâmica de acesso aos recursos
públicos que se opõe ao particularismo da "justiça de
gabinete" como prática tradicional que caracteriza a
gestão pública”.
Resumidamente, Fedozzi define Orçamento Participativo como a
instituição de uma esfera pública ativa de co-gestão do fundo público municipal,
a qual se expressa por meio de um sistema de racionalização política, baseado
em regras de participação e distribuição de recursos de investimentos que são
pactuadas entre o Executivo e Sociedade Civil, pautadas numa lógica
contratual favorável à diferenciação entre o “público” e o “privado” e, portanto,
contrária às práticas clientelistas.
Para Félix Ruiz Sánches (2000, p.113):
“O orçamento participativo aparece como uma
proposta consistente de reorganização da sociedade
e do Estado por meio da participação popular. Mais
cedo do que tarde, perto de todos nós, o OP
descortina um horizonte de possibilidades que está
recolocando com a força de novos protagonistas
sociais o desabrochar de uma nova onda
democratizadora em nossas sociedades.”
Essas ideias aparecem de forma mais clara quando as camadas mais
carentes da população são estimuladas a participar, aproximando o poder
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público dessas regiões, mostrando alternativas para que seus moradores
definam escolhas e prioridades governamentais. Dessa forma, ao mesmo
tempo em que o governo amplia sua prestação de contas, prioriza
determinados segmentos da população, o que resulta em um tipo de resposta
para compensar, por meio do Estado, as desigualdades produzidas pelo
sistema capitalista.
A principal função prática do OP nas decisões do poder municipal
consiste em auxiliar o Executivo na execução do orçamento anual, tendo papel
principal na distribuição do percentual orçamentário referente aos recursos de
investimentos. A parcela de recursos reservada para a aplicação em
investimentos é decidida nas diversas instâncias do OP e seus resultados
incorporados integralmente pelo executivo em sua planilha orçamentária anual.
Sempre baseado no caso pioneiro de Porto Alegre, o Orçamento
Participativo é uma ferramenta que muda suas regras anualmente, sendo essa
característica uma das mais marcantes. Por este motivo, neste capítulo está
sendo estudada a forma como foi estruturada a ideia do OP até chegarmos aos
dias de hoje; o que será estudado nos próximos capítulos.
Para entender melhor esta estrutura serão analisadas algumas questões
importantes. O OP (baseado na experiência de Porto Alegre) está estruturado
em um processo de participação comunitária baseado em três princípios
básicos:
I- Regras universais de participação em instâncias institucionais e
regulares de funcionamento;
II- Um método objetivo de definição dos recursos para
investimentos, referentes a um ciclo anual de orçamentação do
município; e
III- Um processo decisório descentralizado tendo por base a
divisão de cidade em determinadas regiões.
Além destes princípios, sua estrutura é formada por três tipos de
instâncias mediadoras da relação entre Executivo Municipal e os moradores da
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cidade:
I- Unidades administrativas e órgãos internos ao Executivo
Municipal voltados especialmente para o gerenciamento e o
processamento técnico-político da discussão com os
moradores. Entre eles se destacam o Gabinete de
Planejamento (GAPLAN) e a Coordenação de Relações com
as Comunidades (CRC).
II- Instâncias comunitárias, autônomas em relação à
Administração Municipal, formadas principalmente por
organizações de base regional – Conselhos Populares,
Articulações Regionais, União de Vilas e outras – que
articulam a participação dos moradores e a seleção das
prioridades de investimentos das regiões da cidade. Por
serem autônomas e dependerem do nível de organização
decada região, essas instâncias não existem em todas as
regiões do OP, possuindo diferentes formatos e níveis de
organização, de funcionamento e participação.
III- Instâncias institucionais permanentes de participação
comunitária específicas do OP - como o Conselho do
Orçamento Participativo, Assembléias Regionais, Fórum
Regional, Plenárias Temáticas e Fórum Temático do
Orçamento – encarregadas dos procedimentos concernentes
a sua dinâmica de modo a viabilizar a co-gestão dos recursos
públicos e a prestação de contas do Executivo às
comunidades sobre as decisões na alocação das verbas
orçamentárias.
Já o processo de participação das definições do orçamento municipal
dá-se em três etapas e segundo duas modalidades de participação: a regional
e a temática. As Assembleias Regionais e as Assembleias Temáticas
acontecem ao mesmo tempo e obedecem à mesma dinâmica, diferindo quanto
ao conteúdo da pauta de discussão: demandas territorializadas, no primeiro
caso, e temas específicos, mas referentes ao conjunto das regiões da cidade.
37
Com relação ao ciclo anual do OP se desenvolve em três etapas: I-
realização das Assembleias Regionais e Temáticas; II- formação das instâncias
institucionais de participação, tais como o Conselho do Orçamento e os Fóruns
de Delegados; III- discussão do orçamento do Município e aprovação do Plano
de Investimentos pelos representantes dos moradores no Conselho do OP.
A Primeira etapa ocorre por meio das Assembleias Regionais (em Porto
Alegre são 17 regiões) e pelas chamadas Plenárias Temáticas, sendo 6
temáticas – (1) Educação Esporte e Lazer; (2) Circulação, Transporte e
Mobilidade Urbana; (3) Habitação, Organização da Cidade Desenvolvimento
Urbano e Ambiental; (4) Desenvolvimento Econômico Tributação, Turismo e
Trabalho; (5) Cultura; (6) Saúde e Assistência Social – ocorrem em locais
independentes da região.
Faz-se necessário chamar a atenção para o critério que recorta a cidade
em regiões. Este adota uma forma sócio-espacial levando em conta o histórico
organizacional dos movimentos de moradores na cidade, não obedecendo
exclusivamente a critérios exclusivamente técnicos de zoneamento urbanístico.
Em conjunto, as duas modalidades de participação geram vinte e três
assembleias (17 regionais e 6 temáticas), que ocorrem em duas rodadas
oficiais por ano, diferenciando-se segundo suas pautas de trabalho.
Estas duas modalidades são abertas à participação individual de
qualquer morador da cidade e às representações das entidades civis. As
Assembleias contam com a presença do Prefeito e dos Secretários de Órgãos
Municipais, sendo coordenadas por integrantes da Administração Municipal e
por representantes comunitários.
A Primeira rodada de assembleias, que se realiza nos meses de março e
abril, tem os seguintes objetivos e pautas:
- Prestação de contas, pelo Executivo, do Plano de Investimento do ano
anterior e apresentação do Plano aprovado para o orçamento vigente;
- Avaliação do Plano de Investimentos do ano anterior pelos moradores
da região e/ou participantes das temáticas e pelo Executivo;
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- Primeiras eleições para os fóruns de delegados, mediante o critério de
um delegado para cada 20 pessoas presentes na assembleia. Os demais
delegados ao Fórum de Delegados da Região ou da Plenária Temática são
escolhidos no momento seguinte ao processo.
Entre a primeira e a segunda rodada de assembleias oficiais ocorrem as
reuniões preparatórias intermediárias (nos meses de março e junho), que
também são organizadas pela própria população nas regiões e temáticas,
sendo acompanhadas por um representante do Poder Executivo.
Nessas reuniões as demandas aprovadas em cada entidade ou grupo
organizado (ex: Associação de Moradores, Centros Esportivos ou Culturais,
ONGs etc) são escolhidas e organizadas de acordo com sua importância, por
meio de processos de negociação e votação. Essas listas aprovadas são
trazidas para discussão e aprovação em reuniões de toda a região e temática.
Cada região ou temática escolhe três prioridades setoriais por ordem de
importância (por ex: 1ª educação; 2ª saúde; e 3ª lazer) da mesma forma como
são hierarquizadas as obras propostas pelos moradores em cada setor de
investimento (ex.: setor de educação básica - construção de escola: 1º região
A; 2º região B; e 3º região C etc). Essa lista de prioridades é encaminhada ao
Executivo. Ainda nesse momento, são escolhidos os demais representantes ao
Fórum de Delegados de cada região ou temática. Essa escolha se dá por meio
de um critério padronizado de um delegado para cada dez pessoas presentes
no maior encontro realizado pela região ou temática.
A Segunda rodada, realizada entre os meses de junho e julho, é
organizada da seguinte forma:
- O Poder Executivo apresenta os principais pontos da política de
tributos e de receitas e a política de despesas que vão nortear a elaboração do
orçamento do próximo ano, apresentando também a proposta da forma de
critérios para a distribuição dos recursos de investimentos;
- São eleitos os representantes ao Conselho do Orçamento Participativo,
por meio da escolha de dois membros titulares e dois suplentes em cada região
e em cada temática.
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- Os representantes das comunidades apresentam, para o Executivo e
para a assembleia dos moradores, as principais necessidades que foram
aprovadas nas reuniões intermediárias das regiões e plenárias temáticas;
Na Segunda Etapa formam-se as instâncias institucionais de
participação comunitária: o Conselho do Orçamento Participativo (COP) e os
Fóruns de Delegados (dezessete regionais e seis temáticas em Porto Alegre).
O COP é a principal instância participativa. Nele os representantes
comunitários vindos das regiões e das plenárias temáticas têm contato com as
finanças públicas, debatem e defendem as prioridades regionais e temáticas.
São nas sessões do Conselho, realizadas durante todo o segundo semestre –
em dias e horários fixos na semana – que se processam as mediações
institucionais visando às principais decisões do OP (a Tabela abaixo traz as
principais atribuições e normas de funcionamento do Conselho baseadas no
Regimento Interno – 2010/2011).
Atribuições e Normas de funcionamento do Conselho do Orçamento
Participativo (COP) 2010/2011.
Atribuições Planejar, propor, fiscalizar e deliberar sobre a receita e despesa do orçamento do Município de Porto Alegre, de acordo com o que preconiza o Artigo 116 da Lei Orgânica do Município.
Composição O COP será composto por um número de membros assim distribuídos: a) 2 Conselheiros titulares e 2 suplentes eleitos em cada uma das 17 Regiões e 6 Temáticas da Cidade; b) 1 conselheiro titular e um suplente da UAMPA (União das Associações de Moradores de Porto Alegre). c) 2 representantes titulares e 2 suplentes do Executivo Municipal das seguintes áreas de atuação: 1 representante titular e 1 suplente da SMCPGL (Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local), 1 representante titular e 1 suplente do GPO (Gabinete de
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Programação Orçamentária). Mandato O mandato de Conselheiro titular ou
suplente é de 1 ano de duração, havendo a possibilidade de reeleição.
Competência( algumas consideradas mais relevantes)
I- Apreciar, emitir opinião, alterar no todo ou em parte a proposta do PPA (Plano Plurianual) do Governo a ser enviada à Câmara Municipal de Vereadores no 1º (primeiro) ano de cada mandato do Governo Municipal; II- Apreciar, emitir opinião, alterar no todo ou em parte a proposta do Governo para a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) a ser enviada anualmente a Câmara Municipal de Vereadores. Após aprovação da mesma, deverão ser emitidas cópias para os Conselheiros OP; III- Emitir opinião, alterar no todo ou em parte a proposta do Orçamento Anual antes de ser enviado à Câmara Municipal de Vereadores; IV- Apreciar, emitir opinião, alterar no todo ou em parte a proposta do Plano de Investimentos e Serviços, respeitada a decisão dos Fóruns Regionais e Temáticos do OP; V- Avaliar e divulgar a situação das demandas do Plano de Investimentos e Serviços do ano anterior (executadas, em andamento, prazo de conclusão, licitadas e não realizadas) a partir das informações prestadas pelo Município, quando da apresentação da Matriz Orçamentária do ano seguinte; e outros
Organização Interna
Uma Coordenação, uma Secretaria Executiva e conselheiros.
Reuniões Para instalação da reunião do COP será necessário o quorum de ½ mais 1 das 23 Regiões e Temáticas ou de ½ mais um dos 46 Conselheiros eleitos computadas as presenças de titulares ou suplentes no exercício da titularidade. Para as deliberações ou encaminhamentos do COP serão adotados os mesmos critérios para a verificação de quorum. As decisões
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serão por maioria simples. - As votações poderão ser por contraste ou secreta. Só será permitida a votação nominal mediante solicitação de 1 Conselheiro do COP. - O COP fará uma reunião ordinária quinzenal, sendo esta às terças-feiras com duração de 3 horas no seguinte horário: das 18h às 21h reservando as outras terças-feiras para extraordinária, caso necessário. - As reuniões do COP são públicas, sendo permitida a livre manifestação dos Conselheiros presentes sobre assuntos em pauta, respeitada a ordem da inscrição. Os Conselheiros inscritos não poderão receber mais de uma cedência por reunião.
Das atribuições dos delegados (com relação ao COP)
Apoiar os Conselheiros na informação e divulgação para a população dos assuntos tratados no COP;
Fonte Regimento Interno do Orçamento Participativo – 2010/2011
Ao passo que o Executivo realiza, durante o mês de agosto, um trabalho
interno de adequação entre as necessidades dos moradores e suas próprias
demandas, e elabora a proposta orçamentária em seus grandes agregados
econômicos (receitas e despesas), o COP debate os critérios para distribuição
dos recursos de investimentos, define o calendário de reuniões e o seu
Regimento Interno.
Os trabalhos do Conselho compreendem basicamente duas fases:
- discussão dos itens de receita e despesa (não contendo as
especificações das obras) até o envio do Projeto de Lei Orçamentária à
Câmara dos Vereadores;
- elaboração do Plano de Investimentos, que consta de uma lista
detalhada de obras e atividades priorizadas pelo Conselho do Orçamento.
O COP, enquanto acompanha as discussões do projeto orçamentário no
Legislativo, até sua aprovação no dia 30 de novembro, realiza sessões entre os
meses de setembro e dezembro, com o intuito de esclarecer projetos de obras
e de investimentos. A discussão dos investimentos está delimitada pelo
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Executivo, incluindo-se a previsão das despesas com a folha de pessoal e
demais custeios estimados pelo Executivo, incluindo-se a previsão das
despesas compulsórias e gastos fixados por lei, a exemplo dos percentuais
previstos constitucionalmente para as áreas da educação e saúde (conforme a
Lei Orgânica do Município).
Por meio do Gabinete de Planejamento (GAPLAN) e da presença dos
Órgãos Municipais das sessões do Conselho, propondo projetos de interesse
global, o Executivo participa da definição dos investimentos. Todo o recurso
para investimentos é discutido no Conselho; não existe um limite prévio fixado
pelo Executivo na discussão desse tipo de recursos. A etapa final desse
processo baseia-se na aprovação do Plano de Investimentos, que recebe uma
publicação especial, constituindo-se no documento básico de fiscalização dos
representantes comunitários e da prestação de contas que o Executivo realiza
nas instâncias do Orçamento Participativo.
2.3 Método e Critério para a distribuição dos recursos de investimentos.
A indicação das prioridades pelas instâncias Regionais e Temáticas dá
início ao processo de distribuição dos recursos de investimentos, finalizando
com a aprovação, pelo Conselho do Orçamento, de um Plano de Investimentos
detalhando obras e atividades discriminadas por setor de investimento, por
região e para toda a cidade.
O método de distribuição dos recursos de investimentos se inicia com a
definição, pelas regiões e temáticas, das três prioridades setoriais, as quais
orientam a elaboração da proposta orçamentária com relação a alocação global
de investimentos, assim como são hierarquizadas, pelos regiões e temáticas,
as obras e atividades selecionadas pelas comunidades em cada um dos
setores de investimentos indicado por elas, conforme vimos anteriormente ao
tratar das reuniões intermediárias.
Feito isso, a distribuição desses recursos acontece por meio de critérios
objetivos definidos pelo Conselho do Orçamento que são aplicadas a cada um
dos setores de investimentos. Estes critérios serão Regionais e Temáticos
seguindo uma sequencia hierarquizada:
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1º - Prioridade da micro-região ou comunidade;
2ª - Prioridade dos Delegados(as);
3ª- Carência do serviço ou infra-estrutura;
4ª - População atingida
No Capítulo 3 será explicada a aplicação dos critérios, a hierarquização
das prioridades e outras questões importantes, levando em conta as
peculiaridades de cada Município. Dessa forma, será melhor percebida umas
das principais funções do Orçamento Participativo, estimulando o controle
social por meio da prestação de contas (accountability) dos governantes.
44
45
Capítulo 3
OP e seu impacto no município
Participação Popular
Por meio do OP as decisões orçamentárias deixam de ser restritas aos
representantes eleitos ou líderes locais, historicamente inseridos dentro de uma
lógica clientelista, e são distribuídos com setores antes excluídos desse
processo político. O trecho abaixo de Lüchmann (2007) corrobora com essa
perspectiva:
“O modelo do OP, por prever a participação
direta dos cidadãos, independentes de vínculos
associativos, apresenta maior capacidade de
inclusão dos setores ou indivíduos mais
empobrecidos da população. O perfil
socioeconômico dos participantes do OP é um
importante indicador da adoção de um critério de
legitimidade pautado na ideia de inclusão social.”
Sánchez (2002) ressalta que boa parte dos participantes já possuía
alguma identificação, seja com movimentos sociais, associações de bairros ou
partidos políticos. No entanto, esse fato não diminui a importância do OP, tendo
em vista que a participação nas assembleias e fóruns, de modo geral, tende a
crescer, incluindo todos os segmentos não apenas os cidadãos já organizados
da sociedade civil (SÁNCHEZ, 2002; Santos, 2002; Souza 2001).
Consequentemente, resulta numa representação mais fidedigna das
classes e grupos sociais da comunidade, como Santos (2002):
“O OP é um processo de tomada de decisão
baseado em regras gerais e um critérios de justiça
distributiva, discutidos e aprovados por órgãos
institucionais regulares de participação, nos quais as
classes populares têm representação majoritária.”
(SANTOS, 2002, P.512)
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Dessa forma, com relação à inclusão de segmentos marginalizados do
processo de tomada de decisões públicas é consoante com os pressupostos
da democracia participativa, haja vista que a sociedade civil como um todo e
esses setores, em especial, deixam de ser apenas passivos e se tornam
sujeitos do processo.
A educação política é outro aspecto importante. O OP se fundamenta no
incentivo à participação como forma de quebrar o conhecido desinteresse pelos
assuntos públicos e desenvolver um censo de cidadania participativa e de
consciência coletiva.
Goulart (2006) afirma que o OP possui um caráter pedagógico e
inclusive que é basilar para o sucesso da iniciativa. O aprendizado de regras e
procedimentos das deliberações dentro do orçamento participativo indica um
caminho de ampliação gradual da participação nas assembleias. Como
exemplo, em Porto Alegre, o número de participantes na primeira rodada do
OP saltou de 628 em 1990 para mais de 16 mil em 2001.
Esse aumento da participação popular, de forma universal e impessoal,
diversificando os responsáveis no processo decisório, contribui de forma
significativa para reduzir tradicionais administrações patrimonialistas e
clientelistas, fortalecendo movimentos associativistas. O OP pode ser visto
como uma forma direta e concreta de participação nas decisões na esfera
pública. Nesta direção, Lüchemann (2007) argumenta que o OP possui forte
capacidade de formação de consensos não apenas em função deste
compartilhamento de interesses, como também de maior capacidade de
incorporação de lideranças sociais.
Abers (1998) defende que dentro de um processo flexível e
desburocratizado de organização, educação popular e negociação, a gestão
municipal ajudou grupos de bairros a se organizarem. Novos líderes populares
passaram por aprendizado de técnicas básicas de orçamento, que resultou na
promoção entre eles de uma ideologia de cooperação e de reciprocidade.
47
Alguns autores veem um outro lado do OP, criticando-o por criar uma
nova representação que não necessariamente transfere para a base a
capacidade de decisão final. Este modelo pode criar duplicação da esfera de
representação, embora seja mais bem distribuída geograficamente. Portanto,
as principais decisões do OP restringem-se aos representantes ou delegados
regionais, o que mostra uma nova forma de representação piramidal, na qual a
base define as prioridades, mas as decisões centrais dos investimentos são
dos representantes e dos tecnocratas.
Contra essa crítica, percebeu-se que com o desenvolvimento do OP a
dinâmica das relações públicas municipais mudou. Suas regras impessoais e
universais e a inclusão de uma nova diversidade de atores nos processos
decisórios faz diminuir a tradição clientelista na política local brasileira.
Para que esta mudança na visão dos governantes mude, Dias (2002)
define que a capacidade de influência dos cidadãos politicamente ativos sobre
eles acontece baseada em duas questões complementares entre si: a primeira
verifica até que ponto demandas populares são transformadas em políticas
públicas; e a segunda trata de observar como os representantes encaram e
lidam com a interferência externa sobre seus mandatos.
A primeira questão pode ser avaliada quando as pressões dos
participantes conseguem interferir na decisão dos representantes na esfera
pública. A eficácia dessas interferências produz um feedback estimulando e
reforçando a participação dos indivíduos. Com este aumento e fortalecimento,
a participação política produz efeitos ainda mais significativos sobre as
decisões dos representantes, em função do aumento da pressão que é
exercida sobre os mesmos.
A segunda questão trata das formas como os representantes veem o
processo de participação política dos cidadãos. Um olhar central sobre o
processo está no estabelecimento da democracia como valor universalizado
em sistemas representativos, por meio da incorporação das demandas
populares às escolhas políticas. Dessa forma, para Dias (2002), aquiescer à
vontade popular quando o povo é considerado o legítimo portador da soberania
48
política torna-se uma obrigação moral uma vez que esta vontade se expressa
de forma explícita.
Entretanto, existem representantes que não acreditam que esta forma de
participação popular seja a mais eficaz. O argumento fundamental é que os
cidadãos em geral são mal informados com relação aos procedimentos
políticos e muito vinculados aos interesses imediatos. Quando participam do
processo são movidos por interesses quase privados: a própria moradia, o
saneamento que chega às suas casas, a iluminação e o asfalto das ruas onde
moram, e assim sucessivamente.
Portanto, percebe-se que o OP coloca a população, principalmente os
mais carentes, com mais poder de decisão sobre onde será gasto o orçamento
público. Essa aproximação, além de contribuir para que o dinheiro público seja
mais bem distribuído, faz com que esses cidadãos contribuam para mudanças
mais efetivas das políticas públicas. Essa participação acaba tendo um efeito
dominó, influenciando outras pessoas a participarem e comparecerem às
assembleias deliberativas.
Esta mudança acabou por diminuir, de certa forma, o poder que o Poder
Legislativo tinha sobre o Orçamento Público. Antes do OP, como já foi dito
anteriormente, o Poder Legislativo, por meio de emendas, conseguia fazer as
mudanças que deliberasse nas sessões. Com a criação do OP, a população é
quem define para onde vai a verba pública, como que será gasto e o quanto
será gasto (dentro de um valor pré-definido pelo Poder Executivo). Com isso,
alguns vereadores (em sua maioria da bancada de oposição) se sentiram
coagidos a não mais emendar as decisões orçamentárias, por receio de que
isso causasse algum mal para sua imagem perante a população. Esse assunto
será melhor explanado no próximo item.
Os efeitos do OP sobre o Poder Legislativo
A Constituição de 1988 transferiu o poder de emendar a proposta
orçamentária ao Poder Legislativo. O efeito mais relevante que o OP
proporcionou sobre o Legislativo deu-se sobre o poder de emenda. Este sentiu-
se constrangido a fazê-las. De acordo com Ribeiro Dias (2002), se por um lado
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o Poder Executivo ficou mais fortalecido a partir da aliança feita com os
segmentos populares da sociedade, desequilibrando a balança entre os
poderes; por outro, a pressão popular tornou-se um poderoso inibidor da ação
do Legislativo em função dos efeitos negativos que esta poderia ocasionar do
ponto de vista eleitoral.
O fato é que como os Projetos de Lei Orçamentária passaram a ser
construídos pelo Executivo com o auxílio da sociedade civil, por meio do
Orçamento Participativo, qualquer alteração no mesmo poderia ser interpretada
como uma contrariedade à vontade popular.
Ribeiro Dias (2002) ainda ressalta que a pressão popular sobre os
vereadores não é apenas simbólica. Durante as reuniões legislativas para a
discussão das questões orçamentárias, o plenário da Câmara conta sempre
com uma assistência numerosa de membros do OP. A pressão, portanto, se
exerce de fato, diretamente, através de protestos contra a ação de vereadores
que apresentem emendas ao orçamento.
O constrangimento é sentido tanto coletivamente, em relação à
“diminuição do poder” da instituição legislativa, quanto individualmente, em
relação à ameaça de derrota eleitoral de cada vereador. Esse declínio do poder
individual, na realidade trata-se de uma questão muito mais simbólica, em
virtude do temor a uma reação negativa por parte do eleitorado à alteração do
plano traçado pelo Executivo juntamente ao OP.
A consequência desse constrangimento é a renúncia ao poder decisório
que é cabido aos vereadores. A ideia disseminada nas cidades de que a
democracia exercida de forma direta por meio do OP é mais eficaz na alocação
de recursos do que o mecanismo representativo efetuado pela Câmara,
somada à pressão popular dos participantes do OP, contribuiu para que os
vereadores reduzissem a sua participação no processo decisório.
Portanto, percebe-se que essa diminuição do poder da Câmara se deu
apenas por uma questão política criada pela própria casa. Na realidade o poder
de emendar não foi perdido ou diminuído. O OP, por criar mecanismos de
participação direta e por aumentar a fiscalização às decisões do Legislativo,
50
acabou por inibir o poder de emenda deste. Os vereadores, normalmente da
oposição, sentiam-se acuados a fazer qualquer tipo de emenda que fosse
contra as decisões já definidas durante as Assembleias do OP.
51
CONCLUSÃO
O Orçamento Participativo, como o próprio nome propõe, incentiva a
participação da população de forma direta nas decisões orçamentárias do
município. Esta participação muda o eixo dos debates onde são decididas as
prioridades dos investimentos públicos. O exemplo de Porto Alegre mostra com
bastante clareza essa questão.
Os resultados da implantação do OP são inúmeros. O principal deles é
aproximar o cidadão das decisões políticas. Quebrar a barreira histórica que
separava o povo das diretrizes orçamentárias é o fato que mais chama
atenção. Nos locais onde se conseguiu implantar o OP (Porto Alegre – PO,
Recife – PE, São Carlos – SP, Angra (RJ) e outros) fica clara a diminuição do
clientelismo e do paternalismo que tanto freiam o progresso brasileiro.
O OP, além de aumentar a participação popular nas decisões
orçamentárias, consegue aumentar o interesse da população a cobrar dos
políticos uma gestão limpa e eficiente. Muitos estudos e programas fornecem
evidências empíricas de que o orçamento participativo melhora o desempenho
da administração em termos de eficiência e promove maior equidade na
distribuição dos recursos públicos. O orçamento participativo tem demonstrado
a capacidade de se tornar um instrumento de participação da população de
baixa renda e de transferência de recursos materiais para essa faixa da
população, ao inverter prioridades estabelecidas há décadas, e limitar a ação
dos mediadores políticos, substituindo-os por fóruns nos quais a população
toma as principais decisões.
O processo do orçamento participativo – que objetiva, como em outras
experiências sérias, a radicalização da democracia, o fortalecimento da
participação popular e da transparência e o controle social da administração
pública – vem sendo aperfeiçoado pelas ferramentas de interatividade que a
Internet oferece, tendo contribuído, ao menos potencial e virtualmente, para
que o cidadão se torne algo mais do que um mero beneficiário de obras e
serviços públicos e passa a ser também um fiscal dos seus interesses e dos
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interesses da coletividade. Mais do que identificar, sugerir e indicar
investimentos prioritários, a população pode acompanhar todo o processo, da
licitação até a execução final, podendo assim cobrar maior eficiência
administrativa, caso alguma obra esteja com problemas.
Portanto, o OP além de tentar distribuir o orçamento público de forma
mais equânime, horizontaliza a administração por meio da ingerência do povo
nas decisões políticas. Isto significa um aumento do processo democrático. A
participação efetiva da população no processo decisório das políticas públicas
do Estado trás benefícios incalculáveis para o processo democrático. E este é
um caminho sem volta. Além do Brasil, vários países já adotaram o modelo
brasileiro de participação popular, com ótimos resultados.
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BIBLIOGRAFIA
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DIAS, Marcia Ribeiro. Sob o Signo da Vontade Popular: o orçamento
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PORTALTRANSPARÊNCIA
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55
FOLHA DE AVALIAÇÃO
