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FACULDADES DE ENSINO SUPERIOR DA PARAÍBA – FESP
CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO
LUIZ GUSTAVO DE SENA BRANDÃO PESSOA
LEGISLAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA E SUA APLICAÇÃO
NO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
CABEDELO - PB
2015
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LUIZ GUSTAVO DE SENA BRANDÃO PESSOA
LEGISLAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA E SUA APLICAÇÃO
NO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
Trabalho de Conclusão de Curso em forma de Artigo
Científico apresentado a Coordenação do Curso de
Bacharelado em Direito pela Faculdade de Ensino
Superior da Paraíba – FESP como requisito parcial para
a obtenção do título de Bacharel em Direito.
Área: Direito Administrativo
Orientadora: Profª. Luciana Villar de Assis
CABEDELO - PB
2015
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LUIZ GUSTAVO DE SENA BRANDÃO PESSOA
LEGISLAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA E SUA APLICAÇÃO
NO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
Artigo Científico apresentado à Banca
Examinadora de Artigos Científicos da
Faculdade Superior da Paraíba – FESP, como
exigência para obtenção do grau de Bacharel
em Direito.
APROVADO EM _____/_______/2015
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________
Profª. Ms. Luciana Villar de Assis
ORIENTADORA- FESP
___________________________________________
Prof. Esp. Markus Samuel Leite Norat
MEMBRO- FESP
___________________________________________
Prof. Ms. Maria do Socorro da Silva Menezes
MEMBRO- FESP
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AGRADECIMENTOS
Agradeço à Deus, seja sempre louvado.
Aos meus pais (in memorian), que me educaram com amor
À minha família por todo apoio e carinho.
À professora Socorro Meneses e Luciana Villar, pela valiosa colaboração.
À todos que direta e indiretamente fizeram parte dessa conquista.
5
SUMÁRIO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ......................................................................................... 6
2 DIREITO ADMINISTRATIVO, PRINCÍPIOS E AGENTES PÚBLICOS ................. 8
3 LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA ...................... 9
3.1 A LEI DE RESPONSABLIDADE FISCAL ......................................................................10
3.1.1 Dos Diversos Instrumentos de Controle na Administração Pública ......................... 12
3.2.2 Da Lei de Acesso à Informação .................................................................................... 13
3.1.3 Tecnologia da Informação e os Sites de Transparência Pública ............................... 14
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................. 15
5 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS .......................................... 16
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 21
REFERÊNCIAS ............................................................................................................... 23
6
LEGISLAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA E SUA APLICAÇÃO
NO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
Luiz Gustavo de Sena Brandão Pessoa*
Luciana Vilar de Assis**
RESUMO
A legislação que baliza os atos e fatos administrativos dos entes federais, estaduais e municipais
são norteadas a partir dos princípios da administração pública. Nesse contexto, o princípio da
publicidade vem como vetor principal no processo de acompanhamento da gestão pública e ao
atendimento aos preceitos básicos do Estado democrático de direito: o acesso à informação.
Além dos princípios previstos na Constituição Federal de 1988, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, tem, como um de seus pilares, a transparência, como requisito de eficácia aos atos de
gestão. Esse trabalho teve como objetivo discutir os instrumentos legais de transparências
capazes de dotar a sociedade de conhecimento de como o orçamento é executado. Para isso,
realizou-se um estudo documental no site do Portal da Transparência do município de João
Pessoa-PB, para avaliar seu nível de transparência. Os resultados indicam que o município de
João Pessoa-PB vem observando os requisitos legais de divulgação, transparência e acesso à
informação. Observou-se também que a legislação brasileira prevê diversos tipos de
ferramentas de controle. Neste sentido, o acesso à informação é condição sem a qual não é
possível ter as ferramentas necessárias para o acompanhamento dos atos e fatos da gestão
pública, comprometendo, consequentemente, a democracia.
Palavras chave: Administração Pública. Transparência. Acesso à informação.
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Nos últimos anos, muito se discute sobre a destinação dos recursos do orçamento e a
relação que existe entre o poder de arrecadação das receitas e a maneira que é feita a destinação
desses recursos, ou seja, as despesas. O crescimento acelerado das despesas públicas no Brasil
vem ganhando destaque na mídia. Com a globalização, a destinação dos recursos passou a ter
uma concorrência entre os investimentos públicos e com a presença do mercado internacional,
e o Brasil não deixou de fazer parte desse processo.
Concomitante a isso, existe o papel dos administradores públicos, que tem um papel
fundamental e preponderante nesse processo, são eles os responsáveis legítimos por toda
elaboração orçamentária e financeira do orçamento. Esses gestores controlam, arrecadam,
fixam despesas, ordenam pagamentos, enfim, fazem o orçamento ser materializado através dos
serviços públicos que são realizados.
__________________ *Aluno do 10º período de Direito da Fesp Faculdades. Email: [email protected]
** Mestre em Direito, advogada, professora da Fesp Faculdades. Email: [email protected]
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A administração pública necessita resolver problemas do passado causados por atos
emanados por autoridades muitas vezes incompetentes e corruptas, que por vezes deterioraram
o patrimônio público em causa própria. Tais atos são perceptíveis a partir do momento em que
o princípio da publicidade se torna uma regra a ser observada como requisito de eficácia dos
atos administrativos.
Neste sentido, para conter tais práticas, como normativo legal, existem diversas leis
que preveem a forma que os recursos públicos devem ser geridos, a exemplo da lei nº 4.320/64,
que traz normas de direito financeiro para os entes da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, bem como suas autarquias e fundações, sendo necessária sua observância no
processo de execução orçamentária e financeira. Além dessa, a Lei nº 101/2000, denota a
importância e preocupação do legislador com a gestão pública, enfatizando os pilares da
transparência, responsabilidade, controle e planejamento. Neste sentido, Lei de
Responsabilidade Fiscal sofreu algumas alterações em 2009, principalmente com relação às
ferramentas de transparência.
Em 2011 foi editada a Lei de Acesso à Informação, que trouxe em seu arcabouço outras
obrigações para os entes, no que se refere as obrigações de prestar informações à sociedade.
Essas leis complementam a Constituição Federal, no que se refere as bases normativas para a
publicidade, transparência e acesso à informação. É nesse contexto que se tem a seguinte
questão de pesquisa: a legislação que trata da transparência pública está sendo observada pelo
município de João Pessoa-PB?
Concomitante ao acompanhamento da gestão, existe a participação de diversos órgãos
e entidades de controle. Nesse contexto, um problema que o Estado vem enfrentando é a forma
de acompanhar e controlar os gastos públicos, o que passa pela transparência fiscal que é
caracterizada pelo direito de conhecer as contas da gestão. Neste sentido, a Constituição Federal
de 1988, determina que as contas estejam publicadas e disponibilizadas a sociedade.
Já o parágrafo único do art. 70 da CF/88 prescreve que qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens
e valores públicos ou pelos quais a União responde, ou que, em nome desta, assuma obrigações
de natureza pecuniária deverá prestar contas. Este trabalho tem o objetivo de discutir pontos da
legislação e dos instrumentos de transparência pública que estão à disposição da sociedade, para
o acompanhamento da gestão pública. Para isso, buscou-se aplicar esse entendimento ao
município de João Pessoa-PB, através de pesquisa documental ao Portal de Transparência
disponibilizado na plataforma institucional.
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2 DIREITO ADMINISTRATIVO, PRINCÍPIOS E AGENTES PÚBLICOS
Nas palavras de Di Pietro (2015 p.34)
Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objetivo órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública
Observa-se, nas palavras da autora, o campo abrangente de aplicação do direito
administrativo no que se refere ao aparato do Estado. Fazendo referência a todos os agentes e
pessoas que integram a administração pública e suas atividades, através da utilização de seus
bens para a finalidade pública.
Dessa forma, o direito administrativo existe para servir a sociedade, regulamentando
os atos administrativos realizados pela administração pública, uma vez que esta é quem tem a
competência de gerir, realizar e acompanhar, através da utilização de seus bens e realização de
seus serviços, as demandas da sociedade.
Meirelles (2015 p.147) conceitua ato administrativo como a “manifestação unilateral
da vontade do estado, onde, através deste ato, pode modificar, fazer cumprir, agir, guardar,
transferir, declarar direitos, em consonância com a atividade administrativa”. Assim, atos
administrativos são os meios pelos quais é manifestada a vontade do agente público em função
da atividade administrativa. É através dos atos administrativos que são ofertados os serviços
para a sociedade.
Neste corolário, a Constituição Federal Brasileira de 1988, consagrou no seu artigo 37,
os princípios que devem ser observados pela administração pública, por ocasião de seus atos
administrativos, a saber: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
Importante ressaltar que a inobservância de qualquer princípio pode acarretar em anulação do
ato administrativo e punição do responsável pela omissão. Para os fins deste trabalho, são
relevantes os pressupostos elencados pelo princípio da publicidade onde o texto constitucional
no seu Artigo 5º XXIII, trata o direito à informação como regra e o sigilo como a exceção.
(BRASIL, 1988)
Melo (2015 p.104), ressalta que a “necessidade de transparência nos atos
administrativos é a principal razão de existência do princípio da publicidade, baseada nos
ditames democráticos”. Percebe-se nas palavras do autor, que a transparência advém do
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princípio da publicidade, e que está expressamente ligada à instituição de um Estado
democrático de direito.
Diante do exposto, o princípio da publicidade vem atender as necessidades
democráticas de um Estado democrático de direito, tornando um dever para o Estado a
publicidade de informações de seus atos administrativos. Para a sociedade, este princípio vem
a ser uma grande conquista e se apresenta como uma importante ferramenta de combate aos
atos de improbidade administrativa causada por agentes públicos. A partir da ocorrência da
publicidade, todo cidadão pode se manifestar acerca do ato administrativo praticado pelo agente
público, denunciando, se for o caso, possíveis irregularidades.
Agentes públicos são as pessoas que trabalham na administração pública, que segundo
Meirelles (2015 p.75) “São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente,
do exercício de alguma função estatal”. Assim, todo aquele que estiver executando atos e fatos
administrativos, seja de forma definitiva ou transitória é caracterizado como agente público.
Nesse sentido, os agentes públicos podem ser políticos, honoríficos, delegados, militares,
credenciados, administrativos, etc. Esses agentes são os responsáveis por fazer a máquina
pública funcionar. Dentre eles estão os gestores públicos, que, investidos de cargos a serviço
do Estado, administram os bens e serviços, arrecadam receitas, realizam despesas, fiscalizam,
prestam contas à sociedade, dentre outras atribuições.
3 LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
A transparência na gestão pública é condição para o exercício da democracia. Observa-
se que no Brasil, existem diversas leis que caracterizam o desejo do legislador em materializar
essa necessidade. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal foi um marco nesse processo de
conhecimento da gestão pública. Além disso, a Constituição Federal de 1988 prevê o controle
estatal baseados nos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e
eficiência. Nesse sentido, o princípio da publicidade tem um especial destaque, por prever
legalmente a necessidade do acesso à informação, de forma que os atos de gestão se torem
públicos, para ter eficácia. Assim, está expresso legalmente o direito de qualquer cidadão
conhecer a forma que os recursos são empregados, fazendo-se partícipe do processo de controle,
previsto na própria Constituição de 1988.
Para que essa transparência seja feita de forma satisfatória, existe a necessidade da
utilização das ferramentas disponíveis através dos meios de comunicação, como diz Carvalho
(2014, p. 83) “A transparência dos atos públicos deve ser implementada por meio da divulgação
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nos meios de comunicação, inclusive eletrônico, dos resultados da gestão fiscal e das prestações
de contas e pareceres prévios emitidos pelos tribunais de contas”.
Percebe-se que os meios de comunicação disponíveis, tais como os jornais de grande
circulação, a televisão e, principalmente a internet, onde é possível de maneira rápida e
eficiente, acompanhar os gastos da gestão pública, desde que esses orçamentos estejam
disponíveis em portais de forma que o usuário tenha à sua disposição uma linguagem clara e
objetiva de como os recursos são arrecadados e a forma de sua destinação. Nesse sentido,
necessário se faz o interesse e a participação ativa da sociedade nesse papel, como um agente
de colaboração com os diversos órgãos de controle.
3.1 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
No Brasil, existe atualmente, uma interrogação na sociedade com relação às práticas
dos agentes públicos com relação à corrupção. A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, no
que se refere a responsabilização pela gestão dos recursos, vieram diversos outros instrumentos
normativos, com a finalidade de se coibir a má aplicação dos recursos públicos, a exemplo da
Lei de Improbidade Administrativa. Para coibir tais atos, a LRF/2000 determina procedimentos
capazes de fomentar um maior rigor nos atos de gestão.
Art.1º [...] § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediências a limites e condições no que tange a renúncias de
receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida
consolidada e mobiliária, operação de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantias e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).
Assim, observa-se a preocupação do legislador primeiramente com ação planejada e
transparente como forma de se diminuir os riscos e corrigirem possíveis desvios, inerentes aos
atos dos gestores. Como instrumento de planejamento, a CF/88, remete-nos às leis
orçamentárias como principais peças a serem observadas pelo gestor, como diz as palavras de
Giacomoni (2010, p 22):
A Constituição de 1988 reforçou a concepção que associa planejamento e orçamento
como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatória a elaboração de planos
plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração
continuada.
11
Observa-se que nas palavras do autor, que o orçamento é o principal instrumento de
planejamento. Assim, o orçamento se torna um importante instrumento de acompanhamento de
gestão, desde que seja respeitado no momento de sua execução. Para tanto, necessário se faz
que o gestor disponibilize nos diversos meios de comunicação, a peça orçamentária, a saber, a
Lei orçamentária anual.
A decisão de onde as despesas serão realizadas normalmente é política, de iniciativa
do poder executivo, que, após a apreciação e aprovação do poder legislativo, passa a fazer toda
a programação financeira do orçamento, com a finalidade de iniciar sua execução. Neste
sentido, a disponibilização das informações, devem observar desde o planejamento
(orçamento), passando pelas etapas de execução financeira, até os resultados da fiscalização
dos órgãos de controle.
Motta (2012, p.69) ressalta que a “proposta orçamentária, após a apreciação do
legislativo, se transforma em lei. Essa lei presume, de forma equilibrada, as receitas dos
recursos provenientes de diversas fontes, bem como as despesas fixadas; de acordo com as
necessidades da sociedade”. Assim, após a apreciação do legislativo, o projeto é devolvido em
forma de lei ao executivo, que fará toda a programação de execução financeira.
Neste sentido, observa-se também, que a publicidade da lei orçamentária é condição
de eficácia do ato administrativo, ou seja, o orçamento, para ser executado, precisa passar pela
divulgação ampla, nos meios de comunicação, em especial, os diários oficiais. Assim, nas
palavras de Rosa (2011), verifica-se que a publicidade dos atos administrativos está conectado
ao controle na administração pública, através dos diversos órgãos instituídos para tal fim e a
própria sociedade, que, conhecendo os atos do gestor, pode questioná-los.
Percebe-se que a participação da sociedade depende da capacidade do gestor de
cumprir a legislação no que se refere a evidenciar seus atos administrativos. A partir do
conhecimento dos atos de gestão, a sociedade se torna partícipe das ações promovidas pelos
gestores, uma vez que tais ações são em benefícios da própria sociedade. Neste sentido, o
legislador aprovou, em maio de 2009, a Lei da Transparência, Lei Complementar nº 131. Essa
lei, altera alguns dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere aos atos de
gestão.
Uma das inovações dessa lei é a obrigatoriedade da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, de disponibilizarem, em tempo real, todas as informações de maneira detalhada e
em tempo real, através da mídia eletrônica, ou portais institucionais, mantidos pelo ente. Esse
dispositivo legal que determina a disponibilização em tempo real se apresenta como um forte
aliado à sociedade no que se refere ao acompanhamento da gestão.
12
3.1.1 Dos Diversos Instrumentos de Controle na Administração Pública
O controle na administração pública é a atividade de confronto entre o que foi
planejado, por ocasião das leis orçamentárias, e o que foi, de fato executado, em função das
ações físicas e financeiras emanadas pelos gestores públicos. São prerrogativas das atividades
de controle o acompanhamento da gestão, afim de se prevenir riscos com ou sem dolo, de forma
que os recursos sejam aplicados da forma mais beneficente à sociedade, sempre observando os
princípios da administração pública.
Os instrumentos de controle previstos na CF/88 estão expressos mais precisamente no
art.70:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física
ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
Esse artigo dota o Congresso Nacional de poderes para exercer o controle externo de
todas as entidades da união, seja ela direta ou indireta; que arrecade, utilize, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores públicos. Tais prerrogativas são de fatores externos à
administração pública, uma vez que, no caso do controle externo, é o poder legislativo que
fiscaliza os atos do poder executivo, respeitando, para tanto, a independência dos poderes. Neste
sentido, cabe ressaltar que essa prerrogativa de fiscalização tem o apoio institucional do
Tribunal de Contas da União, como órgão auxiliar na função de controle externo.
O mesmo artigo também prevê que todos os entes e cada poder deve ter um sistema de
controle interno, para que seus atos sejam supervisionados por um setor interno competente.
No âmbito da administração pública federal, o órgão criado para realizar o controle interno, é a
Controladoria Geral da União. Neste sentido, muitos gestores municipais vêm enfrentando
resistência para implantar esse sistema de controle interno.
Percebe-se que existe, no âmbito federal, previsto na Constituição Federal de 1988, o
controle institucional, materializado nos controles internos de cada poder e no controle externo
exercido pelo Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União. Cabe ressaltar
que a mesma regra aplica-se também aos Estados e Municípios. Destarte, a Constituição Federal
de 1988, no art.74 § 2º, prevê uma situação onde a sociedade é parte legítima para denunciar
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qualquer irregularidade ou ilegalidade cometida por agentes públicos que arrecade, utilize,
guarde, gerencie ou administre o erário público:
Art.74 [...] § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988)
Dessa forma, nasce o Controle Social, que, de acordo com o Manual da Controladoria
Geral da União (2013, p.18):
O controle social é entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na
fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública.
Trata-se de importante mecanismo de fortalecimento da cidadania, pois amplia a
participação popular nas decisões, aproximando as decisões do Estado ao cotidiano
do cidadão. (CONTROLADORIA..., 2013)
Na redação do Manual da Controladoria Geral da União, para que exista o controle
social, é necessária a participação do cidadão no acompanhamento da gestão pública. Esse
acompanhamento pode ser realizado através da supervisão das ações da administração pública.
Sendo um importante instrumento de fortalecimento da sociedade no combate à corrupção, pois
aproxima o cidadão dos órgãos de controle institucional, neste caso, o poder legislativo.
Tais mecanismos de controle levam o gestor público a ter uma maior preocupação com
a legalidade dos atos, bem como sua divulgação e transparência. Neste sentido, a Lei da
Transparência, determina que todos os entes da federação mantenham um sistema integrado de
controle financeiro. Esse sistema de controle financeiro deve observar um padrão mínimo de
qualidade, estabelecido pela União. Esse sistema deve ficar à disposição da sociedade através
de portais institucionais de acesso claro e objetivo, mantidos por cada ente, possibilitando o
acesso público e em tempo real, permitindo assim, um acompanhamento da gestão pública por
parte de qualquer cidadão que deseje obter informações à respeitos dos atos administrativos,
3.1.2 Da Lei de Acesso à Informação
Em 2011, foi sancionada a Lei nº 12.527, mais conhecida como Lei de Acesso à
Informação. Essa lei dispõe sobre procedimentos a serem observados pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, com a finalidade de garantir o acesso à informação previstos nos
dispositivos constitucionais. Esta lei amplia as exigências de divulgação de informações de
forma clara e transparente, a serem observados pelos entes. Tal divulgação deve ser realizada
14
através de sites, além disso, regulou também o pedido de informação pública, por parte de
qualquer cidadão.
Neste sentido, observa-se uma tendência à melhoria na qualidade dos serviços
públicos, dotando os servidores de capacitação para compreender e aplicar o que a legislação
pede. As palavras de Lenza (2014, p.54) traduzem essa necessidade da administração pública:
Deve ainda a administração, em todos os níveis, promover a capacitação de seus
servidores, para que estes, conhecendo a lei e as obrigações dela decorrentes, estejam
aptos a cumpri-la com segurança e presteza, sem a imposição de limitações indevidas
ao direito de acesso à informação.
No posicionamento do autor supracitado, a gestão da informação deve ser fidedigna
à gestão documental, e ambas devem estar disponíveis de forma autêntica e objetiva a toda a
sociedade. A Lei de Acesso à Informação se apresenta com um importante instrumento de
combate a atos de improbidade administrativa, uma vez que, com informações disponíveis, a
sociedade é capaz de acompanhar de perto os atos e fatos da gestão pública, a qual está inserido.
Neste sentido, observa-se que o acesso à informação se torna uma regra, não devendo o agente
público se negar de prestar a informação, salvo exceções de sigilo previstas em lei.
3.1.3 Tecnologia da Informação e os Sites de Transparência
Com o advento da tecnologia da informação, o governo passou a utilizar das
ferramentas de tecnologia para criar novos mecanismos de ações voltadas para o controle dos
gastos públicos. Percebe-se que a tecnologia da informação impulsionou uma revolução na
transparência da gestão, pois possibilitou a sociedade de acessar às informações em tempo real.
Assim, a criação do Portal da Transparência da Controladoria Geral da União, órgão
responsável pelo Controle Interno do governo federal, representou um marco no quesito
transparência pública da União.
Dotado de informações que remetem-se à transparência da publicidade dos atos e fatos
da União, neste sítio é possível verificar todos os procedimentos de execução financeira da
União com relação à aplicação dos recursos públicos. É possível verificar, além das receitas
auferidas, e das despesas fixadas, a forma de sua execução, os procedimentos licitatórios
correspondentes, bem como os gastos relativos à despesa de pessoal e endividamento.
Necessário ressaltar que a Controladoria Geral da União, foi criada em 2003, planejada a
partir da descentralização do Ministério da Fazenda, no que se refere à controle. Este órgão tem
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sido um importante aliado da sociedade no que se refere ao fomento da participação do cidadão
no controle social. A importância da tecnologia da informação é verificada nas palavras de
Rover et al. (2012, p. 14):
As TICs, vistas como instrumentos aptos a viabilizar a eficiência e a transparência
governamental, estão sendo largamente utilizada nesse processo, ganhando destaque
por meio das iniciativas voltadas para a administração pública, a sociedade, o setor
privado e, principalmente ações voltadas para o cidadão.
Note-se que a obrigatoriedade da implantação da tecnologia da informação para a
transparência na gestão pública é materializada com a criação de Portais da Transparência, que
a partir da Lei Complementar nº131/2009; tornou obrigatório todos os entes da federação a
criarem seus Portais de Transparência em consonância com a lei. Nesse contexto, ganha a
cidadania e o exercício da democracia.
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
No desenvolvimento dessa pesquisa, utilizou-se uma pesquisa descritiva e
bibliográfica na legislação, e na doutrina, através de consulta a livros e artigos científicos. A
pesquisa descritiva, para Gil (2010) tem por objetivo principal a revelação de uma determinada
população ou fenômeno estabelecendo relação entra as suas variáveis, onde os dados coletados
possuem técnicas padronizadas como a observação sistemática. A pesquisa documental, de
acordo com Gil (2010), é caracterizada por dados que ainda não receberam um tratamento
específico, ou que podem ser adaptados de acordo com o objeto de pesquisa.
A técnica de pesquisa a ser utilizada observará tanto a documentação direta como a
documentação indireta, na visão de Lakatos & Marconi (2010). Segundo os autores, a
documentação indireta leva em consideração a pesquisa documental de fontes primárias, ou
seja, a partir de documentos, relatórios, leis e normas. A pesquisa bibliográfica, refere-se às
fontes secundárias, com a utilização de livros, artigos e periódicos com assuntos relacionados
ao tema. Será observada também a técnica de observação direta através dos sítios da
administração pública do município de João Pessoa-PB.
Para se realizar o objetivo proposto, foi estudado sobre os pressupostos de
transparência na gestão presentes nas diversas leis que integram o arcabouço legal brasileiro,
tais como: Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei da Transparência e Lei de Acesso à Informação,
relacionadas as informações divulgadas na internet pelo município escolhido como estudo de
16
caso, realizando assim, uma pesquisa qualitativa no site do portal de transparência do município
de João Pessoa-PB. A escolha do município de João Pessoa-PB se deu pelo critério de
conveniência.
Como referência aos itens a serem pesquisados, foi adaptado o modelo de indicadores
de verificação para avaliação dos portais, disponível pelo Tribunal de Contas do Estado da
Paraíba, que versa sobre os principais itens elencados com os principais vetores de um nível de
transparência mínimo exigido. Esse modelo tem uma metodologia própria de avaliação,
pontuando cada item, de acordo com o nível de evidenciação da informação em “sim”, “não”
ou ”parcial”. A pesquisa foi realizada no site do Portal da Transparência, da Prefeitura
Municipal de João Pessoa-PB (transparencia.joaopessoa.pb.gov.br). Após a realização do
levantamento de dados, estes foram tratados e apresentados em formato de tabela, aplicando-
se, o percentual de evidenciação da informação para cada item de pesquisa, segundo a avaliação
feita pelo autor dessa pesquisa.
5 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
A seguir, são apresentados os dados e a relação de indicadores com a respectiva base
legal, bem como as respostas sobre a análise do nível da transparência pública, a partir das
percepções e evidências constatadas pelo autor da pesquisa.
Quadro I – Percepção sobre os indicadores de regulamentação e informações gerais
REGULAMENTAÇÃO E INFORMAÇÕES GERAIS
BASE LEGAL
“SIM”,
“NÃO” OU
“PARCIAL”
Regulamentação da Lei de Acesso à Informação?
Art. 42. Lei
12.527/11
Sim
O conteúdo disponibilizado atende ao requisito "tempo
real"?
Inciso II, art. 48, LC
101/00
Em parte
Implementação do Serviço de Informação ao Cidadão
(SIC)
Inciso I, Art.9º, Lei
12527/11
Sim
Alternativa de enviar pedidos de forma eletrônica ao SIC?
Incisors II, art.48,
LC 101/00; §2º, art.
8º, Lei 12527/11
Sim
No site está disponibilizado o registro das competências e
estrutura organizacional do ente?
Inciso I, §1º, art.8º,
Lei 12527-11
Sim
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, 2015.
Os indicadores que questionam a regulamentação da lei e informações gerais foram
desmembrados de forma a compreender se a gestão municipal vem implementando os
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procedimentos iniciais de adaptação à legislação. A partir da verificação, constatou-se que a lei
passou pelo processo de regulamentação. Outro indicador observado, foi a questão da
tempestividade da disponibilização da informação, neste sentido, verificou-se que a grande
maioria das informações estão disponibilizadas em tempo real, entretanto, existe algumas
informações que estão desatualizadas. Assim, este índice foi avaliado “em parte”, diminuindo
o índice de adequação do portal às normas pertinentes.
Verificou-se ainda que a gestão possui um sistema de informação ao cliente, o que
demonstra que a gestão tem abertura para solicitação de demandas por parte da sociedade. Esse
link foi acessado e está funcionando de forma satisfatória. Tais fatos corroboram com as
palavras de Lenza (2014), no que se refere à necessidade da gestão pública de fornecer
informações úteis, precisas e de forma clara, à sociedade.
Quadro II – Percepção sobre os indicadores de Receitas
INDICADORES DE RECEITAS
BASE LEGAL
“SIM”,
“NÃO” OU
“PARCIAL”
Existe item de previsão de receitas?
Alínea a, Inciso II,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe informação das receitas com relação a arrecadação,
inclusive referente a recursos extraordinários?
Alínea c, Inciso II,
art. 7º, Decreto
7185-10; Inciso II,
art.48-A, LC 101-00
Em parte
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, 2015.
No que se refere aos indicadores sobre as percepções das “receitas”, verificou-se que
as informações pertinentes à previsão de receitas são tempestivas e oportunas, ou seja, ao
acessar o link que dá acesso às informações sobre as receitas, observou-se que estes se dividem
em previsão e arrecadação, com níveis de detalhamento. Entretanto, no que se refere às “receitas
extraordinárias”, verificou-se que não havia informações sobre essas, podendo auferir que
estavam disponibilizadas apenas as receitas ordinárias.
Essas informações são relevantes, pois torna possível o cidadão verificar, em confronto
com o orçamento, se a lei orçamentária anual está sendo executada de acordo com o
planejamento do Executivo, como bem disse as palavras de Giacomoni (2010), quando tratou
do equilíbrio que se deve ter entre as receitas previstas e arrecadadas, para a fixação e execução
das despesas.
18
Quadro III – Percepção sobre os indicadores de Despesas
INDICADORES DE DESPESAS
BASE LEGAL
“SIM”,
“NÃO” OU
“PARCIAL”
Existe evidenciação do valor do empenho da despesa?
Alínea a, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe evidenciação do valor do pagamento da despesa?
Alínea a, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe classificação orçamentária, especificando a unidade
orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a
fonte dos recursos que financiaram o gasto?
Alínea c, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe informação da pessoa física ou jurídica beneficiária
do pagamento?
Alínea d, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe informação sobre o bem fornecido ou serviço
prestado, quando for o caso?
Alínea f, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, 2015.
Com relação às informações dos indicadores das “despesas” verificou-se que todos os
itens estão sendo observados plenamente, sendo possível verificar, ao acessar o link das
despesas, que estas estão disponibilizadas pelos momentos de empenho, liquidação e
pagamento, inclusive em tempo real. Neste sentido, o orçamento é a peça que deve ser
confrontada com essas informações, já que a fixação das despesas antecede a execução.
Os empenhos visualizados nos mostram que o ordenador de despesa comprometeu
parte do orçamento com aquele fornecedor ou prestador de serviço, ainda que, financeiramente
não pagou o contratado. Pois, somente após o momento da liquidação da despesa é que é
possível realizar o pagamento. Ainda é possível verificar que as despesas são alocadas pela
classificação orçamentária, trazendo a informação de quanto cada secretaria está realizando as
despesas, através dos itens função e subfunção.
As informações de execução das despesas são bastante relevantes, pois é nesse
momento que está sendo realizado, através do cronograma de desembolso, os gastos da
administração pública. Para realizar essas despesas, se faz necessário observar os requisitos dos
processos de licitação, quando for o caso. Publicar informações detalhadas e claras sobre como
estão sendo realizados os gastos, e quem são as pessoas físicas ou jurídicas beneficiários do
pagamento, indicando o serviço que prestou ou o produto que entregou é atender aos princípios
constitucionais, bem como também a legislação de responsabilidade fiscal, no quesito
transparência nos gastos públicos.
19
Quadro IV – Percepção sobre os processos licitatórios
INDICADORES DE PROCESSOS LICITATÕRIOS
BASE LEGAL
“SIM”,
“NÃO” OU
“PARCIAL”
Existe a indicação do processo licitatório.
Alínea e, Inciso I,
art. 7º, Decreto
7185-10
Sim
Existe informações concernentes a procedimentos licitatórios,
inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos
os contratos celebrados?
Inciso IV, §1º, art.8º,
Lei 12527-11
Sim
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, 2015.
Os indicadores que tratam dos processos licitatórios também foram verificados.
Observou-se que com relação a este item, o Portal da Transparência pública, em tempo real, os
editais e avisos, demonstrando a origem demandante da licitação, a modalidade e a data de
publicação do edital, inclusive com opções de download. Traz também, informações de
resultados das licitações com as empresas envolvidas, inclusive com o bem ou serviço prestado.
Essas informações podem ser úteis ao cidadão que deseje acompanhar as empresas que estão
contratando com o serviço público, se existe favorecimento ou indícios de má aplicação do
erário público, chamando a responsabilidade para a sociedade no acompanhamento dos
procedimentos, como vem fomentando a Controladoria Geral da União.
Quadro V – Percepção sobre geração de informação ao cidadão
INDICADORES DE GERAÇÃO DE INFORMAÇÃO
BASE LEGAL
“SIM”,
“NÃO” OU
“PARCIAL”
Apresenta respostas a perguntas mais frequentes da
sociedade?
Inciso VI, §1º, art.8º,
Lei 12527-11
Não
O site tem ferramenta de pesquisa?
Inciso II, § 3º, Art.8º,
Lei 12527-11
Sim
O site possibilita a gravação de Relatórios em diversos
formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais
como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das
informações?
Inciso II, § 3º, Art.8º,
Lei 12527-11
Sim
O site possui um fale conosco que permite ao interessado
comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou
entidade detentora do sítio.
Inciso III, § 3º,
Art.8º, Lei 12527-11
Sim
Disponibiliza endereços e telefones das respectivas unidades e
horários de atendimento ao público?
Inciso I, §1º, art.8º,
Lei 12527-11
Sim
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, 2015.
Este quadro demonstra a percepção sobre a interação do cidadão com a gestão pública.
Foi observado que existe um link de ferramenta de pesquisa, que possibilita o cidadão fazer
uma busca da informação desejada, de forma rápida. Outro ponto é o item que pede que o gestor
20
apresente as respostas aos questionamentos mais frequentes que a sociedade faz com relação à
aplicação dos recursos, verificou-se que o link existe, mas ao acessá-lo, este não completa o
acesso. Este indicador foi o ponto negativo do site.
Observou-se também que o site possui opção de fazer relatórios em diversas opções
de formatos de texto ou planilhas eletrônicas. Tal procedimento ajuda na análise documental.
Outro serviço que a legislação prevê, é o de comunicação por via eletrônica ou telefônica.
Verificou-se que existe esses canais de comunicação disponibilizados à sociedade, através de
um serviço intitulado “fale conosco”, Ouvidoria. Esses serviços corroboram com a visão de
Rover et al, ao tratar do uso institucional da tecnologia da informação como apoio ao cidadão.
Quadro VI – Percepção consolidada
PERCEPÇÃO CONSOLIDADA
TOTAL: 19 INDICADORES – 100%
QUANTIDADE
PERCENTUAL
SIM
16
84,21%
NÃO
1
5,26%
PARCIAL
2
10,53%
TOTAIS
19
100%
Fonte: Adaptado do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba. 2015
Gráfico I – Percepção Consolidada
Demonstração gráfica do % dos indicadores
SIM NÃO PARCIAL
21
A partir da percepção consolidada, observa-se que em 84,21% dos itens analisados no
Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de João Pessoa-PB existe a observância com
relação aos indicadores de transparência previstos na legislação e analisados, a partir da
verificação documental. Esse índice demonstra que a gestão municipal vem buscando
implementar os ditames de transparência e acesso à informação, previstos em lei. Cabe ressaltar
que essa determinação legal passou a ser exigida a partir de 2013, onde todos os entes da
federação devem dispor as informações à sociedade.
Em 10,53% dos itens analisados, foi constatado que a gestão pública atende em parte
aos preceitos legais, importante ressaltar que um dos índices que tiveram essa avaliação foi o
indicador que trata da tempestividade das informações. Já com relação ao percentual de não
atendimento aos requisitos legais, observou-se que este teve um índice de 5,26%, em função do
link das perguntas aos questionamentos frequentes se encontrar sem resposta, no momento da
análise. De forma geral, verifica-se pelos índices apresentados, que qualquer cidadão pode ter
acesso às informações de gestão pública, como bem o artigo 74 da Constituição Federal de
1988.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve por objetivo fazer uma revisão bibliográfica à luz da legislação dos
procedimentos de transparência, publicidade e acesso à informação. A partir de então, foi
aplicado, através de indicadores de transparência de gestão, uma análise documental, no Portal
da Transparência do município de João Pessoa-PB, situando no link
transparencia.joaopessoa.gov.br.
Foi possível verificar que o Portal da Transparência está em pleno funcionamento e
vem sendo amplamente alimentado com informações úteis e precisas, previstas nas leis que se
referem à publicidade, transparência e acesso à informação, tais como a Constituição Federal
de 1988, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei da Transparência Pública e a Lei de Acesso à
Informação.
Observou-se que em 84,21% dos indicadores pesquisados, o município de João
Pessoa-PB vem atendendo aos ditames legais. Em 10,53% dos indicadores analisados
demonstram que vem atendendo em parte e em 5,26% os indicadores não estão sendo
observados. Tais índices nos levam a concluir que a sociedade dispõe hoje de informações úteis,
precisas, tempestivas e acessíveis de como estão sendo realizadas as despesas com os recursos
do Estado. Conclui-se também que a gestão pública atual vem utilizando das ferramentas da
22
tecnologia da informação para cumprir os ditames democráticos de um Estado democrático de
direito.
A partir destes índices, é possível afirmar também que o Portal da Transparência do
município de João Pessoa-PB está em consonância com as normas legais que tratam da
publicidade, acesso à informação e transparência da gestão, constituindo-se como uma
ferramenta imprescindível ao acompanhamento da sociedade, por ocasião do controle social e
ao combate à corrupção.
Essas constatações demonstram ainda que a sociedade pode participar ativamente na
gestão pública de seu município, acompanhando, supervisionando, fiscalizando e denunciando
nos portais ou nos órgãos fiscalizadores, tais como o Ministério Público, Policia Federal,
Tribunais de Contas e outros, qualquer indício de irregularidade constatada na aplicação dos
recursos públicos.
Recomenda-se, para futuras pesquisas, a ampliação do número de municípios, visto
que o Brasil possui mais de cinco mil municípios e que os órgãos fiscalizadores muitas vezes
não alcançam tempestivamente os abusos cometidos por gestores mal-intencionados. Sendo
esta ferramenta, um importante canal de acompanhamento da gestão pública por parte da
sociedade e de parceria dos órgãos fiscalizadores.
TRANSPARENCY LAW ON PUBLIC MANAGEMENT AND ITS APPLICATION IN
JOHN PERSON COUNTY
ABSTRACT
The legislation that guides the actions and administrative facts of loved federal, state and local
are guided on the principles of public administration. In this context, the principle of publicity
comes as the main vector in the public management monitoring process. In addition to the
principles of the Federal Constitution of 1988, the Fiscal Responsibility Law, has as one of its
pillars, Transparency, as a requirement to acts of management. This study aimed to discuss the
instruments of transparencies that are able to provide society, knowledge of how the budget is
implemented. For this, there was a case study in the Transparency Portal of João Pessoa city.
The results indicate that João Pessoa city has been observing the legal requirements of
disclosure, transparency and access to information. It was also observed that Brazilian law
provides for several types of control tools. In this regard, access to information is a condition
without which it is not possible to have the necessary tools for monitoring the acts and facts of
public management.
Keywords: Public Administration. Transparency. Access to Information.
23
REFERÊNCIAS
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em 5 de outubro de 1988. In: vade-mecum. São Paulo: Saraiva, 2014.
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Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar
a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
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Disponível em: (www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm). Acesso em: 20 nov.
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Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no
11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
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