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Directorate-General for Development and Cooperation – EuropeAid

Dirección General de Desarrollo y Cooperación – EuropeAid

orçamentalGuia do apoio

SUMÁRIO EXECUTIVO Programação, Conceção e Gestão – Uma abordagem atual ao apoio orçamental

Setembro de 2012

documento de trabalhoFerramentas e métodos Series

Guia do apoio orçamental SUMÁRIO EXECUTIVOUma abordagem atual ao apoio orçamental

EuropeAid Development and Cooperation Directorate-General

Comissão Europeia

Bruselas • Luxemburgo, setembro de 2012

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2012

ISBN XXXXISSN XXXXdoi:XXXX

© União Europeia, 2012Reprodução autorizada desde que a fonte seja citada.

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AGRADECIMENTOS

O presente Guia foi elaborado pela Unidade DEVCO/A2 «Apoio Orçamental, Finanças Públicas e Análise Macroeconómica» da EuropeAid, em estreita colaboração com todas as direções da DEVCO e com o SEAE, tendo beneficiado de in-úmeros debates e dos contributos do pessoal da Sede e das Delegações da UE.

À luz da experiência adquirida com a utilização do presente Guia, estão previstas modificações e adaptações, sem-pre e quando necessário. Com essa finalidade, serão bem recebidos quaisquer comentários, questões e sugestões, que deverão ser enviados para a Unidade DEVCO/A2: [email protected]

Estrutura do Guia

O Guia está dividido em três partes:

Parte I: Sumário Executivo

Parte II: Programação, concepção e gestão do apoio orçamental

Parte III: Anexos - Tópicos temáticos e requisitos processuais

O Sumário Executivo destina se a fornecer aos decisores uma perspectiva geral sobre a forma como será imple-mentada a nova política. Cada secção do Sumário Executivo corresponde a um capítulo da segunda parte do Guia, «Programação, Concepção e Gestão do Apoio Orçamental», onde podem ser encontradas orientações de política e técnicas para um público mais vasto: funcionários da UE, Estados Membros da UE, países parceiros, outros doad-ores, parlamentos e organizações da sociedade civil. Os anexos fornecem orientações sobre tópicos temáticos e req-uisitos processuais, e incluem modelos anotados para a preparação e implementação de programas, dirigidos aos funcionários da UE que trabalhem diretamente com operações de apoio orçamental.

ÍNDICEAGRADECIMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1ESTRUTURA DO GUIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. FUNDAMENTAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL E CONTEXTO DE POLÍTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.1. O QUE É O APOIO ORÇAMENTAL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.2. CONTEXTO ESTRATÉGICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.3. OBJETIVOS DO APOIO ORÇAMENTAL DA UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

3. GOVERNAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL DA UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

3.1. SEDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

3.2. DELEGAÇÕES DA UE A NÍVEL REGIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

4. VALORES FUNDAMENTAIS E APOIO ORÇAMENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

5. CONCEPÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

5.1. CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE PARA APROVAÇÃO E DESEMBOLSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

5.2. DIÁLOGO SOBRE O APOIO ORÇAMENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

5.3. QUADRO DE GESTÃO DO RISCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

5.4. DESEMPENHO, CONCEPÇÃO DAS PARCELAS VARIÁVEIS, APROPRIAÇÃO E PREVISIBILIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . 9

5.5. MOBILIZAÇÃO DAS RECEITAS INTERNAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

5.6. RESPONSABILIZAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

5.7. FRAUDE E CORRUPÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

5.8. DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

6. CICLO DOS PROGRAMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

6.1. CONCEDER OU NÃO APOIO ORÇAMENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

6.2. MONTANTE DO APOIO ORÇAMENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

SUMÁRIO EXECUTIVO 5

1 INTRODUÇÃO

Este Guia reflete a nova política de apoio orçamental exposta na Comunicação «Futura Abordagem do Apoio Orçamental da UE a Países Terceiros» (outubro de 2011) e nas Conclusões do Conselho correspondentes (maio de 2012)1, substi-tuindo o anterior guia relativo ao apoio orçamental geral, de janeiro de 2007, assim como as orientações anteriores de julho de 2007 relativas ao apoio orçamental setorial. Os princípios e elementos fundamentais expostos a seguir serão aplicados no âmbito do novo quadro de ação que visa o fortalecimento da parceria contratual, no domínio do apoio orçamental, entre a UE e os países parceiros:

● Maior ligação aos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito;

● Maior diferenciação entre os contratos de apoio orçamental, permitindo à UE adequar melhor a sua resposta ao contexto político, económico e social do país parceiro;

● Reforço dos critérios de elegibilidade e uma avaliação mais estruturada;

● Maior ênfase na responsabilização e na transparência;

● Reforço dos procedimentos e das estruturas de tomada de decisão, assim como do quadro de gestão do risco para o apoio orçamental da UE;

● Maior ênfase nos resultados, no desempenho, na previsibilidade e na apropriação;

● Reforço da coordenação ao nível da UE.

2 FUNDAMENTAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL E CONTEXTO DE POLÍTICA

2.1 O que é o apoio orçamental?

O apoio orçamental é uma modalidade de ajuda. Não deve ser considerado um fim em si mesmo, mas sim um meio para prestar melhor assistência e obter resultados de desenvolvimento sustentáveis. Implica: i) diálogo, ii) trans-ferências financeiras para a conta do Tesouro nacional do país parceiro, iii) avaliação do desempenho, e iv) desen-volvimento das capacidades, com base na parceria e na responsabilização mútua. A nova política prevê um quadro melhorado e mais compreensivo para lidar com aqueles quatro elementos, a fim de maximizar o impacto e a efici-ência do apoio orçamental no terreno.

2.2 Contexto estratégico

O apoio orçamental é fornecido como um «vetor de mudança» para dar resposta a cinco desafios essenciais do desenvolvimento:

● Promover os direitos humanos e os valores democráticos;

● Reforçar a gestão das finanças públicas, a estabilidade macroeconómica, o crescimento inclusivo e a luta contra a corrupção e a fraude;

● Promover reformas setoriais e melhorar a prestação de serviços públicos a nível setorial;

● Consolidar o Estado nos Estados frágeis e responder aos desafios específicos de desenvolvimento nos pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID) e nos Países e Territórios Ultramarinos (PTU);

● Melhorar a mobilização das receitas internas e reduzir a dependência em relação à ajuda.

A UE e os seus Estados Membros devem redobrar os esforços de coordenação das respetivas abordagens ao apoio orçamental. O objetivo geral de uma abordagem coordenada da UE deve consistir em aumentar a eficácia desta modalidade de ajuda para conseguir resultados e reformas no domínio do desenvolvimento, e proporcionar respos-tas coordenadas e coerentes da parte da UE.

(1) COM(2011) 638; 13 de outubro de 2011. Doc. 9371/12 do Conselho da União Europeia, de 14 de maio de 2012.

GUIA DO APOIO ORÇAMENTAL | UMA ABORDAGEM ATUAL AO APOIO ORÇAMENTAL6

2.3 Objetivos do apoio orçamental da UE

O objetivo geral do apoio orçamental consiste em contribuir para a erradicação da pobreza, prosseguir o cresci-mento económico sustentável e construir e consolidar as democracias.

Os objetivos específicos dos programas de apoio orçamental devem ser definidos em conformidade com dois prin-cípios importantes: i) alinhamento pelas políticas, as prioridades e os objetivos de desenvolvimento dos próprios países parceiros (e, por conseguinte, devem ser harmonizados e coordenados com outros doadores também alinha-dos), e ii) coerência com a política de desenvolvimento da UE, especialmente a «Agenda para a Mudança». Os obje-tivos específicos devem também refletir os cinco desafios de desenvolvimento, cuja importância relativa variará de acordo com o contexto do país e a forma de apoio orçamental.

Existem três categorias diferentes de programas de apoio orçamental, sendo a diferença estabelecida ao ní-vel dos seus objetivos específicos, permitindo à UE uma melhor adequação da sua resposta ao contexto político, económico e social do país parceiro.

● São estabelecidos Contratos de Boa Governação e de Desenvolvimento (CBGD) quando os objetivos especí-ficos se centram no fortalecimento dos sistemas fundamentais do Estado e no apoio a reformas mais amplas; no fomento da responsabilização a nível nacional e no reforço dos mecanismos de controlo nacionais (uma base importante para melhorar a governação e a adesão aos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito); e na superação dos obstáculos ao crescimento sustentado e inclusivo. A melhoria dos sistemas de gestão do governo deve conduzir a uma melhoria dos indicadores dos Objetivos do Milénio (ODM) e dos aspetos transversais na prestação de serviços, que podem, por conseguinte, refletir-se nos objetivos específicos dos CBGD;

● São estabelecidos Contratos de Reforma Setorial (CRS) quando os objetivos específicos estão mais centrados no apoio às políticas e reformas setoriais e na melhoria da governação e da prestação de serviços à população. Quando é estabelecido um CRS, a ênfase deve ser colocada no acesso equitativo e na qualidade da prestação de serviços públicos, especialmente aos pobres, às mulheres e às crianças, bem como na criação de condições ao nível setorial para um crescimento inclusivo e sustentável. A melhoria da governação e da prestação de serviços num setor específico deve conduzir a resultados concretos e mensuráveis;

● São estabelecidos Contratos de Consolidação do Estado (CCE) quando as situações de fragilidade ou transição requerem a adoção de medidas que apoiem os processos de transição para o desenvolvimento e a governação democrática, incluindo mudanças sustentáveis nas sociedades em transição, e para ajudar os países parceiros a assegurar as funções vitais do Estado e a prestar serviços de base às populações.

3 GOVERNAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL DA UE

A estrutura de governação incluirá estruturas novas/reforçadas tanto na Sede como nas Delegações da UE. Os seus objetivos consistem em:

i) reforçar uma orientação contínua das políticas ao nível dos quadros superiores e dos Comissários;

ii) melhorar e assegurar a coerência do diálogo sobre o apoio orçamental da UE com os países parceiros, conforme acordado na Comunicação;

iii) assegurar a coerência das políticas a nível dos países e das regiões;

iv) reforçar os mecanismos de gestão e de mitigação dos riscos;

v) apoiar as Delegações da UE e a Sede na programação, concepção e implementação de programas de apoio orçamental.

3.1 Sede

Os Diretores Geográficos da DEVCO, na sua função de gestores orçamentais subdelegados, são diretamente res-ponsáveis pela gestão de todos os programas de apoio orçamental na sua região.


Não haverá nenhuma alteração nos circuitos financeiros atuais, nem na Sede nem nas Delegações da UE. Os ser-viços competentes da DEVCO, incluindo os especialistas temáticos, continuarão a fornecer apoio e aconselhamento técnico às Direções Geográficas através do grupo de apoio à qualidade ou mediante pedido.

Foi criado um Comité de Direção do Apoio Orçamental (CDAO) presidido pelo Diretor-Geral da DEVCO, com represen-tantes da DEVCO, do SEAE e da ECFIN ao nível da gestão, para fortalecer a orientação contínua, reforçar o escrutínio político e das políticas públicas, e garantir a coerência das operações de apoio orçamental da UE. Todos os CBGD e CCE devem ser submetidos ao CDAO, assim como todos os CRS que apresentem níveis elevados ou substanciais de sensibilidade ou risco político e a nível das políticas, incluindo os processos de desembolso. O CDAO pode solicitar uma orientação estratégica ao Comissário do Desenvolvimento e Vizinhança e à AR/VP, conforme mais adequado.

3.2 Delegações da UE a nível regional

Os Chefes de Delegação e o pessoal das Delegações, nas suas respetivas funções subdelegadas, são diretamente responsáveis pela gestão de todos os programas de apoio orçamental na sua Delegação.

Serão criados centros/equipas regionais que terão um papel de aconselhamento e apoio junto das Direções Geográficas, dos Chefes de Delegação e das Delegações da região, em estreita cooperação com os especialistas temáticos perti-nentes, sob a liderança do Diretor Geográfico (GOSD) e em total cooperação com os chefes de Delegação da região.

4 VALORES FUNDAMENTAIS E APOIO ORÇAMENTAL

Para além do objetivo principal de reduzir a pobreza, existe o compromisso e a adesão geral da UE aos valores fun-damentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito, elementos essenciais em todas as parce-rias e acordos de cooperação da UE com países terceiros.

O CBGD é um instrumento que apoia reformas amplas conducentes à redução da pobreza e à melhoria da governação, ao mesmo tempo que assinala um empenhamento mútuo e partilhado, no respeito pelos valo-res fundamentais universais. Por conseguinte, o empenhamento nos valores fundamentais precisa de ser avalia-do como uma condição prévia para todos os CBGD e, subsequentemente, deve ser monitorado durante a imple-mentação (para identificar derrapagens, retrocessos e deterioração das políticas).

Quando o Contrato de Reforma Setorial for escolhido como a modalidade de ajuda mais adequada, a adesão aos valores fundamentais deve ser tida em conta. No entanto, na avaliação da governação política no âmbito des-te tipo de contrato, é preciso ponderar atentamente a necessidade de assegurar e proteger a prestação de servi-ços vitais de base à população, em especial aos pobres, às mulheres e às crianças.

No caso dos Contratos de Consolidação do Estado, a avaliação do empenhamento dos governos no respeito pe-los valores fundamentais e a resposta política para os abordar de uma forma abrangente, são aspetos que devem ser considerados, nomeadamente, na decisão de colaborar com estes países. No contexto de uma situação frágil ou marcada por conflitos, a UE deve adotar uma abordagem prospetiva, acompanhada do reforço do diálogo polí-tico e sobre as políticas públicas. O risco de inação deve ser ponderado com as implicações para o desenvolvimen-to e para a satisfação das necessidades básicas na ausência de atuação nos Estados frágeis.

5 CONCEPÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO APOIO ORÇAMENTAL

5.1 Critérios de elegibilidade para aprovação e desembolso

Os programas de apoio orçamental estão sujeitos a quatro critérios de elegibilidade que abrangem o seguinte:

● Políticas e reformas nacionais/setoriais («políticas públicas»);

● Quadro macroeconómico estável;

● Gestão das finanças públicas;

● Transparência e supervisão do orçamento.


Os quatro critérios de elegibilidade aplicam-se às três formas de contratos de apoio orçamental, apesar de o en-foque poder variar consoante os objetivos específicos de cada programa. De um modo geral, a avaliação dos crité-rios de elegibilidade engloba:

1) A avaliação, durante as fases de identificação e formulação, da relevância e da credibilidade da política e es-tratégia do país parceiro, relativamente a cada critério de elegibilidade:

● Relevância: refere-se à medida em que a estratégia governamental está a corrigir as principais limitações e deficiências identificadas, com vista ao cumprimento dos objetivos da política;

● Credibilidade: refere-se à qualidade do processo de reforma quanto ao seu realismo, às disposições institu-cionais, aos antecedentes e ao empenhamento político nas reformas.

2) A avaliação, durante a fase de implementação, dos progressos realizados na implementação da política e da estratégia, e na consecução dos objetivos:

● Progresso satisfatório: deve basear-se numa abordagem dinâmica, analisando o desempenho passado e recente em termos de políticas, comparativamente aos compromissos de reforma, mas permitindo medidas corretivas de resposta aos choques, e o ajustamento dos objetivos e das metas, sempre que necessário.

As avaliações devem ser razoavelmente concisas (evitando descrições longas sobre as políticas) e analíticas, forne-cendo uma recomendação claramente argumentada e justificada quanto à elegibilidade.

5.2 Diálogo sobre o apoio orçamental

O diálogo sobre o apoio orçamental é um elemento central desta modalidade de ajuda e uma componente central da responsabilização mútua. Em primeiro lugar, proporciona um enquadramento para examinar a implementação das políticas e reformas do país parceiro, assim como dos compromissos dos doadores, incluindo os da UE, e pa-ra avaliar o progresso com base em critérios e indicadores de desempenho, bem como em debates amplos com o Governo. Em segundo lugar, o diálogo sobre o apoio orçamental pode ser utilizado como um instrumento prospeti-vo para identificar derrapagens na implementação das políticas e para alcançar um entendimento comum com as autoridades quanto às medidas corretivas necessárias para cumprir os objetivos da política e, se necessário, ajustar os objetivos e as metas. O quadro de gestão do risco é um instrumento importante para apoiar este diálogo pros-petivo, de modo a melhorar a capacidade de absorção de fundos pelo país parceiro, a qualidade das operações e o impacto no terreno.

5.3 Quadro de Gestão do Risco

A abordagem de gestão do risco proposta responde claramente aos compromissos anteriormente assumidos na Comunicação e às recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de desenvolver um quadro mais estruturado para a avaliação e o controlo do risco. A abordagem conjuga a classificação dos riscos em função de um número se-lecionado de questões, agrupadas em cinco categorias: política, macroeconomia, desenvolvimento, gestão das finan-ças públicas e corrupção/fraude, acompanhada de um comentário narrativo, com o intuito de produzir uma classifica-ção global do risco (baixo, moderado, significativo ou elevado). Os principais pontos a ter em conta são os seguintes:

● Todos os programas classificados como sendo de risco significativo ou elevado (antes de serem consideradas as medidas de atenuação) serão apresentados ao CDAO para apreciação;

● Todos os programas classificados como sendo de risco significativo ou elevado (antes de serem consideradas as medidas de atenuação) devem propor um plano de ação com medidas de mitigação; no caso de haver um risco político significativo ou elevado, é necessário desenvolver uma matriz de políticas e um plano de contingência;

● Todos os contratos de apoio orçamental do mesmo país serão abrangidos por uma única avaliação de risco, em parte porque os riscos são avaliados em termos dos objetivos globais - e não específicos - de cada programa de apoio orçamental e do respetivo impacto sistémico.


5.4 Desempenho, concepção das parcelas variáveis, apropriação e previsibilidade

O estabelecimento do sistema de controlo do desempenho e dos critérios de desembolso correspondentes está no centro de cada operação de apoio orçamental, proporcionando o enquadramento para a condicionalidade e para o diálogo sobre políticas. As parcelas de base (ou fixas) estão ligadas aos critérios de elegibilidade e as parcelas va-riáveis (ou de desempenho) estão ligadas ao progresso avaliado com base em indicadores específicos.

As parcelas variáveis (ou de desempenho) apresentam diversas vantagens: i) criação de incentivos para a melho-ria do desempenho, ligando desembolsos parciais a desempenhos parciais; ii) redução da volatilidade dos desem-bolsos; iii) aumento da credibilidade das condições de desembolso através de um maior enfoque em indicadores de desempenho concretos e mensuráveis.

Contudo, é preciso encontrar um equilíbrio entre criar incentivos e evitar o excesso de imprevisibilidade ou volatili-dade dos desembolsos, especialmente num contexto de maior dependência da ajuda.

Os indicadores relativos às parcelas variáveis devem ser selecionados (de comum acordo com as autoridades e em coordenação com outros parceiros do apoio orçamental) entre os indicadores do Quadro de Avaliação do Desempenho (QAD) das políticas públicas. Devem ser aplicados os seguintes princípios:

● Deve haver coerência entre os objetivos do programa, o diagnóstico do problema, e os indicadores e as metas;

● Pode-se selecionar uma combinação de tipos de indicadores. Quanto maior for a vontade do país parceiro em assumir a responsabilidade pelos seus resultados e quanto maior for a confiança na capacidade do Governo para os alcançar, bem como na qualidade da informação usada para a análise do desempenho, maior destaque deverá ser dado aos indicadores de resultado. Nos países menos dependentes da ajuda, poderá ser mais apro-priado concentrar a atenção em ações de política acordadas, através de indicadores de processo ou de recursos;

● Em geral, o número de indicadores devia ser limitado a um máximo de oito por parcela (podendo ser muito inferior) para evitar a perda de enfoque nas políticas;

● Os indicadores, metas e a metodologia de avaliação devem ser definidos de modo rigoroso e inequívoco nas Disposições Técnicas e Administrativas. As fontes de informação devem estar claramente identificadas e a qua-lidade da informação deve ser avaliada.

As avaliações de desempenho devem constituir um processo inclusivo liderado pelo Governo, em que os resul-tados do desempenho estão também sujeitos à consulta pelas partes interessadas, são tornados públicos, e são in-seridos nos mecanismos de responsabilização a nível nacional.

Com o intuito de melhorar a previsibilidade e respeitar os ciclos orçamentais e de planeamento de cada país, as condições, os critérios, os procedimentos e o calendário dos desembolsos devem ser claramente definidos em con-junto com o país parceiro. Este é um elemento fundamental do contrato de apoio orçamental entre a UE e o país parceiro. As avaliações e decisões relativas aos desembolsos devem ocorrer oportunamente, a fim de apoiar a exe-cução orçamental no exercício fiscal em que os fundos são desembolsados.

Regra geral, os fundos não pagos não devem ser «reciclados» em parcelas posteriores, pois uma ação deste ti-po pode reduzir o efeito de incentivo inicial das parcelas variáveis.

5.5 Mobilização das receitas internas

A mobilização das receitas internas (MRI) desempenha um papel determinante na promoção de um crescimento sustentável e inclusivo, da boa governação e da redução da pobreza. Nos contratos de apoio orçamental, a MRI se-rá considerada no âmbito dos critérios de elegibilidade macroeconómica (política orçamental) e de gestão das fi-nanças públicas (administração fiscal), devendo receber maior atenção quer no diálogo sobre as políticas quer no desenvolvimento das capacidades. Nos países ricos em recursos, e sempre que apropriado, o apoio orçamental de-ve contribuir para as reformas que promovem a melhoria da governação dos recursos naturais, a gestão da rique-za em recursos naturais e que promovem as receitas provenientes dos recursos naturais, bem como as que promo-vem um ambiente fiscal internacional transparente, cooperativo e justo.


5.6 Responsabilização

A responsabilização mútua, e a nível do país parceiro, será mais fortalecida através de:

● Reforço da abertura, transparência e responsabilização do processo orçamental, nomeadamente através de novos critérios de elegibilidade no domínio da transparência orçamental;

● Apoio a uma abordagem participativa do apoio orçamental;

● Integração de programas para apoiar os organismos legislativos e de supervisão nacionais, bem como as Organizações da Sociedade Civil (OSC);

● Aumento da transparência através da publicação de informação pertinente sobre as convenções de financiamento relativas ao apoio orçamental e às avaliações de desempenho.

5.7 Fraude e corrupção

A luta contra a fraude e a corrupção é um elemento fundamental que deve ter maior destaque no apoio orçamental, especialmente na avaliação dos critérios de elegibilidade no domínio da gestão das finanças públicas. A Comissão consagrará especial atenção a estas questões e promoverá uma utilização muito rigorosa das disposições de luta contra a fraude e a corrupção, assim como à cooperação entre o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e as autoridades de inspeção e judiciais dos países parceiros. Os países parceiros devem empenhar-se ativamente na luta contra a fraude e a corrupção, munindo-se de mecanismos adequados e eficazes.

5.8 Desenvolvimento das capacidades

O desenvolvimento das capacidades é um elemento fundamental do apoio orçamental, uma vez que apoia a cria-ção de organizações eficazes e eficientes, aumenta a capacidade do Governo para executar políticas e prestar ser-viços aos beneficiários finais e promove a participação ativa de todos os atores nacionais.

As necessidades de desenvolvimento das capacidades são avaliadas de forma sistemática, e o apoio a esse desen-volvimento deve ser prestado em função da procura, da apropriação e do empenhamento por parte do Governo. Deve estar ainda associado aos resultados esperados, e ser prestado através de abordagens harmonizadas e ali-nhadas, especialmente no contexto da abordagem coordenada da UE no domínio do apoio orçamental e à divisão de tarefas com os Estados-Membros.

6 CICLO DOS PROGRAMAS

O ciclo de gestão dos programas de apoio orçamental compreende as seguintes decisões:

6.1 Conceder ou não apoio orçamental

● Em primeiro lugar, uma avaliação do empenhamento do país no respeito pelos valores fundamentais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito. Em qualquer CBGD, o empenhamento nos valores fun-damentais é uma condição prévia e deve ser avaliado durante a fase de programação, quando ‘Boa Governação e Desenvolvimento’ for selecionado como equivalente a um setor, e subsequentemente monitorizado durante as fases de identificação, formulação e implementação, por intermédio do quadro de gestão do risco. Para os CRS e CCE, não é necessária uma avaliação desta condição prévia. A avaliação dos valores fundamentais será realizada no âmbito do quadro de gestão do risco (categoria de risco político), durante a fase de identificação, e subsequen-temente monitorizada durante as fases de formulação e implementação por intermédio do quadro de gestão do risco. Os CRS e CCE propostos durante a fase de identificação, com risco político significativo ou elevado serão submetidos ao Comité de Direção do Apoio Orçamental, que procurará assegurar o equilíbrio entre quaisquer pre-ocupações relativas ao risco político e a necessidade de prestar e proteger a prestação de serviços vitais, incluindo outros potenciais benefícios, de modo a decidir se os CRS ou CCE constituem modalidades de ajuda adequadas;

● Em segundo lugar, uma avaliação da elegibilidade de acordo com quatro critérios. Esta avaliação será rea-lizada em todos os contratos de apoio orçamental durante as fases de identificação e formulação, para efeitos de aprovação, e durante a fase de implementação, em complemento da avaliação do desempenho relativa às parcelas variáveis, para efeitos de desembolso;


● Em terceiro lugar, uma avaliação dos riscos, e em que medida estes podem ser superados pelas medidas de mitigação e pelos benefícios esperados durante as fases de identificação, formulação e implementação.

6.2 Montante do apoio orçamental

As decisões quanto aos montantes a afetar serão tomadas com base nos seguintes elementos:

● Necessidades de financiamento do país parceiro;

● Compromisso assumido pelo país parceiro de afetar recursos orçamentais nacionais de acordo com os objetivos e a estratégia de desenvolvimento;

● Eficácia, eficiência e impacto do valor acrescentado específico do apoio orçamental na realização dos objetivos de política do país parceiro;

● Antecedentes e capacidade de absorção dos desembolsos anteriores e de que modo os objetivos acordados foram efetivamente alcançados com o contributo das operações de apoio orçamental;

● Orientação por resultados da estratégia de desenvolvimento do país parceiro, incluindo um sistema de monitoria.

Cada fator pode ser considerado como elevado, médio ou baixo, permitindo assim uma avaliação global mas não mecanicista, relativamente à parte adequada de um programa a ser disponibilizada como apoio orçamental.

Comissão Europeia

Guia do apoio orçamental – SUMÁRIO EXECUTIVO

Uma abordagem atual ao apoio orçamental

2011 — 14 p. — 21x29.7 cm

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