DPPF -- Livro -- Reforma Política no Brasil -- Leonardo Avritzer

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:271

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

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Leonardo AvritzerFtima Anastasia

Organizadores

Belo HorizonteEditora UFMGEditora UFMGEditora UFMGEditora UFMGEditora UFMG

2006


Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG

2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMGEste livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita do Editor.

R322 Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia(organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.271 p. ; il.

Inclui referncias.ISBN: 85-7041-536-2

1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo.II. Anastasia, Ftima.

CDD: 981CDU: 981

Coordenao Tcnica: Francisco Gaetani (PNUD)Editorao de textos: Ana Maria de Moraes

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Apresentao

O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre aspossibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para ocontinente latino-americano, e objeto de admirao e respeito emtodo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processode redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocor-ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti-tucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cujaconstruo uma conquista permanente de toda a nao brasileira.

O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelasinovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera dademocracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos dachamada democracia representativa. A multiplicao das experi-ncias de oramento participativo no mbito local, a criao deconselhos com participao social no mbito de diversas polticaspblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociaise a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movi-mentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como oBrasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democr-tica no continente e no mundo.

O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas eopes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publi-cao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destina-se ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, suniversidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira,em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm,de uma contribuio que no prisioneira de debates marcadospelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, umameta desejvel para a consolidao de processos democrticosfundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforode contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica noBrasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988,sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao temaainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon-siderao.

A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor-tantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela-trio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informeda Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na AmricaLatina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanadodois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatriosalcanaram grande repercusso em escala continental e mundial


ao abordarem o tema da relao dos siste-mas polticos nacionais e a qualidade doprocesso democrtico.

Muito se discute sobre a funcionalidadede sistemas polticos em abstrato. Mas,quando se trata de vincular este debate aosdesafios de um pas como o Brasil queenfrenta simultneamente os imperativos decombater a pobreza e crescer , as coisasj no so to simples. Os grandes desafi-os da democracia brasileira so o combate desigualdade e a promoo do desenvol-vimento, simultneamente. A construo deum sistema poltico que favorea um proje-to de governabilidade comprometida comestes dois projetos um desafio nacional.

A forma que o PNUD encontrou de apoiaresta discusso foi optando por disseminaro debate e os dilemas nele envolvidos. Asociedade precisa apropriar-se das escolhasque conduzem ao sistema poltico que agoverna. Optou-se por desagregar os diver-sos ingredientes da discusso sobre refor-ma poltica e mapear as posies existentessobre cada um deles. A inteno foi escla-recer as divergncias, no process-las, por-que esta tarefa da sociedade brasileira e desua classe poltica. O produto deste traba-lho, contido no livro, um conjunto de textosque elucidam dilemas e proporcionam an-lises do cenrio brasileiro no que se refere

aos desafios afetos ao funcionamento do sis-tema poltico.

A iniciativa foi desenvolvida com o apoiode diversos integrantes da comunidade decientistas polticos, economistas e socilo-gos da academia brasileira, que se dispu-seram a participar do projeto. A edio destetrabalho se deu em parceria com a Universi-dade Federal de Minas Gerais, instituio qual pertencem os organizadores desta publi-cao, que organizaram a estrutura do livro ea articulao das contribuies. A publicaono um documento oficial do PNUD, embo-ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, eos textos sejam de responsabilidade dosrespectivos autores.

A publicao constituda por dois tiposde contribuies: artigos e verbetes. Os arti-gos que abrem e fecham o livro tratam dequestes sobre a democracia cidad e so-bre a funcionalidade ou no do sistemapoltico brasileiro, alm de uma contribuioao debate a partir de um outro pas latino-americano o Mxico que traz um olharcomparativo. Os verbetes referem-se a diver-sos temas, mais ou menos relacionados como debate sobre a reforma poltica no pas. Oconjunto das contribuies proporciona umaviso do mosaico que a discusso da re-forma poltica do pas e das posies emdisputa.

PNUD Brasil julho 2006


Sumrio

Introduo 11

Parte IReforma Poltica no Brasile na Amrica Latina 15

A Reforma da Representao 17Ftima AnastasiaFelipe Nunes

Reforma Poltica e Participao no Brasil 35Leonardo Avritzer

Reforma Poltica em PerspectivaComparada na Amrica do Sul 45

Carlos Ranulfo Melo

Transio e Governabilidadenas Democracias Mexicana e Brasileira 63

Alberto J. OlveraTraduo: urea Cristina Mota

Parte IIEntendendo as MudanasNecessrias no Sistema Poltico 71

1. Republicanismo 73

Republicanismo 73Heloisa Maria Murgel Starling

Financiamento de Campanha(pblico versus privado) 77

Renato Janine Ribeiro

Corrupo e Estado de Direito 82Newton Bignotto

Voto Obrigatrio 86Ccero Arajo

CPIs e Investigao Poltica 90Fbio Wanderley Reis


2. Participao e Opinio Pblica 94

Iniciativa Popular 94Sonia Fleury

Plebiscito e Referendum 99Cludia Feres Faria

Poltica de Cotas 103Cli Regina Jardim Pinto

Regulao das Pesquisas 107Rachel Meneguello

Regulao da Mdia 111Regina MotaFrancisco Tavares

Corporativismo 116Renato Raul Boschi

3. Mtodo de Constituiodas Instncias Decisrias 123

Federalismo 123Marta Arretche

Sistema Eleitoral 128Antnio Octvio Cintra

Lista Aberta Lista Fechada 133Jairo Nicolau

Nmero e Distribuio de Cadeirasna Cmara dos Deputados 137

David SamuelsTraduo: Cludia Feres Faria

Coligaes Eleitorais 142David Fleischer

Justia Eleitoral 147Matthew Taylor

O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153Bruno Wilhelm Speck

O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159Mariana LlanosFrancisco SnchezTraduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco

Suplentes de Parlamentares 165Charles PessanhaAna Luiza Backes


4. Regras Decisrias 170

Poderes de Agenda do Presidente 170Magna Incio

Modalidades e Procedimentos de Votaonas Modernas Casas Legislativas 175

Sabino Fleury

Pertencimento do Mandato 180Maria Hermnia Tavares de Almeida

Migrao Partidria 183Andr Marenco

Clusula de Barreira 188Mnica Mata Machado de Castro

Reforma Constitucional 192Glucio Soares

Emendas Parlamentares 197Marcus Melo

Emendas Constitucionais 202Cludio Gonalves Couto

Oramento Pblico no Brasil Democrtico 207Paulo Calmon

Autonomia/Independnciados Bancos Centrais 212

William Ricardo de S

Independncia do Banco Central:Incompatibilidade entre Teoria e Prtica 216

Marco Aurlio CroccoFrederico G. Jayme Jr.

Parte IIIO Presidencialismo de CoalizoPrecisa ser Mudado? 221

Governos de Coalizo no SistemaPresidencial: o Caso do Brasil soba gide da Constituio de 1988 223

Fabiano Santos

Presidencialismo e Governo de Coalizo 237Fernando Limongi

Crticas ao Presidencialismo de Coalizono Brasil: Processos InstitucionalmenteConstritos ou Individualmente Dirigidos? 269

Lucio R. Renn


Introduo

Leonardo AvritzerFtima Anastasia

A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,como reorganizao de regras para competies eleitorais peridi-cas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, oupode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais am-pla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguirentre a reforma das instituies polticas, a reforma do comporta-mento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. NoBrasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mu-dando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplostraos da organizao das instituies polticas, como foi o caso doplebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno dediferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistemapoltico e da forma de financiamento de campanha, a criao denovas instituies capazes de aumentar a participao e os dife-rentes padres de interao entre instituies representativas eparticipativas.

No existe, at o momento, um consenso sobre quais so ascausas das crises peridicas que atravessam o sistema polticobrasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, proble-matizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se maneira como o sistema representativo e as formas de participaoesto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabeleceralgumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema derepresentao e de participao vigente no pas e apresenta su-gestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques-tes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se origem e ao funcionamento das instituies republicanas e demo-crticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam fre-qentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes estoagrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.

O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, ofe-rece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas,tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo.Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interessescompartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dosmodos de agregao e uso do bem pblico.

A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitosproduzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies,


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e os impactos provveis das alteraes nasregras do jogo presentes na agenda da re-forma, seja sobre o comportamento dos ato-res polticos e seus padres de interao,seja sobre os resultados do jogo poltico.

O terceiro elemento central para o debatesobre reforma poltica diz respeito ao arranjoinstitucional brasileiro, denominado por SrgioAbranches de presidencialismo de coalizo,e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre-sidente se elege por maioria absoluta, maso seu partido dificilmente consegue umabancada com mais de 20% das cadeirasna Cmara dos Deputados. Apesar de boaparte da intelectualidade na rea de cinciapoltica no Brasil considerar o presidencia-lismo de coalizo como um sistema exitoso(Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, umgrupo significativo de crticos do sistema,especialmente na cincia poltica norte-ame-ricana, que questionam o sucesso do presi-dencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring,1999; Ames, 2003).

A crise poltica atual recoloca a discussosobre o xito do presidencialismo de coali-zo por dois motivos: em primeiro lugar por-que ela pe em questo o mtodo deformao de coalizes. Coalizes podem serconstrudas no processo eleitoral, tendo porprincipal cimento o voto, que o recursomais legtimo sob a democracia. Porm, sobo presidencialismo com multipartidarismo erepresentao proporcional, dificilmente sairdas urnas uma coalizo governativa majori-tria. Portanto, a transformao da coalizoeleitoral vitoriosa em coalizo governativamajoritria exigir a mobilizao de outrosrecursos. Embora se saiba que a persuasoe a produo do consenso, resultante doprocesso deliberativo, so recursos funda-mentais da poltica democrtica, sabe-se,tambm, que no Brasil esses recursos tmsido usados de forma parcimoniosa, espe-cialmente dada a natureza das coalizespolticas que tm sido organizadas comvistas ao exerccio do governo: a grandemaioria, para no dizer a totalidade, dascoalizes construdas no ps-88, no Brasil,caracterizou-se por ser composta por par-ceiros com pouca afinidade ideolgica e

programtica, situao que veio a tornar-semais aguda sob o atual governo.

A questo do presidencialismo de coali-zo remete ao fato de o Brasil ser, entre ospases da Amrica Latina, um dos que con-solidou o seu sistema poltico mais tardia-mente. O sistema poltico ps-autoritarismona Argentina, no Chile e no Uruguai implicoua volta ao sistema de partidos existente noperodo democrtico anterior. No caso doMxico no houve ruptura entre o sistemade partidos que j operava no perodo auto-ritrio e o sistema ps-democratizao. Nocaso brasileiro, as identidades partidrias pre-gressas no foram recuperadas e um novosistema partidrio emergiu no contexto daredemocratizao da ordem poltica. Nestapublicao, apresentamos diferentes artigoscomparando a situao poltica brasileiracom a latino-americana dando destaque aoproblema da reforma poltica em perspec-tiva comparada.

Finalmente, vale perguntar, reformar paraqu? importante sublinhar que a reformadas instituies polticas no Brasil ser bemsucedida se contribuir para o aperfeioamentoe o aprofundamento da ordem democrtica,incidindo positivamente sobre o comporta-mento poltico dos atores em interao esobre os resultados produzidos.

Estrutura

Este livro sobre reforma poltica no Brasilest dividido em trs partes: uma primeiraparte compreende consideraes geraissobre o funcionamento do sistema polticono Brasil e na Amrica Latina; a ltima parteprocura apresentar a controvrsia que atra-vessa a cincia poltica brasileira no que serefere ao presidencialismo de coalizo. Entreas duas partes, o conjunto de 31 verbetestem como objetivo oferecer ao leitor inte-ressado na reforma do sistema poltico umaintroduo didtica ao amplo cardpio dequestes envolvidas nesse tema. Os ver-betes esto organizados em quatro sees:republicanismo, participao, constituiodas instncias decisrias e regras decisrias.


13Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia

Os verbetes sobre o republicanismo, talcomo foi apontado acima, tm como objeti-vo mostrar que h uma dimenso republica-na que pode estar mais presente naorganizao do sistema poltico no Brasil.Eles representam no apenas uma inovaona discusso sobre reforma poltica, que usual-mente no aborda esta dimenso, mas, tam-bm, uma inovao na maneira como acincia poltica brasileira vem tratando dessetema. Nesse sentido, a concepo que orientaos verbetes a de que as orientaes tericase os temas amplos da organizao polticapodem ser articulados. O leitor deste livropoder perceber que, freqentemente, nocaso do sistema poltico brasileiro, possvelidentificar a falta de um elemento cultural outerico gerando uma prtica poltica poucoprodutiva do ponto de vista institucional.

O segundo grupo de verbetes trata dediversas dimenses da participao polti-ca. Esses verbetes abordam desde o funci-onamento das instituies participativas noBrasil, tal como o caso dos verbetes sobreplebiscito e referendum, at o caso do cor-porativismo. Mais uma vez, esses verbetestratam de questes que usualmente no soconsideradas objeto da reforma poltica. Noentanto, prticas participativas esto cadavez mais presentes no sistema poltico bra-sileiro, e o seu papel tende a ser ampliadonos prximos tempos devido ao amplo man-dato constitucional que est por trs das for-mas de participao no Brasil democrtico.Nesse sentido, tanto no caso do republica-nismo quanto da participao, a orientaodos coordenadores deste relatrio foi a deampliar o escopo da reforma de modo afornecer ao leitor uma viso mais compreen-siva dos problemas envolvidos no funciona-mento do sistema poltico brasileiro.

Temos, ainda, dois grupos de questesrelacionadas aos processos de constituiodas instncias decisrias e de definio dasregras decisrias. Esses so os temas maisusualmente ligados temtica da reformapoltica. Mais uma vez, optamos por um trata-mento amplo desses temas com verbetessobre federalismo; sistema eleitoral; listas;

nmero de parlamentares no CongressoNacional; coligaes eleitorais; justia elei-toral; financiamento de campanha; bicame-ralismo e suplncia de Senador. Nesseprimeiro grupo de verbetes, relacionados aomtodo de formao das instncias decis-rias, o leitor encontrar para cada tema umadefinio do assunto ou das alternativas empauta e do seu funcionamento no Brasil. Oltimo grupo de verbetes trata das regrasque presidem as decises polticas no pase envolve os seguintes assuntos: poderesde agenda do Presidente; natureza do votodos parlamentares; pertencimento do man-dato; migrao partidria; clusula de bar-reira; reviso constitucional; emendasparlamentares; emendas constitucionais;oramento pblico; independncia do BancoCentral. Nesse caso, temos a presena deassuntos eminentemente polmicos abor-dados em alguns casos por mais de umapessoa expressando a diversidade de posi-es sobre o assunto na comunidade aca-dmica brasileira.

Esta publicao est destinado a mem-bros do sistema poltico, a jornalistas equela parcela da opinio pblica que sepreocupa em pensar como melhorar o sis-tema poltico no nosso pas. Cada um des-ses leitores encontrar, nas trs sees dolivro, a matria-prima necessria para pen-sar o sistema poltico brasileiro. Como orga-nizar essa matria-prima para que oresultado final seja diferente daquele quetemos hoje uma tarefa a que os organiza-dores deste volume no se propuseram.Acreditamos que diferentes propostas dereforma possam emergir da sua leitura.Esperamos ter dado a nossa modesta contri-buio para que essa reforma ocorra e paraque ela seja capaz de produzir um sistemapoltico mais transparente, mais cidado emais em sintonia com o pas e com sua opi-nio pblica.


Reforma Poltica no Brasile na Amrica Latina

ParteI


A Reforma da Representao

Ftima AnastasiaFelipe Nunes

Introduo

Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica.Por representao poltica se entende o conjunto de relaes esta-belecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeirosso, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania polticae a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seunome e no nome de seus melhores

1 interesses. Os cidados so

os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam elesno Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Po-der Legislativo senadores, deputados federais, deputados esta-duais ou vereadores.

Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representaoque permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contempo-rneas, que so complexas e heterogneas, compostas por mi-lhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontesplurais de formao de identidades coletivas.

Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democra-cia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda quefosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje dis-ponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indese-jvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelascoletividades fossem resultados de processos de discusso e dedeliberao poltica, essenciais para a formao e a transformaodas preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta serestringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria deum carter plebiscitrio.

A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori,1994)

2 para diminuir concomitantemente os custos internos e os

riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros(custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisorese se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participaoampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quanti-dade e a variedade de recursos que so empregados para realizar

1 A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI,MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos sorepresentativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem nomelhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados.

2 A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada emSARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio.


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eleies presidenciais em um pas como oBrasil. Os segundos (riscos externos) cres-cem com a diminuio do nmero de deci-sores e so, fundamentalmente, os riscosde tirania, corrupo e incompetncia.

Como afirma Sartori, o que seria desej-vel a diminuio concomitante dos cus-tos internos e dos riscos externos seriainalcanvel se fosse considerada exclusi-vamente a varivel nmero de decisores.Porm, a introduo de novas variveis naequao das decises polticas permite quea adoo do mtodo representativo e de re-gras de deciso baseadas nos princpios daigualdade poltica e da soberania da maioriapossibilite a diminuio simultnea doscustos internos e dos riscos externos.

A soluo propiciada pelo mtodo repre-sentativo ensejou, porm, a produo denovos e diferentes problemas, relacionados:(1) natureza dos laos que unem represen-tados e representantes; (2) capacidade deos primeiros vocalizarem suas prefernciasperante os segundos e fiscalizarem e moni-torarem suas aes e omisses; (3) e von-tade e capacidade de os segundosefetivamente agirem em nome dos cidadose na defesa de seus melhores interesses.

Portanto, desde que foi inventada, arepresentao tem sido objeto de inmerascontrovrsias e acirrados debates, alm deser recorrentemente reinventada, com vis-tas ao aprofundamento e ao aperfeioamentodas ordens polticas contemporneas. Nasdemocracias representativas a discussosobre reforma poltica remete imediata-mente, ainda que no exclusivamente, aotema da reforma da representao.

O que reformar? Quando se fala em refor-ma poltica, se pensa, em geral, em reformadas instituies polticas. No entanto, outrasacepes podem ser atribudas expres-so: reforma do comportamento poltico,reforma dos padres de interao poltica,reforma da correlao de foras polticas,reforma das condies sob as quais atuamas instituies polticas. Todas essas ques-tes constituem importantes dimenses dojogo da representao porque: (1) incidem

sobre as capacidades dos cidados e dosrepresentantes de jogarem tal jogo com legiti-midade e eficcia e (2) afetam a distribuiode preferncias e de recursos entre os atorese os resultados do jogo poltico.

Por que reformar? Para garantir que a re-presentao seja cada vez mais democrtica.A ampliao e o aperfeioamento da repre-sentao democrtica remetem ao desafiode transformar a democracia em um con-junto de interaes iterativas entre represen-tantes e representados, desenvolvidas emum contexto decisrio contnuo e institucio-nalizado.

Como fazer? Transformando as CasasLegislativas em cidades mgicas (Fishkin,1995), ou seja, locais de deliberao polticaque permitam e incentivem a interao en-tre representao e participao polticas,que facultem aos cidados a vocalizaocontinuada de suas preferncias perante oslegisladores e que lhes garantam o acom-panhamento e o monitoramento permanentedos movimentos de seus representantes.

Estas so as questes e os temas trata-dos neste artigo. Na primeira seo so de-senvolvidas algumas consideraes denatureza terica, com vistas a subsidiar aargumentao subseqente (segunda seo),relativa ao processo e produo legislativose aos seus impactos sobre a representaopoltica. A terceira seo aborda o desenvol-vimento da agenda da reforma poltica noBrasil, no perodo compreendido entre 1990e 2006. As concluses trazem um balanodas propostas em discusso e dos efeitosesperados de sua aprovao, luz da matrizterica apresentada anteriormente.

1. Lijphart revisitado

Em Modelos de democracia (2003), Lijphartprope interessante esquema analtico quepermite classificar as democracias contem-porneas em dois diferentes modelos, omajoritrio e o consensual. Para tanto, eleconstri dois eixos o primeiro relativo dimenso Executivo/partidos, e o segundo


19A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes

expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entreestes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de po-deres entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhadoa partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maioriasgovernativas e o modelo consensual se pauta pela disperso depoderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das mi-norias. Nas palavras do autor:

O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de umapequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples(plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modeloconsensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vriasmaneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que omodelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto omodelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e aconcesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18).

O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:

Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permiteconstatar que o desempenho do modelo consensual superior aodo modelo majoritrio,

3 seja no que se refere representatividade e

legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia eeficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deveorientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins aoconsensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de for-mao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomadade decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios;(4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das insti-tuies polticas.

3 Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que serefere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das deconsenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , masas democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenhodas majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, comotambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientaode suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais dademocracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancoscentrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticasconsensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339).

Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.

PoderExecutivo

GrandesCoalizes

Governounipartidriocom maioria

estrita

Relao entreos Poderes

Separao comchecks andbalances

Fuso epredomnio

do Executivo

SistemaPartidrio

Multi-partidrio

Bipartidrio

SistemaEleitoral

RepresentaoProporcional

Majoritrio

Consensual

Majoritrio

Grupos deInteresse

Corporativistas

Pluralistas

PoderLegislativo

BicameralSimtrico

BicameralAssimtrico

(ouUnicameral)

Federalismo/Unitarismo

Federalismo

Unitarismo

Executivo / PartidosEmendaConst./

Veto

MaioriaQualific.

MaioriaAbsoluta

RevisoConstit.

Independ

Depend

BancoCentral

Independ

Depend

Federalismo / Unitarismo

Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003)


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Vale, no obstante, assinalar, a partir daobservao do Quadro I, que os critrios uti-lizados por Lijphart para classificar as de-mocracias atuais em consensuais oumajoritrias no distinguem tais dimenses.Quando ele se refere ao Poder Executivo, porexemplo, o critrio utilizado remete com-posio da instncia decisria (grandescoalizes versus governo unipartidrio commaioria estrita). J quando trata do PoderLegislativo, o critrio relaciona-se s regrasdecisrias (bicameralismo simtrico versusassimtrico) ao passo que a classificaodo sistema eleitoral est informada pelo m-todo de formao das Casas Legislativas(sistema proporcional versus sistema majo-ritrio).

Partindo-se da suposio de que sejapossvel produzir ganhos analticos atravsda distino entre as dimenses menciona-das mtodo de formao das instnciasdecisrias; regras de tomada de deciso;composio das instncias decisrias; ope-rao efetiva das instituies prope-se,nesta seo, revisitar Lijphart e apresentarum esquema analtico apoiado em quatroeixos de anlise em substituio aos doiseixos propostos pelo autor.

O primeiro eixo, relativo ao mtodo de for-mao das instncias decisrias, englobaria:

1) Formas de Governo (monarquia4 versus

repblica): a distino, aqui, se refere aosprocedimentos atravs dos quais so esco-lhidos os chefes de Estado. Nas monarquiaso princpio que informa tal definio a tra-dio, o procedimento o da sucesso porhereditariedade e o cargo vitalcio, enquan-to nas repblicas democrticas o chefe deEstado e o chefe de governo so escolhidosatravs de algum tipo de procedimento elei-toral e os seus mandatos so limitados notempo e em seu escopo.

2) Sistemas de Governo (presidencialismoversus parlamentarismo): sob o presidencia-lismo existem mecanismos que garantem ainterveno dos cidados na definio dosocupantes dos cargos executivos, enquan-to no parlamentarismo o primeiro-ministrono eleito diretamente pelos cidados.

O importante a salientar, no que se refere aestes diferentes procedimentos, que noprimeiro se constituem duas correntes deaccountability, enquanto no segundo hapenas uma corrente de accountability(Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto,faculta maior disperso de poder do que osegundo, j que pode ensejar, como o temfeito, o fenmeno conhecido por governodividido, caracterizado pelo fato de o partidoou a coalizo poltica que d suporte aoPresidente no controlar a maioria das ca-deiras legislativas.

3) Organizao Poltico-Administrativa (fede-ralismo versus unitarismo): tendo em vistasuas caractersticas tendentes descentra-lizao do poder entre os diferentes entes fe-derativos, o federalismo combina melhor como modelo consensual e o unitarismo com omodelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em am-bos os casos, deve-se atentar para os proce-dimentos (eleies diretas ou indiretas;indicaes; nomeaes, etc.) que informama escolha dos representantes no mbitosubnacional, seja para cargos executivos (go-vernadores, prefeitos), seja para cargoslegislativos (deputados estaduais, vereado-res). Eleies diretas para todos os cargos enveis de governo so procedimentos quese coadunam melhor com o consensua-lismo, enquanto eleies indiretas, indica-es ou nomeaes pelo poder centralseriam procedimentos mais afins ao mode-lo majoritrio.

4) Sistema Eleitoral: define os procedimentosde escolha dos ocupantes das cadeiraslegislativas. Sistemas eleitorais podem variarquanto ao tipo proporcional de listas aber-tas, flexveis ou fechadas; majoritrios; oucombinaes entre eles, denominadas pelaliteratura de sistemas mistos e quanto sdeterminaes relacionadas aos critrios deelegibilidade e de realizao de campanhaeleitoral, especialmente no que se refere aoseu financiamento e propaganda eleitoral.

4 (...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de umapessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas deperpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento desua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao.Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA,1986, p. 776).



5) Tipo de Cameralismo: as democraciascontemporneas podem ser unicamerais oubicamerais. O unicameralismo coaduna-semelhor com o modelo majoritrio. No casodo bicameralismo, trata-se de examinar omtodo de constituio das Casas Legislativase verificar se h congruncia ou incongrun-cia entre os sistemas eleitorais utilizadospara a eleio de cada cmara. Considerando-se os tipos Proporcional e Majoritrio, seriampossveis as seguintes combinaes:

No que se refere distribuio de po-deres entre os agentes relevantes, pode-seafirmar que o sistema de representaoproporcional o mais conducente dis-perso. O sistema majoritrio caracteriza-sepela concentrao do poder nas mos dasmaiorias governativas. Portanto, a classifi-cao dos legislativos bicamerais emmais, ou menos, consensuais pode servisualizada atravs do continuum:

MM MP PM PP

Majoritrio Consensual

O segundo eixo refere-se s regras deci-srias que presidem a tomada de decisesnas democracias e que afetam a distribui-o de direitos, recursos e atribuies entreos atores, englobando:

1) as regras que definem as prerrogativas eos poderes legislativos e no legislativos doPoder Executivo. Poderes concentrados nasmos do Executivo so tpicos do modelomajoritrio;

2) as regras que definem a distribuio deatribuies e competncias do PoderLegislativo, englobando: a) as que se refe-rem a cada uma das cmaras, no caso dobicameralismo, produzindo bicameralismo

Cmara Alta

Proporcional Majoritrio

Congruente (PP) Incongruente (PM)

Incongruente (MP) Congruente (MM)

Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente

Fonte: Elaborao prpria.

CmaraBaixa

Proporcional

Majoritrio

simtrico (consensualismo) ou assimtrico(majoritarismo); b) as que distribuem direi-tos, atribuies e recursos parlamentares,no interior de cada Casa Legislativa, entrelegisladores individuais, grupos de legisla-dores (comisses, bancadas partidrias, Co-lgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e oPlenrio. Poderes concentrados nas mos delideranas partidrias e processos decisriosque tm no Plenrio seu frum privilegiadocombinam com o modelo majoritrio; dis-perso de poderes entre os parlamentaresindividuais e sistema de comisses robustocaracterizam o modelo consensual;

3) as regras que definem as relaes entreos poderes Executivo e Legislativo, obser-vando-se se h separao entre os poderese checks and balances (consensualismo) oufuso de poderes e predomnio do Executi-vo (majoritarismo);

4) as regras para proposio e aprovao deemendas constitucionais, se maioria absoluta(majoritarismo) ou qualificada (consensua-lismo);

5) as regras que informam processos de re-viso constitucional, verificando-se se a revi-so feita por rgo independente (modeloconsensual) ou no (modelo majoritrio);

6) as regras que informam o status do BancoCentral, se dependente (majoritarismo) ouindependente do governo central (consen-sualismo).

O terceiro eixo refere-se composiodas instncias decisrias, que uma vari-vel dependente da interao entre o mtodode formao das instncias decisrias, asregras decisrias e a distribuio de prefe-rncias e recursos entre os atores. Este eixoenglobaria:

1) a composio do Poder Executivo, tendoem vista a presena de coalizes governativas seja no parlamentarismo ou no presiden-cialismo (modelo consensual) ou a pre-sena de governo unipartidrio com maioriaestrita (modelo majoritrio);

2) a configurao do sistema partidrio, semultipartidarismo (modelo consensual) oubipartidarismo (modelo majoritrio), j que


22

nas democracias os sistemas bipartidriosno o so por imposio legal, mas resultamda interao entre as instituies e as esco-lhas polticas dos atores;

3) a composio do Poder Legislativo, seexpressiva da pluralidade de identidades,interesses e preferncias presentes na socie-dade e aberta representao das minoriasou do predomnio de um partido majoritrio,seja ele governista ou oposicionista;

4) no caso de governos de coalizo, a com-posio e a natureza das mesmas, obser-vando-se a sua contigidade no espectropoltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursosutilizados para ciment-las. Coalizes cont-guas e resultantes, fundamentalmente, dacompetio eleitoral coadunam-se melhorcom o consensualismo, por contraste comcoalizes ad hoc e/ou intermitentes econstrudas a partir de prticas distribu-tivistas.

O quarto eixo refere-se operao efetivadas instncias decisrias, que constitui vari-vel dependente das interaes entre os trsprimeiros eixos. Neste eixo esto englobados:

1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entreos poderes x predomnio do Executivo. Aconcentrao de poderes de agenda e deveto nas mos do Poder Executivo caracte-rstica do majoritarismo, enquanto a distri-buio equilibrada desses poderes entreExecutivo e Legislativo coaduna-se melhorcom o consensualismo.

2) Padres de interao entre os atores dacoalizo governativa: coeso x disciplina xdistributivismo (fisiologismo, clientelismo,patronagem).

3) Padres de interao entre governo eoposio(es): cooperao x competio.

4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria xpluralismo moderado x pluralismo polari-zado (Sartori, 1994; Santos, 1986).

A anlise do arranjo institucional brasilei-ro ps-88 luz da matriz analtica propostapermite verificar que tal arranjo expressa umacombinao de caractersticas do modeloconsensual, decorrentes do mtodo de cons-

tituio das instncias decisrias, com ca-ractersticas do modelo majoritrio, decor-rentes das regras de tomada de decises.

O Brasil uma Repblica, presidencia-lista, federativa, com representao propor-cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo bicameral: na Cmara dos Deputados,eleita atravs do sistema proporcional de lis-tas abertas, se fazem representar os cida-dos, enquanto no Senado Federal, eleitoatravs do sistema majoritrio, se fazem re-presentar os estados da Federao (trs se-nadores para cada estado da Federao).

Tais caractersticas so, todas elas, ten-dentes disperso de poder entre os atoresrelevantes, garantem a participao institu-cionalizada das minorias e facultam a ex-presso da heterogeneidade e do pluralismosocietais. Portanto, no que se refere ao eixomtodo de constituio das instncias deci-srias, o Brasil pode ser classificado comopertencente ao modelo consensual de demo-cracia.

Vale, no entanto, ressaltar que algunsprocedimentos adotados nas eleies pro-porcionais provocam distores na represen-tao e precisariam ser modificados paragarantir a observncia do princpio deigualdade poltica entre os cidados. Os dis-tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com osestados da Federao, e a Constituio de1988 determinou um nmero mnimo de oito,e mximo de setenta representantes por cadadistrito. Na prtica, isso acarreta uma sub-representao dos cidados de So Paulo ea sobre-representao dos eleitores dos es-tados menos populosos, como Acre e Ro-raima. A legislao eleitoral faculta, ainda, acelebrao de coligaes para eleies pro-porcionais, gerando uma disjuno entre osistema partidrio eleitoral e o sistema par-tidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.;Anastasia, 1999).

Quando se analisa o segundo eixo re-gras de tomada de deciso , percebe-sea operao de um padro bastante distinto.Embora haja procedimentos que se coadu-nam com o consensualismo, a estes se so-mam caractersticas mais afins ao modelo



majoritrio, que comprometem, muitas ve-zes, a operao efetiva do princpio de dis-perso de poder que informa o modeloconsensual.

No mbito do modelo consensual, o ar-ranjo institucional brasileiro prev as seguin-tes regras decisrias:

1. bicameralismo simtrico;

2. separao de poderes e freios e contrape-sos institucionais (checks and balances);

3. regra de maioria qualificada para realizaode alteraes (emendas) constitucionais.

Porm, as caractersticas majoritrias seimpem. Como tem sido assinalado pela li-teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos,2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), aConstituio de 1988 concentra poderes le-gislativos e no legislativos nas mos do Pre-sidente: poder de decreto constitucional(medidas provisrias) e delegado; prerroga-tiva de iniciar legislao em determinadasmatrias, especialmente aquelas de nature-za oramentria; possibilidade de pedir ur-gncia para a tramitao de proposieslegislativas de suas autoria; poder de no-meao de titulares para importantes car-gos da burocracia pblica, a comear detodos os ministros de Estado; controle so-bre a liberao de recursos oramentrios,dado o carter autorizativo do oramento bra-sileiro.

Ademais, a reviso constitucional feitapelo prprio Poder Legislativo e no por umrgo independente; o Banco Central nogoza de autonomia operacional perante oPoder Executivo, e o Regimento Interno daCmara dos Deputados concentra poderesde agenda nas mos das lideranas parti-drias e incentiva o comportamento disci-plinado dos legisladores.

A composio das instncias decisriase sua operao efetiva expressam a combi-nao entre os dois primeiros eixos m-todo de constituio das instncias decisriase regras de tomada de deciso , e a distri-

buio de preferncias e recursos entre osatores relevantes: cidados, representanteseleitos e burocracia pblica. Como se sabe,tal combinao, no caso brasileiro, ganha aforma de um presidencialismo de coalizocom alta fragmentao do sistema partid-rio parlamentar e com predominncia legis-lativa do Poder Executivo.

A formao e a manuteno das coali-zes governativas tm se constitudo emgrandes desafios para os presidentes brasi-leiros. As coalizes vencedoras no mbitodas eleies tm sido, geralmente, insufici-entes para fornecer a base parlamentar desustentao dos governos. Dito em outraspalavras: o recurso mais legtimo, nas demo-cracias, para cimentar tais coalizes, o voto,no tem produzido o nmero necessrio decadeiras no Congresso Federal. Diante dis-so, os presidentes tm mobilizado outrosrecursos para aumentar o nmero de apoia-dores, como, por exemplo, distribuio decargos (patronagem) e liberao de emen-das oramentrias.

Os fundamentos e os efeitos desse ar-ranjo institucional so motivos de acirradacontrovrsia na literatura especializada.

5

Com vistas a identificar o que, nesse arranjo,deve ser modificado, como e em que direo,o presente volume apresenta um conjuntoextenso de artigos e verbetes que examinamo tema da reforma poltica. As questesabordadas foram escolhidas seja porqueesto presentes na agenda poltica brasi-leira, seja porque deveriam estar, segundoa opinio de vrios analistas, partindo-se dosuposto de que o objetivo buscado o doaperfeioamento da democracia brasileira.

As prximas sees deste artigo exami-naro mais detidamente um dos aspectosdesse arranjo: aquele referido ao exerccioda representao poltica e s suas cone-xes com a participao poltica institucio-nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003),prope-se que qualquer proposta de refor-ma da representao deve ter como meta ofortalecimento das caractersticas consensu-ais da ordem poltica brasileira.

5 A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.


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2. Processo eproduo legislativos6

Prope-se, aqui, que o desafio contidona reforma da representao refere-se transformao das Casas Legislativas emcidades mgicas, ou seja, em loci privile-giados de expresso e de processamentoinstitucional do melhor interesse dos cida-dos.

Magic town (Cidade mgica) o nomede um filme de Jimmy Stewart, citado porJames Fishkin (1995), sobre uma cidade fic-tcia do Meio Oeste americano que consti-tua, por um milagre matemtico, umaamostra representativa da populao ame-ricana.

Fishkin chama a ateno para o fato deque, quando tal descoberta vem a pblico,a populao da cidade, ciente de seu papelde barmetro perfeito da opinio nacionalou, em outras palavras, de capital da opiniopblica americana, comea a desenvolverum crescente senso de responsabilidade, ase informar o melhor possvel e a debatercuidadosamente todas as questes sobreas quais ela chamada a opinar.

Obviamente, esses movimentos exporoos habitantes da cidade a um processo dediscusso e de deliberao que resultar naproduo de uma opinio pblica, em Magictown, muito melhor fundamentada e maissofisticada do que a do cidado medianoamericano. E, portanto, crescentementedivergente da opinio majoritria na socie-dade americana, o que causar um conjuntode problemas e reviravoltas na cidade, queapimentam o enredo do filme, mas no vemao caso no momento.

O exemplo que se tomou emprestado deFishkin ressalta o impacto provocado nasopinies e preferncias dos cidados deMagic town por sua exposio pluralidadede pontos de vista e de perspectivas queinformam os diferentes argumentos. O de-bate e a deliberao pblica acarretaram al-teraes nas definies dos cidadosrelativamente a quais eram e onde estavamos seus melhores interesses.

A transformao das Casas Legislativasem cidades mgicas requer a observn-cia dos seguintes pressupostos:

1. que elas, assim como todos os rgosdecisrios que abrigam, sejam constitudasatravs do mtodo de representao demo-crtica;

7

2. que elas promovam, de fato, a realizaoda oitava condio das poliarquias, de Dahl,relacionada aos interstcios eleitorais;

8

3. que elas promovam constantemente ainterao dos legisladores com os outrosatores cidados, lderes de coalizes atravs de canais institucionalizados edeliberativos;

4. que elas tenham suficiente desenvolvi-mento institucional para fornecer aos repre-sentantes eleitos a base informacionalampliada (Sen, 2000) requerida para a con-secuo dos melhores interesses dos cida-dos.

Como fazer? Sabe-se que, nas demo-cracias representativas, as duas mais im-portantes atribuies dos parlamentares soas de legislar e de fiscalizar. a eles quecabe a responsabilidade de representar omelhor interesse dos cidados, produzindopolticas expressivas do consenso possvelsobre qual e onde est esse interesse e,ademais, a eles cabe tambm a tarefa demonitorar e fiscalizar o Poder Executivo, paragarantir que tais polticas se traduzam emresultados que garantam a consecuo detais interesses.

Para tanto, necessrio formar, no interi-or das Casas Legislativas, uma opinio in-formada, constantemente submetida aodebate pblico e passvel de ser alterada

6 As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo deautoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo,interesses e capacidades, 2006. No prelo.

7 Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos(1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos dedemocracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos,por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, epassvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias norepresentativas a plis grega e de sistemas representativos nodemocrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisitobsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS,2004).

8 8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entreeleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodode eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ouas novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadaspelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstnciasinstitucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989).



por conseqncia desta exposio, de for-ma a aproxim-la, o mximo possvel, daexpresso do melhor interesse pblico.

As atribuies de legislar e de fiscalizardevem ser realizadas, como sabido des-de Stuart Mill, atravs da deliberao entrepares. Porm, a identificao do melhor in-teresse pblico exige a construo de umabase informacional ampliada (Sen, 2000),capaz de abrigar a multiplicidade de identi-dades, preferncias e demandas caracters-ticas das sociedades atuais, e de sinaliz-laspara os legisladores, libertando-os dos la-os exclusivos com a sua constituency ecapacitando-os a falar, agir e decidir emnome do conjunto dos cidados abrangidospela Casa Legislativa.

Para realizar suas atribuies de legislare de fiscalizar, os parlamentares desempe-nham atividades variadas que envolvem, emmaior ou menor grau, deliberao e decisopoltica e, muitas vezes, interaes continu-adas com outros atores, tais como os lde-res de coalizes, os titulares de cargos noPoder Executivo e os cidados.

No interior do processo legislativo, ascomisses so as principais instncias dedeliberao. O sistema de comisses exis-te para proporcionar ganhos informacionaispara os legisladores e para o Plenrio. Ascomisses funcionam como comits: locaisespecializados de discusso e deliberaosobre determinados temas, com a virtudede propiciar interaes face a face entre osseus membros (Sartori, 1994). Portanto, ascomisses so, por excelncia, os lociapropriados para a promoo da interaoinstitucionalizada e deliberativa entre repre-sentao e participao poltica. Nas pala-vras de Arnold:

As comisses so o verdadeiro corao doprocesso legislativo. A maior parte dosuspense sobre o que o Congresso far acada ano encontra-se mais nas comisses,

que aprovam dez por cento das proposiesque so introduzidas, do que no conjunto daCasa, que aprova 98 por cento das leis quechegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154).

Cada uma das Casas Legislativas quecompem o Congresso Nacional Cmarados Deputados e Senado Federal possuiComisses Parlamentares, permanentes outemporrias, com funes legislativas e fiscali-zadoras, na forma definida pela ConstituioFederal e por seus Regimentos Internos. Nocumprimento dessas duas funes bsicas,de elaborao das leis e de acompanha-mento das aes administrativas, no mbitodo Poder Executivo, as comisses promo-vem, tambm, debates e discusses coma participao da sociedade em geral, sobreos temas ou assuntos de seu interesse.

O papel desempenhado pelas comis-ses na organizao interna do CongressoNacional, embora importante, deveria ganharmaior centralidade.

9 Tal postulao se justi-

fica pelo seu carter deliberativo e pelo fatode que nelas se situam os principais meca-nismos que facultam a participao dos ci-dados no processo legislativo, existindo,inclusive, em vrias Casas Legislativas bra-sileiras, comisses que admitem sugestesde grupos organizados da sociedade civil e,muitas vezes, as transformam em proposi-es legislativas. A ttulo de exemplo, valecitar a Comisso de Legislao Participativa(CLP) da Cmara dos Deputados.

Criada em maio de 2001, a Comisso deLegislao Participativa tem por objetivosfacultar aos cidados acesso ao sistema deproduo legal do Pas e aproximar repre-sentantes e representados no Poder Legis-lativo Federal.

A CLP tem por atribuio o recebimentode sugestes legislativas da sociedade civilorganizada (associaes, sindicatos, entida-des, rgos de classe, ONGs, etc.), excetode partidos polticos. Tambm podem apre-sentar sugestes legislativas os rgos eentidades da administrao pblica direta eindireta, com participao paritria da soci-edade civil, como, por exemplo, os conse-lhos temticos setoriais (da educao, da9 Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume.


26

sade, da assistncia social, etc.). Se apro-vadas, as sugestes se transformam emproposies de autoria da Comisso e pas-sam a tramitar em regime de prioridade naCmara dos Deputados.

Antes da criao da CLP, a Constituioj previa a possibilidade de apresentaode projetos de iniciativa popular (art. 61, pa-rgrafo 2), mas a norma constitucional exi-ge que a proposta seja subscrita por, nomnimo, um por cento do eleitorado nacio-nal (o que equivale atualmente a cerca de1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelomenos, cinco Estados da Federao, comno menos de trs dcimos por cento doseleitores de cada um deles. Essa exignciadificulta a apresentao de propostas. Tan-to que, nos 15 anos de vigncia da Carta de1988, apenas trs projetos de iniciativa po-pular foram apresentados Cmara osPLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99.

Por contraste, atravs

desta Comisso, a Cmara dos Deputadosabriu sociedade civil um portal de acesso aosistema de produo das normas que integramo ordenamento jurdico do Pas, chamando ocidado comum, os homens e as mulheresrepresentados pelos Deputados Federais,a levar diretamente ao Parlamento sua per-cepo dos problemas, demandas e neces-sidades da vida real e cotidiana (Cartilhada Comisso de Legislao Participativa,2005, p. 7).

Em cinco anos (2001-2005)10

de trabalho,a CLP recebeu 362 sugestes legislativas,sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-sea pedidos de alterao ou de incluso deproposies legislativas; 22,3% das suges-tes propem emendas ao oramento daUnio, solicitando transferncia de renda paracidades ou instituies especficas. Emen-das ao Plano Plurianual e Lei de DiretrizesOramentrias no somaram 2% das suges-tes. importante ressaltar que 2002 e 2005foram os anos em que a CLP recebeu maissugestes, 59 e 107, respectivamente.

11

Das 362 sugestes encaminhadas CLPentre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e

113 transformadas em proposio e encami-nhadas Mesa da Cmara para tramitar naCasa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro-jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple-mentar, e 22,12% Emendas ao Oramento.Esses nmeros apontam o bom desempe-nho da CLP no que se refere incorporaode demandas da sociedade civil.

12

Pretende-se enfatizar, atravs desteexemplo, que nas democracias contempo-rneas a deliberao no atributo exclusi-vo quer dos processos representativos, querdaqueles participativos. A deliberao deveestar presente, necessariamente, em ambosos plos representao e participao assim como nos canais atravs dos quaisrepresentao e participao se comunicame interagem.

Portanto, no apenas as Casas Legislati-vas devem ser instncias deliberativas, jque o que nelas se delibera deve ecoar ereverberar, da melhor forma possvel, os pro-cessos de deliberao em curso nas enti-dades de participao poltica da sociedadecivil. Para tanto, requer-se que haja canaispermanentes, institucionalizados e delibe-rativos de interao entre as instncias derepresentao e de participao poltica.

3. A reforma em marcha

Como fazer? No contexto da nova ordemdemocrtica brasileira, a reforma poltica temfreqentado a agenda pblica brasileira jdesde a promulgao da Constituio de1988, que previa, em seu texto, a realizao

10 A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativosao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. Astabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis noAnexo 1, no final deste artigo.

11 A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamentemetade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182sugestes que j foram apreciadas, nove receberam o parecer deprejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam emtramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comissoconseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido amaioria delas (38) rejeitada.

12 Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275sugestes encaminhadas CLP, a maioria absoluta refere-se regulao,independentemente de sua autoria.



de plebiscito sobre forma e sistema de gover-no e uma reviso constitucional, ambos em1993 (art. 3 das Disposies Transitrias).

13

Ademais desses dispositivos constitu-cionais, vrias iniciativas sobre a reformada representao foram propostas consi-derao dos legisladores. Entre 1989 e2005,

14 cerca de 180 proposies legislativas

tramitaram no Congresso Nacional, a grandemaioria delas de iniciativa de legisladoresindividuais (deputados ou senadores).

interessante observar que h uma con-centrao de apresentao de propostas dereforma no perodo mais recente, especial-mente nos trs ltimos anos, o que explicapor que tais proposies, em sua maioria,estejam ainda em tramitao e apenas 11delas tenham sido transformadas em nor-mas jurdicas.

Algumas das proposies que se torna-ram leis provocaram importantes impactossobre o comportamento dos atores, a din-mica de interao entre eles e seus resulta-dos: (a) a Proposio 1/1995, que foitransformada em emenda constitucional, per-mite a reeleio do Presidente da Repbli-ca, dos governadores de Estado e do Distrito

Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/1997 estabelece critrios para edio e ree-dio de medidas provisrias (EC 32 de2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, quetramitou como Proposio 1517/1999 e foitransformado em norma jurdica, estabele-ce punio para o crime de compra de vo-tos, prevendo a possibilidade de cassaode registro do candidato que doar, oferecerou prometer bem ou vantagem pessoal emtroca do voto (Lei da Captao do Sufrgio);(d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 dnova redao ao pargrafo 1

o do artigo 17

da Constituio Federal, disciplinando ascoligaes eleitorais.

H temas que tm sido, recorrente-mente, objetos de iniciativas dos legislado-res: fidelidade partidria, listas partidrias,propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais,financiamento de campanhas, coligaeseleitorais, ainda que, muitas vezes, essasiniciativas tenham sinais trocados.

15

Vale, no entanto, assinalar, a partir daanlise de alguns dados produzidos no m-bito da Pesquisa sobre Elites ParlamentaresIbero-Americanas (Mdulo Brasil)

16, que h

alguma convergncia de opinies entre oslegisladores quanto natureza e desejabi-lidade de algumas medidas relacionadas aotema da representao poltica.

No que se refere ao sistema eleitoral,verifica-se a existncia de clara preferncia,por parte da maioria dos deputados, pelosistema proporcional, que garanta a repre-sentao eqitativa de todas as foras pol-ticas, por contraste com a adoo de umsistema majoritrio, que garanta governosfortes e efetivos.

A questo relacionada ao tipo de listapartidria j desperta maiores controvrsias,ainda que a maior minoria (aproximadamente40% dos respondentes) declare preferir a lis-ta aberta caracterizada como um siste-ma de voto personalizado que garanta umarelao prxima entre o eleitor e seus repre-sentantes ao sistema de voto de listafechada, que favorea a formao de parti-dos fortes e coesos (23%). Cerca de 18%dos legisladores escolheram uma posio

13 Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados dapromulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros doCongresso Nacional, em sesso unicameral.

14 Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao,apresentadas entre 1989 e 2005.

15 A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessasproposies: Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da ConstituioFederal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda docargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleitoe de grave violao da disciplina partidria; Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiaopartidria como condio de elegibilidade; Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa naConstituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular pararealizao de plebiscito; Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional; Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembrode 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistasa cargo eletivo; Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada paraeleies proporcionais.

16 Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entreo Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CEL-DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica yPortugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostrade 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionriosforam aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005.As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-seno Anexo I.


28

intermediria da escala, sinalizando suaspreferncias, provavelmente, pela adoo delistas flexveis, que sejam previamente or-denadas pelo partido, mas que admitam ainterferncia do eleitor no reposicionamentodos candidatos no interior da lista, caso sejade seu interesse.

Percebeu-se a existncia de um consensoforte entre os deputados federais quanto sconexes existentes entre democracia e par-tidos polticos, que sinaliza a concordnciados mesmos com o exerccio do monoplioda representao pelos partidos polticos. Aesmagadora maioria de 80% dos responden-tes declarou concordar muito com a frasesem partidos no pode existir democracia.Vale observar que esse consenso atravessaos partidos polticos, s se mostrando umpouco mais frgil no interior do PL.

No obstante, 64% dos legisladores con-cordam com a assertiva de que poucaspessoas identificam-se verdadeiramentecom os partidos, e 33% concordam queexiste um crescente distanciamento entresociedade e partido no Brasil. Alm disso,quando perguntados sobre suas escolhasrelacionadas a questes que expressemconflitos entre a posio do seu partido e ado seu estado, 45,5% dos parlamentares (amaior incidncia de respostas) declarou vo-tar sempre de acordo com as necessida-des de seu estado, por contraste com 20,9%que disseram votar sempre com o partido destacando-se, a, os deputados petis-tas (52,2%) , e 20,1% que afirmam quesua posio depende dos temas.

A pesquisa indagou tambm, dos res-pondentes, suas opinies relacionadas aostemas da fidelidade e da disciplina partid-ria. Embora a disciplina seja uma questomais polmica, que divide a opinio dos filia-dos a diferentes partidos, a fidelidade parti-dria parece ser um comportamentovalorizado, o que se revela bastante curiosoem uma Casa Legislativa que tem na mi-grao partidria uma prtica recorrente(Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res-pondentes pensam que, ao desvincular-sedo partido pelo qual se elegeu, o deputado

deveria renunciar sua cadeira para que ou-tro membro do partido ocupe seu lugar.

A opinio declarada pela maioria noconseguiu, no entanto, transformar-se emorientao para a ao, j que as propostasque visam reforar a fidelidade partidria nolograram, at o momento, obter aprovaono plenrio da Cmara dos Deputados.

Concluso: Propostas de reformada representao eefeitos esperados

Neste artigo foram abordados temas equestes relacionados representao pol-tica. Na primeira seo props-se revisitarLijphart, com o intuito de oferecer eixos anal-ticos que permitam distinguir as caractersti-cas dos modelos majoritrio e consensual quese referem ao mtodo de constituio dasinstncias decisrias, s regras decisrias, composio e ao funcionamento efetivo detais instncias. No entanto, o argumento cen-tral daquele autor, segundo o qual o modeloconsensual mais democrtico do que omodelo majoritrio, foi resguardado e fun-damentou as anlises desenvolvidas na se-gunda e na terceira sees sobre o exerccioda representao poltica no Brasil e sobreas propostas de reforma que freqentam aagenda dos legisladores brasileiros.

Portanto, as indagaes sobre o que re-formar e como fazer devem ser respondi-das tendo por parmetro o objetivo de tornara representao mais democrtica. Nestaperspectiva, as caractersticas que promo-vem a disperso de poder entre os diferen-tes atores devem ser mantidas e, ondenecessrio, aperfeioadas: Repblica presi-dencialista, bicameral, com representaoproporcional e multipartidarismo.

Porm, os procedimentos responsveispor distores na representao, tais comonmeros mximo e mnimo de legisladorespor estado da Federao e coligaes paraeleies proporcionais deveriam ser altera-dos. Alm disso, considera-se que a demo-cracia brasileira ganharia com a substituio



das listas abertas por listas flexveis ou fe-chadas, desde que se garantisse a realiza-o de prvias democrticas para acomposio das listas partidrias. Com issoseria possvel fortalecer essas agremiaes,controlar o poder das oligarquias partidriase ampliar a identificao dos cidados comos partidos polticos.

No que diz respeito s regras decisriasseria necessrio promover uma distribuiomais equilibrada dos poderes de agenda eveto entre os poderes Executivo e Legislativoe entre os atores, no interior das CasasLegislativas; aumentar a centralidade do sis-tema de comisses; aperfeioar os instru-mentos de accountability vertical e fortaleceros instrumentos que permitam a vocalizao

de preferncias dos cidados perante osrepresentantes eleitos.

Os cidados teriam maior capacidade defiscalizar seus representantes se os legisla-dores tivessem que se manifestar sempreatravs do voto aberto

17 e se houvesse

mecanismos que aumentassem os custosrelacionados s migraes partidrias. A dis-seminao e o aperfeioamento de meca-nismos institucionalizados de interlocuoentre cidados e representantes eleitos, naarena legislativa, diminuiriam a assimetriainformacional entre estes atores e tornariammais plurais as fontes de informao doslegisladores, capacitando-os para conhecerquais so e como representar os melhoresinteresses dos cidados.

Referncias

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LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituies polticas no Brasil dos anos 80. So Paulo:Loyola, 1993. 162 p.

17 No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se afavor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contadoe registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).


30

LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indica-dores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v.4, p. 33-104, 1999.

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TIPO

Projetos de Lei, Requerimentos de Audincia Pblica, etc.

Emendas de Oramento

Emendas ao PPA

Emendas LDO

TOTAL

2001

24

11

-

-

35

2002

59

21

-

-

80

2003

57

16

1

-

74

2004

28

12

-

-

40

2005

107

21

-

5

133

TOTAL

275 (75,9%)

81 (22,3%)

1 (0,27%)

5 (1,43%)

362 (100%)

Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativada Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.

Anexo I

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendasoramentria, LDO e ao PPA.

Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativada Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005

TIPO

Aprovadas

Rejeitadas

Prejudicadas

Devolvidas

TOTAL

2001

3

-

-

2

5

2002

27

20

-

1

48

2003

27

38

-

5

70

2004

13

12

8

-

33

2005

14

11

1

-

26

TOTAL

84 (46,15%)

81 (44,5%)

9 (4,94%)

8 (4,39%)

182 (100%)

Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso deLegislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestestransformadas em proposies.

TIPO

Projeto de Lei

Projeto de Lei Complementar

Emenda a Projeto de Lei

Indicao

Requerimento de AudinciaPblica e Seminrio

Requerimento de Informao

Emenda ao Oramento

Outros

TOTAL

2001

1

1

-

-

-

-

5

-

7

2002

20

4

-

2

2

1

5

-

34

2003

22

1

-

-

1

-

5

1

30

2004

10

-

1

1

-

-

5

-

17

2005

8

-

2

-

3

-

5

7

25

TOTAL

61 (53,98%)

6 (5,31%)

3 (2,65%)

3 (2,65%)

6 (5,31%)

1 (0,88%)

25 (22,12%)

8(7,07%)

113



Total

31,7%

42,2%

1910,6%

7943,9%

7541,7%

180100,0%

Autor de Proposio

Comisso

-

-

-

125,0%

375,0%

4100,0%

Senador,Individualmente

-

17,7%

17,7%

969,2%

215,4%

13100,0%

Deputado,Individualmente

31,8%

31,8%

1811,0%

6942,3%

7042,9%

163100,0%

Legislatura (ano)

1989

1990 - 1994

1995 - 1998

1999 - 2002

2003 - 2005

Total

Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura,Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005

Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br, no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.

Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

Sistema proporcional esistema majoritrio

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

N.S.

Total

PDT

266,7%

-

-

-

-

133,3%

-

-

-

-

-

3100,0%

PT

730,4%

313,0%

313,0%

28,7%

28,7%

313,0%

14,3%

28,7%

-

-

-

23100,0%

PTB

642,9%

-

17,1%

-

321,4%

17,1%

-

214,3%

-

17,1%

-

14100,0%

PMDB

840,0%

15,0%

315,0%

15,0%

15,0%

-

15,0%

15,0%

15,0%

210,0%

15,0%

20100,0%

PL

541,7%

18,3%

18,3%

-

-

-

-

-

-

541,7%

-

12100,0%

PFL

637,5%

-

16,3%

-

743,8%

-

16,3%

16,3%

-

-

-

16100,0%

PSDB

650,0%

-

216,7%

-

433,3%

-

-

-

-

-

-

12100,0%

PCdoB

2100,0%

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

2100,0%

OUTROS

1546,9%

-

412,5%

-

721,9%

26,3%

26,3%

-

-

26,3%

-

32100,0%

Total

5742,5%

53,7%

1511,2%

32,2%

2417,9%

75,2%

53,7%

64,5%

10,7%

107,5%

10,7%

134100,0%

Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

(1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas.

(10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos.

PARTIDOS


32

Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

Sistemas de voto

(1)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

N.S.

Total

PDT

266,7%

-

-

-

-

133,3%

-

-

-

-

3100,0%

PT

28,7%

14,3%

-

730,4%

14,3%

417,4%

521,7%

-

313,0%

-

23100,0%

PTB

964,3%

17,1%

-

214,3%

-

-

-

-

214,3%

-

14100,0%

PMDB

630,0%

15,0%

15,0%

315,0%

-

-

-

210,0%

630,0%

15,0%

20100,0%

PL

1083,3%

-

-

216,7%

-

-

-

-

-

-

12100,0%

PFL

318,8%

-

-

531,3%

-

-

-

16,3%

637,5%

16,3%

16100,0%

PSDB

18,3%

-

-

433,3%

18,3%

-

-

-

650,0%

-

12100,0%

PCdoB

2100,0%

-

-

-

-

-

-

-

-

-

2100,0%

OUTROS

1856,3%

13,1%

-

13,1%

13,1%

-

39,4%

-

825,0%

-

32100,0%

Total

5339,6%

43,0%

10,7%

2417,9%

32,2%

53,7%

86,0%

32,2%

3123,1%

21,5%

134100,0%


(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes.

(10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos.

PARTIDOS

Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

Se concorda ou nocom a frase:Sem partidos no podeexistir democracia

Discorda

Concorda Pouco

Concorda mais ou menos

Concorda muito

N.S.

N.R

Total

PDT

-

-

-

3100 %

-

-

3100 %

PT

28,7%

-

313,0%

1878,3%

-

-

23100 %

PTB

-

-

321,4%

1178,6%

-

-

14100 %

PMDB

-

15,0%

15,0%

1890,0%

-

-

20100 %

PL

216,7%

-

325,0%

758,3%

-

-

12100 %

PFL

-

-

16,3%

1593,8%

-

-

16100 %

PSDB

18,3%

-

18,3%

1083,3%

-

-

12100 %

PCdoB

-

-

-

2100,0%

-

-

2100 %

OUTROS

39,4%

13,1%

39,4%

2371,9%

13,1%

13,1%

32100 %

Total

86,0%

21,5%

1511,2%

10779,9%

10,7%

10,7%

134100 %


PARTIDOS



Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

Quando h conflitosentre a posio dopartido e a do seuestado, voc vota:

Sempre com o partido

Sempre de acordo com asnecessidades de seu estado

No comparece votao

Depende dos temas

N.S.A

N.R.

Total

PDT

-

133,3%

-

133,3%

133,3%

-

3100 %

PT

1252,2%

313,0%

-

313,0%

313,0%

28,7%

23100 %

PTB

17,1%

1071,4%

-

321,4%

-

-

14100 %

PMDB

315,0%

1260,0%

-

420,0%

-

15,0%

20100 %

PL

-

758,3%

18,3%

325,0%

18,3%

-

12100 %

PFL

425,0%

743,8%

-

212,5%

212,5%

16,3%

16100 %

PSDB

325,0%

325,0%

-

433,3%

216,7%

-

12100 %

PCdoB

-

-

-

2100,0%

-

-

2100 %

OUTROS

515,6%

1856,3%

-

515,6%

39,4%

13,1%

32100 %

Total

2820,9%

6145,5%

10,7%

2720,1%

129,0%

53,7%

134100 %


PARTIDOS

Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

Disciplina partidria

Deveria se exigir sempre adisciplina de voto na bancada

partidria

Deveria se permitirsempre que cada deputado d

seu voto de

Alguns temas deveriam estarsujeitos disciplina partidria

Total

PDT

3100%

-

-

3100%

PT

521,7%

-

1878,3%

23100,0%

PTB

642,9%

17,1%

750,0%

14100 %

PMDB

1050,0%

315,0%

735,0%

20100 %

PL

325,0%

325,0%

650,0%

12100 %

PFL

743,8%

318,8%

637,5%

16100 %

PSDB

758,3%

18,3%

433,3%

12100 %

PCdoB

-

-

2100,0%

2100 %

OUTROS

825,0%

1237,5%

1237,5%

32100 %

Total

4936,6%

2317,2%

6246,3%

134100 %


PARTIDOS

Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005

O que o deputadodeveria fazer aodesvincular-sedo partido?

Conservar sua cadeira e seintegrar a outra bancada

Renunciar sua cadeira paraque outro membro do partido

ocupe seu lugar

N.R.

Total

PDT

-

3100%

-

3100%

PT

521,7%

1669,6%

28,7%

23100,0%

PTB

535,7%

964,3%

-

14100 %

PMDB

630,0%

1470,0%

-

20100 %

PL

866,7%

325,0%

-

12100 %

PFL

212,5%

1381,3%

16,3%

16100 %

PSDB

650,0%

650,0%

-

12100 %

PCdoB

-

150,0%

150,0%

2100 %

OUTROS

1650,0%

1546,9%

13,1%

32100 %

Total

4835,8%

8059,7%

53,7%

134100 %


PARTIDOS


Reforma Poltica eParticipao no Brasil

Leonardo Avritzer

O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um siste-ma hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas departicipao no plano do processo decisrio federal, assim como,no plano local. Duas formas principais de participao foram gera-das pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao diretaatravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, refe-rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legis-lador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa-o, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorpo-rao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociaisda Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridadesocial e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des-crever a institucionalidade participativa presente na Constituio de1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas gera-das pela Constituio.

A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genri-ca, uma combinao entre formas de representao e formas departicipao. Essa combinao est expressa na redao do artigo14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular serexercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, comvalor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito;referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988,passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tmna representao o monoplio das formas de expresso polticainstitucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, pou-cos pases tm essa formulao presente no plano constitucional,ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha pre-sente essa combinao entre representao e participao na suaestrutura poltica.

1

A tentativa de combinao entre participao e representaoest prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 daConstituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre ainiciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,

1 Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituiono fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao localexistem na regio de New England desde o perodo da colnia e forampreservadas no momento da constituio do poder central enquanto poderrepresentativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura polticadistinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma polticarealizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases emdesenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. VejaHELLER; ISAAC, 2002.


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incisos XII e XIII, sobre os Municpios, quedispe que [o] Municpio reger-se- por leiorgnica, (...) atendidos os princpios esta-belecidos nesta Constituio, na Constitui-o do respectivo Estado e os seguintespreceitos: ... iniciativa popular de projetosde lei de interesse especfico do municpio,da cidade ou de bairros, atravs de mani-festao de, pelo menos, cinco por centodo eleitorado.... Assim, no

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