UMA REFLEXÃO SOBRE A PARTICIPAÇÃO ... - natal.rn.gov.br · Leonardo Avritzer (2008) em seu estudo sobre a efetividade dos desenhos participativos em diferentes cidades brasileiras

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS CURSO DE GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

NATAL/RN

2013

UMA REFLEXÃO SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO ÂMBITO DA GESTÃO

URBANA DE NATAL: GOVERNO CARLOS EDUARDO ALVES (2004/2008)

JOANNA DE OLIVEIRA GUERRA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS CURSO DE GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS




NATAL/RN 2013




Monografia apresentada ao Curso de

Gestão de Políticas Públicas do Centro de

Ciências Humanas, Letras e Artes da

Universidade Federal do Rio Grande do

Norte, em cumprimento às exigências

legais como requisito parcial à obtenção

do Título de Bacharel em Gestão de

Políticas Públicas.

Orientadora: Profª. Drª. Lindijane de

Souza Bento Almeida

NATAL/RN 2013




Monografia apresentada ao Curso de Gestão de Políticas Públicas do Centro de

Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Rio Grande do Norte,

em cumprimento às exigências legais como requisito parcial à obtenção do Título de

Bacharel em Gestão de Políticas Públicas.

Aprovado em 28 de junho de 2013.

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________________

Profª. Drª. Lindijane de Souza Bento Almeida

(Orientadora – UFRN/ CCHLA/ DPP)

_______________________________________________

Profª. Ms. Glenda Dantas Ferreira

(Membro Interno – UFRN/ CCHLA/ DPP)

NATAL/RN 2013

À minha família,

meu alicerce e porto seguro.

Porque há o direito ao grito, então eu grito!

Clarice Lispector

RESUMO Os anos que sucederam a promulgação da Constituição Federal de 1988

evidenciaram mudanças na gestão pública do país. A redemocratização elegeu a

participação social como elemento principal na busca pela consolidação da

democracia e, diante de um cenário favorável à participação, práticas inovadoras e

estilos inéditos de gestão vêm sendo observados no âmbito da administração

pública do Brasil. Este estudo tem como objetivo verificar o nível de participação

social na segunda gestão de Carlos Eduardo Alves em Natal (2004/2008). Para

tanto, a partir da análise de três mecanismos de participação da sociedade (Plano

Diretor Municipal (PDM), Conselho Municipal de Planejamento e Meio Ambiente

(CONPLAM) e Orçamento Participativo (OP)) presentes na gestão urbana do

município durante esse período, buscamos responder a seguinte questão: o governo

municipal realizou uma gestão democrática? A base teórico-metodológica que dá

sustentação à nossa análise tem como referência a tipologia apresentada por

Leonardo Avritzer (2008) em seu estudo sobre a efetividade dos desenhos

participativos em diferentes cidades brasileiras. Adaptada à realidade de Natal,

procuramos aplicar a tipologia apresentada pelo autor com a finalidade de testar a

variação da participação social nos três desenhos participativos analisados,

considerando duas dimensões: a capacidade democratizante do desenho e a

capacidade de tornar o desenho efetivo na determinação da política pública em

questão. A investigação ocorreu por meio da realização de uma pesquisa qualitativa

que coletou informações a partir de análises documentais e da realização de

entrevistas com diferentes atores que participaram ativamente desses processos.

Palavras-chave: Gestão Pública. Democracia. Participação Social. Desenhos participativos.

ABSTRACT The years following the enactment of the Constitution of 1988 showed changes in

governance of the country. The democratization elected social participation as a key

element in the search for the consolidation of democracy against a backdrop

conducive to participation, innovative practices and management styles unpublished

been observed within the government of Brazil. Our study aims to determine the level

of social participation in the second administration of Carlos Eduardo Alves in

Natal(2004/2008). Therefore, from the analysis of three mechanisms for participation

in society (Master Plan (MP), City Planning and Environment Council (CONPLAN)

and Participatory Budgeting (PB) in the urban management of the city during this

period, we seek answer the following question: the government held a democratic

management? The theoretical and methodological basis that supports our analysis

makes reference the typology presented by Leonardo Avritzer (2008) in his study on

the effectiveness of participatory design in different Brazilian cities. Adapted to the

reality of Natal, we apply the typology presented by the author in order to test the

variation of social participation in the three participatory design analyzed considering

two dimensions: the ability of democratizing design and the ability to make the design

effective in determining public policy concerned. The investigation occurred by

conducting a qualitative researchto collect information from documentary analysis

and interviews with different actors who participated actively in these processes.

Keywords: Public Management. Democracy. Social Participation. Participatory design.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos ...................... 24

Quadro 1 – Composição do Conselho Municipal de Planejamento e Meio Ambiente

(CONPLAM) ...................................................................................................................... 39

Quadro 2 – Reuniões do CONPLAM que discutiram sobre o processo de Revisão

do PDN .............................................................................................................................. 43

Quadro 3 – Princípios básicos para implementação do OP em Natal ........................ 49

Quadro 4 – Condições básicas para implementação do OP em Natal ....................... 50

Quadro 5 – Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos em Natal .... 57

Tabela 1 – Número de delegados eleitos por região .................................................. 571

LISTA DE SIGLAS

ARSBAN Agência Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do

Município de Natal

CEAHS Centro de Educação e Assessoria Herbert de Souza

CONCIDADES Conselho das Cidades

CONPLAM Conselho Municipal de Planejamento e Meio Ambiente

CONPLAN Conselho de Planejamento Urbano do Município de Natal

CRFB Constituição da República Federal do Brasil

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

MNRU Movimento de Reforma Nacional pela Reforma Urbana

MPE Ministério Público Estadual

ONU Organização das Nações Unidas

OP Orçamento Participativo

PC Partido Comunista

PCdoB Partido Comunista do Brasil

PDM Plano Diretor Municipal

PDN Plano Diretor de Natal

PDT Partido Democrático Trabalhista

PGM Procuradoria Geral do Município

PSB Partido Socialista Brasileiro

PTB Partido Trabalhista Brasileiro

PV Partido Verde

SEMURB Secretaria de Meio Ambiente e Urbanismo

SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento, Fazenda e Tecnologia da

Informação

UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 10

2 GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL .............................................. 14

2.1Participação Social no Brasil: breves considerações ............................................. 20

3 GESTÃO CARLOS EDUARDO ALVES (2004/2008): UM EXEMPLO DE GESTÃO URBANA DEMOCRÁTICA? ....................................................................................... 25

3.1 Plano Diretor Participativo: premissas e debates sobre a Participação Social no processo de Revisão do Plano Diretor de Natal (2007) ............................................... 27

3.2 O papel do CONPLAM no processo de Revisão do Plano Diretor de Natal .......... 36

3.3 A experiência do Orçamento Participativo em Natal: Slogan do governo ............. 47

3.4 Um balanço analítico dos instrumentos analisados ............................................... 57

REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 62

ANEXOS ..................................................................................................................... 65

Uma reflexão sobre a participação social no âmbito da gestão urbana de Natal: o governo Carlos Eduardo Alves (2004/2008)

GUERRA, Joanna de Oliveira

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INTRODUÇÃO

Como efeito da promulgação da Constituição Federal de 1988 o Brasil

redesenhou uma nova ordem institucional e federativa que alterou a relação Estado

e Sociedade na gestão das políticas públicas, com a perspectiva da abertura do

espaço público à participação direta da sociedade civil no processo de tomada de

decisão.

Após anos de centralização político-administrativa na esfera federal de

governo – marcada pela adoção de estratégias autoritárias e tecnocráticas oriundas

do golpe militar de 1964, a Carta Magna de 1988 rompeu paradigmas e inaugurou

um ciclo descentralizador no país. Estados e municípios tiveram suas competências

ampliadas e assumiram novas responsabilidades. Diante desse cenário, os

governos subnacionais tiveram de redesenhar sua estrutura organizacional para se

adequar aos novos papéis que lhes foram impostos (ABRÚCIO; COUTO, 1996;

ABRÚCIO, 2005).

Farah (2001) ressalta que a descentralização gerou uma maior proximidade

do cidadão com a gestão local, na medida em que se abriu o governo à participação

social, a qual passou a ter um papel de significativa importância no processo de

formulação e implementação de políticas públicas, na fiscalização dos recursos

públicos, na promoção do controle social.

O papel dos cidadãos e de suas organizações na gestão pública foi, nos anos

de 1990, motivo de intensos debates no seio da sociedade civil, dos partidos

políticos e das três esferas de governo. Em um período recente, dadas às

transformações operacionalizadas no Estado Brasileiro, o número de experiências

participativas aumentou significativamente no país e a população pôde acompanhar

o surgimento de novas formas de gestão resultantes do processo constituinte e sua

posterior regulamentação.

Os primeiros governos de esquerda, por exemplo, no Brasil, implantaram

experiências bem-sucedidas de participação popular nas gestões municipais, como

foi o caso do Orçamento Participativo de Porto Alegre, demonstrando assim que

eram possíveis formas de democracia participativa e direta no âmbito municipal. A

criação dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas também é um exemplo disso.



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O Planejamento passou a constituir-se num espaço privilegiado de negociação entre

atores sociais, confrontando e articulando interesses e alternativas para a

sociedade, devendo assegurar a ampla mobilização e participação de todos os

interessados na discussão, na negociação e na tomada de decisões.

A participação popular no campo da esfera pública foi uma das principais

conquistas dos movimentos sociais que eclodiram nos anos 70 e 80 no Brasil, e se

reflete na ampliação da participação popular nas definições de políticas públicas,

não apenas na fiscalização e controle, mas no planejamento e elaboração, dada a

criação dos diferentes canais institucionais de participação social existentes no

Brasil.

Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivo verificar o nível de

participação social na segunda gestão de Carlos Eduardo Alves em Natal

(2004/2008), com a finalidade de responder a seguinte questão: a gestão municipal

é um exemplo de gestão democrática? Em outras palavras, a gestão municipal

realizou um governo aberto à participação social?

Para tanto, buscamos explorar alguns pontos que consideramos cruciais para

que consigamos cumprir com o objetivo geral deste estudo:

1. Identificar o nível de representatividade da sociedade civil organizada no

processo de Revisão do Plano Diretor de Natal, em 2004/2007;

2. Verificar a atuação do Conselho de Planejamento e Meio Ambiente

(CONPLAM)1 no processo de planejamento da gestão, mais precisamente

durante a Revisão do Plano Diretor do município;

3. Compreender a experiência do Orçamento Participativo (OP) em Natal, a

partir do estudo dos princípios e condições básicas para sua

implementação.

1Estudamos o CONPLAM, pois somente em 2009 (Lei Municipal n° 6.013/2009) foi criado o Conselho

da Cidade do Natal. O Conselho das Cidades (CONCIDADES), por ser um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, torna-se um mecanismo importante para Natal, na medida em que viabiliza o debate em torno das políticas públicas. No que concerne as políticas urbanas, naquela época o CONPLAM era considerado o Conselho “maior” de planejamento urbano do Município, além de ter se constituído num fórum de discussão democrática (pelo menos em nível teórico) da Proposta de Revisão do Plano Diretor de Natal.



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Do ponto de vista metodológico, esta pesquisa adotará o estudo de caso,

que é um método bastante utilizado nas ciências sociais, com o intuito de investigar

a participação social no município de Natal durante a segunda gestão de Carlos

Eduardo Alves (2004/2008). O estudo de caso é um método de investigação que

trata sobre uma situação específica, procurando encontrar suas características e o

que há de essencial nela. Como afirma Yin (2001), o estudo de caso contribui para

compreendermos melhor os fenômenos individuais, os processo organizacionais e

políticos da sociedade.

Para tanto, o presente trabalho tem como base teórico-metodológica a

tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos apresentada por Leonardo

Avritzer (2008) em seu artigo “Instituições participativas e desenho institucional:

algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático”.

Aplicando a tipologia a realidade de Natal, foram feitas as seguintes escolhas:

verificar o nível de representatividade da sociedade civil durante o processo de

Revisão do Plano Diretor de Natal (2007); verificar o papel do Conselho Municipal de

Planejamento e Meio Ambiente (CONPLAM) durante a Revisão do Plano,

observando a representação da sociedade civil dentro do Conselho; e, por fim,

compreender a experiência do Orçamento Participativo (OP) em Natal, estudando os

princípios e condições básicas para sua implementação. Portanto, a base teórico-

metodológica que dá sustentação à nossa análise tem como referência o esquema

analítico montado por Avritzer (2008) em seu estudo voltado para a variação da

participação social no Brasil contemporâneo.

A luz de três dimensões – na maneira como a participação se organiza, na

maneira como o Estado se relaciona com a participação e na maneira como a

legislação exige do governo a implementação ou não da participação –, o autor

analisa de forma detalhada as instituições participativas (Orçamento Participativos,

Conselhos de Políticas e Planos Diretores Municipais) surgidas na democracia

brasileira recente e aponta para suas diferenças devido a desenhos institucionais

diferenciados expressos a partir da análise dessas práticas nas cidades de Porto

Alegre, São Paulo, Belo Horizonte e Salvador.

Este trabalho está organizado em 3 partes. Na primeira, discorremos sobre as

mudanças operacionalizadas no Estado brasileiro desde a década de 1980 que,

impulsionadas pela promulgação de uma nova Constituição, alterou

significativamente a relação entre Estado e Sociedade. Discutimos em que medida



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as reformas operacionalizadas no Estado, decorrentes tanto do fortalecimento da

esfera municipal de governo quanto da maior presença dos atores sociais na cena

pública, possibilita à instituição de modelos de gestão municipal baseados na

governança democrática.

Na segunda parte, mostramos a emergência de práticas inovadoras de gestão

a partir da participação social, as quais são estudadas por Avritzer (2008).

Buscamos apresentar sua tipologia para, na sequência, aplica-la a luz da realidade

de Natal. Na terceira parte apresentamos os resultados de nossa pesquisa de

campo, que discorre sobre aparticipação social em três mecanismos de participação

existentes na cidade do Natal durante o segundo mandato de Carlos Eduardo Alves

(2004/2008): o Plano Diretor Municipal (PDM), o CONPLAM e o Orçamento

Participativo (OP).



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2 GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Os anos que sucederam a promulgação da Constituição Federal de 1988

evidenciaram profundas mudanças no Estado Brasileiro. Entre as quais, a

descentralização político-administrativa, que possibilitou o surgimento de práticas

inovadoras e estilos inéditos de gestão no âmbito da administração pública do Brasil.

Segundo Souza (2001, p.513), a Constituição era voltada para a legitimação da

democracia e vigora a partir de duas principais mudanças: “a abertura para a

participação popular e societal e o compromisso com a descentralização política e

financeira para estados e municípios”.

Ao inaugurar um ciclo descentralizador, a Constituição deu início a um

processo político que alterou a federação, transferindo responsabilidades para

estados e municípios, objetivando consolidar a democracia. Para tanto, o Estado

brasileiro criou mecanismos de controle social a fim de viabilizar a inserção dos

cidadãos na gestão das políticas públicas, uma vez que o modelo de Estado que se

instaurou no país após o golpe militar de 1964 consolidou um modelo de gestão

pública caracterizado pela adoção de estratégias autoritárias e tecnocráticas. A

sociedade brasileira foi marcada pelo autoritarismo e supressão dos direitos sociais,

além de ser excluída do planejamento das políticas públicas. A escassez de

eficiência estatal, a inexistência de relações intergovernamentais e o verticalismo

caracteristico do planejamento do país prejudicava a ação dos demais entes

federados na medida em que suprimia as demandas locais desconsiderando

características singulares e peculiares do vasto território brasileiro.

As características do Estado brasileiro, apontadas desde o final dos anos 70

pelos movimentos sociais que reivindicavam um novo padrão de relação Estado-

sociedade, podem ser, segundo Draibe (1997), sintetizadas em: centralização

decisória e financeira na esfera estatal; fragmentação institucional; gestão das

políticas sociais a partir de uma lógica financeira, o que implicava segmentação do

atendimento e exclusão de amplos contingentes da população ao acesso aos

serviços públicos; atuação setorial; condução das políticas sociais segundo lógicas



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clientelistas; padrão verticalizado de tomada de decisões e de gestão e

burocratização de procedimentos; exclusão da sociedade civil dos processos

decisórios;ausência de controle social e de avaliação.

Foi com base nas críticas a esse padrão estatal que se estruturou a agenda

de reforma do Estado e da Administração Pública brasileira. Andrade (1998, p. 118)

afirma que

o consenso gerado em torno da necessidade de descentralização das ações governamentais apareceu, na agenda política brasileira, em um momento de crise política, configurando-se, desde o início, como uma mudança necessária à reorganização das bases institucionais de um novo poder.

Não havia correspondência entre o desenvolvimento econômico e o

desenvolvimento social. Em outras palavras, “o Estado desenvolvimentista, na

América Latina, nos país subdesenvolvidos, teve muito uma concepção de Estado

de Capital, na medida em que exercia o papel de realizar o desenvolvimento

econômico do país (ALMEIDA, 2006, p.30).

Na busca pelo avanço do país, a industrialização era considerada meta

prioritária para que se pudesse alcançar o desenvolvimento econômico e os

governantes estatais defendiam a intervenção direta do Estado na economia. Para

esses, a industrialização simbolizava a consolidação do sistema capitalista. No final

da década de 1970, com o fim do “milagre econômico”2 e o aumento da inflação o

Estado desenvolvimentista entra em crise e o apelo pela democracia, pela

descentralização das ações governamentais e pela liberdade de expressão,passou a

exigir da gestão pública uma forma de administrar mais ágil e participativa.

Era consenso na sociedade brasileira que era preciso reformar o Estado de

maneira a torná-lo compatível com a realidade do processo de retomada da

democracia no Brasil. Todavia, diante do aguçamento da crise financeira e da forte

pressão política gerada pela ineficiência do Estado,a reforma do Estado entra em

crise. A descentralização surge, portanto, como uma reivindicação de muitos setores

da sociedade civil, sendo aquela entendida como sinônimo de democracia.

2Período entre as décadas de 50 e 60 em que a economia brasileira alcançou notável crescimento.



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A partir da promulgação da Constituição Federal de 88, ocorre a

descentralização, que delegou maiores responsabilidades, principalmente aos

municípios, no que concerne a gestão das políticas públicas. Nesta transição,

aqueles passaram a conviver com uma situação mais justa no que tange a

distribuição de recursos e a sua autonomia política. Houve uma significativa

redefinição do papel desses entes federados, sobretudo a partir da ampliação do

leque de suas competências e da conquista de autonomia de gestão no

cumprimento e comando de suas novas responsabilidades, o que gerou novos

compromissos políticos e sociais.

Ao assegurar, dentre os seus princípios e diretrizes, “[...] a participação da

população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e

no controle das ações em todos os níveis (CRFB, 1988, art. 204)”, a Constituição

Federal instituiu, no âmbito das políticas públicas, a participação social como eixo

fundamental na gestão eno controle das ações do governo. Trata-se, assim, de um

novo formato institucioanal, legitimado pela CRFB de 1988, integrante do processo

de implementação da gestão descentralizada e participativa, que ocorreu no Brasil

nos anos 1990, nas esferas municipais, estadual e federal.

No entanto, a maioria dos pequenos municípios apresentam estruturas frágeis

e limitadas do ponto de vista da aderência de suas novas competências. Falta aos

municípios capacidade técnica, financeira e política no cumprimento de suas

responsabilidades para com as ações governamentais. Este é o problema mais

visível para o processo de descentralização no Brasil, uma vez que, como afirma

Rofman (1990, p.17, grifo do autor) a descentralização é um processo muito amplo,

que “implica reconhecer a outros organismos existentes, ou a serem criados,

atribuições totais para desempenhar funções antes reservadas ao nível central, com

plena autonomia jurídica, funcional e financeira”.

Neste sentido, para que o município conquiste verdadeiramente sua

autonomia, Andrade (1998, p.124) aponta que é necessário que esse possua uma

estrutura produtiva capazde garantir ao governo municipal uma base de recursos próprios; uma estrutura técnico-administrativa sólida; além deautonomia política, entendida a luz de uma dinâmica política local [...] marcada pela ação de diferentes atores e por um determinado nível de organização da sociedade civil que possibilite a competição e um certo equilíbrio de forças no espaço político.



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Nos municípios brasileiros recorre que, inegavelmente, como aponta Almeida

(2009) a política, a sociedade e a cultura mantiveram traços passados de uma

política tradicional pautada em um campo marcado por contradições– novo/velho,

burocrático/patrimonialista, moderno/conservador, de um lado. De outro, nos últimos

anos, assistimos à crescente transferência de responsabilidades e de competências

do governo nacional para os governos locais, impulsionando profundas

transformações nas instituições de governo local do país que alteram o sistema de

decisões municipais e as práticas dos atores políticos.

Por conseguinte, a “Constituição Cidadã” de 1988 alterou a relação entre

Estado e Sociedade na medida em que se reservou a população uma participação

ativa na realização do interesse público. Configurou-se, então, a partir daí, um novo

arcabouço institucional voltado para a consolidação de um modelo democrático de

gestão através do qual as instâncias governamentais devem modificar formas

administrativas e estimular a inserção dos diversos segmentos sociais no processo

de tomada de decisão, o que possibilitou a criação de canais de participação

voltados para o planejamento, formulação, implementação e avaliação de políticas

públicas, que exigem uma participação efetiva da sociedade, uma vez que absorvem

atores sociais que conquistam um maior espaço no processo de tomada de decisão

avançando gradativamente no que diz respeito ao controle social sobre as políticas.

Dagnino (2002) afirma que como eixo norteador do ciclo descentralizador, a

participação social contribui intrinsecamente para a construção de uma nova

cidadania que aponta para o reconhecimento dos direitos iguais entre os membros

de uma sociedade. A criação de novos espaços institucionalizados de participação

foi fundamental para a garantia dos direitos, os quais atendidos consolida a

democracia no nosso país.

Em outras palavras, o aprofundamento do processo participativo é condição

prévia para a consolidação da democracia e efetivo combate às desigualdades

econômicas e sociais. Consideramos a necessidade da efetiva participação popular

nos diferentes níveis do ciclo das políticas públicas (processo de decisão,

elaboração, implementação e avaliação) para um bom desempenho governamental.

Segunda Almeida (2006) novos perfis e inéditos estilos de gestão vem sendo

desenvolvidos no país. Assim, configura-se um novo modelo de gestão, que supõe a

abertura do processo decisório à sociedade organizada que sirva de sustento às



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inovações e torne mais eficiente a prestação dos serviços públicos, assim como dá

respostas ao quadro de carências locais. Anastásia (2000) apud Diniz (2001, p.21)

afirma que nesse sentido,

podem ser ressaltadas as perspectivas que preconizam novos estilos de gestão pública, revertendo o isolamento e o confinamento burocrático. Esta nova perspectiva implica estreitar os vínculos com a política, reforçar os instrumentos de responsabilização da administração pública por controle parlamentar, dar mais força à sociedade civil, sem enfraquecer o poder de coordenação do Estado, e diversificar os espaços de negociação e as táticas de alianças envolvendo diferentes atores, associando o aumento da participação com o reforço das instituições representativas.

A criação dos espaços de participação significa a abertura do Estado à

participação social, no entanto, a qualidade da participação deve ser estudada para

aprofundar a democracia no nosso país.3

Compartilhamos das ideias de Putnam (1996) quando ele afirma que a falta

ou ausência total de capital social compromete o desempenho institucional. O capital

social constitui-se num conjunto de crenças compartilhadas que melhora o

desempenho dos Estados democráticos.

De acordo com Putnam, a existência de cidadãos atuantes e imbuídos de

espírito público é o que caracteriza uma comunidade cívica, e isto é o que explica o

bom desempenho governamental no norte da Itália. Há variação da disponibilidade

desse capital entre uma comunidade e outra é afetada por diferentes contextos

sociais, econômicos, políticos e culturais que influenciam nas instituições ou normas

que regem a tomada de decisões coletivas. Segundo Putnam (1996, p.183), “os

sistemas de participação cívica são uma forma essencial de capital social: quanto

mais desenvolvidos forem esses sistemas numa comunidade, maior será a

probabilidade de que seus cidadãos sejam capazes de cooperar em benefício

mútuo”.

As comunidades mais cívicas apresentam melhor desempenho

governamental do que as menos cívicas. Os princípios praticados pelos membros

3 Vários estudos vêm ressaltando a falta de controle social que caracteriza inúmeros espaços

públicos de participação no Brasil. É necessária a realização de análises da qualidade e da representatividade da participação social nesses espaços, a fim de verificar se o conhecimento daqueles que representam a população é suficiente para discutir com propriedade as políticas públicas; e se esses representantes desempenham, de fato, o seu papel.



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dessa comunidade – participação cívica, igualdade política, solidariedade, confiança

e tolerância, associação – contribuem para o aumento da eficiência do governo e

para a obtenção de sucesso na busca pelo bem público. Com a promulgação da

Constituição Federal de 1988 e o início do ciclo descentralizador é possível

evidenciar a presença de mecanismos de gestão participativa no país, que

necessitam de cidadãos ativos e conscientes da importância de debater sobre as

questões públicas e de se estabelecer um controle social sobre as políticas públicas.

Nos últimos anos, tem se observado a realização de experiências de gestões

inovadoras no Brasil, passíveis de inovação dada a participação da sociedade civil

organizada (viabilizada por meios de canais participativos como o orçamento

participativo -OP-, as audiências públicas e os conselhos gestores de políticas

públicas) deliberando acerca das políticas públicas que devem ser pautadas nos

princípios de igualdade e de liberdade. O ideal democrático pressupõe ação,

participação, ‘corresponsabilidade’ e interação entre diferentes sujeitos

(CICONELLO; MORONI, 2005, p.32, grifo meu), os quais devem exercer sua

cidadania.

Atualmente, no campo da administração pública brasileira, conforme ressalta

Almeida (2006), são notórias as conquistas e avanços, sem dúvidas, frutos das

reivindicações dos movimentos sociais que, no final dos anos 70, ganharam força e

eclodiram em diversos setores da sociedade. Conquistas essas que foram

incorporadas ao texto da Constituição e ajudaram a desenhar uma nova realidade

para o país traduzida pela tríade democracia-participação-controle social. Todos os

elementos dessa tríade somente vêm a viabilizar a construção de um Estado

democrático de direito com o objetivo de consolidar a gestão democrática das

cidades, o que

requer, enfim, o fortalecimento das conexões do Estado com a sociedade e com as instituições representativas, expandindo também os mecanismos de accountability, vale dizer, os procedimentos de cobrança e de prestação de contas, os meios de controle externo, a transparência e a publicização dos atos do governo. (DINIZ, 2001, p. 21)

Observa-se, portanto, que nesse sentido, a participação da sociedade civil na

gestão pública contrapõe-se à forma centralizada e autoritária que, por mais de duas

décadas, prevalecera na estrutura política brasileira.



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2.1 Participação Social no Brasil: breves considerações

Na gestão pública do Brasil contemporâneo, a participação social ganhou

novos contornos e espaços de representação instituídos sobre diferentes contextos

que apontam para a existência de desenhos institucionais diferenciados. Segundo

Santos Júnior (2000, p.68),

o novo papel exercido pelo poder público e pelos atores sociais exige a reconfiguração dos mecanismos e dos processos de tomada de decisões, que faz emergir um novo regime de ação pública no qual são criadas novas formas de interação entre governo e sociedade, através de canais de participação da sociedade na gestão pública [...] são novas formas de interação entre governo e sociedade que permitiram o surgimento nos municípios brasileiros de novos padrões de governo, baseados nos princípios do modelo de governança democrática.

Tais mudanças assinalam a emergência de novos arranjos institucionais

dispostos sobre novas formas de gestão e provisão de serviços públicos que

objetivam promover a gestão participativa nas cidades. As políticas públicas

passaram a ser vistas como espaços de ‘construções participativas’ que devem

incorporar uma multiplicidade de atores sociais aos seus processos decisórios. Para

tanto, neste contexto democrático, em que se abriram possibilidades reais de

práticas inovadoras de gestão pública, redefinindo a relação Estado-sociedade,

ampliaram-se as experiências de participação popular local por meio de diversos

arranjos criados para tal objetivo.

Segundo Avritzer (2008) um sintoma claro de expansão do processo

participativo no Brasil foi o rápido crescimento das instituições participativas. Por

instituições participativas entende-se “formas diferenciadas de incorporação de

cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas”

(AVRITZER, 2009, no prelo apud AVRITZER, 2008, p.45).

Avritzer analisa as instituições participativas (Orçamentos Participativos,

Conselhos de Políticas e Planos Diretores Municipais) surgidas na democracia

brasileira recente e aponta para suas diferenças devido a desenhos institucionais

diferenciados a partir da análise dessas práticas nas cidades de Porto Alegre, São

Paulo, Belo Horizonte e Salvador.



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No que se refere ao Orçamento Participativo (OP), é importante dizer que foi

a partir da implementação desse canal de participação que, desde a década de

1980, o tema da participação popular ganhou dimensão nacional na agenda política

do país. O OP de Porto Alegre despertou atenção de atores sociais e políticos do

norte e do sul do país sobre as novas formas de participação geradas pela

democratização brasileira (SANTOS, 1998; AVRITZER, 2002; BAIOCCHI, 2005;

SINTOMER, 2005 apud AVRITZER, 2008, p.44). Reconhecido pela Organização

das Nações Unidas (ONU) (Habitat II, Istambul, 1996) como uma das quarenta

melhores experiências urbanas do mundo, o OP porto-alegrense tornou-se

referência internacional quanto às inovações de caráter democrático e foi “copiado”

em mais de 170 cidades brasileiras.

Constituindo aquilo que a literatura denomina de desenhos participativos de

“baixo para cima” (FUNG e WRIGHT, 2003; BAIOCCHI, 2003 apud AVRITZER,

2008), os Orçamentos Participativos “são uma forma de livre entrada e participação

de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representação da participação”

(AVRITZER, p.44). Ainda no caso dos OP’s, Avritzer (2002) enfatiza como principal

aspecto a organização da sociedade civil para implementação desse mecanismo.

O sucesso da experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre está

relacionado à conjuntura política apresentada pela cidade no momento

imediatamente posterior à redemocratização do país em 1985. Além de contar com

a existência de uma forte tradição associativa, advinda principalmente de

movimentos comunitários, “Porto Alegre também contou com uma tradição política

diferenciada em relação a outras regiões do Brasil, sendo a única cidade na qual o

PTB, Partido Trabalhista Brasileiro, ganhou eleições continuamente entre 1946 e

1964” (AVRITZER, 2006 apud AVRITZER, 2008, p.48.).

Substituindo a visão tradicional que excluía a população do processo

decisório, os Orçamentos Participativos (OP’s) constituem-se numa ferramenta de

controle orçamentário que permite que as prefeituras compartilhem com a população

a responsabilidade pela definição de suas ações prioritárias, na medida em que

debatem, junto à sociedade civil organizada, sobre qual a melhor forma de alocação

dos recursos públicos.

A diversidade de formatos e metodologias de implementação desse

instrumento de gestão é uma fonte de riqueza para o avanço geral da prática dessa

experiência em diversos municípios do país e do mundo.



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Outra forma adicional de participação no Brasil democrático são os Conselhos

de Políticas. Constituídos pelo próprio Estado, os Conselhos têm composição

paritária e configuram o que Avritzer (2008)4 denomina de desenhos institucionais de

“partilha do poder”. Significa dizer que os Conselhos possuem uma representação

mista de atores da sociedade civil e atores estatais.

Na visão do autor,

os Conselhos, na maneira como eles introduzem a questão da partilha do poder em uma instituição híbrida, são também o resultado de diferentes negociações após o processo constituinte. Um dos seus elementos mais importantes é a associação entre a falta da participação e sanção, expressa na suspensão da transferência de recursos públicos federais para os municípios que não praticarem a participação popular na saúde (AVRITZER, 2008, p.53).

Os Conselhos de Políticas Públicas são, portanto, espaços institucionalizados

de participação criados por determinação da lei, como requisito à transferência dos

recursos públicos federais destinados aos municípios para atender à determinada

política pública. Além dos OP e dos Conselhos existem também os Planos Diretores

Municipais. Estes, surgidos de um amplo e demorado processo participativo, os

referidos planos ou processos de “ratificação pública”, como nomeados por Avritzer

(2008), diferem tanto dos desenhos “de baixo pra cima” quanto dos desenhos de

“partilha de poder”.

No caso dos primeiros, a grande diferença com o processo de ratificação pública é que eles não iniciam o processo de deliberação política, mas, pelo contrário, finalizam um processo já iniciado no âmbito do próprio Estado. Em relação ao processo de partilha de poder, os desenhos de ratificação pública variam no que se refere à maneira como Estado e sociedade civil se relacionam: no caso dos desenhos de ratificação pública eles envolvem mais atores sociais na ratificação e sua relação é com uma decisão tomada anteriormente pelo Estado (AVRITZER, 2008, p.56).

A origem dos Planos Diretores Municipais se assenta na formação do

Movimento de Reforma Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Formado ainda

durante a primeira experiência democrática, o Movimento foi interrompido pelo golpe

4 Mais precisamente, Avritzer (2008) analisa em seu texto os Conselhos de Políticas de Saúde.

Entretanto, discorremos neste capítulo sobre questões e características válidas que abangem diferentes tipos de Conselhos.



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militar de 1964 e só voltou a se formar em 1982 no contexto da redemocratização

(SILVA, 1991 apud AVRITZER, 2008, p.56). No ano de 2001, a partir da aprovação

do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.251/2001), que estabelece diretrizes gerais da

política urbana, o planejamento territorial no Brasil passou a incorporar uma série de

princípios, instrumentos e práticas voltados à ação pública dos governos municipais

no planejamento e gestão de cidades democráticas, includentes e sustentáveis. Por

meio das chamadas audiências públicas, a população fica responsável por

referendar publicamente os Planos Diretores.

Avritzer (2008, p.60) elaborou, a partir dos três instrumentos acima

apresentados, uma tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos, a qual

organizou em dois eixos: “a capacidade de aprofundar práticas democráticas e a

capacidade de tornar o desenho efetivo na determinação da política pública em

questão”. Segundo o autor, a adoção de uma tipologia que envolva esses elementos

pode claramente diferenciar desenhos participativos.

De acordo com a figura a seguir, os Orçamentos Participativos ou desenhos

de “baixo para cima” se caracterizam como desenhos de alta capacidade

democratizante,

devido à sua capacidade de alterar a relação entre o Estado e a sociedade, incluindo a população na deliberação sobre prioridades orçamentárias. Mas, foi possível observar também que o OP é o desenho participativo mais vulnerável à vontade da sociedade política (AVRITZER, 2008, p.60).

Os Conselhos de Políticas ou desenhos de “partilha do poder” apresentam

uma capacidade democratizante média, uma vez que tem

uma dependência menor do sistema político do que a dependência nos desenhos "de baixo para cima". Em uma situação na qual a sociedade civil é forte, os desenhos de partilha permitem que esta desafie a decisão da sociedade política de não implantar processos participativos, tal como foi o caso na área de saúde na cidade de São Paulo (idem).



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Figura 1 – Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos

Fonte: Avritzer, 2008.

Já os Planos Diretores Municipais ou processos de “ratificação pública” se

caracterizam como desenhos como baixa capacidade democratizante e com baixa

dependência política, uma vez que se configuram nos “casos mais efetivos quando

há necessidade da sanção por parte do judiciário e do ministério público para a

manutenção das formas de participação previstas em lei” (AVRITZER, 2008, p.60).

A tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos que fora

apresentada será testada a partir da realidade da cidade do Natal5, uma vez que a

capital do Rio Grande do Norte contava, na gestão analisada, com os instrumentos

estudados pelo autor, o que possibilitou adotá-la, com algumas adaptações, a fim de

verificar o nível de participação social no processo de Revisão do Plano Diretor de

Natal, no CONPLAM e no OP, instrumento implantado a partir da gestão analisada.

5 Localizada no litoral do Nordeste do Brasil, mais precisamente na mesorregião leste potiguar, Natal

é a capital do Estado do Rio Grande do Norte. A cidade possui uma área total de 169,9km², ocupando aproximadamente 0,32% da área total do Estado. Segundo informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), naquele ano, a população total do município era de 712.317 mil habitantes, quase 100 mil habitantes a menos do que no ano de 2010, quando a população total chegou a 803.739 mil habitantes, sendo 100% localizada em área urbana.



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3 GESTÃO CARLOS EDUARDO ALVES (2004/2008): UM EXEMPLO DE GESTÃO

URBANA DEMOCRÁTICA?

A GESTÃO DOS PARTIDOS POLÍTICOS

Com a retomada da democracia no país, novos partidos políticos entram em

cena, dentre eles o PSB (Partido Socialista Brasileiro), considerado um partido de

esquerda, e agremiação à qual pertencia, no ano de 2002, o então vice-Prefeitode

Natal, Carlos Eduardo Alves, quando assumiu a prefeitura diante da renúncia da

Prefeita Wilma de Faria, que se desincompatibilizou do Executivo Municipal para

disputar o cargo de governadora nas eleições daquele ano.

Desde 1993, a cidade do Natal passou a contar com experiências de gestão

do PSB, Partido que “defende um modelo de gestão democrática, governado com

um discurso voltado a participação social” (ALMEIDA, 2006) e que ocupou o poder

municipal por três gestões consecutivas (1993 a 2002), desenvolvendo projetos

diferenciados de gestão.

Em 2004, com Carlos Eduardo Alves reeleito Prefeito pelo PSB houve, mais

uma vez6, a implementação do Orçamento Participativo em Natal, além de a cidade

dispor de outros mecanismos de participação popular, como os Conselhos Gestores

de Políticas Públicas; conta também, desde a década de 70, com o Conselho

Municipal de Planejamento e Meio Ambiente (CONPLAM), o qual tem um importante

papel na gestão urbana da cidade e, nessa mesma gestão, foi realizada a Revisão

do Plano Diretor da cidade do Natal, com o objetivo de adaptar as novas normas de

planejamento ao crescimento da cidade; tendo que envolver, em todo o seu

processo, a participação da sociedade civil organizada.

Diante desse contexto, surgiu nosso interesse em aplicar a tipologia sobre a

efetividade dos desenhos participativos apresentada por Avritzer (2008) e já

6 A primeira experiência do OP em Natal aconteceu na gestão de Aldo Tinôco da Frente Popular de

Natal (PSB, PCdoB, PC, PDT e PV), nos anos de 1993 e 1994. Para Clementino (1995) a Frente Popular de Natal tinha como proposta de gestão descentralizada a agilidade administrativa e a participação popular e política para o funcionalismo público.



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explicitada neste trabalho. Para tanto, realizamos uma pesquisa qualitativa que

procurou resgatar, por meio de análises documentais e de entrevistas com

diferentes atores participantes dos processos que interessam ao nosso estudo, o

processo de Revisão do Plano Diretor de Natal, o papel do CONPLAM durante esse

processo e compreender a experiência do OP em Natal, a fim de verificar o nível de

participação social na segunda gestão de Carlos Eduardo Alves (2004/2008), cujos

resultados serão apresentados a seguir.



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3.1 Plano Diretor Participativo: premissas e debates sobre a Participação Social no

processo de Revisão do Plano Diretor de Natal (2007)

O novo modelo de gestão pública delineado a partir da Constituição Federal

de 1988 exigiu um novo planejamento que modificou o modelo que excluía a

sociedade do processo decisório. Hoje, no Brasil, a participação direta da sociedade

civil no processo de tomada de decisão sobre as políticas públicas é um direito

estabelecido pela Carta (art. 1°, § único, e art. 29, inciso XII) e foi consagrada,

posteriormente, pelo Estatuto das Cidades. Entre outras questões, a Lei n.º 10.257

de 2001 cuidou da garantia da gestão democrática, indicando obrigações e

mecanismos de participação popular em vários de seus artigos, entre eles o Plano

Diretor Participativo, exigido para as cidades com mais de 20.000 mil habitantes.

A democratização da gestão urbana – entendida como a ampliação dos

espaços de participação e controle social das políticas, enxerga o Plano Diretor

como o “resultado de um processo político, dinâmico e participativo que mobiliza o

conjunto da sociedade, todos os segmentos sociais, para discutir e estabelecer um

pacto sobre o projeto de desenvolvimento do município” (MINISTÉRIO DAS

CIDADES, 2005, p.14).

A partir dessa perspectiva tentamos recuperar o processo de revisão do Plano

Diretor de Natal, no período de 2004/2007, na segunda gestão de Carlos Eduardo

Alves, com a finalidade de aplicar a tipologia sobre a efetividade dos desenhos

participativos proposta por Avritzer (2008). Sendo assim, iniciaremos como uma

breve descrição desse processo.

No período de junho de 2004 a abril de 2007, diante da necessidade de

adaptar as novas normas de planejamento ao processo de crescimento da cidade,

ocorre a revisão do Plano Diretor de Natal. Para tanto, segundo informações obtidas

com a técnica da SEMURB e ex-Coordenadora geral do processo de Revisão do

Plano Diretor de 2004, após capacitar técnicos municipais e representantes da

sociedade civil interessados em participar do processo de revisão do Plano, para fins

de organização, foram realizadas reuniões com apresentação da metodologia dos

trabalhos, definição de quatro grupos temáticos (participação e gestão, política

fundiária e habitacional, infraestrutura, equipamentos e serviços, meio ambiente e



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paisagem urbana), cada um contando com um coordenador, e a definição do

cronograma de atividades.

De setembro de 2004 a janeiro de 2005, foram realizadas diversas reuniões

temáticas e oficinas que contaram com a participação tanto de técnicos do Poder

Público como de representantes da sociedade civil organizada e, mais precisamente

no ano de 2005, a Prefeitura deu início à mobilização para convocar a população a

participar da revisão. De acordo com a Coordenadora geral do processo de Revisão

do Plano foram realizados “Seminários de Sensibilização” nas quatro regiões

administrativas da cidade, tendo em vista a eleição de delegados representantes da

sociedade civil organizada, que era estabelecido como uma das etapas da

metodologia utilizada para tornar o processo de Revisão do Plano Diretor

participativo.

Visando assegurar o caráter participativo no debate e na consolidação do

Plano em revisão, conforme estabelecido na Resolução n° 34 de 18 de março de

2005, do Conselho das Cidades (Ministério das Cidades), em dezembro de 2005,

ocorreu a abertura da “Conferência de Revisão do Plano Diretor Participativo de

Natal”. As discussões sobre o texto base construído pela Secretaria de Meio

Ambiente e Urbanismo – SEMURB com as emendas apresentadas previamente pela

sociedade através de seus atores, contaram com a participação de 105 (cento e

cinco) delegados eleitos pelos diversos segmentos representativos da sociedade,

entre os quais estavam: movimentos sociais e populares; entidades sindicais;

conselhos de classe; entidades profissionais e acadêmicas e de pesquisa; Poder

Legislativo; setor público; Organizações Não-Governamentais; operadoras e

concessionárias de serviços (ORDENAMENTO... 2007, p.47). De acordo com

material elaborado pela SEMURB, a administração municipal considerou a

existência de um amplo debate;

um debate muito forte sobre os destinos da cidade, destacando como pontos mais polêmicos a outorga onerosa e a manutenção de áreas non aedificandi; tendo como centro “o modelo de cidade verticalizada, pressionada por interesses imobiliários, ou uma cidade que preserve o meio ambiente”. (ORDENAMENTO..., 2007, p. 47).

No momento posterior à realização da Conferência de abertura do Plano,

cumprindo com a segunda etapa da metodologia participativa adotada para o



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processo de Revisão do Plano, de dezembro de 2005 a abril de 2006, foram

realizadas várias plenárias que aprovavam, modificavam ou suprimiam artigos

contidos na proposta original da Administração. Neste período, foi sendo composto o

texto que serviria ao debate e aprovação na segunda etapa da Conferência.

Nos dias 7 e 6 de abril do ano de 2006, foi realizada a última plenária para a

aprovação do texto final do Projeto de Lei de Revisão do Plano Diretor. A

Conferência denominada “Plenária Final da Conferência de Revisão do Plano

Diretor”, que contou com a presença de 140 (cento e quarenta) delegados, além da

participação da arquiteta Raquel Rolnik, profissional que havia contribuído na

elaboração do Plano Diretor de 1994 e um dos grandes nomes do Urbanismo

brasileiro. Na referida plenária ocorreram os debates necessários para a proposta

final.

No que tange a participação social durante o processo de revisão do Plano

Diretor de Natal, um dos técnicos integrante do grupo temático “política fundiária e

habitação”, afirmou em entrevista realizada em maio deste ano que

havia um espaço aberto à participação social [...] não houve barreiras.

Íamos aos bairros, discutíamos junto à população sobre a realidade da

cidade [...] 2007 foi participativo, mas, naquele momento, não éramos um

modelo de democracia [...] mas fizemos o máximo para viabilizar isso.7

Na concepção da representante da UFRN também ocorreu um avanço em

direção à participação social no planejamento da cidade no processo de revisão do

Plano Diretor: “Todo o processo de construção do Plano possibilitou à sociedade

acompanhar e discutir a cidade e seus problemas. Isso foi realmente uma

conquista”.8

Vale ressaltar que havia um consenso estabelecido na sociedade de que

durante todo o processo de Revisão do Plano, os três fóruns de discussão

democrática da Proposta de Revisão eram a Conferência, o CONPLAM e a Câmara

Municipal.

7Entrevista concedida à autora em 08.05.2013.

8 Matéria publicada na Tribuna do Norte, intitulada “PDN: o desafio de colocá-lo em prática”, edição

de 27 de maio de 2007. Caderno Natal, p.2.



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A Procuradora do Município também compartilha da opinião de que o

processo de Revisão do Plano foi interessante do ponto de vista da participação

social. Segundo a Procuradora do Município:

nós tinhamos, nessa época, como tivemos em 94 (...) pessoas, professores, técnicos, diversos atores sociais muito envolvidos com a questão da Reforma Urbana (...) em 2007, a gente tinha uma equipe que vestia essa camisa, que tinha o objetivo de atuar de maneira progressista a partir dos princípios da Reforma Urbana e tudo (...) em 2007, esse quadro se repetiu. A secretária da SEMURB na época, Ana Miriam, teve essa preocupação de implementar um sistema de escuta da população nos bairros; foram 2 anos indo aos bairros escutar a população (...) a gente percebe que o processo se desenvolveu de uma maneira bem... vamos dizer, democrática; dentro dos limites. O município sempre teve muita dificuldade.

9

Quando indagada sobre quais as maiores limitações que o município

enfrentou para envolver a população nesse processo, a Procuradora levantou alguns

pontos importantes do ponto de vista da organização da sociedade civil para

participar da revisão do Plano. Na visão da Procuradora do Município de Natal

era difícil reunir a população nos bairros considerados de elite. Sempre era muito difícil, porque a população não participa nos bairros mais populares... havia dificuldades em reunir as pessoas. Mas, dentro do limite da gestão, se conseguiu fazer com que realmente houvesse um caminho de discussão em cima das propostas de revisão do Plano Diretor. Teve a Conferência (...) A gente entende que, dentro dos limites, houve uma participação significativa da população.

10

O depoimento acima reitera o baixo nível de mobilização e associativismo em

Natal que,segundo Almeida (2010) em seu estudo sobre associativismo e capital

social em Natal, tem como uma das justificativas “nossa velha cultura política

brasileira, marcada pelo entendimento de que a política é um espaço privado (2010,

p.761).

Em maio de 2006, o texto do Projeto de Lei consolidado com a participação

popular e já analisado pela Procuradoria Geral do Município (PGM), foi encaminhado

ao CONPLAM para as avaliações pertinentes.

9 Entrevista concedida à autora em 16.05.2013.

10 Entrevista concedida à autora em 16.05.2013.



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No período de maio a setembro de 2006 foram realizadas diversas reuniões

no CONPLAM para discussão do texto final. A SEMURB e a Procuradoria Geral do

Município participaram de algumas reuniões do CONPLAM, sendo estas

especificamente designadas para discussão do texto do Projeto de Lei, “onde houve

a celebração de alguns consensos para alteração da proposta, considerando a

necessidade de aperfeiçoamento do texto aprovado na Conferência” (DUARTE,

2010, p.362).

Em 26 de setembro de 2006, durante uma reunião plenária, o CONPLAM,

após inúmeros debates, depois de cinco meses, aprovou a versão final do texto

remetendo-o à PGM. Finalmente, em novembro de 2006, o texto final do Projeto de

Lei do Plano Diretor de 2007 foi encaminhado à Câmara Municipal. Entretanto,

somente em 26 de junho de 2007, nove meses depois, foi promulgada a Lei n°

249/2007 (Lei Complementar n°82) – que alterava o Plano Diretor de Natal. Toda

essa demora na tramitação do Projeto de Lei no Legislativo deu-se devido às várias

emendas propostas referentes aos espaços de interesse ambiental e social, o que

gerou uma série de desdobramentos.11

Durante a análise e aprovação do Projeto de Lei, chamou atenção a atuação

do Poder Legislativo que, desde logo, mostrou-se desatento no cumprimento dos

princípios da publicidade e da participação popular. Inicialmente, após receber

alguns setores separadamente em reuniões que não guardavam o caráter público,

nos termos do legislativo, a Câmara Municipal marcou a data de votação do Projeto

de Lei, sem que fosse dada publicidade à todas as emendas apresentadas pelos

vereadores; o que se configurava um descumprimento ao §4° do artigo 40 do

Estatuto das Cidades e ao art. 4°, inciso II, e art. 8° da Resolução n°25/2005 do

Conselho Nacional das Cidades. Segundo a Procuradora do Município,

essa omissão fez com que o fato fosse comunicado ao Ministério Público Estadual, tendo a titular da 45ª Promotoria de Justiça de Defesa do Meio Ambiente conjuntamente com o titularda 27ª Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público, encaminhado a Representação n°001/07 ao Presidente da Câmara Municipal no sentido de que aquela Casa, através dos meios de publicidade de que dispunha – inclusive página eletrônica – desse ampla publicidade a todas as emendas relativas ao Plano Diretor de Natal que já haviam sido apresentadas, com identificação do subscritor de cada emenda, assim como realizasse audiências para que todas as

11

Ver DUARTE, Marise Costa de Souza. Espaços Especiais Urbanos – Desafios à efetivação dos direitos ao meio ambiente e à moradia. Natal, 2010.



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emendas relativas ao Plano pudessem ser debatidas de modo individualizado (DUARTE, 2010, p.364-366).

É importante mencionar que também houve diversas reações de outros

setores da Administração Municipal (como por parte da SEMURB, da ARSBAN, da

SEMPLA) e da sociedade, que solicitaram diretamente ao Presidente da Câmara

Municipal o adiamento da audiência aprazada e a realização de outras audiências

públicas que contassem com a participação dos delegados que construíram, junto

ao governo, em sua fase administrativa, o texto do Projeto de Lei. Como as

propostas contidas nas emendas deveriam ser analisadas e discutidas com a

sociedade, a Câmara promoveu audiências públicas previamente exigidas à

aprovação do Projeto de Lei.

Avaliando rapidamente a atuação dos Vereadores de Natal durante as

discussões sobre o Projeto de Lei do Plano, a Procuradora do Município ressalta

que

houve uma discussão na Câmara, mas pouquíssimos Vereadores participaram. (...) já havia pré-disposições com respostas sobre as mudanças que deveriam ser colocadas nas discussões que foram encaminhadas. Isso foi muito triste, porque a gente tinha técnicos explanando, por exemplo, sobre a emenda do Parque das Dunas (...) o Ministério Público esteve lá... então, houve uma discussão técnica importante”.

12

Apesar do Chefe do Executivo, o Prefeito Carlos Eduardo Alves, se posicionar

contrário às emendas propostas, seus vetos foram derrubados “pelo Legislativo (por

14 a 7 votos) na histórica (e lamentável) votação secreta realizada em 3 de julho de

2007” (DUARTE, 2010, p.366). Como se encontra registrado:

todo o processo de votação foi composto por três ambientes: oplenário, onde alguns vereadores discursavam incessantemente defendendo seus pontos de vista; as galerias, ocupadas pormanifestantes que sempre vaiavam os vereadores contrários aosvetos do Prefeito; e o espaço reservado à imprensa, onde se travaramas negociações no sentido de cooptar 11 votos para assegurar amanutenção dos vetos.

13

12

Entrevista concedida à autora em 16.05.2013. 13

Conforme notícia publicada na Tribuna do Norte, em 4 de jul. 2007, sob o título “Liberada edificação na Zona Norte”.



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Encontra-se ainda registrado que: “como esperado, foi uma sessão quente,

com ânimos exaltados e muita manifestação de segmentos organizados da

sociedade”; tendo a decisão da Câmara sido recebida “com muita indignação por

parte de presidentes de associações e autoridades”.14

É, sem dúvidas, imprescindível destacar que uma parcela da população que

compareceu à Câmara Municipal naquele dia, encontrou dificuldades para

acompanhar a votação (ver anexos1 e 2).

Á galeria principal (com capacidade para 114 pessoas) destinada à presença popular, foram distribuídas senhas na proporção de 5 (cinco) para cada vereador, o que foi objeto de enorme reação por parte das pessoas que se encontravam naquela Casa Legislativa e se destinavam a acompanhar a votação, mas foram contidas por força policial requerida pela Presidência da Câmara (DUARTE, 2010, p.385-386).

Diante disso, foi publicado um manifesto intitulado “Por uma cidade melhor”,

que contou com 25 instituições chamando a população para acompanhar a votação

que iria se realizar às 14h do dia 3 de julho de 2007. Como ressalta Duarte (2010,

p.367-368), o período

anterior à votação da derrubada dos vetos do Prefeito foi marcado por um intenso debate e esclarecimento em vários fóruns da sociedade, nos quais se destacam reuniões promovidas tanto pelo Município de Natal como pelo Ministério Público Estadual, sendo esclarecidas as consequências da

derrubada dos vetos do Executivo.

O objetivo dos fóruns promovidos pelo Executivo Municipal e pelo Ministério

Público era educar a população para o entendimento dos termos técnicos

empregados nas discussões e conscientizar a respeito da importância desses

debates para o futuro da cidade do Natal. Além disso, essas ações promoveram

uma maior aproximação do cidadão em relação ao Executivo Municipal, o que, de

fato, permitiu a geração de um diálogo democrático entre ambos os atores.

14

Conforme notícia publicada no Diário de Natal, edição de 4 jul. 2007, pág.3, sob o título: “Plano Diretor. Não adiantou a pressão. Votação secreta evita a cobrança” e subtítulo “Por 14 votos a 7, vereadores derrubam vetos do Prefeito”.



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Nesse sentido, fica evidente que as mudanças operacionalizadas na gestão

pública do país no período pós-88, quando a tríade democracia-participação-controle

social passa a integrar o planejamento das cidades, para viabilizar a construção de

um Estado democrático de direito com o objetivo de consolidar a gestão democrática

das cidades; o que possibilitou, naquele momento, uma maior participação social. O

governo municipal aceitando os argumentos dos técnicos da prefeitura vetou as

emendas dos vereadores, as quais, segundo as reportagens sobre ações do

Executivo Municipal e do Ministério Público Estadual referentes à aos vetos ao

Projeto de Lei de Revisão do Plano, “prejudicava a qualidade de vida da população”

(ver anexo 3).

Contudo, conforme a notícia publicada no Diário de Natal (edição de 4 de

julho de 2007, p.3), não adiantou a pressão popular. A votação secreta evitou

maiores cobranças e derrubou os vetos do Prefeito, o que

em momento seguinte à publicação da Lei Promulgada n°249/2007 – que alterava o Plano Diretor de 2007 (Lei Complementar nº 82) – foram ajuizadas ações judiciais, tanto por parte do Prefeito Municipal de Natal como pelo Ministério Público Estadual contra as alterações promovidas pela Câmara Municipal no tocante ao coeficiente de adensamento da Região Norte e com relação à alteração do gabarito da área no entorno do Parque das Dunas. Por força das decisões judiciais proferidas nas ações citadas, as normas resultantes das referidas alterações pela Câmara Municipal não vieram a surtir efeitos; vindo a serem resguardadas as normas constantes da Lei Complementar n° 82/2007 (antes de sua alteração através daquela Lei Promulgada), preservando as deliberações tomadas na Conferência da Revisão do Plano Diretor (DUARTE, 2010, p.389).

É necessário chamar a atenção para o fato de que durante o processo de

Revisão do Plano Diretor ocorreu a Operação Impacto, causando grande indignação

e clamour popular. A “Operação Impacto” consistiu em uma desgastante operação

policial que culminou com a denúncia do Ministério Público Estadual contra vários

réus, dentre os quais, 16 vereadores. A denúncia do MPE sobre a Operação

Impacto demonstrou que no curso da elaboração do novo Plano Diretor de Natal, em

2007, os denunciados aceitaram vantagem indevida, para que, no exercício dos

mandatos de vereador do município de Natal, votassem conforme os interesses de



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um grupo de empresários do ramo imobiliário e da construção civil. Os 16 réus foram

condenados (JUS BRASIL, 2012).15

Diante do que foi exposto, concluímos que, dentro das limitações de uma

cidade com pouca tradição associativa, inexperiente do ponto de vista da

implementação de práticas participativas no âmbito da gestão, à luz da inclusão da

população no processo de elaboração e formulação das políticas públicas, a

prefeitura do Natal alcançou êxito quando da inserção da sociedade civil organizada

de Natal nas discussões sobre a revisão do Plano Diretor da cidade. A metodologia

aplicada pela gestão municipal foi considerada por especialistas da área como uma

metodologia participativa que teve como objetivo discutir o processo de Revisão do

Plano com a sociedade civil organizada.

Neste processo, parece bastante claro que havia uma grande convergência

entre sociedade civil e governo, pois podemos afirmar a existência de canais

participativos que foram utilizados para que se pudesse manter uma proximidade

entre a prefeitura e o conjunto da sociedade.

Como afirma Duarte (2010, p. 397), constatamos que

o novo Plano Diretor seguiu os rumos do Plano anterior no sentido da construção de um modelo de planejamento urbano, de caráter democrático, assentado em normas fundamentais que lhe dão coerência e aplicabilidade no objetivo maior da atender aos princípios constitucionais norteadores da Política Urbana (função social da cidade e função social da propriedade).

No que diz respeito ao Executivo Municipal, consideramos que o Prefeito

Carlos Eduardo procurou atender às exigências legais da Revisão do Plano, visto

que houve o cumprimento das formas de participação (seminários, conferências,

plenárias) previstas em lei.

No caso do PDM de Natal, no tocante as ações anti-participativas promovidas

pela Câmara Municipal, como a realização de audiências que não guardavam o

caráter popular, é interessante a utilização do desenho institucional de “ratificação

pública” para impedir uma Câmara conservadora de legislar sem antes discutir com

a sociedade. O que ratifica a análise feita por Avritzer (2008, p.59), que mostra que

15

Disponível em: <http://mp-m.jusbrasil.com.br/noticias/2997002/operaçao-impacto-16-reus-sao-condenados-por-corrupção>. Acesso em: 05 de junho de 2013.

http://mp-m.jusbrasil.com.br/noticias/2997002/operaçao-impacto-16-reus-sao-condenados-por-corrupção

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“em contextos completamente hostis à participação, o desenho mais capaz de

anular políticas particularistas é o desenho de ratificação pública”.

Como o CONPLAM era o outro fórum de discussão democrática da proposta

de Revisão do Plano Diretor de Natal, investigamos o seu papel durante esse

processo, identificando qual era a representatividade da sociedade civil dentro desse

Conselho.

3.2 O papel do CONPLAM no processo de Revisão do Plano Diretor de Natal

O surgimento dos Conselhos de Políticas no cenário político brasileiro foi uma

grande novidade constitucional em relação às formas tradicionais de gestão das

políticas públicas no país, por serem mediadores das relações sociedade-Estado e

instrumentos de expressão, representação e participação democrática da sociedade

civil brasileira (GOHN, 2003). Resultado das demandas dos movimentos sociais que

lutaram pela democratização da gestão pública no país, os Conselhos foram

institucionalizaram na década de 1990.

Avritzer (2008, p.45) afirma que os Conselhos de Políticas ou desenhos de

“partilha do poder” são uma maneira pela qual as instituições participativas podem

se constituir. “Isto é, através da constituição de uma instituição na qual atores

estatais e da sociedade civil participam simultaneamente”.

Neste capítulo, estudamos o Conselho Municipal de Planejamento Urbano e

Meio Ambiente (CONPLAM) de Natal. Nosso objetivo é compreender o papel do

CONPLAM no processo de revisão do Plano Diretor de Natal e, com isso, verificar o

nível de representatividade da sociedade civil dentro desse Conselho.

O Conselho Municipal de Planejamento Urbano e Meio Ambiente de Natal

(CONPLAM) foi criado pelo Decreto n° 1.335 de 06 de setembro de 1973, em pleno

regime militar de 1964, com o nome de Conselho de Planejamento Urbano do

Município de Natal (CONPLAN) e articulado ao Plano Diretor do Município de Natal

de 1974. Foi constituído pela Lei n° 3.175 de 16 de janeiro de 1984 que define as

atribuições e a composição atual do Conselho e dá outras providências. Ao longo de

seus 40 anos de existência, o atual Conselho Municipal de Planejamento e Meio



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Ambiente – CONPLAM apresentou uma única lei de criação. O atual Regimento

Interno – documento que disciplina o funcionamento do Conselho – do CONPLAM

data de 19 de abril de 1985 instituído pelo Decreto n° 3.075.Em 1992, as atribuições

do CONPLAM foram ampliadas pelo Código do Meio Ambiente – Lei n° 4.100 de 19

de junho de 1992.

Considerado um dos Conselhos mais antigos da cidade, o CONPLAM foi

criado no contexto das revoltas e movimentos que tomaram conta do Brasil nos anos

70. As lutas pela redemocratização e ampliação da participação social no

planejamento local comporiam, em 1988, as bases legais de uma nova Constituição.

Como aponta a Procuradora do Município do Natal, pós Constituição de 88 e,

da construção do Plano Diretor de 1994 [...] que vieram especialmente pra movimentar a gestão das políticas públicas a partir dasociedade, o CONPLAM não acompanhou. Então, na minha opinião, o CONPLAM não acompanhou essa mudança de paradigma de gestão que obrigatoriamente mudou a partir de 88 [...] É o que eu digo sempre: a transparência não passou a ser uma opção para o gestor, mas uma obrigação. Então, o CONPLAM fica muito a reboque desse processo. [...]Eu estudei o CONPLAM, li todas as Atas do Conselho desde sua criação e alguns membros colocam que a participação excessiva prejudica a agilidade de algumas decisões. [...] o CONPLAM como um órgão colocado no sistema de planejamento urbano, como um órgão de controle social, mas que o controle social, no meu ponto de vista, é muito pequeno no âmbito do CONPLAM por conta do seu regimento que não acompanhou esse processo de mudança a partir da necessidade de que a população participasse da gestão das políticas e até da elaboração das políticas enquanto pela composição. A questão do regimento e até quando se trata da composição.

16

Confirmando a opinião da Procuradora, o CONPLAM era, no momento da

gestão analisada, o único Conselho que nas suas competências haviam elementos

relativos ao ao planejamento urbano da cidade. O Capítulo II do Regimento Interno

do CONPLAM discorre sobre as competências do Conselho e ressalta a importância

desse instrumento para a gestão da política urbana:

I – Apreciar e opinar sobre diretrizes e normas de Planejamento Urbano do

Município de Natal;

II – Apreciar e opinar sobre projetos de regulamentação e revisão para

legislação concernente ao desenvolvimento urbano e regional do Município;

16

Entrevista concedida à autora em 16.05.2013.



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III – Funcionar como órgão consultivo emitindo pareceres sobre assuntos

urbanos, ainda não regulamentados, a ele submetidos pela Secretaria Municipal de

Administração Geral e Planejamento;

IV – Apreciar e opinar sobre os casos que forem submetidos pela Secretaria

Municipal de Administração Geral e Planejamento ou pelas partes interessadas;

V – Apreciar e opinar sobre os anteprojetos de alterações do Plano Diretor a

serem submetidos ao Poder Legislativo.17

A partir de uma análise sobre as competências do Conselho, percebemos que

a participação social se faz ausente, na medida em que o Regimento não traz ações

de mobilização e articulação voltadas à população local. O que, de fato, vem a

comprometer o controle social no que diz respeito ao planejamento urbano e a

gestão ambiental do Município.

No entanto, analisando a composição do Conselho, podemos destacar a

presença de representantes da sociedade civil organizada. Observando o quadro 1 é

possível identificar que o Conselho conta com 17 representantes18 de 17 diferentes

instituições distribuídas entre 4 tipos de entidades, sendo elas: entidades

governamentais; entidades empresariais; entidades de classe; e representantes da

comunidade. O tipo de entidade com maior representatividade no Conselho é a

entidade de classe, sendo esta representada por 8 instituições. Por conseguinte, os

principais atores que interessam ao nosso estudo, neste caso específico, os

representantes da sociedade civil ou representantes da comunidade representam

apenas 2: a Federação dos Conselhos Comunitários (FECEB) e a Câmara dos

Vereadores.

17

Lei n° 3.175 de 16 de janeiro de 1984. 18

Vale ainda salientar que as Instituições que compunham o CONPLAM eram as responsáveis por indicar seus representantes.



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Quadro1 – Composição do Conselho Municipal de Planejamento e Meio Ambiente (CONPLAM)

N° DE

INSTITUIÇÕES

REPRESENTADAS

TIPO DE ENTIDADE INSTITUIÇÃO REPRESENTADA

N° DE

REPRESENTANT

ES

01

ENTIDADES GOVERNAMENTAIS

Secretaria Municipal de Planejamento

(SEMPLA) 01

02 Governo do Estado 01

03 Universidade Federal do Rio Grande

do Norte (UFRN) 01

04 Exército Nacional 01

05 Marinha de Guerra do Brasil 01

06 Força Aérea Brasileira 01

07 ENTIDADES

EMPRESARIAIS

Federação do Comércio

(FECOMERCIO) 01

08 Federação das Indústrias (FIERN) 01

09

ENTIDADES DE

CLASSE

Instituto Histórico e Geográfico do Rio

Grande do Norte 01

10 Clube de Engenharia 01

11 Instituto dos Arquitetos do Brasil

(IAB/RN) 01

12 Ordem dos Advogados do Brasil

(OAB/RN) 01

13 Associação Profissional dos Geólogos

(AGERN) 01

14 Sindicato dos Economistas 01

15 Associação dos Sociólogos 01

16 REPRESENTANTES

DA COMUNIDADE

Federação dos Conselhos

Comunitários (FECEB) 01

17 Câmara dos Vereadores 01

Fonte: Lei n° 3.175 de 16 de janeiro de 1984. Elaboração própria, 2013.

A Secretária de Planejamento e Presidente do CONPLAM na época, tem a

seguinte opinião com relação a composição do Conselho:

a composição do CONPLAM era uma composição muito atrasada. A gente

queria mudar, mas... sempre essa mudança... existia um problema porque

era uma composição atrasada [...] alguns representantes que nós do

colegiado acreditávamos que eles não representavam de fato a sociedade...

alguns poucos representavam [...] isso deveria ser ampliado, acredito que

deveria ser reformulado, mas nunca houve o andamento desse processo.

[...] Forças Armadas pra mim da uma ideia de Ditadura Militar [...] alguns



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defendiam as Forças Armadas pela quantidade de áreas que ela tinha em

Natal, mas pra mim dava uma ideia de militarismo no CONPLAM. Eu nem

me sentia muito a vontade.19

Na concepção da Procuradora do Município...

o CONPLAM eu acho que ele ainda tem um vício que é uma primeira

composição dele que prejudica o seu papel de órgão de controle social

Primeira composição e o Regimento ainda é o mesmo desde que ele foi

instituído em 73 e nunca houve alteração [...]. A gente vê que como

entidade comunitária no Conselho a gente tem a FECEB, Federação dos

Conselhos, ... Eu acho que só tem a FECEB. (...) A sociedade civil é a

sociedade civil organizada que não se confunde com o Poder Executivo,

que não se confunde com o Poder Legislativo. A sociedade civil

representada... ela tem diversos segmentos e, por exemplo, tem a OAB, O

CREA, que pode se considerar como sociedade civil, como segmentos, mas

não como sociedade civil organizada do ponto de vista dos movimentos

sociais... É aí que peca o CONPLAM. Não existe espaço pra esses grupos

no CONPLAM... E é por isso que eu acho que o CONPLAM, ele peca muito

nas suas ações, nas suas decisões (DUARTE, 2013).20

O representante da FECEB e participante assíduo das reuniões do

CONPLAM até hoje, afirma que o Conselho possui uma Lei muito antiga que não

abre espaço para a participação popular. O Conselho não possui uma

representatividade expressiva da comunidade devido a sua composição arcaica.

Segundo ele é

uma lei muito antiga e arcaica, não que essas entidades não possam

participar, mas participam muitas entidades militares. Marinha, Exército,

Aeronáutica, muito militarismo! É talvez um dos Conselhos mais antigos.

Nele existe muito pouca participação popular e eu não consigo identificar

nenhuma outra entidade que seja de movimento popular a não ser a

FECEB. 21

19






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A ex-Diretora de Planejamento e ex-Coordenadora do processo de revisão do

Plano Diretor de Natal também concorda que “o CONPLAM é um Conselho muito

técnico, limitado e sem abertura para participação popular. Existia uma

representatividade muito forte da construção civil, com peso no CONPLAM”.22

Como posto anteriormente, no que se refere às competências do CONPLAM,

observamos que no seu art. 2°, inciso V, é dever do Conselho “apreciar e opinar

sobre os anteprojetos de alterações do Plano Diretor a serem submetidos ao Poder

Legislativo”. Diante disso, e ressaltando as considerações feitas em todas as

entrevistas com relação à fraca representação da sociedade civil dentro do

Conselho, analisamos a seguir a atuação do CONPLAM dentro do processo de

revisão do Plano Diretor de Natal.

O CONPLAM, órgão consultivo e o Conselho “maior” daquela época no que

se refere à política urbana, visto que somente em 2009 foi criado o CONCIDADES,

era a instância que detinha sobre as questões técnicas do planejamento urbano da

cidade.

Durante as dicussões dentro do Conselho, que contaram com a presença da

SEMURB e da PGM, considerando a necessidade de aperfeiçoamento do texto

aprovado na Conferência, houve a celebração de alguns consensos para alteração

da proposta. Porém, “não houve consenso com relação a alguns aspectos propostos

pelo CONPLAM para modificações substanciais do texto aprovado na Conferência”

(DUARTE, 2010, p. 362-363).

Quando indagados sobre a relação da SEMURB com o CONPLAM, um

técnico do órgão naquela época, afirmou em entrevista que “a nossa relação com o

CONPLAM sempre foi a de fazer “coisas” e enviar para o Conselho. Essas “coisas”,

muitas vezes, iam de encontro com o que estavamos pensando [...] e o CONPLAM

muitas vezes não aceitava.23 No entanto, a ex-Diretora de Planejamento e ex-

Coordenadora do processo de revisão do Plano Diretor de Natal, afirmou que

“sempre existiram conflitos, mas que o respeito pelas diferentes opiniões

prevaleceu.”24

22






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Sobre as alterações que foram propostas pelo Conselho, a Procuradora do

Município aponta que “houve alterações que entendemos como prejudiciais...”.25

Para a secretária de Planejamento da época, e Presidente do CONPLAM, a

relação entre o Conselho e a Administração Municipal não era muito boa, porque

“teve momentos que o COMPLAM referendou a Câmara Municipal mudanças no

Plano Diretor e a gestão municipal não aprovou essas mudanças dentro das

modificações que estava, sendo feitas no Plano. Existia um conflito de interesses

muito grande.”26

Diante dos depoimentos, podemos concluir que a atuação do CONPLAM no

processo de Revisão do Plano Diretor de Natal não foi satisfatória, principalmente do

ponto de vista da inserção da sociedade civil organizada nas discussões no

Conselho, o que pode ser justificado pela ausência de uma maior representatividade

da sociedade no Conselho, bem como pelo caráter tecnicista do CONPLAM que, de

certa forma, impede a população de participar ativamente das discussões no

Conselho, devido a dificuldades no entendimento do conteúdo das discussões

estabelecidas.

25





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Quadro 2 – Reuniões do CONPLAM que discutiram sobre o processo de Revisão do PDN

N° DA

REUNIÃO

MÊS

CORRESPONDENTE

CARÁTER DA REUNIÃO DISCUSSÕES SOBRE

O PROCESSO DE

REVISÃO DO PLANO

DIRETOR DE NATAL ORDINÁRIA EXTRAORDINÁRIA

120 Fevereiro X

121 Março X

122 Abril X

123 Maio X X

124 Maio X X

125 Julho X X

126 Agosto X X

128 Agosto X X

129 Setembro X X

130 Setembro X X

132 Outubro X

151 Janeiro X

152 Janeiro X

153 Março X

154 Abril X

155 Maio X X

156 Junho X X

157 Julho X X

158 Agosto X X

159 Setembro X X

160 Dezembro X

Fonte: Prefeitura do Natal, 2006. Elaboração própria.

O quadro 2 discorre sobre o n° de reuniões realizadas no CONPLAM que

incluiam em sua pauta discussões sobre o processo de Revisão do Plano Diretor de

Natal. Podemos observar que de maio a setembro de 2006, foram realizadas doze

reuniões (sendo essas sete ordinárias e cinco extraordinárias) naquele Conselho

para discussão do texto final da Lei que correspondia ao novo Plano Diretor da

cidade.

Após reunião plenária realizada no dia 26 de setembro de 2006, o CONPLAM

aprovou a versão final do texto, remetendo-o à Procuradoria Geral do Município

(PGM ).

Duarte (2010, p.363-364) afirma que



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é necessário ressaltar que, ainda que reconhecida a atuação do CONPLAM naquele momento no sentido de aprimorar, em muitos aspectos, o texto remetido a sua análise, foi verificado que algumas normas reformuladas por aquele Conselho não se coadunaram com os princípios e objetivos que, nos termos do Estatuto da Cidade, orientam a formulação das leis de planejamento urbano, nem com as deliberações da sociedade traduzidas na Plenária Final da Conferência de Revisão do Plano que, por imposição contida na Lei Federal n° 10.257, possuiu amplo caráter participativo. A partir dessa constatação e com o fim de serem resguardadas as deliberações tomadas na Conferência de Revisão do Plano e o respeito aos princípios e objetivos gerais que orientam a elaboração dos planos diretores, foram procedidas algumas modificações no texto encaminhado pelo CONPLAM, nos termos contidos no parecer que acompanhou o Projeto de Lei para o devido envio à Câmara Municipal. Ademais, foi verificado que, das alterações propostas pelo CONPLAM, nenhuma delas foi acompanhada das devidas justificativas formais e especificadas, o que impediu ser aquilatado o interesse público que as teria motivado.

Segundo um técnico da SEMURB na época, fazendo um balanço da atuação

do CONPLAM no processo de revisão do PDN, em sua opinião,

havia os grupos temáticos trabalhando, mas não havia uma troca ou uma discussão com o CONPLAM. E por que é que não havia a troca com o CONPLAM? Porque a ideia era que as “coisas” só iriam para o CONPLAM quando tivesse tudo definido. (...) Hoje, eu acredito que o CONPLAM deveria ter participado conjuntamente do processo. Isso realmente não aconteceu.

27

Do ponto de vista da participação social, ele que

não havia reuniões no Conselho sobre o que nós estavamos fazendo. Quer dizer, chegava no CONPLAM o texto mais ou menos pronto depois dessa discussão participativa. (...) Esse contexto da participação, como ocorreu, como deixou de ocorrer, sumia. Os conselheiros iam olhar aquele texto frio e deliberar se sei, se não. Havia um deslocamentodesse processo participativo. O CONPLAM era uma etapa posterior desse processo. Na visão participativa, o CONPLAM poderia ter tido uma participação maior. E eles somente deram contribuições técnicas.

28

O representante da FECEB afirma que

27





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o CONPLAM cumpriu com seu papel porque as reuniões foram democráticas, participativas, né... (...) as decisões foram tomadas pelo colegiado, se houve favorecimento para alguns setores que não representava a sociedade, isso aí é uma outra questão.

29

No entanto, a Secretária de Planejamento na época, e Presidente do

CONPLAM, que não representava a sociedade civil, entende que Conselho

cumpriu com o seu papel defendendo os interesses do setor empresarial, do setor imobiliário. Por incrível que pareça, tinham representantes da sociedade civil que defendia o setor imobiliário dentro do CONPLAM. Esses foram alguns dos choques que eu tive dentro do CONPLAM.

30

Ainda sobre a representação dos interesses da sociedade civil dentro do

Conselho, a Presidente faz uma reflexão sobre a realidade vivida naquela época...

estes foram momentos de muito amadurecimento pra saber que sociedade civil é essa que a gente tem. Então é preciso que as entidades de classe avaliem que tipo de representantes eles colocam dentro do município para serem representados. É preciso amadurecer essa consciência cidadã, porque dentro do CONPLAM a gente teve um jogo de interesses muito grande (...) e essas indicações são extremamente importantes para a sociedade, porque elas mudam o destino de uma cidade. Naquele momento não houve um cuidado... tanto das indicações da sociedade civil... dos órgãos da sociedade civil dentro do CONPLAM e, de certa forma, no CONPLAM, talvez o jogo foi mais pesado. Acho que a sociedade civil se fragilizou muito naquele momento; houve uma articulação muito bem feita do setor empresarial dentro do CONPLAM. E eles conseguiram. O CONPLAM foi para a Câmara Municipal defender os interesses do setor imobiliário.

31

Por conseguinte, como já informado no subitem anterior, em novembro de

2006 o texto final do Projeto de Lei do Plano Diretor de 2007 foi encaminhado à

Câmara Municipal.

É preciso dizer que, de acordo com os depoimentos acima, o CONPLAM

cumpriu com o seu papel no sentido de promover discussões sobre as mudanças

que se pretendiam para o novo Plano, no entanto, do ponto de vista participativo, o

que constatamos é que a participação da sociedade civil não se deu forma

igualitária. Em outras palavras, não atendeu ao que preconiza o Estatuto das

29






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Cidades. A partir dos depoimentos, também é preciso ressaltar a falta de visão

crítica dos representantes da sociedade civil no Conselho, característica que se

contrapõe à visão altamente crítica da Secretária de Planejamento e Presidente do

Conselho na época, que contribui de modo significativo para essa investigação, visto

a reflexão feita por ela sobre a participação social no Conselho.

Assim como a Câmara Municipal, o CONPLAM, durante a revisão do Plano

Diretor de Natal, deixou a desejar na sua atuação como fórum de discussão

democrática da Proposta de Revisão do Plano; o que pode ser justificado tanto pela

composição arcaica presente no Regimento interno do Conselho, identificada pela

falta de representatividade da sociedade civil organizada, quanto pela não

participação desse Conselho nas Conferências e audiências públicas realizadas

sobre a revisão do Plano. Os interesses do CONPLAM foram bem definidos no

depoimento de sua Presidente, e sua atuação, pode ser considerada apática à

inserção da sociedade civil dentro do processo de revisão do Plano Diretor de Natal.

Assim como no caso do Conselho de Saúde de Salvador estudado por

Leonardo Avritzer (2008), o CONPLAM tem uma concepção bastante particular do

ponto de vista da sociedade civil, como ressaltada durante este Capítulo; o que,

segundo o autor, “afeta a capacidade da sociedade civil de se expressar”

(AVRITZER, 2007 apud AVRITZER, 2008).



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3.3 A experiência do Orçamento Participativo em Natal: Slogan do governo

Outro mecanismo de participação presente na realidade de Natal na segunda

gestão do Prefeito Carlos Eduardo Alves foi o Orçamento Participativo. A segunda

experiência do OP em Natal (a primeira tentativa aconteceu na gestão do Prefeito

Aldo Tinôco - entre os anos de 1993 e 1994) teve início em 2005. Nesta ocasião, a

população foi convidada a discutir junto ao poder público local sobre o destino dos

gastos públicos da cidade. Façamos um breve relato sobre essa experiência com o

objetivo de verificar a importância que foi dada pela gestão à participação da

sociedade no governo.

Mais precisamente na Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e

Finanças – SEMPLA, através do Departamento de Participação Popular, o governo

local passou a estudar sobre experiências exitosas de Orçamento Participativo no

país, como as de Porto Alegre, Recife, Fortaleza e Aracajú, com o objetivo de

aprimorar uma proposta para o Orçamento Municipal. De acordo com a SEMPLA

(2006, p.27),

as novas prerrogativas de democratizar o planejamento em Natal foram implantadas inicialmente com certa timidez, não se traduzindo, imediatamente, numa metodologia de deliberações populares, face a falta de experiência acumulada e a pouca familiaridade com as questões técnicas inerentes ao processo orçamentário.

Durante o período de março a agosto de 2005, o governo municipal trabalhou

na elaboração de uma proposta para a implementação do Orçamento Participativo

em Natal e instaurou a criação de uma “Comissão de Estudos para Implementação

do OP em Natal”, formada por representantes do Poder Público Municipal

(SEMPLA), um representante da Câmara de Vereadores (Vereador Hermano

Moraes - PSB) e um representante da sociedade civil (Olavo Ataíde - Presidente do

CEAHS). Essa Comissão realizou duas visitas às Prefeituras de Recife e Aracaju,

respectivamente, para conhecer in loco as experiências de OP nesses municípios.

As atividades realizadas por essa Comissão foram ainda submetidas a agentes

governamentais municipais, vereadores e à sociedade civil em dois seminários, nos

quais foram pactuadas as regras para sua implementação.



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A Prefeitura do Natal, compreendendo o Orçamento Participativo como um

instrumento central no exercício da cidadania, como um espaço de interlocução

entre o governo municipal e a população, que permite discutir os rumos da cidade de

forma conjunta, em 04 de junho de 2005, lança oficialmente o OP em Natal. Cerca

de 800 pessoas estiveram presentes no Ato de Lançamento do OP em Natal. O

evento contou com a presença do então Ministro das Cidades, Olívio Dutra,

precursor do OP em Porto Alegre, que discorreu sobre experiências ricas trazidas do

sul do país e que serviram como subsídios à implementação dessa nova experiência

do Orçamento Participativo em Natal.

O OP de Natal tornar-se-ia marco inaugural de um novo ciclo da gestão

Carlos Eduardo Alves em Natal, tornar-se-ia “slogan” daquele governo, baseado na

ideia de que se construía, naquele momento, “um novo jeito de planejar” na cidade,

visto que havia o entendimento de que

a participação social era uma prerrogativa básica para a consolidação da democracia, os diversos segmentos sociais foram convidados a propor mecanismos de participação popular. Representantes de Organizações não-governamentais, Conselhos e Associações Comunitárias, Empresários, Legislativo, Universidades e escolas, Sindicatos e Instituições Religiosas e todo e qualquer morador da cidade, com idade a partir de 16 anos, unidos ao executivo municipal, construíram propostas e implementaram novas formas de planejar a cada ano, de integrar, de capacitar, de participar. Reconstruídas e desenvolvidas com mais qualidade (PREFEITURA DO NATAL, 2006, p. 27-28).

Definido como um trabalho árduo, instigante e gratificante por técnica da

SEMPLA e representante do município ativa no processo de implementação do OP

em Natal, os trabalhos demandados pelo Orçamento Participativo envolveu desde a

realização de reuniões de sensibilização, “aonde os técnicos da Prefeitura

convidavam a população a participar ativamente dos processos de debate”32, até a

definição de temas prioritários resultantes das discussões levantadas nesses

encontros.

Atendendo às recomendações da Constituição Federal de 1988 e abraçando,

consubstancialmente, dentro de suas limitações, a participação social a partir da

perspectiva de construção de um novo planejamento para a cidade, a gestão de

Carlos Eduardo elegeu quatro princípios que serviram de base para assegurar a

32




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operacionalização do Orçamento Participativo em Natal. Apesar de não ser um

instrumento de gestão participativa exigido pela Constituição Federal, observa-se

que o governo de Natal teve vontade política para implementar o OP na cidade, o

que demonstra uma abertura do governo a participação social.

Quadro 3 – Princípios básicos para implementação do OP em Natal

1 UNIVERSALIDADE

A participação é um direito universal que deve ser assegurado a todo e qualquer

cidadão e cidadã.

2 DIVERSIDADE

Abertura da participação no processo do OP a quaisquer grupos e setores da

sociedade e/ou indivíduos. Essa diversidade possibilita a presença da pluralidade

de forças e setores existentes na sociedade, garantindo que as decisões sejam

tomadas a partir da relevância social de determinado pleito ou interesse, e não

pelo acesso privilegiado aos centros de decisão.

3 TRANSPARÊNCIA

Significa que o Poder Público Municipal viabiliza o acesso às informações sobre a

administração municipal de maneira que a população possa entendê-las.

4 ACORDO SOBRE AS REGRAS

As regras que regerão o processo do OP deverão ser negociadas e pactuadas por

todos os envolvidos no mesmo — agentes governamentais, vereadores e

representantes da sociedade civil organizada —, criando condições para que o

processo seja o mais democrático possível.


Também foram definidas quatro condições básicas para garantir a

participação da sociedade no processo de tomada de decisão que evidenciou a

tríade produzir-capacitar-criar. Tais condições são apresentadas no quadro a

seguir.



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Quadro 4 – Condições básicas para implementação do OP em Natal

Condições Ações Componente da tríade

1° Condição Produzir e repassar à população, em linguagem didática, as informações de governo

necessárias para a tomada de decisão em relação ao orçamento.

PRODUZIR

2ª Condição

Capacitar as pessoas envolvidas no orçamento participativo sobre o funcionamento do ciclo orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária

Anual).

CAPACITAR

3ª Condição Criar dentro e fora do governo canais institucionais para facilitar e estimular a

participação ativa e contínua da população no processo orçamentário.

CRIAR

4ª Condição

Criar instâncias de representação e de deliberação que atuem, em parceria com a sociedade civil organizada, na elaboração, gestão e monitoria da execução orçamentária - Plenárias regionais e ou temáticas, Fórum do Orçamento Participativo e Conselho Gestor

do OP.

CRIAR


Em um primeiro momento, a Prefeitura Municipal realizou reuniões de

sensibilização e de mobilização com a população, que passou então a conhecer a

metodologia do OP. Cerca de 4.00033 pessoas se cadastraram para participar das

Plenárias do Orçamento Participativo. Em setembro de 2006, teve início a Consulta

do Orçamento Participativo, que segundo a gestão Alves, tinha como objetivo reunir

as demandas e reivindicações dos moradores, a fim de contempla-las na elaboração

da Lei Orçamentária Anual do exercício de 2006.

Foram realizadas Reuniões de Mobilização e Sensibilização em todos osbairros da cidade, Plenárias Regionais e Temáticas e Conferências. Nelas, boa parte da população que se fazia presente, cadastrava-se, ficava sabendo como estava se planejando a cidade, capacita-se, definia prioridades, escolhia seus delegados, discutia problemas dos bairros, propunham mudanças e priorizavam as obras que iriam compor o Orçamento Municipal para serem executadas no ano subsequente (PREFEITURA DO NATAL, 2006).

De acordo com um delegado do OP em Natal, “havia uma participação

bastante efetiva da sociedade. A mobilização para participar das Plenarias muitas

vezes era feita utilizando carros de som que percorriam os bairros.34

33

PREFEITURA DO NATAL, 2006. 34

Entrevista concedida a autora em 08.05.2013.



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Quanto ao número de delegados eleitos em cada região, responsáveis por

representar a sociedade civil nas discussões sobre o OP e decisões sobre a

alocação dos recursos disponibilizados, esse era definido na proporção de 01

delegado para cada 2.000 habitantes, sendo necessária a participação mínima de 10

pessoas para cada delegado eleito.

Tabela 1 – Número de delegados eleitos por região

REGIÃO ZONA ADMINISTRATIVA POPULAÇÃO TOTAL N° DE DELEGADOS

ELEITOS %

I

Alecrim

165.955

83 23,31

Bom Pastor

Cidade da Esperança

Cidade Nova

Dix Sept-Rosado

Lagoa Seca

Nsa. Sra. De Nazaré

Nordeste

Quintas

II

Areia Preta

49.050 25 7,02

Cidade Alta

Mãe Luiza

Praia do Meio

Ribeira

Rocas

Santos Reis

III

Neópolis

68.626 34 9,55

Pitimbu

Ponta Negra

Barro Vermelho

115.305 58

16,29

Candelária

Capim Macio

Lagoa Nova

Nova Descoberta

Petrópolis

Tirol

V

Felipe Camarao

68.636 34 9,55

Guararapes

Planalto

VI

Pajuçara

110.776 55 15,44

Potengi

Redinha

Salinas

VII

Igapó

133.967 67 18,82

Lagoa Azul

Nsa. Sra. Apresentação

TOTAL 712. 315 356 100

Fonte: PREFEITURA DO NATAL, 2006. Elaboração Própria.

Com base na análise da tabela acima, podemos afirmar que o OP de Natal

contou com a participação de, pelo menos considerando o número de delegados

eleitos, 356 delegados representantes da sociedade civil nesse processo. Esse



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número não é nada expressivo quando comparado ao OP de Porto Alegre que, em 4

anos (1999/2002), elegeu um número total de 56.295 mil delegados35, o que

demonstra que o OP de Natal não foi representativo do ponto de vista da

participação social.

O representante do bairro de Neópolis e eleito delegado do OP, discorreu

sobre as prioridades que foram elencadas pela população:

a população do bairro elencava prioridades muitas vezes sabendo que elas

não poderiam ser atendidas pela Prefeitura. O recurso disponível era muito

pouco e as obras solicitadas custavam muito caro. Ainda mais quando

falamos de saúde e educação. As obras demandadas muitas vezes eram

fantasiosas.36

A presidente da associação de moradores do bairro Santos Reis da sua

opinião sobre o Orçamento Participativo implementado na gestão de Carlos

Eduardo:

esse orçamento a gente ia, eles convidavam, fazia aquela reunião bonita... Só que tudo o que lês diziam ali, eles só colocavam no papel. Hoje é questionado isso, ainda continua... Ficava no papel e pronto! Aí não saia mais pra nada. Na hora que a gente tava, era tudo bonito, todo mundo afinado, todo mundo dizia algo, todo mundo reivindicava pra aquele orçamento do município e nada fazia!

37

O presidente da associação de moradores do bairro Panatis avalia o papel

desse outro canal de participação da sociedade:

eu não consigo aprovar! É aquilo que eu lhe disse, se faz o movimento, se coloca lá... Tem a ementa! E não é executado, entendeu? Então, o orçamento participativo foi muito bom no início. Olha, nós participamos duas ou três vezes. Mas é como eu lhe disse, é muito difícil! Porque cada comunidade tem uma realidade, cada comunidade tem seus problemas! Principalmente na zona norte de Natal, que é uma segunda cidade dentro de Natal.

38

35

TOLFO, Daniela Oliveira. A experiência do Orçamento Participativo no Rio Grande do Sul (1999/2002). Porto Alegre, 2004, p.16. 36






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O presidente da associação de moradores do bairro da Redinha também

avalia o papel do OP em Natal:

o modelo de Orçamento Participativo que foi implantado na gestão de Carlos Eduardo não é exatamente o modelo pensado... É... Que teve sucesso em Porto Alegre, que teve sucesso em São Paulo na época da gestão de Luiza Erundina e de Marta Suplicy... Que hoje tem sucesso em algumas capitais, em algumas cidades do interior; cidades até de porte pequeno, né. Na verdade, foi um modelo, um modelo de gestão criado que favorecesse a participação da sociedade. Esse modelo eu acho que dado... Aonde tem sido aplicado da maneira correta... Não que na gestão de Carlos Eduardo não tenha sido aplicado de forma correta. Eu acho que ele não teve tempo, né, pra um movimento no sentido de aplicar, né, é... O orçamento participativo de forma mais paulatina, mais consequente, digamos.

39

A presidente da associação de moradores do bairro Pirangi e delegada do OP

nos deu sua visão sobre esse mecanismo de participação implementado em Natal:

o papel é ouvir as comunidades e atender as reivindicações, só que não funciona. Infelizmente Pirangi foi eleito como prioridade para a nossa saúde funcionar 24hs isso foi unanime, todos os bairros presentes votaram a favor desse plantão na zona sul, aqui no posto de saúde. Infelizmente o prefeito Carlos Eduardo saiu do mandato e não cumpriu o que a comunidade escolheu.

Os depoimentos apresentados acima evidenciam o descrédito da população

para com a gestão municipal. As lideranças entrevistadas reconhecem a importância

desse mecanismo como forma de fiscalizar a alocação dos recursos públicos,

entretanto criticam a falta de atendimento as reinvindicações e prioridades

elencadas nas discussões do OP.

Para Haroldo Gomes, ex-coordenador do OP em Natal, os principais

problemas encontrados foram40:

39


Entrevista concedida a Profª. Ms. Terezinha Cabral de Albuquerque Neta em 23.07.2010.

Ver ALBUQUERQUE NETA, Terezinha Cabral de. Entre a potência e o ato: atitudes políticas e percepções de mobilização em Natal e Porto Alegre, p. 97-103. Mestrado em Ciências Sociais – Programa de Pós Graduação em Ciências Sociais. Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2010.



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1. A ineficiência da comunicação entre a Prefeitura e os moradores dos bairros, pois os mecanismos de divulgação do Orçamento eram poucos, não se conseguiu atingir um grande número de pessoas;

2. O cadastro que a Prefeitura tinha das entidades de bairros era deficiente, pois muitas associações contidas no banco de dados não existiam mais;

3. O baixo volume de recursos disponibilizados que não contemplava as demandas da população. O volume de recursos próprios era insuficiente para atender às reivindicações;

4. A resistência dos líderes comunitários frente às propostas do OP;

quando a gente começou com OP aqui em Natal muitas lideranças não queriam saber, porque as relações que elas estabeleciam era de contato com os secretários. Eles iam no secretário conseguiam calçamento de um pedaço da rua e chegava na comunidade e dizia fui eu que trouxe, fui eu que falei com o doutor fulano de tal e ele trouxe aqui para comunidade dizer que era a comunidade que ia escolher então eles reagiram, eles começaram a dizer mas nos já somos do Conselho e já fomos eleito pela comunidade para resolver os problemas da comunidade então você não tem mais do que vir discutir na comunidade você tem que tratar diretamente com nos e nos tratamos com a comunidade.

41

Um membro da diretoria da Federação dos Conselhos Comunitários – FECEB

de Natal conta um pouco sobre a visão que tem dessa experiência.

foi uma experiência boa, mas como toda experiência no início, ela é uma experiência, ela pode ter bons resultados e vamos dizer assim: algumas questões frustrantes. Na verdade assim, frustra muito, em parte... nos tivemos a participação popular, as pessoas dizendo quais eram as prioridades, foi uma discussão muito superficial, porque as lideranças comunitárias, o movimento popular vinha discutir a problemática do bairro ou de uma região como foi definido na época [...] as pessoas discutiam problemática de saneamento, pavimentação, do esgoto que corre a céu aberto, enfim...e, na verdade, depois que as pessoas começaram a entender, quando a gente começou a estudar a fundo tudo isso, viu que o Orçamento Participativo tinha suas limitações [...] discutíamos o PPA, LDO... era 0,05% pra você gastar no OP. Isso representava em torno de 2.000 reais... Na verdade, vinham 2 milhões de reais do Orçamento pra você gastar nas regiões (norte, sul, leste, oeste)... Você não poderia nunca, jamais pensar numa obra de saneamento com 500 mil reais. Então, frustrou por isso; nos frustramos no sentido de não poder fazer muita coisa.

42

No entanto, outro delegado OP, representante da zona oeste da cidade, tem uma

outra opinião sobre à participação da sociedade civil no segundo mandato da gestão Alves:

41

Entrevista concedida a Profª. Ms. Terezinha Cabral de Albuquerque Neta em 23.07.2010. 42




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a avaliação que faço é que foi um governo sim participativo. Não podemos

negar que o Orçamento Participativo, as oficinas nas comunidades e as

audiências públicas, que culminou na elaboração do Plano Diretor de Natal,

as ASSUSSAs, as reuniões nos bairros com os Secretários, as

Conferências da Cidade, Meio Ambiente, Saúde e Saneamento Básico,

entre outras demonstra a existência de canais onde a população fez-se

decisiva na construção da cidade.43

O representante da zona sul de Natal também faz um sobre sua experiência

como delegado do OP...

o balanço do OP em que participei em 2006, 2007 foi positivo e ajudou a

população de Natal a descobrir muitas coisas sobre cidade e suas

peculiaridades enquanto organização social, estrutural, etc.44

Contrapondo-se a tipologia dos desenhos de “baixo pra cima” apresentada

por Leonardo Avritzer (2008), o Orçamento Participativo de Natal foi construído de

“cima pra baixo”. Segundo ressalta o autor, “afirmar que o orçamento participativo

ocorre de baixo para cima não significa diminuir a iniciativa do Estado em implantá-

lo, mas apenas enfatizar que esta iniciativa cria uma institucionalidade de baixo para

cima.” No caso de Natal, o Orçamento Participativo teve seu realce, sobretudo, na

iniciativa do governo de instituí-lo, pois, como foi explicitado por este trabalho, é

nítida a falta de organização da sociedade civil organizada na cidade; o que

configura um desenho participativo tido de “cima pra baixo”. Essa relativa falta da

sociedade civil tornou o mecanismo altamente vulnerável à vontade política. Sobre

isto, basta lembrarmos que, ao final da gestão Alves, por não haver iniciativa nem da

Prefeitura do Natal nem da sociedade civil, o Orçamento Participativo deixou de

existir. Não houve reivindicações da sociedade civil de Natal no sentido de exigir a

volta do OP. Como destacamos durante este subitem, o OP de Natal não possuiu

um número expressivo do ponto de vista da participação social, principalmente

quando comparado ao OP de Porto Alegre.

43

Entrevista concedida à autora em 08.05.2013. 44 Entrevista concedida à autora em 08.05.2013.



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Neste sentido, o Orçamento Participativo virou slogan da gestão Alves que,

sem dúvidas, ao implantar o Orçamento Participativo em Natal ganhou notoriedade

no plano político da Cidade. Por outro lado, o OP de Natal significou um avanço para

a gestão pública do município que, aos poucos, convidava a população a participar.



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3.4 Um balanço analítico dos instrumentos analisados

A fim de verificar o nível de participação social existente na segunda gestão

de Carlos Eduardo Alves em Natal (2004/2008), analisamos o OP, o CONPLAM e o

processo de Revisão do Plano Diretor de Natal, chegando a uma tipologia da

efetividade dos desenhos participativos em Natal, que comparada a elaborada por

Avritzer (2008), demonstra semelhanças e diferenças, conforme apontado

anteriormente. O quadro a seguir compara a tipologia dos desenhos de Natal com a

desenvolvida por Avritzer.

Quadro 5 – Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos em Natal

Tipo de desenho

Plano diretor municipal

Conselho de políticas

Desenho de partilha

Orçamento Participativo

Desenho de cima

para baixo

Capacidade democratizante

Média Baixa Alta

Efetividade/ Dependencia do Sistema

político

Baixa Alta Alta

Fonte: Avritzer, 2008. Elaboração pópria.

De acordo com o quadro 6, podemos verificar uma semelhança no que se

refere a baixa dependência do sistema político. No entanto, a capacidade

democratizante do “desenho de ratificação”, como denominado por Avritzer (2008),

quando observada dentro do processo de Revisão do Plano Diretor de Natal,

diferente do resultado apresentando na tipologia de Avritzer, apresentando uma

capacidade democratizante de nível médio, na medida em que a mobilização da

população para discutir e participar da Revisão do Plano foi prioridade do governo

local, que organizou uma metodologia participativa que contemplou a construção de

um modelo democrático de planejamento urbano.

Em linhas gerais, é interessante ressaltar que a Câmara Municipal foi

altamente criticada durante o processo de Revisão do Plano, pois promoveu ações



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de caráter anti-participativo, como a realização de audiências que não guardavam o

caráter popular. É interessante a utilização do desenho institucional de “ratificação

pública” para impedir uma Câmara conservadora de legislar sem antes discutir com

a sociedade, o que ratifica a análise feita por Avritzer (2008, p.59), que mostra que

“em contextos completamente hostis à participação, o desenho mais capaz de

anular políticas particularistas é o desenho de ratificação pública”.

A atuação do CONPLAM no processo de Revisão do Plano Diretor de Natal

difere da tipologia apresentada por Avritzer (2008) nos dois aspectos: na capacidade

democratizante e na dependência do sistema político. Quando analisado a luz da

tipologia proposta pelo autor, o CONPLAM apresentou um baixo nível de

democratização,visto que, segundo as análises que foram realizadas, o Conselho

trabalhou em cima de um viés tecnicista e esteve apático à incorporação da

sociedade civil nas discussões sobre o Plano. Ao mesmo tempo, o CONPLAM

apresentou uma alta dependência do sistema político, justificada pela composição

arcaica da qual dispõe, na qual praticamente não existem conselheiros

representantes da sociedade civil organizada a não ser os representantes da

Federação dos Conselhos Comunitários (FECEB) e a Câmara Municipal de Natal.

Já o Orçamento Participativo de Natal correspondeu a um desenho de “cima

pra baixo”, uma vez que o município não conta com uma cultura política

democrática, com uma tradição associativa, o que evidencia a falta de organização

da sociedade civil e que, por isso, referenda a ideia de Avritzer de que esse se

constitui num desenho altamente dependente do sistema político. As limitações

orçamentárias que impediam a concretização das obras que foram definidas pela

população como prioritárias acabou gerando um descrédito da população para com

o governo local, que resultou na falta de interesse em participar do OP daqueles

participantes ativos após a criação desse mecanismo participativo. A iniciativa do

governo de implementar o OP, definindo-o como uma política pública de participação

que convidava a população a debater sobre o orçamento municipal, reservou

destaque ao governo. Por isso, o OP tornou-se o slogan da gestão Alves. Em

contrapartida, como já ressaltado acima, houve uma falta de interesse da sociedade

civil de participar.

Como destaca Avritzer (2008), é importante ressaltar que a natureza do

desenho participativo, sem dúvida, influencia de modo significativo no sucesso das

experiências particivativas,e a escolha do desenho adequado depende, sobretudo,



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da tradição associativa do município, variável fundamental para a continuidade

destas experiências no futuro.



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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O nível de organização da sociedade civil de Natal, como demonstra estudos

da literatura da área, é consubstancialmente baixo, fato que ficou evidente em

nossas análises, sobretudo quando estudamos a experiência do Orçamento

Participativo em Natal.

No decorrer de sua trajetória associativa, como ressalta Albuquerque Neta

(2010, p.106-109), a cidade do Natal não construiu canais consistentes de

participação social, sobretudo quando para a criação de espaços participativos de

com caráter pedagógico, que “está diretamente relacionada à existência de uma

sociedade civil formada por organizações sociais com relativa autonomia,

capacidade de mobilização, enraizamento e reconhecimento social.” Diante desse

cenário, é constante a intensa interferência do Estado nas organizações da cidade, o

que, como um dos resultados de nossa análise sobre os três mecanismos

participativos existentes em Natal na época, acaba interferindo na autenticidade dos

mecanismos de participação da cidade.

Como ressaltado ao longo deste trabalho, dadas as mudanças

operacionalizadas no Estado brasileiro, impulsionadas pela promulgação de uma

nova Constituição, observamos o surgimento de mecanismos participativos que,

implementados, consolida um novo modelo de planejamento.

Ao longo do governo Carlos Eduardo Alves, a Prefeitura apresentou traços

imaturos de participação. Todavia, sem dúvidas, a iniciativa da gestão Alves de

convocar a população a planejar significou um avanço para a gestão pública do

município e evidenciou a abertura do governo local à participação popular. Se por

um lado é necessário que o governo construa um cenário favorável à participação

social, por outro, é essencial que a população se organize em torno da participação.

A ausência de uma cultura política no município, sem dúvidas, influenciou de modo

significativo o governo na introdução desse cenário em Natal, na medida em que a

gestão de Carlos Eduardo Alves não alcançou êxito na consolidação dos

mecanismos de participação estudados, pois não conseguiu consolidá-los como

instrumentos de participação efetiva da sociedade civil no município. O nívei de

participação social nesses processos não foi satisfatório.

É necessária, portanto, uma cultura política que impulsione a participação e,

para isso, precisamos contar com cidadãos atuantes e que discutam junto ao



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governo municipal, que deve instituir um cenário favorável à participação social,

sobre questões que dizem respeito a sua realidade. Não obstante, sem dúvidas, a

iniciativa dos governos locais de implementarem novos mecanismos participativos

não só aproxima o cidadão do governo, como possibilita o fortalecimento da

democracia no país.



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ANEXOS

ANEXO A

Proibição da entrada da sociedade civil na Câmara Municipal por ocasião da votação do Plano Diretor.

Fonte: DUARTE, 2010.



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ANEXO B

Plenário da Câmara Municipal vazio no momento inicial da votação do Plano Diretor, em face do impedimento da entrada de pessoas que não portassem senhas

distribuídas pelos vereadores.

Fonte: DUARTE, 2010.



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ANEXO C

Reportagens sobre ações do Executivo Municipal e do Ministério Público Estadual referentes à derrubada dos vetos ao Projeto de Lei de Revisão

do Plano Diretor.

Fonte: O Jornal de Hoje, 2 jul. 2007. Caderno Cidade, p.

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