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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU
AVM FACULDADE INTEGRADA
A TRIBUTAÇÃO COMO SUSTENTAÇÃO DO APARATO ESTATAL E O EXERCÍCIO DA CIDADANIA
Por
Cassimira dos Santos Moura
Orientador: Cleber Gonzaga
TAPAUÁ/ AM
2012
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS – GRADUAÇÃO LATO SENSU
AVM FACULDADE INTEGRADA
A TRIBUTAÇÃO COMO SUSTENTAÇÃO DO APARATO ESTATAL E O EXERCÍCIO DA CIDADANIA
Apresentação de monografia (versão final) à
AVM Faculdade Integrada – Universidade
Cândido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão
Pública.
Por: Cassimira dos Santos Moura
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AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar ao meu Deus Todo Poderoso pelo privilégio, de mesmo à distância, poder fazer a especialização, aprimorando o conhecimento através da educação e erradicar da minha vida, parte da minha ignorância. Aos meus filhos Diêgo, Allan, Kayky e Maria Jeovanna e aos meus familiares, a minha eterna gratidão. Aos mestres da UCAM a oportunidade de chegar ao final do curso e concluir esta singela e humilde obra.
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DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho em especial aos meus
filhos Diego, Allan, Kayky e Maria Jeovanna
que me encorajam a prosseguir nos estudos,
apesar da correria e do estresse da
globalização, ainda encontram tempo para
conversas e estímulos valiosos.
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RESUMO
Tema recorrente na agenda contemporânea, a tributação é um fenômeno de extrema complexidade que pode ser visto de diversos ângulos. Neste trabalho acadêmico poderemos situar o contexto em que a tributação tem sido objeto de discussão por diversos estudiosos. Para compreendermos melhor as implicações e as mudanças ocorridas, nesta última década, faz-se necessário analisarmos a sua trajetória ao longo da história. Sistematizar estas tendências de cunho diversificado não é tarefa fácil. Sabemos do peso da carga tributária, na qual se revela mais perversos e socialmente injustos nos mais diversos setores da vida social. Seremos convidados a refletir sobre os objetivos da tributação do ponto de vista de diversos especialistas, como meio para se proporcionar o desenvolvimento e o exercício da cidadania. O ponto de partida é a realização de alguns de seus mais importantes conceitos, princípios e categorias. Não podemos esquecer, nesta seara, os inúmeros acordos de harmonização tributária firmados pelo Estado brasileiro. Sabemos que o segmento mais onerado pela tributação em nosso país é o consumidor. Isto é, da sociedade como um todo, são as classes médias e populares e os trabalhadores que arcam com a maior parte do ônus fiscal. Ademais, a excessiva tributação sobre o consumo implica em significativa oneração do produto, redução da demanda, restrição à produção, redução da oferta de emprego e prejuízo ao crescimento econômico. Assim, teremos contato com uma produção teórica riquíssima, desde a concepção de Nogueira (2000) a Borba (2007) que, com certeza, servirá de pesquisa para futuro trabalho acadêmico.
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METODOLOGIA
A tributação como sustentação do aparato estatal e o exercício da cidadania é
uma pesquisa bibliográfica que se enquadra no âmbito do método indutivo. Embora
conhecendo não só a existência, mas também, a importância de outros métodos
optou-se por este, por ser uma postura que melhor ajudará a refletir sobre o
problema a ser investigado.
Na delimitação do estudo, a presente pesquisa fará uma abordagem teórica
inerente ao tema proposto, com intuito de um melhor aprofundamento do
conhecimento científico, onde abordaremos as competências tributárias, os
processos e as possíveis conseqüências de sua arrecadação.
Adotaremos como principais teóricos Lemgruber (1999); Martin e Schumann
(1998); Grijó (2001), no qual nos remete ao questionamento sobre como as
mudanças institucionais interferem na estrutura da distribuição de renda no país.
Também, Pires e Paccini (1991) onde acrescentam que a definição tarifária é um
mecanismo regulatório e muito importante para a garantia do funcionamento
eficiente do mercado (...). Além de outros autores renomados na área, como:
Skidmore (1988), Singer (1976), Sartori (1994), Bovero (2002), dentre outros.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................08
1. Da Tributação e do Orçamento ...............................................................................10
1.1 Legislação previdenciária ......................................................................................16
1.2 O orçamento público .............................................................................................19
1.3 Receita pública ......................................................................................................23
2. Recolhimento de Tributos do SIAFI .......................................................................30
2.1 Receita tributária: princípios constitucionais tributários .......................................34
2.2 Reserva de lei complementar .................................................................................35
2.3 Tributos – conceitos e espécies ..............................................................................36
2.4 Espécies de tributos ...............................................................................................37
2.5 Da tributação das Oscips ........................................................................................42
3. Gastos Públicos e a Lei de Wagner ..........................................................................44
3.1 Modelos microeconômicos ....................................................................................50
4. A Economia Enquanto Ciência .....................................................................52
4.1 Eficiência econômica e regulação tarifária ..................................................54
4.2 Receitas recessivas para combater a inflação ...............................................61
5. Globalização Tributária ................................................................................65
5.1 Repercussões na tributação brasileira ..........................................................69
5.2 O estado e as políticas públicas ...................................................................77
CONCLUSÃO ................................................................................................82
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................85
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INTRODUÇÃO
Relembrando um pouco a história, nosso país foi constituído dentro de uma
tradição excludente e autoritária, a partir da colonização portuguesa, que só foi superada
quando os brasileiros, unidos, atuaram no processo de restauração da democracia e do
Estado de direito ao fim do regime militar.
Essa união foi vivida na Assembléia Nacional Constituinte, que representava uma
excepcional oportunidade histórica de dar ao país a mais nacional de suas constituições.
Assim, em 05 de outubro de 1988, foi promulgada a Constituição Cidadã, resultado
desse especial momento histórico de mobilização da sociedade brasileira e de atitude de
homens e mulheres que desejavam um novo Brasil, com igualdade para todos. Logo em
seu primeiro artigo, no parágrafo único, temos destacado a importância de cada cidadão:
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente”. Criada para vivermos com dignidade e justiça, a Constituição Brasileira
de 1988 definiu formas de participação popular.
O tema “A tributação como sustentação do aparato estatal e o exercício da
cidadania” é uma pesquisa bibliográfica referente à tributação, sendo que a questão
central deste trabalho é investigar por que as contribuições sociais apresentam uma
ameaça para a democracia. A temática aqui sugerida é de fundamental relevância, pois a
grande reclamação por parte da sociedade brasileira no tocante à cobrança dos impostos
diz respeito ao não retorno em termos de qualidade dos serviços prestados pelo Estado,
como: saúde, educação, segurança, moradia, saneamento básico, entre outras ações de
suma importância para o bem-estar da população.
São, portanto, objetivos desta pesquisa: conhecer a importância da tributação como
sustentação do aparato estatal para a democracia na atualidade; desvelar como os
processos da tributação favorecem o crescimento econômico e o desenvolvimento do
país; discriminar as principais competências tributárias e examinar as possíveis
conseqüências da arrecadação tributária para o exercício da cidadania.
No primeiro capítulo, trataremos de definir o conceito de tributação e sua
distribuição com relação às esferas governamentais. Mostraremos no segundo capítulo o
recolhimento de tributos do SIAFI, onde serão examinados, entre outras temáticas, os
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conceitos básicos de direito tributário, bem como a sua estruturação. Abordaremos no
terceiro capítulo, um pouco da Lei de Wagner e suas constatações, baseadas em
observações empíricas, sobre o crescimento dos gastos públicos. Neste capítulo será
relatado como os gastos públicos sofreram grandes impactos com a expansão cultural e
com o bem-estar, principalmente, com referência à educação e à distribuição de renda.
No capítulo quarto, exploraremos sobre a economia enquanto ciência e examinaremos o
principal conflito que divide a ciência econômica contemporânea, que tem por objetivo
a inflação. Ao longo do quinto capítulo discorreremos sobre o papel da Globalização
Tributária e suas repercussões na tributação brasileira. Além de, discorrer sobre o
Estado e as políticas públicas e sua relação básica entre o liberalismo e a democracia em
geral.
Nosso interesse mais específico, porém, se volta para o vértice da tributação para o
contexto desse novo mundo, o mundo da globalização. Dentro desse campo específico,
duas importantes funções foram apontadas para o tributo. A primeira se refere ao
humanismo. Através dela se postula a utilização do instrumental tributário para
viabilizar a concretização de uma sociedade voltada para o homem. Na segunda, o
mesmo papel é proposto com objetivos mais ambiciosos, o de tornar a globalização
também uma esfera de concretização de valores humanistas em escala planetária.
Sob os paradigmas engendrados pelo Estado Burguês (ou Estado - Nação), a
tributação se instituiu como um espaço de liberdade (legalidade tributária e
universalização dos deveres e direitos do contribuinte) na medida em que seu
fundamento se tornou o consentimento dos cidadãos. Essa mesma liberdade, contudo,
não impediu que se instalasse na nova sociedade (burguesa) mais uma vez a
desigualdade, na medida em que o peso da tributação recaiu sobre os segmentos da
sociedade mais frágil.
Foi nesse ambiente de iniqüidade social que a tributação, tal como ocorrera antes da
Revolução Francesa, mais uma vez fosse usada como instrumento de dominação. Mais
do que de dominação, da opressão de uma classe sobre outras. O tributo, uma das mais
antigas criações da humanidade entra em cena para cumprir seu destino “servir de
instrumento de liberdade ou de servidão” (NOGUEIRA, 2000, p.6).
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CAPÍTULO I
DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO
Para a manutenção do Estado brasileiro, faz-se necessário que o mesmo tenha
um poder de arrecadação tributária a fim de custear uma série de atividades inerentes
ao próprio Estado. Sendo o Brasil uma república federativa, os três níveis de
governo (federal, estadual e municipal) podem cobrar impostos previstos na
constituição e em retribuição à sociedade devem prestar uma gama de serviços, com
qualidade. Porém, não podem deixar de levar em conta o controle com os gastos
públicos, que foram disciplinados recentemente pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
De acordo com o Art. “Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências
Recentes”, de Andréia Teixeira Lemgruber (1999), as competências tributárias são
assim distribuídas:
• União (Governo Federal) – compete à União os impostos sobre
Importação (II), Exportação (IE), Renda de Proventos de Qualquer
Natureza (IR), Produtos Industrializados (IPI), Operações de Crédito,
Câmbio e Seguro ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF),
Propriedade Territorial Rural (ITR) e sobre Grandes Fortunas (IGF). Esse
último ainda não se encontra instituído, embora prevista sua instituição
em nível constitucional.
Além dos impostos acima relacionados, a União tem competência exclusiva
para instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de
interesse de categorias profissionais ou econômicas. Os demais níveis de governo
somente podem instituir uma única contribuição, a relativa ao custeio da previdência
social de seus funcionários.
As contribuições sociais podem ter três bases de cálculo, a saber: folha de
pagamento, lucro ou faturamento. No Brasil, todas essas bases têm sido utilizadas de
modo a financiar a seguridade social. A arrecadação incidente sobre folha de
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pagamento não tem sido suficiente para cobrir as despesas da área da previdência
social. Aliás, o Brasil, como tantos outros países no mundo, também tem sofrido os
efeitos do sistema de repartição simples da previdência pública, levando a que o
sistema opere praticamente sem nenhuma poupança.
Segundo a autora, as principais contribuições instituídas pela União são as
seguintes: sobre a Folha de Pagamento dos empregados; Financiamento da
Seguridade Social, tendo por base de cálculo o faturamento das empresas
(COFINS); Programa de Integração Social (PIS); Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PASEP); sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL), e,
Movimentação Financeira (CPMF) com destinação específica para a saúde.
• Estado e Distrito Federal (Governos Intermediários) – os Estados e o
Distrito Federal têm competência para instituir impostos sobre circulação
de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicações (ICMS); Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA) e Transmissão Causa Mortis de Bens Imóveis e
Doação (ITCD) de qualquer bem ou direito.
• Municípios (Governo Local) – por sua vez competem aos municípios os
impostos incidentes sobre propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU); Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e Transmissão Inter Vivos
de Bens Imóveis (ITBI).
Na Constituição de 1988, Seção II, das Limitações do Poder de tributar, em
seu Art. 150, fica evidente que, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I. Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
II. Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão da ocupação
profissional, ou função por eles exercida, independentemente da
denominação jurídico dos rendimentos, títulos ou direitos;
III. Cobrar tributos:
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a) Em relação a fatos geradores, ocorrido antes do início da vigência da lei que os
houver instituído ou aumentado;
b) No mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou;
IV. Utilizar tributo com efeito de confisco;
V. Estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela
utilização de vias conservadas pelo Poder Público;
VI. Instituir imposto sobre:
a) Patrimônios, renda ou serviços, uns dos outros;
b) Templos de qualquer culto;
c) Patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações,
das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de
assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
d) Livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.
§ 1º A vedação do inciso III, b, não se aplica aos impostos previstos nos artigos
153, I, II, IV e V, e 154, II.
§ 2º A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e às fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e
aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
§ 3º As vedações do inciso VI, a, e do parágrafo anterior não se aplicam ao
patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades
econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em
que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem
exonera o promitente comprador da obrigação de pagar impostos relativamente ao
bem imóvel.
§ 4º As vedações expressas no inciso VI, alínea b e c, compreendem somente o
patrimônio, a renda e os serviços, relacionados com as finalidades essenciais das
entidades nelas mencionadas.
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§ 5º A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos
acerca dos impostos que incidam sobre mercadoria e serviços.
§ 6º Qualquer anistia ou remissão que envolva matéria tributária ou
previdenciária só poderá ser concedida através de lei específica, federal, estadual ou
municipal.
Art. 151 - É vedado à União:
I - Instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que
implique distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal ou a
Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais
destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as
diferentes regiões do país;
II - Tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios, bem como, a remuneração e os proventos dos respectivos
agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus
agentes;
III - Instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios.
Art. 152 – É vedado aos Estados, ao Distrito federal e aos Municípios estabelecer
diferenças tributárias entre bens e serviços de qualquer natureza, em razão de sua
procedência ou destino.
Contudo, no que se refere à Seção VI, da Repartição das Receitas Tributárias, em
seu Art. 157 desta Constituição, pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I - O produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por
eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
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II - Vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no
exercício da competência que lhe é atribuída pelo Art. 154, I.
Art. 158 – Pertencem ao Município:
I - o produto da arrecadação do imposto da união sobre renda e proventos de
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título,
por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto de arrecadação do imposto da União sobre
propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados;
III - cinqüenta por cento do produto de arrecadação do imposto da União sobre
propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado
sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo Único. As parcelas de receitas pertencentes aos Municípios,
mencionados no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios;
I. Três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em
seus territórios;
II. Até um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual, ou, no caso dos
Territórios, lei federal.
Art. 159 – A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte
forma:
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a) Vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal;
b) Vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos
municípios;
c) Três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições
financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de
desenvolvimento, ficando assegurada ao Semi Árido do Nordeste a metade dos
recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez
por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das
respectivas exportações de produtos industrializados.
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no
inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de
qualquer natureza pertencentes aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
nos termos do disposto nos Art. 157, I e 158, I.
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte
por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser
distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esse, o critério de
partilha nele estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios, vinte e cinco por cento
dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observado os critérios
estabelecidos no Art. 158, Parágrafo Único, I e II.
Art. 160 – É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos
recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
Parágrafo Único. Essa vedação não impede a União de condicionar a entrega de
recursos ao pagamento de seus créditos.
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Art. 161 – Cabe à lei complementar:
I. Definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158. Parágrafo Único, I;
II. Estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o Art.159,
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilíbrio sócio econômico entre Estados e entre
Municípios;
III. Dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das
quotas e da liberação das participações previstas nos Arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo Único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas
referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até
o último dia do mês subseqüente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos
tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributária,
entregues e a entregar, e a expressão numérica dos critérios de rateio. Parágrafo
Único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por
Estados e por Município; os dos Estados, por Município.
1.1 Legislação previdenciária
A Legislação Previdenciária, Lei nº 9.317, de 05 de dezembro de 1996, em seu
Anexo III “Dispõe sobre o regime tributário das microempresas e das empresas de
pequeno porte, institui o Sistema Integrado de pagamento de impostos e
Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte – SIMPLES, dá
outras providencias” (LP. Lei nº 8.212 (custeio) e 8.213 (benefício), 24/07/1991, 4ª
ed., maio 2000).
Capítulo I – das Disposições Preliminares
Art. 1º Esta Lei regula, em conformidade com o dispositivo no art. 179 da
Constituição, o tratamento diferenciado, simplificado e favorecido, aplicável às
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microempresas e as empresas de pequeno porte, relativo aos impostos e às
contribuições que menciona.
Capítulo II – da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte
Art. 2º Para os fins do dispositivo nesta Lei considera-se:
I – microempresa, a pessoa jurídica que tenha auferido, no ano-calendário, receita
bruta igual ou inferior a R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais);
II – empresa de pequeno porte, a pessoa jurídica que tenha auferido, no ano-
calendário, receita bruta superior a R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais) e igual ou
inferior a R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais).
§ 1º No caso de início de atividade no próprio ano-calendário, os limites de que
trata o inciso I e II serão proporcionais ao número de meses em que a pessoa jurídica
houver exercido atividade, desconsideradas as frações de meses.
§ 2º Para os fins do disposto neste artigo, considera-se receita bruta o produto da
venda de bens e serviços nas operações de conta própria, o preço dos serviços
prestados e o resultado nas operações em conta alheia, não incluídas as vendas
canceladas e os descontos incondicionais concedidos.
Capítulo III – do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições – SIMPLES
Art. 3º A pessoa jurídica enquadrada na condição de microempresa e de empresa
de pequeno porte, na forma do art. 2º, poderá optar pela inscrição no Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte – SIMPLES.
§ 1º A inscrição no SIMPLES implica pagamento mensal unificado dos seguintes
impostos e contribuições:
a) Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas – IRPJ;
b) Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do
Patrimônio do Servidor Público – PIS/PASEP;
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c) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL;
d) Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – COFINS;
e) Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI;
f) Contribuições para a Seguridade Social, a cargo da pessoa jurídica, de que
trata o art. 22, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, o art. 25 da Lei nº
8.870, de 15 de abril de 1994 e a Lei Complementar nº 84, de 18 de janeiro 11
de 1996.
§ 2º O pagamento na forma do parágrafo anterior não exclui a incidência dos
seguintes impostos ou contribuições, devidos na qualidade de contribuinte ou
responsável, em relação aos quais será observada a legislação aplicável às demais
pessoas jurídicas:
a. Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou Relativas a Títulos
ou Valores Mobiliários - IOF;
b. Imposto sobre Importação de Produtos Estrangeiros – II;
c. Imposto sobre Exportação, para o Exterior, de Produtos Nacionais ou
Nacionalizados – IE;
d. Imposto de Renda, relativo aos pagamentos ou créditos efetuados pela pessoa
jurídica e aos rendimentos ou ganhos líquidos auferidos em aplicações de
renda fixa ou variável, bem assim relativo aos ganhos de capital obtidos na
alienação de ativos;
e. Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR;
f. Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira – CPMF;
g. Contribuição para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS;
h. Contribuição para a Seguridade Social, relativa ao empregado.
§ 3º A incidência do imposto de renda na fonte relativa aos rendimentos e ganhos
líquidos auferidos em aplicações de renda fixa ou variável e aos ganhos de capital,
na hipótese da alínea “d” do parágrafo anterior, será definitiva.
§ 4º A inscrição no SIMPLES dispensa a pessoa jurídica do pagamento das
demais contribuições instituídas pela União.
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Art. 4º O SIMPLES poderá incluir o Imposto sobre Operações Relativas à
Circulação de Mercadorias e sobre Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal – ICMS ou o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS
devido por microempresas e empresa de pequeno porte, desde que a Unidade
Federada ou o município em que esteja estabelecida venha a ele aderir mediante
convênio.
§ 1º Os convênios serão bilaterais e terão como partes a União, representada pela
Secretaria da Receita Federal, e a Unidade Federada ou o município, podendo
limitar-se à hipótese de microempresa ou de empresa de pequeno porte.
§ 2º O convênio entrará em vigor a partir do terceiro mês subseqüente ao da
publicação, no Diário Oficial da União, de seu extrato.
§ 3º Denunciado o convênio, por qualquer das partes, a exclusão do ICMS ou do
ISS do SIMPLES somente produzirá efeito a partir de 1º de janeiro do ano-
calendário subseqüente ao da sua denúncia.
De acordo com o art. 6º, da Lei nº 9.317, de 05/12/1996, “O pagamento unificado
de impostos e contribuições, devidos pela microempresa e pela empresa de pequeno
porte, inscritas no SIMPLES, será feito de forma centralizada, até o décimo dia do
mês subseqüente àquele em que houver sido auferida a receita bruta” (LP. Lei nº
8.212 (custeio) e 8.213 (benefício), 24/07/1991, 4ª ed., maio/2000).
1.2 O orçamento público
O orçamento público representa, historicamente, uma tentativa de restringir, de
disciplinar o grau de arbítrio do soberano, de estabelecer algum tipo de controle
legislativo sobre ação dos governantes, em face de suas prerrogativas de cobrarem
tributos da população. Ou seja, o Orçamento Público compreende a elaboração e
execução de três leis, a saber: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias
(LDO) e o orçamento anual (LOA), que em conjunto, materializam o planejamento e
a execução das políticas públicas federais. O marco deste acontecimento ocorre com
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o Artigo 12 da Magna Carta, outorgada pelo Rei João Sem Terra, em 1217, na
Inglaterra, o qual estabelecia que:
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, se não pelo
seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei,
fazer seu primogênito cavaleiro, casar sua filha mais velha uma
vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”
(GIACOMONI, 1996, p. 41).
Com a finalidade de aumentar a consistência do orçamento ao auxiliar o controle
parlamentar sobre os executivos, foram criadas regras, linhas de ações, para nortear
a confecção do orçamento, chamadas de princípios orçamentários. Tais princípios
podem ser definidos como:
1. Princípio da Unidade – no qual todos os orçamentos devem ser
consolidados em apenas um orçamento, para conhecimento do desempenho
global das finanças públicas. A Constituição de 1998, no seu art. 165 § 5º,
trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do
orçamento anual que passa a ser integrado pelos orçamentos de todas as
entidades da administração pública, sendo dividido nas seguintes partes:
• O orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas
as unidades e entidades da administração direta e indireta;
• O orçamento de investimento das empresas estatais;
• O orçamento das entidades de seguridade social.
2. Princípio da Universalidade – o orçamento deve conter todas as receitas e
todas as despesas do governo. O princípio da universalidade está claramente
incorporado na legislação orçamentária brasileira. Na lei nº 4. 320/64, o
cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:
• Art. 3º, a Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas,
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo
Único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de
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crédito por antecipação de receita, as emissões de papel-moeda e
outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiro.
• Art. 4º, a Lei do Orçamento compreenderá todas as despesas
próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou
que por intermédio deles se devem realizar, observando o
dispositivo no artigo 2º.
3. Princípio da anualidade – o orçamento é estruturado de tal forma que com o
seu acompanhamento se possa exercer um controle prévio, concomitante e
subseqüente por parte do Legislativo. Esse controle deve ser realizado o
mais freqüente possível, sendo um ano o estabelecido para que a
administração pública execute o orçamento.
4. Princípio da discriminação ou especialização – determina que “as receitas e
despesas, devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal
forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
aplicação” (Giacomoni, 1996, p.76).
Com uma maior amplitude de planejamento e discriminação dos recursos
oriundos e aplicados, todas as receitas e despesas estarão contempladas no
orçamento e poderão ser vislumbradas detalhadamente; um controle mais minucioso
poderá ser exercido antes, durante e depois da execução orçamentária.
5. Princípio da exclusividade – esse princípio surgiu com o objetivo de
impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural rapidez de sua
tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de
matérias outras que nada tinham a ver com questões financeiras.
Na Constituição Federal, o princípio aparece no § 8º, do artigo 165: “A Lei
Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação das despesas, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei” (CF, Art. 165, § 8º).
22
6. Princípio da publicidade – o princípio da publicidade é uma das “regras de
observância permanente e obrigatória para o bom administrador” (Meirelles,
1996, p. 82). Segundo o autor, p. 86, “publicidade é a divulgação oficial do
ato para o conhecimento público e início de seus efeitos externos”. Por sua
importância e significação e pelo interesse que desperta, o orçamento
público deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princípio é
cumprido, pois, como as demais leis, são publicadas nos diários oficiais.
7. Princípio do orçamento bruto – a Lei nº 4320/64 consagra o princípio no seu
artigo 6º: “Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções”. Assim, o princípio do
orçamento bruto reforça o sentido de evidenciação da contabilidade.
Evidenciando o que realmente está consignado no orçamento pelo valor
bruto é a informação correta do patrimônio da entidade, e caso, futuramente,
a entidade deva deduzir deste valor alguma transferência, esta operação
ficará demonstrada na informação contábil.
8. Princípio da não-afetação das receitas – a receita não deve estar vinculada a
nenhuma despesa em especial. “Nenhuma parcela da receita geral poderá
ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos”
(SILVA, S. Sant’Anna, in apud Giacomoni, 1996, p. 75). Recursos
excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem
significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de
maior prioridade.
A Constituição Federal de 1988 veda claramente a vinculação das receitas,
porém, esta mesma Constituição abre algumas exceções como o que está exposto no
Art. 167 (...): IV – “a vinculação da receita de impostos a órgãos, fundos ou
despesas, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e
desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de
23
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem assim o disposto no § 4º deste artigo” (CF, art. 167).
9. Princípio da clareza – o orçamento público possui uma linguagem contábil
para fornecimento de maiores informações. Suas diversas classificações são
demonstradas por números. Para um conhecedor dessas classificações, o
orçamento é simples, o maior problema está em preparar os cidadãos para
esta linguagem. A partir do momento que se conhece esta linguagem, os
cidadãos poderão exercer um maior controle orçamentário em prol de um
planejamento mais responsável e com a própria participação dos cidadãos.
10. Princípio do equilíbrio – inicialmente, foi criado este princípio para que
orçamento mantivesse o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os
valores de receita e de despesa. “(...) apresenta-se esse princípio, ao
determinar que o montante das despesas, não deve ultrapassar a receita
prevista para o período, como um meio de limitar o conhecimento dos
gastos governamentais” (Pereira, 1999, p. 142).
A evolução do conceito de princípio do equilíbrio está intimamente ligada à
evolução do Estado. Concedido primeiramente como inibidor dos gastos públicos na
concepção clássica, onde não havia intervenção estatal, este princípio referia-se à
restrita atuação do Estado e moderação dos seus gastos. O Estado evoluiu em sua
prestação de serviços para a sociedade, querendo suprir um vácuo que não foi
preenchido pela empresa privada. A necessidade de regularizar a economia
aprimorou o princípio do equilíbrio, demonstrando uma abrangência maior no
planejamento da obtenção de receitas e na efetivação dos gastos, dada a dificuldade
cada vez maior da obtenção de recursos e o crescimento da necessidade dos
dispêndios que só o Estado poderia fazer para melhorar a economia.
1.3 Receita pública
Segundo (Kohama1993), “receita pública é todo o dinheiro que a Administração
Pública arrecada para ser aplicado nas obras, nas políticas públicas de saúde, de
24
educação, de segurança, etc. Trata-se da entrada de recursos que, integrando-se ao
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no
passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo” (Apostila Gestão
Pública, disc. Auditoria pública, p.15).
Assim, o conceito de receita pública é abrangente, estendendo-se ao recebimento
de todos os recursos públicos, sendo eles para configurar a receita propriamente dita
ou simplesmente em caráter de simples depositário para futura devolução. A receita
pública no sentido genérico é então:
“Todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja
efetivado através de numerário ou outros bens representativos de
valores – que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de
leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a
favor do Estado -, quer seja oriundo de alguma finalidade
específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como
depositário dos valores que não lhe pertencerem” (KOHAMA,
1993, p. 78).
A receita é um dos componentes do orçamento público. Sua estimativa deve ser
tecnicamente projetada para assumir a característica mais real possível na sua
previsão. Baseadas nas receitas estimadas serão priorizadas as metas para o atingi
mento do objetivo proposto no orçamento.
O orçamento público, para uma riqueza maior de detalhes de seu planejamento,
possui uma série de classificações contábeis tanto nas receitas como nas despesas.
Essas classificações permitem um acompanhamento e gerenciamento do que foi
planejado e o que foi efetivamente realizado. Devido à forma contábil, o relatório
orçamentário é organizado com classificações representadas por números em uma
estrutura previamente determinada. Conforme a própria Lei 4.320/64 relata, todas as
receitas orçamentárias serão classificadas no orçamento.
Observa-se, portanto, que a receita pública pode ser classificada como Receita
Orçamentária e Receita Extra-orçamentária, abrangendo recebimento de todos os
25
recursos públicos, sendo eles para configurar a receita propriamente dita ou
simplesmente em caráter de simples depositário para futura devolução.
• Receita Orçamentária – é a receita pública propriamente dita. Na visão de
Baleeiro “é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer
reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto,
como elemento novo e positivo” (BALEEIRO, 1990, p. 116).
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, representa o marco fundamental da
Classificação da Receita Orçamentária. No capítulo II da referida lei, intitulado da
RECEITA, o texto legal trata das entidades de Direito Público interno, ou seja, da
União, dos Estados, dos Municípios e respectivas autarquias, explicitando em seu
próprio corpo, no art. 11, § 4º, a discriminação das fontes de receitas pelas duas
categorias econômicas básicas, as receitas correntes e as receitas de capital. Ainda
no próprio texto, o art. 8º, § 1º, estabelece que os itens da discriminação da receita
mencionados no art. 11 serão identificados por números de código decimal, na
forma do Anexo III da referida lei. O conjunto de informações que formam o código
é conhecido como classificação por natureza de receita.
No decorrer do tempo, esse anexo sofreu várias alterações, incorporando as
transformações econômicas do país e seu reflexo nas receitas públicas.
• Receita extra-orçamentária – a receita extra-orçamentária não consta do
orçamento e compreende as entradas em dinheiro ou créditos de terceiros, de
que o Estado é devedor como simples depositário ou como agente passivo da
obrigação. Trata-se de uma entrada compensatória no ativo e passivo
financeiro, ou seja, valor que o Estado recebe com a obrigação de devolver ou
pagar a quem de direito.
Apresentaremos alguns exemplos, tais como: depósitos que futuramente serão
restituídos, retenções na fonte (impostos e outros), cauções em espécies e
consignações.
26
Enquadra-se ainda como receita extra-orçamentária a conta Restos a Pagar para
compensar sua inclusão na despesa orçamentária no momento de sua inscrição, e as
operações de crédito por antecipação de receita.
• Receitas Originárias ou de Economia Privada – é a receita originária do
patrimônio público. O Estado como explorador de atividades privadas, tendo
seus recursos provenientes da exploração dos seus bens.
• Receitas Derivadas ou de Economia Pública – são receitas impostas por lei,
“aquelas derivadas do exercício do poder que o Estado tem de tributar lucros
ou rendimentos e os bens da coletividade. Estas receitas são caracterizadas
pela imposição legal do Estado para a sua arrecadação” (PIRES, 2002, p.
134).
1.3.1 Quanto à Origem ou Natureza
Esta classificação refere-se à natureza da receita. A receita pode ser de natureza
do Estado e vir a aumentar seu patrimônio por não ter restrições, sendo previstas na
lei orçamentária anual, ou pode ter a natureza de restituição, configurando o Estado
um mero depositário desse recurso que futuramente será devolvido.
1.3.2 Classificação legal da receita
Conforme exigência da lei 4.320/64, ressalvadas as operações de crédito por
antecipação de receita, as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias
no ativo e passivo financeiros (art. 3º § único), “... serão classificadas como receita
orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as
provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento” (art.
57).
Essas classificações permitem um acompanhamento e gerenciamento do que foi
planejado e o que foi efetivamente realizado. Devido à forma contábil, o relatório
orçamentário é organizado com classificações representadas por números em uma
estrutura previamente determinada. Conforme a própria lei 4.320/64 relata, todas as
receitas orçamentárias serão classificadas no orçamento.
27
1.3.3 Desdobramento da Categoria Econômica
Os desdobramentos da categoria econômica das receitas correntes e das receitas
de capital oferecem uma visão mais analítica da origem dos recursos ingressados no
patrimônio da entidade. Assim, podemos analisar a receita corrente de origem
tributária, cuja fonte para tal receita é o imposto. Mais analiticamente temos que o
imposto específico é sobre a produção e a circulação de mercadorias que, por fim,
nos relata ser o Imposto sobre Produtos Industrializados.
Devido à necessidade de informações crescente o nível nacional das contas
públicas, busca-se uma uniformização nas classificações, surge assim a Portaria
Interministerial 163, de 04 de maio de 2001, alterada posteriormente pela Portaria
Interministerial 325, de 27 de agosto de 2001. Essa portaria substitui o Anexo II da
Lei 4.320/64 e alterações que existiram posteriormente. E a partir de 2002 todas as
esferas utilizam sua classificação.
Com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seu art. 51, que
impõe a consolidação nacional e por esfera de governo dos entes federativos, a
portaria 163 reforça esse intuito quando “Dispõe sobre normas gerais de
consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios”.
No art. 2º, a LRF conceitua a Receita Corrente Líquida. Esta receita, por sua vez,
é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também
correntes, deduzidos:
• Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por
determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na
alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da
Constituição;
• Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação
constitucional;
28
• Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores
para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira.
Entre as principais vinculações criadas pela Constituição Federal de 1988,
podem-se destacar: os recursos destinados à educação, conforme o art. 212, o qual
determina que no mínimo 18% das receitas dos impostos sejam destinados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino; as contribuições sociais elencadas no
art. 195, as quais são vinculadas ao financiamento do orçamento da seguridade
social; e, os recursos aos Estados e Municípios, por intermédio de transferências
automáticas de receitas. Porém, no que diz respeito às vinculações criadas após a
Constituição Federal de 88, a Contribuição Provisória sobre a Movimentação
Financeira (CPMF), instituída pela Emenda Constitucional no 12/96, cujos recursos,
à época, eram inteiramente destinados à saúde, e que, atualmente, também são
vinculadas à Previdência Social e ao Fundo de Erradicação e Combate à pobreza, era
uma cobrança que incide sobre todas as movimentações bancárias, exceto
negociações de ações na Bolsa, saques de aposentadorias, seguro-desemprego,
salários e transferências entre contas-correntes de mesma titularidade.
Salienta-se que significativa parcela de responsabilidade no aumento das receitas
vinculadas está associada ao crescimento da participação das contribuições sociais
no total de recursos arrecadados, em decorrência tanto da criação de novas
contribuições, como foi o caso da CPMF, quanto do aumento de alíquotas CSLL e
do COFINS. O resultado deste processo foi o aumento expressivo de vinculações de
recursos que, a partir de 1990 tem mantido a sua participação em torno de 75,0% do
total das receitas federais.
A portaria 163 impõe a utilização de uma mesma classificação orçamentária para
as receitas orçamentárias e para as despesas orçamentárias no âmbito nacional para
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Neste contexto, podemos concluir que a receita corrente é uma receita tributária,
de contribuição, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e transferências
correntes. Já a receita de capital, porém, são receitas oriundas de contribuição de
29
dívidas, da conversão, em espécie de bens de direitos, recursos recebidos destinados
a atender despesas de capital e outras.
30
CAPÍTULO II
RECOLHIMENTO DE TRIBUTOS DO SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é
um sistema de teleinformática que processa a execução orçamentária, financeira,
patrimonial e contábil de entidades da Administração Federal direta e indireta,
constituindo uma modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas com
a administração financeira dos recursos da União. Esse sistema integra os
procedimentos relativos à contabilidade e à administração orçamentária e,
essencialmente, à programação financeira.
O SIAFI tem como principais funções:
1. Promover aos órgãos da Administração Pública mecanismos adequados ao
controle diário de execução orçamentária, financeira e contábil;
2. Fornecer meios para a agilização da programação financeira, otimizando a
atualização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos
recursos da Caixa do Tesouro Nacional;
3. Permitir que a Contabilidade Aplicada à Administração Pública seja uma
fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da
Administração Pública;
4. Integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal, além
de, proporcionar a transparência dos Gastos Públicos.
Para entendermos como funciona o Sistema Público de pagamento de contas,
devemos primeiro entender o conceito de despesa pública.
De acordo com Aliomar Baleeiro, o conceito de despesa pública pode significar:
31
[...] o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos...;
Ou
[...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga os entes da União somente a
‘contraírem’ despesas que já tenham sido previstas no orçamento.
A Constituição Federal em seu Art. 164, § 3, determina que todas as
disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos agentes financeiros, sejam
transferidas para o Banco Central, em uma conta única centralizada, sendo o Banco
do Brasil o agente financeiro do Tesouro Nacional.
A instituição da Conta Única possibilitou a racionalização da administração
financeira, agilizando os processos de transferência de recursos e os pagamentos a
terceiros.
As regras para essa unificação dos recursos do Tesouro Nacional em Conta Única
foram estabelecidas inicialmente no decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986:
Art. 3º - “Os recursos de caixa do Tesouro Nacional compreendem o produto das receitas da União, deduzidas as parcelas ou cotas-partes dos recursos tributários e de contribuições, destinadas aos Estados, ao Distrito Federal, aos Territórios e aos Municípios, na forma das disposições constitucionais vigentes. Parágrafo Único – O Banco do Brasil S.A fará o crédito em conta dos beneficiários mencionados neste artigo tendo em vista a apuração e a classificação da receita arrecadada, bem assim os percentuais de distribuição ou índices de rateio definidos pelos órgãos federais competentes, observados os prazos e condições estabelecidos na legislação específica” (Decreto-Lei nº 1.805/80, § 1º, do art. 2º).
Art. 5º - “O pagamento da despesa, obedecidas às normas reguladas neste decreto, será feito mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional” (Decreto – Lei nº 200/67, parágrafo único do art. 92).
A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14 de dezembro de 1998,
atual MP 2.170- 36, de 23 de agosto de 2001, as disponibilidades das Autarquias,
32
Fundos e Fundações públicas passaram obrigatoriamente a ser movimentados sob os
mecanismos da conta única.
O SIAFI foi implantado em 1987, se tornando, desde então, um importante
instrumento para o acompanhamento e controle da execução orçamentária,
financeira e contábil do Governo Federal. Ele é um mecanismo que integra, através
de terminais de computador, milhares de unidade da Administração Pública em todo
o país.
São integrados ao Sistema os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, incluindo a administração direta, como os tribunais, as câmaras
legislativas e os ministérios, e também as entidades administração indireta como as
autarquias, as fundações públicas.
Além das entidades públicas vinculadas ao Governo Federal, entidades estaduais,
municipais e privadas utilizam o SIAFI mediante convênio ou termo de cooperação.
Fundamentalmente, o SIAFI representa um sistema informatizado de
processamento da contabilidade do Governo Federal. Cada unidade administrativa
do Governo está ligada “on-line” ao SIAFI, e realiza no sistema os registros
contábeis correspondentes aos seus atos de gestão.
Os recursos de caixa do Tesouro são colocados à disposição das unidades
também mediante registro contábil, no qual se apropria, à conta de disponibilidade
financeira de entidade beneficiária, o montante que lhe está sendo destinado.
A unidade, possuindo limite de saque a conta única em conta contábil específica,
poderá emitir no SIAFI as ordens bancárias – documentos utilizados para a
realização dos pagamentos do Governo Federal.
Os principais documentos utilizados no SIAFI são os seguintes:
Nota de Dotação – ND
33
Esta nota destina-se ao registro de detalhamento dos créditos previstos no
Orçamento Geral da União, bem como a inclusão destes créditos;
Nota de Movimentação de Crédito – NC
Fundamentalmente esta nota destina-se ao registro dos eventos vinculados à
transferência de créditos, entre unidades gestoras e entre órgãos;
Nota de Empenho – NE
Destina-se a registrar os eventos vinculados ao comprometimento de despesa
(empenho), bem como aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anulação
de despesa;
Ordem Bancária – OB
Destina-se ao pagamento de compromissos, bem como à liberação de recursos
para fins de adiantamento de suprimento de fundos;
Guia de Recebimento – GR
Destina-se a registrar os eventos vinculados ao recolhimento de numerário à
conta bancária da unidade gestora;
Nota de Lançamento – NL
Destina-se ao registro da apropriação/liquidação de receitas e despesas, bem
como ao de outros eventos, inclusive os relativos a entidades supervisionadas. É
utilizada, também, para o registro das previsões de receita, para a arrecadação de
receitas próprias, para o recolhimento de devoluções de despesas, para o
acolhimento de depósitos de diversas origens e para acertos contábeis.
Resumidamente, os passos da movimentação de recursos do SIAFI são os
seguintes: depósito direto na conta única, validação do pagamento e retenção de
imposto na fonte. Sendo assim, algumas unidades gestoras (UG) precisam
34
movimentar recursos através de contas bancárias junto ao agente financeiro. Essas
contas são classificadas em:
• Conta de UG “off-line” (A) – destinada a abrigar as disponibilidades
financeiras das UG que utilizam o SIAFI, na modalidade “OFF-LINE”,
destinadas à realização de suas despesas;
• Conta de Suprimento de Fundos (B) – destinada a acolher recursos de
suprimento de fundos e de adiantamentos, movimentada pelo Agente
Pagador beneficiário e vinculada à UG responsável;
• Conta em moeda estrangeira (E) – destinada a abrigar as disponibilidades
financeiras mantidas no exterior pelas UG Autorizadas.
2.1 Receita Tributária: princípios constitucionais tributários
Os princípios constitucionais tributários prevalecem sobre todas as normas
jurídicas, sendo que as mesmas somente são válidas, se editadas em rigorosa
consonância com eles. Assim sendo, temos como tais princípios:
• Princípio da Legalidade – onde somente será possível exigir ou aumentar
tributos através de lei que o estabeleça. Assim, não é possível aumentar
tributo, seja pela elevação de alíquota, seja pela ampliação de base de cálculo,
através de fontes chamadas secundárias (instruções normativas, decretos,
portarias, atos declaratórios e outros).
• Princípio da Irretroatividade Tributária – é proibido cobrar tributos em
relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os
houver instituído ou aumentado. Em resumo, uma lei que proponha o
aumento da alíquota do IPI para sucos de jaca, a partir de 10 de janeiro de
2004, não poderá ser publicada em data posterior. Se for publicada, por
exemplo, no dia 17 de janeiro de 2004, o aumento somente terá validade para
os fatos geradores ocorridos a partir desta data.
• Princípio da Anterioridade – não é permitido que uma lei aumente ou institua
um tributo no mesmo ano de sua edição. Assim, um aumento no imposto de
35
renda definido em lei publicada no ano de 2004, somente terá validade a
partir de 1º de janeiro de 2005. Esta regra não se aplica ao imposto de
exportação, ao imposto de importação, IPI e IOF.
Já as contribuições sociais (PIS, COFINS, CSLL e CPMF) só podem ser criadas
ou aumentadas no mês seguinte após completar 90 dias da publicação da lei. Por
exemplo, a Lei nº 10.684 teve sua publicação no Diário Oficial da União feita num
sábado, dia 31 de maio, em edição extraordinária. Assim, completou 90 dias em 29
de agosto de 2003, uma sexta-feira, entrando em vigor no dia 1º de setembro, para
valer alguns dispositivos como o aumento da alíquota da COFINS dos bancos de 3%
para 4%. Se a lei tivesse sido publicada na segunda-feira, dia 2 de junho, os 90 dias
seriam completados apenas no 1º dia do mês de setembro e o aumento somente teria
validade a partir de outubro.
A Emenda Constitucional nº 42/2003 diz que, qualquer ‘aumento’ de imposto
terá que respeitar o prazo de 90 dias. Assim, uma lei que aumente a alíquota de IR e
seja publicada em 1º de novembro, somente entrará em vigor no mês de fevereiro do
ano seguinte.
• Princípio da Isonomia Tributária – é proibido instituir tratamento desigual
entre contribuintes com situação equivalente, sendo proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida,
independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou
direitos.
• Princípio da Competência Tributária - a Constituição define expressamente
quais impostos podem ser cobrados, sendo esta divisão denominada
competência tributária.
• Princípio da Capacidade Contributiva – este é um dos princípios mais
questionados pelos contribuintes. Diz ele que os tributos devem ser
graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte.
2.2 Reserva de Lei Complementar
36
Cabe à Lei Complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação
tributária, especialmente sobre a definição dos tributos e de suas espécies, bem como
em relação aos impostos discriminados na Constituição Federal, e a dos respectivos
fatos geradores, bases de cálculos e contribuintes.
A exigência é justificada pela relevância do assunto, já que a aprovação de uma
Lei Complementar exige um quorum mais qualificado (maioria absoluta) que a
aprovação de uma Lei Ordinária (maioria simples).
A diferença entre maioria simples e maioria absoluta é que a primeira é alcançada
com 50% mais um dos deputados e senadores presentes à sessão de cada casa do
Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados). Já a maioria
absoluta somente acontece quando há aprovação de 50% mais um do total de
membros de cada casa. No Senado Federal, por exemplo, a maioria absoluta só
acontece com voto favorável de 41 Senadores.
Reserva de Lei para Anistia
Significa que qualquer anistia ou remissão que envolva matéria tributária ou
previdenciária somente poderá ser concedida através de lei específica, federal,
estadual ou municipal.
2.3 Tributos – conceitos e espécies
O Código Tributário Nacional conceitua tributo como “toda prestação pecuniária
compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção por ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada”.
Para melhor entendimento sobre a definição de tributo, é possível decompor sua
definição nas seguintes características:
37
§ Prestação pecuniária: significa que o tributo deve ser pago em unidades de
moeda corrente, inexistindo o pagamento in natura ou in labore, ou seja, o
que é pago em bens ou em trabalho ou prestação de serviço;
§ Compulsória: obrigação independente da vontade do contribuinte;
§ Em moeda ou cujo valor se possa exprimir: os tributos são expressos em
moeda corrente nacional (reais) ou por meio de indexadores (ORTN, OTN,
BTN, Ufir);
§ Que não constitua sanção de ato ilícito: as penalidades pecuniárias ou multas
não se incluem no conceito de tributo. Assim, o pagamento de tributo não
decorre de infração de determinada norma ou descumprimento da lei;
§ Instituída em lei: só existe a obrigação de pagar o tributo se uma norma
jurídica com força de lei estabelecer essa obrigação;
§ Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada: a
autoridade não possui liberdade para escolher a melhor oportunidade de
cobrar o tributo; a lei já estabelece todos os passos a serem seguidos.
A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
§ A denominação e demais características formais adotadas pela lei;
§ A destinação legal do produto da sua arrecadação.
2.4 Espécies de tributos
No que se refere às espécies de tributos, o Sistema Tributário Nacional é
estruturado de forma a permitir ao Estado a cobrança de:
Ø Impostos: que decorrem de situação geradora independente de qualquer
contraprestação do Estado em favor do contribuinte;
Ø Taxas: que estão vinculadas à utilização efetiva ou potencial por parte do
contribuinte, de serviços públicos específicos e divisíveis;
Ø Contribuições de melhoria: que são cobradas quando do benefício trazido
aos contribuintes por obras públicas.
38
As taxas e contribuições de melhoria têm pouco significado, tanto no que se
refere ao montante arrecadado, como ao impacto causado no contribuinte. Já os
impostos representam, de fato, o instrumento do qual o Estado dispõe tanto para
angariar recursos para gerir a Administração Pública e permitir investimentos em
obras públicas como para direcionar o comportamento da economia.
Com a edição da Constituição Federal de 1988, surgiram para financiamento das
atividades sociais as contribuições sociais que, embora tenham sido tratadas no
capítulo dos tributos, assumem as características destes para fazer face aos
investimentos do governo nesse setor.
As contribuições sociais instituídas têm como base os lucros das sociedades, a
folha de pagamento dos empregados e o faturamento das empresas. Atualmente, são
subdivididas em contribuições ao INSS, Contribuição Sindical, Contribuição ao
PIS/PASEP, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido e Contribuição para Fundo
de Investimento Social (COFINS).
2.4.1 Elementos fundamentais do tributo: obrigação tributária
Obrigação tributária é a relação de Direito Público na qual o Estado (sujeito
ativo) pode exigir do contribuinte (sujeito passivo) uma prestação (objeto) nos
termos e nas condições descritas na lei (fato gerador).
São elementos fundamentais da obrigação tributária: a lei, que cria e determina
sua cobrança; o objeto, que são as obrigações que o sujeito passivo (contribuinte)
deve cumprir, segundo as determinações legais; e, o fato gerador, situação definida
em lei como necessária e suficiente para ocorrência da obrigação tributária.
Contribuinte ou responsável
Sujeito ativo: ente público.
Sujeito passivo: contribuinte (situação direta com o fato gerador do tributo) e
responsável (tem a obrigação de pagar o tributo, porém, não tem relação com o fato
gerador).
39
Base de cálculo
É o valor sobre o qual se aplica o percentual (ou alíquota) com a finalidade de
apurar o montante a ser recolhido.
Alíquota
É o percentual definido em lei que, aplicado sobre a base de cálculo, determina o
montante do tributo a ser recolhido.
2.4.2 Imunidade e Isenção Tributária
A Imunidade é estabelecida pela Constituição e a Isenção é a desobrigação de
algum encargo por meio de lei.
Retenções
O legislador ordinário vem criando cada vez mais instrumentos para reduzir a
possibilidade de sonegação de tributos. E, um dos instrumentos encontrados é a
transferência da obrigação de retenção e recolhimento de impostos e contribuições
para o contribuinte que faz o pagamento de serviços prestados. Assim, o fisco
dificulta a sonegação, pois o tomador do serviço se encarrega de fazer a retenção e
posterior recolhimento, que poderia não ser feito, caso não existisse essa exigência.
Os serviços profissionais prestados já sofrem incidência na fonte de imposto de
renda há muitos anos. A alíquota que já chegou a 6%, atualmente é de 1,5%.
No caso do PIS, da COFINS e da CSL, até o mês de janeiro de 2004, havia
exigência apenas para retenção nos pagamentos efetuados por entidades da
administração pública. Entretanto, a partir de fevereiro de 2004, houve a extensão
desta obrigatoriedade para todos os tomadores de serviços, sejam eles públicos ou
privados.
A partir de 1997, os pagamentos efetuados por órgãos, autarquias e fundações da
administração pública federal a pessoas jurídicas, pelo fornecimento de bens ou
prestação de serviços, estão sujeitos à incidência, na fonte, de IR, CSL, COFINS e
40
PIS (Art. 64 da Lei nº 9.430/96). A obrigação pela retenção é do órgão ou entidade
que efetuar o pagamento.
O valor retido do IR e das contribuições sociais será considerado como
antecipação do que for devido pelo contribuinte em relação ao mesmo imposto e às
mesmas contribuições.
O valor retido somente poderá ser compensado com o que for devido em relação
à mesma contribuição. A retenção será determinada mediante aplicação das
seguintes alíquotas (COFINS – 3%, PIS/PASEP – 0,65% e Contribuição Social –
1%).
O Art. 68 da Lei nº 9.430/96 diz que não deve ser pago o Documento de
Arrecadação de Receitas Federais – DARF, de tributos e contribuições de valor
inferior a R$ 10.
No entanto, a contribuição ou o imposto administrado pela Secretaria da Receita
Federal, arrecadado sob um determinado código de receita que, no período de
apuração, resultar inferior a R$ 10, deverá ser adicionado ao imposto ou
contribuição de mesmo código, correspondente aos períodos subseqüentes, até que o
total seja igual ou superior a R$ 10, quando, então, será pago ou recolhido no prazo
estabelecido na legislação para este último período de apuração.
Por exemplo, se aquele serviço da CVM (Comissão de Valores Imobiliários)
fosse de R$ 1.000,00 e pago mensalmente, não caberia recolhimento de PIS no 1º
mês, pois o valor da contribuição seria R$ 6,50. No pagamento referente ao 2º mês,
haveria retenção de R$ 13,00, juntando o 1º valor não retido a essa 2ª retenção.
Retenção na fonte do Imposto de Renda
O pagamento feito por pessoas jurídicas a outras pessoas jurídicas de serviços de
natureza profissional deve sofrer retenção de Imposto de renda na fonte, com
alíquota de 1,5%. O artigo 647 em seu parágrafo 1º cita os serviços alcançados pela
retenção.
41
Recolhimento dos Impostos
Com o objetivo de atender o dispositivo no Art. 98, da Lei nº 10.707, de
30/07/2003 – LDO e na meta nº 04, da STN/COFIN, constante da Portaria MF nº
250, de 30/04/2003 foi desenvolvida a Guia de Recolhimento de Receitas da
União (GRU), documento padronizado para registrar os ingressos de valores na
Conta Única. Ver modelo no Anexo 1.
Deverão ser recolhidas por GRU:
• As taxas de - fiscalizações, registros, custas, etc.;
• As receitas patrimoniais – aluguéis, concessões, etc.;
• As receitas de serviços – comerciais, transporte, saúde, certificação,
administrativos, educacionais, etc.;
• As restituições, as receitas de alienações de bens, dentre outras.
Excetuam-se do recolhimento por meio da GRU, as receitas do Instituto Nacional
do Seguro Social – INSS, recolhidas mediante a Guia de Previdência Social – GPS e
as receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF e pela
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN, recolhidas por meio do
Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF.
Em resumo, a GRU é o documento instituído pelo Ministério da Fazenda para
pagamentos a Órgãos Públicos Federais (exceto os tributos e contribuições que serão
recolhidos por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF e
da Guia de Previdência Social – GPS).
Guia da Previdência Social (GPS) é o documento hábil para o recolhimento das
contribuições sociais a serem utilizados pelos contribuintes individuais,
contribuintes facultativos e para o empregado doméstico. No caso de empresas, estas
contribuições deverão ser recolhidas em GPS mediante débito em conta comandado
por meio da rede internet ou por aplicativos eletrônicos disponibilizados pelos
bancos, conforme estabelecido pela Portaria MPAS nº 375, de 24 de janeiro de
2001. Facultativamente, este procedimento também poderá ser utilizado pelos
42
contribuintes individuais, contribuintes facultativos e para o empregado doméstico.
Esta Portaria teve por objetivo trazer comodidade para o contribuinte e ao mesmo
tempo melhorar a segurança no trato das informações. Ver modelo de ficha no
Anexo 2.
2.4.3 Contribuição sindical
A contribuição sindical está prevista nos artigos 578 a 591 da CLT e possui
natureza tributária. É recolhida compulsoriamente pelos empregadores no mês de
janeiro e pelos trabalhadores no mês de abril de cada ano. O art. 8º, IV, in fine, da
Constituição da República prescreve o recolhimento anual por todos aqueles que
participem de uma determinada categoria econômica ou profissional, ou de uma
profissão liberal, independentemente de serem ou não associados a um sindicato.
2.5 Da Tributação das Oscips
A OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), segundo
Wikipedia, são ONGs criadas por iniciativa privada, que obtêm um certificado
emitido pelo poder público federal ao comprovar o cumprimento de certos
requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de transparência
administrativas.
A tributação das OSCIPs segue basicamente os critérios tributários das
associações e, conseqüentemente, tem na tributação um dos maiores complicadores
para esse tipo de instituição, principalmente por não haver indicações claras sobre
todos os tributos (tributo inclui impostos, taxas e contribuições), principalmente
pelas várias possibilidades de atuação das associações e pelo fato de muitos tributos
terem legislações diferentes nos vários níveis de governo ( federal, estadual e
municipal). É importante considerar, ainda, as várias alterações que a legislação
tributária vai sofrendo ao longo do tempo.
Existem três tipos de categorias de relações com a obrigação de pagar tributos:
43
• Na imunidade, a sociedade não é submetida a determinados impostos e taxas,
por força constitucional. É o caso das associações filantrópicas e todas as
demais sociedades que não têm renda. Fica imune ao Imposto de Renda
Pessoa Jurídica.
• A não incidência, que é quando o ato realizado não se encaixa no que é
previsto na legislação correspondente. Por exemplo, a transferência de
produtos do associado para a sua cooperativa não é considerada “circulação de
mercadorias”. Por isso, não incide nesta operação o Imposto de Circulação de
Mercadorias.
• A incidência, que é quando, genericamente, deve ser recolhido o tributo. Em
relação à incidência, quatro possibilidades podem ocorrer: o produto é
tributado, o produto não é tributado por força da lei, o produto é isento e o
deferimento ocorre quando o imposto é devido, com a finalidade de incentivar
o consumo.
A legislação tributária brasileira é muito confusa, em alguns casos há a isenção
em um Estado e não há em outro. Os Estados e Municípios têm autonomia para
decidir se em seus tributos se efetuam ou não as cobranças. Destacaremos os mais
importantes que afetam as OCIPs diretamente:
§ Impostos federais: II, IE, IRPJ, IPI, IO e ITR;
§ Contribuições para a União: CPMF, encargos trabalhistas e previdenciários
(INSS, FGTS, outros), contribuição sobre a produção rural, COFINS, taxas
para a união (portuárias e de classificação);
§ Impostos para os estados: ITBI, IPVA e taxas;
§ Impostos para os municípios: IPTU, ISSQN, IVCLG, laudêmio e imposto
sobre transmissão inter vivos de bens imóveis por atos onerosos ou acessão
física.
§ Taxas para o município: limpeza e iluminação pública.
44
CAPÍTULO III
GASTOS PÚBLICOS E A LEI DE WAGNER
Os gastos públicos têm recebidos pouca atenção nos estudos das finanças do setor
público devido à grande complexidade que o envolve, principalmente, no que se
refere às decisões sobre os dispêndios nas suas várias funções e atividades. Isto
porque muitas dessas decisões são formadas não de acordo com uma racionalidade
econômica ou social, mas de acordo com conveniências políticas.
Alguns trabalhos sobre os gastos públicos têm tentado explicar a sua evolução
através da análise do bem-estar ou algumas teorias do crescimento econômico.
Inicialmente, com base na teoria do bem-estar, a análise de ação do governo em
tributar e gastar era conduzida com base na situação ideal para o indivíduo e para a
sociedade. Após a Segunda Guerra Mundial, uma nova linha de estudos foi
desenvolvida com base na associação do comportamento dos gastos públicos com o
crescimento econômico.
Alguns economistas tentaram explicar as forças responsáveis pelo crescimento e
pelo comportamento dos gastos públicos associando-os com os fatores econômicos,
políticos e sociais. Para tanto foram utilizados dois tipos básicos de modelo:
enquanto o modelo macroeconômico tenta explicar os gastos públicos em termos de
tempo e variáveis agregadas, tal como o PIB, o modelo microeconômico tenta
explicar o aumento nos gastos públicos por intermédio dos fundamentos
microeconômicos do processo de decisão.
Os modelos macroeconômicos procuram analisar o comportamento dos gastos
públicos durante o tempo. Onde serão discutidos neste subitem três modelos básicos
da Lei de Wagner: o crescimento das atividades do governo, os impactos e as
mudanças tecnológicas.
45
Basicamente, a primeira tentativa de explicar o crescimento dos gastos públicos
foi desenvolvida por Adolph Wagner que tentou estabelecer algumas generalizações
sobre o comportamento dos gastos públicos. Seu estudo foi baseado em observações
empíricas na Alemanha e em outros países europeus, além dos Estados Unidos e do
Japão.
Wagner estabeleceu como lei da expansão das atividades do Estado, uma situação
em que os gastos do governo cresceriam inevitavelmente mais rapidamente do que a
renda nacional em qualquer Estado progressista. A lei da expansão das atividades do
Estado representava também a lei dos aumentos e aperfeiçoamento do aparato fiscal
do Estado. Isto ocorreria com maior freqüência quanto mais descentralizada fosse à
administração do governo.
Uma das primeiras constatações de Wagner foi que o crescimento das atividades
do governo era uma conseqüência natural do progresso social. Com isso, seria
também inevitável o crescimento dos gastos públicos. Wagner não se preocupou
com o processo da mudança dos gastos, mas com o seu comportamento que não
poderia ser fixado a priori. A sua análise referia-se à taxa de expansão do
crescimento dos gastos públicos. Baseado nas observações empíricas mostrou que,
quando a produção per capta aumentava, as atividades do Estado e seus gastos
aumentavam em proporções maiores do que o produto.
Outro argumento usado por Wagner referia-se ao fato de que o crescimento dos
gastos públicos sofreria também impactos com a expansão cultural e com o bem-
estar, principalmente, com referência à educação e à distribuição de renda. O
crescimento dos gastos públicos em educação, recreação, cultura, saúde e serviços
de bem-estar foram explicados por Wagner em termos de sua elasticidade – renda da
demanda.
Para Wagner, esses serviços representavam bens superiores ou elásticos em
relação à renda. Assim, com o aumento da renda real da economia, os gastos
públicos nos serviços mencionados anteriormente cresceriam mais que
proporcionalmente à renda, fazendo com que aumentasse a relação entre os gastos
públicos e o PIB.
46
A terceira hipótese levantada por Wagner relacionava-se com as mudanças
tecnológicas e a escala crescente dos investimentos. Esses fatores contribuiriam para
que surgisse grande número de monopólios privados que poderiam ser evitados ou
controlados pelo Estado no interesse da eficiência econômica. Nesses casos, a
participação do Estado aumentaria como uma fonte de estabilidade, influenciando as
atividades das grandes empresas, cujo domínio na economia pudesse causar alguma
estabilidade.
Pelo que foi exposto, fica evidente que o estudo desenvolvido por Wagner não
chega ao ponto de se determinar uma lei sobre o comportamento dos gastos
públicos. Na realidade, suas hipóteses são baseadas em observações empíricas e
num modelo que contém muitas interpretações da evolução dos gastos públicos.
Estudo clássico de Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos
A análise de Peacock e Wiseman foi baseada na evolução dos gastos públicos no
Reino Unido. Eles tomaram por base o crescimento dos gastos do governo e do setor
público durante 1890 e 1955.
O trabalho por eles desenvolvido tinha três objetivos principais: o primeiro era
preencher um espaço nas informações estatísticas disponíveis sobre os gastos do
governo a partir de 1890. O segundo era tentar relacionar essas estatísticas com a
história econômica do período. Eles acreditavam que o método de análise por eles
utilizado poderia contribuir para o entendimento do desenvolvimento econômico
britânico na primeira metade do século. Finalmente, outro objetivo era tentar
analisar o comportamento dos gastos do governo dentro do contexto histórico e
estabelecer algumas hipóteses que ajudassem a explicar o comportamento dos
gastos do governo também em outros países.
Duas proposições básicas foram estabelecidas na análise de Peacock e Wiseman.
A primeira relacionava os valores per capita dos gastos totais com os do PIB, e a
segunda procurava relacionar o crescimento dos gastos do governo com períodos de
distúrbios sociais.
47
Com base nos dados mencionados, eles observaram que duas proposições básicas
poderiam ser feitas. Primeiro, notaram que o total dos gastos do governo havia
crescido relativamente mais rápido do que o PIB. Segundo, observaram que o nível
dos gastos do governo foi claramente afetado pelas duas guerras mundiais, e
denominaram estas variações como “efeitos deslocamentos”. Notaram, ainda, que os
gastos governamentais aumentaram significativamente nos períodos de guerra,
sendo que, após esses períodos, o crescimento dos gastos seguiria um caminho
normal, porém num nível superior ao anterior à guerra.
Análises por eles aplicadas em outros países mostraram que o efeito
deslocamento poderia ocorrer também devido à depressão ou qualquer outro
distúrbio social marcante. Esses distúrbios atingiam o nível dos gastos públicos. Tais
gastos eram feitos principalmente pelos governos centrais que aumentavam suas
finanças e autoridade, devido basicamente aos gastos com defesa.
Para Peacock e Wiseman, havia descontinuidade nas taxas de crescimento das
relações entre os gastos públicos e o PIB. Isto era causado pelos efeitos
deslocamento e havia aproximação muito grande com o tolerável nível da carga
tributária. Esse nível de tolerância varia de acordo com as circunstâncias em que a
sociedade vive. Num período de estabilidade política, econômica e social, a idéia da
sociedade sobre o nível da carga tributária permanece também estável. Porém, se
houver qualquer distúrbio na sociedade, os indivíduos normalmente alterarão seus
níveis de tolerância quanto ao peso da carga tributária, devido, sobretudo, aos papéis
de proteção, de segurança e de supridor de benefícios desenvolvidos pelo governo.
Na realidade, há diferença nas idéias dos indivíduos quanto ao tolerável nível de
tributação e as suas noções dos desejáveis níveis dos gastos públicos.
Isto acontece porque a escolha política no uso dos recursos públicos difere
substancialmente daquelas feitas através do sistema de mercado tradicional. Alguns
serviços prestados pelo governo durante o período dos distúrbios sociais são feitos
com baixo nível da carga tributária. Porém, a manutenção desses serviços após os
distúrbios exigiria que houvesse elevação da carga tributária nem sempre aceita pela
sociedade.
48
Além, do efeito deslocamento, Peacock e Wiseman detectaram dois outros tipos:
o efeito imposição e o efeito inspeção. O primeiro, expressa um novo sentimento de
igualdade e de coletivismo na sociedade. Isto surgiria como conseqüência dos
problemas sociais ocorridos que levaria a sociedade a dar mais importância à
provisão coletiva dos serviços de saúde, educação e bem-estar social. Por outro lado,
o efeito inspeção resultaria na expectativa da sociedade por melhor nível dos
serviços prestados pelo governo, o que havia sido alcançado como conseqüência dos
aumentos dos gastos públicos por ocasião dos distúrbios sociais. Esses dois efeitos
poderiam alterar a concepção da sociedade sobre o tolerável nível de tributação e de
certa forma explicar as mudanças ocorridas nas relações entre os gastos públicos e o
PIB.
Modelos de desenvolvimento e crescimento dos gastos públicos
Esses modelos tentaram associar o crescimento dos gastos públicos com os
estágios de crescimento do país. Eles são representados pelos trabalhos de
Musgrave, Rostow e Herber.
Normalmente, a importância do setor público num país é medida através do seu
grau de desenvolvimento e, também, por intermédio da renda per capita. Acontece,
porém, que cada país possui as suas peculiaridades políticas e sociais que interferem
diretamente na estrutura do setor público e na própria renda per capta. Todos esses
fatores terão, portanto, grande efeito sobre a renda per capta do país.
Musgrave argüiu que, assumindo a importância desses fatores, a eficiente
estrutura do setor público variará de acordo com o estágio de desenvolvimento
econômico do país, medido pelo crescimento da renda per capta. Esses serviços, por
natureza, requerem participação ativa e significante do setor público para que sejam
oferecidos à sociedade.
Segundo o autor, os investimentos públicos nessas áreas tornam-se indispensável
para que o país se desenvolva e alcance estágio superior e intermediário de
desenvolvimento econômico e social. Ao atingir esse estágio intermediário, o
governo continua a investir desempenhando apenas papel de complementação ao
49
crescimento dos investimentos no setor privado. Em ambos os casos, existirão falhas
no mecanismo de mercado, o que requererá maiores envolvimentos do setor público.
Sobre este aspecto, Musgrave argumenta que, nos estágios iniciais, a proporção
entre a formação bruta de capital público e o total do investimento será
significativamente elevada. Ela declinará à medida que haja o crescimento e o
desenvolvimento econômico. Destaca, porém, que nos últimos estágios de
desenvolvimento esta relação voltaria a crescer devido ao “peculiar estágio da renda
e suas necessidades de capital”.
Num período pós-industrial, torna-se novamente necessária uma injeção de
investimentos do setor público para que a economia e o país alcancem novo período
de industrialização num nível de renda superior àquele do estágio anterior.
Na realidade, existe identidade muito forte nos três modelos apresentados. Todos
eles associam o crescimento dos gastos públicos com os vários estágios de
desenvolvimento econômico dos países. No geral, o que se pode concluir é que, de
acordo com o que foi apresentado, existem três etapas no processo de
desenvolvimento dos países que requerem, em geral, diferentes graus de
envolvimento do setor público em diferentes atividades. Dessa forma, espera-se que,
nos estágios iniciais de crescimento de qualquer país, haja necessidade de
significativo envolvimento do setor público a fim de adequar a sua estrutura com o
objetivo de promover seu crescimento e o desenvolvimento econômico e social. Para
tanto, requer grande volume de investimentos públicos que, sem dúvida alguma,
elevam substancialmente o nível dos gastos públicos. Após essa etapa, porém, já não
existe a demanda por grandes investimentos por parte do setor público.
Nessa fase intermediária, os gastos públicos não variam substancialmente, já que
o setor público estará apenas completando as atividades exercidas pelo setor
privado. Após esse estágio, a participação do setor público pode tomar rumos
diferentes. Ela poderá ser aumentada pela demanda da sociedade por melhores
níveis de bem-estar social. Neste caso, haveria necessidade de grandes investimentos
do governo nas atividades de “serviços sociais”, o que, sem dúvida, elevaria
significativamente o nível dos gastos públicos. Esses gastos, por sua vez, poderiam
50
ser aumentados pela demanda por maior participação do governo na retomada de
novo processo de desenvolvimento. Assim, a participação do governo estaria
exercendo, em tese, a mesma função exercida no estágio inicial do processo de
desenvolvimento e crescimento econômico. Observa-se que, com base no que foi
mencionado, o grau da participação e dos gastos públicos de um país obedece a um
ciclo no qual o envolvimento do governo dependerá do estágio atual de
desenvolvimento e das perspectivas políticas do país.
Herber, por seu turno, desenvolve a Lei de Wagner e associa a participação e o
crescimento dos gastos públicos com os estágios de industrialização do país. Para
ele, no período pré- industrial, há necessidade de participação mais ativa dos
investimentos do setor público em áreas básicas para o processo de industrialização
do país, o que acelera o ritmo de crescimento dos gastos públicos em taxas
superiores às do crescimento da renda. Quando o país atingir estágio de
maturidade no nível de industrialização, a participação do setor público e o
conseqüente nível dos gastos públicos permanecerão mais ou menos estáveis,
mesmo que haja elevação no nível de renda.
3.1 Modelos microeconômicos
Os modelos microeconômicos dos gastos públicos tentaram mostrar os fatores
que determinam e influenciam a produção e a oferta dos serviços públicos. Assim,
esses modelos procuram analisar as variações nas demandas pelos vários serviços
prestados pelo setor público. Para explicar tais alterações, além do uso das variáveis
econômicas, serão considerados, também, alguns elementos políticos e sociais.
Além disso, deve-se observar que, primeiro, esses são modelos positivos que tentam
explicar o caminho dos gastos públicos e os fatores que geram seu crescimento;
segundo, o modelo não se preocupa com o equilíbrio orçamentário nem com a
eficiência da oferta da produção pública. Terceiro, como um modelo positivista,
algumas proposições simples serão consideradas. Finalmente, esses modelos são
desenvolvidos na forma estática comparativa e com algumas limitações.
Aumento dos gastos em função da deterioração dos serviços
51
Uma série de fatores pode intervir na produção de determinado bem público,
fazendo com que, com o passar do tempo, ele se deteriore e haja necessidade de
aumento nos gastos públicos. Tome-se, por exemplo, o caso da proteção policial de
determinada área ou região. A estrutura policial será determinada com base numa
situação real definida em função dos problemas existentes. Com isso será definido,
por exemplo, o número de policiais necessários, viaturas policiais, a fim de que a
população seja protegida. Caso haja aumento no nível de criminalidade, assaltos, a
estrutura de segurança montada pode não estar adequada para atender à nova
demanda por esses serviços. Com isso, haverá a necessidade da adequação da
estrutura policial em face da nova situação existente na sociedade. Isto implica, em
última instância, a elevação dos gastos públicos nesses serviços.
52
CAPÍTULO IV
A ECONOMIA ENQUANTO CIÊNCIA
A economia, enquanto ciência, sempre foi plataforma doutrinária a respeito da
organização das atividades econômicas. Em seus albores, no século XVIII e XIX, a
economia política se batia contra a regulamentação governamental dos mercados,
procurando demonstrar que os agentes – compradores e vendedores – só poderiam
realizar seus desígnios se fossem deixados em plena liberdade. Em sentido oposto,
surgiu, na segunda metade do século passado a “crítica da economia política”
formulada por Karl Marx e seus discípulos, que sustentava a transitoriedade do
capitalismo e sua inevitável substituição por um modo de produção superior – o
socialismo -, no qual os meios de produção seriam de propriedade coletiva e seu
emprego seria centralmente planejado.
A economia neoclássica contribuiu para a polêmica sobre o papel do Estado na
economia através da teoria dos “bens públicos”. São assim considerados os bens que
se deseja que sejam acessíveis a todos. Um exemplo seria a rua: é de interesse geral
que todos possam transitar livremente pelas vias públicas, sem qualquer cobrança de
pedágio. Logo, não é possível fazer os usuários pagarem diretamente o seu
asfaltamento, sua conservação, sua limpeza e sua iluminação. Esses serviços têm
que inevitavelmente ser financiados pelo erário público. De acordo com essa teoria,
cabem ao Estado a produção e a distribuição dos bens públicos e aos capitais
privados a produção e a distribuição dos demais bens, que podem ser objeto de
compra e venda. Por trás da engenhosa distinção entre bens públicos e os outros
bens, se encontra o dogma liberal de que a atividade econômica deve ser exercida
pelo capital privado, cabendo ao Estado ‘apenas’ aquelas atividades que, pela sua
natureza, não são possíveis de exploração mercantil.
Segundo Singer (1976), o dogma liberal objetiva o “Estado mínimo”, pois um
Estado maior que o mínimo infringe a liberdade dos indivíduos: aos
empreendedores, ao impedi-los de realizar as atividades monopolizadas pelo Estado;
e, dos consumidores, ao lhe negar a possibilidade de optar por outro fornecedor que
53
não o monopólio estatal. Na realidade, quase sempre as atividades estatizadas são
oferecidas por tarifas abaixo dos custos, tendo em vista favorecer os consumidores
ou estimular a atividade privada.
“Mesmo a produção de bens públicos, o Estado pode concedê-la a empresas privadas, comprando em nome do público sua produção. Nesse tipo de contratação costuma ocorrer corrupção dos funcionários em troca do pagamento de sobre preço pelo Estado, além da insatisfação dos usuários em face das deficiências dos ‘bens públicos’ concedidos” (SINGER, 1976, p.44).
Nesse sentido o subsídio é condenado pelos liberais por dois motivos: por ser
injusto, ao transferir renda dos contribuintes aos usuários dos bens e serviços
prestados pelo poder público; e por constituir um desperdício, pois a gestão
deficitária incentiva o empreguismo, a corrupção, o desleixo, etc. Esse último
argumento pode ser generalizado do seguinte modo: a eficiência no desempenho
empresarial decorre da busca do maior lucro em competição livre com outras
empresas, cuja motivação é a mesma. A empresa estatal, deliberadamente deficitária
e monopolista, é inerentemente ineficiente, e por isso só se justifica na área dos bens
públicos.
Na realidade, o argumento de que só a busca competitiva do maior lucro gera
eficiência não pode ser aplicada a todas as empresas privadas, mas apenas às
pequenas e médias, que de fato são concorrenciais e administradas pelos próprios
donos. As grandes empresas privadas, muitas multinacionais, integram oligopólios e
são administradas por profissionais assalariados, exatamente como as estatais. Estas
últimas, quando (por decisão governamental) são autorizadas a cobrar preços (ou
tarifas) remuneradores, tendem a ser tão lucrativas quanto às congêneres privadas.
No fundo, o que se pode argüir é que o gigantismo empresarial gera ineficiência. É
uma proposição discutível e teria que ser aplicada as grandes empresas, tanto
privadas quanto públicas.
54
Quanto ao primeiro argumento, convém reparar que ele só se sustenta se for
admitido que qualquer alteração dos resultados econômicos, produzidos pelos
mecanismos do mercado, é injusta. Ora, tais resultados implicam em geral
desigualdades profundas e crescentes. Os ganhadores do jogo do mercado obtêm
todas as vantagens, reforçando sua competitividade, ao passo que os perdedores se
enfraquecem. Isso vale para indivíduos, empresas, regiões e países. Aos perdedores
só resta uma alternativa: mobilizar-se politicamente e provocar a intervenção do
Estado a seu favor. O que implica naturalmente um Estado maior que o mínimo, que
cria e administra empresas em setores “mercantis” e não apenas nos de “bens
públicos”. Em suma, sob o aspecto ético, a tese liberal sanciona a supremacia dos
ganhadores do jogo do mercado e se opõe a qualquer ação do Estado que possa
reduzir suas vantagens.
4.1 Eficiência econômica e regulação tarifária
Para entendermos melhor esse processo, Grijó (2011) faz uma breve revisão do
foco econômico, vejamos:
“A teoria econômica sustenta que indústrias atormentadas por
falhas de mercado não têm êxito no objetivo da eficiência
econômica, ao contrário dos mercados competitivos, que
ofereceriam o marco ideal na obtenção da máxima satisfação
social e do equilíbrio geral da economia. A eficiência econômica
congrega os conceitos de eficiência alocativa , ou seja, preços aos
níveis dos custos marginais, garantindo o máximo de excedente do
consumidor, e de eficiência produtiva, ou seja, plantas de custos
médios mínimos, o que implica a adoção sistemática de técnicas e
tecnologias que garantam os menores custo (eficiência dinâmica).
Onde, por algum motivo, as forças de mercado não garantem a
eficiência econômica, a intervenção do Estado, seja ele mesmo
provendo os bens e serviços, ou por intermédio de regras e normas
que restrinjam as escolhas dos agentes individuais e organizações,
é necessária. As duas principais ocorrências que caracterizam as
imperfeições nos mercados são o monopólio e as externalidades”
(GRIJÓ, 2001).
55
Para o autor, o monopólio natural se origina da presença de custos fixos e
economias de escala ou de escopo muito elevados, proporcionalmente ao tamanho
do mercado envolvido, limitando o número de firmas capazes de atingir uma escala
mínima eficiente de produção.
No que diz respeito à regulação tarifária, Grijó (2001) destaca que não é assunto
consensual e as modalidades variam de país a país e conforme as especificidades de
cada setor regulado, orbitando em torno de duas principais. A tarifação pelos custos
de produção ou taxa de retorno de longa tradição nos EUA, Canadá e Japão consiste
na aplicação de uma taxa de retorno ao capital investido, adicionalmente aos custos
de produção. Este método oferece a garantia de um retorno seguro ao empreendedor,
o que se traduz em redução de riscos no investimento.
O autor destaca que George Stigler, utilizando as premissas de que o principal
recurso do Estado é a força e que os agentes são racionais em suas escolhas para
maximizar utilidades, trabalhou com a hipótese de que a regulação é ofertada em
resposta à demanda por grupos de interesse atuando para maximizar suas rendas.
Peltzman introduz três elementos cruciais: primeiro, que a legislação regulatória
redistribui riqueza; segundo, que o regulador é movido pelo desejo de “permanecer
em seu negócio” e, por fim, que os grupos de interesses competem no oferecimento
de suporte político em troca de legislações favoráveis.
Conclui, ainda, que a regulação atua mais provavelmente em mercados
relativamente competitivos e outros relativamente monopolistas, porque é neste
conjunto de indústrias que há maior impacto no bem-estar de alguns grupos de
interesses. Finalmente, a regulação terá forte presença em indústrias onde existem
as, já citadas, falhas de mercado.
A inserção do Brasil nas exigências balizadoras da “nova economia globalizada”
– a modificação do padrão de intervenção do Estado na economia – trouxe, no
mercado das utilities tupiniquins, muito mais do que a mera transferência de
competências. Sem entrar na discussão do processo, em si, das privatizações, o fato
é que elas acarretaram mudanças no status quo da provisão dos serviços públicos
conduzindo efeitos em sua estrutura produtiva e tarifária, inserindo mecanismos de
56
competição e ganhos de produtividade, além de incluir critérios de qualidade dos
serviços prestados.
Em termos econômicos, significa alterar as condições da eficiência produtiva,
alocativa, distributiva e dinâmica destes mercados, bem como na distribuição de
seus custos operacionais entre as categorias econômicas, o que vale dizer que atua
sobre o conflito distributivo da renda no interior da economia.
Grijó (2001), finalmente, aponta que não abrir mão da função que a provisão dos
serviços públicos tem na construção do desenvolvimento da economia brasileira e da
sociedade significa criar as relações institucionais e sociais para tanto, bem como
prover a regulação de instrumentos que assegurem este objetivo de forma
transparente, pública e estável. A transparência revela claridade de propósitos e
acesso das organizações sociais aos processos regulatórios. Já a pública, o objetivo
maior do bem-estar social, só alcançável quando os interesses podem ser
legitimamente representados, debatidos e expostos à cidadania com democracia. A
estabilidade significa permitir a construção de relações maduras de condução destes
assuntos no interior das agências e, entre elas e as demais esferas do poder público,
assentadas na qualificação técnica e no efetivo controle social.
Pires e Piccinini (1991) acrescentam que a definição tarifária é um mecanismo
regulatório muito importante para a garantia do funcionamento eficiente do
mercado, quando existem barreiras à entrada. Os grandes desafios para a escolha do
regime tarifário adequado são, em primeiro lugar, garantir, simultaneamente, preços
baixos e elevados níveis de produção; em segundo, resolver as tensões entre as
eficiências alocativas, distributiva e produtiva; e, em terceiro, introduzir mecanismos
de indução à eficiência dinâmica. No caso dos setores de infra-estrutura, a tensão
existente entre as eficiências alocativa e produtiva deve-se ao fato de o preço ótimo,
definido sob o ponto de vista da eficiência alocativa (preços iguais aos custos
marginais), trazer prejuízos à firma, ao remunerar apenas os custos variáveis,
comprometendo a eficiência produtiva. Uma alternativa a essa situação seria a
transferência de subsídios diretos à firma para cobrir essa diferença de custos.
Mesmo assim, permaneceria o problema da assimetria de informação com relação à
57
estrutura de custos das empresas, o que pode vir a comprometer o alcance da
eficiência produtiva e distributiva.
A prática regulatória desenvolveu uma série de regras tarifárias, com destaque
para a tradicional regulação da taxa interna de retorno das empresas operadoras.
Esse critério tarifário buscava atingir a eficiência distributiva através da igualação
entre custos e receitas, objetivando extrair lucros extras da firma monopolista.
Entretanto, esse método não trouxe incentivos para a firma minimizar custos, tendo
gerado ineficiência produtiva, em face da remuneração garantida dos investimentos
e do repasse de custos desnecessários para os consumidores.
As críticas quanto ao método tarifário de regulação pela taxa interna de retorno
levaram à introdução de inovações tarifárias a partir dos anos 80, como uma
tentativa de estimular a redução de custo através do esforço empresarial, inclusive
por meio do investimento em inovações tecnológicas, com conseqüente aumento da
produtividade, mesmo que essas medidas possam sacrificar, temporariamente, a
eficiência alocatiiva.
Os autores enumeram os seguintes maiores desafios para a regulação dos setores
de infra-estrutura no Brasil, tendo como base os setores de telecomunicações,
energia elétrica, petróleo e gás natural.
Assim sendo, é de suma importância a presença de agências reguladoras no atual
sistema político adotado em nosso país, visto que possuem como objetivos
principais a maneira de regular as concessionárias, a fiscalização, a estipulação de
multa, bem como a cassação da concessão, caso as metas não sejam cumpridas.
Contudo, para conter os abusos do poder econômico e manter a qualidade e os
preços dos serviços prestados, foram criadas, pelo poder público, agências
reguladoras para controlar e fiscalizar a atividade pública a ser realizada por
companhias privadas.
Tal alternativa vem se mostrando a mais correta, pois descentraliza os deveres
estatais, diminuindo a máquina administrativa do Estado, permitindo com que ele
possa concentrar-se nas atividades primordialmente sociais.
58
Voltemo-nos, agora, ao principal conflito que divide a ciência econômica
contemporânea o que tem por objetivo a inflação. Esse não é propriamente um
fenômeno novo, tendo sido registrado ao longo de toda a história das economias
monetárias, isto é, em economias em que as mercadorias têm preços denominados
num meio de troca, ou seja, numa moeda. Em economias de escambo (troca direta
de mercadorias por mercadorias) cada produto tem tantos preços quantos forem os
outros produtos pelos quais ele pode ser trocado, ou seja, com os quais ele pode ser
comparado. Nessas condições, é impossível que todos os preços variem no mesmo
sentido, seja para mais (inflação), seja para menos (deflação).
Mas essa possibilidade existe em economias monetárias porque o nível geral de
preços varia com o volume de moeda em circulação. Se o volume de moeda em
circulação cresce, é que aumenta a demanda solvável, ou seja, os compradores em
conjunto estão tentando adquirir mais mercadorias. Em condições normais, o
aumento da demanda solvável deve suscitar um aumento dos preços num primeiro
momento e um aumento da oferta de mercadoria posteriormente. Havendo excesso
de oferta, é possível que o aumento de demanda nem afete os preços. Porém,
havendo impossibilidade de aumentar a oferta, seja porque todos os trabalhadores já
estão plenamente empregados, seja por algum outro ponto de estrangulamento, o
efeito inflacionário do aumento de moeda em circulação não será mitigado pelo
aumento da oferta que seria de esperar.
Portanto, o regime inflacionário não pode ser explicado pela sua origem, como
tenta a economia convencional, pois ela se perde na noite do tempo, sendo trinta e
ou cinqüenta anos depois totalmente irrelevante. Ele se explica pela própria
permanência, pelo fato de que o Estado, os empreendedores, os assalariados, os
consumidores se acostumam e se adaptam à subida dos preços e à conseqüente
desvalorização da moeda. Sendo assim, o Estado emite na medida em que o
aumento do valor nominal transacionado requer maior volume de meio circulante;
os empreendedores repassam rotineiramente aumentos de custos aos preços, tratando
de resistir à elevação de custos, particularmente de salários, porque o repasse não
pode ser imediato e nem sempre pode ser integral em função de contratos com
clientes e de competidores eventualmente menos afetados pelo aumento dos custos;
59
os assalariados acompanham com angústia os Índices de Custo de Vida (ICV) e
tratam de obter reajustamentos salariais nunca inferiores à variação daqueles; os
consumidores tratam de defender o valor de seus haveres, conservando “em caixa” o
mínimo de dinheiro, indispensável para as pequenas despesas. Todo o restante é
aplicado em ativos indexados (títulos ou depósitos reajustáveis), ou em bens cujos
preços se espera que subam tanto ou mais que o índice Geral de Preços.
Tomando-se esses comportamentos em conjunto, fica claro que a inflação é
produzida por todos eles. A economia convencional não obstante privilegia o
governo como causador da inflação, porque ele é tido como responsável pelo
volume de moeda, cuja variação ‘causa’ a dos preços.
Esse raciocínio é no mínimo superficial, pois se recusa analisar por que, em
regime inflacionário, todos os governos sem exceção permitem o aumento do
volume de moeda em circulação. A economia convencional atribui esse
comportamento ao desejo dos governos de gastar mais do que arrecadam e de cobrir
o déficit com emissão de moeda. Acontece que a inflação obriga os governos a
gastar mais do que arrecadam, porque os preços pagos pelo governo aumentam mais
rapidamente do que as receitas tributárias que eles obtêm. Portanto, quanto maior a
inflação, maior será o déficit fiscal que a alimenta.
“As receitas tributárias decorrem de preços pagos meses
antes de elas entrarem nos cofres ou na conta do Estado. Quando
são usadas para fazer pagamentos, os preços pagos já estão mais
altos. A defasagem entre receita e despesas públicas é tanto maior
quanto mais se acelera a inflação” (SINGER, 1976, p. 49).
O erro da economia convencional não se limita ao diagnóstico da situação
inflacionária. Ele estende - se, como não podia deixar de ser, ao receituário contra a
inflação. Este consiste na alteração do comportamento apenas do governo, que deve
eliminar o déficit fiscal, por meio do corte de seus gastos e do aumento da
arrecadação, em conseqüência do que não precisará mais emitir. Segue-se que o
60
volume de moeda ficará estável, o que forçará os preços a se estabilizar também.
Essa receita funciona apenas quando a inflação é bastante baixa, e ainda assim por
meio duma recessão que em geral é severa e prolongada.
Em países de inflação elevada (digamos acima de 100 por cento ao ano), o
aumento de arrecadação é repassado pelos contribuintes aos preços, a inflação se
acelera e o déficit, apesar do corte dos gastos, não se reduz, ou cai muito pouco.
Mas, mesmo se a Autoridade Monetária reduz a omissão, isso não estabiliza o
volume de moeda, que se compõe em sua maior parte não mais de notas, mas de
depósitos bancários e diversos ativos financeiros indexados de alta liqüidez (isto é,
facilmente transformáveis em meios de pagamento). Os agentes privados
possuidores desses ativos quase líquidos são os principais responsáveis pelo volume
de moeda em circulação. Eles respondem a uma eventual escassez de moeda legal
(notas emitidas pela Autoridade Monetária), emitindo ativos indexados de alta
liquidez (depósitos bancários ‘anônimos’, fundos de participação, etc.), que
aumentam o giro da moeda legal. Como as notas e os depósitos a vista não estão
defendidos contra a inflação, ninguém quer ficar com eles, o que significa que o
controle do governo sobre a circulação de moeda diminui à renda que a moeda legal
é substituída por instrumentos monetários indexados.
Em outras palavras, inflação muito alta é um modo de regulação qualitativamente
distinto, que não é afetado por política fiscal e monetária de ‘estabilização’. A
experiência desse tipo de regime inflacionário é relativamente recente, de modo que
o conhecimento acumulado sobre ele não é grande e ainda não está amadurecido. O
que atrapalha o avanço da ciência nesse campo é a visão predominante de que todas
as inflações são de natureza idêntica, podendo ser tratadas da mesma maneira.
Apesar do fracasso quase universal das políticas ortodoxas de estabilização em face
da inflação de três dígitos ou mais, aquelas continuam sendo insistentemente
recomendadas pela maioria dos economistas e pelas instituições financeiras
mundiais, como o FMI e o Banco Mundial.
As recomendações do FMI, no entanto, não foram atendidas em sua integridade.
Embora as diferenças entre exportações e importações em 1981, até o mês de
61
fevereiro, tenham sido menores do que os gigantescos déficits registrados nos dois
primeiros meses de 1980, do ponto de vista de nossos credores a situação ainda
deixa muito a desejar. De acordo com aquelas recomendações, a política salarial
existente, prevendo reajustes semestrais automáticos, deveria dar lugar a uma
negociação direta entre trabalhadores e empresários.
4.2 Receitas recessivas para combater a inflação
Para Sandroni (1984, p.163), “com a decisão do governo de adotar receitas
recessivas para combater a inflação, as recomendações externas do Fundo Monetário
Internacional (FMI), não foram adotadas completamente. Mas aquelas que foram
postas em ação no “pacotinho” para causar a desaceleração das atividades
produtivas”. A liberação dos preços e as drásticas restrições do crédito, provocando
uma vertiginosa elevação das taxas de juros, tiveram efeitos imediatos sobre a
atividade econômica.
Como vimos anteriormente, isso não somente inibe os investimentos (inclusive
dificulta o financiamento corrente das atividades das empresas, isto é, seu capital de
giro), como também espanta a clientela que antes comprava a crédito. Se antes a
produção de televisores – por exemplo – era estimulada pelas vendas a prazo, com a
elevação das taxas de juros o preço de um eletrodoméstico desse tipo aumentou
enormemente. Hoje, quem paga a vista paga menos da metade do preço do que
quem compra a prazo. Mas, como o número de clientes que podem pagar a vista é
muito menor, a demanda tende a diminuir sensivelmente. O mesmo se aplica à
compra de automóveis: além do intenso aumento dos custos de manutenção
(gasolina, impostos), as taxas de juros aumentaram, e os prazos do financiamento
diminuíram.
As conseqüências dessa retração da demanda já começam a se refletir no
desemprego na indústria metalúrgica (material de transporte, material elétrico e de
comunicação, mecânica, etc.) e as últimas propostas dos empresários para reduzir a
jornada de trabalho e os salários dos trabalhadores parecem ter sido aceito por estes
últimos.
62
Inclusive, o que o autor dizia anteriormente sobre a desgraça que representa para
o trabalhador uma fase de recessão, se manifesta na posição defensiva que os
operários metalúrgicos mantêm atualmente nas discussões de seu contrato coletivo
com os patrões, no ABC. As enormes e fervilhantes assembléias que os metalúrgicos
realizavam durante o ano passado, por essa época, deram lugar a uma atitude de
serenidade e prudência, mediante uma conjuntura francamente desfavorável. “Uma
fase de recessão, nunca é demais repetir, provoca necessariamente uma queda nos
salários”, como afirma Sandroni (1984).
“Se o desemprego aumenta, aqueles que conservam seus empregos
estarão dispostos a aceitar piores condições de trabalho e salários
recortados. Assim, a negociação direta, ou a eliminação dos
reajustes semestrais automáticos, por um lado reduzida os salários,
baixando os custos de produção, e por outro compensaria em parte
o encolhimento dos lucros” (SANDRONI, 1984, P.164).
Assim, a negociação direta, ou a eliminação dos reajustes semestrais automáticos,
por um lado reduziria os salários, baixando os custos de produção, e por outro
compensaria em parte o encolhimento dos lucros. Até agora, no entanto, essa
recomendação ainda não foi aceita. Na prática, no entanto, é possível que as coisas
se coloquem como se a política salarial do atual governo tivesse sido eliminada: uma
das formas de ludibriá-la é reduzindo a jornada de trabalho e recortando os salários
proporcionalmente, mas fazendo com que os trabalhadores trabalhem até mais
intensamente do que antes e, portanto, reduzindo na realidade os custos de produção.
Mas, apesar desse “desaquecimento” da demanda, tanto de meios de produção
como de força de trabalho, e também de produtos de consumo final - como
automóveis, eletrodomésticos, casas, móveis, etc. -, não é seguro que a inflação
tenda a diminuir na mesma velocidade com que penetramos na fase recessiva. Duas
razões pelo menos parecem sustentar essa suspeita: em primeiro lugar, a queda dos
investimentos não se apresenta de forma generalizada – como aconteceu entre os
63
anos de 1963 e 1965 -, o que sugere que a redução da produção será menor ou
menos dramática do que a existente na recessão dos anos 60.
Na medida em que os investimentos estão sendo canalizados por uma política de
incentivos (e enormes subsídios) à produção de energéticos alternativos, como o
álcool e o carvão, para a agricultura e para as exportações as pressões inflacionárias
deles decorrentes estarão presentes na economia. E, aqui está o ponto que mais vai
doer no estômago das massas populares. Temos que pagar os juros da dívida externa
e devolver o dinheiro que nos foi emprestado. Para isso, a única saída é aumentar as
exportações. Para fazê-lo, o governo necessita estimular os exportadores,
especialmente os fazendeiros. Evidentemente isso somente pode ser conseguido em
nossa sociedade se os preços existentes forem atraentes, isto é, proporcionarem
lucros, bons lucros, ao produtor. Por exemplo, para estimular o plantio de soja é
necessário estabelecer preços mínimos (e outras condições, como impostos de
exportação, etc.) convidativos, e pelo menos mais convidativos do que os oferecidos
para o feijão. Pois, caso contrário, os fazendeiros plantarão esse último produto e o
país não exportará soja. No entanto, se com as exportações da soja pudéssemos
comprar o feijão que falta na mesa do trabalhador, tudo bem, dos males o menor. O
combate à inflação teria mais armas a seu favor. Mas o problema é que as divisas
obtidas com a exportação de soja (e dos demais produtos agrícolas, industriais, da
mineração, etc.) estão comprometidas com as compras de petróleo, trigo (cujos
preços estão em elevação) e o pagamento dos juros da dívida e da própria dívida.
“Ao invés de estarmos desvestindo um santo para vestir outro, estamos desvestindo
dois, três ou quatro, para continuar mantendo o mesmo santo vestido. Assim, um
número maior deles passará frio” (SANDRONI, 1984, P.165).
Evidentemente, que se cultivamos a soja em lugar do feijão, e se exportamos a
primeira para pagar um petróleo cada vez mais caro e juros cada vez mais altos de
nossa dívida externa, ficaremos sem soja e sem feijão, e com menos petróleo
importado a cada ano. Nessas condições, não há santo que agüente, nem apelo
divino que impeça o desequilíbrio entre a oferta e a demanda e a disparada dos
preços dos gêneros alimentícios e, portanto, fortes pressões inflacionárias.
64
Portanto, é provável que a fase da recessão que se inicia agora na economia
brasileira não se aprofunde demasiadamente, mas seja acompanhada de um processo
inflacionário vigoroso. Os economistas chamam esse fenômeno de “estagflação”,
isto é, estagnação econômica acompanhada de intensa inflação. Mas essa é uma
daquelas palavras meio enigmáticas, cujo deciframento fica para outra oportunidade.
65
CAPÍTULO V
GLOBALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA
A globalização, como não poderia deixar de ser, também avançou no terreno
tributário. A inserção internacional, ao lado da eficiência, da simplicidade, da
flexibilidade, da responsabilidade política e da justiça, passou a figurar entre os
critérios de definição de um sistema tributário contemporâneo. Impõe-se, então,
fazer um apanhado dos principais traços caracterizadores da seara tributária em
plena era da globalização.
A redução ou perda da soberania fiscal pelos Estados modernos apresenta-se
como a marca mais significativa neste campo de considerações. O enfraquecimento
do Estado- nação manifesta-se com cores muito peculiares no universo tributário.
Com efeito, à pressão direta e indireta das empresas transnacionais, pela adoção de
ambientes fiscais mais favorecidos estão na base de uma série de movimentos
relevantes relacionados com a tributação.
“Nas bolsas e nos escritórios dos bancos e seguradoras, nos fundos
de investimento e de pensões, um novo tipo de classe política
chegou ao palco de um poder avassalador do qual nenhum
governo, nenhuma empresa e muito menos o cidadão e contribuinte
normal poderá se esquivar. Negociantes de títulos cambiais e ações
movimentam um fluxo crescente de capitais de investimento, em
escala global, e com isso podem decidir sobre o destino de nações
inteiras – em grande parte sem qualquer controle estatal”
(MARTIN e SCHUMANN, 1998, p. 69).
O nomadismo fiscal ou tributário assume lugar de destaque. Desfrutando de
ampla mobilidade, decorrente de todo tipo de desregulamentação e derrubada de
barreiras institucionais, os fatores de produção mais relevantes realizam um
“passeio”, frenético em inúmeros casos, em busca de vantagens tributárias. O capital
especulativo (também chamado de capital de portfólio e hot Money) e o capital de
66
investimento direto, com enorme precedência do primeiro tipo, e o trabalho
altamente qualificado são os fatores de produção mais presentes no fenômeno do
nomadismo fiscal.
As medidas fiscais adotadas pelos Estados nacionais na busca por investimentos
novos, mesmo especulativos, e na tentativa de reter àqueles já atraídos pelas mais
diversas “facilidades” tributárias e financeiras, desenvolvem uma verdadeira
competição tributária internacional. Em contrapartida, identificam-se esforços
contínuos e crescentes em busca de convergências e harmonizações tributárias.
Paralelamente aos mecanismos formais ou institucionais de tratamento tributário
favorecido às forças transnacionais do mercado, notadamente financeiro, surgem
formas peculiares de elisão tributária internacional. Neste campo, destacam-se os
paraísos fiscais, os preços de transferência, a tributação da renda em bases mundiais
ou universais e os acordos para intercâmbio de informações entre as Administrações
Tributárias.
Os paraísos fiscais são jurisdições nas quais os tributos são inexistentes ou
extremamente reduzidos. Eles viabilizam formas eficientes de fuga à tributação nos
países de origem e impedem ou dificultam a obtenção externa de informações.
Grandes empresas transnacionais utilizam os paraísos fiscais como meio para não
recolher tributos sobre lucros auferidos nos países onde suas controladas
desenvolvem atividades econômicas.
“Esses portos seguros para capital de fuga operam sempre da
mesma maneira: prometem impostos reduzidos ou até isenção de
tributos para depósitos de estrangeiros e colocam sob sigilo
bancário a identidade do titular da conta, mesmo no caso de
consultas de autoridades governamentais” (MARTIN e
SCHUMANN, 1998, P.90).
O preço de transferência, por sua vez, é aquele artificialmente praticado entre
empresas vinculadas. Difere daquele que seria praticado em condições similares por
67
empresas independentes. Pode envolver a compra e venda de bens, direitos e
serviços. Daí transferência.
A tributação da renda em bases mundiais ou universais permite a incidência
tributária em relação ao conjunto da renda produzida, sendo irrelevante o local em
que foi produzida. Por esta via elimina-se um importante elemento de elisão fiscal.
O perfil da tributação em ambiente globalizado revela-se dos mais perversos e
socialmente injustos. Identifica-se uma crescente desoneração tributária dos atores
globalizados. Por outro lado, os setores sociais não globalizados, sob forte influência
e controle do Estado nacional, arcam com uma carga tributária crescente. A
regressividade dos sistemas tributários sofre elevação rápida e significativa,
notadamente com a intensificação da tributação sobre o consumo.
Assim sendo, merece destaque a complexa liberação dos fluxos de capitais,
principalmente, aqueles extremamente nocivos relacionados com todo tipo
sofisticado de especulação financeira. Perceba-se que a chamada “Taxa Tobin”,
concebida como um importante instrumento de controle dos fluxos financeiros e
forma extremamente eficiente de acumular recursos para o combate às mazelas mais
agudas da sociedade global contemporânea e foi prescrita do debate político-
econômico, apesar da resistência e insistência de movimentos políticos
internacionais significativos.
Martin e Schumann (1998), afirmam que “mais de 200 bilhões de marcos foram
depositados por seus titulares alemães somente nas filiais de financeiras e corretoras
de valores de origem germânica em Luxemburgo. Com isso, a Fazenda perde
anualmente, em arrecadação, quantias enormes, de dois dígitos de bilhões, mais ou
menos a metade do que é pago pelos contribuintes normais como tributos para
programas sociais. A maior parte do dinheiro de fuga, depois de render o que pode,
o mesmo é aplicado na Alemanha, até mesmo em títulos públicos.
Puro surrealismo! O Estado se torna devedor daqueles que sonegam os impostos
e ainda paga juros que favorecem os espertos com um rendimento adicional isento
de taxação.
68
“A variante Luxemburgo é apenas um dos canais pelos quais o
Tesouro de um país é sangrado. Somando todas as praças de fuga,
a evasão fiscal chega provavelmente a 50 bilhões de marcos por
ano, valor próximo ao novo endividamento interno anual da
República Federal da Alemanha. Para o conjunto das nações, as
perdas representam uma catástrofe financeira. Seguramente, pelos
levantamentos estatísticos do FMI, mais de 2 trilhões de dólares
são administrados sob a bandeira dos paraísos off-shore, fora de
alcance dos países onde o dinheiro foi gerado” (MARTIN e
SCHUMANN, 1998, P.92).
Segundo os autores, graças a um caso concreto e amparado em provas
irrefutáveis, os auditores federais revelam ao público, pela primeira vez, aquilo que
o pessoal do banco e os agentes financeiros já conheciam muito bem: no âmbito do
entrelaçamento global, empresas transnacionais operam numa zona cinzenta do
direito tributário, na qual a tributação pode ser facilmente reduzida a um mínimo.
O primeiro-ministro alemão avaliou bem o perigo, mas não há motivos para
júbilo. Não importam a intensidade e a freqüência das sindicâncias contra crimes
fiscais, essa guerra estar perdida, pois somente pessoas físicas mal informadas ou
gerentes particularmente ousados se servem de métodos ilegais para a sonegação de
fortunas em rendimentos de aplicações. Bancos e corretoras bem geridas não
precisam disso. Sem infringir a lei, manobram para baixo à vontade na selva
financeira transnacional, abatendo os lucros tributáveis até como se tivessem lucrado
menos de 10%.
“Como isso funciona, as empresas de grande porte vêm
demonstrando há tempos. Por exemplo, a BMW, empresa
automobilística mais lucrativa da Alemanha, ainda em 1998
recolheu uns 545 milhões de marcos à Receita Federal. Quatro
anos depois, eram 6% desse valor, apenas 31 milhões de marcos.
No ano seguinte, a BMW apresentou prejuízos no mercado interno
– não obstante lucros crescentes, no total, e dividendos inalterados
– e fez com que o Fisco lhe restituísse 32 milhões de marcos. O
truque é simples. As despesas são criadas onde os impostos são
mais altos, os lucros são lançados onde as alíquotas são menores.
‘isso acontece no mercado interno’ declarou o diretor-financeiro
da BMW, Volker Doppelfeld, com sinceridade. Especialistas
calculam em 01 (um) bilhão de marcos a economia das empresas
entre 1989 e 1993, em taxas recolhidas para o Estado” (MARTIN e
SCHUMANN, 1998, PP. 274 e 275).
69
Nesse sentido, o economista americano James Tobin, ganhador do Prêmio Nobel,
já na década de 1970 desenvolveu um plano. O fluxo de capital sem controle, com
suas oscilações abruptas e diferenças caóticas nos câmbios, só prejudica a economia
real, argumentava Tobin. Ele recomendou “frear um pouco as engrenagens de
nossos mercados monetários internacionais, excessivamente eficientes”, e tributar
todas as transferências de divisas com 1% de imposto.
Um imposto global sobre a troca de divisas, como o proposto por Tobin, também
traria para o conjunto das nações um acréscimo de arrecadação estimado entre 150 e
720 bilhões de dólares, mesmo levando em conta a eventual redução de um terço no
volume dos negócios. Seria um belo alívio para os orçamentos públicos
sobrecarregados. A evasão fiscal sistemática por parte da indústria financeira seria
compensada pelo menos em parte.
Por tudo isso, não existe argumento sério contra a proposta de Tobin. Sua
desvantagem decisiva é que os antigos são naturalmente contra e – como nos demais
tributos – aproveitam-se da rivalidade entre as nações. Um bom exemplo é a
ATTAC (Ação por um Tributo sobre Transações Financeiras e Apoio aos Cidadãos).
Trata-se de um movimento baseado na solidariedade internacional que combate a
chamada “barbárie neoliberal”.
Merece destaque também, a complexa liberação dos fluxos de capitais,
sofisticado de especulação financeira. Perceba-se que a chamada “Taxa Tobin”,
concebida como um importante instrumento de controle dos fluxos financeiros e
forma extremamente eficiente de acumular recursos para o combate às mazelas mais
agudas da sociedade global contemporânea foi proscrita do debate político-
econômico, apesar da resistência e insistência de movimentos políticos
internacionais significativos.
5.1 Repercussões na Tributação Brasileira
O Estado brasileiro, por intermédio dos últimos governos, incluindo o atual, sob
a liderança do ex-metalúrgico Luis Inácio Lula da Silva, aplicou o fundamental da
70
cartilha neoliberal globalizada, confirmando o caráter conscientemente reflexo da
economia brasileira.
No campo da tributação, o receituário urdido por organismos internacionais foi
adotado pelo Brasil. Ademais, o país assimilou, sem resistências, os cânones impostos
ou propostos pelas forças transnacionais do mercado.
O legislador tributário brasileiro, particularmente nos últimos dez anos, adotou uma
série de institutos típicos do processo de globalização tributária voltados para a
harmonização fiscal internacional e para o combate a competição verificada neste
mesmo âmbito. Destacamos, entre as providências legislativas mais significativas, as
seguintes:
a) A tributação da renda em bases universais ou mundiais (Worldwide taxation).
Foi, introduzida no direito tributário brasileiro, ao menos para as pessoas
jurídicas, pela Lei nº 9.249, de 1995. A operacionalização do princípio, quando
voltado para as pessoas físicas, depende da identificação da condição de
residente ou não-residente. Para os primeiros, sendo irrelevante o local de
origem dos residentes, ocorrerá a exigência tributária sobre o valor total da
renda do contribuinte auferida em escala mundial. Serão, utilizados, para o
cálculo e recolhimento do imposto de renda, o carnê- leão e a declaração anual
de rendimentos. Já para os últimos (os não-residentes), haverá retenção na
fonte sobre qualquer pagamento, crédito, remessa ou entrega de valores de
fontes produtoras localizadas no Brasil;
b) A definição de preço de transferência. Por força dos artigos 18 a 24 da Lei nº
9.430, de 1996, foi introduzido no universo tributário brasileiro o conceito em
questão fundado no princípio “arm’s length” (preços sem interferência). O
preço de transferência, em linhas gerais, é aquele praticado artificialmente
entre agentes relacionados ou vinculados e sediados em diferentes jurisdições
tributárias ou em paraísos fiscais. A artificialidade do preço é constatada
quando comparada a operação “suspeita” com outra em condições análogas
realizada por empresas independentes. Os efeitos deletérios dos preços de
71
transferência decorrem fundamentalmente dá alocação artificial de receitas e
despesas em função do usufruto de regimes tributários mais favoráveis;
c) O tratamento diferenciado para os paraísos fiscais. O art. 24 da Lei nº 9.430,
de 1996, com as alterações realizadas pela Lei nº 10.451, de 2002, define como
paraíso fiscal o país que não tributa a renda, ou seja, tributa a renda com
alíquota inferior a 20% (vinte por cento) ou cuja legislação interna oponha
sigilo relativo à composição societária de pessoas jurídicas ou à sua
titularidade. O referido art. 24 da Lei nº 9.430/96 determina a aplicação das
disposições sobre os preços de transferência para as operações realizadas por
pessoa física ou jurídica residente ou domiciliada em país com tributação
favorecida, eufemismo da conhecida expressão “paraíso fiscal”. Já a Lei nº
9.959, de 2000, define que os ganhos em bolsa de valores e os rendimentos de
renda fixa percebidos no Brasil, mas decorrentes de investimento oriundo de
paraíso fiscal estarão sujeitos às mesmas regras do imposto de renda do
residente no Brasil.
Não devem ser esquecidos, nesta seara, os inúmeros acordos de harmonização
tributária, firmado pelo Estado brasileiro.
Por outro lado, importa destacar que o valor numérico da carga tributária
macroeconômica não significa que todos os agentes e segmentos econômicos,
globalizados ou não, suportam a mesma pressão tributária. Segundo dados oficiais
obtidos no site da Secretaria da Receita Federal na Internet
(http://www.receita.fazenda.gov.br), a carga tributária brasileira em 2002,
representou 35,86% do PIB – Produto Interno Bruto.
Nesse sentido, a categoria “carga tributária macroeconômica” fornece uma visão
homogênea sobre o fenômeno da tributação, escondendo como e quem, na
heterogênea e conflituosa sociedade brasileira, arca com ônus tributário.
No Brasil, a carga tributária incidente sobre o consumo é altíssima, notadamente
quando comparada com outros países ou conjunto de países. Em relação ao total da
72
arrecadação, a tributação da base de incidência consumo responde por 50,4% no
Brasil, 16,2% nos EUA, 18,2% no Japão, 27,4% na Alemanha, 32,6% no Reino
Unido, 26,6% na França, 27,4% na Itália, 29,4% na Espanha, 23,2% em média nos
países da OCDE e 28,8% em média nos países da União Européia.
Constata-se que o segmento mais onerado pela tributação no Brasil é o
consumidor. Em outras palavras, da sociedade como um todo, às classes médias e
populares e os trabalhadores arcam com a maior parte do ônus fiscal. Ademais, a
excessiva tributação sobre o consumo implica em significativa exoneração do
produto, redução da demanda, restrição à produção, redução da oferta de empregos e
prejuízo ao crescimento econômico.
A tributação incidente sobre os salários (renda decorrente do trabalho) também
atinge patamares alarmantes. Com efeito, a carga tributária total sobre os salários,
incluindo consumo e renda (impostos e contribuições previdenciárias), varia de
40,37% (quarenta vírgula trinta e sete por cento) a 44,81% (quarenta e quatro
vírgula oitenta e um por cento), conforme a faixa de remuneração. Devem ser
considerados, ainda, quatro aspectos perversos na tributação sobre o trabalho:
a) O aumento de alíquotas (como a de 25% para 27,5%);
b) O “congelamento” da tabela do Imposto de Renda;
c) Os reduzidos valores para deduções, notadamente com gasto relacionados
com educação;
d) A redução da participação dos salários na renda nacional.
Se não bastasse a tributação mais generosa da renda decorrente do capital e do
patrimônio, em relação ao consumo e a renda decorrente do trabalho, nitidamente
fatores econômicos não globalizados, identifica-se uma série de benefícios ou
favores fiscais dirigidos justamente para aqueles agentes ou segmentos econômicos,
com maior capacidade de contribuir para o financiamento do Estado, justamente os
setores mais vinculados ao processo de globalização.
73
Destacamos os seguintes mecanismos viabiliza dores de privilégios tributários
para o capital:
a) Juros sobre o capital próprio. Por força do art. 9º da Lei nº 9.249, de 1995,
foi admitida a dedução, para efeito do imposto de renda, dos “juros sobre o
capital próprio”. Por este expediente, a remuneração do capital do
proprietário, na suas várias formas jurídicas, tradicionalmente realizada como
dividendos, pode ser feita como juros, reduzindo o imposto de renda. Este
requisito, “trata-se de uma obra do governo FHC, que não existe em nenhum
outro país” (Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do
Fórum Brasil Cidadão. Pág. 14). Ademais, o rendimento percebido a este
título pelo sócio ou acionista será tributado exclusivamente na fonte com a
alíquota de 15%, revelando-se, assim, um tratamento profundamente injusto
quando comparado aos rendimentos provenientes do trabalho;
b) Isenção de distribuição de lucros e dividendos e da remessa de lucros
para o exterior. O art. 10 da Lei nº 9.249, de 1995, definiu a isenção do
imposto de renda sobre lucros ou dividendos distribuídos aos sócios ou
acionistas, sendo irrelevante a residência destes no país ou no exterior.
Convém ressaltar que não há tributação, destas rendas, na fonte ou na
declaração anual de ajuste. Em levantamento realizado no Guia Worldwide
Summaries da Price Waterhouse Coopers constatou-se a tributação dos
dividendos nos seguintes países: França, Reino Unido, Estados Unidos,
Espanha, Itália e Alemanha.
c) Tributação exclusivamente na fonte sobre ganhos de capital, renda fixa e
renda variável. São dois os problemas principais neste campo. Primeiro,
temos alíquotas de 1% (um por cento), 15% (quinze por cento) e 20% (vinte
por cento) para uma série de rendimentos, em flagrante contraste com a
alíquota de 27,5% (vinte e sete vírgula cinco por cento) aplicável aos
rendimentos do trabalho. Em segundo lugar, a incidência exclusivamente na
74
fonte, sem submissão à tabela progressiva ou ao ajuste anual, imposta numa
redução do imposto de renda devido.
Estimam-se renúncias fiscais, para os três exemplos dados, da ordem,
respectivamente, de R$ 3,2 (três vírgula dois) bilhões, R$ 6,4 (seis vírgula quatro)
bilhões e R$ 5,9 (cinco vírgula nove) bilhões.
De acordo com o exposto na página 186, as iniciativas do governo federal no
plano fiscal, monetário e institucional têm repercutido positivamente no ânimo dos
investidores e nos índices de risco do país. A meta de superávit primário para todo o
setor público em 2003, aumentada de 3,75% para 4,25% do Produto Interno Bruto
até pelo menos 2007, vem sendo atingida com folga.
“Por opção de política fiscal, na atualidade, há uma crescente
tendência à adoção da universalidade pela maioria dos países, em
decorrência do aumento do fluxo de capitais, bem como a fim de
atender ao desejo do Estado de arrecadar e fazer frente aos seus
gastos e financiamento, haja vista o incremento de recursos que
resulta da adoção de tal elemento de conexão. Esse critério é o que
melhor realiza a igualdade tributária, que tem como corolários a
progressividade e a capacidade contributiva, com vistas à justiça
fiscal, à medida que busca repartir a carga tributária e reduzir as
diferenças entre os contribuintes que somente produzem renda de
fontes internas e aqueles que também produzem e percebem rendas
de fontes internacionais. Pode-se detectar, ainda, a relevância da
universalidade no tocante à tributação dos rendimentos de
residentes dotados de elementos de estraineidade, ante o crescente
fluxo de movimentação de capitais no mercado mundial e visando
controlar os problemas de elisão e evasão fiscal decorrente de
estímulos fiscais promovidos por países de tributação favorecida”
(QUEIROZ, 2004, P.186).
Admitindo-se que a tributação universal das rendas das pessoas física já estaria
contemplada em legislação anterior, a exemplo da classificação na cédula G dos
rendimentos, de qualquer natureza, produzidos no estrangeiro (Decreto – Lei nº
4.178, de 1942).
No Brasil, os rendimentos de capital são privilegiados pela legislação do Imposto
de Renda. Pagam menos impostos que os rendimentos do trabalho, enquanto que nos
75
países OCDE acontece exatamente o contrário (...). Isso significa que os
rendimentos das pessoas, provenientes de lucros ou dividendos, não são tributáveis,
nem na fonte e nem da declaração. São informados na declaração anual de
rendimentos como isentos. Esta renúncia fiscal permite que sejam efetuados
planejamentos tributários diversos visando à elisão fiscal, bem como dá um
tratamento extremamente desigual e injusto a contribuintes que possuem igual
capacidade tributária, isto é, contribuintes que percebem a mesma renda têm
tratamento tributário distinto. Enquanto os lucros e dividendos estão isentos, os
rendimentos do trabalho são tributados à alíquota de 27,5%.
Disponível em:<http://www.unafisco.org.br/estudos_tecnicas/estudo_privilegio_rendimentos.htrn.
Acesso em: 7 jan. 2004.
“A distorção na tributação que ofende a igualdade, insurge
também na distinção entre o tratamento adotado na incidência do
imposto entre ‘rendas’ ou ‘proventos’ que são submetidos a uma
pretensa tabela progressiva e aquele dado aos rendimentos ou
ganhos tributados exclusivamente na fonte e ganhos de capital e
ganhos líquidos em renda variável. Tais rendimentos são
submetidos à tributação por meio de alíquotas fixas e menores (por
exemplo, 15% ganho de capital, ou 20% em aplicações financeiras
de renda fixa e no mercado de renda variável) que aquelas da
tabela progressiva (15% ou 27%), bem assim tais rendimentos não
mais são submetidos à incidência no cômputo do ajuste anual, para
fins de serem alcançados pela progressividade e universalidade do
IR” (QUEIROZ, 2004, PP. 368 e 369).
Para o autor cumpre destacar que ainda existem algumas isenções, com relação a
esses ganhos tributados em definitivo e em separado dos demais rendimentos, não
incidindo a tributação sobre: isenção para o ganho de capital quando o valor de
alienação for inferior a R$ 20.000,00, considerando como bem de pequeno valor,
isenção para o valor de aplicações no mercado de renda variável para o conjunto de
operações igual ou inferior a R$ 4.143,50. Essa distinção na incidência do imposto
discorre a própria distribuição de ônus da carga tributária entre contribuintes que
percebem os mesmos valores de fontes diferentes, como, por exemplo, quando se
tratar de rendimentos submetidos à tabela progressiva e acima de R$ 2.115,01, que
76
serão tributados a uma alíquota de 27,5%. Caso a mesma quantia tivesse origem em
ganho líquido obtido no mercado de renda variável (mercado de risco), sobre o
citado valor haveria a incidência no imposto a uma alíquota de, apenas 20%.
A ampla mobilidade dos capitais, propiciada pela ausência de controles impostos
pelo Estado brasileiro, viabiliza situações de favorecimento tributário inacreditáveis
para todos aqueles distantes da “dinâmica” ou “liturgia” própria dos mercados
globalizados. É o caso dos capitais que deixam o país por intermédio das famosas
contas CC-5 e retornam, na inusitada situação de investimento direto do estrangeiro
proveniente de paraísos fiscais. Neste caso, assim como em outras do mesmo naipe,
o favorecimento tributário mostra-se escancarado.
De acordo com Queiroz (2004), importa aqui, antes, de mais nada ressaltar a
definição de Caio Prado para o conceito de capital estrangeiro: um capital cujo
espaço permanente de manobra ultrapassa amplamente o espaço da sociedade
nacional e que mantém com ela vínculos tênues, ligados a oportunidades específicas
de realizar bons negócios. Sob esse ponto de vista, o principal efeito da abertura da
conta capital é tomar todo capital, potencialmente, capital estrangeiro,
independentemente da nacionalidade dos seus titulares, pois desaparece o próprio
conceito de espaço monetário nacional. Caio Prado nunca imaginou que pudéssemos
chegar ao paroxismo da situação atual.
Em 2002, U$$ 13 bilhões entraram no Brasil sob a forma de saldo comercial e
nada menos que U$$ 9 bilhões deixaram o país pelo mecanismo das contas CC-5.
Na outra ponta, verifica-se que desde 1995, os países que mais investem no Brasil
são sistematicamente os paraísos fiscais, que superam com folga até mesmo os
Estados Unidos. O dinheiro que vem dos paraísos entra como se fosse investimento
direto estrangeiro, quando na maior parte, como todos sabem, é dinheiro de
brasileiros que faz o trajeto de fuga para retornar, quando assim desejar, protegido
pelo estatuto, mais favorável e isento de tributos, de capital estrangeiro.
Segundo Benjamin (2004) a ampla predominância desse capital estrangeiro –
cujos proprietários, repetimos, o mais das vezes é brasileiro – têm diversas
conseqüências sobre a dinâmica da nossa economia. Uma mobilidade exacerbada
77
provoca alta instabilidade nas condições em que se processa a acumulação. Um
desenvolvimento intrinsecamente instável, por sua vez, faz com que o capital
potencialize sua natureza especulativa e passe a exigir duas coisas: altíssima
rentabilidade e enorme certeza no curto prazo. A altíssima rentabilidade é a
contrapartida exigida para que, num sistema aberto e desregulamentado, a riqueza
líquida aceite trocar a moeda melhor (o dólar) pela pior (o real), ou então, (o que dá
no mesmo) aceite não realizar o movimento inverso. A enorme certeza no curto
prazo é a contrapartida exigida diante da incerteza estrutural, de longo prazo, que
ronda essas economias.
Por isso, a garantia legal de mobilidade plena, dada pela abertura da conta capital,
vem acompanhada de outras exigências: governos acalorados, sociedade que
aceitam crescentes restrições ao exercício da soberania e da cidadania, instituições
servis, Banco Central independente (de fato ou de direito) e, principalmente,
garantia de que aquela mobilidade legal poderá ser exercida de fato, a qualquer
momento. Esta última garantia é dada pelo aval do FMI à política econômica: em
caso de crise cambial, o Fundo aporta os recursos necessários, em moeda forte, para
garantir a fuga ordenada de capitais, com o ônus recaindo depois sobre o conjunto
da sociedade, que pagará esses empréstimos. Para conceder esse aval, o FMI, como
se sabe, impõe suas condicionalidades. O cerco se fecha, a soberania se esvai.
5.2 O Estado e as Políticas Públicas
O regime político do Estado moderno influi decisivamente no formato, alcance e
intensidade das políticas públicas, consideradas como produto de decisões
governamentais que visam promover o bem-estar dos cidadãos submetidos à
jurisdição do Estado - Nação. No extremo, temos os regimes ditatoriais ou
autoritários nos quais as políticas públicas são decididas exclusivamente no âmbito
das elites militares e civis que controlam o aparelho do Estado, sem nenhuma
participação efetiva dos cidadãos.
Mas, a forma de regime que se firmou como norma na Europa e depois nas áreas
centrais do capitalismo como Estados Unidos e posteriormente o Japão, foi o Estado
democrático-liberal. Portanto, é imprescindível entender a contribuição do
78
liberalismo na invenção do Estado Moderno a fim de podermos avaliar
adequadamente o significado das políticas públicas no campo da Educação e da área
social em geral.
Na teoria liberal, que se formou ao longo do século XVII até a sua formulação
autoconsciente no século XIX, o poder do Estado deve ser limitado por meio de uma
ordem jurídica constitucional que assegure a plena vigência da liberdade individual.
A garantia jurídica da liberdade individual aparece sob a forma de direitos dos
cidadãos que se tornam, por sua vez, obrigação do Estado liberal concretizar através
das políticas públicas desenvolvidas, implementados pelos seus órgãos legisladores,
executivos e judiciários, conforme a célebre divisão de poderes estabelecida ainda
por Locke no século XVII tendo por cenário a Revolução Gloriosa na Inglaterra. A
essência do governo passa a ser a legitimidade adquirida por consentimento dos
indivíduos, cabendo ao povo, segundo Locke, o direito de resistência ao governante
que usurpa e agride os direitos da liberdade e igualdade dos cidadãos, passando a
agir como em uma tirania.
Em primeiro lugar, como o caso inglês demonstra claramente, o Estado foi muito
mais liberal do que democrático. O termo democracia, que havia ficado na sombra
desde a experiência grega, passou a assumir uma importância decisiva para a
legitimação do Estado Moderno a ponto de eclipsar a contribuição e a distinção em
relação ao liberalismo. E, de fato, é a junção do liberalismo com a democracia que
diferencia a democracia moderna da democracia grega. O cientista político Giovanni
Sartori (1994, p. 166) estabelece assim a revolução entre os dois termos:
“A relação básica entre liberalismo e democracia em geral é
traduzida de, Tocqueville a Ruggiero, Kelson e Raymond Aron,
como uma relação entre liberdade e igualdade. Assim, para
separar o liberalismo da democracia, dizemos que o liberalismo
reivindica a liberdade, e a democracia, igualdade. Inversamente,
para uni-los, dizemos que é tarefa dos sistemas liberal-
democráticos combinarem liberdade e igualdade” (SARTORI,
1994, p.166).
79
A conexão da igualdade com a democracia tem suscitado longas discussões entre
os filósofos, políticos e os cientistas sociais, sobretudo, a partir do surgimento do
socialismo como teoria e prática do proletariado organizado europeu, na medida em
que, como mostrou Marx em suas primeiras críticas da filosofia do Direito de Hegel,
o Estado liberal concebe a igualdade de um ponto de vista basicamente jurídico,
formal. Enquanto que o capitalismo, em sua lógica do lucro, cria uma sociedade
estruturalmente desigual; na esfera da ordem jurídica do Estado Liberal, a igualdade
existe sob a forma de um contrato de trabalho entre comprador e vendedor da força
de trabalho, mas desaparece quando o operário entra na fábrica e passa a fazer parte
da classe operária industrial.
Nesse sentido, Sartori (1994), para diferenciar a igualdade reivindicada pelo
socialismo da igualdade defendida pelos liberais, deixa bem claro que tipo de
igualdade é a mais preferida pelos liberais: “mas a igualdade liberal em si pretende
promover, acima de tudo, através da liberdade, a aristocracia do mérito”. Ou seja, a
preferência dos liberais é pela igualdade, jurídico – política, uma vez que desconfia
de toda igualdade concedida de cima, pelo Estado. Como sabemos, a igualdade
democrática e liberal se manifesta como aristocracia do mérito na exigência do
concurso público para todos os que desejam ingressar na burocracia púbica.
“Aqui a distinção é que o liberalismo é, sobretudo, a técnica de
limitar o poder do Estado, enquanto a democracia é a inserção do
poder popular no Estado. Por conseguinte, com o passar do tempo,
acabou por se criar entre o liberal e o democrata (quaisquer que
sejam os nomes de seus partidos) uma divisão de papéis, em
decorrência da qual o primeiro sente mais a preocupação política,
ao passo que o segundo tem uma preocupação maior com bem-
estar” (SARTORI, 1994, P. 168).
Para entendermos como funciona a técnica liberal de refrear o poder arbitrário do
Estado com a finalidade de proteger a liberdade individual, faz-se necessário definir
80
o sentido da liberdade a ser defendido pelo liberalismo como teoria e prática do
Estado Moderno. Do ponto de vista econômico, o liberalismo limita o poder do
Estado de interferir nas engrenagens do Mercado, campo da livre iniciativa privada,
o qual, segundo a formulação de Adam Smith, no século XVII, garante que cada um
buscando racionalmente realizar seus próprios interesses e desejos individuais
termina, por ação da famosa mão invisível do mercado, realizando o progresso, a
riqueza e o bem-estar da sociedade.
Assim, o liberalismo econômico separa claramente o Estado da esfera do
mercado, estabelecendo a autonomia dos capitalistas no sentido de livremente
decidirem como aplicar e alocar o seu capital, gerando os investimentos necessários
para a expansão dos negócios e, por conseguinte, os empregos, o desenvolvimento e
a prosperidade. O liberalismo econômico defendido pela Inglaterra no século XIX
significou o livre-comércio, ou seja, a abertura de todos os países, sobretudo, os
mais fracos, localizados na periferia, para a entrada de mercadorias feitas na
Inglaterra. Assim, se instaurou a divisão internacional do trabalho no século XIX na
qual a Inglaterra exportava bens manufaturados de sua indústria, enquanto os países
periféricos, o Brasil incluído, exportavam para o mercado internacional produtos
agrícolas e minerais que serviam de matéria-prima para a cadeia produtiva do
capitalismo como sistema mundial.
A liberdade entendida pelo liberalismo no plano político está centrada sobre os
direitos fundamentais da liberdade individual, de natureza propriamente não
econômica, e que são normalmente expressos pelo conceito e prática dos direitos
civis, capazes de gerarem uma esfera de ação livre da interferência ativa do Estado
no campo da vontade dos cidadãos. Essa liberdade foi tradicionalmente denominada
de liberdade negativa, entendida como liberdade de agir sem impedimento ou
coerção do Estado ou de outros indivíduos. O núcleo dessas liberdades civis consiste
na liberdade de opinião e de expressão, na liberdade de reunião e associação, no
direito à segurança e proteção da lei, assegurados por um Judiciário imparcial e
independente. No plano legislativo, os direitos civis devem ser garantidos
constitucionalmente como direitos invioláveis de cada cidadão.
81
Os direitos civis dos cidadãos são considerados como as pré-condições da
democracia moderna na medida em que representa o valor da liberdade individual
definido pelo liberalismo como espaço de não-ingerência do Estado. O cientista
político italiano Michelangelo Bovero (2002) assim conceituou a importância dessas
liberdades para o adequado funcionamento da democracia como regime político:
“Os valores que ainda não sendo conotativos da democracia como
tal, constituem, contudo, sua pré-condição, porque apenas a sua
garantia constitucional permite à democracia existir, são,
sobretudo, aqueles que provêm da tradição liberal. Coincidem com
aquelas que Bobbio denominou as ‘quatro grandes liberdades dos
modernos’: a liberdade pessoal, que consiste no direito de não ser
detido arbitrariamente, e do qual pode ser considerada um
corolário à liberdade de mover-se não impedido por barreiras
opressivas; a liberdade de opinião e de imprensa, ou melhor, a
liberdade de expressar, manifestar e difundir o próprio
pensamento, que equivale ao dissenso e à crítica pública; a
liberdade de reunião, que pode traduzir-se no direito de protesto
coletivo; a liberdade de associação, que comporta o direito de
criar organismos coletivos, como os sindicatos livres, e os livres
partidos, e que abre por isso a possibilidade de uma escolha
política efetiva para os cidadãos. Abre, portanto, o horizonte da
democracia no sentido próprio” (BOVERO, 2002, PP. 47 – 48).
Os direitos políticos da cidadania correspondem ao que os liberais denominaram
de liberdade no sentido positivo. Ou seja, consiste na liberdade do indivíduo de
participar, através do voto, nas democracias representativas modernas, da escolha
periódica, por meio de eleições livres, dos seus governantes. Nesse sentido, o
liberalismo do século XVIII e até meados do século XX, não foi plenamente
democrático, uma vez que o direito de voto era limitado aos proprietários, estando
excluída a classe operária e as mulheres da participação no processo eleitoral. Do
mesmo modo que, a maioria dos direitos civis era negada aos trabalhadores pela
ação repressiva do Estado. Como define Bovero (2002). “Democracia representativa
é aquela na qual os cidadãos votam, para determinar quem deverá tomar as decisões
coletivas, ou seja, para eleger seus representantes. O instituto fundamental comum a
todos os regimes democráticos contemporâneos é a eleição de representantes por
sufrágio universal.
82
CONCLUSÃO
Quando se analisa o processo de tributação do Governo na economia brasileira,
nota-se uma semelhança muito grande com o ocorrido na grande maioria dos países
capitalistas. O que se observa é que há certa homogeneidade nas atividades do
governo em diversos países. Assim, o que se percebe no geral é que na
impossibilidade de se atingir um grau razoável de distribuição de renda via
ajustamentos diretos, argumenta-se que a redistribuição de renda poderia ser
implementada através de um sistema de impostos indiretos e subsídios, dependendo
de como os produtos em questão pesem mais ou menos no orçamento de indivíduos
de alta e baixa renda.
A intervenção do Governo na economia do país trouxe riscos de investimentos,
em certas áreas básicas, ao processo de desenvolvimento. A economia brasileira se
inicia de forma desordenada e despretensiosa, ou seja, entra num período em que a
presença do Estado nas atividades de infra-estrutura básica é parte integrante do
planejamento econômico e chega aos dias atuais numa situação de extrema
balbúrdia. Isso porque não houve discussão com a sociedade sobre o processo de
intervenção da transição política, sem que o Governo pudesse equacionar as suas
finanças.
A importância que foi dada ao crescimento econômico do país na década de 80
proliferou uma enorme quantidade de empresas estatais altamente duvidosas do
ponto de vista dos interesses e das prioridades do país. Deu-se, portanto, um grande
aporte financeiro a esses setores, desviando em muitos dos casos, o Estado das suas
funções básicas. A prioridade dada pelo Governo nesse período às atividades
econômicas fez com que a população média brasileira empobrecesse ainda mais,
apesar do crescimento econômico obtido.
Hoje, é notório que o programa político, econômico e social adotado falhou. Pelo
menos para a grande maioria da sociedade. Basta ver os números dos déficits sociais
nas áreas de saúde, educação, habitação, transporte, alimentação e renda, para se
83
chegar com facilidade à conclusão de que o Estado deve ser completamente
repensado no Brasil.
A grande reclamação por parte da sociedade brasileira no tocante à cobrança de
impostos, diz respeito ao não retorno em termos de qualidade dos serviços prestados.
A solução não é o fim da cobrança dos impostos e, sim, impostos justos para que
todos possam pagar. Faz-se, assim, necessário um mecanismo de cobrança sem
superposição tributária entre os três níveis de governo, federal, estadual e municipal.
E, ao mesmo tempo, que se garanta transparência e eficiência na aplicação desses
recursos nas áreas consideradas prioritárias. Essa parece ser uma condição que só se
tornará realidade com a sociedade organizada, participando ativamente nos destinos
da nação.
Daí a importância da existência de sistemas políticos mais abertos, para que a
sociedade possa através dos seus vários mecanismos democráticos de participação
‘discutir’ cada etapa do envolvimento do Estado. A fim de que este atue de fato para
melhorar a qualidade de vida da população como um todo e não apenas de uma
pequena parcela dela.
Sendo assim, a política tributária é a chave para a orientação democrática do
desenvolvimento econômico, sem intervenções dirigistas e burocráticas no mercado.
Como é sabido, o tributo é o nervo da república. O prejuízo para o bem-estar social,
causado pelas flutuações especulativas das taxas cambiais, pode ser reduzido
consideravelmente mediante um imposto sobre o fluxo de divisas e créditos
estrangeiros, conforme sugerido pelo economista americano James Tobin. O
imposto sobre divisas abre fontes de receita imprescindíveis aos países que não
conseguem acompanhar o ritmo da globalização dos mercados.
A tributação mais elevada do consumo pode fomentar profissões com bom
potencial de trabalho e limitar o crescimento do transporte de mercadorias por meios
ecologicamente devastadores, cobrindo distâncias cada vez maiores. O
remanejamento da carga tributária, além disso, oferece a chance de separar o
orçamento da Previdência da receita dos trabalhadores ativos.
84
Os tributos, ao longo do tempo, vêm cumprindo os mais variados papéis e
funções, notadamente no campo político, econômico e social. A literatura
especializada tem ressaltado a importância e o peso do fenômeno impositivo na
estruturação dos regimes e da organização da sociedade. Não se pode, a nosso
entender, falar em Estado Democrático de Direito sem trazer ao debate a temática
tributária. As reflexões que seguem apontam na busca de caminhos e objetivos à luz
de enfoques prospectivos para que os tributos contribuam, em suas funções
instrumentais, para a concretização de uma sociedade mais justa.
O caminho da tributação é bastante vasto e envolve várias vertentes. Percebe-se
perfeitamente que a tributação, nessa nova visão social, humanista e econômica
deixa em definitivo de ser considerada como instrumento de dominação, com toda
carga de injustiça e de iniqüidade dela decorrente, para finalmente se tornar
poderosa ferramenta de libertação de todo tipo de dependência social.
Uma nova ordem tributária, em todos os planos (local, regional e planetário),
igualitária, solidária e democrática, se torna essencial para a integração jurídica e
humana do planeta. Eis o desafio para uma nova era da humanidade.
85
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