FINANÇAS PÚBLICAS LOCAIS E GOOD GOVERNANCE · 4 FINANÇAS PÚBLICAS LOCAIS E GOO GOVERNANCE Voltar ao índice Nota prévia 1. O presente e-book reúne textos que têm por base ou

FINANCcedilAS PUacuteBLICAS LOCAIS E GOOD GOVERNANCE

CARLA AMADO GOMESANA FERNANDA NEVESRUTE SARAIVA(coordenaccedilatildeo)


CARLA AMADO GOMESANA FERNANDA NEVESRUTE SARAIVA(coordenadoras)

Compilaccedilatildeo de algumas das intervenccedilotildees proferidas nas sessotildees do Curso de Poacutes-Graduaccedilatildeo com o mesmo tema organizado pelo ICJP em 2017

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EdiccedilatildeoInstituto de Ciecircncias Juriacutedico-PoliacuteticasCentro de Investigaccedilatildeo de Direito Puacuteblico

-wwwicjppticjpfdulisboapt

-Dezembro de 2017ISBN 978-989-8722-26-3

Imagem da capa Carla Amado Gomes

-Produzido por OH Multimeacutediamailoh-multimediacom

Alameda da Universidade1649-014 Lisboa wwwfdulisboapt

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Iacutendice

Nota preacutevia

Estrateacutegia para a Boa Governanccedila a Niacutevel LocalRute Saraiva

A poliacutetica europeia de coesatildeo e a autonomia localAna Fernanda Neves

A participaccedilatildeo dos cidadatildeos na tomada de decisotildees financeiras e orccedilamentais locais ndash em especial o orccedilamento participativoNoel Gomes

Os deveres de informaccedilatildeo das autarquias locaisAna Fernanda Neves

Correcccedilatildeo de desequiliacutebrios financeiros municipais ndash breves notas Marta Costa Santos

Anexos

Recommendation Rec(2004)1 on financial and budgetary management at local and regional levels

Lista de resoluccedilotildees e recomendaccedilotildees do Conselho da Europa

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31

59

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137

162

182

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Nota preacutevia

1 O presente e-book reuacutene textos que tecircm por base ou versam sobre temas objeto de algumas das sessotildees do curso Financcedilas puacuteblicas locais e good governance realizado pelo Instituto de Ciecircncias Juriacutedico-Poliacuteticas da Faculdade de Direito de Lisboa em marccedilo de 20171 Agrave exceccedilatildeo do tex-to A poliacutetica europeia de coesatildeo e a autonomia local2 os demais foram elaborados a seu propoacutesito

2 O curso foi organizado em trecircs moacutedulos ‒ um sobre autonomia financeira local e boa governaccedilatildeo um sobre transparecircncia financeira e orccedilamental e um outro sobre o controlo da gestatildeo financeira local3 ‒ desdobrados em diferentes sessotildees temaacuteticas

3 Pretendeu-se por um lado analisar o conceito e instrumentos ju-riacutedicos de bom governo das financcedilas puacuteblicas locais Por outro lado pre-tendeu-se inserir a sua relevacircncia no contexto das exigecircncias europeias

1 Programa disponiacutevel em httpswwwicjpptcursos10809pdf

2 Publicado no livro de homenagem ao Professor Doutor Antoacutenio Cacircndido de Oliveira

3 O primeiro abrangeu sessotildees sobre ldquoEstrateacutegia para a Inovaccedilatildeo e Boa Governa-ccedilatildeo a Niacutevel Local a obtenccedilatildeo da distinccedilatildeo European Label of Governance Excellencerdquo ldquoA esta-bilidade financeira das autarquias locaisrdquo ldquoCondicionalidade econoacutemico-financeira europeia e estadual da gestatildeo financeira localrdquo ldquoAs participaccedilotildees empresariaisrdquo ldquoParcerias puacuteblico-pri-vadas locaisrdquo ldquoA gestatildeo do patrimoacutenio autaacuterquicordquo ldquoOs fundos estruturais e de investimento europeus e autarquias locaisrdquo O segundo moacutedulo tratou dos seguintes temas ldquoOs deveres de informaccedilatildeo interadministrativosrdquo e ldquoOs deveres de publicidade e informaccedilatildeordquo ldquoA participaccedilatildeo na tomada de decisotildees financeiras e orccedilamentaisrdquo E o terceiro moacutedulo versou sobre ldquoA pre-venccedilatildeo e deteccedilatildeo da violaccedilatildeo de normas juriacutedico-financeirasrdquo ldquoA correccedilatildeo de desequiliacutebrios financeirosrdquo e ldquoA responsabilidade dos dirigentes autaacuterquicos pela gestatildeo financeira localrdquo

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e nacionais de recuperaccedilatildeo e equiliacutebrio financeiros tambeacutem autaacuterquicos e de melhoria da prestaccedilatildeo de serviccedilos agraves populaccedilotildees num quadro perene de recursos limitados e forte condicionalidade econoacutemico-financeira4

4 A disciplina juriacutedica subjacente agraves temaacuteticas do curso eacute relativamente recente Destaca-se o novo regime financeiro das autarquias locais e das en-tidades intermunicipais aprovado pela Lei nordm 732013 de 0309 e alterado jaacute vaacuterias vezes5 Este regime ‒ para aleacutem da importacircncia da sua estruturaccedilatildeo por princiacutepios como os da solidariedade nacional reciacuteproca da equidade in-tergeracional e da coordenaccedilatildeo entre as financcedilas locais e financcedilas do Estado ‒ prevecirc assim como disposiccedilotildees de outros diplomas que lhe satildeo contempo-racircneos (de que se destaca a Lei nordm 532014 de 25 de agosto que aprova o regime juriacutedico da recuperaccedilatildeo financeira municipal regulamentando o Fun-do de Apoio Municipal6 e a Lei nordm 502012 de 31 de agosto que aprova o re-gime juriacutedico da atividade empresarial local e das participaccedilotildees locais7) novos instrumentos juriacutedicos para prevenir e detetar a violaccedilatildeo de normas juriacutedico--financeiras e para corrigir desequiliacutebrios financeiros ao niacutevel autaacuterquico

Perante este quadro juriacutedico a questatildeo que se coloca(va) eacute a de saber qual a evoluccedilatildeo positiva que induziu na realidade e quais as disfunccedilotildees que natildeo foi capaz de resolver

4 A tiacutetulo de exemplo referira-se o Tratado sobre Estabilidade Coordenaccedilatildeo e Governaccedilatildeo na Uniatildeo Econoacutemica e Monetaacuteria de 02032011 (ver Resoluccedilatildeo da Assem-bleia da Repuacuteblica 842012 de 3 de Julho httpsdretretasorgdre301974resolucao--da-assembleia-da-republica-84-2012-de-3-de-julho) e a Diretiva 201185EU do Con-selho e 08112011 que estabelece requisitos aplicaacuteveis aos quadros orccedilamentais dos Estados-Membros (disponiacutevel em httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTPDFuri=CELEX32011L0085ampfrom=PT)

5 A sua versatildeo atualizada estaacute disponiacutevel em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=1989A0085ampnid=1989ampnversao=amptabela=leis

6 Versatildeo atualizada disponiacutevel em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_arti-culadophptabela=leisampartigo_id=ampnid=2209ampnversao=amptabela=leis

7 Versatildeo atualizada disponiacutevel em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_arti-culadophptabela=leisampartigo_id=selectedampnid=1792ampnversao=amptabela=leis


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5 Qualquer juiacutezo ou balanccedilo sobre a bondade dos regimes nacionais im-plica a consideraccedilatildeo dos pluacuterimos paracircmetros internacionais e sobretudo europeus existentes na mateacuteria Com os temas das sessotildees e os textos que se publicam visou-se em alguma medida convocar este confronto

6 Para melhor clarificaccedilatildeo deste contexto o presente e-book em anexo publica a Recomendaccedilatildeo Rec (2004) 1 sobre gestatildeo financeira e orccedilamentaacuteria a niacutevel local e regional do Comiteacute de Ministros do Conselho da Europa de 8 de janeiro de2004 e uma lista das principais resoluccedilotildees e recomendaccedilotildees do Conselho da Europa com relevacircncia para o tema

Relevantes satildeo ainda as orientaccedilotildees da OCDE e do Banco Mundial que conjugam as questotildees da boa governaccedilatildeo com a gestatildeo e o desen-volvimento local as quais aparecem condensadas em relatoacuterios e textos monograacuteficos disponiacuteveis nos respetivos siacutetios na Internet8 9

Lisboa 19 de novembro de 2017

As coordenadoras

Carla Amado Gomes

Ana Fernanda Neves

Rute Saraiva

8 Ver por exemplo OECD Why Local Development Finance de 26102007 dis-poniacutevel em httpwwwkeepeekcomDigital-Asset-Managementoecdurban-rural-and--regional-developmentinvestment-strategies-and-financial-tools-for-local-developmentoverview-why-local-development-finance_9789264039865-2-enpage1

9 Ver por exemplo Word Bank Local budgeting de 01012007 disponiacutevel em httpdocumentsworldbankorgcurateden194681468162554290pdf399970PAPER0Lo10082136945801PUBLIC1pdf)


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Estrateacutegia para a Boa Governanccedila a Niacutevel LocalRUTE SARAIVA1

s

a1

Resumo Observa-se uma preocupaccedilatildeo transversal crescente com a boa governanccedila por razotildees democraacuteticas financeiras e eacuteticas com o in-tuito de assegurar maior eficiecircncia transparecircncia e adequaccedilatildeo do niacutevel de decisatildeo e de acccedilatildeo (ie subsidiariedade) Com este propoacutesito o Con-selho da Europa definiu a Estrateacutegia para Boa Governanccedila a Niacutevel Local norteada por doze princiacutepios fundamentais a concretizar no terreno gra-ccedilas a um quadro institucional e procedimental inovador e ao incentivo do sistema de certificaccedilatildeo ELoGE que promovem a melhoria continuada da performance das autoridades locais colocando deste modo o cidadatildeo no coraccedilatildeo da Estrateacutegia e portanto das instituiccedilotildees e procedimentos democraacuteticos

Palavras-Chave Boa governanccedila Princiacutepios Certificaccedilatildeo

Abstract A growing transversal concern with good governance may be observed due to democratic financial and ethical reasons in order

1 Universidade de Lisboa Faculdade de Direito Professora Auxiliar


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to ensure higher efficiency transparency and adequacy in the decision--making and action level (ie subsidiarity) Therefore the Council of Eu-rope designed the Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level guided by twelve fundamental principles a new institutional and procedural framework and the incentive of the ELoGE certification that promote the sustainable improvement of the local authoritiesrsquo perfor-mance and put the citizens at the heart of the Strategy and of the demo-cratic processes and organizations

Keywords Good Governance Principles Certification

Iacutendice 1 Introduccedilatildeo 2 Enquadramento e processo 3 Princiacutepios estrateacutegicos 4 ELoGE 5 Conclusatildeo

1 Introduccedilatildeo

O conceito de governanccedila em liacutengua portuguesa tem originalmente sentido pejorativo Todavia a globalizaccedilatildeo e o mimetismo e transplante de expressotildees estrangeiras designadamente anglo-saxoacutenicas faz com que hoje se decalque o conceito indeterminado mas teacutecnico de governan-ce adoptado em vaacuterios paiacuteses e instituiccedilotildees internacionais que se revela multi-facetado incluindo uma perspectiva de legado intergeracional

Governanccedila abarca significados como Estado miacutenimo corporate go-vernance nova gestatildeo puacuteblica boa governanccedila sistemas socio-ciberneacute-ticos redes auto-organizadas e parece distinguir-se de conceitos proacutexi-mos como governo e governaccedilatildeo


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Para Rhodes2 pioneiro na teoria da governanccedila esta refere-se a sis-temas em rede auto- e inter-organizados como forma de governo com-plementando a loacutegica de hierarquia da Administraccedilatildeo e descentralizada dos mercados que autoritariamente alocam recursos e exercem contro-lo Permitem deste modo maior flexibilidade e adaptaccedilatildeo mas podem evoluir para sistemas autoacutenomos que resistem agrave governabilidade central

Por seu lado o Banco Mundial no documento Governance and Develo-pment3 de 1992 define governanccedila como ldquoo exerciacutecio da autoridade con-trole administraccedilatildeo poder de governordquo ldquoeacute a maneira pela qual o poder eacute exercido na administraccedilatildeo dos recursos sociais e econoacutemicos de um paiacutes visando o desenvolvimentordquo implicando ainda ldquoa capacidade dos governos de planear formular e implementar poliacuteticas e cumprir funccedilotildeesrdquo

Jaacute a Comissatildeo Europeia na comunicaccedilatildeo Governanccedila e Desenvolvi-mento4 reconhece que apesar de natildeo haver uma definiccedilatildeo internacio-nalmente aceite do termo governanccedila este assumiu nos uacuteltimos anos uma enorme relevacircncia Para a Comissatildeo governanccedila refere-se agraves re-gras processos e comportamentos atraveacutes dos quais os interesses puacute-blicos eou privados satildeo articulados os recursos satildeo geridos e o poder eacute exercido socialmente

Com efeito observa-se uma preocupaccedilatildeo europeia crescente com a boa governanccedilagovernaccedilatildeo (a vaacuterios niacuteveis) por razotildees democraacuteticas

2 RAW Rhodes (2007) Understanding Governance Ten Years On Organization Studies Vol 28 nordm 8 1243-1264 (1997) Understanding governance policy networks gov-ernance reflexivity and accountability Open University Press Buckingham Philadelphia

3 Consultar em httpwwwunorgmillenniumgoalspdfThink20Pieces7_go-vernancepdf

4 [COM(2003) 615] Consultar em httpwwweuroparleuropaeumeetdocscommitteesdeve20031125com(2003)0615PTpdf


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financeiras (recordem-se os problemas de diacutevida puacuteblica deacutefice e fraco

crescimento econoacutemico eou recessatildeo na zona euro) e eacuteticas

Em suma a sua abordagem insere-se numa estrateacutegia de garantia de

maior eficiecircncia transparecircncia e adequaccedilatildeo do niacutevel de decisatildeoacccedilatildeo

(ie subsidiariedade) procurando assegurar o combate contra captura

do Estado o mau uso de recursos a opacidade decisoacuteria e o particularis-

mo institucional Por outras palavras trata-se do reconhecimento puacutebli-

co da incapacidade de regular exogenamente todos os comportamentos

pelo que se pretende transferir para cada instituiccedilatildeo a auto-regulaccedilatildeo

das suas condutas ancoradas em grandes princiacutepios (sobretudo eacuteticos e

operacionais) pretendendo-se que este movimento de descentralizaccedilatildeo

e de subsidiariedade seja neutro ou seja se reja apenas por anaacutelises ob-

jectivas de adequaccedilatildeo do niacutevel mais eficiente de decisatildeo e acccedilatildeo

A prossecuccedilatildeo da boa governanccedila traz assim e traduz simultanea-

mente um Estado-Estratega (capacitador de actores catalisador e faci-

litador) um Estado-Inteligente (agregador conector e antecipador) um

Estado-transparente (prestador de contas aberto e responsivo) e um

Estado-simples (interoperabilidade co-prestaccedilatildeo e co-produccedilatildeo de ser-

viccedilos e avaliaccedilatildeo ex ante) promovendo portanto uma (r)evoluccedilatildeo no

modelo e paradigma de Administraccedilatildeo

Nas paacuteginas que se seguem descreve-se entatildeo a Estrateacutegia para Boa

Governanccedila a Niacutevel Local do Conselho da Europa comeccedilando pelo seu

enquadramento e processo para depois registar os seus princiacutepios funda-

mentais e antes de concluir apresentar o sistema de certificaccedilatildeo ELoGE


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2 Enquadramento e Processo

O Conselho da Europa conhecido pela promoccedilatildeo dos valores demo-craacuteticos legalidade e direitos humanos em 2005 na Declaraccedilatildeo Final do III Encontro de Varsoacutevia coloca a toacutenica sobre a urgecircncia e premecircncia da boa governaccedilatildeo em especial ao niacutevel local porque na sua opiniatildeo ldquouma democracia e uma boa governanccedila efectivas a todos os niacuteveis satildeo essen-ciais para prevenir conflitos promover a estabilidade facilitar o progres-so econoacutemico e social e consequentemente criar comunidades sustentaacute-veis onde as pessoas querem viver e trabalhar agora e no futurordquo

Com efeito a boa governanccedila a niacutevel local eacute basilar pois existe natu-ralmente maior proximidade do cidadatildeo que lhes providencia serviccedilos e maior percepccedilatildeo da coisa puacuteblica No entanto para o seu sucesso im-porta o cumprimento de uma preacute-condiccedilatildeo as autoridades locais devem deter os poderes recursos e responsabilidades adequados para lhes per-mitirem regular e gerir directamente uma parte substancial dos assuntos puacuteblicos no interesse da populaccedilatildeo local (artigo 3ordm nordm 1 da Carta Euro-peia de Auto-Governo Local)

A Estrateacutegia para a Inovaccedilatildeo e Boa Governaccedilatildeo a Niacutevel Local eacute destarte lanccedilada em 2007 pelos Ministros Europeus responsaacuteveis pelos Governos Locais e Regionais em Valecircncia e posteriormente aprovada pelo Comiteacute de Ministros do Conselho da Europa em 2008 (1022ordf reuniatildeo 26 de Marccedilo de 2008) A sua implementaccedilatildeo obriga por uma coordenaccedilatildeo e colaboraccedilatildeo partilhada de vaacuterias instituiccedilotildees nos diferentes patamares administrativos

Em primeiro lugar o Conselho da Europa prossegue a promoccedilatildeo e a melhoria continuada da qualidade da democracia a todos os niacuteveis de governaccedilatildeo partindo da democracia local numa abordagem bottom--up Para o efeito solicita aos Estados-Membros a adopccedilatildeo de poliacuteticas


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e ferramentas que contribuam para maior eficiecircncia das autoridades lo-cais encoraja e apoia as autoridades locais que se empenham verdadei-ramente na prossecuccedilatildeo e implementaccedilatildeo de uma boa governaccedilatildeo de-mocraacutetica numa dinacircmica pela positiva e diligencia a troca experiecircncias e boas praacuteticas entre as autoridades locais e as suas associaccedilotildees numa loacutegica de aprender em conjunto

A prossecuccedilatildeo e implementaccedilatildeo eficaz e eficiente da Estrateacutegia im-plica entatildeo colocar o cidadatildeo no coraccedilatildeo da Estrateacutegia e portanto das instituiccedilotildees e procedimentos democraacuteticos a melhoria continuada da performance das autoridades locais de acordo com os doze princiacutepios estrateacutegicos definidos a niacutevel europeu e os Estados criam e mantecircm as preacute-condiccedilotildees necessaacuterias para a melhoria da governaccedilatildeo a niacutevel local no respeito dos compromissos assumidos ao abrigo da Carta Europeia de Auto-Governo Local e dos standards do Conselho da Europa

Por outro lado o Comiteacute de Ministros do Conselho da Europa tomou a iniciativa de criar o Comiteacute Europeu sobre a Democracia e Governaccedilatildeo (CDDG) com o fim do mandato do Comiteacute Europeu sobre a Democra-cia Local e Regional (CDRL) em Dezembro de 2013 com o propoacutesito de acompanhar a actuaccedilatildeo intergovernamental no plano da governaccedilatildeo de-mocraacutetica sobretudo local e regional Em Portugal cabe agrave Direccedilatildeo-Geral das Autarquias Locais (DGAL) assegurar a representaccedilatildeo nacional

Para o primeiro periacuteodo bienal (2014-2015) as linhas de acccedilatildeo incluem

i Promoccedilatildeo da troca de informaccedilatildeo perspectivas e boas praacuteticas entre os Estados-Membros no acircmbito da participaccedilatildeo democraacuteti-ca dos cidadatildeos modernizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo puacuteblica e gover-naccedilatildeo democraacutetica especialmente na perspetiva local e regional


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ii Resposta a questotildees suscitadas por Estados-Membros sobre po-liacuteticas em curso ou em preparaccedilatildeo nas aacutereas de modernizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo puacuteblica e governaccedilatildeo democraacutetica (e-governaccedilatildeo e e-democracia) sobretudo local e regional

iii Facilitaccedilatildeo de actividades de assistecircncia muacutetua com objectivos precisos nos domiacutenios da democracia local e regional moderniza-ccedilatildeo da Administraccedilatildeo puacuteblica e cooperaccedilatildeo transfronteiriccedila

iv Contribuiccedilatildeo para o desenvolvimento de materiais de orientaccedilatildeo e ferramentas no quadro da ldquoEstrateacutegia para a Inovaccedilatildeo e Boa Governaccedilatildeordquo e do ldquoCentro Especializado para a Reforma dos Go-vernos Locaisrdquo

Quanto ao CDDG este tem a responsabilidade de acompanhar o pro-cesso de adopccedilatildeo e implementaccedilatildeo de vaacuterias convenccedilotildees a saber

i Convenccedilatildeo Europeia sobre Cooperaccedilatildeo Transfronteiriccedila entre Au-toridades ou Comunidades Territoriais (CETS nordm 106)

ii Protocolo Adicional agrave Convenccedilatildeo-Quadro Europeia sobre Coope-raccedilatildeo Transfronteiriccedila entre Comunidades Territoriais ou Autori-dades (CETS nordm 159)

iii Protocolo 2 agrave Convenccedilatildeo-Quadro Europeia sobre Cooperaccedilatildeo Transfronteiriccedila entre Comunidades Territoriais ou Autoridades (CETS nordm 169)

iv Protocolo 3 agrave Convenccedilatildeo-Quadro Europeia sobre Cooperaccedilatildeo Transfronteiriccedila entre Comunidades Territoriais ou Autoridades (CETS nordm 206)


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v Carta Europeia de Autonomia Local (CETS nordm 122)

vi Convenccedilatildeo sobre a Participaccedilatildeo de Estrangeiros na Vida Puacuteblica a Niacutevel Local (CETS nordm 14) e

vii Protocolo Adicional agrave Carta Europeia de Autonomia Local sobre o Direito de Participar nos Assuntos de uma Autoridade Local (CETS nordm 207)

O CDDG promove a participaccedilatildeo democraacutetica dos cidadatildeos na dupla vertente da e-governaccedilatildeo e e-democracia designadamente fomentando a aplicaccedilatildeo das Recomendaccedilotildees do Comiteacute de Ministros sobre Governa-ccedilatildeo Eletroacutenica (eGovernance)5 e do Comiteacute de Ministros sobre Democra-cia Eletroacutenica (eDemocracy)6 do Conselho da Europa

O CDDG acompanha as actividades do Centro de Competecircncias para a Reforma dos Governos Locais que opera em conexatildeo com o CDDG e o Congresso das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa servindo de braccedilo operacional do Conselho da Europa no plano da go-vernaccedilatildeo ldquomulti-niacutevelrdquo com o apoio agraves autoridades centrais regionais e locais no desenvolvimento do enquadramento juriacutedico adequado e no reforccedilo da capacidade de actuaccedilatildeo das instituiccedilotildees

Satildeo entatildeo actores para boa governanccedila local

i Conselho Europeu definiccedilatildeo da estrateacutegia e supervisatildeo

ii Estados troca de informaccedilatildeo e de boas praacuteticas ao niacutevel pan--europeu colaborando no acompanhamento e orientaccedilatildeo agrave im-plementaccedilatildeo duradoura da Estrateacutegia

5 Rec(2004)15

6 Rec(2009) 1


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iii Governos nacionais e associaccedilotildees de autoridades locais acordar no acircmbito das suas funccedilotildees competecircncias e poderes os meios adequados para a implementaccedilatildeo eficaz da Estrateacutegia

iv Autoridades locais convidadas a comprometerem-se voluntaacuteria e publicamente a aplicar os princiacutepios estrateacutegicos no exerciacutecio das suas competecircncias e poderes respondendo por isso

Fundamental na efectivaccedilatildeo da Estrateacutegia ressalta especificamente a Plataforma Europeia do Conselho da Europa que eacute constituiacuteda por repre-sentantes de vaacuterios oacutergatildeos estatutaacuterios do Conselho da Europa a saber do Comiteacute de Ministros Assembleia Parlamentar Congresso dos Pode-res Locais e Autoridades Regionais CDDG e Conferecircncia de Organizaccedilotildees Natildeo-Governamentais do Conselho da Europa Cabe-lhe primordialmente a orientaccedilatildeo acompanhamento e supervisatildeo da aplicaccedilatildeo da Estrateacutegia pela Plataforma de Stakeholders do Conselho da Europa a incorporaccedilatildeo das aprendizagens com as experiecircncias na implementaccedilatildeo da Estrateacutegia e a atribuiccedilatildeo da certificaccedilatildeo ldquoEuropean Label of Governance Excellencerdquo (ELoGE) agraves autoridades locais que provem ter alcanccedilado um elevado niacute-vel de governaccedilatildeo e de implementaccedilatildeo da estrateacutegia

No acircmbito do seu mandato

i Assegura sob solicitaccedilatildeo apoio aos governos centrais e regionais e agraves associaccedilotildees de autoridades locais que desenvolvam iniciati-vas e programas de acccedilatildeo com vista a implementar a Estrateacutegia

ii Valida os programas nacionais de acccedilatildeo

iii Promove a distinccedilatildeo ELoGE

iv Define as regras de disponibilizaccedilatildeo e atribuiccedilatildeo da distinccedilatildeo ELoGE e


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v Aprova os procedimentos nacionais de atribuiccedilatildeo do ELoGE pres-tando assistecircncia teacutecnica sob solicitaccedilatildeo

Ao niacutevel europeu o Congresso das Autoridades Locais e Regionais por seu lado realiza um debate anual sobre a implementaccedilatildeo da Estrateacutegia cuja visibilidade fomenta e facilita os contactos com as associaccedilotildees na-cionais para encorajar a troca de informaccedilatildeo e partilha de boas praacuteticas

O Centro de Peritos para a Reforma do Governo local (do Conselho da Europa) apoia os Estados-Membros as autoridades locais e as suas associaccedilotildees na implementaccedilatildeo dos programas de acccedilatildeo em particular no que respeita objectivos orientados para o reforccedilo de capacidade (ldquoca-pacity-building-orientedrdquo goals)

O CDLR e agora o CDDG fornecem o enquadramento para a troca real de experiecircncias o debate sobre processos de reforma e trabalho em rede

Ademais a iniciativa European Local Democracy Week eacute lanccedilada com o intuito de aumentar a consciecircncia dos cidadatildeos sobre o auto-governo local e para promover a sua participaccedilatildeo na vida puacuteblica local

Ao niacutevel nacional por seu turno destacam-se as Autoridades Cen-trais com papel activo divulgando e analisando a relevacircncia da Estrateacutegia em colaboraccedilatildeo com as associaccedilotildees de autoridades locais

Note-se que qualquer Estado-Membro do Conselho da Europa pode aderir em qualquer momento agrave Estrateacutegia sob compromisso de con-juntamente com as suas autoridades locais prosseguir os objectivos de-finidos designadamente com a participaccedilatildeo das associaccedilotildees representa-tivas A adesatildeo requer a realizaccedilatildeo de um procedimento regulado pelo Conselho da Europa (Plataforma Europeia) sendo que os Estados ade-rentes devem promover a reflexatildeo nacional e a auscultaccedilatildeo dos actores relevantes tal como aferir o interesse de serem criadas as condiccedilotildees para as autoridades locais virem a alcanccedilar a certificaccedilatildeo europeia ELoGE


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O processo preparatoacuterio nacional de adesatildeo envolve uma declaraccedilatildeo conjunta certificando distintamente o envolvimento do Estado-Membro e das autoridades locais sendo transmitida ao Secretaacuterio-geral do Con-selho da Europa pela representaccedilatildeo permanente do Estado-Membro Esta declaraccedilatildeo da intenccedilatildeo de adesatildeo eacute depois apreciada pela Plata-forma Europeia Se refletir um compromisso seacuterio e sustentado a Pla-taforma Europeia informa o Estado-Membro em causa atraveacutes repre-sentaccedilatildeo permanente O acto de adesatildeo agrave Estrateacutegia tem entatildeo eficaacutecia a partir dessa informaccedilatildeo sendo divulgado pela Plataforma Europeia e pelo Estado-Membro

O Conselho da Europa recomenda vaacuterios passos metodoloacutegicos du-rante o processo preparatoacuterio de adesatildeo

i Definiccedilatildeo da coordenaccedilatildeo nacional

ii Afericcedilatildeo do interesse da adesatildeo agrave Estrateacutegia

iii Anaacutelise da situaccedilatildeo nacional face aos princiacutepios estrateacutegicos

iv Debate nacional das conclusotildees da anaacutelise de situaccedilatildeo e

v Adopccedilatildeo de um Programa Nacional de Acccedilatildeo

O processo preparatoacuterio deve consequentemente conduzir agrave adop-ccedilatildeo formal de um Programa Nacional de Acccedilatildeo suportado pelo Governo e a associaccedilatildeo representativa das autoridades locais traduzindo o empe-nho comum na melhoria da governaccedilatildeo local A proposta de Programa Nacional de Acccedilatildeo deve ser preparada e apresentada para apreciaccedilatildeo preacutevia da Plataforma Europeia e obriga a uma anaacutelise da situaccedilatildeo nacio-nal e o respeito pelos doze Princiacutepios estrateacutegicos de Boa Governaccedilatildeo

Entre outros a anaacutelise da situaccedilatildeo deve


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i Analisar o enquadramento juriacutedico existente na perspectiva dos referidos Princiacutepios

ii Avaliar a necessidade e adequaccedilatildeo das melhorias requeridas

iii Avaliar em que medida as autoridades locais jaacute satisfazem os Princiacutepios

iv Identificar medidas de apoio agraves autoridades locais para garantir a boa governaccedilatildeo e

v Identificar linhas de acccedilatildeo futura e medidas apropriadas

Os resultados da anaacutelise e a proposta do Programa Nacional de Acccedilatildeo devem ser discutidos entre os stakeholders nacionais envolvidos (no acircm-bito do seu direito procedimental de participaccedilatildeo) e depois apresentados agrave Plataforma Europeia para apreciaccedilatildeo

Independentemente da adesatildeo oficial por parte do Estado-Membro as autoridades locais por sua iniciativa ou por convite da respetiva asso-ciaccedilatildeo nacional podem individual e formalmente subscrever a Estrateacutegia e prosseguir a implementaccedilatildeo dos doze Princiacutepios

A adesatildeo formal agrave Estrateacutegia deveraacute ser deliberada pelos oacutergatildeos elec-tivos da autoridade local e representar um compromisso permanente para com os respetivos Princiacutepios

Nos Estados-Membros aderentes as autoridades locais podem vir a dispor do ELoGE e serem acreditadas pelo Conselho da Europa

Para as autoridades locais dos Estados-Membros natildeo aderentes ou-tras opccedilotildees incluem

i Informar os cidadatildeos as autoridades centrais e o Conselho da Eu-ropa do seu interesse em prosseguir a Estrateacutegia


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ii Dar prioridade a certos Princiacutepios estrateacutegicos

iii Elaborar um plano de acccedilatildeo para melhorar o desempenho em acordo com os Princiacutepios preferidos e

iv Avaliar regularmente o desempenho e os resultados alcanccedilados

3 Princiacutepios estrateacutegicos

Os Objectivos Estrateacutegicos traduzem-se num instrumento praacutetico com doze princiacutepios com uma vocaccedilatildeo endoacutegena de melhoria continu-ada da governaccedilatildeo a niacutevel local e uma vocaccedilatildeo exoacutegena e fim uacuteltimo de melhoria duradoura da qualidade de vida dos cidadatildeos

Para tal as autoridades locais teratildeo de implementar os doze Princiacutepios da Estrateacutegia e trocar experiecircncias e informaccedilotildees ao niacutevel nacional e in-ternacional Cada autarquia local passa a ser desta maneira uma learning local authority

Os doze Princiacutepios estrateacutegicos satildeo inspirados e incorporam o ac-quis do Conselho da Europa e das principais organizaccedilotildees europeias e internacionais desdobrando-se em vaacuterios standards de boas praacuteticas de boa governaccedilatildeo apresentando tanto uma dimensatildeo substantiva como e procedimental

Intimamente ligados com o Estado de Direito democraacutetico aos direi-tos fundamentais e ao princiacutepio da legalidade (rule of law) da sua leitura resulta alguma sobreposiccedilatildeo natildeo sendo claro se existe alguma ordem e hierarquizaccedilatildeo dos princiacutepios que se desenvolvem como ilustrado na figura abaixo (Figura 1) em torno de quatro ideias intimamente interli-gadas sustentabilidade eficaacutecia e eficiecircncia eacutetica e legalidade e compe-tecircncia e inovaccedilatildeo


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O Princiacutepio 1 debruccedila-se sobre as Eleiccedilotildees Representaccedilatildeo e Partici-paccedilatildeo Imparciais

i As eleiccedilotildees locais satildeo livres justas e regulares (sem fraudes) de acordo com standards internacionais e legislaccedilatildeo nacional

ii Os cidadatildeos estatildeo no centro da actividade puacuteblica participando na vida puacuteblica local atraveacutes de formas claramente definidas

iii Todos os cidadatildeos mesmo os mais vulneraacuteveis podem participar na tomada de decisatildeo quer diretamente quer atraveacutes de entida-des intermediaacuterias legiacutetimas Esta ampla participaccedilatildeo alicerccedila-se nas liberdades de expressatildeo reuniatildeo e associaccedilatildeo


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iv Procura-se continuamente assegurar uma mediaccedilatildeo entre vaacuterios interesses legiacutetimos e um amplo consenso sobre qual o melhor interesse para a comunidade e como deveraacute ser prosseguido e

v As decisotildees satildeo tomadas por maioria mas com respeito pelos di-reitos e legiacutetimos interesses das minorias

O Princiacutepio 2 refere-se agrave Resposta agraves Expectativas e Necessidades dos Cidadatildeos

i Objectivos regras estruturas e procedimentos adequados agraves legiacute-timas expectativas e necessidades dos cidadatildeos

ii Prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e

iii Pedidos solicitaccedilotildees e reclamaccedilotildees respondidos num prazo razoaacutevel

O Princiacutepio 3 abarca a Eficiecircncia e Eficaacutecia

i Cumprimento dos objectivos definidos

ii Garantir o melhor uso possiacutevel dos recursos disponiacuteveis

iii Os sistemas de gestatildeo de desempenho permitem avaliar e melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia dos serviccedilos e

iv Realizaccedilatildeo de auditorias de gestatildeo regulares para avaliar e melhorar o desempenho

O Princiacutepio 4 estabelece Abertura e Transparecircncia

i As decisotildees satildeo tomadas e executadas em conformidade com as regras (conformidade regularidade e legalidade)


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ii Acesso puacuteblico a todas informaccedilotildees natildeo classificadas por razotildees

justificadas em conformidade com o previsto legalmente (ex pro-

tecccedilatildeo da privacidade ou garantia de imparcialidade dos procedi-

mentos de adjudicaccedilatildeo) e

iii A informaccedilatildeo relativa a decisotildees a implementaccedilatildeo de poliacuteticas

e seus resultados eacute disponibilizada ao puacuteblico permitindo a sua

monitorizaccedilatildeo efectiva e contributos para a actividade da autori-

dade local

O Princiacutepio 5 prevecirc o Primado da Lei

i Cumprimento da lei e das decisotildees judiciais pelas autoridades lo-

cais e

ii Regulamentos adoptados em conformidade com os procedimen-

tos legais e aplicados de forma imparcial

O Princiacutepio 6 estipula uma Conduta Eacutetica

i O bem puacuteblico prima sobre os interesses individuais

ii Existecircncia de medidas eficazes para a prevenccedilatildeo e combate agrave cor-

rupccedilatildeo e

iii Identificaccedilatildeo oportuna de eventuais conflitos de interesse e nes-

ses casos escusa dos envolvidos na tomada de decisatildeo

O Princiacutepio 7 contempla a Competecircncia e Capacidade


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i Actualizaccedilatildeo e reforccedilo continuado das aptidotildees dos profissionais envolvidos na governaccedilatildeo local

ii Incentivo para os funcionaacuterios puacuteblicos locais melhorarem de for-ma duradoura o seu desempenho e

iii Adopccedilatildeo de meacutetodos e procedimentos praacuteticos para transformar as aptidotildees em capacidade com vista a melhores resultados

O Princiacutepio 8 promove a Inovaccedilatildeo e Abertura agrave Mudanccedila

i Desenvolvimento de soluccedilotildees novas e eficientes e adopccedilatildeo de meacutetodos modernos de prestaccedilatildeo de serviccedilos potenciando vanta-gens

ii Disponibilidade para experimentar e conduzir novos programas aprendendo com a experiecircncia alheia e

iii Clima favoraacutevel agrave mudanccedila para potenciar melhores resultados

O Princiacutepio 9 defende a Sustentabilidade e Orientaccedilatildeo de Longo Prazo

i Poliacuteticas com perspectiva intergeracional e natildeo imediatista

ii Atenccedilatildeo contiacutenua agrave sustentabilidade da comunidade local

iii As decisotildees devem procuram internalizar todos os custos (am-bientais estruturais financeiros econoacutemicos ou sociais) de modo a natildeo repercuti-los nas geraccedilotildees futuras

iv Visatildeo alargada sobre o futuro da comunidade local bem como dos meios necessaacuterios e


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v Compreensatildeo das complexidades histoacutericas culturais e sociais que alicerccedilam esta orientaccedilatildeo ampliada

O Princiacutepio 10 determina a Satilde Gestatildeo Financeira

i Os preccedilos e tarifas natildeo excedem o custo dos serviccedilos prestados e natildeo devem conduzir a diminuiccedilotildees significativas da procura so-bretudo em importantes serviccedilos puacuteblicos

ii Prudecircncia na gestatildeo financeira na contracccedilatildeo de empreacutestimos na estimativa de recursos e receitas e no uso de receitas extraordinaacuterias

iii Programaccedilatildeo orccedilamental plurianual com consulta puacuteblica

iv Avaliaccedilatildeo e gestatildeo adequadas do risco reflectindo-se na publica-ccedilatildeo das contas consolidadas Nas Parcerias Puacuteblico-Privadas os riscos satildeo realisticamente partilhados e

v Solidariedade intermunicipal para uma justa partilha de encargos e benefiacutecios e reduccedilatildeo de riscos (cooperaccedilatildeo intermunicipal sis-temas de equalizaccedilatildeocompensaccedilatildeo mutualizaccedilatildeo de riscos)

O Princiacutepio 11 assenta nos Direitos Humanos Diversidade Cultural e Coesatildeo Social

i Respeito protecccedilatildeo e implementaccedilatildeo dos direitos humanos na esfera de influecircncia e actuaccedilatildeo da autoridade local

ii Combater qualquer tipo de discriminaccedilatildeo sendo a diversidade cultural considerada como um ativo

iii Fomento da participaccedilatildeo e integraccedilatildeo de todos os cidadatildeos na comunidade local


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iv Promoccedilatildeo local da coesatildeo social e da integraccedilatildeo das aacutereas desfa-vorecidas e

v Protecccedilatildeo do acesso a serviccedilos essenciais em particular em rela-ccedilatildeo agraves franjas mais desfavorecidas

Por fim o Princiacutepio 12 aborda a ResponsabilidadeAccountability

i Assunccedilatildeo da responsabilidade pelas decisotildees sejam elas coletivas ou individuais por parte dos decisores locais

ii As decisotildees satildeo relatadas explicadas e podem ser sindicaacuteveis e objeto de sanccedilatildeo e

iii Acccedilotildees e meios eficazes contra a maacute gestatildeo e o ataque aos direi-tos civis pelas autoridades locais

4 ELoGE

O ELoGE foi desenhado como incentivo fulcral para a implementaccedilatildeo de uma boa governaccedilatildeo a niacutevel local A distinccedilatildeo soacute pode ser atribuiacuteda se Estado-Membro aderiu previamente agrave Estrateacutegia agraves autoridades locais que satisfaccedilam um certo nuacutemero de criteacuterios estabelecidos pela Plata-forma Europeia sob a forma de um benchmark obrigando agrave implemen-taccedilatildeo de boas praacuteticas e obtenccedilatildeo de resultados em cada um dos doze Princiacutepios Estrateacutegicos

O ELoGE eacute entregue por uma Plataforma Nacional de Stakeholders cuja acreditaccedilatildeo composiccedilatildeo e funcionamento satildeo reguladas por nor-mas definidas pela Plataforma Europeia Com a aprovaccedilatildeo da Plataforma


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Europeia a Plataforma Nacional pode poreacutem proceder a ajustamentos

do benchmark de modo a atender a circunstacircncias e necessidades espe-

ciacuteficas do Estado-Membro

Com a adesatildeo formal agrave Estrateacutegia o Estado-Membro pode requerer

que sejam acreditadas uma ou mais entidades nacionais para sob auto-

rizaccedilatildeo estarem em condiccedilotildees de atribuir o ELoGE agraves respectivas auto-

ridades locais As entidades nacionais acreditadas constituem a National

Stakeholdersrsquo Platform (Plataforma Nacional) responsaacutevel pela gestatildeo do

processo de atribuiccedilatildeo da certificaccedilatildeo a niacutevel nacional no quadro das

regras aplicaacuteveis O procedimento eacute largamente descentralizado uma vez

que a atribuiccedilatildeo da distinccedilatildeo eacute entregue agrave Plataforma Nacional acredita-

da na loacutegica do princiacutepio da subsidiariedade

A Plataforma Europeia garante a dimensatildeo europeia e a igualdade

de tratamento das autoridades locais atraveacutes do processo de acredita-

ccedilatildeo das plataformas nacionais e da aprovaccedilatildeo dos benchmarks nacionais

especiacuteficos

Quanto ao procedimento de acreditaccedilatildeo da plataforma nacional esta

eacute constituiacuteda por membros nomeados conjuntamente pelos ministeacuterios

responsaacuteveis por governos locais e regionais e as associaccedilotildees de autori-

dades locais ou dos eleitos locais podendo haver cooptaccedilatildeo de pesso-

as qualificadas e cidadatildeos interessados em particular das organizaccedilotildees

natildeo-governamentais Ademais a composiccedilatildeo da Plataforma Nacional

deve cumprir requisitos de representatividade poliacutetica equiliacutebrio geograacute-

fico conhecimento especializado sobre democracia local e alta integrida-

de pessoal dos seus membros aleacutem de apresentar uma quota de geacutenero

pelo menos 30 deveratildeo ser mulheres


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A Plataforma Nacional deve ter um Secretariado operacional para a realizaccedilatildeo das suas actividades e para conduzir o procedimento de atri-buiccedilatildeo ELoGE que pode ser uma instituiccedilatildeo nacional ou regional existen-te ou uma unidade ad hoc desde que tenham condiccedilotildees de estabilidade e capacidade operacional nomeadamente dispor de recursos financei-ros e humanos adequados para funcionar

O Secretariado deve actuar em conformidade com os estatutos que devem definir regras quanto agrave nomeaccedilatildeo dos membros mandato e substituiccedilatildeo funcionamento (convocaccedilatildeo organizaccedilatildeo e tomada de de-cisotildees) o orccedilamento resoluccedilatildeo de litiacutegios e dissoluccedilatildeo da plataforma

A atribuiccedilatildeo da distinccedilatildeo ELoGE eacute efectuada em conformidade com um procedimento que compreende ferramentas e regras especiacuteficas

i As ferramentas a utilizar em cada Estado-Membro incluem o ben-chmark das praacuteticas relevantes os documentos pertinentes e os questionaacuterios de satisfaccedilatildeo dos eleitos locais e cidadatildeos e

ii As regras cobrem entre outras a candidatura informaccedilatildeo acesso agrave documentaccedilatildeo condiccedilotildees de participaccedilatildeo escrutiacutenio das res-postas planos de acompanhamento e decisatildeo de atribuiccedilatildeo

A Plataforma Europeia disponibiliza as referidas ferramentas - bench-mark e questionaacuterios - (Figura 2) desenvolvidas agrave luz da experiecircncia ad-quirida determinando as condiccedilotildees da sua utilizaccedilatildeo de modo a garantir a igualdade de tratamento 7

7 Consultar o documento com os questionaacuterios em httpwwwportalautar-quicoptpt-PTalertaseuropean-label-of-governance-excellence--eloge---conselho-da--europa (documento excel) Note-se que praticamente se traduziu a versatildeo inglesa para Portugal sem adicionar especificidades


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A aplicaccedilatildeo do benchmark e dos questionaacuterios deve ser previamente testada a niacutevel nacional permitindo identificar as principais acccedilotildees e me-didas necessaacuterias a inserir no Programa Nacional de Acccedilatildeo

No que respeita o benchmark a auto-avaliaccedilatildeo eacute realizada com base em ferramentas disponibilizadas pela Plataforma Europeia podendo ser adapta-da agraves especificidades nacionais e olhar tanto para a Matriz de Maturidade Global como para a Matriz de Maturidade do Princiacutepio Estrateacutegico

A Matriz de Maturidade Global resume o niacutevel de performance da autoridade local em relaccedilatildeo a cada Princiacutepio sendo usada para determi-nar se estatildeo preenchidos os criteacuterios para a atribuiccedilatildeo do ELoGE

Por sua vez a Matriz de Maturidade do Princiacutepio sustenta a auto--avaliaccedilatildeo da autoridade local face a cada Princiacutepio com vaacuterios campos

de informaccedilatildeo

i Descriccedilatildeo do Princiacutepio e de uma lista de actividades

(com indicadores) que satildeo orientadas para a sua prossecuccedilatildeo


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ii Uma escala de maturidade para aferir o respetivo grau de cumpri-mento e

iii Registo das fontes de verificaccedilatildeo para comprovar o niacutevel de matu-ridade alcanccedilado

O procedimento de auto-avaliaccedilatildeo recomendado implica

i Ler as informaccedilotildees relativas a cada Princiacutepio

ii Identificar a prova disponiacutevel que sustenta a satisfaccedilatildeo do Princiacutepio

iii Para cada Princiacutepio fazer uma auto-avaliaccedilatildeo em termos de niacutevel de maturidade e

iv Registar a fonte de verificaccedilatildeo que suporta a auto-avaliaccedilatildeo em termos de grau de maturidade

Em cada Matriz de Maturidade a descriccedilatildeo de cada ldquoindicadorrdquo deve reflectir um standard de boa governaccedilatildeo para a prossecuccedilatildeo do respeti-vo Princiacutepio Um niacutevel maturidade de ldquoBastante Bemrdquo significa que pro-vavelmente a autoridade local se encontra num niacutevel compatiacutevel com a atribuiccedilatildeo do ELoGE Sublinhe-se que as informaccedilotildees usadas para efeitos de comprovaccedilatildeo da auto-avaliaccedilatildeo devem estar facilmente disponiacuteveis

O inqueacuterito aos cidadatildeos que integra a avaliaccedilatildeo ELoGE constitui tam-beacutem ele uma fonte uacutetil de verificaccedilatildeo

Em cada Matriz de Maturidade na parte final a auto-avaliaccedilatildeo en-contra-se uma afirmaccedilatildeo que eacute retirada do questionaacuterio ao cidadatildeo Esta afirmaccedilatildeo tambeacutem deve ser avaliada pela Autoridade local e usada para comparar a resposta da autoridade local com as respostas dos cidadatildeos


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Em caso de discrepacircncia o plano de acompanhamento deve prever ac-ccedilotildees e medidas apropriadas para encurtar as diferenccedilas observadas

Actualmente em Portugal natildeo haacute certificaccedilatildeo Eloge para nenhum mu-niciacutepio Entre 1 e 15 de Julho de 2016 encontrou-se aberto um periacuteodo para os Municiacutepios procederem agrave respetiva manifestaccedilatildeo de interesse com vista agrave adesatildeo da referida Estrateacutegia e agrave subsequente obtenccedilatildeo da certifi-caccedilatildeo em apreccedilo assim como para identificar o conjunto de municiacutepios que em termos piloto desejem iniciar o processo de benchmarking de atribuiccedilatildeo do ELOGE Entre outros manifestaram interesse os municiacutepios de Castelo de Vide Viseu Alcanena Pombal Lousatilde Cascais Sintra

Aguardam-se desenvolvimentos e em ano de eleiccedilotildees autaacuterquicas ateacute pela sinalizaccedilatildeo que a distinccedilatildeo confere pode ser que se avance nes-ta mateacuteria se natildeo alcanccedilando a acreditaccedilatildeo pelo menos aplicando al-guns dos princiacutepios na gestatildeo da administraccedilatildeo local

5 Conclusatildeo

A retoacuterica e teoria da descentralizaccedilatildeo promete melhor governanccedila democracia e prestaccedilatildeo de contas mas na praacutetica natildeo constitui uma soluccedilatildeo maacutegica e natildeo soacute revela velhas fragilidades como instituiccedilotildees fra-cas e extractivas como levanta novos problemas Tanto eacute mais verdade quando se considera a influecircncia dos ciclos eleitorais na integraccedilatildeo ou exclusatildeo de reformas de boa governanccedila No final a boa governanccedila depende essencialmente dos liacutederes locais e da sua formaccedilatildeo teacutecnica e eacutetica e poder de acccedilatildeo Em suma estaacute nas matildeos dos cidadatildeos atraveacutes do voto o trilhar de um caminho de boa governanccedila


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A poliacutetica europeia de coesatildeo e a autonomia local ANA FERNANDA NEVES1

s1

Resumo A autonomia local natildeo pode ser compreendida apenas agrave luz da Constituiccedilatildeo e do regime legal que a materializa e disciplina Tem de ser estudada no quadro juriacutedico europeu em particular agrave luz da poliacutetica de coesatildeo

Com efeito como se procura demonstrar a poliacutetica de coesatildeo colo-ca por um lado o exerciacutecio da autonomia local num espaccedilo de governo multiniacutevel e postula relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo Por outro lado acentua a funccedilatildeo da autonomia local como instrumento de desen-volvimento ao serviccedilo das populaccedilotildees num quadro de reconciliaccedilatildeo en-tre condicionalidade e subsidiariedade

Palavras-Chave Autonomia local poliacutetica de coesatildeo condicionalidade

Abstract Local autonomy canrsquot be understood only in the light of the Constitution and the legal regime that materializes and disciplines it It has to be integrated in the European legal framework in particular in the context of cohesion policy

1 Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa


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As one seeks to demonstrate cohesion policy places on the one hand the exercise of local autonomy in a multilevel governance space and pos-tulates forms of cooperation and coordination relations On the other hand it emphasizes the role of local autonomy as an instrument of de-velopment within a framework of reconciliation between conditionality and subsidiarity

Keywords Local autonomy cohesion policy conditionality

Iacutendice 0 Introduccedilatildeo 1 A territorializaccedilatildeo da poliacutetica de coe-satildeo e a diversificaccedilatildeo das escalas e niacuteveis de intervenccedilatildeo puacute-blica territorial 2 A autonomia das autarquias locais agrave luz da poliacutetica de coesatildeo 21 A gestatildeo de ldquouma parte importante dos assuntos puacuteblicosrdquo 22 A condicionalidade da poliacutetica de coesatildeo e a ldquoresponsividaderdquo no exerciacutecio da autonomia local 3 Conclusotildees


A reforma da Administraccedilatildeo local autaacuterquica centrada nos eixos de-finidos pela Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 402011 (reforma do setor empresarial local organizaccedilatildeo do territoacuterio gestatildeo municipal e gestatildeo intermunicipal financiamento e democracia local)23 foi discuti-

2 httpwwwportugalgovptmedia133539rcm_reforma_administracao_au-tarquicapdf e Documento Verde da Reforma da Administraccedilatildeo Local in httpwwwpor-tugalgovptmedia132774doc_verde_ref_adm_localpdf (acesso uacuteltimo em 2042016)

3 Estes eixos de reforma tiveram em grande parte traduccedilatildeo legislativa Para uma siacutentese das reformas na Administraccedilatildeo Local Autaacuterquica ver Antoacutenio Cacircndido de


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da sob vaacuterias perspetivas i) a da constitucionalidade de algumas das suas

disposiccedilotildees4 ii) a da sua consonacircncia com a Carta Europeia da Autonomia

Local5 (referecircncia internacional inafastaacutevel na mateacuteria6) iii) e a da influecircncia

Oliveira ldquoO controlo financeiro do governo portuguecircs sobre o poder localrdquo in Themis ndash Revista da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa 2015 ediccedilatildeo especial nordm 5 X Coloacutequio Luso-Espanhol de Professores de Direito Administrativo pp 119-130 e na mesma revista Afonso DrsquoOliveira Martins ldquoAs reformas na organizaccedilatildeo administrativa levadas a cabo em Portugal por efeito da criserdquo pp 237-244 e A Reforma do Estado e a Freguesia Antoacutenio Cacircndido de Oliveira e outros (coord) NEDAL abril 2013

4 V g Joseacute de Melo Alexandrino ldquoA Administraccedilatildeo Local Autoacutenoma situaccedilatildeo actual e propostas de reforma apresentadas na sequecircncia do Memorando da Troikardquo in Direito Regional e Local nordm 18 abriljunho 2012 pp 6 9 e 12 (o Autor salienta que ldquo[a] reforma necessaacuteria da administraccedilatildeo local autaacuterquica em Portugal natildeo dispensa a revi-satildeo constitucional para natildeo dizer uma reforma constitucionalrdquo) e Jorge Miranda ldquoAs freguesias a Constituiccedilatildeo e a Lei nordm 222012 de 30 de maiordquo in A Reforma do Estado e a Freguesia ob cit p 37 Como sintetiza Joseacute de Melo Alexandrino ldquoa Constituiccedilatildeo eacute relevante para o direito das autarquias locais pelo menos por trecircs ordens de razotildees A pri-meira porque eacute na Constituiccedilatildeo que estatildeo definidos os valores e os princiacutepios estruturantes do direito local (hellip) A segunda porque a Constituiccedilatildeo de 1976 teve uma clara intenccedilatildeo de definir expressamente a organizaccedilatildeo do poder poliacutetico ao niacutevel local elevando por isso os oacutergatildeos do poder local a oacutergatildeos constitucionais e revestindo-os de um sistema de garantias constitucionais similares agraves aplicaacuteveis aos oacutergatildeos de soberania e aos oacutergatildeos das regiotildees autoacutenomas (hellip) A terceira porque a constituiccedilatildeo regulou exaustivamente inuacutemeras outras facetas da administraccedilatildeo e do regime local naquilo que podemos qualificar como direito constitucional localrdquo (ldquoDireito das Autarquias Locaisrdquo in Tratado de Direito Administrativo Especial Paulo Otero e Pedro Costa Gonccedilalves (coords) vol IV 2010 p 29)

5 Aprovada para ratificaccedilatildeo pela Resoluccedilatildeo da Assembleia da Repuacuteblica nordm 2890 de 23 de outubro e ratificada pelo Decreto do Presidente da Repuacuteblica nordm 5890 de 23 de outubro De acordo com o Acoacuterdatildeo do Plenaacuterio do Tribunal Constitucional nordm 29613 proc nordm 35413 de 28 de maio de 2013 (httpwwwtribunalconstitucionalpttcacordaos20130296html) ldquoas linhas gerais que condensam o estatuto constitucional das autarquias locais satildeo completadas pela Carta Europeia da Autonomia Local de 1985rdquo

6 A Carta Europeia da Autonomia Local ldquohellip has become the international bench-mark in this fieldhelliprdquo (ldquoThe Congress of Local and Regional Authorities the guarantor of local and regional democracy in Europerdquo in httpwwwcoeinttcongresspresentationdefault_ENaspmytabsmenu=1) Esta Carta integra o ldquopatrimoacutenio constitucional comumrdquo europeu que constitui a organizaccedilatildeo autaacuterquica territorial ndash Pizzorusso apud Pablo Pegraverez Tremps e Lorena Violini ldquoLa costituzione europea e lrsquoorganizzazione territorial degli Stati membrirdquo in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario Anno XIV Numero 62004 p 1435


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do programa de ajustamento econoacutemico e financeiro7 (expressatildeo especiacutefica da condicionalidade econoacutemica orccedilamental e financeira8 que se veio a nor-malizar com implicaccedilotildees constitucionais que tecircm sido assinaladas9)

A reforma da Administraccedilatildeo local autaacuterquica natildeo foi analisada espe-cificamente agrave luz do direito da Uniatildeo Europeia Embora a organizaccedilatildeo territorial dos Estados-Membros se inscreva na esfera da respetiva au-tonomia institucional10 ldquohellipdificilmente o direito e as poliacuteticas estatais na organizaccedilatildeo e regulaccedilatildeo das proacuteprias estruturas territoriais internas po-dem prescindir de ter em consideraccedilatildeo o que se passa em sede europeia

7 Portugal ndash Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Condi-tionality may 17 2011 httpwwwportugalgovptmedia371369mou_20110517pdf (uacuteltima consulta em 232016)

8 Adriano Giovannelli ldquoVincoli europei e decisione di bilanciordquo in Quaderni costituzionali a XXXIII n 4 diciembre 2013 p 942 Tratado sobre Estabilidade Coorde-naccedilatildeo e Governaccedilatildeo na Uniatildeo Econoacutemica e Monetaacuteria entre os Estados-Membros de 2 de marccedilo de 2012 impotildee designadamente uma ldquoregra de equiliacutebrio orccedilamentalrdquo e um meca-nismo automaacutetico para a adoccedilatildeo de medidas corretivas (httpsinfoeuropaeurocidptre-gisto000048242documento0001 Resoluccedilatildeo da Assembleia da Repuacuteblica nordm 842012 disponiacutevel em httpsdreptapplicationdirpdf1sdip201207127000337903386pdf) Regulamento (UE) nordm 4732013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013 (estabelece disposiccedilotildees para o acompanhamento e a avaliaccedilatildeo dos projetos de pla-nos orccedilamentais e para a correccedilatildeo do deacutefice excessivo dos Estados-Membros da aacuterea do Euro) e por exemplo Ac do Tribunal de Justiccedila da Uniatildeo Europeia (TJUE) Thomas Pringle c Government of Ireland Ireland The Attorney General de 27 de novembro de 2012 proc C-37012 (nordm 58)

9 Paul Craig ldquoEconomic Governance and the Euro Crisis Constitutional Archi-tecture and Constitutional Implicationsrdquo in The Constitutionalization of European Budget-ary Constraints Edited by Maurice Adams Federico Editor Fabbrini e Pierre Larouche UK 2014 pp 19-41

10 Preacircmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da Uniatildeo Europeia ldquoA Uniatildeo contribui para a preservaccedilatildeo e o desenvolvimento destes valores comuns no respeito pela diversidade das culturas e tradiccedilotildees dos povos da Europa bem como da identidade na-cional dos Estados-Membros e da organizaccedilatildeo dos seus poderes puacuteblicos aos niacuteveis na-cional regional e localrdquo A Uniatildeo Europeia respeita a ldquoidentidade nacional refletida nas estruturas poliacuteticas e constitucionais fundamentais de cada um [dos Estados-Membros] hellip incluindo no que se refere agrave autonomia local e regionalrdquo [artigo 4ordm nordm 2 do Tratado da Uniatildeo Europeia (TUE)]


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e no respetivo ordenamentordquo11 ldquo[G]arantir e assegurar o direito da autonomia das autarquias locaisrdquo eacute considerado ldquoum elemento importante no processo de unificaccedilatildeo europeiardquo12 sendo o poder local igualmente conformado por este13

Sendo vaacuterias as manifestaccedilotildees da influecircncia do direito da Uniatildeo Europeia o que se pretende aqui destacar eacute o facto de ao laquoestimula[r]hellip o ldquolocalrdquo para cuja valorizaccedilatildeo contribu[i]hellip a construccedilatildeo europeia faze[r] surgirhellip ldquoterritoria-lidades novasrdquoraquo (Jacques Caillosse)14 recontextualizando a autonomia local

11 Pablo Pegraverez Tremps e Lorena Violini ldquoLa costituzione europea e lrsquoorganizzazione territorial degli Stati membrirdquo cit p 1455 Sabino Cassese laquolsquoLe droit tout puissant et unique de la socieacuteteacutersquo Paradossi del diritto amministrativoraquo in Rivista tri-mestrale di diritto pubblico n 42009 p 30 (disponiacutevel em httpwwwirpaeuarea-bi-bliograficascrittile-droit-tout-puissant-et-unique-de-la-societe-paradossi-del-diritto-am-ministrativo ndash uacuteltimo acesso em 2042016) Karolina Borońska-Hryniewiecka laquoRe-gions and subsidiarity after the Treaty of Lisbon overcoming the ldquoregional blindnessrdquoraquo in Democracy and subsidiarity in the EU National parliaments regions and civil society in the decision-making process edited by Marta Cartabia e outros Societagrave editrice Il Mulino 2013 pp 341-342

12 Dieter Haschke ldquoLocal Government Administration in Germanyrdquo in Ger-man Law Archive httpgermanlawarchiveiuscomporgp=380 (acesso uacuteltimo em 2042016) e Governanccedila Europeia ndash Um livro branco COM20010428 final (httpeur--lexeuropaeulegal-contentPTTXTPDFuri=CELEX52001DC0428amprid=1) Jornal Oficial da Uniatildeo Europeia (JOUE) nordm 287 de 12 de outubro de 2001 pp 2 3 6 e 8

13 Pablo Pegraverez Tremps e Lorena Violini ldquoLa costituzione europea e lrsquoorganizzazione territoriale degli Stati membrirdquo cit pp 1431-1455 (para estes Autores a influecircncia eacute pelo menos tripla referem-se a um efeito de centralizaccedilatildeo poliacutetica a um efei-to de descentralizaccedilatildeo funcional e a um efeito de ldquoredefiniccedilatildeordquo do sistema interno de dis-tribuiccedilatildeo de competecircncias) e Kristine Kern e Harriet Bulkeley ldquoCities Europeanization and Multi-level Governance Governing Climate Change through Transnational Municipal Networksrdquo in Journal of Common Market Studies vol 47 Number 2 march 2009 p 312

14 laquoIntroduction Sur quelques ldquolieux communsrdquo de lrsquointercommunaliteacuteraquo in Intercommunaliteacutes Invariance et mutation du modegravele communal franccedilais [em linha] Rennes Presses universitaires de Rennes 1995 (geacuteneacutereacute le 7 avril 2016) disponiacutevel em httpbooksopeneditionorgpur24527 ISBN 9782753538986


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A poliacutetica de coesatildeo (que eacute uma das poliacuteticas europeias mais relevan-tes15) tem aqui um papel determinante interpela a autonomia do poder local obrigando-o a reajustar-se agraves ldquonovas territorialidadesrdquo e agraves formas de relacionamento e condicionalidades que postula Para o demonstrar comeccedila-se por apresentar as exigecircncias da atual poliacutetica de coesatildeo e a sua projeccedilatildeo com efeitos sobre a Administraccedilatildeo local autaacuterquica nos compromissos portugueses para 2014-2020 (1) depois perspetiva-se a

autonomia local a partir daquelas exigecircncias (2)

1 A territorializaccedilatildeo da poliacutetica de coesatildeo e a diversificaccedilatildeo das escalas e

niacuteveis de intervenccedilatildeo puacuteblica territorial

Com o Tratado de Lisboa foi aditado agravequele que eacute hoje o artigo 174ordm nordm 1

do TFUE16 e ao Tiacutetulo XVIII17 em que se insere a referecircncia agrave coesatildeo territorial

assim como no artigo 3ordm nordm 3 sect 3 do TUE18 Uma maior atenccedilatildeo eacute dada na po-

15 Sobre o surgimento constitucionalizaccedilatildeo evoluccedilatildeo e sentido da poliacutetica de coesatildeo ver Andrew Evans ldquoEvolutionary Problems of EU Law the Case of the Union Fundsrdquo in Legal Issues of Economic Integration vol 30 2003-3 pp 201 a 219 maxime pp 209-211

16 O artigo 174ordm do Tratado sobre o Funcionamento da Uniatildeo Europeia (TFUE) dispotildee ldquoA fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Uniatildeo esta desenvolveraacute e prosseguiraacute a sua accedilatildeo no sentido de reforccedilar a sua coesatildeo econoacutemica social e territorial Em especial a Uniatildeo procuraraacute reduzir a disparidade entre os niacuteveis de desenvolvimento das diversas regiotildees e o atraso das regiotildees menos favorecidas En-tre as regiotildees em causa eacute consagrada especial atenccedilatildeo agraves zonas rurais agraves zonas afetadas pela transiccedilatildeo industrial e agraves regiotildees com limitaccedilotildees naturais ou demograacuteficas graves e permanentes tais como as regiotildees mais setentrionais com densidade populacional muito baixa e as regiotildees insulares transfronteiriccedilas e de montanhardquo) E o artigo 175ordm vincula os Estados a conduzir e a coordenar as suas poliacuteticas econoacutemicas ldquotendo igualmente em vista atingir os objetivos enunciados no artigo 174ordmrdquo e a concretizar as ldquopoliacuteticas e accedilotildees da Uniatildeo bem como a realizaccedilatildeo do mercado internordquo tendo em conta tais objetivos e a contribuir para a sua realizaccedilatildeo

17 A designaccedilatildeo do tiacutetulo eacute ldquoA coesatildeo econoacutemica social e territorialrdquo

18 In httpeur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTuri=CELEX12012ETXT


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liacutetica de coesatildeo agrave dimensatildeo territorial19 a qual comeccedilou jaacute progressivamente

a ser valorizada desde finais do seacuteculo XX20

Acolhe-se a compreensatildeo21 de que a poliacutetica de coesatildeo (que se inscreve

no acircmbito das competecircncias partilhadas22) eacute uma poliacutetica de desenvolvimento

territorial harmonioso23 que vai aleacutem da preocupaccedilatildeo com a reduccedilatildeo das dife-

renccedilas regionais e da recuperaccedilatildeo do ldquoatraso das regiotildees menos favorecidasrdquo24

19 Mojca Kucler Dolinar ldquoMultilevel governance within the European Unionrdquo in European View vol 9 Number 1 june 2010 p 100

20 Maxime Habran ldquoVers une plus grande inteacutegration des outils de conceptionrdquo Revue de la Faculteacute de droit de lrsquoUniversiteacute de Liegravege 20121-2 pp 99 e 105 e 106 Faacutetima Ferreiro Seacutergio Lagoa e Liciacutenio Pina ldquoTerritory and solidarity the European Union ter-ritorial cohesion policy and the role of local institutionsrdquo in Revista de Economia Solidaacuteria nordm 5 novembro 2012 pp 46 e segs

No Relatoacuterio Spaark (Rapport des Chefs de Deacuteleacutegation aux Ministres des Affaires Eacutetrangegraveres Comiteacute Intergouvernemental creacutee par la Confeacuterence de Messine Bruxelles 21 avril 1956) entre as condiccedilotildees para o estabelecimento de um mercado comum eacute mencio-nada a ldquoimportacircncia das accedilotildees de desenvolvimento regional e a criaccedilatildeo de emprego localrdquo para o aumento quer dos niacuteveis de produccedilatildeo quer dos niacuteveis de vida nas diferentes regi-otildees ndash httpaeipittedu9961Spaak_report_frenchpdf (uacuteltima consulta em 2892017)

No artigo 7ordm-D do Tratado de Amesterdatildeo a coesatildeo territorial eacute nomeada como um dos objetivos dos serviccedilos de interesse econoacutemico geral ndash httpeuropaeueu-lawdeci-sion-makingtreatiespdftreaty_of_amsterdamtreaty_of_amsterdam_frpdf

21 Jacques Bourrinet ldquoProbleacutematique de la politique de coheacutesion eacuteconomique et sociale dans une Union Europeacuteenne agrave 27 membresrdquo in Revue du Marcheacute Commun et de LrsquoUnion Europeacuteenne nordm 507 avril 2007 pp 231 e 232 Rapport Barca la commissaire Danuta Huumlbner et Fabrizio Barca preacutesentent des propositions pour reacuteformer la politique europeacuteenne de coheacutesion IP09642 httpeceuropaeuregional_policyarchivepolicyfuturepdf2009_11_4_thoughts_tomorrowpdf Sobre a questatildeo da eficaacutecia da poliacutetica de coesatildeo ver Rafael Bonete Perales ldquoLa nueva poliacutetica de cohesioacuten de la Unioacuten Euro-pea una obra inacabadardquo in Boletim de Ciecircncias Econoacutemicas Homenagem ao Prof Doutor Antoacutenio Avelatildes Nunes vol LVII Tomo I 2014 pp 799-832

22 Cf artigo 4ordm nordm 2 aliacutenea c) do TFUE nordm 32 da COM(2010) 2020 final de 3 de marccedilo de 2010 (httpeur-lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=COM20102020FINPTPDF) e sect 21 do preacircmbulo do Regulamento (UE) nordm 13032013

23 Ver artigo 4ordm nordm 2 aliacutenea c) do TFUE

24 Preacircmbulo do TFUE (ldquoSoucieux de renforcer lrsquouniteacute de leurs eacuteconomies et drsquoen assurer le deacuteveloppement harmonieux en reacuteduisant lrsquoeacutecart entre les diffeacuterentes reacutegions et le retard des moins favoriseacuteesrdquo) e artigos 4ordm nordm 2 aliacutenea c) 174ordm sectsect 1 e 2 e 175ordm sect 1 do


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Deixa de ser uma poliacutetica temporaacuteria25 e convoca e articula-se com

outras poliacuteticas26

A traduccedilatildeo normativa desta compreensatildeo27 eacute a de que natildeo eacute possiacutevel

alcanccedilar a coesatildeo econoacutemica e social agrave escala europeia sem i) tomar em

linha de conta ldquoos principais desafios territoriais e os contextos especiacutefi-

cos a niacutevel nacional regional e localrdquo28 e o impacto territorial das poliacuteti-

TFUE Protocolo anexo nordm 28 sobre a Coesatildeo Econoacutemica Social e Territorial (httpeur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTuri=CELEX12012ETXT) e Nathalie Rubio ldquoLes instru-ments de soft law dans les politiques communautaires vecteur drsquoune meilleure articulation entre la politique de la concurrence et la politique de coheacutesion eacuteconomique et socialerdquo in Revue trimestrielle de droit europeacuteen n ordm 4 octobre-deacutecembre 2007 pp 606 e 607

25 Jan Olbrycht e Magdalena Sapata ldquoThe future of the EU cohesion policy how much what for and howrdquo in European View 2011 vol 10 issue 2 p 242

26 Cf v g artigo 175ordm do TFUE Maxime Habran ldquoVers une plus grande inteacute-gration des outils de conceptionrdquo cit p 111 (ldquo[est] au carrefour de multiples politiques de lrsquoUnion europeacuteennerdquo) Jacques Bourrinet ldquoProbleacutematique de la politique de coheacutesion eacuteconomique et sociale dans une union europeacuteenne agrave 27 membresrdquo in Revue du Marcheacute commun et de lrsquoUnion europeacuteenne nordm 507 avril 2007 pp 223 e 231

Jan Olbrycht e Magdalena Sapala observam que a poliacutetica de coesatildeo tem objetivos que vatildeo para aleacutem da estrateacutegia 2020 haveraacute sempre motivos para promover a coesatildeo e a convergecircncia natildeo obstante possam ser de dimensatildeo e caraacutecter diferentes ndash ldquoThe future of the EU cohesion policy how much what for and howrdquo in European View 2011 10 p 243 A programaccedilatildeo para o periacuteodo 2007-2013 jaacute sublinhou a ligaccedilatildeo com as orientaccedilotildees estrateacute-gicas da Uniatildeo Europeia ndash Giusi Tiraboschi ldquoLrsquointreccio tra politica di coesione e Strategia di Lisbona i Fondi strtturalirdquo in Diritto delle Relazioni Industriali N 1XVII 2007 p 292

27 Cf v g o sect 31 do preacircmbulo do Regulamento (UE) nordm 13032013 (ldquoA coesatildeo territorial foi acrescentada aos objetivos da coesatildeo econoacutemica e social pelo TFUE tornan-do-se necessaacuterio abordar o papel das cidades das geografias funcionais e das zonas sub--regionais que enfrentam problemas geograacuteficos ou demograacuteficos especiacuteficosrdquo)

28 Cf ponto 1 do quadro estrateacutegico comum anexo ao Regulamento (UE) nordm 13032013 e Fabrizio Barca ldquoThe Union and Cohesion Policy ndash Thoughts for Tomorrowrdquo p 2 Transcript of the presentation at the Conference for the 5th Anniversary of Polandrsquos Accession to the EU Brussels november 4 2009 in httpeceuropaeuregional_policyarchivepolicyfuturepdf2009_11_4_thoughts_tomorrowpdf ldquoin order to be effective any development policy needs to elicit and aggregate local knowledge and preferences needs to be tailored to placesrdquo


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cas29 ii) diversificar e configurar intervenccedilotildees territoriais que natildeo coinci-dem com as divisotildees administrativas e territoriais tradicionais30 iii) sem um modelo integrado e participativo de governo31 com o envolvimento de entidades regionais sub-regionais e locais iv) e sem a coordenaccedilatildeo e a cooperaccedilatildeo entre entidades puacuteblicas de niacuteveis territoriais diferentes32 incluindo a cooperaccedilatildeo territorial transfronteiriccedila e transnacional33

A poliacutetica de coesatildeo apoiada pelos fundos estruturais e de inves-timento (que satildeo uma fonte essencial de financiamento de atividades

29 F Barca Rapport cit p 3 nota 6 F Ferreiro S Lagoa e L Pina ldquoTerritory and solidarity the European Union territorial cohesion policy and the role of local institu-tionsrdquo cit p 42 e p 52

30 V g artigo 32ordm nordm 2 do Regulamento (UE) nordm 13032013 [ldquoO desenvolvi-mento local de base comunitaacuteria deve a) Incidir em zonas sub-regionais especiacuteficas (hellip)rdquo] e parte final da RCM nordm 332013 [ldquoA coerecircncia das intervenccedilotildees dependeraacute (hellip) igualmente da possibilidade de implementaccedilatildeo de ITI noutras escalas territoriais sobre-tudo numa oacutetica de regiotildees funcionais ou temaacuteticas que se afasta das fronteiras poliacutetico--administrativas logo de uma abordagem seletiva dos territoacuterios de incidecircncia sempre que a focalizaccedilatildeo temaacutetica para um territoacuterio especiacutefico beneficie de uma integraccedilatildeo de diversos instrumentos financeirosrdquo]

31 ldquoThe Union and Cohesion Policy ndash Thoughts for Tomorrowrdquo cit p 2 ldquothe cohesion policy interpreted as a place-based development strategy can provide a lsquoFeder-ation-in-the-makingrsquo with a unique political leveragerdquo

32 Nos termos do quadro estrateacutegico comum anexo ao Regulamento (UE) nordm 13032013 os ldquoEstados-Membros e as regiotildees comprometem-serdquo ldquopara preparar os seus Acordos de Parceria e programasrdquo a identificar entre outras ldquomedidas para conseguir uma melhor coordenaccedilatildeo entre os diferentes niacuteveis territoriaisrdquo [nordm 64 aliacutenea d)] Ver tambeacutem Francesco Merloni ldquoLa leale collaborazione nella repubblica delle autonomierdquo in Diritto Pubblico nordm 3 2002 settembre-dicembre p 880

33 Investissement Territorial Inteacutegreacute Politique de Coheacutesion 2014-2020 Les nouvelles regravegles et la leacutegislation reacutegissant le prochain financement de la politique euro-peacuteenne de coheacutesion pour la peacuteriode 2014-2020 ont eacuteteacute formellement approuveacutees par le Conseil de lrsquoUnion en deacutecembre 2013 in httpeceuropaeuregional_policysourcesdocgenerinformat2014iti_frpdf (uacuteltima consulta em 3132016) Ver tambeacutem Regu-lamento (UE) nordm 12992013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013 relativo agraves disposiccedilotildees especiacuteficas aplicaacuteveis ao apoio prestado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao objetivo da Cooperaccedilatildeo Territorial Europeia designadamente o artigo 2ordm


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de acircmbito local34)35 estaacute orientada no periacuteodo 2014-2020 pela Estra-teacutegia para um crescimento inteligente sustentaacutevel e inclusivo (Europa 2020)3637 pela Recomendaccedilatildeo do Conselho de 13 de julho de 2010 relativa agraves grandes orientaccedilotildees das poliacuteticas econoacutemicas dos Estados--Membros38 (atualizadas39) e pela Decisatildeo de 22 de abril de 2013 re-

34 Pierre-Alexis Feral ldquoLes collectiviteacutes territoriales la communauteacute euro-peacuteenne et le comiteacute des reacutegionsrdquo in Annuaire des collectiviteacutes locales Tome 18 1998 p 57 (disponiacutevel em httpwwwperseefrwebrevueshomeprescriptarticleco-loc_0291-4700_1998_num_18_1_1649 (uacuteltimo acesso em 2042016) ldquoCette politique de coheacutesion eacuteconomique et sociale constitue agrave lrsquoeacutevidence pour les reacutegions europeacuteennes et plus largement pour lrsquoensemble des collectiviteacutes territoriales une source de droits finan-ciers de plus en plus importante tant drsquoun point de vue qualitatif que quantitatifrdquo

Recorde-se que o processo de preparaccedilatildeo do quadro financeiro plurianual da Uniatildeo se faz de forma conexa com a definiccedilatildeo dos paracircmetros para a poliacutetica de coesatildeo Ver Jan Olbrycht e Magdalena Sapala ldquoThe future of the cohesion policy how much what for and howrdquo cit pp 241 e 247

35 ldquoOs FEEI prestam apoio atraveacutes de programas plurianuais para complemen-tar as intervenccedilotildees nacionais regionais e locais a fim de executar a estrateacutegia da Uniatildeo para um crescimento inteligente sustentaacutevel e inclusivo e as missotildees especiacuteficas dos Fun-dos nos termos dos objetivos dos FEEI baseados nos Tratados incluindo a coesatildeo econoacute-mica social e territorial tendo em conta as orientaccedilotildees integradas relevantes da Europa 2020 e as recomendaccedilotildees relevantes especiacuteficas por paiacutes adotadas nos termos do artigo 121ordm nordm 2 do TFUE as recomendaccedilotildees relevantes do Conselho adotadas nos termos do artigo 148ordm nordm 4 do TFUE e se adequado a niacutevel nacional os programas nacionais de reformasrdquo [artigo 4ordm nordm 1 do Regulamento (UE) nordm 13032013]

36 COM(2010) 2020 final cit

37 Declaraccedilatildeo de Atenas sobre a Revisatildeo Intercalar da Estrateacutegia Europa 2020 ndash Uma visatildeo territorial para o crescimento e o emprego (COR-2014-00750-02-01-DECL-TRA) O Comiteacute das Regiotildees em 7 de marccedilo de 2014 enfatizou a necessidade de terri-torializaccedilatildeo desta Estrateacutegia advogando inter alia afixaccedilatildeo de ldquometas diferenciadas por territoacuterio para que as regiotildees e os municiacutepios contribuam para as metas nacionais em funccedilatildeo do seu ponto de partida e do seu potencialrdquo e frisou que ldquoas despesas puacuteblicas devem tornar-se mais eficientes graccedilas agrave coordenaccedilatildeo horizontal e vertical dos orccedilamen-tos puacuteblicos que deve decorrer a par da sincronizaccedilatildeo das poliacuteticas e da programaccedilatildeo do financiamentordquo

38 Recomendaccedilatildeo 2010410UE in httpeur-lexeuropaeuLexUri-ServLexUriServdouri=OJL201019100280034FRPDF

39 Recomendaccedilatildeo de 9 de julho de 2013 relativa agrave aplicaccedilatildeo das orientaccedilotildees gerais para as poliacuteticas econoacutemicas dos Estados-Membros cuja moeda eacute o euro (2013C


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lativa agraves orientaccedilotildees para as poliacuteticas de emprego dos Estados-Mem-bros (2013208UE) atualizadas40 Atraveacutes do Regulamento (UE) nordm 13032013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013 foram definidas as disposiccedilotildees comuns relativas ao Fundo Eu-ropeu de Desenvolvimento Regional ao Fundo Social Europeu ao Fundo de Coesatildeo ao Fundo Europeu Agriacutecola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Mariacutetimos e das Pescas e estabelecidas disposiccedilotildees gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Re-gional ao Fundo Social Europeu ao Fundo de Coesatildeo e ao Fundo Euro-peu dos Assuntos Mariacutetimos e das Pescas

Este regime impotildee i) ldquoo uso da escala territorial de intervenccedilatildeo como um dos mecanismos de maior racionalidade e eficiecircncia na integraccedilatildeo de poliacuteticas e consequentemente de fundosrdquo41 aferida segundo princiacutepio da subsidiariedade42 compreendendo o desenvolvimento de aborda-

21724) in httpwwwigfseptuploaddocs20132013_C217_24pdf e Recomendaccedilatildeo (UE) 20151184 do Conselho de 14 de julho de 2015 relativa agraves orientaccedilotildees gerais para as poliacuteticas econoacutemicas dos Estados-Membros e da Uniatildeo Europeia in httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTuri=CELEX3A32015H1184

40 Decisatildeo 2013208UE do Conselho de 22 de abril de 2013 in httpeur-lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=OJL201311800210022FRPDF Decisatildeo (UE) 20151848 do Conselho de 5 de outubro de 2015 in httplisboaportugal2020ptnp47B$clientServletPath7DnewsId=32ampfileName=DecisaoUE2015_1848pdf e Decisatildeo (UE) 20161838 do Conselho de 13 de outubro de 2016 in httpeur-lexeuropaeulegal--contentPTTXTPDFuri=CELEX32016D1838ampfrom=PT

41 Anexo agrave Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 332013

42 Considerando 11 do preacircmbulo do Regulamento (UE) nordm 13032013 e artigo 5ordm nordm 3 do TUE (ldquoEm virtude do princiacutepio da subsidiariedade nos domiacutenios que natildeo sejam da sua competecircncia exclusiva a Uniatildeo interveacutem apenas se e na medida em que os objetivos da accedilatildeo considerada natildeo possam ser suficientemente alcanccedilados pelos Estados--Membros tanto ao niacutevel central como ao niacutevel regional e local podendo contudo devido agraves dimensotildees ou aos efeitos da accedilatildeo considerada ser mais bem alcanccedilados ao niacutevel da Uniatildeordquo) artigo 2ordm do Protocolo nordm 2 anexo aos tratados relativo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacute-pios da subsidiariedade e da proporcionalidade Nos termos do artigo 5ordm deste protocolo ldquo[o]s projetos de atos legislativos tecircm em conta a necessidade de assegurar que qualquer


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gens locais sub-regionais e regionais4344 e ii) o envolvimento das ldquoau-toridades regionais locais urbanas e outras autoridades puacuteblicas com-petentes incluindo i) Autoridades regionais representantes nacionais de autoridades locais e autoridades locais representativas das grandes aacutereas metropolitanas e urbanas cujas competecircncias estatildeo relacionadas com a utilizaccedilatildeo prevista dos Fundos EEIrdquo45

Igualmente de destacar satildeo princiacutepios de parceria e de governo mul-tiniacutevel46 O quadro aplicativo dos fundos europeus por cada Estado eacute de-finido num acordo de parceria com a Comissatildeo Europeia47 A elaboraccedilatildeo deste e dos programas operacionais que lhe correspondam implica para o Estado-Membro a organizaccedilatildeo de ldquouma parceria com os representantes das autoridades competentes a niacutevel regional local urbano e outras au-

encargo de natureza financeira ou administrativa que incumba agrave Uniatildeo aos Governos nacionais agraves autoridades regionais ou locais aos agentes econoacutemicos e aos cidadatildeos seja o menos elevado possiacutevel e seja proporcional ao objetivo a atingirrdquo A Uniatildeo estaacute designa-damente obrigada a ponderar a ldquodimensatildeo regional e local das accedilotildees consideradasrdquo agrave luz dos objetivos que as justificam sendo de notar que na redaccedilatildeo atual do artigo 5ordm nordm 3 do TUE e do artigo 2ordm do Protocolo relativo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios da subsidiariedade e da proporcionalidade haacute referecircncia expressa ao niacutevel regional e local de intervenccedilatildeo

Ver igualmente Recteur Armel Pecheul laquoLe cadre europeacuteen de lrsquoexpeacuterience reacutegio-nale ldquoConstruction reacutegionale et construction europeacuteennerdquoraquo in LrsquoEacutetat Reacutegional Une Nouvelle Forme drsquoEacutetat Un exemple de recomposition territoriale en Europe et en France sous la direction de Jean Fougerouse Bruxelles Bruylant 2008 pp 127 e 128 e Adam Cygan ldquoThe regions within multi-level governance enhanced opportunities for improved accountabilityrdquo Maastricht Journal vol 21 nordm 2 2014 pp 267 e segs

43 Cfr 33 4 do quadro comum estrateacutegico comum

44 Cfr artigo 96ordm do Regulamento (UE) nordm 13032013

45 Artigo 5ordm do Regulamento (UE) nordm 13032013 e artigo 3ordm do Regulamento Delegado (UE) nordm 2402014 da Comissatildeo de 7 de janeiro de 2014 relativo ao coacutedigo de conduta europeu sobre parcerias no acircmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Inves-timento

46 V g artigo 5ordm do Regulamento (UE) nordm 13032013

47 Considerando 20 do preacircmbulo do Regulamento (UE) nordm 13032013 ndash realces nossos


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toridades puacuteblicas os parceiros econoacutemicos e sociais e outras entidades que representem a sociedade civil incluindo parceiros ambientais orga-nizaccedilotildees natildeo governamentais e organismos responsaacuteveis pela promoccedilatildeo da igualdade e da natildeo discriminaccedilatildeo incluindo se for caso disso as or-ganizaccedilotildees de cuacutepula desses organismos autoridades e organizaccedilotildeesrdquo48 No acordo de parceria entre a Comissatildeo e Portugal para o periacuteodo 2014-202049 em sede de ldquoabordagem integrada para o desenvolvimento territorial na aplicaccedilatildeo dos FEEIrdquo procurou-se a ldquocriaccedilatildeo de um quadro estrateacutegico sub-regional claro devidamente articulado com a estrateacutegia regional dinamizada pelas CCDR que garanta a coerecircncia das interven-ccedilotildees independentemente da forma como satildeo implementadashellip e que per-mita assumir explicitamente o desenvolvimento rural o desenvolvimento urbano e o desenvolvimento das zonas costeiras como parte integrante do desenvolvimento regionalrdquo50 ldquoA articulaccedilatildeo estrateacutegica das diferen-

48 Considerando 11 do preacircmbulo do Regulamento (UE) nordm 13032013

49 Acordo de Parceria entre Portugal e a Comissatildeo Europeia que estabelece o quadro geral de aplicaccedilatildeo dos cinco fundos do Quadro Estrateacutegico Comum (Fundo de Co-esatildeo FEDER ndash Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FSE ndash Fundo Social Europeu FEADER ndash Fundo Europeu Agriacutecola de Desenvolvimento Rural e FEAMP ndash Fundo Euro-peu dos Assuntos Mariacutetimos e das Pescas) e a respetiva arquitetura operacional (httpwwwigfseptuploaddocs2014AcordodeParceria_julho2014pdf) Os pressupostos deste acordo de parceria foram aprovados pela Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 332013 de 20 de maio Cf C(2014) 5513 final Bruxelas 30 de julho de 2014 Decisatildeo de Execuccedilatildeo da Comissatildeo de 30 de julho de 2014 que aprova determinados elementos do Acordo de Parceria com Portugal CCI 2014PT16M8PA001 (httpswwwportugal2020ptPortal2020MediaDefaultdocsC_2014_5513_PT_ACTE_fpdf ndash uacuteltima consulta em 2042016) e Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 332013 p 2975 (identifica como domiacutenios ldquotransversais aos quatro objetivos temaacuteticosrdquo a reforma da administraccedilatildeo puacutebli-ca e a abordagem territorial)

50 Ver tambeacutem artigo 139ordm do Regime Juriacutedico das Autarquias Locais (RJAL) ldquoAs entidades intermunicipais previstas na presente lei constituem unidades adminis-trativas incluindo para os efeitos previstos no Regulamento (CE) nordm 10592003 do Par-lamento Europeu e do Conselho de 26 de maio de 2003 relativo agrave instituiccedilatildeo de uma nomenclatura comum agraves unidades territoriais estatiacutesticas (NUTS)rdquo Versatildeo consolida-da deste regulamento disponiacutevel em httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTPDFuri=CELEX02003R1059-20140902ampfrom=EN (uacuteltimo acesso em 3042016)


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tes abordagens integradas de desenvolvimento territorial realiza-se em sede dos Conselhos Estrateacutegicos para o Desenvolvimento Intermunicipal e Desenvolvimento Metropolitanordquo51 A dinamizaccedilatildeo do quadro estrateacute-gico sub-regional eacute cometida agraves aacutereas metropolitanas e comunidades in-termunicipais52 Alinhados com estas exigecircncias estatildeo a Lei nordm 752013 de 12 de setembro e o Decreto-Lei nordm 302015 de 12 de fevereiro53

51 Acordo de Parceria cit p 202 [ldquoAs operaccedilotildees e os financiamentos sub-re-gionais e municipais satildeo selecionados por referecircncia a estrateacutegias de desenvolvimento programas de accedilatildeo e programas de investimentos territoriais cuja coerecircncia e pertinecircncia deve ser assegurada pelos atores puacuteblicos e privados representados nos Conselhos Estra-teacutegicos para o Desenvolvimento Metropolitano e nos Conselhos Estrateacutegicos para o De-senvolvimento Intermunicipalrdquo (artigos 78ordm e 98ordm do RJAL sobre a constituiccedilatildeo e natureza destes Conselhos Estrateacutegicos)]

52 ldquoEste quadro estrateacutegico sub-regional dinamizado pelas associaccedilotildees de muni-ciacutepios deveraacute igualmente ser tido em conta no acircmbito de outras intervenccedilotildees para aleacutem das que vierem a estar integradas em ITI ou DLBC por exemplo a componente das estra-teacutegias sub-regionais centrada na promoccedilatildeo da competitividade empresarial deve ser pon-derada no acircmbito dos mecanismos de governaccedilatildeo associados a estrateacutegias de especializa-ccedilatildeo inteligente regionais ou no acircmbito dos mecanismos de ponderaccedilatildeo do meacuterito regional dos incentivos a PMErdquo (Acordo de parceria 2020 cit p 298) Explicitou-se na Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 332013 que se pretendeu i) consolidar ldquoa afirmaccedilatildeo das NUTS III como niacutevel privilegiado para as articulaccedilotildees entre governo central e governos locais bem como para a cooperaccedilatildeo intermunicipal e da escala de intervenccedilatildeo dos pro-jetos autaacuterquicoshelliprdquo ii) que ldquoas entidades intermunicipais dinamizem ITI agrave escala NUTS III (ou agrupamentos de NUTS III contiacuteguas)rdquo iii) que a escala NUTS III sirva ldquoigualmente de referecircncia para assegurar a coerecircncia estrateacutegica de outras intervenccedilotildees de cariz local em territoacuterios urbanos rurais ou nos espaccedilos de articulaccedilatildeo entre ambosrdquo

53 Respetivamente estabelecem o ldquoregime juriacutedico das autarquias locais aprova o estatuto das entidades intermunicipais estabelece o regime juriacutedico da transferecircncia de competecircncias do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime juriacutedico do associativismo autaacuterquicordquo e o ldquoregime de delegaccedilatildeo de competecircncias nos municiacutepios e entidades intermunicipais no domiacutenio de funccedilotildees sociaisrdquo Expressivamente no preacircmbulo do Decreto-Lei nordm 30215 escreve-se ldquoO estatuto das entidades intermunicipais (comunidades intermunicipais e aacutereas metropolitanas) aprova-do pela Lei nordm 752013 de 12 de setembro prevecirc tambeacutem um reforccedilo destas entidades intermunicipais as quais surgem como um niacutevel adicional de governo ao qual podem ser alocadas atribuiccedilotildees e competecircncias quer pelo Estado quer pelos municiacutepiosrdquo


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que reforccedilaram as suas competecircncias54 e legitimidade55 A criaccedilatildeo de as-sociaccedilotildees de municiacutepios ou de freguesias de fins especiacuteficos eacute outra via de articulaccedilatildeo intermunicipal que permite a correspondecircncia agraves exigecircn-cias de accedilotildees de diversa amplitude territorial56 Os agrupamentos euro-peus de cooperaccedilatildeo territorial num plano jaacute transnacional consolidam aquela dinacircmica indo mesmo aleacutem designadamente quando associam pessoas coletivas de distinta natureza juriacutedica entre as quais autarquias

54 Tenha-se presente por exemplo que nos termos do RJAL compete agraves aacutereas metropolitanas designadamente ldquoparticipar na elaboraccedilatildeo dos planos e programas de investimentos puacuteblicos com incidecircncia na aacuterea metropolitanardquo ldquopromover o planeamento e a gestatildeo da estrateacutegia de desenvolvimento econoacutemico social e ambiental do territoacuterio abrangidordquo ldquoarticular os investimentos municipais de caraacuteter metropolitanordquo ldquoparticipar na gestatildeo de programas de apoio ao desenvolvimento regional designadamente no acircm-bito do Quadro de Referecircncia Estrateacutegico Nacional (QREN)rdquo e ldquoparticipar nos termos da lei na definiccedilatildeo de redes de serviccedilos e equipamentos de acircmbito metropolitanordquo (artigo 67ordm) O RJAL atribui ao conselho metropolitano a competecircncia para ldquodeliberar sobre a participaccedilatildeo da aacuterea metropolitana em projetos e accedilotildees de cooperaccedilatildeo descentralizada designadamente no acircmbito da Uniatildeo Europeia e da Comunidade dos Paiacuteses de Liacutengua Portuguesardquo [artigo 71ordm nordm 1 aliacutenea y)] e ldquoaprovar os planos os programas e os proje-tos de investimento e desenvolvimento de interesse metropolitano cujos regimes juriacutedicos satildeo definidos em diploma proacuteprio incluindo i) Plano metropolitano de ordenamento do territoacuterio ii) Plano metropolitano de mobilidade e logiacutestica iii) Plano metropolitano de proteccedilatildeo civil iv) Plano metropolitano de gestatildeo ambiental v) Plano metropolitano de gestatildeo de redes de equipamentos de sauacutede educaccedilatildeo cultura e desportordquo [artigo 71ordm nordm 1 aliacutenea d)] E compete agrave comissatildeo executiva metropolitana a competecircncia para ldquopar-ticipar na gestatildeo de programas de desenvolvimento regional e apresentar candidaturas a financiamentos atraveacutes de programas projetos e demais iniciativasrdquo [artigo 76ordm nordm 1 aliacutenea g)] e ldquopropor ao Governo os planos os programas e os projetos de investimento e desenvolvimento de interesse metropolitanordquo [artigo 76ordm nordm 1 aliacutenea b)]

55 Quanto agrave legitimidade dos seus oacutergatildeos destaca-se que i) os membros dos seus oacutergatildeos provecircm dos oacutergatildeos dos municiacutepios ou satildeo eleitos por estes uacuteltimos e que ii) os conselhos estrateacutegicos tecircm membros de outras entidades puacuteblicas e privadas repre-sentativas de interesses econoacutemicos sociais e culturais no domiacutenio dos interesses metro-politanos e intermunicipais (por exemplo universidades serviccedilos puacuteblicos de seguranccedila ambiente escolas e administraccedilotildees dos portos) Ver Pedro Costa Gonccedilalves ldquoAs entida-des intermunicipais ndash em especial as comunidades intermunicipaisrdquo in Questotildees Atuais de Direito Local nordm 1 janeiromarccedilo 2014 pp 21-40

56 Artigos 63ordm nordm 2 e 108ordm a 110ordm do RJAL


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locais alargando os projetos de desenvolvimento das respetivas populaccedilotildees57

O aspeto a salientar eacute o de que a valorizaccedilatildeo do niacutevel regional e sub--regional natildeo tem correspondecircncia no niacutevel de intervenccedilatildeo autaacuterquico acabando por impor a laquoindividualizaccedilatildeo de ldquoautoridadesrdquo regionaisraquo e sub-regionais nos ordenamentos internos estaduais58 o que acontece tambeacutem em Portugal Por outro lado introduz-se o conceito de escalas territoriais que satildeo variaacuteveis funcionais e articulam sujeitos de diferen-tes niacuteveis territoriais

Mas tal natildeo significa uma desvalorizaccedilatildeo das autarquias locais antes a revalorizaccedilatildeo e reinterpretaccedilatildeo da sua autonomia

57 Regulamento (CE) nordm 10822006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de julho de 2006 relativo aos agrupamentos europeus de cooperaccedilatildeo territorial disponiacutevel na versatildeo consolidada em httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTPDFuri=CELEX02006R1082-20140622ampfrom=EN (uacuteltimo acesso em 2042016) Ver igualmente Aacutengel Aday Jimeacutenez Alemaacuten ldquoLa reforma de 2013 del reacutegimen juriacutedico de las AECTs Nuevas oportunidades para la cohesioacuten econoacutemica social y territorial europeardquo in Questotildees Atuais de Direito Local nordm 5 janeiromarccedilo 2015 pp 81-94 e vg artigo 33ordm nordm 1 aliacutenea aaa) do Anexo I agrave Lei nordm 752013 (a Cacircmara Municipal tem competecircncia para ldquo[d]eliberar sobre a participaccedilatildeo do municiacutepio em projetos e accedilotildees de cooperaccedilatildeo descen-tralizada designadamente no acircmbito da Uniatildeo Europeia e da Comunidade dos Paiacuteses de Liacutengua Portuguesardquo)

58 Como referem Pablo Pegraverez Tremps e Lorenza Violini laquodo ponto de vista fun-cional a regionalizaccedilatildeo das poliacuteticas comunitaacuterias acabou por gerar regras de atuaccedilatildeo que tornam quase impossiacutevel da parte das instituiccedilotildees europeias ignorar as estruturas internas dos Estados-Membros e da parte destes uacuteltimos prescindir da individualizaccedilatildeo de ldquoautoridadesrdquo regionais na projeccedilatildeo do seu funcionamento internoraquo E ainda laquoNatildeo eacute por acaso que se verifica nos Estados europeus a realizaccedilatildeo progressiva de reformas ldquore-gionaisrdquo mesmo em Estados tradicionalmente centralizados como aconteceu seja na Gratildeo Bretanha seja recentemente na paacutetria do centralismo estatal isto eacute em Franccedilaraquo ndash ldquoLa costituzione europea e lrsquoorganizzazione territoriale degli stati membrirdquo in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario Anno XIV nordm 62004 p 1445


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2 A autonomia das autarquias locais agrave luz da poliacutetica de coesatildeo

21 A gestatildeo de ldquouma parte importante dos assuntos puacuteblicosrdquo

A autonomia local como definida no artigo 3ordm nordm 1 da Carta Euro-

peia da Autonomia Local significa ldquoo direito e a capacidade efetiva de as

autarquias locais regulamentarem e gerirem nos termos da lei sob sua

responsabilidade e no interesse das respetivas populaccedilotildees uma parte im-

portante dos assuntos puacuteblicosrdquo59 De entre as demais sublinhadas des-

tacam-se duas dimensotildees i) a ldquode governo proacuteprio hellip concretizaccedilatildeo do

princiacutepio democraacuteticordquo60 ii) e a da prossecuccedilatildeo dos interesses comuns agraves

populaccedilotildees residentes na respetiva circunscriccedilatildeo territorial61 Sem pre-

juiacutezo das atribuiccedilotildees e competecircncias estabelecidas na lei e delegadas

incumbe agraves autarquias locais tratar de todos os ldquoassuntos puacuteblicosrdquo que

natildeo lhes estando legalmente vedados ou reservados a outras esferas de

59 In httpconventionscoeinttreatyfrtreatieshtml122htm

60 Ver Acoacuterdatildeo do Tribunal Constitucional nordm 43293 proc 42093 de 13 de ju-lho de 1993 que assinala o primeiro teste da consistecircncia do conceito de autonomia local na jurisprudecircncia do Tribunal Constitucional (Artur Mauriacutecio ldquoA Garantia Constitucional da Autonomia Local agrave Luz da Jurisprudecircncia do Tribunal Constitucionalrdquo in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cardoso da Costa p 635) O Tribunal sublinhou que as autar-quias locais satildeo justificadas pelos valores da liberdade e da participaccedilatildeo e concorrem para a organizaccedilatildeo democraacutetica do Estado conformando um ldquoacircmbito de democraciardquo Mais se salientou entatildeo que a Constituiccedilatildeo natildeo traccedila para as autarquias locais um ldquofigurino de mera administraccedilatildeo autoacutenoma do Estadordquo pois constituem ldquouma estrutura do poder poliacute-ticordquo assumindo as normas que organizam o seu poder uma ldquojustificaccedilatildeo eminentemente democraacuteticardquo e fundando-se o poder autaacuterquico numa ldquoideia de consideraccedilatildeo e represen-taccedilatildeo aproximada de interessesrdquo

61 Acoacuterdatildeo do Tribunal Constitucional nordm 4942013 proc 7772013 de 6 de marccedilo de 2013 (ldquoO territoacuterio e a delimitaccedilatildeo do universo humano abrangido por esta autarquia local que ele determina influem de modo decisivo na circunscriccedilatildeo dos interes-ses comuns agraves populaccedilotildees nela residentes cuja prossecuccedilatildeo eacute fundamento primeiro da criaccedilatildeo desta pessoa coletivardquo ndash nordm 22 uacuteltimo sect) e artigo 235ordm nordm 2 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Portuguesa (CRP)


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poder puacuteblico respeitam ao ldquobem-estar econoacutemico social e ambiental

da populaccedilatildeo e do espaccedilo territorialrdquo que lhes corresponde62

A poliacutetica de coesatildeo ldquofavorece a afirmaccedilatildeo de um polo local solida-mente enraizadordquo63 e aparece como ldquouma resposta apropriada agrave frag-mentaccedilatildeo autaacuterquicardquo64 e contra uma ldquovisatildeo isoladardquo da autonomia65 Reforccedila a descentralizaccedilatildeo66 mas ao mesmo tempo torna-a mais com-plexa67 Com efeito reclama i) o envolvimento das autarquias locais na

62 Renan Le Mestre ldquoLrsquoadministration territoriale britannique du Local govern-ment agrave la Local governancerdquo Revue du Droit Public nordm 1 2011 pp 243-244 (o Autor re-fere-se expressivamente agrave introduccedilatildeo de ldquowell-being powersrdquo) Ver tambeacutem artigo 4ordm do RJAL e J M Seacutervulo Correia ldquoO poder das autarquias locais Novas perspetivasrdquo Forum Iustitiae Direito amp Sociedade Ano I nordm 10 abril de 2000 pp 47 e 49 Antoacutenio Cacircndido de Oliveira que jaacute em 1993 destacava que ldquo[n]atildeo se pode esquecer que estamos peran-te pessoas coletivas de fim muacuteltiplo e natildeo de fim singular sendo certo que tais pessoas coletivas territoriais tecircm um domiacutenio de atuaccedilatildeo tendencialmente ilimitadordquo (Direito das Autarquias Locais Coimbra Editora p 247)

63 Franccediloise Sempeacute ldquoReacuteforme des collectiviteacutes territoriales en finir avec quelques dogmesrdquo in AJDA ndash LrsquoActualiteacute Juridique Droit Administratif nordm 62009 23 feacute-vrier 2009 p 281

64 Jean-Claude Nemery ldquoQuel avenir pour la relation entre communes et inter-communaliteacutesrdquo disponiacutevel em crdtuniv-reimsfrINTERCOMMUNALITESdoc (acesso uacuteltimo em 30092017) p 4

65 A expressatildeo laquovisatildeo ldquoinsularrdquo da autonomiaraquo eacute de Pinelli citado por Andrea Cardone ldquoIl controllo interno di regolaritagrave amministrativa (ovvero quel che resta dei con-trolli amministrativi tra autonomia e legaliagraverdquo in Diritto Pubblico nordm 3 2013 p 968

66 Maxime Habran ldquoVers une plus grande inteacutegration des outils de conceptionrdquo cit p 101 e A M C Contreras e M Koumllling ldquoLa participacioacuten de las CCAA en la negocia-cioacuten de la poliacutetica de cohesioacuten iquestAmbitions beyond capacityrdquo cit p 250 Ver igualmente Guy Baudelle e Bernard Elissalde ldquoLrsquoameacutenagement agrave lrsquoheure de lrsquoEurope une construc-tion territoriale imparfaitement partageacutee rdquo in LrsquoInformation geacuteographique 20074 vol 71 pp 43-44 (wwwcairninforevue-l-information-geographique-2007-4-page-43htm uacuteltimo acesso em 2092017)

67 Embora sem relacionar a problemaacutetica com a poliacutetica de coesatildeo Nazareacute da Costa Cabral no artigo ldquoO primeiro passo do federalismo financeiro determinaccedilatildeo de funccedilotildeesrdquo (Anaacutelise de soluccedilotildees a propoacutesito das recentes alteraccedilotildees na legislaccedilatildeo autaacuterquica portuguesa)rdquo in Boletim de Ciecircncias Econoacutemicas Homenagem ao Prof Doutor Antoacutenio Joseacute Avelatildes Nunes vol LVI Tomo I 2014 pp 833-872 p 870) observa que ldquofenoacutemenos


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estrateacutegia de desenvolvimento europeia na definiccedilatildeo dos termos da sua

aplicaccedilatildeo nacional e na execuccedilatildeo desta definiccedilatildeo68 o que depotildee no senti-

do do reforccedilo das suas competecircncias ii) que as autarquias locais posicio-

nem as suas escolhas locais considerando as estrateacutegias sub-regionais

regionais nacionais e europeias6970 iii) o reforccedilo de competecircncias inte-

gradas em esferas de atribuiccedilotildees partilhadas iv) o associativismo autaacuter-

quico e a cooperaccedilatildeo intermunicipal e com outras entidades puacuteblicas

como economias de escala spillovers e conflitos de competecircncia obrigam a refletir sobre o que no quadro de processos de descentralizaccedilatildeo eacute suscetiacutevel de ser alocado aos dife-rentes niacuteveis de decisatildeordquo e ldquoimplica por outro lado o aparecimento de novas formas de organizaccedilatildeo do territoacuterio que envolve assimetria internardquo

68 As autarquias locais satildeo parte do ldquodesenvolvimento harmonioso de todo o ter-ritoacuterio nacionalrdquo e na promoccedilatildeo da ldquocoesatildeo econoacutemica e social de todo o territoacuterio nacio-nal orientando o desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e regiotildees e eliminando progressivamente as diferenccedilas econoacutemicas e sociais entre a cidade e o campo e entre o litoral e o interiorrdquo [respetivamente previstos nos artigos 9ordm aliacutenea g) e 81ordm aliacutenea d) da CRP]

69 Cf v g nordm 62 aliacutenea d) do quadro comum anexo ao Regulamento (UE) nordm 13032013 (ldquohellipconcretizar a ligaccedilatildeo integrada da estrateacutegia da Uniatildeo para um crescimen-to inteligente sustentaacutevel e inclusivo com os intervenientes regionais e locaisrdquo) Cf igual-mente o artigo 117ordm nordm 1 do RJAL nos termos do qual ldquo[o] Estado as autarquias locais e as entidades intermunicipais articulam entre si nos termos do artigo 4ordm a prossecuccedilatildeo das respetivas atribuiccedilotildeeshelliprdquo

70 Exemplificativamente nos pressupostos do acordo de parceria aprovados pela Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 332013 refere-se ldquoOs sistemas urbanos satildeo particularmente relevantes na dinamizaccedilatildeo do crescimento e do emprego da compe-titividade e da inovaccedilatildeo e da qualidade de vida onde tambeacutem se concentram dimensotildees importantes da coesatildeo social Eacute nesse sentido que as disposiccedilotildees comunitaacuterias atribuem especial ecircnfase ao Desenvolvimento Urbano Sustentaacutevel prevendo que o mesmo possa ser prosseguido atraveacutes da implementaccedilatildeo de AIDUS [Accedilotildees Integradas de Desenvolvi-mento Urbano Sustentaacutevel] (hellip) As AIDUS assumiratildeo as escalas regional intermunicipal e municipal como referenciais estrateacutegicos sendo operacionalizadas agrave escala da aacuterea urba-na considerando o territoacuterio de referecircncia mais adequado para a concretizaccedilatildeo dos respe-tivos desiacutegnios econoacutemicos sociais ambientais e climaacuteticosrdquo De igual modo prevecirc-se ldquoO territoacuterio de referecircncia para operacionalizaccedilatildeo do DLBC [Desenvolvimento Local de Base Comunitaacuteria] deveraacute ser o mais adequado para a concretizaccedilatildeo do desiacutegnio de cada DLBC correspondendo preferencialmente a aacutereas sub-regionais que integram NUTS IIIrdquo


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Natildeo se pode hoje dizer por outro lado que ldquoles institutions territoria-les sont plus le moyen drsquoexpression de la deacutemocratie locale et de la libre administration des populations que lrsquoinstrument rationnel des formes du deacuteveloppementrdquo71 Os dois aspetos satildeo inseparaacuteveis As autarquias locais satildeo ldquoexpressatildeo da democracia local e da livre administraccedilatildeo das popu-laccedilotildeesrdquo tambeacutem porque elas satildeo e na medida em que satildeo instrumento racional de formas de desenvolvimento72

A coesatildeo territorial convoca ldquoqualidade territorialrdquo (por exemplo o acesso a serviccedilos capazes ao conhecimento e a melhores condiccedilotildees de vida e de trabalho) ldquoeficaacutecia territorialrdquo (por exemplo na utilizaccedilatildeo eficaz da energia e dos recursos naturais e no favorecimento da competitivida-de econoacutemica) e valorizaccedilatildeo da ldquoidentidade territorialrdquo73

22 A condicionalidade da poliacutetica de coesatildeo e a ldquoresponsividaderdquo no exerciacutecio da autonomia local

A poliacutetica de coesatildeo por outro lado impotildee agraves autarquias locais uma exigecircncia de racionalidade nas escolhas que afetam o bem-estar eco-noacutemico e social das populaccedilotildees de eficaacutecia de resultados e eficaacutecia no controlo financeiro74 As opccedilotildees de desenvolvimento (enquadradas na

71 Jean-Claude Nemery ldquoQuel avenir pour la relation entre communes et inter-communaliteacutesrdquo cit p 2

72 Em sentido diferente A M C Contreras e M Koumllling ldquoLa participacioacuten de las CCAA en la negociacioacuten de la poliacutetica de cohesioacuten iquestAmbitions beyond capacityrdquo cit p 251

73 Camagni apud F Ferreiro S Lagoa e Liciacutenio Pina ldquoTerritory and solidarity the European Union territorial cohesion policy and the role of local institutionsrdquo cit pp 49-50 e Richard Batley ldquoComparisons and Lessonsrdquo in Local Government in Europe Trends and Developments Editors Richard Batley and Gerry Stocker Mcmillan 1991 p 211

74 Sobre a eficaacutecia do financiamento europeu e eficaacutecia no cumprimento dos


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poliacutetica de coesatildeo) estatildeo sujeitas i) a condicionalidades temaacuteticas ii) a condicionalidades gerais e iii) a regras especiacuteficas de controlo e condi-cionalidade financeiros

A fixaccedilatildeo legal e no acordo de parceria de condicionalidades agrave apli-caccedilatildeo da poliacutetica de coesatildeo alinha-se com o cumprimento de objetivos de outras poliacuteticas como por exemplo o ldquoreforccedilo da investigaccedilatildeo do desenvolvimento tecnoloacutegico e da inovaccedilatildeordquo a melhoria do ldquoacesso uti-lizaccedilatildeo e qualidade das tecnologias da informaccedilatildeo e da comunicaccedilatildeordquo o apoio agrave ldquotransiccedilatildeo para uma economia de baixo teor de carbono em to-dos os setoresrdquo a promoccedilatildeo da inclusatildeo social e do combate agrave pobreza e a qualquer tipo de discriminaccedilatildeo As condicionalidades gerais respeitam por exemplo agrave ldquoexistecircncia de capacidade administrativa para a execuccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo efetivas da legislaccedilatildeo da Uniatildeo de combate agrave discriminaccedilatildeo e da poliacutetica no domiacutenio dos FEEIrdquo e agrave aplicaccedilatildeo efetiva de especiacutefica legislaccedilatildeo da Uniatildeo em domiacutenios essenciais como o dos contratos puacutebli-cos75 e o dos auxiacutelios estatais e da legislaccedilatildeo ambiental da Uniatildeo relativa

ldquoobjetivos e metas da Estrateacutegia Europa 2020rdquo ver Rafael Bonete Perales ldquoLa nueva po-liacutetica de cohesioacutenhelliprdquo cit pp 823-824

75 ldquo[U]m dos objetivos das diretivas relativas aos contratos puacuteblicos [eacute]hellip o de assegurar que quando as entidades adjudicantes gastam dinheiro em concursos puacuteblicos natildeo haja distorccedilotildees de concorrecircncia Daqui decorre que quando a entidade adjudicante natildeo gaste fundos puacuteblicos natildeo haacute perigo de distorccedilatildeo da concorrecircnciahelliprdquo (considerando 88 das Conclusotildees do Advogado-Geral Jaumlaumlskinen apresentadas em 16 de setembro de 2010 Comissatildeo Europeia contra Reino de Espanha proc C-30608) Assim tambeacutem ldquo[n]o plano interno os fundos comunitaacuterios satildeo dinheiros puacuteblicos como quaisquer outrosrdquo ndash Lia Ole-ma Videira Correia ldquoO Tribunal de Contas e o Controlo do FEDER nas Autarquias Locaisrdquo Revista do Tribunal de Contas nordm 27 janjun 1997 p 146

No Acoacuterdatildeo Ministre de lrsquoInteacuterieur de lrsquoOutre-mer des Collectiviteacutes territoriales et de lrsquoImmigration contra Chambre de commerce e drsquoindustrie de lrsquoIndre de 21 de dezembro de 2011 proc C-46510 o TJUE destacou que ldquo[e]mbora natildeo se exclua certamente como a Comissatildeo salientou que em aplicaccedilatildeo do princiacutepio da proporcionalidade a verificaccedilatildeo de uma irregularidade menor conduza apenas ao reembolso parcial dos fundos pagos haacute contudo que observar que de qualquer forma quando no acircmbito de uma accedilatildeo fi-


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agrave Avaliaccedilatildeo de Impacte Ambiental (AIA) e agrave Avaliaccedilatildeo Ambiental Es-trateacutegica (AAE)76

Na condicionalidade econoacutemico-financeira considera-se a imposiccedilatildeo de ldquomedidas destinadas a ligar a eficaacutecia dos FEEI a uma boa governa-ccedilatildeo econoacutemicardquo77 e medidas que relevam tambeacutem ao niacutevel da articulaccedilatildeo

nanciada pelo FEDER se verifique uma violaccedilatildeo por parte do beneficiaacuterio de uma das obrigaccedilotildees fundamentais previstas pela Diretiva 9250 como o facto de ter decidido da atribuiccedilatildeo de um contrato puacuteblico de serviccedilos antes do lanccedilamento do concurso e a falta de publicaccedilatildeo aleacutem disso de um aviso no Jornal Oficial da Uniatildeo Europeia a possibilidade de essa irregularidade ser sancionada pela supressatildeo completa da contribuiccedilatildeo financeira eacute a uacutenica passiacutevel de produzir o efeito dissuasor necessaacuterio para a boa gestatildeo dos fundos estruturaisrdquo E no Acoacuterdatildeo Reino de Espanha contra a Comissatildeo Europeia de 29 de maio de 2013 proc T-38410 nordm 140 referiu ldquoNestas condiccedilotildees tendo detetado a violaccedilatildeo das disposiccedilotildees da Uniatildeo que regem a adjudicaccedilatildeo dos contratos puacuteblicos a Comissatildeo era obrigada a impor as correccedilotildees financeiras necessaacuterias para restabelecer uma situaccedilatildeo em que todas as despesas objeto do pedido de cofinanciamento pelo Fundo de Coesatildeo se ajustassem agrave regulamentaccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria de contratos puacuteblicos e isso tendo em conta o princiacutepio da proporcionalidaderdquo

76 Correspondendo de alguma forma a um modo de condicionalidade eacute a reserva de desempenho que envolve a anaacutelise obrigatoacuteria ldquodo desempenho de todos os instru-mentos de programaccedilatildeo dos 28 Estados-Membros em dois momentos do ciclo de progra-maccedilatildeo (a meio do periacuteodo e no final do mesmo) face a metas inicialmente preacute-estabeleci-das ao niacutevel de indicadores financeiros de realizaccedilatildeo de resultados (estreitamente ligados agraves intervenccedilotildees puacuteblicas apoiadas) ou a objetivos intermeacutedios para as principais etapas de execuccedilatildeordquo Desta anaacutelise depende o acesso agrave reserva de desempenho que equivale na sua globalidade a 6 dos FEEI para Portugal Em caso de avaliaccedilatildeo negativa pode haver a suspensatildeo de pagamentos ou mesmo a existecircncia de correccedilotildees financeiras quando se verificarem que a implementaccedilatildeo dos instrumentos de programaccedilatildeo ficou manifes-tamente aqueacutem dos objetivos definidos devido a deficiecircncias de execuccedilatildeo Cf Portugal 2020 ndash Acordo de Parceria 2014-2020 p 235 e artigos 20ordm a 23ordm do Regulamento (UE) nordm 13032013

77 O Conselho Europeu nas Conclusotildees de 8 de fevereiro de 2013 (quadro financei-ro plurianual EUCO 3713) deliberou que ldquodeve ser estabelecida uma ligaccedilatildeo mais estreita entre a Poliacutetica de Coesatildeo e a governaccedilatildeo econoacutemica da Uniatildeo de forma a assegurar que a eficaacutecia das despesas no acircmbito dos Fundos do Quadro Estrateacutegico Comum (QEC) assenta em poliacuteticas econoacutemicas soacutelidas e que os Fundos QEC podem se necessaacuterio ser reorientados para lutar contra os problemas econoacutemicos que um paiacutes enfrenterdquo impondo que no Regula-mento QEC fosse estabelecida ldquouma condicionalidade macroeconoacutemica gradualrdquo (conside-rando 77) ndash httpwwwqrenptnp4np4newsId=3010ampfileName=file863__1_pdf

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da poliacutetica de coesatildeo com as exigecircncias de estabilidade e governaccedilatildeo

econoacutemico-financeira7879 Tal alinha-se com a exigecircncia de ldquoque as des-

pesas puacuteblicas devem tornar-se mais eficientes graccedilas agrave coordenaccedilatildeo

horizontal e vertical dos orccedilamentos puacuteblicos que deve decorrer a par

da sincronizaccedilatildeo das poliacuteticas e da programaccedilatildeo do financiamentordquo no

acircmbito da poliacutetica de coesatildeo80 Em coerecircncia com estas exigecircncias a lei

das financcedilas regionais e a das financcedilas locais devem ter ldquomecanismos

de coordenaccedilatildeo melhorados entre a administraccedilatildeo central e as admi-

nistraccedilotildees locais e regionais um quadro orccedilamental plurianual e regras

orccedilamentais mais estritasrdquo81

78 Destaca-se em particular o Tratado sobre Estabilidade Coordenaccedilatildeo e Go-vernaccedilatildeo na Uniatildeo Econoacutemica e Monetaacuteria entre os Estados-Membros de 2 de marccedilo de 2012 (aprovado pela Resoluccedilatildeo da Assembleia da Repuacuteblica nordm 842012 de 3 de julho e ratificado pelo Decreto do Presidente da Repuacuteblica nordm 992012 de 3 de julho) Destaca-se igualmente o Regulamento (UE) nordm 4732013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013 que estabelece disposiccedilotildees para o acompanhamento e a avaliaccedilatildeo dos projetos de planos orccedilamentais e para a correccedilatildeo do deacutefice excessivo dos Estados--Membros da aacuterea do euro

79 Laura Goacutemez Urquijo ldquoEl Tratado de Estabilidad Coordinacioacuten y Gobernanza dentro del nuevo marco condicional de cohesioacuten social en la Unioacuten Europeardquo in Revista Derecho Comunitario Europeo Antildeo 16 Nuacutem 42 mayoagosto 2012 pp 533-540 e A M C Contreras e M Koumllling ldquoLa participacioacuten de las CCAA en la negociacioacuten de la poliacutetica de cohesioacuten iquestAmbitions beyond capacityrdquo cit pp 241 243 e 251

80 O Comiteacute das Regiotildees na Declaraccedilatildeo de Atenas sobre a Revisatildeo Intercalar da Estrateacutegia Europa 2020 ndash Uma visatildeo territorial para o crescimento e o emprego de 7 de marccedilo de 2014 (COR-2014-00750-02-01-DECL-TRA) enfatizou a necessidade de territo-rializaccedilatildeo desta Estrateacutegia advogando inter alia a fixaccedilatildeo de ldquometas diferenciadas por territoacuterio para que as regiotildees e os municiacutepios contribuam para as metas nacionais em funccedilatildeo do seu ponto de partida e do seu potencialrdquo e frisou ldquoque as despesas puacuteblicas devem tornar-se mais eficientes graccedilas agrave coordenaccedilatildeo horizontal e vertical dos orccedilamen-tos puacuteblicos que deve decorrer a par da sincronizaccedilatildeo das poliacuteticas e da programaccedilatildeo do financiamentordquo

81 SWD(2013) 372 final Bruxelas 29 de maio de 2013 (disponiacutevel em httpeceuropaeueurope2020pdfndswd2013_portugal_ptpdf acesso uacuteltimo em 10102017)


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A esta condicionalidade acrescem regras especiacuteficas de controlo cer-tificaccedilatildeo monitorizaccedilatildeo e auditoria82 Em sede de ldquocontrolo e avaliaccedilatildeordquo eacute de destacar a previsatildeo de ldquouma Comissatildeo de Acompanhamento para cada Programa Operacional cuja composiccedilatildeo eacute definida em razatildeo das mateacuterias e da regiatildeo integrando designadamente representantes dos governos regionais dos Accedilores e da Madeira da Associaccedilatildeo Nacional de Municiacutepios Portugueses representantes dos parceiros sociais e da econo-mia social Instituiccedilotildees de ensino superior representantes da sociedade civil (ONG) e entidades do sector ambientalrdquo83

A condicionalidade e o controlo natildeo satildeo causa de ldquodebilitaccedilatildeo do pa-pel ativo dos atores subnacionaisrdquo ldquocohesion policy can reconcile con-ditionality and subsidiarityrdquo84 satildeo expressatildeo ldquode ajustamento entre as instituiccedilotildees locais e as realidades poacutes-nacionaisrdquo85 no acircmbito do qual o ldquoimpacto dos fundos natildeo deve ser prejudicado ou impedido por poliacuteticas macroeconoacutemicas e financeiras inadequadas dos Estados-Membros por incorreccedilotildees na execuccedilatildeo do direito da Uniatildeo Europeia ou por deficiecircncias institucionais ou administrativasrdquo86

Mesmo natildeo relevando especificamente em sede de tutela adminis-trativa a ldquonatildeo adoccedilatildeo de medidas necessaacuterias ao cumprimento das obri-gaccedilotildees resultantes do direito da Uniatildeo Europeiardquo87 (pelo qual o Estado

82 Artigos 122ordm e segs do Regulamento (UE) nordm 13032013

83 Portugal 2020 ndash Acordo de Parceria 2014-2020 p 202

84 ldquoThe Union and Cohesion Policy ndash Thoughts for Tomorrowrdquo p 2

85 Guy Baudelle e Bernard Elissalde ldquoLrsquoameacutenagement agrave lrsquoheure de lrsquoEurope une construction territoriale imparfaitement partageacutee rdquo cit p 65

86 Jan Olbrycht e Magdalena Sapala ldquoThe future of the cohesion policyhelliprdquo cit p 246

87 Em 2010 foi apresentada agrave Assembleia da Repuacuteblica proposta de Lei que pro-cede agrave primeira alteraccedilatildeo agrave Lei nordm 2796 de 1 de agosto que estabelece o regime juriacutedico


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sempre responde88) o regime juriacutedico dos fundos europeus recontextua-liza o controlo sobre as autarquias locais89 Desenham-se formas de con-trolo diferentes da relaccedilatildeo de suprainfra ordenaccedilatildeo pressuposta pela tutela e que satildeo expressatildeo de um dever de cooperaccedilatildeo leal para com o Estado nacional e para com a Uniatildeo Europeia90

da tutela administrativa Cfr Comunicado do Conselho de Ministros de 22 de abril de 2010 (httpwwwportugalgovptpto-governoarquivo-historicogovernos-constitucionaisgc18comunicados-cmcm-201020100422aspx ndash acesso em 10102017)

88 Acoacuterdatildeo Reino de Espanha contra a Comissatildeo Europeia de 29 de maio de 2013 proc T-38410 cit nordm 135 ldquoNo que se refere ao Fundo de Coesatildeo importa recordar que nos termos do artigo 12ordm nos 1 e 2 do Regulamento nordm 116494 os Estados-Mem-bros satildeo os primeiros responsaacuteveis pelo controlo financeiro dos projetos e devem nome-adamente tomar as medidas necessaacuterias para garantir a utilizaccedilatildeo regular dos fundos europeus para providenciar para que esses projetos sejam geridos em conformidade com o conjunto da regulamentaccedilatildeo da Uniatildeo aplicaacutevel para evitar e detetar as irregularidades e para se assegurar da existecircncia e do bom funcionamento nos Estados-Membros dos sistemas de gestatildeo e de controlo de modo a que os fundos europeus sejam utilizados de forma regular e eficazrdquo

Sobre a responsabilidade do Estado por falta de atuaccedilatildeo prolongada e grave em face de atos ilegais das autarquias locais cf Acoacuterdatildeo do TJUE Salomone Haim e Kassenzahnaumlr-ztliche Vereinigung Nordrhein de 4 de julho de 2000 proc C-42497 (ldquoNatildeo resulta contu-do da jurisprudecircncia hellip que a reparaccedilatildeo dos danos causados aos particulares pelas medi-das de direito interno tomadas em violaccedilatildeo do direito comunitaacuterio deva obrigatoriamente ser assegurada pelo proacuteprio Estado-Membro para que se achem cumpridas as suas obri-gaccedilotildees comunitaacuterias (hellip) 31 Tal eacute igualmente vaacutelido para os Estados-Membros com ou sem estrutura federal em que determinadas tarefas legislativas ou administrativas satildeo assumidas de forma descentralizada por autarquias dotadas de alguma autonomia ou por qualquer outro organismo de direito puacuteblico juridicamente distinto do Estado Em tais Estados-Membros a reparaccedilatildeo dos prejuiacutezos causados aos particulares por medidas de ordem interna adotadas com violaccedilatildeo do direito comunitaacuterio por um organismo de direito puacuteblico pode pois ser por este garantidardquo) Conseil drsquoEacutetat 6 oct 2000 Min Inteacuterieur cCme de Saint-Florent e a nordm 205959 in httpswwwlegifrancegouvfraffichJuriAdmindoidTexte=CETATEXT000008084576 (uacuteltimo acesso em 10102017)

89 Adriano Giovannelli ldquoVincoli europei e decisione di bilanciordquo cit p 942

90 Isabel Celeste Fonseca observa ldquoQuanto agraves outras formas de tutela a possi-bilidade do seu acolhimento numa eventual futura lei de tutela natildeo dispensa uma preacutevia resposta agrave dimensatildeo e significado do conceito de tutela um conceito que se apura numa leitura conjunta de vaacuterias fontes de Direitordquo [ldquoA intervenccedilatildeo do Estado nas Autarquias Locais comedida ou sem medida(s)rdquo in Estudos em Comemoraccedilatildeo dos 20 anos da Escola de Direito da Universidade do Minho Maacuterio Ferreira Monte e outros (comissatildeo organiza-dora) Coimbra Coimbra Editora 2014 p 343


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Em geral o relacionamento entre o Estado e as autarquias locais eacute hoje jaacute diferente passou a refletir exigecircncias de consulta91 de coorde-naccedilatildeo92 de ldquomonitorizaccedilatildeo e acompanhamentordquo93 e de prestaccedilatildeo de in-

Em relaccedilatildeo ao artigo 8ordm da Carta Europeia da Autonomia Local o Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government explica ldquoThe provisions are above all relevant to the philosophy of supervision normally associated with the controcircle de tutelle which have long been the tradition in a number of countriesrdquo Alude pois a um controlo que natildeo eacute de tutela (httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016800ca437)

91 Na Recomendaccedilatildeo 323 (2012) de 22 de marccedilo de 2012 do Congresso dos Po-deres Locais e Regionais do Conselho da Europa sobre a democracia local e regional em Portugal no ponto 6 ldquohellip le Congregraves demande au Comiteacute des Ministres drsquoinviter les autoriteacutes portugaises agrave a ameacuteliorer le processus de consultation en institutionnalisant la consul-tation systeacutematique preacutealable et en temps utile avec les associations drsquoinstances reacutegionales et autonomes sur les questions concernant directement les autoriteacutes locales et reacutegionales en particulier les reacuteformes actuelles lieacutees agrave ces collectiviteacutes en vue de convenir de lignes directrices communes sur la consultationrdquo ndash disponiacutevel in httpswcdcoeintViewDocjspid=1919823ampSite=COE Destaca-se bem assim a previsatildeo no regime financeiro das au-tarquias locais no contexto do princiacutepio da coordenaccedilatildeo entre financcedilas locais e financcedilas do Estado da audiccedilatildeo das autarquias locais ldquoantes da preparaccedilatildeo do Programa de Estabilidade e Crescimento e da Lei do Orccedilamento do Estado nomeadamente quanto agrave sua participaccedilatildeo nos recursos puacuteblicos e agrave evoluccedilatildeo do montante global da diacutevida total autaacuterquicardquo (artigo 11ordm nordm 2 da Lei nordm 732013 de 3 de setembro ndash Lei das Financcedilas Locais)

92 O Congresso dos Poderes Locais e Regionais referiu na recomendaccedilatildeo citada a necessidade de instituir um ldquocomiteacute nacional para a estabilidade que integre eleitos locais a fim de racionalizar os objetivos e os procedimentos orccedilamentais e garantir assim na maior medida possiacutevel o respeito dos compromissos nacionais europeus e internacio-nais e a cooperaccedilatildeo mais harmoniosa entre os diferentes niacuteveis de administraccedilatildeordquo [ponto 6 aliacutenea g)] Destaca-se a criaccedilatildeo do Conselho de Coordenaccedilatildeo Financeira que integra na sua composiccedilatildeo dois representantes da Associaccedilatildeo Nacional de Municiacutepios Portugueses e dois representantes da Associaccedilatildeo Nacional de Freguesias [artigo 12ordm nordm 1 aliacuteneas g) e h) da Lei nordm 732013] ao qual cabe a ldquocoordenaccedilatildeo entre financcedilas locais e financcedilas do Estado te[ndo] especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o Paiacutes e a necessidade de atingir os objetivos e metas orccedilamentais traccedilados no acircmbito das poliacuteticas de convergecircncia a que Portugal se tenha vinculado no seio da Uniatildeo Europeiardquo (artigo 11ordm nordm 1 da Lei nordm 732013)

93 Artigo 7ordm nordm 1 do Decreto-Lei nordm 302015 de 12 de fevereiro (regime de de-legaccedilatildeo de competecircncias nos municiacutepios e entidades intermunicipais no domiacutenio de fun-ccedilotildees sociais) ldquoO contrato interadministrativo estabelece mecanismos de monitorizaccedilatildeo e acompanhamento da evoluccedilatildeo da respetiva execuccedilatildeo de forma a garantir a adequaccedilatildeo do modelo de descentralizaccedilatildeo adotado e o cumprimento dos niacuteveis de qualidade dos serviccedilos puacuteblicos prestadosrdquo de acordo com os indicadores estipulados no contrato

Eacute tambeacutem de monitorizaccedilatildeo do setor empresarial local (pela Unidade Teacutecnica de


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formaccedilatildeo94 (sendo muacuteltiplas as normas legais que preveem deveres de

informaccedilatildeo das autarquias locais com consequecircncias muito negativas no

caso de natildeo serem cumpridos95)96

3 Conclusotildees

Em siacutentese importa ter presente o seguinte quando se fala de auto-

nomia local

1 A poliacutetica de coesatildeo favorecendo a afirmaccedilatildeo da autonomia das

autarquias locais depotildee contra uma ldquovisatildeo isoladardquo desta no contexto

estadual e europeu

Acompanhamento e Monitorizaccedilatildeo do Sector Puacuteblico Empresarial) que se fala no artigo 66ordm do Decreto-Lei nordm 1332013 de 3 de outubro cf v g artigo 4ordm nordm 1 aliacuteneas k) e p) do Decreto Regulamentar nordm 12014 de 10 de fevereiro

94 Antoacutenio Cacircndido de Oliveira advoga um ldquodever de informaccedilatildeo por parte das autarquias locais dirigido aos oacutergatildeos de tutela que abrange pelo menos as decisotildees mais importantesrdquo que permitisse um diaacutelogo entre a Administraccedilatildeo estadual ou regional autoacute-noma e as autarquias locais (Direito das Autarquias Locais 2ordf ed 2013 p 235)

95 Entre outros haacute que ter presente i) os deveres de informaccedilatildeo no acircmbito do Sistema de Informaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo do Estado (Lei nordm 572011 de 28 de novembro considerada na versatildeo atualizada) ii) deveres de informaccedilatildeo no acircmbito da Lei das Finan-ccedilas Locais (Lei nordm 732013 de 3 de setembro considerada na versatildeo atualizada) iii) e os deveres de informaccedilatildeo no acircmbito do regime juriacutedico da atividade empresarial local (Lei nordm 502012 de 31 de agosto considerada na versatildeo atualizada) A falta de cumprimento dos deveres de informaccedilatildeo em geral importa a retenccedilatildeo de transferecircncias financeiras do Estado para as autarquias ateacute agrave comunicaccedilatildeo da informaccedilatildeo devida

96 Deveres de informaccedilatildeo que na expressatildeo do artigo 117ordm aliacutenea r) da Cons-tituiccedilatildeo italiana datildeo corpo a uma ldquocoordenaccedilatildeo informativa estatiacutestica e informaacutetica dos dados das administraccedilotildees estadual regional e localrdquo ndash disponiacutevel em httpswwwsenatoit1025sezione=136amparticolo_numero_articolo=117 (uacuteltimo acesso em 29092017) So-bre a relevacircncia da prestaccedilatildeo e coordenaccedilatildeo de informaccedilatildeo num ldquoquadro de autonomiasrdquo ver Francesco Merloni ldquoLa leale collaborazione nella repubblica delle autonomierdquo in Diritto Pubblico nordm 3 2002 settembre-dicembre pp 857-859


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2 A autonomia das autarquias locais amplia-se e complexifica-se i) tem de ser exercida num espaccedilo de governo multiniacutevel de diversidade e cruzamento de niacuteveis e escalas de intervenccedilatildeo territorial e de promoccedilatildeo das relaccedilotildees de cooperaccedilatildeo e de coordenaccedilatildeo e ii) acentua-se a sua fun-ccedilatildeo como instrumento de desenvolvimento ao serviccedilo das populaccedilotildees num quadro de reconciliaccedilatildeo entre condicionalidade e subsidiariedade

3 As reformas da Administraccedilatildeo local autaacuterquica ndash ao reforccedilarem as competecircncias das autarquias locais ao valorizarem as intervenccedilotildees intermunicipais e supramunicipais pelo reforccedilo das competecircncias e le-gitimidade das entidades intermunicipais e ao redefinirem as relaccedilotildees das autarquias com o Estado e as expressotildees de controlo por parte deste ndash vatildeo de encontro agraves exigecircncias da poliacutetica de coesatildeo


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A participaccedilatildeo dos cidadatildeos na tomada de decisotildees financeiras e orccedilamentais locais ndash em especial o orccedilamento participativo NOEL GOMES1

s1

Resumo Este artigo versa sobre a participaccedilatildeo dos cidadatildeos na to-

mada de decisotildees financeiras e orccedilamentos locais evidenciando as insu-

ficiecircncias dos mecanismos de democracia representativa e a importacircncia

de estes serem complementados com outros instrumentos que estimu-

lem e permitam a participaccedilatildeo da sociedade civil com destaque para o

orccedilamento participativo e para os desafios que o mesmo coloca

Palavras-chave Democracia democracia representativa democra-

cia participativa financcedilas puacuteblicas orccedilamento participativo

Abstract This article discusses citizenrsquos participation in financial de-

cision-making and local budgets underlying the limitations of represen-

1 Advogado e assistente convidado na Faculdade de Economia da Universi-dade do Porto


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tative democracy mechanisms and the importance to complement these

traditional mechanisms with other instruments that stimulate and allow

for participation of civil society highlighting in this context the participa-

tory budget its relevance and its challenges

Keywords Democracy representative democracy participatory de-

mocracy public finances participatory budget

Iacutendice 1 Delimitaccedilatildeo 2 Participaccedilatildeo e democracia 3 A de-

mocracia participativa 4 O orccedilamento participativo municipal

5 Balanccedilo e perspectivas

1 Delimitaccedilatildeo

Antes mesmo de nos debruccedilamos sobre a temaacutetica da participaccedilatildeo

na tomada de decisotildees financeiras e orccedilamentais e com o propoacutesito de o

delimitar impotildee-se comeccedilar por fazer alguns esclarecimentos

Em primeiro lugar para dizer que o tema da participaccedilatildeo seraacute analisa-

do fundamentalmente numa perspetiva local isto eacute abrangendo a rea-

lidade institucional das autarquias locais com especial destaque dentro

destas para os aspetos relacionados com os municiacutepios sem prejuiacutezo de

sempre que se considere pertinente se realizarem apontamentos relati-

vamente agrave outra categoria de autarquias locais as freguesias


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Em segundo lugar e sabendo que a participaccedilatildeo do ponto de vista

subjetivo pode ser perspetivada de formas distintas seraacute sobretudo pri-

vilegiada a anaacutelise da participaccedilatildeo como direito dos cidadatildeos23

Por uacuteltimo e conforme resulta do proacuteprio tiacutetulo do presente texto

a participaccedilatildeo quanto ao seu objeto seraacute analisada numa perspetiva

financeira centrada fundamentalmente na participaccedilatildeo dos cidadatildeos

no orccedilamento4 sem poreacutem olvidar a participaccedilatildeo noutras decisotildees fi-

nanceiras entendendo-se estas em sentido lato como as decisotildees que

estando relacionadas com o conceito de atividade financeira localmuni-

cipal e sujeitas ao princiacutepio da tipicidade orccedilamental5 implicam a arre-

cadaccedilatildeo de receitas e a realizaccedilatildeo de despesas com enfoque sobretudo

para este uacuteltimo segmento

2 A participaccedilatildeo tambeacutem pode ser analisada na perspetiva da relaccedilatildeo das autar-quias locais com o Estado em concreto como direito que aquelas tecircm de participaccedilatildeo nas decisotildees relativamente a todas as questotildees que diretamente lhes interesses o qual estaacute consagrado nos artigos 4ordm nordm 6 5ordm e 9ordm nordm 6 da Carta Europeia de Autonomia Local (doravante CEAL) e que eacute concretizado em mecanismos concretos e diretos de participa-ccedilatildeo como eacute o caso dos mecanismos previstos nos artigos 11ordm nordm 2 e 16ordm nordm 6 da Lei nordm 732013 de 3 de setembro que aprovou o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (doravante RJFAL) ou em mecanismos instrumentais como o di-reito agrave informaccedilatildeo previsto no artigo 19ordm do mesmo RJFAL A respeito da participaccedilatildeo das autarquias nos processos de decisatildeo nacionais v Ana Fernanda Neves A reorganizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo local autaacuterquica (disponiacutevel em httpswwwicjpptsitesdefaultfilespapersa_reorganizacao_da_administracao_local_autarquica_ana_nevespdf ndash consulta-do em 16 de julho de 2017)

3 Para uma aproximaccedilatildeo ao conceito de cidadatildeo cfr Antoacutenio Cacircndido de Olivei-ra A democracia local ndash aspetos juriacutedicos Coimbra Editora Coimbra 2005 p 27

4 Sobre o orccedilamento v em geral Antoacutenio L de Sousa Franco Financcedilas Puacuteblicas e Direito Financeiro I 4ordf ediccedilatildeo Almedina Coimbra 15ordf reimpressatildeo 2015 pp 335 ss Especi-ficamente sobre o orccedilamento das autarquias locais Joaquim Freitas da Rocha Direito Financei-ro Local ndash Financcedilas Locais 2ordf ediccedilatildeo CEJUR Coimbra Editora Coimbra 2014 pp 94 ss

5 Sobre este princiacutepio v Joaquim Freitas da Rocha Direito pp 124 ss


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2 Participaccedilatildeo e democracia

De uma forma geral a participaccedilatildeo surge associada agrave intervenccedilatildeo dos cidadatildeos de forma individual ou atraveacutes de grupos no processo de deci-satildeo de assuntos de interesse puacuteblico6

Eacute pois um conceito que estaacute intimamente relacionado com a demo-cracia7 ndash entendida de forma simplista como um ldquosistema de governo em que a fonte de poder reside no povo nos cidadatildeosrdquo8 ndash a qual no acircmbito local conhece diversas dimensotildees sendo diversificadas e hetero-geacuteneas as formas e os mecanismos de intervenccedilatildeo que a lei reserva aos cidadatildeos neste domiacutenio

Sem prejuiacutezo da presenccedila ainda que pontual e de forma limitada de mecanismos tiacutepicos de democracia direta9 e indireta10 a intervenccedilatildeo

6 Sobre a definiccedilatildeo de participaccedilatildeo v J Baptista Machado Participaccedilatildeo e des-centralizaccedilatildeo democratizaccedilatildeo e neutralidade na Constituiccedilatildeo de 76 Almedina Coimbra 1982 p 115 JJ Gomes Canotilho Direito Constitucional e Teoria da Constituiccedilatildeo 7ordf edi-ccedilatildeo Almedina Coimbra 2003 p 288

7 Sobre a definiccedilatildeo de democracia v JJ Gomes Canotilho Direito pp 287 ss Especificamente sobre a relaccedilatildeo de democracia com participaccedilatildeo v Antoacutenio Cacircndido de Oliveira A democracia p 30

8 Antoacutenio Cacircndido de Oliveira A democracia p 30

9 Nas palavras de Jorge Miranda na democracia direta os ldquocidadatildeos assumem diretamente o governo do Estado ou a condiccedilatildeo da sua poliacutetica e administraccedilatildeordquo (Artigo 2ordm in Jorge MirandaRui Medeiros Constituiccedilatildeo Portuguesa Anotada I 2ordf ediccedilatildeo Coimbra Editora Coimbra 2010 p 113) A este propoacutesito a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Portuguesa (doravante CRP) estabelece no nordm 2 do seu artigo 245ordm que ldquoa lei pode determinar que nas freguesias de populaccedilatildeo diminuta a assembleia de freguesia seja substituiacuteda pelo ple-naacuterio dos cidadatildeos eleitoresrdquo o que de acordo com o artigo 21ordm nordm 1 da Lei nordm 16999 de 18 de setembro se verifica ldquonas freguesias com 150 eleitores ou menosrdquo Cfr artigo 3ordm nordm 2 da CEAL

10 O referendo local eacute um mecanismo tiacutepico da democracia indireta estando pre-visto no artigo 240ordm CRP e na Lei Orgacircnica nordm 42000 de 2408 Contudo com relevacircncia para o caso cumpre notar que de acordo com o artigo 4ordm da referida lei orgacircnica as


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dos cidadatildeos nos assuntos de interesse puacuteblico local eacute assegurada funda-mentalmente atraveacutes de mecanismos de democracia representativa dos quais se destacam a existecircncia de oacutergatildeos representativos das comunidades locais11 e a regra do sufraacutegio direto secreto e perioacutedico como modo de de-signaccedilatildeo dos titulares desses oacutergatildeos12 sem olvidar naturalmente ldquoo plura-lismo partidaacuterio e a possibilidade de apresentaccedilatildeo de candidaturas natildeo soacute pelos partidos mas tambeacutem por intermeacutedio de cidadatildeos eleitoresrdquo13

A democracia representativa (e os seus mecanismos) pese embora as suas virtudes apresenta poreacutem algumas limitaccedilotildees justamente no que respeita agrave intervenccedilatildeo dos cidadatildeos14 Essas limitaccedilotildees resultam fundamentalmente do facto de o envolvimento ciacutevico se restringir ao perioacutedico e (temporalmente) espaccedilado exerciacutecio do direito de voto e de eleiccedilatildeo dos oacutergatildeos representativos15 o que faz com que aqueles perma-

questotildees e os atos de conteuacutedo orccedilamental tributaacuterio ou financeiro estatildeo excluiacutedas do acircmbito do referido local Sobre o referendo local v Antoacutenio Cacircndido de Oliveira Direito das Autarquias Locais 2ordf ediccedilatildeo Coimbra Editora Coimbra 2013 pp 167 ss Joseacute de Melo Alexandrino Direito das autarquias locais ndash Introduccedilatildeo princiacutepios e regime comum in Paulo OteroPedro Gonccedilalves Tratado de Direito Administrativo Especial IV Almedina Coimbra 2010 p 71 Carla Amado Gomes Referendo local o medo de existir Direito Regional e Local nordm 00 2007 pp 27 ss e da mesma autora O referendo local siacutentese problemaacutetica (disponiacutevel em httpswwwicjpptsitesdefaultfilesmedia351-190pdf ndash consultado em 16 de julho de 2017)

11 Cfr Artigo 235ordm nordm 2 244ordm e 250ordm da CRP

12 Cfr Artigo 113ordm da CRP

13 Joseacute de Melo Alexandrino Direito in Paulo OteroPedro Gonccedilalves Tratado de Direito Administrativo Especial p 71

14 Cfr J Baptista Machado Participaccedilatildeo pp 2-4

15 A este respeito jaacute escrevia JJ Rosseau (Du contrat Social Livre III ndash Chapitre XV Paris Garnier-Flammarion 1966 p 134 apud Antoacutenio Cacircndido Oliveira A democracia p 28) em 1762 que ldquoo povo inglecircs pensa ser livre ele engana-se completamente ele natildeo o eacute senatildeo durante a eleiccedilatildeo dos membros do parlamento logo que eles satildeo eleitos ele eacute es-cravo ele natildeo eacute nadardquo No mesmo sentido escreveu JJ Gomes Canotilho (Brancosos e in-terconstitucionalidade ndash Itineraacuterios dos discursos sobre a histoacuteria constitucional 2ordf ediccedilatildeo


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neccedilam numa situaccedilatildeo passiva ateacute agraves eleiccedilotildees subsequentes no que eacute agravado pelo crescente distanciamento dos eleitores aos eleitos

A este propoacutesito e sintomaacutetico do ponto a que se chegou fala-se mesmo numa crise da democracia representativa16 e portanto na neces-sidade de suprir a distacircncia entre o poder e os cidadatildeos ou numa outra perspetiva na aproximaccedilatildeo destes uacuteltimos aos oacutergatildeos de decisatildeo o que passa desde logo pela superaccedilatildeo ou substituiccedilatildeo de uma administraccedilatildeo autoritaacuteria por uma administraccedilatildeo participada17 e por um maior envolvi-mento dos cidadatildeos isto eacute por uma cidadania mais ativa mais partici-pativa informada e responsaacutevel O que apresenta inegaacuteveis vantagens seja por i) promover a autorrealizaccedilatildeo e a integraccedilatildeo social dos cidadatildeos mas tambeacutem por ii) propiciar aos governantes informaccedilatildeo essencial para a boa gestatildeo iii) permitindo a adequaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas agraves neces-sidades e expetativas das pessoas (e com isso melhorar a qualidade de

Almedina Coimbra 2012 p 308) que ldquoeacute sabido que em certas correntes de pensamento a democracia direta eacute o oposto da democracia representativa Nesta uacuteltima o povo pensa ser livre mas limita-se a eleger todos os 4 5 7 9 anos os seus representantes no Parlamento ou na chefia do Estado Na democracia direta ao inveacutes o povo exerceraacute de forma perma-nente e direta o poder poliacuteticordquo

16 Cfr Marco Caldeira Nos 40 anos da Constituiccedilatildeo maturidade ou decrepitu-de do sistema poliacutetico e-Puacuteblica [online] 2016 vol 3 n3 pp 72 ss (disponiacutevel httpwwwscielomecptpdfepubv3n3v3n3a05pdf consultado em 17 de julho de 2017) Neacutelson Dias Twenty-five years of participatory budgets in the world a new social and po-litical movement in Neacutelson Dias Hope for democracy ndash 25 years of participatory bud-geting worldwide disponiacutevel em httpwwwportugalparticipaptupload_foldertable_data4502b693-3a6c-46b6-95d8-a8705d6dde17filesOP25Anos-EN-20maio2014pdf consultado em 17 de julho de 2017 Marta Nunes da Costa Do estado-naccedilatildeo agrave cidade como espaccedilo de democracia anaacutelise comparada das experiecircncias de orccedilamento participa-tivo em Cascais e Brusque in Paulo Trigo Pereira et al Autarquias Locais ndash democracia governaccedilatildeo e financcedilas Almedina Coimbra 2016 p 310

17 Jorge Miranda Artigo 2ordm in Jorge MirandaRui Medeiros Constituiccedilatildeo Por-tuguesa Anotada I p 113 JJ Gomes CanotilhoVital Moreira Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Portuguesa Anotada I 4ordf ediccedilatildeo Coimbra Editora Coimbra 2014 p 666


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vida na cidade) iv) facilitando a boa execuccedilatildeo das decisotildees e programas da Administraccedilatildeo v) promovendo a sintonia da atuaccedilatildeo dos poderes puacute-blicos com as aspiraccedilotildees dos cidadatildeos (responsiveness)18 e dessa forma vi) contribuindo para o reforccedilo da credibilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas e qualidade da democracia19

Esta tendecircncia de maior envolvimento dos cidadatildeos eacute particularmen-te intensa quando estatildeo em causa mateacuterias financeiras pois se por um lado eacute verdade que os cidadatildeos tecircm o dever fundamental de pagar im-postos natildeo eacute menos certo que por outro lado e em contrapartida desse dever tambeacutem lhes assiste o direito de exigir que os cocidadatildeos paguem os impostos devidos e que o Estado os cobre para aleacutem de que tecircm tam-beacutem o direito de exigir do proacuteprio Estadoadministraccedilatildeo puacuteblica uma boa gestatildeo dos dinheiros puacuteblicos

Esta questatildeo eacute extremamente atual visto que em resultado da cri-se econoacutemica e financeira que assolou o nosso paiacutes e do custo que a mesma implicou20 assistimos agrave emergecircncia de uma consciecircncia coletiva ciacutevica relativamente agraves financcedilas puacuteblicas Queremos com isto dizer que presentemente as pessoas mais do que nunca se preocupam com as fi-nanccedilas puacuteblicas e com a necessidade de estas se manterem num niacutevel de sustentabilidade natildeo apenas para a geraccedilatildeo presente (preocupaccedilatildeo ego-iacutesta) mas tambeacutem para as geraccedilotildees vindouras (preocupaccedilatildeo altruiacutesta)

18 Sobre este tema v JJ Gomes Canotilho Brancosos p 334 Paulo Nogueira da Costa Estado democracia impostos e cidadania fiscal Revista de Financcedilas Puacuteblicas e Direito Fiscal Ano 8 Nuacutemero 2 Veratildeo pp 69-72

19 Em geral sobre as vantagens da participaccedilatildeo v J Baptista Machado Participa-ccedilatildeo pp 37-39

20 Sobre o impacto da crise econoacutemico-financeira no Estado e nas financcedilas puacute-blicas v Joaquim Freitas da RochaNoel Gomes Da responsabilidade financeira Scientia Iuridica Tomo LXI nordm 329 Mai-Ago 2012 pp 293-322


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Na verdade as pessoas relativamente agraves financcedilas puacuteblicas manifestam sentimentos diversificados (mas entre eles relacionados) i) em primeiro lugar um sentimento de pertenccedila e de propriedade das financcedilas puacutebli-cas ii) em segundo lugar e como resultado da tomada de consciecircncia da ldquopropriedaderdquo (coletiva) das financcedilas puacuteblicas emerge um sentimento de responsabilidade no sentido de que os cidadatildeos natildeo se podem alhear da gestatildeo financeira puacuteblica antes devendo desempenhar neste acircmbito um papel ativo de permanente vigilacircncia e tambeacutem de exigecircncia (e uma exigecircncia cada vez maior) relativamente aos agentes a quem eacute confiada a gestatildeo dos dinheiros puacuteblicos21 A este respeito fala-se tambeacutem do surgi-mento de uma cultura de accountability na atividade financeira puacuteblica22

Ora dadas as limitaccedilotildees e insuficiecircncias da democracia representa-tiva este maior envolvimento dos cidadatildeos e a sua maior exigecircncia e interesse sobre a gestatildeo dos assunto de interesse puacuteblico implica que lhes seja reconhecido um estatuto juriacutedico que bem vistas as coisas natildeo se limite ao (mero) direito de voto e que ao inveacutes lhes sejam atribuiacutedos outros direitos de intervenccedilatildeo enfim e para o que aqui releva de partici-paccedilatildeo nos assuntos de interesse puacuteblico local

3 A democracia participativa

Eacute indesmentiacutevel que no que respeita agrave intervenccedilatildeo dos cidadatildeos nos assuntos de interesse puacuteblico local os mecanismos de democracia re-presentativa ocupam um lugar relevante no nosso ordenamento juriacutedico

21 Cfr Noel Gomes Sustainability and Public Finances in the Time of Austerity in Lech W Zacher Tecnology Society and Sustainability ndash Selected Concepts Issues and Cases Springer 2017 p 434

22 Cfr Eduardo Paz Ferreira Ensinar Financcedilas Puacuteblicas numa Faculdade de Direi-to Almedina Coimbra 2005 pp 167-168


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Todavia em complemento daqueles mecanismos23 foram sendo criados outros mecanismos ndash ditos de democracia participativa24 ndash que permitem que os cidadatildeos intervenham individualmente ou atraveacutes de organizaccedilotildees sociais ou profissionais nas tomadas de decisatildeo das instacircn-cias do poder e que o faccedilam de forma mais intensa ou pelo menos de forma ldquomais frequente do que o voto de tantos em tanos anos ou mais proacuteximo dos problemas concretos das pessoasrdquo2526

No acircmbito local esses mecanismos existem e satildeo ateacute relativamente diversificados podendo ser agrupados da seguinte forma i) em primeiro lugar podem-se distinguir os mecanismos imperativos dos facultativos estando os primeiros previstos e impostos pela lei ao contraacuterio dos se-

23 Neste sentido Jorge Miranda Artigo 2ordm in Jorge MirandaRui Medeiros Constituiccedilatildeo Portuguesa Anotada I pp 112 e ss JJ Gomes CanotilhoVital Moreira Constituiccedilatildeo I p 289 Antoacutenio Cacircndido de Oliveira A democracia p 30 Joseacute de Melo Alexandrino Direito das autarquias locais in Paulo OteroPedro Gonccedilalves Tratado de Direito Administrativo Especial p 74

24 Cfr Artigo 2ordm 9ordm aliacutenea c) e 48ordm da CRP

25 Sobre o conceito de democracia participativa v Jorge Miranda Artigo 2ordm in Jorge MirandaRui Medeiros Constituiccedilatildeo Portuguesa Anotada I p 113 JJ Gomes Canoti-lhoVital Moreira Constituiccedilatildeo I p 212 Joseacute de Melo Alexandrino Direito das Autarquias Locais in Paulo OteroPedro Gonccedilalves Tratado de Direito Administrativo Especial p 74

26 Os cidadatildeos tambeacutem tecircm sido convocados ndash para natildeo dizer mesmo compeli-dos ndash para outros tipos de participaccedilatildeo como fiscais da proacutepria atuaccedilatildeo da administraccedilatildeo puacuteblica Referimo-nos em concreto agrave disciplina estabelecida no artigo 9ordm nordm 2 da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (doravante LCPA) que numa loacutegica de privati-zaccedilatildeo das funccedilotildees de controlo faz recair sobre os agentes econoacutemicos a ldquoobrigaccedilatildeordquo ndash ou mais corretamente o oacutenus ndash de verificaccedilatildeo de um aspeto formal da assunccedilatildeo do compro-misso (identificaccedilatildeo do emitente aposiccedilatildeo do nuacutemero de compromisso vaacutelido e sequen-cial) sob pena de natildeo poderem reclamar do Estado ou das entidades puacuteblicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento Sobre este mecanismo e os problemas que o mesmo coloca inclusive do ponto de vista constitucional v Joaquim Freitas da Rocha et al Lei dos compromissos dos pagamentos em atraso Coimbra Edi-tora 2012 pp 98 ss e Hugo Flores da Silva Principais consequecircncias da violaccedilatildeo da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso Direito Regional e Local nordm 20 outubrodezembro de 2012 pp 41-42


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gundos cuja existecircncia eacute facultativa eventual dependente portanto da vontade dos decisores locais ii) em segundo lugar dentro dos mecanis-mos imperativos podem-se distinguir os mecanismos diretos dos indi-retos ou instrumentais sendo os primeiros os que permitem uma inter-venccedilatildeo imediata dos cidadatildeos ao passo que os segundos relacionados sobretudo com a prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo se destinam fundamental-mente a criar condiccedilotildees para que os primeiros possam ser efetivamente exercidos

Comeccedilando pelos mecanismos imperativos e dentro destes pelos diretos e especificamente locais27 (ainda que natildeo especificamente finan-ceiros) a lei permite desde logo que os cidadatildeos participem em ses-sotildeesreuniotildees dos oacutergatildeos municipais (assembleia e cacircmara municipal) e confere-lhes o direito potestativo de requerer a convocaccedilatildeo de ses-sotildees extraordinaacuterias da assembleia municipal28 Na verdade estabelece o RJAL no seu artigo 49ordm nordm 1 que ldquoas sessotildees dos oacutergatildeos deliberativos satildeo puacuteblicas sendo fixado nos termos do regimento um periacuteodo para intervenccedilatildeo e esclarecimentos ao puacuteblicordquo Ainda relativamente agraves ses-sotildees extraordinaacuterias dos oacutergatildeos deliberativos nos casos em que sejam convocadas apoacutes requerimento de cidadatildeos o nordm 2 do artigo 47ordm do RJAL permite a participaccedilatildeo de dois representantes dos respetivos re-querentes nos termos a definir no regimento e sem direito de voto que poderatildeo ldquoapresentar sugestotildees ou propostas as quais seratildeo votadas se

27 Estamos portanto a excluir por serem de acircmbito geral os direitos de peticcedilatildeo e de accedilatildeo popular previstos respetivamente nos artigos 52ordm nordm 1 e nordm 3 da CRP

28 De acordo com o nordm 1 do artigo 28ordm do Regime Juriacutedico das Autarquias Locais das Entidades Intermunicipais e do Associativismo autaacuterquico (doravante RJAL aprovado pela Lei nordm 752013 de 12 de setembro) a assembleia municipal reuacutene em sessatildeo extra-ordinaacuteria por iniciativa do seu presidente da mesa ou apoacutes requerimento entre outros ldquode um nuacutemero de cidadatildeos eleitores inscritos no recenseamento eleitoral do municiacutepio equivalente a 5 do nuacutemero de cidadatildeos eleitores ateacute ao limite maacuteximo de 2500rdquo


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tal for deliberadordquo Relativamente aos oacutergatildeos executivos eacute permitida a participaccedilatildeo nas reuniotildees puacuteblicas as quais nos termos do artigo 49ordm nordm 2 do RJAL devem ser pelo menos uma por mecircs

Para aleacutem dos mecanismos diretos a lei preocupa-se tambeacutem com a criaccedilatildeo de condiccedilotildees para que a participaccedilatildeo dos cidadatildeos seja uma realidade Ora para que a participaccedilatildeo seja efetiva (e natildeo meramente formal) eacute necessaacuterio desde logo que ela seja esclarecida informada ou seja eacute preciso que o cidadatildeo (que participa ou que porventura pretenda participar) tenha acesso agrave informaccedilatildeo

Eacute certo que a lei confere em geral aos cidadatildeos o direito agrave infor-maccedilatildeo29 Contudo este direito de acesso agrave informaccedilatildeo do cidadatildeo tem especial incidecircncia em mateacuteria financeira (local) em resultado da consa-graccedilatildeo do princiacutepio da transparecircncia aplicado agrave atividade financeira das autarquias locais o qual de acordo com o nordm 1 do artigo 7ordm do RFAL se traduz num duplo dever por um lado um dever de divulgar aos cida-datildeos de forma acessiacutevel e rigorosa a informaccedilatildeo sobre a sua situaccedilatildeo financeira30 e por outro lado num dever de informaccedilatildeo muacutetua entre as autarquias locais e o Estado31

29 O direito a informaccedilatildeo pode ser vista numa dupla perspetiva como direito do cidadatildeo enquanto membro da comunidade interessado na res publica previsto no artigo 48ordm nordm 2 da CRP como direito do cidadatildeo enquanto particular interessado num proce-dimento da Administraccedilatildeo consagrado no 268ordm nordm 2 da CRP e desenvolvido nos artigos 82ordm e seguintes do Coacutedigo do Procedimento Administrativo (CPA) Neste sentido JJ Go-mes CanotilhoVital Moreira Constituiccedilatildeo I p 666

30 Entendida esta em sentido amplo abrangendo igualmente a informaccedilatildeo respei-tante agraves entidades participadas por autarquias locais e entidades supramunicipais que natildeo integrem o setor local bem como agraves concessotildees municipais e parcerias puacuteblico-privadas (Artigo 7ordm nordm 2 do RFAL)

31 Este dever de informaccedilatildeo muacutetua significa que as autarquias locais na sua rela-ccedilatildeo com o Estado tanto tecircm direitos como tambeacutem estatildeo sujeitas a determinados deveres Como exemplo dos primeiros podemos enunciar o direito que as autarquias tecircm de ser in-


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Especificamente sobre o dever de divulgaccedilatildeo de informaccedilatildeo aos ci-dadatildeos ou numa outra perspetiva sobre o direito destes uacuteltimos a essa mesma informaccedilatildeo e em concretizaccedilatildeo do referido princiacutepio da transpa-recircncia a lei obriga independentemente de pedido

a) Os municiacutepios a disponibilizarem quer em formato papel em local visiacutevel nos edifiacutecios da cacircmara e da assembleia municipal quer na paacutegina principal do respetivo siacutetio eletroacutenico informaccedilotildees relati-vas a aspetos financeiros (artigo 79ordm do RFAL)

b) O presidente da cacircmara municipal a apresentar na assembleia municipal para ser apreciada em cada uma das sessotildees ordinaacute-rias uma informaccedilatildeo escrita acerca da atividade e da situaccedilatildeo fi-nanceira do municiacutepio (artigo 25ordm nordm 2 aliacutenea c) do RJAL)32

c) Agrave publicaccedilatildeo das deliberaccedilotildees dos oacutergatildeos das autarquias locais bem como as decisotildees dos respetivos titulares destinadas a ter eficaacutecia externa (artigo 56ordm do RJAL)

formadas por parte do Estado (Autoridade Tributaacuteria) sobre os mais relevantes aspetos dos impostos locais (artigo 19ordm do RFAL) Como exemplo dos segundos podemos referir os in-contaacuteveis e diversificados deveres que recaem sobre as autarquias locais em mateacuteria finan-ceira fundamentalmente com o propoacutesito de controlo das financcedilas puacuteblicas locais que tecircm vindo a ser consagrados em diversos diplomas legais como as leis de orccedilamento do Estado decretos-leis de execuccedilatildeo orccedilamental e especificamente na LCPA Sobre estes deveres de informaccedilatildeo falando numa tendecircncia de reforccedilo v Joaquim Freitas da RochaNoel Gomes Da responsabilidade financeira pp 299-300 Em concreto sobre os deveres de informaccedilatildeo no contexto da LCPA v Joaquim Freitas da Rocha et al Lei dos compromissos dos paga-mentos em atraso pp 69 e ss Salientando a importacircncia da informaccedilatildeo financeira desig-nadamente para efeitos de controlo v Kristina Lundqvist Financial information of good quality in time and for multiple uses ndash the Swedish experience disponiacutevel em httpwwwbportugalptpt-PTOBancoeoEurosistemaEventosDocumentsPaper_Financial_informa-tion_of_good_quality20sep2013pdf ndash consultado em 16 de julho de 2017)

32 Da qual ldquodevem constar o saldo e o estado das diacutevidas a fornecedores e as reclamaccedilotildees recursos hieraacuterquicos e processos judiciais pendentes com indicaccedilatildeo da res-petiva fase e estadordquo (artigo 35ordm nordm 4 do RJAL)


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d) Agrave publicitaccedilatildeo dos contratos celebrados na sequecircncia de proce-dimento de ajuste direto (artigo 128ordm do Coacutedigo dos Contratos Puacuteblicos)

e) Agrave publicaccedilatildeo de benefiacutecios concedidos (Lei nordm 642013 de 27 de agosto)

Chegados a este ponto e em jeito de comentaacuterio relativamente aos mecanismos legais de participaccedilatildeo dos cidadatildeos nos assuntos locais po-demos dizer desde logo que no nosso ordenamento juriacutedico os me-canismos existentes satildeo de acircmbito geral isto eacute natildeo satildeo mecanismos especiacuteficos de participaccedilatildeo em decisotildees locais de cariz financeiro Quer isto dizer que a relativa amplitude da transparecircncia financeira natildeo tem uma correspondecircncia direta com os mecanismos diretos de participaccedilatildeo nesses mesmos domiacutenios Para aleacutem disso natildeo podemos deixar de ano-tar que os mecanismos previstos na lei (de acircmbito geral repita-se) satildeo a nosso ver relativamente residuais e limitados tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo

Por isso mesmo eacute que a par destes mecanismos legais tecircm vindo a surgir e a ser promovidas outras iniciativas que natildeo sendo impostas pela lei visam no essencial fomentar a participaccedilatildeo dos cidadatildeos como eacute o caso de consultas popularesinqueacuteritos populares33 a criaccedilatildeo de con-selhos municipais do provedor municipal e outras estruturas represen-tativas (normalmente com meras funccedilotildees consultivas) e realizaccedilatildeo de orccedilamentos participativos aos quais pela sua relevacircncia vamos dedicar o ponto subsequente

33 Que natildeo se confundem com as consultas puacuteblicas previstas na lei como eacute o caso a tiacutetulo exemplificativo da consulta puacuteblica prevista no artigo 101ordm do CPA


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4 O orccedilamento participativo municipal

41 Genericamente e pese embora as muacuteltiplas configuraccedilotildees e va-riantes que este instrumento pode apresentar34 podemos definir o orccedila-mento participativo municipal como um mecanismo direto de participa-ccedilatildeo no processo de elaboraccedilatildeo do orccedilamento municipal no qual a popu-laccedilatildeo discute e decide a alocaccedilatildeo ndash de uma parte ndash das verbas puacuteblicas35

Trata-se portanto de um mecanismo participativo por regra facul-tativo que tem por objeto um importante instrumento financeiro muni-cipal (o orccedilamento) e que de certo modo reinventa a relaccedilatildeo entre os poliacuteticos eleitos teacutecnicos e cidadatildeos na medida em que pelo menos em parte permite a integraccedilatildeo dos cidadatildeos no espaccedilo de decisatildeo poliacutetica36

A origem do orccedilamento participativo remonta ao Brasil no final da deacutecada de 80 do seacuteculo passado Em concreto a primeira experiecircncia do

34 Cfr Giovanni AllegrettiCarsten Herzberg Participatory budgets in Europe ndash between efficiency and growing local democracy p 5 disponiacutevel em httpsbaierlefileswordpresscom200706allegrettipdf -consultado em 16-07-2017

35 Para uma anaacutelise geral do orccedilamento participativo v Nazareacute da Costa Cabral A teoria do federalismo financeiro 2ordf ediccedilatildeo Almedina Coimbra 2015 pp 279-284 Para Yves Sintomer et al (Transnational Models of citizen participation the case of participatory budget in Neacutelson Dias Hope for democracy ndash 25 years of participatory budgeting worldwide 2014 p 29) os verdadeiros orccedilamentos participativos (em contraposiccedilatildeo com os denomina-dos pseudo orccedilamentos participativos) tecircm de preencher de forma cumulativa os seguintes criteacuterios 1) o orccedilamento participativo eacute um processo que convida os cidadatildeos a definirem a alocaccedilatildeo de dinheiros puacuteblicos geralmente escassos 2) eacute um processo realizado a niacutevel municipal 3) eacute um processo que exige permanecircncia no tempo pelo menos um ciclo anual 4) que pressupotildee poder deliberativo dos cidadatildeos 5) requer a prestaccedilatildeo de contas

36 Neste sentido Andreas NovyBernhard Leubolt Participatory budgeting in Porto Alegre Social Innovation and the Dialectial Relationship of State and Civil Society in Urban Studies Vol 42 nordm 11 p 2024 Marta Nunes da Costa Do estado-naccedilatildeo agrave cidade como espaccedilo de democracia anaacutelise comparada das experiecircncias de orccedilamento participa-tivo em Cascais e Brusque in Paulo Trigo Pereira et al Autarquias Locais ndash democracia governaccedilatildeo e financcedilas p 307


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orccedilamento participativo ocorreu na cidade brasileira de Porto Alegre em 1989 coincidindo com um periacuteodo politicamente conturbado de fim de regime ditatorial (militar) e transiccedilatildeo para um regime democraacutetico37 Natildeo obstante foram vaacuterios os fatores que contribuiacuteram para o surgimento desta iniciativa neste contexto (temporal e espacial) a comeccedilar desde logo pela Constituiccedilatildeo de 1988 denominada Constituiccedilatildeo Cidadatilde pro-gressiva e aberta agrave participaccedilatildeo dos cidadatildeos na vida poliacutetica Para esse resultado contribuiu tambeacutem o proacuteprio contexto especiacutefico de Porto Ale-gre o facto de ser uma cidade habitualmente dissidente em relaccedilatildeo ao governo central ter um niacutevel de vida acima da meacutedia das cidades brasi-leiras ser uma cidade com uma forte presenccedila de movimentos sociais e em especial do Partido Trabalhista que postulava por uma maior par-ticipaccedilatildeo dos cidadatildeos o qual aliaacutes ganhou as eleiccedilotildees locais de 1988

Depois da implementaccedilatildeo do orccedilamento participativo em Porto Ale-gre inspirados por este modelo e influenciados pelos seus resultados positivos seguiu-se uma fase de expansatildeo desta iniciativa primeiro no Brasil (de 1989 a 2000) e sobretudo a partir de 2000 na Ameacuterica do Sul e na Europa (e de forma mais limitada na Aacutefrica e na Aacutesia)38 com algumas variantes e necessariamente adaptaccedilotildees agrave realidade local em funccedilotildees dos diferentes fatores sociais poliacuteticos e econoacutemico-financeiros39

37 Para mais desenvolvimentos relativamente ao orccedilamento participativo de Porto Alegre v Yves Sintomer et al in Anja RoumlckeCarsten Herzberg Participatory Budgeting in Europe - democracy and public governance Routledge 2016 pp 11 ss Boaventura Sousa Santos Democracia e participaccedilatildeo ndash o caso do orccedilamento participativo de Porto Alegre Afrontamento 2002 Marta Nunes da Costa Constituiccedilatildeo democracia e orccedilamento parti-cipativo ndash perspetiva comparada entre Brasil e Portugal in Revista da Faculdade de Direito UFMG Belo Horizonte nordm 59 juldez 2011 pp 258 ss

38 Para uma anaacutelise das experiecircncias do orccedilamento participativo na Europa v Giovanni AllegrettiCarsten Herzberg Participatory pp 6 ss

39 A doutrina tende a agrupar a expansatildeo do orccedilamento participativo em diferen-


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Os ventos do Brasil40 tambeacutem chegaram a Portugal registando-se em 2003 o primeiro orccedilamento participativo no Municiacutepio de Palmela ao que se seguiu a sua disseminaccedilatildeo pelo paiacutes sobretudo nas autarquias locais (municiacutepios mas tambeacutem nas freguesias) movimento que mais recentemente se estendeu a outras instituiccedilotildees da administraccedilatildeo puacute-blica designadamente institutos puacuteblicos e ateacute ao proacuteprio Estado que inspirado no modelo autaacuterquico e numa iniciativa pioneira a niacutevel mun-dial criou um orccedilamento participativo de dimensatildeo nacional denomi-nado Orccedilamento Participativo Portugal41 definido como ldquouma forma de democracia participativa facultando aos cidadatildeos o poder de decisatildeo direta sobre a utilizaccedilatildeo de verbas puacuteblicasrdquo

42 Feito este enquadramento debrucemo-nos agora sobre a realida-de do orccedilamento participativo em Portugal em particular nos municiacutepios

Em primeiro lugar impotildee-se comeccedilar por dizer que o mecanismo do orccedilamento participativo municipal natildeo estaacute especificamente previsto na

tes fases A tiacutetulo exemplificativo Neacutelson Dias (Twenty-five years of participatory budgets in the world a new social and political movement in Neacutelson Dias Hope for democracy ndash 25 years of participatory budgeting worldwide 2014 p 24) fala a este respeito em duas fases da expansatildeo do orccedilamento participativo a primeira fase de disseminaccedilatildeo da inicia-tiva noutras latitudes ao que se seguiu uma fase que se teraacute iniciado em 20072008 de consolidaccedilatildeo e criaccedilatildeo de redes nacionais e internacionais de partilha de experiecircncias e realizaccedilatildeo de iniciativas de promoccedilatildeo do orccedilamento participativo Por sua vez Yves Cab-bannes (Participatory budgeting a significant contribution to participatory democracy in EnvironmentalampUrbanization Vol 16 nordm 1 April 2004 p 29) fala apenas em 3 fases

40 Ou o ldquoregresso das caravelasrdquo como lhe chamam Yves Sintomer et al (Trans-national Models of citizen participation the case of participatory budget in Neacutelson Dias Hope for democracy ndash 25 years of participatory budgeting worldwide p 34)

41 O Orccedilamento Participativo Portugal estaacute regulamentado no artigo 3ordm Lei de Orccedilamento do Estado de 2017 na Resoluccedilatildeo CM nordm 252017 e no artigo 13ordm do Decreto--Lei nordm 252017 de 3 de marccedilo


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lei no sentido de que natildeo se vislumbra na lei nenhum normativo que tenha por objeto este mecanismo designadamente definindo as regras que lhe satildeo aplicaacuteveis Poreacutem isto natildeo quer dizer que lhe falte base legal ou ateacute mesmo que o orccedilamento participativo seja ilegal A nosso ver natildeo eacute esse o caso pois quanto mais natildeo seja o orccedilamento participativo en-contra o seu fundamento nos princiacutepios da participaccedilatildeo e democraacutetico cristalizados nos artigos 2ordm 9ordm aliacutenea c) e 48ordm da CRP

A falta de regras que disciplinem o orccedilamento participativo natildeo eacute po-reacutem irrelevante E natildeo eacute irrelevante pela simples razatildeo de que pela na-tureza do mecanismo que envolve a participaccedilatildeo dos cidadatildeos agravado pelo facto de ter por objeto um bem escasso (como eacute o caso dos dinheiros puacuteblicos) existindo como que uma espeacutecie de competiccedilatildeo essas regras tecircm de existir e portanto tecircm ser definidas designadamente no que res-peita ao respetivo procedimento como a legitimidade a oportunidade e forma de participaccedilatildeo e a articulaccedilatildeo com o proacuteprio procedimento de ela-boraccedilatildeo do orccedilamento previsto na lei ndash do qual o procedimento do orccedila-mento participativo constitui uma espeacutecie de subprocedimento

Ora na ausecircncia de uma disciplina comum definida por lei satildeo os proacuteprios municiacutepios que concebem o seu modelo de orccedilamento parti-cipativo e definem as regras pelas quais este se pauta as quais a nosso ver pela sua natureza em particular por produzirem efeitos externos assumem a natureza de regulamentos administrativos42 aplicando-se portanto o respetivo regime legal43

42 Artigo 135ordm do CPA

43 Da pesquisa que fizemos constatamos que os municiacutepios tanto adotam a desig-naccedilatildeo ldquonormas de participaccedilatildeordquo (como eacute o caso de Cascais) como ldquoregulamento do orccedila-mento participativordquo (como eacute o caso de Mirandela e de Ovar) verificando-se que na gene-ralidade das situaccedilotildees se encontram evidecircncias da aplicaccedilatildeo da disciplina do CPA relativa aos regulamentos municipais e de aprovaccedilatildeo pelas assembleias municipais


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Sendo cada um dos municiacutepios a desenhar o seu orccedilamento partici-pativo eacute pois natural natildeo exista um modelo uacutenico de orccedilamento mas sim uma diversidade de modelos que se vatildeo ajustando em funccedilatildeo dos diferentes contextos econoacutemicos poliacuteticos e sociais em que vatildeo sendo implementados Natildeo obstante esta diversidade de modelos existentes ainda assim eacute possiacutevel descortinar uma certa matriz comum nos orccedila-mentos participativos municipais tanto nos aspetos materiaissubstanti-vos como nos aspetos procedimentaisadjetivos

Comeccedilando pelos primeiros cumpre desde logo salientar que o or-ccedilamento participativo em termos de abrangecircncia natildeo se confunde com o orccedilamento municipal visto que este uacuteltimo natildeo eacute objeto de partici-paccedilatildeo na sua totalidade Na verdade nos orccedilamentos participativos a intervenccedilatildeo dos cidadatildeos estaacute confinada a um segmento do orccedilamento municipal em concreto agrave despesa excluindo-se portanto a componen-te das receitas44 E mesmo relativamente agrave despesa a participaccedilatildeo soacute incide sobre uma parcela da despesa global do orccedilamento (e normal-mente uma pequena parte) que eacute definida pelo oacutergatildeo executivo45

Por outro lado importa tambeacutem salientar que a participaccedilatildeo dos ci-dadatildeos no orccedilamento municipal tem vindo a assumir no essencial uma dimensatildeo deliberativa (apresentaccedilatildeo discussatildeo e votaccedilatildeo de propostas) Contudo pese embora a participaccedilatildeo tenha um carater deliberativo im-potildee-se esclarecer que natildeo satildeo os cidadatildeos que aprovam o orccedilamento mesmo na parte abrangida pelo orccedilamento participativo pois esta eacute uma

44 Ateacute porque algumas delas por imposiccedilatildeo constitucional e legal satildeo indisponiacuteveis

45 E que corresponde a parte da despesa discricionaacuteria (por oposiccedilatildeo agrave despesa obri-gatoacuteria isto eacute a despesa imposta por lei ou comprometida por via de ato ou contrato) e por regra a despesa de capital Neste sentido Brian Wampler A Guide to Participatory Budgeting in Anwar Shah Participatory Budgeting World Bank Washington DC 2007 p 35


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competecircncia que nos termos da lei cabe agrave assembleia municipal46 Quer isto dizer que num orccedilamento participativo o que os cidadatildeos fazem eacute basicamente numa espeacutecie de um concurso de ideias que tem lugar num subprocedimento do procedimento orccedilamental propor discutir e selecionar as propostas que eles proacuteprios apresentaram as quais ndash por regra por vinculaccedilatildeo assumida nas normas de participaccedilatildeo ndash seratildeo inte-gradas pelo oacutergatildeo executivo na proposta de orccedilamento subsequente47

Relativamente aos aspetos de ordem procedimental importa notar que o orccedilamento participativo pressupotildee um procedimento que no que respeita agraves decisotildees que sejam tomadas por oacutergatildeos da administraccedilatildeo puacute-blica se afigura como sendo um procedimento administrativo e que se carateriza por uma certa complexidade Desde logo por estar em causa um procedimento que natildeo se extingue com a seleccedilatildeo das propostas nem com a aprovaccedilatildeo do orccedilamento abrangendo tambeacutem uma fase poste-rior de execuccedilatildeo orccedilamental ndash e portanto de execuccedilatildeo das referidas propostas ndash numa loacutegica ndash que eacute de aplaudir ndash de controlo e de prestaccedilatildeo de contas aos cidadatildeos O procedimento dos orccedilamentos participativos apresenta pois no geral dois ciclos um primeiro que denominamos de definiccedilatildeo orccedilamental e um segundo momento dito de execuccedilatildeo orccedila-mental Contudo a complexidade procedimental dos orccedilamentos par-ticipativos natildeo se limita agrave existecircncia destas duas fases sendo tambeacutem tributaacuteria da multiplicidade de etapas que integram aquelas fases em especial a primeira que eacute por natureza a fase mais intensa e alargada do ponto de vista participativo

46 Artigo 25ordm nordm 1 aliacutenea a) do RJAL

47 Ou no caso de o procedimento do orccedilamento participativo ocorrer durante a fase de execuccedilatildeo do proacuteprio orccedilamento municipal seratildeo executadas com base no orccedila-mento aprovado


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O primeiro ciclo localiza-se a montante da aprovaccedilatildeo do orccedilamento municipal e traduz-se no essencial no procedimento de apresentaccedilatildeo de propostas de anaacutelise teacutecnica das mesmas e de seleccedilatildeo pelos cida-datildeos Em concreto este ciclo pode englobar diversas etapas a comeccedilar pela proacutepria preparaccedilatildeo do processo incluindo a definiccedilatildeo do montante a disponibilizar e das regras a observar (habitualmente tendo por base o balanccedilo do anterior orccedilamento participativo) ao que se seguiraacute a re-colha de propostas (presencialmente atraveacutes da realizaccedilatildeo de sessotildees de participaccedilatildeo ou com recurso agraves novas tecnologias48) debate entre os cidadatildeos e eleiccedilatildeo das propostas em condiccedilotildees de avanccedilar para anaacutelise teacutecnica Nesta fase as propostas satildeo alvo de um escrutiacutenio a realizar pelos serviccedilos municipais em funccedilatildeo dos criteacuterios de elegibilidade de-finidos normalmente de natureza legal e teacutecnica49 Apoacutes esta anaacutelise eacute elaborada uma lista (provisoacuteria) de propostas aprovadas e natildeo aprova-das a qual eacute publicitada e submetida a apreciaccedilatildeo dos interessados50 De seguida tem lugar uma fase de reanaacutelise teacutecnica e decisatildeo final das propostas (aprovadas e natildeo aprovadas) que transitam para a fase de vo-

48 As quais tecircm assumido um papel fundamental agrave medida que aumenta partici-paccedilatildeo e sobretudo nas grandes cidades Cfr Benjamin R Barber If Mayors Ruled The World ndash Disfunctional Nations Rising Cities Yale University Press 2013 p 308

49 A tiacutetulo exemplificativo eacute habitual determinar-se que satildeo consideradas ele-giacuteveis as propostas que se insiram no quadro de atribuiccedilotildees e competecircncias municipais que respeitem as normas legais e regulamentares em vigor que sejam compatiacuteveis com os instrumentos de gestatildeo territorial que natildeo excedam o valor alocado ao orccedilamento e natildeo estejam previstas no plano de atividades e orccedilamento municipal

50 A nosso ver a decisatildeo de aprovaccedilatildeonatildeo aprovaccedilatildeo das propostas pode reves-tir a natureza de ato administrativo o que significa que estaraacute sujeita agrave disciplina do CPA podendo tambeacutem ser sindicada judicialmente mediante aplicaccedilatildeo do Coacutedigo de Proces-sos nos Tribunais Administrativos Como consequecircncia o projeto de decisatildeo das propostas aprovadasnatildeo aprovadas encerrando em si um momento administrativo estaacute sujeita nes-sa fase ao cumprimento da fase de audiecircncia dos interessados prevista nos artigos 121ordm e seguintes do CPA


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taccedilatildeo (que pode ser presencial eou com recurso agraves novas tecnologias) e

portanto de seleccedilatildeo pelos cidadatildeos dos projetos a integrar o orccedilamento

municipal os quais por vinculaccedilatildeo assumida nas normas de participa-

ccedilatildeo satildeo apresentados e integrados pelo oacutergatildeo executivo na proposta de

orccedilamento municipal

Com a aprovaccedilatildeo do orccedilamento inicia-se um novo ciclo de execuccedilatildeo

do orccedilamento e de concretizaccedilatildeo dos projetos selecionados no acircmbito

do qual os cidadatildeos em especial os proponentes podem tambeacutem parti-

cipar acompanhando e controlando a sua execuccedilatildeo

5 Balanccedilo e perspetivas

Aqui chegados e em jeito de balanccedilo consideramos que eacute inques-

tionaacutevel a importacircncia do envolvimento da sociedade civil dos cidadatildeos

nos assuntos de interesse puacuteblico e dentro destes dos assuntos locais

como forma de promoccedilatildeo do bem comum e de aprofundamento e reno-

vaccedilatildeo da democracia51

Consideramos tambeacutem que os mecanismos de democracia represen-

tativa satildeo poreacutem insuficientes pelo que com peso e medida devem ser

complementados com outros instrumentos que estimulem e permitam a

participaccedilatildeo dos cidadatildeos

51 Neste sentido e salientando quem em Portugal a participaccedilatildeo da sociedade civil na aacuterea orccedilamental eacute relativamente fraca sobretudo quando comparada a realidade nacional com a de outros paiacuteses europeus mais maduros democraticamente Paulo Trigo Pereira Portugal diacutevida puacuteblica e o deacutefice democraacutetico Fundaccedilatildeo Francisco Manuel dos Santos Lisboa 2012 pp 120 ss


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Como vimos o nosso ordenamento juriacutedico consagra mecanismos ndash ditos de democracia participativa ndash que permitem aos cidadatildeos inter-virem nos assuntos locais Contudo tal como dissemos anteriormente tais mecanismos ainda que diversificados tecircm um acircmbito relativamente limitado para aleacutem de que como assinalamos natildeo incidem especifica-mente sobre questotildees de cariz financeiro

Natildeo se estranha por isso que a par dos mecanismos imperativos tenham vindo a ser promovidas e desenvolvidas outras iniciativas com o propoacutesito de estimular a participaccedilatildeo Ora eacute justamente nesse contexto que emerge o orccedilamento participativo o qual do nosso ponto de vista eacute um mecanismo que na sua configuraccedilatildeo atual (tendo por base a matriz comum dos orccedilamentos participativos que tecircm vindo a ser adotados em Portugal) apresenta aspetos negativos e positivos

Comeccedilando pelos primeiros e como jaacute tivemos oportunidade de di-zer consideramos que a participaccedilatildeo no orccedilamento participativo ndash nos moldes que este tem apresentado ndash eacute relativamente limitada52 na me-dida em que estando em causa um mecanismo de democracia partici-pativa (e natildeo de democracia direta) e ainda que encerre um momento deliberativo natildeo eacute o povo que de forma direta aprova o orccedilamento Como assinalamos anteriormente a intervenccedilatildeo dos cidadatildeos restringe--se fundamentalmente a uma fase anterior agrave aprovaccedilatildeo do orccedilamento a qual nos termos da lei cabe aos oacutergatildeos representativos o que significa que se estaacute perante um mecanismo de democracia participativa sujei-to a um controlo por mecanismos tiacutepicos de democracia representativa Acresce que a participaccedilatildeo dos cidadatildeos se confina a uma parcela do

52 Joaquim Freitas da Rocha (Direito p 70) fala mesmo de uma ldquofalsa participa-ccedilatildeordquo Por sua vez e no mesmo sentido Benjamim R Barber If mayors ruled the world p 306 diz que o orccedilamento participativo eacute uma espeacutecie de ldquoobjeto decorativordquo


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orccedilamento agrave despesa e dentro desta apenas agrave parte que lhe seja des-tinada ndash e que por regra corresponde a uma pequeniacutessima parte da despesa global e portanto do orccedilamento Para aleacutem de que sendo o orccedilamento um instrumento de base anual53 a participaccedilatildeo restringe-se a esse mesmo periacuteodo isto eacute agrave definiccedilatildeo de prioridades imediatas e natildeo de meacutedio e longo prazo54 Por uacuteltimo de referir que a intervenccedilatildeo dos cidadatildeos na fase de execuccedilatildeo orccedilamental se afigura tambeacutem limitada em virtude da natureza eminentemente poliacutetica do acompanhamento e controlo que pode ser realizado e das consequecircncias que daiacute podem ad-vir designadamente em caso de natildeo execuccedilatildeo orccedilamental

Pese embora estes aspetos negativos ainda assim somos da opiniatildeo que o orccedilamento participativo eacute um instrumento meritoacuterio e que os as-petos positivos suplantam aqueles aspetos negativos Na verdade do nosso ponto de vista satildeo de louvar iniciativas como esta que funcionan-do como um espeacutecie de ldquoescola de cidadaniardquo55 visa incentivar o maior envolvimento da sociedade civil nas questotildees de interesse comum pela via de atribuiccedilatildeo de novos direitos (ainda que limitados reconheccedila-se) aos cidadatildeos (empowerment) em especial relativamente a uma ferra-menta com a relevacircncia que tem o orccedilamento servindo ao mesmo para desmistificar a ideia do orccedilamento como um instrumento fechado com-plexo e reservado fundamentalmente agraves elites poliacuteticas

Admitimos poreacutem que atraveacutes do proacuteprio orccedilamento participativo se poderaacute e deveraacute fazer mais para se alcanccedilar esse objetivo Para isso

53 Cfr Artigo 41ordm do RFAL

54 Brian Wampler A Guide to Participatory Budgeting in Anwar Shah Participa-tory Budgeting p 46

55 A expressatildeo eacute de Brian Wampler A Guide to Participatory Budgeting in Anwar Shah Participatory Budgeting p 22


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seraacute necessaacuterio desde logo suprir os aspetos negativos que lhe satildeo apontados Ou seja seraacute necessaacuterio reforccedilar o orccedilamento participativo por forma a que haja de facto um maior interesse e envolvimento da sociedade civil o que poderaacute passar designadamente por promover a sua publicitaccedilatildeo pelo aumento das verbas alocadas56 e pela recon-figuraccedilatildeo daquele mecanismos no sentido de a par da dimensatildeo de-liberativa se reconhecer aos cidadatildeos o direito de no acircmbito do pro-cedimento de elaboraccedilatildeo do orccedilamento municipal (e naturalmente sempre antes da sua aprovaccedilatildeo) serem auscultados relativamente agraves prioridades orccedilamentais (dimensatildeo consultiva) considerando o orccedila-mento na sua totalidade

Com esse mesmo objetivo pese embora a complexidade das mateacute-rias e se reconhecer natildeo ser um caminho faacutecil (mas que natildeo se nos afi-gura inexequiacutevel atenta a experiecircncia que tem vindo a ser acumulada na implementaccedilatildeo do orccedilamento participativo) natildeo nos parece despro-positado equacionar estender-se a participaccedilatildeo dos cidadatildeos ainda que porventura de natureza meramente consultiva a instrumentos de meacutedio e longo prazo como o plano plurianual de investimentos assim se permi-tindo a sua intervenccedilatildeo no planeamento do futuro da cidade Da mesma forma que tambeacutem natildeo se nos afigura descabido permitir a intervenccedilatildeo dos cidadatildeos ao niacutevel da apreciaccedilatildeo dos documentos de prestaccedilatildeo de contas com o que se alcanccedilaria uma participaccedilatildeo plena orccedilamental no sentido de abranger todos os seus ciclos desde a sua elaboraccedilatildeo pas-sando pela sua execuccedilatildeo e por fim pelo respetivo balanccedilo

56 Para o que poderaacute contribuir a descentralizaccedilatildeo administrativa e consequen-temente em virtude do aumento das atribuiccedilotildees e competecircncias municipais o necessaacuterio fortalecimento dos respetivos orccedilamentos Sobre a relaccedilatildeo que se estabelece entre a des-centralizaccedilatildeo e a participaccedilatildeo v J Baptista Machado Participaccedilatildeo pp 36 e 56


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Por fim diga-se que do nosso ponto de vista qualquer ensaio que se faccedila ao niacutevel do incremento dos mecanismos de participaccedilatildeo (dentro ou fora do orccedilamento participativo) natildeo deveraacute ignorar os efeitos negati-vos que os mesmos podem ter na eficiecircncia da administraccedilatildeo tornando os procedimentos administrativos mais complexos mais burocraacuteticos e com isso a administraccedilatildeo puacuteblica menos eficiente A nosso ver deve-se pois procurar alcanccedilar um equiliacutebrio entre estes dois valores (participa-ccedilatildeo e da eficiecircncia da administraccedilatildeo) estimulando-se o envolvimento dos cidadatildeos nas questotildees de interesse comum e ao mesmo tempo sem colocar em causa a eficiecircncia da administraccedilatildeo puacuteblica


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Os deveres de informaccedilatildeo das autarquias locaisANA FERNANDA NEVES1

s1

Resumo Os deveres de informaccedilatildeo satildeo parte integrante do bom go-

verno das autarquias locais Por um lado satildeo um instrumento central na

sua relaccedilatildeo com o Estado no quadro da condicionalidade econoacutemico-

-financeira europeia Por outro lado satildeo estruturantes da capacitaccedilatildeo

institucional das autarquias locais e uma condiccedilatildeo de desenvolvimento

econoacutemico e social das respetivas populaccedilotildees

O presente texto recenseia os pluacuterimos deveres de informaccedilatildeo das au-

tarquias locais quer interadministrativos quer para com os particulares e

procura demonstrar a partir de vaacuterias fontes a relevacircncia assinalada

Palavras-chave Relaccedilotildees interadministrativas accountability capa-

cidade institucional das autarquias locais transparecircncia



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Abstract Information duties are an integral part of local authoritiesrsquo

good governance On the one hand they are a central instrument in their

relationship with the State in the context of European economic and fi-

nancial conditionality On the other hand they are decisive for institution-

al capacity building of local authorities and a condition for the economic

and social development of their populations

This text analysis the multiple information duties of local authorities

either inter-administrative either towards private and seeks to demon-

strate from various sources the relevance mentioned

Keywords Inter-administrative relations accountability institutional

capacity building of local authorities transparency

Iacutendice 0 Introduccedilatildeo sect 1 Os deveres de informaccedilatildeo intera-

dministrativos 11 Integraccedilatildeo europeia condicionalidade

econoacutemico-financeira e articulaccedilatildeo entre os diferentes niacuteveis

de poder 12 O alargamento e diversificaccedilatildeo dos deveres de

informaccedilatildeo 121 Deveres de informaccedilatildeo das autarquias em

relaccedilatildeo ao Estado 122 Deveres de partilha de informaccedilatildeo

123 Deveres de informaccedilatildeo das empresas locais sect 2 Os de-

veres de informaccedilatildeo aos particulares 21 A atividade adminis-

trativa de prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo 22 Deveres de publicida-

de 23 Deveres de informaccedilatildeo 3 Conclusotildees


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Controlar os poderes puacuteblicos e obrigaacute-los a controlarem-se eacute uma

condiccedilatildeo de bom governo2 3 4 A prestaccedilatildeo informaccedilatildeo eacute a vaacuterios tiacutetulos

um instrumento essencial deste controlo5

2 ldquoSe os homens fossem anjos os governos natildeo seriam necessaacuterios Se os anjos governassem os homens natildeo seriam necessaacuterios controlos externos nem internos sobre o governo Aquando da criaccedilatildeo de um governo de homens que deveraacute governar homens a grande dificuldade reside no seguinte devemos em primeiro lugar conferir po-deres ao governo para controlar os governados em seguida haacute que obrigaacute-lo a controlar-se a si proacutepriordquo (Madison J ldquoFederalist No 51rdquo in Hamilton A Madison J e Jay J ed Genovese M A The Federalist Papers) ‒ The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments From the New York Packet Friday February 8 1788 httpavalonlawyaleedu18th_centuryfed51asp ht-tpswwwgutenbergorgfiles14041404-h1404-hhtmlink2H_4_0051 (acesso ultimo em 30072017) ndash sublinhado nosso

3 Sugestivamente o preacircmbulo do Code of Good Practices for Local Gover-nment maltecircs sdata define bom governo local como o que assegura que os respetivos rdquooacutergatildeos de governo e administraccedilatildeo fazem o que eacute certo de forma certa para as pessoas certasrdquo ldquode forma oportuna inclusiva honesta e responsaacutevelrdquo ldquoCompreende os sistemas processos culturas e valores pelos quais os oacutergatildeos do governo local se pautam e satildeo con-trolados e atraveacutes dos quais eles respondem se envolvem e quando apropriado lideram as suas comunidadesrdquo (disponiacutevel em httpslocalgovernmentgovmtenDLGLegislationPagesDocumentsaspx - acesso uacuteltimo em 30062017)

A governance designa a ldquomoderna capacidade de gerir de modo flexiacutevel sistemas com-plexosrdquo e um ldquomodelo evolutivo das relaccedilotildees entre os poderes puacuteblicos e entre estes e os privadosrdquo (Giovanna Iacovone ldquoIl diritto amministativo nel dialogo tra saperi note minime su alcune innovazioni in tema di legalitagrave sicurezza beni comunirdquo in Diritto e processo ammi-nistrativo Quaderni 20 Il diritto amministrativo nella prospettiva di un ripensamento episte-mologico dei saperi giuridici Atti del convegno Universitagrave degli Studi di Foggia Dipartimento di Giurisprudenza Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali Lucera 19 e 20 ottobre 2012 a cura di Enrico Follieri Edizioni Scientifiche Italiane 2014 (pp 213-240) p 219

4 Talvez seja por isso que haacute uma valorizaccedilatildeo da funccedilatildeo de controlo e da super-visatildeo intersubjetiva Sobre esta Marco Antonioli ldquoVigilanza e vigilanze tra funzione e organi-zzazionerdquo Rivista trimestrale di diritto pubblico 2013 3 pp 673-702 Segundo o autor a su-pervisatildeo diferentemente do controlo administrativo eacute global (natildeo incide apenas sobre atos nem apenas sobre a respetiva legalidade) e natildeo se reconduz a procedimentos padronizados

5 Bertil Wennergren ldquoCivic Information - Administrative publicityrdquo International Review of Administrative Sciences Vol 36issue 3 1 September 1970 pp 243-250 (p 243) Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexander H Tuumlrk Administrative Law and Policy of the European Union Oxford University Press 2011 p 756 nota 214 (citando Schmidt-Aszligmann)


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O European Label of GovernancersquoExcellence - ELoGe6 - certificado euro-peu de bom governo nas autarquias locais - incorpora esta exigecircncia em pelo menos quatro dos seus doze princiacutepios o da abertura e transparecircncia7 o da responsividade8 o de boa gestatildeo financeira9 e o da eficaacutecia e eficiecircncia10

Organizar e disponibilizar informaccedilatildeo administrativa eacute hoje por si uma aacuterea da atividade administrativa11 Tem relevacircncia especiacutefica como condi-ccedilatildeo de desenvolvimento12 sendo a promoccedilatildeo do desenvolvimento uma

6 Hhttpwwwcoeintenwebgood-governance12-principles-and-eloge Ver o ELoGE ndash European Label of GovernancersquoExcellence Benchmark in httpswcdcoeintView-Docjspp=ampid=2405655ampSite=ampBackColorInternet=B9BDEEampBackColorIntranet=FFCD4FampBackColorLogged=FFC679ampdirect=true (acesso uacuteltimo em 30072017)

7 ldquoOpenness and Transparencyrdquo implica que haja acesso a toda a informaccedilatildeo que natildeo seja classificada (por razotildees bem especificadas como a privacidade ou a concor-recircncia justa nos procedimentos adjudicatoacuterios) Implica bem assim que informaccedilatildeo sobre as decisotildees execuccedilatildeo de poliacuteticas e resultados seja disponibilizada em termos que permita contribuir eficazmente para o acompanhamento e o trabalho das autarquias

8 Um dos seis indicadores eacute o saber se a ldquoinformaccedilatildeo relativa agraves queixas feitas sobre o municiacutepio e a relativa agraves respostas agraves queixas incluindo qualquer alteraccedilatildeo daiacute resultante eacute divulgada junto dos trabalhadores dos eleitos e dos cidadatildeosrdquo

9 Constitui designadamente indicadores de medida a publicaccedilatildeo das audito-rias externas e das auditorias anuais a publicaccedilatildeo dos orccedilamentos aprovados das taxas relatoacuterio de contas e de informaccedilatildeo sobre resultados dos respetivos serviccedilos ou produtos da respetiva atividade

10 Nos termos deste princiacutepio devem ser realizadas auditorias regularmente para avaliar e melhorar o desempenho Os procedimentos relatoacuterios de desempenho e sistemas de informaccedilatildeo devem ser auditados de forma independente e os respetivos resul-tados devem ser reportados

11 Patricia Mindus e Nils Saumlfstroumlm ldquoPublic domain and democracy in the digi-tal agerdquo N Etikk i praksis Nord J Appl Ethics 2016 10 (1) (pp 1-4) p 1 (ldquoGovernments are increasingly subjected to demands to expand the public domain by opening and digitalizing official records and archives to develop new business areas such as Public Sector Informa-tion (PSI) and new communication venues with citizensrdquo) Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexander H Tuumlrk Administrative Lawhellipcit p 62

12 Gilles J Guglielmi ldquoOpen data y servicio puacuteblico Los datos puacuteblicos abier-tos son un servicio puacuteblicordquo Revista espantildeola de derecho administrativo nuacutem 174 (pp


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das atribuiccedilotildees centrais das autarquias locais13 Contribui para uma distri-buiccedilatildeo equitativa dos ldquopoderes subjacentes agrave detenccedilatildeo de bens de infor-maccedilatildeo de caraacutecter econoacutemico ou em geral inerente ao seu valor de usordquo14

A Open Data Charter que os liacutederes do G8 assinaram em 18062013 eacute enfaacutetica na demonstraccedilatildeo desta conexatildeo Entre as virtualidades da livre circulaccedilatildeo da informaccedilatildeo administrativa destacaram i) a da capacitaccedilatildeo dos indiviacuteduos dos meios de comunicaccedilatildeo da sociedade civil e dos ne-goacutecios no sentido de fazerem melhores escolhas de exigirem melhores resultados aos serviccedilos puacuteblicos como os da sauacutede educaccedilatildeo seguranccedila

387-400) pp 394 e 396 Giorgio Resta ldquoIl patto di non concorrenza del lavoratore su-bordinato e le laquoliberta fondamentaliraquo dellrsquoUnione europeardquo in Le laquolibertagrave fondamentaliraquo dellrsquoUnione europea e il diritto privato a cura di Francesco Mezzanotte Studies in Law amp Social Sciences 2 Roma Tre-Press 2016 (pp 143-179) pp 175-176 e Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo ao Parlamento Europeu ao Conselho ao Comiteacute Econoacutemico e Social Europeu e ao Comiteacute das Regiotildees Dados abertos um motor de inovaccedilatildeo crescimento e gover-naccedilatildeo transparente COM20110882 final (httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTuri=COM20110882FIN ndash acesso uacuteltimo em 30072017)

A conexatildeo entre informaccedilatildeo administrativa e desenvolvimento estaacute bem espelhada por exemplo no Decreto-Lei nordm 13599 de 2204 ndash que estabelece os ldquoprinciacutepios gerais de accedilatildeo a que devem obedecer os serviccedilos e organismos da Administraccedilatildeo Puacuteblica na sua atuaccedilatildeo face ao cidadatildeo bem como reuacutene de uma forma sistematizada as normas vigen-tes no contexto da modernizaccedilatildeo administrativardquo disponiacutevel na sua versatildeo atualizada em httpwwwpgdlisboaptleislei_mostra_articuladophpnid=2144amptabela=leis ndash (ver por exemplo o artigo 47ordm nordm 1)

13 Artigos 7ordm nordm 2 aliacutenea i) 23ordm nordm 2 aliacutenea m) 33ordm nordm 1 aliacutenea ff) 67ordm nordm 1 aliacuteneas a) a d) e h) 81ordm nordm 1 e nordm 2 aliacutenea h) do regime juriacutedico das autarquias locais aprovado pela Lei nordm 752013 de 1209 (disponiacutevel na versatildeo atualizada em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=1990ampnversao=amptabela=leis) -RJAL

14 Giorgio Giannone Codiglione ldquoI privati nel diritto moltiplicazione degli inte-ressi e frammentazione delle identitagrave Note a margine del volume di p Rescigno g Resta a Zoppini lsquoDiritto privato Una conversazionersquordquo Working Paper nordm 52017 (pp 1-16) p 3-4 in Diritti Comparati Comparare i diritti fondamentali in Europa 29062017 (httpwwwdiritticomparatiitworking-papersprivati-nel-diritto-moltiplicazione-degli-interessi-e--frammentazione-delle-identita-note-margine-del-volume-di-p-rescigno-g-resta-zoppini--diritto-privato-una-conversazione - acesso uacuteltimo em 30072017)


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puacuteblica proteccedilatildeo ambiental e governanccedilardquo ii) a de demonstrar como e

onde o dinheiro puacuteblico foi gasto e iii) a de incentivar o uso o mais efi-

ciente possiacutevel do dinheiro puacuteblico15

A tiacutetulo de exemplo ainda tenha-se presente que o Canadaacute adotou

como primeiro objetivo do seu plano de accedilatildeo para 2014-2016 no quadro da

iniciativa multilateral Open Government Partnership o de ldquomaximizar a di-

vulgaccedilatildeo de dados e informaccedilotildees de valor econoacutemicordquo disponibilizando ldquoos

dados e informaccedilotildees elegiacuteveis em formatos abertos e padronizados gratui-

tamente e sem restriccedilotildees de reutilizaccedilatildeordquo16 (sublinhados nossos) objetivo

que o seu plano de accedilatildeo ateacute 2018 pretende ldquoexpandir e melhorarrdquo17 18

15 Os respetivos Estados comprometeram-se a aplicar na mateacuteria cinco princiacutepios estrateacutegicos i) o princiacutepio de que em regra toda a informaccedilatildeo administrativa (government data) seraacute publicada amplamente ii) o da qualidade e suficiecircncia da quantidade da infor-maccedilatildeo e o da sua reutilizaccedilatildeo (a informaccedilatildeo deve poder ser facilmente acessiacutevel utilizaacutevel e compreendida pelo puacuteblico) iii) o da acessibilidade por todos iv) o da utilizaccedilatildeo da infor-maccedilatildeo administrativa para promover o bom governo v) e o da divulgaccedilatildeo de informaccedilatildeo como fator de inovaccedilatildeo httpswwwgovukgovernmentpublicationsopen-data-charterg8-open-data-charter-and-technical-annex (acesso uacuteltimo em 30072017)

16 Canada 2014-2016 End of term Report (preparado por Mary Francoli As-sociate Professor Carleton University Open Government Partnership httpswwwopen-govpartnershiporgsitesdefaultfilesCanada_EOTR_2014-2016_Public-Commentpdf

17 Jean-Noeacute Landry e Merlin Chatwin ldquoHow can the Open Data Charter help citiesrdquo p 24 (texto elaborado no quadro da adoccedilatildeo pelo G8 da Open Data Charter - httpopendatacharternetcan-open-data-charter-help-cities - acesso uacuteltimo em 30072017)

18 No mesmo sentido eacute a estrateacutegia sueca cujo primeiro compromisso eacute o de ldquocolocar os cidadatildeos no centrordquo Concretamente ldquoThe commitment on putting citizens at the centre (eGovernment) aims to make everyday life easier open up administration in order to support innovation and participation and increase operational quality and effec-tiveness as stated in the eGovernment strategy lsquoPutting the citizen at the centrersquordquo (disponiacute-vel em httpswwwopengovpartnershiporgirm-commitmentscommitment-1-putting--citizens-centre-egovernment-of-government-administration - 23092017)


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As autarquias locais como a generalidade das entidades puacuteblicas

tecircm deveres de informaccedilatildeo para com os cidadatildeos eleitores contribuin-

tes as pessoas em geral E tecircm noutro lado deveres especiacuteficos de in-

formaccedilatildeo para com o Estado os quais contribuem para que as relaccedilotildees

com este natildeo possam hoje ser compreendidas unicamente a partir da

ideia de tutela de legalidade inspetiva19 nem das formas de controlo clas-

sicamente configuradas20 sem prejuiacutezo de a proacutepria noccedilatildeo de controlo

pressupor informaccedilatildeo21 22

Uns e outros deveres reforccedilam a legitimidade das autarquias locais que

natildeo se basta jaacute com as ideias de representatividade e de proximidade23

19 Lei 2796 de 0109 regime juriacutedico da tutela administrativa (atualizada in httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=282ampnversao=amptabela=leis)

20 Joseacute de Melo Alexandrino ldquoA problemaacutetica do controlo na Administraccedilatildeo Lo-calrdquo Direito Regional e Local n 8 out-dez 2009 pp 22-32 ldquoDireito das Autarquias Locais In-troduccedilatildeo princiacutepios e regime comumrdquo in Tratado de Direito Administrativo Especial Volume IV coordenadores Paulo Otero e Pedro Costa Gonccedilalves outubro 2010 pp 11-299 e pp 254-284

21 Controlar consiste em ldquorecolher informaccedilatildeo sobre se uma accedilatildeo ou assunto cumpre o paracircmetro aplicaacutevel fazer a respetiva avaliaccedilatildeo e se necessaacuterio intervir com base na mesma ndash Bart Hessel ldquoEuropean integrationhelliprdquo cit p 93

22 Supervision and Auditing of Local AuthoritiesrsquoAction Report by the Steer-ing Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) prepared with the collaboration of Prof Juan Santamaria Pastor and Prof Jean-Claude Nemery Council of Europe 1999 (httpslocalgovernmentgovmtenDLGLegislationDocumentsLegislationR(98)12pdf) p 113 ldquoSupervision by the state is exercised ex officio by means of information hellip and intervention The information method consists essentially in inspecting the communal activity but also in providing the communes with legal assistancerdquo (sublinhado nosso)

23 A ldquoaberturardquo das instituiccedilotildees eacute hoje uma fonte inafastaacutevel de legitimidade Como refere o Advogado-Geral nas suas Conclusotildees no processo C-21315P Comissatildeo Eu-ropeia contra Patrick Breye ldquo95 [n]as democracias constitucionais o niacutevel de legitimidade deve corresponder ao niacutevel de poder e de responsabilidades a fim de que as decisotildees toma-das sejam aceites pela sociedade Existem naturalmente diferentes fontes de legitimidade Eacute possiacutevel distinguir por exemplo entre legitimidade institucional e legitimidade argumen-tativa () Eacute igualmente possiacutevel distinguir entre legitimidade baseada na representaccedilatildeo (input-orientierte legitimation) e legitimidade baseada nos resultados (output-orientierte


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sect 1 - Os deveres de informaccedilatildeo interadministrativos

Os deveres de informaccedilatildeo das autarquias locais para com o Estado

satildeo vaacuterios e o seu natildeo cumprimento tem relevantes consequecircncias juriacute-

dicas Explicam-se em grande medida pela necessaacuteria articulaccedilatildeo e cor-

responsabilizaccedilatildeo na gestatildeo dos assuntos puacuteblicos24 entre os diferentes

niacuteveis de poder que o processo de integraccedilatildeo europeia implica25

11 Integraccedilatildeo europeia condicionalidade econoacutemico-financeira e

deveres de articulaccedilatildeo dos diferentes niacuteveis de poder

A ldquointegraccedilatildeo europeia coloca a necessidade de instrumentos de con-

trolo mais eficazes em relaccedilatildeo agraves autoridades locais e regionaisrdquo (Bart

Hessel)26 O Governo estadual tem de poder reagir adequadamente nas

legitimation)() Independentemente da terminologia que vier a ser associada ao conceito a questatildeo eacute a mesma como eacute que uma instituiccedilatildeo adquire legitimidade e qual a sua fonte () Na conceccedilatildeo dos meios para reforccedilar a legitimidade dos tribunais nas democracias constitucionais a abertura apresenta-se como o instrumento mais oacutebviordquo

24 ldquohelliptendo as autoridades locais como estabelecido no artigo 3ordm da Carta [eu-ropeia da Autonomia Local] o direito lsquodentro dos limites da leirsquo [rule of law proteccedilatildeo dos direitos das pessoas] de regular e gerir uma parte substancial dos assuntos puacuteblicosrsquo estas autoridades tornam-se responsaacuteveis para com os cidadatildeos ndash eleitores e contribuintes ndash e o Estadordquo (Report by the Steering Committee on Local and Regional Democracy prepared with the collaboration of Prof Juan Santamaria Pastor and Prof Jean-Claude Nemery Local and regional authorities in Europe No 66 p 199 httpsdlggovmtenDLGLegislationDocumentsLegislationR(98)12pdf

25 Ver por exemplo COM (2001) 428 2572001 European Governance A White Paper doc0110 pp 1 e 2 (httpeuropaeurapidpress-release_DOC-01-10_enhtm) e o artigo 97ordm sect 1 da Constituiccedilatildeo italiana (httpswwwsenatoitdocumentirepositoryistituzionecostituzionepdf)

26 ldquoEuropean integration and the supervision of local and regional authorities Ex-periences in the Netherlands with requirements of European Community lawrdquo Utrecht Law Review Volume 2 Issue 1 June 2006 (pp 91-110) p 95 (ldquohellipalmost every Member State has to face the question whether European integration leads to the a need for more powerful supervisory instruments in relation to local and regional authoritieshelliprdquo)


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situaccedilotildees em que estaacute em causa a maacute aplicaccedilatildeo pelas entidades locais e

regionais do Direito da Uniatildeo Europeia (por exemplo quando discrimi-

nem direta ou indiretamente nacional de outro Estado-Membro no aces-

so a um dos respetivos empregos puacuteblicos27 ou quando atribuam auxiacutelio

puacuteblico ao arrepio do DUE28 ou quando prorroguem automaticamente

uma concessatildeo com interesse transfronteiriccedilo certo29)30 31 pelas quais

27 Tenha-se presente que um estudo recente do Comiteacute das Regiotildees da Uniatildeo Europeia demonstrou como a mobilidade laboral intraeuropeia ldquopode ser uma fonte im-portante de desenvolvimento socioeconoacutemico local e regional assim como para o desen-volvimento do capital humanordquo (desenvolvimento contra o qual depotildeem pois as praacuteticas restritivas e natildeo concorrenciais das autarquias locais em mateacuteria de recrutamento) - Labour mobility and Local and Regional Authorities benefits challenges and solutions relatoacuterio escrito por Michele Alessandrini Pietro Celotti Flaminia Cignitti Alessandra Fontenla Christian Luumler e Nathalie Wergles European Union 2016 p 111 (disponiacutevel em httpcoreuropaeuendocumentationstudiesDocumentsLabour20mobility20and20Local20and20Regional20Authorities20-20Benefits20challenges20and20solutionsLabour-mobilitypdf - acesso uacuteltimo em 30102017)

28 Ac de 06092006 C-8803 Portugal contra Comissatildeo (auxiacutelios de Estado ndash medidas fiscais adotadas por uma coletividade regional ou local) nordm 55

29 Ac do TJUE de 14072016 C-45814 e C-6715 C-Promoimpresa srl e o contra Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro e o nordm 74

30 Bart Hessel ldquoEuropean integrationhelliprdquo cit respetivamente p 95 e p 99 e a tiacutetulo de exemplo as conclusotildees da Advogada-Geral Eleanor Sharpston de 17112015 processo C-40614 (autarquia local ndash vinculaccedilatildeo direta agraves disposiccedilotildees de diretiva com efeito direto ndash fundos europeias correccedilatildeo financeira independente de prejuiacutezo quantificaacutevel aos fundos) Ac de 09072015 C-6314 Comissatildeo europeia contra a Repuacuteblica francesa nordms 18 a 25 (auxiacutelio ilegal ndash autarquia ndash responsabilidade do Estado) e Ac do TJ de 04072000 Salomone Haim contra Kassenzahnaumlrztliche Vereinigung Nordrhein C-42497 nordm 31 (res-ponsabilidade dos Estados-Membros por violaccedilatildeo do direito comunitaacuterio - Violaccedilotildees impu-taacuteveis a um organismo de direito puacuteblico de um Estado-Membro)

31 Ver vg artigo 291ordm nordm 1 do TFUE Recorde-se que para efeitos de res-ponsabilidade civil extracontratual do Estado pela violaccedilatildeo do DUE ldquoas autoridades mu-nicipais regionais ou locais e os organismos equiparadosrdquo satildeo ldquoconsiderados emanaccedilotildees do Estadordquo (ver vg Conclusotildees da Advogada-Geral Leanor Sharpston apresentadas em 22062017 C-41315 Elaine Farrell contra Alan Whitty The Minister for the Environment Irlanda e Attorney General Motor Insurersrsquo Bureau of Ireland maxime nordm 151)


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pode responder32 Satildeo nomeados para o efeito instrumentos juriacutedicos

preventivos (vg a ldquopressatildeo dos paresrdquo33 a prestaccedilatildeo de apoio teacutecni-

co34 e a prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo) e instrumentos reativos (ldquorecupera-

ccedilatildeordquo junto das entidades regionais e locais do DUE ldquodas consequecircncias

financeirasrdquo para o Estado do incumprimento e aplicaccedilatildeo de laquosanccedilotildees

financeirasraquo no caso de inaccedilatildeo ilegal35)

32 A relaccedilatildeo dos Estados-membros com a Uniatildeo Europeia decorre quer das competecircncias diretas desta (desde logo atraveacutes da Comissatildeo Europeias e de vaacuterios organis-mos especializados da EU ndash ver vg artigo 17ordm do TUE) sobre aqueles quer de ldquoarranjos cooperativos com as autoridades nacionaisrdquo (p 747) o que estrutura amplas possibilidades de controlo Ver Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexander H Tuumlrk Administrative Lawhellip cit pp 747-764

33 Entre noacutes esta pressatildeo pode funcionar por exemplo atraveacutes do mecanismo de recuperaccedilatildeo financeira municipal e do respetivo o Fundo de Apoio Municipal para cujo capital contribui natildeo soacute o Estado (em 50) mas igualmente o conjunto dos municiacutepios tambeacutem em 50 (artigo 17ordm nordm 2 da Lei nordm 532014 de 2508)

34 Artigo 234ordm nordm 3 da CRP Decreto-Lei nordm 38487 de 2412 (estabelece o regime de celebraccedilatildeo de contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial no acircmbito da coo-peraccedilatildeo teacutecnica e financeira entre a administraccedilatildeo central e um ou mais municiacutepios associaccedilotildees de municiacutepios ou empresas concessionaacuterias destes) alterado pelo Decreto-Lei nordm 15790 de 1705 e pelo do Decreto-Lei nordm 3192001 de 1012

O artigo 5ordm nordm 2 do Decreto-Lei nordm 54-A99 de 2202 (que aprova o plano oficial de con-tabilidade das autarquias locais definindo-se os princiacutepios orccedilamentais e contabiliacutesticos e os de controlo interno as regras previsionais os criteacuterios de valorimetria o balanccedilo a demonstraccedilatildeo de resultados bem assim os documentos previsionais e os de prestaccedilatildeo de contas - httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=2155ampnversao=amptabela=leis) estabelece que ldquo[o]s organismos da administraccedilatildeo central que nos termos da lei datildeo apoio teacutecnico e juriacutedico agraves autarquias locais promovem as accedilotildees de formaccedilatildeo e informaccedilatildeo do pessoal da administraccedilatildeo local necessaacuterias para a implementaccedilatildeo do POCALrdquo

Nos termos do Despacho Conjunto nordm 48722017 dos Secretaacuterios de Estado das Autarquias Locais e Adjunto e das Financcedilas (httpsdretretasorgdre2992153despa-cho-4872-2017-de-5-de-junho) a Unidade Teacutecnica de Acompanhamento de Projetos PPP presta apoio teacutecnico especializado em mateacuteria juriacutedica e financeira sempre que tal seja so-licitado pelas entidades do subsetor local ao membro do Governo que tutela a DGAL sendo que este solicitaraacute tal apoio ao membro do Governo que tutela a Unidade Teacutecnica para efeitos da estruturaccedilatildeo ou renegociaccedilatildeo de projetos em modalidade de PPP (nordm 5) Em articulaccedilatildeo com a DGAL a Unidade Teacutecnica de Acompanhamento de Projetos PPP do Mi-nisteacuterio das Financcedilas acompanha os processos de parcerias puacuteblico-privadas locais (nordm 4)

35 Sobre a discussatildeo e aplicaccedilatildeo destes instrumentos no ordenamento juriacutedico holandecircs ver Bart Hessel ldquoEuropean integrationhelliprdquo cit pp 101 e ss


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As competecircncias de controlo tecircm de acompanhar o desenvolvimento de uma ldquoadministraccedilatildeo policecircntrica cujo raio de accedilatildeo se tornou o espaccedilo juriacutedico europeurdquo que integra instacircncias europeias nacionais regionais ou locais36 e cujo ldquocampo da administraccedilatildeo lsquomistarsquo ou compartilhadarsquo ou lsquointegradarsquordquo e cada vez maior37

Trata-se por um lado de as decisotildees tomadas aos niacuteveis regionais e locais ndash valorizados na sua autonomia38 ndash serem coerentes com o con-junto princiacutepios que sustentam um ldquodesenvolvimento territorial mais sustentaacutevel e equilibrado na Uniatildeordquo39 40 A partilha e os deveres de infor-maccedilatildeo satildeo um instrumento essencial de um sistema descentralizado e integrado de governo e de aplicaccedilatildeo do Direito da Uniatildeo Europeia que envolve a troca interadministrativa de informaccedilatildeo e bases de dados dire-

tamente acessiacuteveis a diferentes autoridades puacuteblicas41

36 Marco Antonioli ldquoVigilanza e vigilanzehelliprdquo cit pp 697-702 e vg artigo 4ordm nordm 3 do TUE

37 Domenico Sorace ldquoLrsquoamministrazione europea secondo il Trattato di Lisbo-anardquo Diritto Pubblico nordm 1 2013 (pp 167-238) p 227

38 Uma autonomia que pressuponha e sirva a tutela dos interesses de que satildeo por-tadores e que lhe estatildeo confiados - Marco Antonioli ldquoVigilanza e vigilanzehelliprdquo cit pp 687- 689

39 European governance - A white paper - httpeur-lexeuropaeulegal-con-tentenALLuri=celex52001DC0428 P8_TA(2016)0211 Novas ferramentas de desenvol-vimento territorial da Poliacutetica de Coesatildeo 2014-2020 Resoluccedilatildeo do Parlamento Europeu de 10 de maio de 2016 sobre as novas ferramentas de desenvolvimento territorial da Poliacutetica de Coesatildeo 2014-2020 Investimento Territorial Integrado (ITI) e Desenvolvimento Local de Base Comunitaacuteria (CLLD) (20152224(INI)) ponto B e artigos 174ordm a 178ordm do TFUE

40 Como nota Laurence Potvin-Solis a ldquoautonomia local e regional aparece como uma autonomia integrada no mercado interno segundo um processo que se funda e encontra a sua dinacircmica na ordem constitucional da Uniatildeordquo - ldquoLiberteacutes fondamentales de circulation et autonomie locale et reacutegionale dans lrsquoUnion europeacuteennerdquo in Revue du Droit de lrsquoUnion Europeacuteenne 3-4 2016 (pp 579-608) pp 585-586 Neste sentido emblematica-mente jaacute o Acoacuterdatildeo do TJCEE de 04121974 Van Duyn processo nordm 4174

41 ldquoExisting information exchange schemes regularly involve EU as well as national au-thoritiesrdquo - Livro VI (Administrative Information Management) do projeto de coacutedigo de procedi-mento administrativo europeu (httpwwwreneualeuimagesHomeBookVI-information_ma-nagement_online_publication_individualized_final_2014-09-03pdf) O livro VI do coacutedigo sobre


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Trata-se por outro lado de ter presente o quadro de condicionalida-

de econoacutemico-financeira e orccedilamental em que os poderes puacuteblicos ope-

ram o qual eacute hoje um traccedilo perene do constitucionalismo no espaccedilo da

UE42 O princiacutepio da coordenaccedilatildeo entre financcedilas locais e financcedilas do Es-

tado eacute exemplificativo desta exigecircncia - o qual envolve designadamente

ldquodeveres de informaccedilatildeo e reporterdquo que permitam o conhecimento inte-

ldquoGestatildeo de informaccedilatildeo administrativardquo aplica-se agraves seguintes ldquoatividades de gestatildeo da informaccedilatildeo das autoridades puacuteblicas [nacionais ou europeias] baseadas no DUErdquo i) ldquotroca de informaccedilatildeo de acordo com um mecanismo de informaccedilatildeo estruturadordquo ii) ldquotroca de informaccedilotildees ao abrigo de um dever de informar sem pedido preacuteviordquo iii) criaccedilatildeo e utilizaccedilatildeo de base de dadosrdquo

Ver tambeacutem Diana-Urania Galetta Herwig C H Hofmann Micaela Lottini Nikolaus Marsch Jens-Peter Schneider Morgane Tidghi (Drafting Team) ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure Book VI ndash Administrative Information Management 2014 (httpwwwreneualeuimagesHomeBookVI-information_management_online_publication_in-dividualized_final_2014-09-03pdf) e a Decisatildeo nordm 5732014UE do PE e do Conselho de 15052014 sobre o reforccedilo da cooperaccedilatildeo entre os serviccedilos puacuteblicos de emprego

42 Paul Craig ldquoEconomic Governance and the Euro Crisis Constitutional Architec-ture and Constitutional Implicationsrdquo in The Constitutionalization of European Budgetary Constraints edited by Maurice Adams Federico Fabbrici and Pierre Larouche Hart Publish-ing 2014 pp 22-24 e 32 e 34-35 e 39 Encontra-se tambeacutem disponiacutevel em httpssrncomabstract=2433071 Adriano Giovannelli ldquoVincoli europei e decisione di bilanciordquo Quaderni costituzionali a XXXIII n 4 diciembre 2013 pp 933-972 Luca Antonini ldquoArmonizzazione contabile e autonomia finanziaria degli enti territorialirdquo Rivista Associazione Italiana dei Costituzionalisti nordm 12017 pp 1-21 (disponiacutevel em httpwwwrivistaaicitarmonizza-zione-contabile-e-autonomia-finanziaria-degli-enti-territorialihtml - acesso uacuteltimo em 24092017)

A condicionalidade eacute um dos novos conceitos com ldquovalor axioloacutegico penetrante e per-formativordquo na expressatildeo de Franceso Saitto ldquoRagionando sul volume di Marco Benvenuti Libertagrave senza liberazione Per una critica della ragione costituzionale europea (Editoriale scientifica Napoli 2016)rdquo 24072017 (httpwwwdiritticomparatiitragionando-sul-vo-lume-di-marco-benvenuti-liberta-senza-liberazione-per-una-critica-della-ragione-costitu-zionale-europea-editoriale-scientifica-napoli-2016) ndash acesso uacuteltimo em 20092017

Ver por exemplo o Regulamento nordm 4732013 do PE e do Conselho de 21052013 (httpeur-lexeuropaeuLexUriServLexUriServdouri=OJL201314000110023PTPDF) que estabelece disposiccedilotildees comuns para o acompanhamento e a avaliaccedilatildeo dos proje-tos de planos orccedilamentais e para a correccedilatildeo do deacutefice excessivo dos Estados-Membros da aacuterea do euro e o Regulamento (UE) n deg 4722013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21052013 relativo ao reforccedilo da supervisatildeo econoacutemica e orccedilamental dos Estados--Membros da aacuterea do euro afetados ou ameaccedilados por graves dificuldades no que diz res-peito agrave sua estabilidade financeira (httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTHTMLuri=CELEX32013R0472ampfrom=PT)


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grado pelas autoridades nacionais da ldquoorganizaccedilatildeo e gestatildeo de oacutergatildeos e

serviccedilos das autarquias locaisrdquo43 44 Tambeacutem o Conselho de Coordenaccedilatildeo

Financeira de coordenaccedilatildeo das financcedilas puacuteblicas locais e estaduais eacute um

seu reflexo a sua criaccedilatildeo eacute justificada pela necessidade de ldquoatingir os ob-

jetivos e metas orccedilamentais traccedilados no acircmbito das poliacuteticas de conver-

gecircncia a que Portugal [estaacute]hellip vinculado no seio da Uniatildeo Europeiardquo45 46

Esta abertura interadministrativa repercute-se na relaccedilatildeo com os par-

ticulares pois a Administraccedilatildeo fica obrigada a natildeo onerar os mesmos com

pedidos de informaccedilatildeo ou esclarecimentos quando os possa obter junto

de outra administraccedilatildeo47

43 Artigo 11ordm nordm 3 da Lei nordm 732013 de 0309 (considerada na ver-satildeo atualizada disponiacutevel em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=1989A0085ampnid=1989ampnversao=amptabela=leis)

44 Na caracterizaccedilatildeo do princiacutepio da coordenaccedilatildeo entre financcedilas locais e finan-ccedilas do Estado especificou que as autarquias locais devem ser ldquoouvidas antes da preparaccedilatildeo do Programa de Estabilidade e Crescimento e da Lei do Orccedilamento do Estado nomeada-mente quanto agrave sua participaccedilatildeo nos recursos puacuteblicos e agrave evoluccedilatildeo do montante global da diacutevida total autaacuterquicardquo (artigo 11ordm nordm 1 da Lei nordm 732013 de 0309)

45 Artigo 11ordm nordm 2 da Lei nordm 732013 de 0309

46 Tenha-se presente que na Recomendaccedilatildeo 323 (2012) o Congresso dos Poderes Locais e Regionais do Conselho da Europa sobre a democracia local e regional em Portugal recomendou agraves autoridades portuguesas que melhorassem o ldquoprocesso de consultardquo entre o Estado e as autarquias locais ldquoinstitucionalizando a consulta sistemaacutetica preacutevia e em tempo uacutetil com as associaccedilotildees de instacircncias regionais e autoacutenomas sobre as questotildees que diretamente respeitam agraves autoridades locais e regionais e que equacionas-sem a criaccedilatildeo de um ldquocomiteacute nacional para a estabilidaderdquo que incluiacutesse os eleitos locais ldquoa fim de racionalizar os objetivos e processos orccedilamentais e garantir tanto quanto possiacutevel o respeito dos compromissos nacionais europeus e internacionais e uma cooperaccedilatildeo mais harmoniosa entre os diferentes niacuteveis de autoridaderdquo - aliacutenea e) (disponiacutevel em httpswcdcoeintViewDocjspid=1925793)

47 A ldquotroca de informaccedilatildeo e plataformas interoperacionais satildeo cruciais para uma prestaccedilatildeo efetiva de serviccedilosrdquo ‒ Joint Employment Report 2017 da Comissatildeo e do Conselho (tal como adoptado pelo Employment Social Policy Health and Consumer Affairs Council em 03032017 p 61 disponiacutevel em httpeceuropaeusocialmainjspampcatId=1196ampfurtherNews=yesamplangId=enampnewsId=2757 ndash acesso uacuteltimo em 30072017)


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12 O alargamento e diversificaccedilatildeo dos deveres de informaccedilatildeo

Antoacutenio Cacircndido de Oliveira em 2013 destacava

ldquoNatildeo existe entre noacutes ao contraacuterio dos paiacuteses que nos estatildeo

mais proacuteximos um dever de informaccedilatildeo por parte das autarquias

locais dirigido aos oacutergatildeos de tutela que abranja pelo menos as

decisotildees mais importantes e deveria haverrdquo48

E em 2010 Joseacute de Melo Alexandrino observava

ldquo[N]o ordenamento local portuguecircs ao contraacuterio do que re-

velam todos os ordenamentos que nos satildeo mais proacuteximos natildeo soacute

Ver tambeacutem artigos 19ordm 66ordm e 116ordm nordm 2 do CPA e a tiacutetulo de lugar paralelo o artigo L114-10 da Ordonnance ndeg 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions leacutegislatives du code des relations entre le public et lrsquoadministration (ldquoQuando as informa-ccedilotildees e os dados necessaacuterios para tratar requerimento ou exposiccedilatildeo natildeo possam ser obtidas diretamente por uma administraccedilatildeo junto de outra nas condiccedilotildees previstas nos artigos L 114-8 ou L 114-9 cabe agrave pessoa interessada comunicar os mesmosrdquo e artigo L113-12 (Uma pessoa que deduza um pedido ou faccedila uma exposiccedilatildeo num procedimento que releve do disposto no artigo L 114-9 [PrimeLes eacutechanges drsquoinformations ou de donneacutees entre administra-tionsPrime] natildeo pode ser obrigado a produzir informaccedilotildees ou dados que jaacute forneceu agrave mesma administraccedilatildeo ou que esta pode obter no quadro do mesmo sistema de troca de informa-ccedilotildees como definido no artigo L 114-8 Ela informa por qualquer meio a administraccedilatildeo do local e do periacuteodo em que o documento foi disponibilizadordquo

48 Direito as Autarquias Locais 2ordf ediccedilatildeo Coimbra Editora 2013 p 235 E o autor continua ldquoEacute certo que a atual lei de tutela consagra no artigo 4ordm o dever de informaccedilatildeo e cooperaccedilatildeo dos oacutergatildeos e serviccedilos objeto de accedilotildees de tutela administrativa mas tal deve entender-se como a satisfaccedilatildeo pronta e adequada por parte de tais oacutergatildeos e serviccedilos das solicitaccedilotildees que lhes sejam feitas pelos oacutergatildeos de tutela e natildeo como um dever de informaccedilatildeo preacutevia nomeadamente sobre as decisotildees mais importantesrdquo (p 235 nota de rodapeacute 322)

Joseacute de Melo Alexandrino em 2010 escreve (ldquoDireito das Autarquias Locaishelliprdquo citp 282) ldquoOra no ordenamento local portuguecircs ao contraacuterio do que revelam todos os orde-namentos que nos satildeo mais proacuteximos natildeo soacute faltou a clara explicitaccedilatildeo de um princiacutepio baacutesico de coordenaccedilatildeo dos interesses e das intervenccedilotildees aos vaacuterios niacuteveis como faltou inclusivamente a perceccedilatildeo da importacircncia da proacutepria prestaccedilatildeo de informaccedilatildeordquo


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faltou a clara explicitaccedilatildeo de um princiacutepio baacutesico de coordenaccedilatildeo dos interesses e das intervenccedilotildees aos vaacuterios niacuteveis como faltou inclusivamente a perceccedilatildeo da importacircncia da proacutepria prestaccedilatildeo de informaccedilatildeordquo49

Existem no entanto hoje muacuteltiplos deveres de informaccedilatildeo das au-tarquias ao Estado Estes deveres de informaccedilatildeo constituem um encar-go contiacutenuo independente da relaccedilatildeo de cada autarquia com o cum-primento da lei50 Promovem este cumprimento ou dissuadem do natildeo cumprimento porque o tornam visiacutevel junto das entidades puacuteblicas com as quais tecircm necessariamente de se articular ou que lhe estatildeo supraor-denadas as quais ficam tambeacutem responsaacuteveis pela sua exigecircncia Cons-tituem em si uma forma de controlo51

121 Deveres de informaccedilatildeo das autarquias em relaccedilatildeo ao Estado

As autarquias locais estatildeo sujeitas a deveres de informaccedilatildeo no es-sencial no acircmbito do Sistema de Informaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo do Estado (SIOE)52 a deveres de informaccedilatildeo no acircmbito do regime financeiro das

49 ldquoDireito das Autarquias Locaishelliprdquo citp 282

50 Bart Hessel ldquoEuropean integrationhelliprdquo p106

51 Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexander H Tuumlrk Administrative Law and Policy of the European Union Oxford University Press 2011 p 724 (ldquoThe actual imposition of specific duties to inform report or conduct an audit [for example in the field of EU subsidies] is itself the supervisory action as suchrdquo)

52 Artigo 2ordm da Lei 572011 de 2811 alterada pela Lei nordm 66-B2012 de 3112 institui e regula o funcionamento do Sistema de Informaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo do Esta-do Aplica-se tambeacutem agraves autarquias locais e agraves entidades intermunicipais e municipais

O ldquoSIOE eacute uma base de dados relativos agrave caracterizaccedilatildeo de entidades puacuteblicas e dos respetivos recursos humanos com vista a habilitar os oacutergatildeos de governo proacuteprios com a informaccedilatildeo indispensaacutevel para definiccedilatildeo das poliacuteticas de organizaccedilatildeo do Estado e da gestatildeo dos respetivos recursos humanosrdquo (artigo 3ordm e artigos 5ordm e 6ordm)


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autarquias locais e das entidades intermunicipais53 a deveres de infor-maccedilatildeo no acircmbito do regime juriacutedico da atividade empresarial local e das participaccedilotildees locais54 e a deveres de informaccedilatildeo no quadro da delegaccedilatildeo de competecircncias do Estado nas autarquias locais55

ldquoAs entidades puacuteblicas que integram a administraccedilatildeo autaacuterquicardquo de-vem proceder ao carregamento e atualizaccedilatildeo atempado e correto de da-dos institucionais e relativos agrave caracterizaccedilatildeo dos seus recursos humanos no Sistema Integrado de Informaccedilatildeo das Autarquias Locais (criado junto da Direcccedilatildeo-Geral das Autarquias Locaisrdquo ‒ DGAL que os deve comunicar ao SIOE)56 de acordo com o previsto no respetivo regime mas tambeacutem por indicaccedilatildeo de outros normativos57 A cooperaccedilatildeo compreende o de-ver de prestar todas as informaccedilotildees adicionais que forem necessaacuterias do

ponto de vista da gestatildeo do sistema58

A natildeo prestaccedilatildeo desta informaccedilatildeo por parte das entidades que inte-

gram a Administraccedilatildeo autaacuterquica importa a retenccedilatildeo de percentagem do

ldquoduodeacutecimo das transferecircncias correntes no mecircs seguinte ao do incum-

53 Lei nordm 732013 de 0309

54 Lei nordm 502012 de 3108 (regime juriacutedico da atividade empresarial local e das participaccedilotildees locais) versatildeo atualizada em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_ar-ticuladophptabela=leisampartigo_id=1792A0027ampnid=1792ampnversao=amptabela=leis

55 Decreto-Lei nordm 302015 de 1202

56 A DGAL assegura agrave entidade gestora do Sistema de Informaccedilatildeo da Organiza-ccedilatildeo do Estado o acesso aos dados (artigo 8ordm nordm 2 da Lei 572011) A entidade gestora eacute atualmente a Direccedilatildeo-Geral da Administraccedilatildeo e Emprego Puacuteblico

57 Ver por exemplo artigo 100ordm do Decreto-Lei nordm 252017 que dispotildee sobre a informaccedilatildeo a prestar pelas autarquias locais empresas do setor empresarial local entida-des intermunicipais entidades associativas municipais e entidades integradas no subsetor da administraccedilatildeo local em contas nacionais

58 Artigo 12ordm da Lei 572011 e artigo 10ordm nordm 4 do Decreto-Lei nordm 252017 de 0303 (estabelece as normas de execuccedilatildeo do Orccedilamento do Estado para 2017)


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primento sem prejuiacutezo do valor que seja anualmente estabelecido no

decreto-lei de execuccedilatildeo orccedilamentalrdquo59 e pode importar a natildeo tramitaccedilatildeo

de processos que sejam dirigidos agrave Direcccedilatildeo-Geral do Orccedilamento60 61 O

natildeo cumprimento dos deveres de informaccedilatildeo pode ainda relevar noutros

59 ldquoAo incumprimento do disposto na presente lei por parte das entidades que integram a administraccedilatildeo autaacuterquica eacute aplicaacutevel com as necessaacuterias adaptaccedilotildees o disposto na Lei das Financcedilas Locaisrdquo (artigo 10ordm nordm 4 da Lei 572011) O incumprimento tem de ser comunicado agrave DGO pela DGAEP e naturalmente pela DGAL (junto da qual o SIIAL existe) - artigo 10ordm nordm 5 da Lei 572011

A Lei nordm 732013 estabelece que em caso de incumprimento dos deveres de informa-ccedilatildeo bem como dos respetivos prazos ldquosatildeo retidos 10 do duodeacutecimo das transferecircncias correntes no mecircs seguinte ao do incumprimento sem prejuiacutezo do valor que seja anualmen-te estabelecido no decreto-lei de execuccedilatildeo orccedilamentalrdquo (artigo 78ordm nordm 8)

O Decreto-lei de execuccedilatildeo orccedilamental para 2015 previa que o natildeo cumprimento dos deveres de informaccedilatildeo previstos no presente capiacutetulo determinava a ldquo[r]etenccedilatildeo de 25 na dotaccedilatildeo orccedilamental ou na transferecircncia do Orccedilamento do Estado subsiacutedio ou adianta-mento para a entidade incumpridora no mecircs seguinte ao incumprimentordquo (artigo 3ordm nordm 3 do Decreto-Lei nordm 362015 de 0903)

Esta retenccedilatildeo no Decreto-Lei de execuccedilatildeo orccedilamental para 2017 eacute no entanto de apenas ldquo1 da dotaccedilatildeo orccedilamental da entidade incumpridora relativa a receitas gerais aprovada no Orccedilamento do Estado liacutequida de cativosrdquo retenccedilatildeo que apenas tem lugar apoacutes a ldquoidentificaccedilatildeo de trecircs incumprimentos seguidos ou interpoladosrdquo e com exclusatildeo das ver-bas para despesas com pessoal (artigo 3ordm nordms 1 aliacutenea c) e 2 do Decreto-Lei nordm 252017 de 0303) sendo os correspondentes montantes ldquorepostos no mecircs seguinte apoacutes a presta-ccedilatildeo da informaccedilatildeo cujo incumprimento determinou a sua retenccedilatildeo salvo em situaccedilotildees de incumprimento reiterado caso em que apenas satildeo repostos 90 dos montantes retidosrdquo (artigo 3ordm nordm 3 do mesmo diploma)

60 Ver artigo 3ordm nordm 3 do Decreto-Lei nordm 362015 de 0903 artigo 4ordm nordm 4 do DL nordm 252017 de 0303 ldquohellipo incumprimento dos deveres de informaccedilatildeo previstos no capiacutetulo VI [prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo] determina a natildeo tramitaccedilatildeo de quaisquer processos que sejam dirigidos agrave DGO pela entidade incumpridorrdquo

61 Haacute ainda lugar ao apuramento de responsabilidades financeiras e fica precludi-da a possibilidade de ldquorecurso ao aumento temporaacuterio dos fundos disponiacuteveisrdquo nos termos da ldquolei que estabelece as regras aplicaacuteveis agrave assunccedilatildeo de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades puacuteblicasrdquo (Lei nordm 82012 de 2102 - httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=2273ampnversao=amptabela=leis) Ver artigo 3ordm do Decreto-Lei nordm 252017 de 0303 (normas de execuccedilatildeo do Orccedilamento do Estado para 2017)


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planos o da responsabilidade financeira em geral62 o da possibilidade de recrutamento por parte dos municiacutepios em situaccedilatildeo de saneamento ou de rutura financeira63

O regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermu-nicipais estabelece igualmente deveres de informaccedilatildeo ao Estado que tornam possiacutevel o controlo contiacutenuo por parte deste da situaccedilatildeo finan-ceira daquelas Aqui cumpre destacar o dever de envio agrave Direcccedilatildeo-Ge-ral das Autarquias Locais pelos municiacutepios entidades intermunicipais entidades associativas municipais e entidades puacuteblicas reclassificadas do orccedilamento (10 dias apoacutes a sua aprovaccedilatildeo) do quadro plurianual de programaccedilatildeo orccedilamental (apoacutes o periacuteodo a que respeitam) das contas mensais (apoacutes o periacuteodo a que respeitam) dos ldquodocumentos de presta-ccedilatildeo de contas anuais depois de aprovados incluindo sendo caso disso os consolidadosrdquo64 de informaccedilatildeo sobre os empreacutestimos contraiacutedos e os ldquoativos expressos em tiacutetulos de diacutevida emitidosrdquo (nos 10 dias subsequen-tes ao final de cada trimestre e apoacutes a apreciaccedilatildeo das contas)65 e no caso de municiacutepio sujeito a plano de saneamento financeiro o envio da deli-beraccedilatildeo (tomada na primeira sessatildeo anual) da assembleia municipal que sendo o caso reconheccedila o incumprimento do mesmo plano66 As fre-

guesias tecircm o dever de enviar agrave DGAL ldquoas respetivas contas nos 30 dias

62 Artigo 65ordm nordm 1 aliacutenea b) da Lei orgacircnica do TC conciliada por exemplo com o artigo 100ordm do Decreto-Lei nordm 252017 artigo 61ordm nordm 2 da LOTC conciliada com o artigo 36ordm corpo do artigo parte final do Decreto nordm 22257 de 25021933 e com o artigo

63 Artigo 33ordm nordm 2 aliacutenea d) da LOE para 2016 e artigo 48ordm nordm 2 aliacutenea d) da LOE para 2017

64 Artigo 78ordm (deveres de informaccedilatildeo) nordm 1 da Lei nordm 732013

65 Artigo 78ordm nordm 2 da Lei nordm 732013

66 Artigo 60ordm nordm 1 Lei 732013 de 0309


102


subsequentes agrave data da sessatildeo do oacutergatildeo deliberativo em que aquelas

contas foram sujeitas a apreciaccedilatildeo bem como os mapas trimestrais das

contas nos 10 dias subsequentes ao periacuteodo a que respeitamrdquo67 Quer os

municiacutepios quer as freguesias devem prestar trimestralmente informa-

ccedilatildeo especificada relativamente agraves despesas com o pessoal de molde a

ser possiacutevel o acompanhamento da evoluccedilatildeo das mesmas68

A consequecircncia relativamente ao incumprimento dos deveres de in-

formaccedilatildeo ora mencionados eacute a retenccedilatildeo de percentagem do duodeacutecimo

das transferecircncias financeiras correntes no mecircs seguinte ao do incumpri-

mento sem prejuiacutezo da respetiva reposiccedilatildeo assim que o incumprimento

for ultrapassado69

No acircmbito do mesmo regime financeiro cumpre destacar que o muni-

ciacutepio deve prestar informaccedilatildeo detalhada sobre as diacutevidas (credores valores

e datas de vencimento das diacutevidas a pagar) a pagar atraveacutes do Fundo de Re-

gularizaccedilatildeo Municipal70 informaccedilatildeo da qual depende o seu pagamento71

As autarquias locais tecircm igualmente que remeter agraves comissotildees de

coordenaccedilatildeo e desenvolvimento regional respetivas (com subsequente

reenvio agrave DGAL) ateacute 30 dias apoacutes a sua aprovaccedilatildeo e independentemente



69 Artigo 78ordm nordms 8 e 9 Lei nordm 732013

70 O Fundo de Regularizaccedilatildeo Municipal eacute ldquoconstituiacutedo pelos montantes das transferecircncias orccedilamentais deduzidas aos municiacutepios sendo utilizado para atraveacutes da DGAL proceder ao pagamento das diacutevidas a terceiros do municiacutepio respetivordquo (artigo 65ordm nordm 1 da Lei nordm 732013)

71 Artigo 67ordm nordms 2 e 3 da Lei nordm 732013


103

da apreciaccedilatildeo pelo oacutergatildeo deliberativo coacutepia de vaacuterios documentos rela-

tivos agrave sua situaccedilatildeo econoacutemico-financeira (entre outros o plano pluria-

nual de investimentos e a sua execuccedilatildeo anual o orccedilamento e mapas de

execuccedilatildeo orccedilamental tendo em vista o acompanhamento da respetiva si-

tuaccedilatildeo financeira)72 E os municiacutepios em particular tecircm de enviar tambeacutem

ldquoagrave Direcccedilatildeo-Geral do Orccedilamento os seus orccedilamentos e contas trimestrais

nos 30 dias subsequentes respetivamente agrave sua aprovaccedilatildeo e ao periacuteodo a

que respeitam bem como a sua conta anual depois de aprovadardquo73

As autarquias enquanto entidades puacuteblicas participantes de em-

presas locais74 devem prestar ldquoinformaccedilatildeo institucional e econoacutemico-

-financeirardquo sobre as mesmas agrave DGAL ao Ministeacuterio das Financcedilas e agrave

Inspeccedilatildeo-Geral de Financcedilas75 Entre a informaccedilatildeo que tem de ser pres-

tada destaca-se i) a ldquoinformaccedilatildeo institucional e econoacutemico-financeira

relativa agraves respetivas empresas locaisrdquo a ser remetida agrave DGAL sob pena

de retenccedilatildeo imediata e automaacutetica de percentagem do duodeacutecimo das

transferecircncias correntes do Fundo Geral Municipal76 ii) a relativa aos

contratos-programa celebrados a enviar agrave Inspeccedilatildeo-geral de Financcedilas e

sempre que natildeo esteja sujeita a visto preacutevio tambeacutem ao Tribunal de Con-

72 Artigo 6ordm (acompanhamento das financcedilas locais) do Decreto-Lei nordm 54-A99 de 2202 (Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais ndash disponiacutevel em httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=2155ampnversao=amptabela=leis)

73 Artigo 8ordm (elementos a fornecer agrave Direcccedilatildeo-Geral do Orccedilamento)

74 O princiacutepio da transferecircncia enquanto dever de informaccedilatildeo ldquoaplica-se igualmente agrave informaccedilatildeo financeira respeitante agraves entidades participadas por autarquias locais e entidades intermunicipais que natildeo integrem o setor local bem como agraves concessotildees municipais e parcerias puacuteblico-privadasrdquo (artigo 7ordm nordm 2 da Lei nordm 732013)

75 Artigo 44ordm nordm 1 e nordm 6 da Lei nordm 502012

76 Artigo 44ordm nordm 1 e nordm 3 e nordms 2 e 4 da Lei nordm 502012


104


tas77 iii) a informaccedilatildeo sobre a sua situaccedilatildeo e compromissos financeiros

(a transmitir atraveacutes da DGAL) agrave Unidade Teacutecnica de Acompanhamento e

Monitorizaccedilatildeo do Sector Puacuteblico Empresarial78 79

A prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo eacute devida ainda no quadro da delegaccedilatildeo

de competecircncias do Estado nas autarquias locais Agrave delegaccedilatildeo inere a

possibilidade de controlo da atuaccedilatildeo do delegado nos limites da dele-

gaccedilatildeo80 e no caso da delegaccedilatildeo em causa modelada pela natureza do

delegado e pelos fins e eficaacutecia desta delegaccedilatildeo81 O regime de delegaccedilatildeo

de competecircncias do Estado nos municiacutepios e entidades intermunicipais

no domiacutenio de funccedilotildees sociais (Decreto-Lei nordm 302015 de 1202) prevecirc

77 Artigo 47ordm nordm 7 do DL 502012

78 Artigo 64ordm do DL 1332013 de 0310 (regime juriacutedico do sector puacuteblico empresarial versatildeo atualizada em httpwwwpgdlisboaptleislei_mostra_articuladophpnid=1992amptabela=leis)O seu artigo 68ordm nordm 3 dispotildee que ldquono que respeita ao exer-ciacutecio de funccedilotildees da Unidade Teacutecnica relativamente agraves empresas locais o membro do Go-verno responsaacutevel pela aacuterea das financcedilas exerce os seus poderes de acompanhamento e monitorizaccedilatildeo sobre a Unidade Teacutecnica em articulaccedilatildeo com o membro do Governo respon-saacutevel pelas autarquias locaisrdquo

79 De acordo com o preacircmbulo do Decreto-Lei nordm 1332013 ldquohellipfunciona como um instrumento de reforccedilo da tutela administrativa e do controlo da legalidade ao niacutevel da atividade empresarial local Pretende-se por esta via criar uma estrutura especializada no acompanhamento do exerciacutecio da atividade empresarial puacuteblica conferindo aos titulares da funccedilatildeo acionista um mais eficaz apoio teacutecnico designadamente de cariz econoacutemico--financeiro e juriacutedico com vista a promover a boa gestatildeo dos recursos puacuteblicos alocados ao exerciacutecio da atividade empresarialrdquo (preacircmbulo e artigo 682 DL 1332013)

80 Yves Delaire La deacuteleacutegation des services publics locaux 3e eacutedition p 347 e Supervision and Auditing of Local Authoritiesrsquo Action Reporthellip cit p 21

81 A Carta Europeia da Autonomia Local de 15101985 (httpwwwgddcptdireitos-humanostextos-internacionais-dhtidhregionaisconv-tratados-15-10-985-ets-122html) dispondo que a tutela ldquodos atos das autarquias locais soacute deve normalmente visar que seja assegurado o respeito pela legalidade e pelos princiacutepios constitucionaisrdquo prevecirc que a tutela pode ldquocompreender um juiacutezo de oportunidade exercido por autoridades de grau superior relativamente a atribuiccedilotildees cuja execuccedilatildeo seja delegada nas autarquias locaisrdquo (artigo 8ordm)


105

que o contrato interadministrativo de delegaccedilatildeo tem de estipular ldquome-

canismos de monitorizaccedilatildeo e acompanhamento da evoluccedilatildeo da respe-

tiva execuccedilatildeordquo e que estes devem ldquogarantir a adequaccedilatildeo do modelo de

descentralizaccedilatildeo adotado e o cumprimento dos niacuteveis de qualidade dos

serviccedilos puacuteblicos prestadosrdquo82 A prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo eacute parte im-

portante deste acompanhamento e monitorizaccedilatildeo83 e os ldquoresultados da

monitorizaccedilatildeo e do acompanhamento da execuccedilatildeo do contratordquo devem

ser ldquodivulgados periodicamenterdquo84

Como este regime ilustra a cooperaccedilatildeo interautaacuterquica e num qua-

dro multiniacutevel entre as autarquias e entidades estaduais como forma

de resolver problemas comuns importa a partilha ampla de informaccedilatildeo

como um seu instrumento de organizaccedilatildeo85

82 Artigo 7ordm nordm 1 Trata-se de um controlo cooperativo (Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexan-

der H Tuumlrk Administrative Lawhellip cit p 755) um controlo consensualizado ou objeto de estipulaccedilatildeo contratual

83 A tiacutetulo de exemplo o contrato (sem prejuiacutezo da previsatildeo geral de ldquodeveres e direitos de consulta e informaccedilatildeo reciacuteprocosrdquo ndash claacuteusulas 7ordf (ldquodireitos e obrigaccedilotildees e incum-primentordquo) nordm 1 e 49ordm cuja epiacutegrafe eacute ldquodeveres de informaccedilatildeordquo) estipula que o Municiacutepio de Matosinhos tem de ldquo[p]restar ao MEC todas as informaccedilotildees que este considere necessaacute-rias agrave avaliaccedilatildeo da qualidade de execuccedilatildeo dos serviccedilos prestados e agrave adequada verificaccedilatildeo e supervisatildeo das condiccedilotildees de funcionamento das AECrdquo (claacuteusula 24ordf aliacutenea c))

A claacuteusula 46ordf nordm 1 do mesmo contrato estipula que ldquo[o] MEC disponibiliza ao Muni-ciacutepio o acesso a uma plataforma eletroacutenica com painel de controlo de indicadores relativos a alunos turmas pessoal docente e natildeo docente que apresentam em tempo real os custos gerados ao niacutevel dos AEE abrangidos pelo contrato e as transferecircncias financeiras realiza-dasrdquo Ora a rdquoplataforma eletroacutenica deve permitir um eficaz funcionamento do sistema de monitorizaccedilatildeo nomeadamenterdquo designadamente conter ldquotoda a informaccedilatildeo necessaacuteria ao acompanhamento do projeto-piloto objetordquo do contrato e possibilitar ldquoo registo da in-formaccedilatildeo e a sua permanente atualizaccedilatildeo tendo em vista a deteccedilatildeo atempada de eventuais desviosrdquo (nordm 2 aliacuteneas a) e d)) O contrato estaacute disponiacutevel httpwwwspnptMediaDe-faultInfo120003004015MinutaContratopdf)

84 Artigo 7ordm nordm 2

85 Reacutesolution 389 (2015) Les nouvelles formes de gouvernance locale httpswcdcoe


106


122 Deveres de partilha de informaccedilatildeo

A prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo pelas autarquias ao Estado em parte cor-

responde a uma partilha muacutetua de informaccedilatildeo estruturante da respetiva

articulaccedilatildeo e necessaacuteria transparecircncia das relaccedilotildees interinstitucionais86

Tal acontece tambeacutem por exemplo no domiacutenio do regime juriacutedico da

urbanizaccedilatildeo e edificaccedilatildeo o qual prevecirc o dever de informaccedilatildeo muacutetua das

cacircmaras municipais e das comissotildees de coordenaccedilatildeo e desenvolvimento

regional ldquosobre processos relativos a operaccedilotildees urbaniacutesticasrdquo87

Haacute lugar igualmente a troca de informaccedilatildeo no acircmbito do Conselho de

Coordenaccedilatildeo Financeira (CCF) entre ldquoos representantes da administra-

ccedilatildeo central e das autarquias locaisrdquo88 com acesso a especiacutefica informa-

ccedilatildeo antes de cada reuniatildeo parte da qual deve ser disponibilizada ldquopelo

CCF no Sistema Integrado de Informaccedilatildeo das Autarquias Locais (SIIAL)

ateacute 10 dias antes da data da realizaccedilatildeo da reuniatildeo respetivardquo89 sendo

igualmente remetida ao Governo90

intViewDocjspp=ampRef=CPL2015(29)4FINALampLanguage=lanFrenchampVer=originalampSite=COEampBackColorInternet=C3C3C3ampBackColorIntranet=CACC9AampBackColorLogged=EFEA9Campdirect=true

86 Como estabelece o artigo 7ordm nordm 1 da Lei nordm 732013 ldquo[a] atividade finan-ceira das autarquias locais estaacute sujeita ao princiacutepio da transparecircncia que se traduz num dever de informaccedilatildeo muacutetuo entre estas e o Estado bem como no dever de divulgar aos cidadatildeos de forma acessiacutevel e rigorosa a informaccedilatildeo sobre a sua situaccedilatildeo financeirardquo artigo 10ordm-C2 da 912001 de 2008

87 Deve satisfazer o pedido no ldquoprazo de 20 dias a contar da data de receccedilatildeo do respetivo pedidordquo decorrido o qual pode lanccedilar matildeo do processo judicial de intimaccedilatildeo (artigo 120ordm do DL 55599 de 1612) sem prejuiacutezo de voltar a reintroduzir o pedido





107

Tenha-se ainda presente que no quadro do controlo pelo Estado da

situaccedilatildeo financeira municipal constitui dever da Direcccedilatildeo-Geral das Au-

tarquias Locais informar (para aleacutem de os membros do Governo respon-

saacuteveis pelas aacutereas das financcedilas e das autarquias locais) os presidentes

dos oacutergatildeos executivo e deliberativo do municiacutepio (que devem informar

os respetivos membros na primeira reuniatildeo ou sessatildeo seguinte) de que a

diacutevida total ultrapassou certos limites91

Acresce sublinhar que o Estado tem o dever de informar as autar-

quias locais sobre as receitas de impostos municipais liquidados e co-

brados e quanto agrave ldquodespesa fiscal adveniente da concessatildeo de benefiacutecios

fiscaisrdquo relativos aos mesmos impostos92 As autarquias satildeo pois dire-

tamente interessadas na correspondente informaccedilatildeo (designadamente

para efeitos da aplicaccedilatildeo do respetivo regime de acesso agrave informaccedilatildeo

administrativa93)

91 Artigo 56ordm Lei nordm 732013

92 Artigo 16ordm (ldquoisenccedilotildees e benefiacutecios fiscaisrdquo) nordm 8 e artigo 19ordm (informaccedilatildeo a transmitir pela Autoridade Tributaacuteria e Aduaneira) da Lei nordm 732013 Sobre o assunto ver Noel Gomes no texto publicado no presente e-book nota 141

93 Artigos 82ordm a 85ordm do CPAldquoO direito de acesso aplica-se a pessoas singulares e coletivas sem qualquer discri-

minaccedilatildeohelliprdquo (artigo 2ordm da Council of Europe Convention on Access to Official Documents (CETS No 205) Explanatory Report (httpwwwright2infoorgresourcespublicationsinstruments-and-standardscoe_explanatory_report_to_the_convention_on_access_to_official_documents_eng) Acoacuterdatildeo da 2ordf Secccedilatildeo do STA de 21012015 processo nordm 0156114 (concluiu pelo direito de acesso agrave informaccedilatildeo das autarquias embora apenas a partir da legislaccedilatildeo interna ordinaacuteria)


108


113 Deveres de informaccedilatildeo das empresas locais

As empresas locais devem prestar informaccedilatildeo agraves autarquias partici-

pantes (aos oacutergatildeos executivos94) sobre a sua situaccedilatildeo econoacutemico-finan-

ceira gestionaacuteria e organizativa e sobre a respetiva atividade95 o que

permite ldquoo seu acompanhamento e controlordquo96 a identificaccedilatildeo e a corre-

ccedilatildeo de afastamento dos objetivos fixados97

ldquoA gestatildeo das empresas locais deve articular-se com os objetivos pros-

seguidos pelas entidades puacuteblicas participantes no respetivo capital socialrdquo

objetivos que se devem subsumir agrave ldquosatisfaccedilatildeo das necessidades de interes-

se geral ou [agrave]hellip promoccedilatildeo do desenvolvimento local e regionalrdquo para o que

tecircm de ter viabilidade econoacutemica e ser financeiramente equilibradas98

A relevacircncia destes deveres de informaccedilatildeo para a integridade finan-

ceira autaacuterquica eacute traduzida pela consequecircncia do seu natildeo cumprimen-

to a dissoluccedilatildeo dos respetivos oacutergatildeos de gestatildeo e a responsabilidade dos

seus titulares na indemnizaccedilatildeo dos prejuiacutezos (a retenccedilatildeo das transferecircn-

cias correntes do Fundo Geral Municipal) associados agrave natildeo disponibilida-

de da correspondente informaccedilatildeo agrave DGAL99

94 O fiscal deve remeter em cada semestre ao oacutergatildeo executivo da entidade puacuteblica participante informaccedilatildeo sobre a situaccedilatildeo econoacutemico-financeira da empresa local (artigo 25ordm nordm 6 aliacutenea h) do DL 502012)

95 Artigos 42ordm nordm 1 Lei nordm 502012

96 Artigo 42ordm nordm 1 parte inicial

97 Guido Napolitano p 272 ldquoOs controlos de gestatildeo pode ter uma uacutetil funccedilatildeo colaborativa e contribuir para o bom funcionamento da accedilatildeo administrativardquo A sua eficaacutecia depende da capacidade profissional das estruturas internas

98 Artigo 31ordm da Lei nordm 502012

99 Artigo 42ordm nordm 2 Lei nordm 502012


109

A relaccedilatildeo de controlo das entidades participantes seraacute tanto mais efi-

caz e tanto menos intrusiva quanto melhores (fiaacuteveis) forem os respeti-

vos ldquoprocedimentos de controlo internordquo100

sect 2 Os deveres de informaccedilatildeo aos particulares

Os deveres de informaccedilatildeo interadministrativos ilustram a importacircncia

que a organizaccedilatildeo e tratamento da informaccedilatildeo revestem como destaca-

da atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica no caso autaacuterquica eacute igualmente

demonstrada pelos deveres de prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo aos particulares

21 A atividade administrativa de prestaccedilatildeo de informaccedilatildeo

Eacute ldquouma atividade cuja prestaccedilatildeo principal eacute proporcionar informaccedilatildeo

como um objetivo de interesse geralrdquo facilitar a circulaccedilatildeo de informaccedilatildeo

pela sua reutilizaccedilatildeo101 como um instrumento de desenvolvimento e de

legitimidade (democraacutetica e do bom governo [vg artigos 266ordm nordm 2 e

267ordm nordm 5 da CRP]) das estruturas de poder102

100 Por isso o artigo 39ordm nordm 3 e o artigo 55ordm nordm 1 preveem a existecircncia ldquoprocedimentos de controlo internordquo adequados (tambeacutem) agrave articulaccedilatildeo com as entidades participantes

101 Gilles J Guglielmi ldquoOpen datahelliprdquo cit pp 390 392 393 e 395

102 Henri Labayle Openness transparency and access to documents and in-formation in the European Union European Parliament Policy Department C Citizensrsquo rights and constitutional affairs European Union 2013 pp 5 9 10 24 e 25 (disponiacutevel em httpwwweuroparleuropaeuRegDataetudesnotejoin2013493035IPOL-LIBE_NT(2013)493035_ENpdf ndash acesso ultimo em 26072017)


110


A publicidade eacute inerente agrave proacutepria noccedilatildeo de Administraccedilatildeo Puacuteblica103

esta natildeo pode deixar de ldquopauta[r]-se pelo maior respeito possiacutevel do

princiacutepio da aberturardquo104

Como destaca Guido Napolitano ldquo[n]os uacuteltimos vinte anos hellipa qua-

se totalidade dos paiacuteses europeus introduziu uma segunda geraccedilatildeo de

direitos de transparecircncia com uma funccedilatildeo democraacutetica que supera o

precedente modelo puramente garantiacutesticordquo segundo a conceccedilatildeo de

que as estruturas administrativas satildeo ldquolsquocasas de vidrorsquo ao serviccedilo da

coletividaderdquo105 106

103 Patricia Mindus e Nils Saumlfstroumlm ldquoPublic domain and democracy in the digi-tal agerdquo cit p 1

104 Artigo 1ordm sect 1 do TUE [ldquoas decisotildees seratildeo tomadas de uma forma tatildeo aberta quanto possiacutevel e ao niacutevel mais proacuteximo possiacutevel dos cidadatildeosrdquo e artigo 15ordm nordm 1 do TFUE e Acoacuterdatildeo do TJUE de 18072017 C-21315 P Comissatildeo Europeia contra Patrick Breyer Repuacuteblica da Finlacircndia e Reino da Sueacutecia nordm 52 Acoacuterdatildeo do TJ de 30041996 C-5894 nordm 18 (ldquoA exigecircncia de transparecircncia hellip[eacute] um princiacutepio geral comum agraves tradiccedilotildees constitucionais dos Estados-Membrosrdquo)

105 O ldquodireito ao conhecimento de todas as informaccedilotildees relativas agrave organizaccedilatildeo e agrave accedilatildeo administrativa permite um controlo difuso sobre o aparelho administrativo assegura uma mais consciente participaccedilatildeo dos cidadatildeos nas decisotildees puacuteblicas reforccedila a legitimidade das estruturas administrativas chamadas a operar como lsquocasas de vidrorsquo ao serviccedilo da coletivi-daderdquo (La logica del diriitto amministativo il Mulino p 228 Ver tambeacutem pp 231 e 270-272)

106 Ver Recommendation No R (98) 12 of the Committee of Ministers to Member States on Supervison of Local AuthoritiesrsquoAction on 18 September 1998 at the 641st meeting of the Ministersrsquo Deputies (httpslocalgovernmentgovmtenDLGLegislationDocumentsLegislationR(98)12pdf) De acordo com esta a transparecircncia eacute a melhor garantia de que as au-toridades puacuteblicas exercem as suas funccedilotildees no interesse da comunidade constitui um requisito essencial para uma efetiva vigilacircncia pelos cidadatildeos e permite diminuir outras formas de controlo

Trata-se de organizar as instituiccedilotildees em termos que previnam que os titulares dos oacuter-gatildeos ou agentes causem dano convocando a pergunta de Karl Popper ldquoHow can we so organize political institutions that bad or incompetent rulers can be prevented from doing too much damagerdquo (The Open Society And Its Enemies Complete Volumes I and II Karl R Popper 1962 Fifth edition (revised) 1966 (Chapter 7 The Principle Of Leadership httpwwwnaturalthinkernettrltextsPopperKarlPopper20-20The20Open20Soci-ety20and20its20Enemieshtm ndash acesso ultimo em 30072017)


111

Trata-se de tornar a informaccedilatildeo administrativa publicamente disponiacute-

vel por sistema e em permanecircncia107 independentemente de ser solici-

tada Quanto melhor for aqui o correspondente desempenho108 menos

necessidade teraacute a Administraccedilatildeo de consumir recursos a responder aos

pedidos avulsos dos particulares (e portanto mais pode ser eficiente ndash

artigo 267ordm nordm 2 da CRP) e melhor pode respeitar o direito fundamen-

tal agrave informaccedilatildeo administrativa (procedimental e de acesso aos arquivos

e registos administrativos109)110 que protege a possibilidade de qualquer

107 Como refere Guido Napolitano daacute corpo agrave laquoAdministraccedilatildeo 24 horasraquo

108 O melhor desempenho significa tambeacutem uma diminuiccedilatildeo crescente do cus-to marginal com o tratamento e a divulgaccedilatildeo da informaccedilatildeo ndash ver William Gilles PrimeLe Re-nouveau du droit agrave lrsquoinformation agrave lrsquoegravere du numeacuterique entre obligation de publication de lrsquoadministration et affirmation du droit drsquoaccegraves du citoyenPrime Revue Internationale de droit des donneacutees et du numeacuterique v 2 pp 1-20 juil 2016 (httpojsimodevorgindexphpRIDDNarticleview39114 consulta em 02092017) pp 9 e 10 (o autor observa desig-nadamente que ldquoa colocaccedilatildeo em linha dos documentos administrativos encoraja as boas praacuteticas pela passagem de uma cultura de segredohellipa uma cultura do desempenhordquo)

109 Ac do 2ordm Juiacutezo do CA de 05072012 processo nordm 0893112 (acesso a infor-maccedilatildeo de empresa local)

110 ldquoUma caracteriacutestica do sistema sueco eacute a de que tanto o Freedom of Press Act como o Secrecy Act de 1980 contecircm disposiccedilotildees destinadas tanto a facilitar o acesso puacuteblico como a tornar o sistema mais eficienterdquo (Ulf Oumlberg ldquoEU citizensrsquoright to know to know the importance improbable adoption pf a European freedom of information actrdquo in The Cambridge Yearbook of European Legal Studies Edited by Alan Dashwood amp Angela Ward The Centre for European Legal Studies Cambridge Volume Two 1999 (pp 302-328) p 307) Para que seja eficiente a Administraccedilatildeo deve gastar o menor nuacutemero de recursos (humanos e financeiros) com a (melhor) satisfaccedilatildeo dos pedidos de acesso agrave informaccedilatildeo dos requerentes Tal implica a possibilidade de obter em termos imediatos os documentos pedidos preferencialmente por meios informaacuteticos indo aleacutem da observacircncia de prazos estritos de resposta (de que o prazo regra de 10 dias no ordenamento portuguecircs natildeo eacute seguramente ilustrativo) Ulf Oumlberg ldquoEU citizensrsquoright to knowhelliprdquo cit p 307 nota 17 informa ldquoOs pedidos devem no acircmbito da Constituiccedilatildeo sueca ser tratados imediatamente ou tatildeo depressa quanto possiacutevelrdquo

No mesmo sentido ver Norwayrsquos third action plan Open Government Partnership January 2016 ndash June 2018 de 18052016 (httpswwwopengovpartnershiporgsitesdefaultfilesNorway_2016-17_NAPpdf - acesso uacuteltimo em 30072017)

Os ldquoserviccedilos e organismos da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo estatildeo obrigados a ldquoprivilegiar a opccedilatildeo pelos procedimentos mais simples coacutemodos expeditos e econoacutemicos sendo em re-


112


ldquopessoa tomar a iniciativa de pedir e de obter informaccedilotildees de uma pes-

soa coletiva que a detenhardquo111 na forma que lhe for mais acessiacutevel112

22 Deveres de publicidade

Em mateacuteria de informaccedilatildeo a Administraccedilatildeo tem hoje deveres especiacute-

ficos de divulgaccedilatildeo puacuteblica oficiosa e ativa de informaccedilatildeo administrativa

sistematizada compreensiva completa atualizada e em formato facil-

mente acessiacutevel113 114 Dada a relevacircncia e a densidade normativa que es-

gra o atendimento bem como o desenrolar de todo e qualquer procedimento administrativo realizado atraveacutes de meios digitais e o procedimento apresentado ao cidadatildeo da forma mais simples possiacutevel independentemente da complexidade da organizaccedilatildeo interna e interadmi-nistrativardquo (artigo 2ordm aliacutenea d) do Decreto-Lei nordm 13599 de 2204) - sublinhados nossos

111 Gilles J Guglielmi ldquoOpen datahelliprdquo p 392 O autor fala expressivamente em ldquolivre acessordquo

A Recommendation Rec(2002)2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents (de 21022002) no ponto XI (informaccedilatildeo tornada puacuteblica por iniciativa das autoridades puacuteblicas) estabelece que estas devem tomar as medidas necessaacuterias para tor-nar puacuteblica a informaccedilatildeo que deteacutem quando a disponibilizaccedilatildeo de tal informaccedilatildeo for no interes-se da promoccedilatildeo da transparecircncia da administraccedilatildeo puacuteblica e da sua eficiecircncia e quando promo-va a participaccedilatildeo informada do puacuteblico nos assuntos puacuteblicos (httpswcdcoeintViewDocjspp=ampRef=Rec(2002)2ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampdirect=true)

112 Ac da 2ordfSubsecccedilatildeo do CA do STA de 31082011 processo nordm 075811 (ldquoeacute o interessado no acesso agrave informaccedilatildeo que decide se pretende ou natildeo exercer o seu direito nos termos que a lei lho faculta natildeo sendo obstaacuteculo a esse exerciacutecio a eventualidade de acesso agrave informaccedilatildeo tambeacutem ser viaacutevel por outras viasrdquo)

113 O portal municipal (httpswwwportalmunicipalpthomelocale=pt) cons-titui expressatildeo dos deveres de publicidade no entanto natildeo dispensa os deveres de publi-cidade de cada autarquia e entidade da Administraccedilatildeo local

114 Artigos 2ordm nordms 2 e 3 da Lei nordm 262016 artigo 7ordm da Diretiva 2006123CEldquoUm cidadatildeo numa democracia deve estar em condiccedilotildees de lidar com as instituiccedilotildees

puacuteblicas de forma direta e faacutecil sem a necessidade de estudar grandes quantidades de in-formaccedilatildeo [especializada] ou de procurar ajuda profissionalrdquo - Transforming Public Services Complaints Redress and Tribunals Presented to Parliament by the Secretary of State for Constitutional Affairs and Lord Chancellor by Command of Her Majesty July 2004 Crown Copyright 2004 p 9 - httpwebarchivenationalarchivesgovuk + httpwwwdcagovukpubsadminjusttransformfullpdf - acesso uacuteltimo em 30072017


113

tes deveres ganharam reclama-se hoje um direito agrave publicidade configu-rado mais do que uma mera contraface de tais deveres como o ldquodireito de pedir agrave administraccedilatildeo que publique certos textos com vocaccedilatildeo para serem publicados porque de interesse geralrdquo115

Os deveres de publicidade em referecircncia regem-se pelos princiacutepios da suficiecircncia da continuidade e da qualidade da informaccedilatildeo116

A suficiecircncia respeita agrave quantidade e pertinecircncia da informaccedilatildeo o imperativo eacute o da maximizaccedilatildeo da informaccedilatildeo disponibilizada (nos limi-tes das restriccedilotildees constitucionalmente admissiacuteveis)117 Entre a informa-ccedilatildeo que deve ser publicitada destaca-se

a) A relativa ao uso dos recursos (vg caracterizaccedilatildeo da despesa com o pessoal tempo meacutedio de duraccedilatildeo dos procedimentos de recrutamento tipo e exigecircncia das provas seletivas ldquoinformaccedilatildeo relativa agrave aplicaccedilatildeo do sistema de avaliaccedilatildeo do desempenhordquo118 tempos meacutedios de pagamento a terceiros ou fornecedores) agrave ati-vidade desenvolvida e especificamente aos instrumentos desti-nados a facilitar o exerciacutecio de direitos119 (incluindo a organizaccedilatildeo

115 William Gilles PrimeLe Renouveau du droit agrave lrsquoinformationhellipPrime cit p 11-12

116 Gilles J Guglielmi ldquoOpen datahelliprdquo cit p 398

117 William Gilles PrimeLe Renouveau du droit agrave lrsquoinformationhellipPrime cit p 7 (Primeles documents deacutetenus par les administrations qui ne peuvent faire lrsquoobjet drsquoun droit drsquoaccegraves deviennent progressivement minoritairesrdquo)

118 Artigo 79ordm da Lei nordm 66-B2007 de 2812 Um dos objetivos do sistema de avaliaccedilatildeo do desempenho na Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute o de ldquomelhorar a prestaccedilatildeo de infor-maccedilatildeo e a transparecircncia da accedilatildeo dos serviccedilos da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo (artigo 6ordm aliacutenea g) do mesmo diploma)

119 ldquoOs cidadatildeos devem beneficiar de maiores possibilidades de acesso aos serviccedilos puacuteblicos em linha poder aceder aos conteuacutedos informativos culturais e de entre-


114


de procedimentos administrativos em linha120) e informaccedilatildeo so-bre os resultados da respetiva atividade (vg tempos meacutedios de decisatildeo nuacutemero de atos permissivos praticados nuacutemero e resul-tados das auditorias e inspeccedilotildees a que foram sujeitos121 ldquoquadro de avaliaccedilatildeo e responsabilizaccedilatildeordquo122 ldquorelatoacuterio anual de avaliaccedilatildeo das medidas de modernizaccedilatildeo administrativa executadasrdquo123 ldquodo-cumentos de prestaccedilatildeo de contasrdquo124)

tenimento que lhes permitam integrar-se plenamente a niacutevel social e profissional e bem como receber serviccedilos e informaccedilotildees que facilitaratildeo a sua vida no quotidiano e o exerciacutecio dos seus direitos em toda a Uniatildeo nomeadamente o seu direito a circularem e a residirem livremente no territoacuterio da Uniatildeo o seu direito de acesso agrave informaccedilatildeo e a sua liberdade de estabelecimento e de prestaccedilatildeo de serviccedilosrdquo Ver considerando 15 da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa agrave acessibilidade dos siacutetios Web dos organis-mos do setor puacuteblico ndash Resultado da primeira leitura do Parlamento Europeu (Estrasburgo 24 a 27 de fevereiro de 2014) disponiacutevel em httpdataconsiliumeuropaeudocdocu-mentST-6835-2014-INITptpdf(sublinhados nossos)

120 Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo ao PE ao Conselho ao Comiteacute Econoacutemico e Social e ao Comiteacute das Regiotildees relativa agrave aplicaccedilatildeo da Diretiva Serviccedilos Uma parceria para um novo crescimento no setor dos serviccedilos 2012-2015 COM20120261 final (httpeur-lexeuropaeulegal-contentPTTXTuri=celex52012DC0261) onde eacute objeto de reparo o facto de ldquomuitos procedimentos administrativos natildeo est[arem] ainda em linha e quando estatildeo disponiacuteveis a niacutevel nacional muitas vezes natildeo s[erem] acessiacuteveis aos utilizadores estrangeirosrdquo

121 O artigo 2ordm nordm 1 da Lei nordm 262016 exige a divulgaccedilatildeo de toda a ldquoinfor-maccedilatildeo puacuteblica relevante para garantir a transparecircncia da atividade administrativardquo men-cionando a tiacutetulo exemplificativo a informaccedilatildeo relativa ao ldquofuncionamento da atividade puacuteblicardquo e a relativa ao ldquocontrolo da atividade puacuteblicordquo

122 Artigo 10ordm nordm 5 da Lei nordm 66-B2007 de 2812

123 Artigo 42ordm nordm 2 do Decreto-Lei nordm 13599 de 2204 O relatoacuterio deve explicitar designadamente a ldquoreduccedilatildeo de custos de contexto para os cidadatildeos e agentes econoacutemicosrdquo e as ldquopoupanccedilas decorrentes das medidas de simplificaccedilatildeo e modernizaccedilatildeo administrativa adotadasrdquo (aspetos sobre os quais deve igualmente versar o estudo global da Agecircncia de Modernizaccedilatildeo Administrativa IP a que se refere o artigo 43ordm nordm 3 aliacutenea a) do Decreto-Lei nordm 13599)

124 Ver por exemplo o artigo 16ordm nordm 3 da Lei nordm 502012 ldquoOs documentos de prestaccedilatildeo de contas dos serviccedilos municipalizados satildeo publicitados no siacutetio na Internet do municiacutepio depois de apreciados pelo respetivo oacutergatildeo deliberativordquo


115

b) Informaccedilatildeo sobre os rendimentos patrimoacutenio e cargos sociais entre outros i) do Presidente e vereadores da cacircmara municipal ii) dos membros de oacutergatildeos executivos das empresas que integram o sector empresarial local iii) dos titulares de cargos de direccedilatildeo superior do 1ordm grau e equiparados Trata-se de informaccedilatildeo que eacute de livre consulta e livre divulgaccedilatildeo cuja publicidade obedece a imperativos internacionais 125

c) As cacircmaras municipais devem publicitar a relaccedilatildeo dos instru-mentos de gestatildeo territorial e das servidotildees administrativas e restriccedilotildees de utilidade puacuteblica especialmente aplicaacuteveis na aacuterea do municiacutepio e o elenco dos regulamentos municipais de urbani-zaccedilatildeo e ou de edificaccedilatildeo bem como dos regulamentos relativos

125 Artigos 1ordm e 2ordm da Lei nordm 483 de 0204 (httpwwwpgdlisboaptleislei_print_articuladophptabela=leisampartigo_id=ampnid=674ampnversao=amptabela=leis) controle puacuteblico da riqueza dos titulares de cargos poliacuteticos ldquoQualquer cidadatildeo pode consultar as declaraccedilotildees e decisotildees previstas na presente leirdquo (artigo 5ordm1 idem) ldquoA divulgaccedilatildeo do conteuacutedo das declaraccedilotildees previstas na presente lei eacute livrerdquo (artigo 6ordm1 idem) A Loi ndeg 2013-907 du 11 octobre 2013 relative agrave la transparence de la vie publique (httpswwwlegifrancegouvfraffichTextedocidTexte=JORFTEXT000028056315) eacute a vaacuterios tiacutetulos mais exigente designamente as declaraccedilotildees satildeo ativamente tornadas puacuteblicas e completadas pela Haute Autoriteacute pour la transparence de la vie publique (PrimeDans un deacutelai de trois mois suivant la reacuteception des eacuteleacutements mentionneacutes au premier alineacutea du preacutesent I la Haute Autoriteacute rend publiques la deacuteclaration de situation patrimoniale et la deacuteclaration drsquointeacute-recircts Elle peut assortir cette publication de toute appreacuteciation qursquoelle estime utile quant agrave lrsquoexhaustiviteacute agrave lrsquoexactitude et agrave la sinceacuteriteacute de lrsquoune ou lrsquoautre deacuteclaration apregraves avoir mis lrsquointeacuteresseacute agrave mecircme de preacutesenter ses observations Les eacutelecteurs peuvent adresser agrave la Haute Autoriteacute toute observation eacutecrite relative agrave ces deacuteclarations de situation patrimo-niale et agrave ces deacuteclarations drsquointeacuterecirctsPrime)

Ver por exemplo ainda Fighting Corruption in Eastern Europe and Central Asia As-set Declarations for Public Officials A Tool to Prevent Corruption OECD 2011 (httpwwwoecdorgcorruptionanti-bribery47489446pdf - acesso uacuteltimo em 23102017) As exi-gecircncias declarativas quanto ao conteuacutedo devem ser tanto mais intensas quanto maior ou mais importante for a esfera de competecircncias devem incidir sobre quem tem poder de decisatildeo poder de gestatildeo sobre outros agentes e em relaccedilatildeo a quem existir maior risco de conflito de interesses ou de abuso de poder (p 14)


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ao lanccedilamento e liquidaccedilatildeo das taxas e prestaccedilatildeo de cauccedilatildeo que nos termos da lei sejam devidas pela realizaccedilatildeo de operaccedilotildees ur-baniacutesticas assim como publicitar os programas de accedilatildeo territorial em execuccedilatildeo e as unidades de execuccedilatildeo delimitadas126

Os meios de difusatildeo interferem na condiccedilatildeo de suficiecircncia pois se toda a informaccedilatildeo natildeo for facilmente encontraacutevel eacute como se natildeo exis-tisse ou natildeo estivesse disponiacutevel Daiacute a previsatildeo legal do dever de que ldquo [t]odos os serviccedilos e organismos da Administraccedilatildeo Puacuteblica devem dis-ponibilizar aos cidadatildeos e aos agentes econoacutemicos portais e ou siacutetios na Internetrdquo127 128 do dever de indexaccedilatildeo da informaccedilatildeo ldquono sistema de pes-quisa online de informaccedilatildeo puacuteblicardquo de que a informaccedilatildeo deve ser e es-tar acessiacutevel129 (e como tal de que ldquodeve ser disponibilizada em formato aberto e em termos que permitam o acesso aos conteuacutedos de forma natildeo condicionada privilegiando-se a disponibilizaccedilatildeo em formatos legiacuteveis por maacutequina que permitam o seu ulterior tratamento automatizadordquo130

126 Artigo 119ordm do regime juriacutedico da urbanizaccedilatildeo e edificaccedilatildeo

127 Artigo 47ordm do Decreto-Lei nordm 13599 de 2204

128 O Tribunal de Contas no Relatoacuterio nordm 62016-FSSRMTC - Auditoria de segui-mento para ldquoAvaliar o grau de acatamento das recomendaccedilotildees formuladas no relatoacuterio nordm 112010-FSSRMTC (Frente Mar Funchal EEM) rdquo Processo nordm 1014 ndash AudFS Funchal 2016 p13 (httpwwwtcontasptptactosrel_auditoria2016srmtcrel006-2016-srmtcpdf) - censura o facto de natildeo se encontrar ldquoconcretizado o disposto no artordm 43ordm nordms 1 e 2 da Lei nordm 502012 de 31 de agosto onde consta que lsquo[a]s empresas locais tecircm obrigatoriamente um siacutetio na internetrsquo onde devem manter permanentemente atualizada informaccedilatildeo diversa sobre a entidade na qual se inclui o plano de prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo e infraccedilotildees conexasrdquo

129 Artigo 7ordm nordm 1 2ordf parte da Lei nordm 732013

130 Artigo 10ordm nordm 3 da Lei nordm 262016 A tiacutetulo de lugar paralelo ver por exemplo artigo 9ordm do Decreto Legislativo 14 marzo 2013 n 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicitarsquo trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni) ldquoAi fini della piena accessibilitarsquo delle informazio-ni pubblicate nella home page dei siti istituzionali ersquo collocata unrsquoapposita sezione deno-minata laquoAmministrazione trasparenteraquo al cui interno sono contenuti i dati le informazioni


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No caso dos siacutetios Web e das aplicaccedilotildees moacuteveis dos serviccedilos puacuteblicos da Diretiva 20162102 de 26102016 a transpor ateacute 23092018 decorre a obrigaccedilatildeo de os fazer ldquomais acessiacuteveis tornando-os percetiacuteveis operaacute-veis compreensiacuteveis e robustosrdquo

No que se refere agrave tempestividade trata-se de a informaccedilatildeo estar disponiacutevel no tempo oportuno e de permanecer disponiacutevel enquanto for oportuna o que em muitos casos significa de forma indefinida O regime de acesso agrave informaccedilatildeo administrativa e ambiental e de reutili-zaccedilatildeo dos documentos administrativos embora obrigue agrave publicitaccedilatildeo de toda a ldquoinformaccedilatildeo cujo conhecimento seja relevante para garantir a transparecircncia da atividade relacionada com o hellipfuncionamentordquo das entidades puacuteblicas (na qual especifica o regime incluir-se a informaccedilatildeo financeira) limita-se a prever que deve permanecer publicamente dispo-niacutevel durante dois anos ou no caso das autarquias locais pelo periacuteodo correspondente agrave duraccedilatildeo de cada mandato em regra embora refira que o periacuteodo deve ser superior se outro for ldquoo tempo adequado agrave divul-gaccedilatildeo satisfatoacuteria dos seus conteuacutedosrdquo131 A plataforma da transparecircncia municipal pode assegurar uma continuidade indefinida da informaccedilatildeo132 designadamente sobre as ldquoreceitas despesas municipais competitivida-de econoacutemica serviccedilos puacuteblicos [e] sustentabilidade financeirardquo133

e i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente Le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizza-re ed effettuare ricerche allrsquointerno della sezione laquoAmministrazione trasparenteraquordquo (httpwwwnormattivaituri-resN2Lsurnnirstatodecretolegislativo2013-03-1433 ndash acesso uacuteltimo em 30072017)

131 Artigo 10ordm nordm 4 Lei 262016

132 Artigo 90ordm da Lei 732013

133 Ver httpswwwportalmunicipalpthome onde se pode ler ldquoReceitas despe-sas municipais competitividade econoacutemica serviccedilos puacuteblicos sustentabilidade financeira


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A informaccedilatildeo disponibilizada tem de obedecer a um princiacutepio de qua-

lidade134 e deste ponto de vista deve ser rigorosa precisa atualizada e

clara135

Identificados os paracircmetros dos deveres de publicidade ou ldquodivulga-

ccedilatildeo ativardquo136 a questatildeo que se coloca eacute a e saber a quem compete con-

trolar o seu cumprimento Em Itaacutelia existe a Commissione per la valuta-

zione la trasparenza e lrsquointegritagrave delle amministrazioni pubbliche e a falta

ou a incompleta publicaccedilatildeo das informaccedilotildees devidas eacute valorada em sede

de responsabilidade do pessoal dirigente pelo seu desempenho funcio-

nal podendo afetar a manutenccedilatildeo no cargo a renovaccedilatildeo do exerciacutecio do

mesmo e o valor da remuneraccedilatildeo de desempenho137 Previsotildees precisas

O portal de transparecircncia municipal eacute uma ferramenta onde a partir de agora todos estes dados estatildeo agrave disposiccedilatildeo dos cidadatildeos O que eacute que quer saber sobre o seu municiacutepiordquo

O artigo 87ordm (publicitaccedilatildeo e comparaccedilatildeo das taxas municipais no Portal de Transpa-recircncia Municipal) da LOE 2017 estabelece que no ano de 2017 ldquoo Governo concretiza a publicitaccedilatildeo no Portal de Transparecircncia Municipal das taxas municipais aplicadas pelos municiacutepios em termos que permitam a comparabilidade entre taxas equivalentesrdquo Tal im-porta que os municiacutepios comuniquem ldquoagrave DGAL as taxas municipais que se encontram em vigor no seu territoacuterio nos termos e paracircmetros [que lhe forem] solicitadosrdquo (nordm 2)

134 Ver por exemplo no projeto de coacutedigo de procedimento administrativo eu-ropeu que estabelece o princiacutepio da qualidade da informaccedilatildeo (artigo VI-10 com a epiacutegrafe ldquoPrinciple of data qualityrdquo) nos seguintes termos ldquoThe data supplying authority shall be res-ponsible for ensuring that the data are accurate up-to-date and lawfully recordedrdquo (VI-10 Book VI ndash Administrative Information Management ReNEUAL SC 201415 p 252 - httpreneualeuimagesHomeReNEUAL--Model-Rules-update-2015_rules-only-2017PDF)

135 Neste sentido ver por exemplo o artigo 7ordm nordm 1 da Lei nordm 732013 que prevecirc o ldquo[d]ever de divulgar aos cidadatildeos de forma acessiacutevel e rigorosa a informaccedilatildeo so-bre a sua situaccedilatildeo financeirardquo o artigo 47ordm nordms 2 e 3 do Decreto-Lei nordm 13599 de 2204 artigo 34ordm da Lei nordm 502012 (ldquoAs empresas locais mantecircm permanentemente atualizado no seu siacutetio na Internet ampla informaccedilatildeo sobre a situaccedilatildeo da empresardquo)

136 Para usar a expressatildeo do artigo 10ordm da Lei nordm 262016

137 Legge 6 novembre 2012 n 190 Disposizioni per la prevenzione e la repres-sione della corruzione e dellrsquoillegalitagrave nella pubblica amministrazione (disponiacutevel em httpwwwbosettiegattieuinfonormestatali2012_0190htm - acesso uacuteltimo em 30092017)


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similares natildeo existem na ordem juriacutedica portuguesa138 sem prejuiacutezo da relevacircncia disciplinar da violaccedilatildeo ou cumprimento defeituoso do dever de informaccedilatildeo dado que omitir ldquoinformaccedilatildeo que possa ou deva ser pres-tada ao cidadatildeordquo constitui violaccedilatildeo de um dever139

A Comissatildeo de Acesso aos Documentos Administrativos tem entre as suas competecircncias a de controlar e avaliar os termos da aplicaccedilatildeo do regime de acesso agrave informaccedilatildeo administrativa e ambiental e de reutiliza-ccedilatildeo dos documentos administrativos140 Cabe-lhe igualmente aplicar as contraordenaccedilotildees pelas infraccedilotildees Soacute que estas infraccedilotildees natildeo respeitam agrave violaccedilatildeo por parte das entidades administrativas do direito de acesso agrave informaccedilatildeo administrativa mas apenas agrave violaccedilatildeo pelos particulares de nomas restritivas de reutilizaccedilatildeo de documentos141 Resta o controlo pelo Provedor de Justiccedila e pelos tribunais sem o alcance assinalado assim como o dos serviccedilos inspetivos e dos titulares dos oacutergatildeos com compe-tecircncia disciplinar

23 Deveres de informaccedilatildeo

Os deveres de informaccedilatildeo satildeo para as autarquias locais tambeacutem um desenvolvimento da autonomia local como mostra o Protocolo adicional

138 Ver artigo 7ordm nordm 1 aliacutenea g) 2ordf parte da Lei nordm 66-B2007 (importa ter presente designadamente que ldquocompete aos titulares dos cargos de direccedilatildeo superior de 1ordm grau no acircmbito da gestatildeo geral do respetivo serviccedilo ou oacutergatildeo (hellip) proceder agravehellipdivulga-ccedilatildeo e publicitaccedilatildeordquo dos ldquoplanos e relatoacuterios de atividadesrdquo) e artigo 13ordm aliacutenea d) da Lei nordm 66-B2007 (ldquocompete ao serviccedilo com atribuiccedilotildees em mateacuteria de planeamento estrateacute-gia e avaliaccedilatildeo (hellip) monitorizar os sistemas de informaccedilatildeordquo)

139 Artigo 73ordm nordm 2 aliacutenea d) e nordm 6 e artigo 186ordm aliacutenea f) da LTFP




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agrave Carta Europeia da Autonomia Local de 16112009 ao estabelecer que devem garantir o acesso aos documentos administrativos (como uma di-mensatildeo do direito de participaccedilatildeo) de acordo com a Constituiccedilatildeo e de acordo com o Direito Internacional142

A Constituiccedilatildeo consagra o direito agrave informaccedilatildeo e o direito de acesso aos arquivos administrativos (artigo 268ordm nordms 1 e 2 da CRP)143 como direitos fundamentais (de natureza anaacuteloga agrave dos direitos liberdades e garantias) dotados de ldquonuacutecleo essencial efetivo ou operativo por si proacute-prio e que pode ser oposto agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica hellip cidadatildeo indepen-dentemente de expressa previsatildeo ou regulamentaccedilatildeo legalrdquo (AcTC nordm 17692 artigos 17ordm e 18ordm da CRP)144

O primeiro reporta-se agrave informaccedilatildeo contida em concretos procedi-mentos e considera a qualidade de ldquointeressadosrdquo nos mesmos dos re-querentes145 O segundo eacute o direito de todos acederem aos documentos administrativos ldquosem necessidade de enunciar qualquer interesserdquo146

142 Artigo 2ordm nordm 2 ii)-b) do Protocolo (disponiacutevel em httpsrmcoeint168008482a)

143 No quadro do exerciacutecio do direito de acesso agrave informaccedilatildeo (procedimental) rege o disposto no artigo 268ordm nordm 1 da CRP e nos artigos 82ordm a 85ordm do CPA e subsidiaria-mente o disposto na Lei nordm 262016 de 2206

No quadro do exerciacutecio do direito de acesso aos arquivos e registos administrati-vos aplica-se o disposto no artigo 268ordm nordm 2 da CRP no artigo 17ordm do CPA e na Lei nordm 262016 de 2208

144 Acoacuterdatildeo da 2ordf Secccedilatildeo de 07051992 proferido no processo nordm 21490 relator Alves Correia

145 Artigo 82ordm nordm 1 da CRP

146 Artigo 5ordmnordm 1 da Lei nordm 262016 de 2208 (regime de acesso agrave informaccedilatildeo administrativa e ambiental e de reutilizaccedilatildeo dos documentos administrativos transpondo a Diretiva 20034CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 28 de janeiro e a Diretiva 200398CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de novembro) e artigo 1ordm nordm 3 da Diretiva 200398CE o qual estabelece que ldquonatildeo eacute aplicaacutevel a casos em que cidadatildeos ou empresas tenham de provar um interesse particular na obtenccedilatildeo de documentos ao abrigo do regime de acessordquo


121

(ldquoindependentemente de seus motivos e intenccedilotildeesrdquo147) Trata-se do

ldquodireito democraacutetico de acesso agrave informaccedilatildeordquo eacute ndash como refere igual-

mente Carol Harlow ndash o ldquomais fundamental dos nossos direitos civis e

poliacuteticosrdquo148 Por isso o TEDH abriu caminho agrave proteccedilatildeo do direito agrave in-

AcTC nordm 17692 ldquoO ndeg 2 do artigo 268deg da lei fundamental encerra uma garantia do administrado que em alguns casos tem um acircmbito de aplicaccedilatildeo distinto e autoacutenomo do direito agrave informaccedilatildeo previsto no ndeg 1 do mesmo preceito - precisamente naqueles em que o cidadatildeo natildeo tem um interesse direto num determinado procedimento administra-tivo mas nas situaccedilotildees em que se verificam os pressupostos definidos no ndeg 1 do artigo 268deg o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos constitui uma garantia complementar do direito agrave informaccedilatildeo O direito de acesso aos registos e arquivos eacute na generalidade dos casos uma forma mais exigente e mais profunda de exerciacutecio do direito agrave informaccedilatildeo mas satildeo concebiacuteveis situaccedilotildees nas quais o acesso aos documentos detidos pela administraccedilatildeo constitui um instrumento indispensaacutevel para a concretizaccedilatildeo do direito agrave informaccedilatildeo dos interessadosrdquo

147 Artigo 2ordm Council of Europe Convention on Access to Official Documents (CETS No 205) Explanatory Report citado

148 ldquoFreedom of information and transparency as administrative and constitutional rightsrdquo in The Cambridge Yearbook of European Legal Studies Edited by Alan Dashwood amp Angela Ward The Centre for European Legal Studies Cambridge Volume Two 1999 (pp 284-302) p 285 ( ldquotransparency is a constitutional concept which should be reserved for a bundle of constitutional rights Even then transparency would be a complex concept encapsuling several different kinds of right individual and plural in character I shall that it is best reserved for a collective democratic right to access information in which all individual citizens share This is the most fundamental of our civic and politics rights) Ver tambeacutem De-claraccedilatildeo 17 relativa ao direito de acesso agrave informaccedilatildeo anexa ao TUE (ldquoA Conferecircncia consi-dera que a transparecircncia do processo decisoacuterio reforccedila o caraacutecter democraacutetico das institui-ccedilotildees e a confianccedila do puacuteblico na administraccedilatildeo Por conseguinte a Conferecircncia recomenda que a Comissatildeo apresente ao Conselho o mais tardar ateacute 1993 um relatoacuterio sobre medidas destinadas a facilitar o acesso do puacuteblico agrave informaccedilatildeo de que dispotildeem as instituiccedilotildeesrdquo (httpeur-lexeuropaeulegal-contentENTXTuri=uriservOJC_199219101000101ENGamptoc=OJC1992191TOC)

Sobre esta declaraccedilatildeo no Parlamento britacircnico no registo da discussatildeo sobre a ldquoEU accessionrdquo foi registado o seguinte ldquoMr Mackinlay To ask the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs if he will make a statement on the consequences to (a) the Eu-ropean Union and (b) the United Kingdom of the declaration by the King of Sweden on open government and which are incorporated in the treaty of accession to the European Union and consequent upon Sweden acceding to the European Unionrdquo E quanto agrave resposta ficou registado o seguinte ldquoMr Heathcoat-Amory Swedenrsquos declaration in the Final Act attached to the accession treaty welcomes the development now taking place in the European Union


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formaccedilatildeo administrativa no quadro da liberdade de expressatildeo (artigo 10ordm da CEDH)149 tendo no Acoacuterdatildeo de 08112016 caso Magyar Hel-sinki Bizottsaacuteg versus Hungria queixa nordm 1803011150 151 consolidado ldquoos princiacutepios e as premissas da jurisprudecircncia do tribunal sobre o acesso agrave informaccedilatildeo ao abrigo da liberdade de expressatildeordquo152

Na economia da Diretiva 200398CE do PE e do Conselho de 17112003 ndash que estabelece ldquoum conjunto miacutenimo de regras aplicaacuteveis agrave reutilizaccedilatildeo e aos meios praacuteticos de facilitar a reutilizaccedilatildeo de documen-tos na posse de organismos do sector puacuteblico dos Estados-Membrosrdquo ndash o conceito de reutilizaccedilatildeo eacute expressivo daquela compreensatildeo ao ser definido como a ldquoutilizaccedilatildeo por pessoas singulares ou coletivas de docu-

towards greater openness and transparency The declaration notes that open government is a fundamental part of Swedenrsquos constitutional political and cultural heritagehelliprdquo (httpswwwpublicationsparliamentukpacm199394cmhansrd1994-07-11Writtens-6html)

149 Elinor PecsteenrdquoPublic access to documents effective rear guard to a trans-parent EUrdquo European Law Blog News and Comments on EU Law 30122015 (httpseuropeanlawblogeu20151230public-access-to-documents-effective-rear-guard-to-a-transparent-eu - acesso uacuteltimo em 20072017)

150 O TEDH tribunal qualificou como dados pessoais do domiacutenio puacuteblico o nome dos advogados oficiosos e o nuacutemero de processos atribuiacutedos a cada advogado em departa-mentos policiais huacutengaros (ldquoAlthough the information request admittedly concerned perso-nal data it did not involve information outside the public domainrdquo)

151 Ver nordms 151 e 156 do AcoacuterdatildeoNo Acoacuterdatildeo ndeg 15692 o TC referiu-se ao ldquoo acesso agrave informaccedilatildeo - nas suas vestes de

algum modo corolaacuterio do direito constitucionalmente firmado de informar de se informar e de ser informado (CR artigo 37deg ndeg 1)rdquo Ver tambeacutem Diaacuterio da Assembleia da Repuacuteblica nordm 103 de 16061982 I Seacuterie II sessatildeo legislativa p 4241 e p 4271

Assim eacute referido no plano de accedilatildeo da Noruega para 2016-2017 ldquoAccess to information is one of three theme areas in the Ministry of Foreign Affairsrsquo new strategy on freedom of expressionrdquo (p 12)

152 ldquoO Tribunal associou o acesso agrave informaccedilatildeo agrave liberdade de expressatildeo e agrave ldquocons-truccedilatildeo de um discurso puacuteblico robusto em questotildees de interesse puacuteblico numa democra-ciardquo - Renata Uitz Protecting Access to Information Under Article 10 A Small Step With Major Implications 24112006 in EcHR blog (httpechrblogblogspotpt201611mhv-v--hungary-judgment-on-access-tohtml - acesso uacuteltimo em 26072017)


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mentos na posse de organismos do sector puacuteblico para fins comerciais ou natildeo comerciais diferentes do fim inicial de serviccedilo puacuteblico para o qual os documentos foram produzidosrdquo (artigo 2ordm nordm 4)153 O objetivo eacute o de ldquofacilitar a reutilizaccedilatildeordquo dos documentos afastando a necessidade de subsequentes autorizaccedilotildees uma vez disponibilizados uma primeira vez os mesmos154 O High Court of Justice Queenrsquos Bench Division Administra-tive Court no caso OGC v Information Commissioner [2008] EWHC 737 (Admin) explica bem o que estaacute em causa quando escreve (sect 72)155 ldquohellipuma vez tendo sido satisfeito o solicitado mediante a sua prestaccedilatildeo ao requerente a informaccedilatildeo eacute do domiacutenio puacuteblico Deixa de estar protegido por qualquer confidencialidade que tivesse antes da divulgaccedilatildeordquo156

Tendo presente o que antecede merece criacutetica a Lei nordm 262016 que daquela constitui transposiccedilatildeo imperfeita pois embora repita o enun-ciado definitoacuterio de reutilizaccedilatildeo acaba por restringir a sua amplitude ao estabelecer que os ldquodocumentos administrativos cujo acesso seja autori-zado nos termos da presente lei podem ser reutilizadosrdquo157 mediante (a exigecircncia de) uma nova autorizaccedilatildeo158

153 ldquoO intercacircmbio de documentos entre organismos do sector puacuteblico exclu-sivamente no desempenho das suas funccedilotildees natildeo constitui reutilizaccedilatildeordquo precisa o mesmo artigo

154 A Diretiva 200398CE de que a Lei nordm 262016 constitui transposiccedilatildeo natildeo distingue entre um primeiro acesso e subsequentes acessos ou utilizaccedilotildees e visa ldquofacilitar a reutilizaccedilatildeordquo contra a qual depotildee claramente subsequentes autorizaccedilotildees

155 HttpwwwbailiiorgewcasesEWHCAdmin2008737html (acesso uacuteltimo em 18092017)

156 ldquoDisclosure under FOIA [The Freedom of Information Act] is always to the person making the request under section 1 However once such a request has been com-plied with by disclosure to the applicant the information is in the public domain It ceases to be protected by any confidentiality it had prior to disclosure This underlines the need for exemptions from disclosurerdquo


158 Artigo 21ordm


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Em mateacuteria de direitos fundamentais o postulado eacute o da maximiza-ccedilatildeo do respetivo exerciacutecio e o da inerente interpretaccedilatildeo restritiva das restriccedilotildees (artigo 18ordm da CRP) o que eacute de resto o padratildeo universal na mateacuteria159

No direito agrave informaccedilatildeo assim o princiacutepio160 e a ldquopresunccedilatildeo eacute a do acesso puacuteblicordquo agrave informaccedilatildeo161 162 As restriccedilotildees satildeo constitucionalmen-

159 Trata-se de um padratildeo universal de restriccedilatildeo dos direitos fundamentais Ver por exemplo ponto IV da Recommendation Rec(2002)2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents (Adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784th meeting of the Ministersrsquo Deputies) Elinor Pecsteen ldquoPub-lic access to documents effective rear guard to a transparent EUrdquo (como refere ldquofor the Court [TJUE] the use of personal data protection as a justification for refusing requests for access to documents should be restrictedrdquo ldquo[a]s a rule disclosure may only be refused on the basis of a limited set of exceptionsrdquo) Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexan-der H Tuumlrk Administrative Lawhellip cit 2011 p 473

160 Reporta-se no Acoacuterdatildeo do TJ de 30041996 C-5894 nordm 6 que ldquo[a]quando da reuniatildeo dos chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros realizada em Cope-nhaga em 22 de Junho de 1993 o Conselho Europeu convidou lsquoo Conselho e a Comissatildeo a continuarem o seu trabalho com base no princiacutepio do direito dos cidadatildeos ao acesso mais pleno possiacutevel agrave informaccedilatildeo Dever-se-aacute apontar para que todas as medidas necessaacuterias tenham sido adotadas ateacute finais de 1993rsquordquo (sublinhado nosso)

Acoacuterdatildeo do Tribunal de Primeira Instacircncia (atual Tribunal Geral) de 06021998 Inter-porc Im- und Export GmbH contra Comissatildeo das Comunidades Europeias T-12496 ver artigo 1ordm do capiacutetulo 2 do The Freedom of the Press Act (ldquois one of the four fundamental laws that make up the Constitution of Swedenrdquo ldquoEvery Swedish citizen are entitled to have free access to official documents in order to encourage the free exchange of opinion and the availability of comprehensive informationrdquo) ndash disponiacutevel em httpwwwservatunibechiclsw03000_html (30062017)

161 Ulf Oumlberg ldquoEU citizensrsquoright to knowhelliprdquo cit p 316 Tal eacute exemplarmente demonstrado pelo ldquodireito ao anonimato dos requerentesrdquo a que se refere Ulf Oumlberg rela-tivamente agrave ordem juriacutedica sueca (idem cit p 307)

162 Assim se compreende por exemplo a Decisatildeo do UK Supreme Court de 23032014 processo [2014] UKSC 20 nos termos da qualquer mesmo em relaccedilatildeo agraves exce-ccedilotildees ao direito de acesso agrave informaccedilatildeo importa verificar em concreto se os princiacutepios da transparecircncia e abertura natildeo impotildeem decisatildeo diferente ldquoPrinciples of transparency and openness are part of the common law Given their importance courts will apply a very high standard of review to any decision not to disclose information in answer to questions of real public interest Open justice is another fundamental principle of common law Judicial


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te autorizadas em relaccedilatildeo ao direito de acesso aos arquivos e registos administrativos nas ldquomateacuterias relativas agrave seguranccedila interna e externa agrave investigaccedilatildeo criminal e agrave intimidade das pessoasrdquo (artigo 268ordm nordm 2) Di-ferentemente de em relaccedilatildeo ao direito agrave informaccedilatildeo procedimental (ar-tigo 268ordm nordms 1 e 2) a Constituiccedilatildeo natildeo prevecirc restriccedilotildees o que postula uma exigecircncia reforccedilada na permissatildeo legal e em concreto de limitaccedilotildees ao exerciacutecio do direito163

Tambeacutem o artigo 3ordm nordm 1 da Convenccedilatildeo do Conselho da Europa sobre o acesso aos documentos puacuteblicos164 estabelece que as restriccedilotildees devem estar previstas de forma precisa na lei devem ser necessaacuterias numa sociedade democraacutetica e ser proporcionais agrave proteccedilatildeo de fins es-peciacuteficos que identifica Em qualquer caso ldquo[u]ma entidade puacuteblica natildeo pode recusar o acesso a um documento referindo-se apenas uma das

and quasi-judicial processes should be open to public scrutiny unless and to the extent that there are good reasons for secrecyrdquo (sublinhado nosso) Decisatildeo disponiacutevel em httpwwwright2infoorgcasesplomino_documentsr2i-kennedy-v-the-charity-commission (acesso uacuteltimo em 23092017)

Ver tambeacutem por exemplo a Resoluccedilatildeo 1954 (2013) da Assembleia Geral do Conselho da Europa (ldquoSeguranccedila nacional e acesso agrave informaccedilatildeordquoNational) ldquoAs a general rule all information held by public authorities should be freely accessible in addition business enterprises including private military and security companies have the responsibility to disclose information in respect of situations activities or conduct that may reasonably be expected to have an impact on the enjoyment of human rightsrdquo

163 O direito agrave informaccedilatildeo procedimental natildeo tem ao inveacutes do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos restriccedilotildees expressamente autorizadas pela Consti-tuiccedilatildeo

O Tribunal Constitucional assinalou a conexatildeo entre os direitos dos nordms 1 e 2 do artigo 268ordm da CRP seja porque o nordm 1 confere as faculdades de acesso ao processo constantes do nordm 2 ndash ou seja o acesso aos arquivos e registos administrativos eacute uma forma de exercer o direito agrave informaccedilatildeo ndash seja porque em relaccedilatildeo entendeu ser possiacutevel a previsatildeo legal de restriccedilotildees com os fundamentos enunciados no nordm 2 Cfr vg Ac da 1ordf Secccedilatildeo nordm 39493 processo nordm 18892 de 16061993 e Ac da 2ordf Secccedilatildeo nordm 17792 processo nordm 31391 de 07051992

164 Httpsrmcoeint1680084826


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restriccedilotildees constitucionais possiacuteveisrdquo165 Para o poder fazer a Administra-ccedilatildeo tem de ldquoexplicar as razotildees pelas quais o acesso a esse documento [ou parte do documento] podehellip prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceccedilatildeo previstardquo166 na lei que esteja em conformidade com a Constituiccedilatildeo e o Direito europeu167 168

Esta eacute a metodologia a aplicar a um pedido de acesso agrave informaccedilatildeo e eacute a esta luz que tem de ser vista a norma do artigo 6ordm nordm 1 da Lei nordm 262016 cujo enunciado169 aponta para uma ponderaccedilatildeo equiacutevoca que

165 Ulf Oumlberg ldquoEU citizensrsquoright to know the importance improbable adoption pf a European freedom of information actrdquo in The Cambridge Yearbook of European Legal Studies Edited by Alan Dashwood amp Angela Ward The Centre for European Legal Studies Cambridge Volume Two 1999 (pp 302-328) p 307

166 Acoacuterdatildeo do Tribunal Geral de 21092016 T-36314 Secolux Association pour le controcircle de la seacutecuriteacute de la construction contra Comissatildeo Europeia nordm 46

167 ldquoO exame que se exige para o tratamento de um pedido de acesso a do-cumentos deve revestir caraacutecter concreto Com efeito a simples circunstacircncia de um do-cumento respeitar a um interesse protegido por uma exceccedilatildeo natildeo basta para justificar a aplicaccedilatildeo desta uacuteltima Tal aplicaccedilatildeo soacute pode em princiacutepio ser justificada no caso em que a instituiccedilatildeo apreciou previamente se o acesso ao documento era suscetiacutevel de prejudicar concreta e eficazmente o interesse protegido Aleacutem disso o risco de que esse interesse seja prejudicado deve para poder ser invocado ser razoavelmente previsiacutevel e natildeo pura-mente hipoteacuteticordquo ndash considerandos 212 213 e 216 do Ac do Tribunal de Primeira Instacircncia (Tribunal Geral) de 09-09-2009 T-43705 Brinkrsquos Security Luxembourg SA c Comissatildeo das Comunidades Europeias Ac do 2ordm Juiacutezo do CA do TCA Sul de 02-10-2008 processo nordm 0425008 (maxime ponto II do sumaacuterio) e Ac do 2ordm Juiacutezo do CA do TCA Sul de 20-05-2010 processo nordm 0619010 (maxime ponto IV do sumaacuterio)

168 A Administraccedilatildeo para recusar o acesso a documento administrativo tem de especificar a norma legal que permite a restriccedilatildeo e demonstrar a necessidade de salvaguar-da em concreto de um dos interesses constitucionalmente legiacutetimos para a restriccedilatildeo - Ulf Oumlberg ldquoEU citizensrsquoright to knowhelliprdquo cit p 307

169 A recusa a um terceiro de documentos nominativos se estiverem em causa dados pessoais (sensiacuteveis) importa a demonstraccedilatildeo pela entidade administrativa requeri-da ldquoapoacutes ponderaccedilatildeo no quadro do princiacutepio da proporcionalidade de todos os direitos fundamentais em presenccedila [entre os quais a liberdade de expressatildeo] e do princiacutepio da administraccedilatildeo abertardquo ter a recusa a menor medida possiacutevel face agrave verificaccedilatildeo em concreta dos pressupostos da restriccedilatildeo


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natildeo nos deve fazer esquecer que o princiacutepio eacute o de que a informaccedilatildeo ad-

ministrativa tem de ser disponibilizada Importa igualmente natildeo esque-

cer que natildeo pode haver qualquer automatismo ou supressatildeo de princiacute-

pio de dados reservados dos documentos administrativos pois tambeacutem

eles natildeo estatildeo subtraiacutedos do exerciacutecio do direito agrave informaccedilatildeo170

O artigo 1ordm nordm 3 da Diretiva 200398CE estabelece que esta ldquonatildeo eacute

aplicaacutevel a casos em que cidadatildeos ou empresas tenham de provar um inte-

resse particular na obtenccedilatildeo de documentos ao abrigo do regime de acessordquo

(sublinhados nossos) Corresponde agrave compreensatildeo jaacute assinalada do artigo

268ordm nordm 2 da CRP e ao paradigma internacional na mateacuteria171 172

O artigo 6ordm nordm 5 estabelece que ldquo[u]m terceiro soacute tem direito de acesso a documen-tos nominativosrdquo ldquo[s]e estiver munido de autorizaccedilatildeo escrita do titular dos dados que seja expliacutecita e especiacutefica quanto agrave sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer acederrdquo ou entatildeo [s]e demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto pessoal legiacutetimo [que pode ser um mero interesse de facto] e constitucionalmente protegido sufi-cientemente relevante apoacutes ponderaccedilatildeo no quadro do princiacutepio da proporcionalidade de todos os direitos fundamentais em presenccedila e do princiacutepio da administraccedilatildeo aberta que justifique o acesso agrave informaccedilatildeordquo Ver tambeacutem artigo 6ordm nordm 6 do mesmo diploma

O artigo 6ordm nordm 3 estabelece que ldquo[o] acesso aos documentos administrativos prepa-ratoacuterios de uma decisatildeo ou constantes de processos natildeo concluiacutedos pode ser diferido ateacute agrave tomada de decisatildeo ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano apoacutes a sua elaboraccedilatildeo consoante o evento que ocorra em primeiro lugarrdquo Diferentemente o artigo 15ordm nordm3 sect paraacutegrafo do TFUE estabelece um princiacutepio de transparecircncia dos trabalhos das ldquoinstituiccedilotildees oacutergatildeos ou organismordquo Concretamente dispotildee ldquoCada uma das instituiccedilotildees oacutergatildeos ou organismos assegura a transparecircncia dos seus trabalhos e estabelece no respe-tivo regulamento interno disposiccedilotildees especiacuteficas sobre o acesso aos seus documentos em conformidade com os regulamentos a que se refere o segundo paraacutegrafordquo

170 Ao inveacutes do que parece sugerir o artigo 6ordm nordm 8 da Lei nordm 262016 ldquo[o]s documentos administrativos sujeitos a restriccedilotildees de acesso [soacute podem ser] hellipobjeto de comunicaccedilatildeo parcialrdquo depois de demonstrado que a informaccedilatildeo que pretende omitir natildeo pode em concreto ser fornecida

171 Na formulaccedilatildeo do Acoacuterdatildeo do TJ de 30041996 C-5894 nordm 18 ldquoo direito agrave informaccedilatildeo de que o acesso aos documentos constitui o corolaacuterio constituiraacute um direito fundamental da pessoa humana reconhecido por diferentes instrumentos internacionaisrdquo

172 A tiacutetulo de exemplo o nordm V (ldquoRequests for access to official documentsrdquo) da


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Se o artigo 1ordm nordm 4 aliacutenea a) da Lei nordm 262016 estabelece a des-

necessidade de o requerente justificar o seu interesse173 tambeacutem esta-

belece o seu contraacuterio ao convocar a necessidade de invocaccedilatildeo de um

especiacutefico interesse relativamente a informaccedilatildeo (contida em documen-

tos administrativos) que reserva174 o que contende com a essecircncia do

direito cujo exerciacutecio disciplina (tal como cunhado constitucional e inter-

nacionalmente (artigo 8ordm e artigo 268ordm nordm 2 da CRP)

Exemplo paradigmaacutetico do cuidado que se deve ter na aplicaccedilatildeo restritiva

das restriccedilotildees ao direito agrave informaccedilatildeo administrativo eacute o dos dados pessoais

O artigo 86ordm do Regulamento (EU) 2016679 do Parlamento Euro-peu e do Conselho de 27 de abril de 2016 relativo agrave proteccedilatildeo das pes-

Recomendaccedilatildeo Rec(2002)2 do Comiteacute de Ministros aos Estados membros sobre o acesso aos documentos puacuteblicos dispotildee ldquo1 An applicant for an official document should not be obliged to give reasons for having access to the official document 2 Formalities for re-quests should be kept to a minimumrdquo (adotada pelo Comiteacute de Ministros do Conselho dda Europa em 21022002 na 784 reuniatildeo)

E o artigo 4ordm da Convenccedilatildeo do Conselho da Europa sobre o acesso aos documentos puacuteblicos (Council of Europe Convention on Access to Official Documents de 27112008 ldquo1 An applicant for an official document shall not be obliged to give reasons for having access to the official document 2 Parties may give applicants the right to remain anonymous except when disclosure of identity is essential in order to process the request (hellip)rdquo ndash dispo-niacutevel em httpwwwright2infoorgresourcespublicationsinstruments-and-standardscoe_conv-on-access-to-doc_eng

173 Tambeacutem o artigo 6ordm nordm 1 parte final do Regulamento (CE) ndeg 10492001 do Parlamento Europeu e do Conselho de 30052001 relativo ao acesso do puacuteblico aos documentos do Parlamento Europeu do Conselho e da Comissatildeo estabelece ldquoO reque-rente natildeo eacute obrigado a declarar as razotildees do pedidordquo

E Herwig CH Hofmann Gerard C Rowe e Alexander H Tuumlrk explicam ldquoSince an ap-plicant for access to documents does not need to state his or her interest in obtaining this an institution may not take an applicantrsquos interest into account when concluding that are mandatory reasons for refusing the application under Regulation 10492001 A refusal under one of the exceptions must be based on a concrete analysis of the content of the documentrdquo - Administrative Lawhellip cit p 473

174 Artigo 1ordm nordm 3 e artigo 6ordm nordms 5 a 7 da Lei nordm 262016


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soas singulares no que diz respeito ao seu tratamento e agrave livre circulaccedilatildeo desses dados175 estabelece ldquoOs dados pessoais que constem de docu-mentos oficiais na posse de uma autoridade puacuteblica ou de um organismo puacuteblico ou privado para a prossecuccedilatildeo de atribuiccedilotildees de interesse puacutebli-co176 podem ser divulgados pela autoridade ou organismo nos termos do direito da Uniatildeo ou do Estado-Membro que for aplicaacutevel agrave autoridade ou organismo puacuteblico a fim de conciliar o acesso do puacuteblico a documentos oficiais com o direito agrave proteccedilatildeo dos dados pessoais nos termos do pre-sente regulamentordquo (sublinhado nosso)

Ao inveacutes da referecircncia e tratamento monoliacutetico dos dados pessoais na Lei nordm 262016 quer aquele regulamento citado quer a Convenccedilatildeo para a proteccedilatildeo das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Caraacutecter Pessoal de 28011981177 quer outros instrumentos internacio-nais na categoria dos dados pessoais - dados relativos a uma pessoa que a permitam identificar178 - distinguem diferentes tipos de dados pessoais

175 Diretiva 2016680 do PE e do Conselho de 27 de abril de 2016 relativa agrave proteccedilatildeo das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenccedilatildeo investigaccedilatildeo deteccedilatildeo ou repressatildeo de infraccedilotildees penais ou execuccedilatildeo de sanccedilotildees penais e agrave livre circulaccedilatildeo desses dados

176 Sobre este regulamento ver por exemplo Pierre-Yves Monjal ldquoProtection des donneacutees agrave caractegravere personnel La protection des personnes physiques agrave lrsquoeacutegard du traitement des donneacutees agrave caractegravere personnel le regraveglement (UE) 2016679 et la directive (UE) 2016680 du Parlement europeacuteen et du Conseil du 27 avril 2016rdquo Revue trimestrielle de droit europeacuteen 3-4 2017 pp 631-641

177 Ver artigo 6ordm da Convenccedilatildeo (aprovada pela Resoluccedilatildeo da Assembleia da Re-puacuteblica nordm 2393) ldquoOs dados de caraacutecter pessoal que revelem a origem racial as opiniotildees poliacuteticas as convicccedilotildees religiosas ou outras bem como os dados de caraacutecter pessoal rela-tivos agrave sauacutede ou agrave vida sexual soacute poderatildeo ser objeto de tratamento automatizado desde que o direito interno preveja garantias adequadas O mesmo vale para os dados de caraacutecter pessoal relativos a condenaccedilotildees penaisrdquo

178 Artigo 4ordm nordm 1 do Regulamento (UE) 2016679 do Parlamento Europeu e do Conselho de 27042016 relativo agrave proteccedilatildeo das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e agrave livre circulaccedilatildeo desses dados (sem prejuiacutezo de natildeo se


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O Regulamento (EU) 2016679 refere-se a ldquocategorias especiais de dados pessoaisrdquo ou a ldquodados pessoais sensiacuteveisrdquo179 ldquodados pessoais que sejam pela sua natureza especialmente sensiacuteveis do ponto de vista dos direitos e liberdades fundamentais dado que o contexto do tratamen-to desses dados poderaacute implicar riscos significativos para os direitos e liberdades fundamentaisrdquo180 Satildeo no essencial os relacionados com os fatores iliacutecitos de discriminaccedilatildeo e com a reserva da intimidade da vida privada e em mateacuteria de sauacutede suscitam proteccedilatildeo especiacutefica (artigo 9ordm nordm 1 do Regulamento citado)181

Constituem exemplos de dados pessoais natildeo sensiacuteveis designada-mente os seguintes o nome e demais dados biograacuteficos os dados pro-fissionais182 as declaraccedilotildees de interesses de peritos identificados que

aplicar ao tratamento de dados pessoais ldquoefetuado no exerciacutecio de atividades natildeo sujeitas agrave aplicaccedilatildeo do direito da Uniatildeordquo (artigo 2ordm nordm 2 aliacutenea a)) artigo 3ordm nordm 1 aliacutenea b) da Lei nordm 262016 de 2208 Acoacuterdatildeo do 2ordm Juiacutezo do CA do TCA Sul de 04052017 processo nordm 2937166BELSB The OECD Privacy Framework 2013 pp 42 e 52

179 Ver nordm 11 do preacircmbulo

180 Considerando 51 do preacircmbulo

181 Ver por exemplo nordms 51 e 53 do preacircmbulo do Regulamento nordm 2016679UE do PE e do Conselho de 27042016 relativo agrave proteccedilatildeo das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e agrave livre circulaccedilatildeo desses dados ldquoMerecem proteccedilatildeo especiacutefica os dados pessoais que sejam pela sua natureza especialmente sen-siacuteveis do ponto de vista dos direitos e liberdades fundamentais dado que o contexto do tratamento desses dados poderaacute implicar riscos significativos para os direitos e liberdades fundamentais Deveratildeo incluir-se neste caso os dados pessoais que revelem a origem racial ou eacutetnica natildeo implicando o uso do termo laquoorigem racialraquo no presente regulamento que a Uniatildeo aceite teorias que procuram determinar a existecircncia de diferentes raccedilas humanas O tratamento de fotografias natildeo deveraacute ser considerado sistematicamente um tratamento de categorias especiais de dados pessoais uma vez que satildeo apenas abrangidas pela definiccedilatildeo de dados biomeacutetricos quando forem processadas por meios teacutecnicos especiacuteficos que per-mitam a identificaccedilatildeo inequiacutevoca ou a autenticaccedilatildeo de uma pessoa singular helliprdquo

182 AcTC nordm 17692 de 07051992 processo nordm 21490 AcTC da 1ordf Secccedilatildeo do TC nordm 39493 de 16031993 processo nordm 18892 AFN ldquoA publicidade concursalldquo in Estudos em Homenagem ao Prof Doutor Joseacute Joaquim Gomes Canotilho IV Coimbra 2012 paacutegs 449 a 477 Ac do 2ordm Juiacutezo do CA do TCA Sul de 01102015 processo nordm 1220015


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intervieram em procedimento administrativo183 dados sujeitos a obri-

gaccedilotildees de publicidade como as remuneraccedilotildees e outros abonos pagos

aos titulares dos oacutergatildeos e agentes puacuteblicos os dados dados sujeitos agrave

sua avaliaccedilatildeo de desempenho184 ldquoas opiniotildees ou informaccedilotildees que lhe

tenham sido manifestadas no exerciacutecio das suas funccedilotildees quer os nomes

das pessoas que manifestaram essas opiniotildees ou informaccedilotildeesrdquo185 os ldquoda-

dos pessoais constantes de documento puacuteblico oficial como acontece

por exemplo com o nuacutemero de identificaccedilatildeo fiscal com a identificaccedilatildeo

dos bens inscritos na matriz predial ou no registo predial e comercialrdquo186

183 Ac do TJUE de 16072015 C-61513 P ClientEarth e Pesticide Action Ne-twork Europe (PAN Europe) contra Autoridade Europeia para a Seguranccedila dos Alimentos nordm 80 (ldquoOra embora seja certo que a ClientEarth e a PAN Europe receberam a comunica-ccedilatildeo conforme se indica no ndeg 80 do acoacuterdatildeo recorrido do nome da biografia e das decla-raccedilotildees de interesses dos peritos que formularam observaccedilotildees sobre o projeto de orienta-ccedilatildeo natildeo eacute menos verdade que a obtenccedilatildeo da informaccedilatildeo em causa se revela necessaacuteria agrave verificaccedilatildeo concreta da imparcialidade de cada um desses peritos no desempenho da sua missatildeo cientiacutefica ao serviccedilo da EFSArdquo) - sublinhados nossos

184 A confidencialidade dos ldquoprocedimentos relativos ao SIADAP 3rdquo significa que o procedimento deve ser conduzido com reserva natildeo preclude como refere o artigo 44ordm nordm 4 da Lei 66-B2007 de 2812 a aplicaccedilatildeo do disposto no CPA e na Lei nordm 262006

Ver a tiacutetulo de lugar paralelo artigo 7ordm-bis ldquoLe notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione pubblica e la relativa valutazione sono rese accessibili dallrsquoamministrazione di appartenenzardquo

185 Ver Relatoacuterio Especial do Provedor de Justiccedila Europeu ao Parlamento Euro-peu na sequecircncia do projeto de recomendaccedilatildeo apresentado agrave Comissatildeo Europeia relati-vamente agrave queixa 71398IJH O Provedor de Justiccedila considerou que ldquoa Comissatildeo compre-endeu mal as obrigaccedilotildees que lhe incumbem ao abrigo da diretiva relativa agrave proteccedilatildeo dos dados e assim violou o princiacutepio da aberturardquo

186 Ac da 2ordf Secccedilatildeo do STA de 16112011 processo nordm 083811 (ldquoPodem contudo ser revelados os dados pessoais livremente cognosciacuteveis (dados puacuteblicos ou da-dos pessoais constantes de documento puacuteblico oficial como acontece por exemplo com o nuacutemero de identificaccedilatildeo fiscal com a identificaccedilatildeo dos bens inscritos na matriz predial ou no registo predial e comercial) bem como os dados fiscais que natildeo reflitam nem denunciem a situaccedilatildeo tributaacuteria dos contribuintesrdquo)


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A natureza pessoal da informaccedilatildeo natildeo isenta a Administraccedilatildeo de a disponibilizar ou de a fornecer O considerando 154 do preacircmbulo do Regulamento (UE) 2016679 expressa-o bem quando diz ldquoO acesso do puacuteblico aos documentos oficiais pode ser considerado de interesse puacute-blico Os dados pessoais que constem de documentos na posse dessas autoridades puacuteblicas ou organismos puacuteblicos deveratildeo poder ser divulga-dos publicamente por tais autoridades ou organismos se a divulgaccedilatildeo estiver prevista no direito da Uniatildeo ou do Estado-Membro que lhes for aplicaacutevelrdquo187 e quando explica que um dos seus objetivos eacute ldquoevitar que as divergecircncias constituam um obstaacuteculo agrave livre circulaccedilatildeo de dados pesso-ais no mercado internordquo188 (sublinhados nossos)

187 De acordo com o considerando 4 preacircmbulo do mesmo regulamento ldquoO tratamento dos dados pessoais deveraacute ser concebido para servir as pessoas O direito agrave proteccedilatildeo de dados pessoais natildeo eacute absoluto deve ser considerado em relaccedilatildeo agrave sua funccedilatildeo na sociedade e ser equilibrado com outros direitos fundamentais em conformidade com o princiacutepio da proporcionalidaderdquo (sublinhado nosso)

No relatoacuterio explicativo da Convenccedilatildeo do Conselho da Europa sobre o acesso aos documentos puacuteblicos (Council of Europe Convention on Access to Official Documents de 27112008) escreve-se que ldquoos documentos que contecircm dados pessoais estatildeo abrangidos por esta Convenccedilatildeo A Convenccedilatildeo para a proteccedilatildeo das Pessoas relativamente ao Trata-mento Automatizado de Dados de Caraacutecter Pessoal natildeo proiacutebe o acesso de terceiros aos documentos administrativos que contecircm dados pessoais Contudo quando o acesso a es-tes documentos eacute concedido o uso dos dados pessoais eacute regido pela Convenccedilatildeo No 108rdquo

188 O artigo 1ordm nordm 3 do regulamento estabelece ldquoA livre circulaccedilatildeo de dados pessoais no interior da Uniatildeo natildeo eacute restringida nem proibida por motivos relacionados com a proteccedilatildeo das pessoas singulares no que respeita ao tratamento de dados pessoaisrdquo (sublinhado nosso)

OECD Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data ldquoParagraph 3 Different degrees of sensitivityrdquo nordm 45 (ldquoin one country universal personal identi-fiers may be considered both harmless and useful whereas in another country they may be regarded as highly sensitive and their use restricted or even forbiddenrdquo)

O caso Satakunnan Markkinapoumlrssi Oy and Satamedia Oy v Finland relativo ao tratamento de informaccedilatildeo fiscal para efeitos jornaliacutesticos no ordenamento juriacutedico finlandecircs eacute exemplifi-cativo pois no mesmo os dados fiscais natildeo satildeo em regra informaccedilatildeo reservada Ver Acoacuterdatildeo do TEDH de 21072015 processo nordm 93113 e o Acoacuterdatildeo de 27062017 processo nordm 93113 proferido em sede de recurso pelo mesmo tribunal

Sobre o mesmo caso ver tambeacutem o Acoacuterdatildeo do TJUE 16122008 C-7307 Tietosuojaval-tuutettu contra Satakunnan Markkinapoumlrssi Oy Satamedia Oy designadamente nordms 52 53 e 55


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Como previsto no Regulamento (UE) 2016679 os dados pessoais

(sensiacuteveis ou natildeo) podem ser tratados comportando o ldquotratamentordquo

designadamente ldquoa consulta a utilizaccedilatildeo a divulgaccedilatildeo por transmis-

satildeo difusatildeo ou qualquer outra forma de disponibilizaccedilatildeordquo (sublinhados

nossos)189 O acesso aos mesmos eacute possiacutevel no quadro dos fins que jus-

tificam a sua obtenccedilatildeo junto dos respetivos titulares por exemplo no

quadro de exerciacutecio de uma atividade profissional

Se em relaccedilatildeo aos primeiros o artigo 9ordm comeccedila por afirmar ser

vedado o seu tratamento para depois fazer o elenco das vaacuterias situaccedilotildees

em que o tratamento eacute possiacutevel190 no caso dos demais identifica desde

logo as situaccedilotildees em que eacute liacutecito o seu tratamento (artigo 6ordm cuja epiacute-

grafe eacute ldquolicitude do tratamentordquo)191

189 Artigo 4ordm nordm 2 do Regulamento A noccedilatildeo de tratamento eacute uma noccedilatildeo ampla traduzindo a ideia geral segundo a qual sempre que a informaccedilatildeo puder ser recolhida pode ser disponibilizada Assim esclarece The OECD Privacy Framework de 2013 p 57 ldquoFor in-stance it may be provided that data which have been collected for purposes of administrative decision-making may be made available for research statistics and social planningrdquo

190 Ver artigo 9ordm (tratamento de categorias especiais de dados pessoais) do Regulamento Entre as situaccedilotildees em que eacute possiacutevel o seu tratamento figuram por exemplo as seguintes i) se o titular de dados o consentir para uma ou mais finalidades especiacuteficas exceto se existir especiacutefica proibiccedilatildeo legal ii) se ldquofor necessaacuterio agrave declaraccedilatildeo ao exerciacutecio ou agrave defesa de um direito num processo judicial ou sempre que os tribunais atuem no exerciacutecio da suas funccedilatildeo jurisdicionalrdquo v) ldquose o tratamento for necessaacuterio por motivos de interesse puacuteblico importante com base no direito da Uniatildeo ou de um Estado-Membro que deve ser proporcional ao objetivo visado respeitar a essecircncia do direito agrave proteccedilatildeo dos dados pessoais e prever medidas adequadas e especiacuteficas que salvaguardem os direitos fundamentais e os interesses do titular dos dadosrdquo

191 Entre as situaccedilotildees previstas destacam-se as seguintes i) com o consenti-mento do seu titular para uma ou mais finalidades especiacuteficas ii) se ldquofor necessaacuterio para a execuccedilatildeo de um contrato no qual o titular dos dados eacute parte ou para diligecircncias preacute--contratuais a pedido do titular dos dadosrdquo iii) se estiver em causa o ldquocumprimento de uma obrigaccedilatildeo juriacutedicardquo devida pelo responsaacutevel pelo tratamento dos dados iv) se estiver em causa e for necessaacuterio no quadro do ldquoexerciacutecio de funccedilotildees de interesse puacuteblicordquo e do


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A Convenccedilatildeo para a proteccedilatildeo das Pessoas relativamente ao Trata-mento Automatizado de Dados de Caraacutecter Pessoal de 28011981 au-tonomiza os ldquodados de caraacutecter pessoal que revelem a origem racial as opiniotildees poliacuteticas as convicccedilotildees religiosas ou outras bem como os dados de caraacutecter pessoal relativos agrave sauacutede ou agrave vida sexualrdquo e os ldquodados de ca-raacutecter pessoal relativos a condenaccedilotildees penaisrdquo192 Em relaccedilatildeo aos dados pessoais especiais a Convenccedilatildeo para a proteccedilatildeo das Pessoas relativa-mente ao Tratamento Automatizado de Dados de Caraacutecter Pessoal prevecirc o respetivo tratamento quando constitua ldquouma medida necessaacuteria numa sociedade democraacuteticardquo para a ldquoproteccedilatildeo da seguranccedila do Estado da se-guranccedila puacuteblica dos interesses monetaacuterios do Estado ou para repressatildeo das infraccedilotildees penaisrdquo e para a ldquoproteccedilatildeo do titular dos dadosrdquo e bem assim para a proteccedilatildeo ldquodos direitos e liberdades de outremrdquo (incluindo--se aqui o seu direito agrave informaccedilatildeo)193

3 Conclusotildees

Os deveres de informaccedilatildeo das autarquias locais tecircm uma relevacircncia transformadora da sua relaccedilatildeo com o Estado relativizando a centralida-

de nesta relaccedilatildeo da tutela inspetiva


sem invadir a respetiva esfera de autonomia satildeo instrumentos funda-

ldquoexerciacutecio da autoridade puacuteblica de que estaacute investido o responsaacutevel pelo tratamentordquo v) se estiverem em causa ldquointeresses legiacutetimos prosseguidos pelo responsaacutevel pelo tratamen-tordquo ou interesses legiacutetimos de terceiros ldquoexceto se prevalecerem os interesses ou direitos e liberdades fundamentais do titular que exijamrdquo



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mentais de conhecimento de articulaccedilatildeo e de controlo (designadamen-

te na perspetiva do equiliacutebrio da respetiva situaccedilatildeo financeira) e do

cumprimento pelo Estado portuguecircs dos respetivos compromissos or-

ccedilamentais financeiros e econoacutemicos A retenccedilatildeo temporalmente condi-

cionada pela duraccedilatildeo de falta de inteiro cumprimento de tais deveres eacute

uma consequecircncia proporcional aqueles fins pois tem lugar pelo tempo

estritamente necessaacuterio agrave obtenccedilatildeo desse cumprimento que eacute estru-

turante no plano da relaccedilatildeo integrada dos poderes puacuteblicos na UE Os

deveres de informaccedilatildeo concretizam a ideia de que os instrumentos de

relacionamento e de controlo interadministrativos194 devem ser duacutecteis

oportunos e eficazes Concretizam tambeacutem o imperativo de responsivi-

dade ou de prestaccedilatildeo de contas reforccedilado num quadro comparativo do

desempenho autaacuterquico195

Os deveres de informaccedilatildeo para com o puacuteblico em geral e para os

particulares no exerciacutecio por estes do direito agrave informaccedilatildeo (procedimen-

tal e de acesso aos arquivos e registos administrativos) tecircm hoje um

protagonismo redobrado como fator de desenvolvimento econoacutemico e

social autaacuterquico

As autarquias locais como a forma de governo mais proacuteximo das

pessoas na medida em que consigam melhor cumprir os paracircmetros

(europeus) de referecircncia na mateacuteria podem constituir uma ldquogrande

194 Stephan W Schill ldquoTransnational legalhelliprdquo cit 17 e 27

195 A Constituiccedilatildeo federal alematilde dedica mesmo um dos seus artigos a tal com-paraccedilatildeo o artigo 91d [Comparison of performance] o qual estabelece ldquoWith a view to ascertaining and improving the performance of their administrations the Federation and the Laumlnder may conduct comparative studies and publish the results thereofrdquo


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oportunidade para uma mudanccedila verdadeiramente transformadora no

sentido de um governo mais transparente responsivo responsaacutevel e

efetivo para benefiacutecio dos cidadatildeosrdquo (Open Government Subnational De-

claration Paris 2016 nordm 1196)197

196 HttpwwwopengovpartnershiporgsitesdefaultfilesOGP_subnation-al-declaration_ENpdf

197 Gilles J Guglielmi ldquoOpen datahelliprdquo cit p 390 O autor informa que muacuteltiplas autarquias locais aplicaram uma poliacutetica de open data antes do Estado mostrando desde haacute muito ldquoa possibilidade de disponibilizaccedilatildeo livre e gratuita de dados reutilizaacuteveis pelo puacuteblicordquo tendo inclusive sido criada a Associaccedilatildeo Open Data Franccedila para coordenar as suas accedilotildees (p 393) ldquoMadrid Spain was one of the subnational governments that successfully applied to engage directly with OGP in a pilot lsquopioneerrsquo program Participants will receive dedicated assistance and advice from the OGP Support Unit and OGP Steering Committee to develop and fulfill independent open government commitments in action plans in part-nership with civil society organisationsrdquo (httpswwwopengovpartnershiporgaboutworking-groupsmadrid-spain-ogp-subnational-pioneers)


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Correcccedilatildeo de desequiliacutebrios financeiros municipais ndash breves notas1

MARTA COSTA SANTOS2

s 1s2

Resumo A situaccedilatildeo de ruptura financeira na qual uma parte significa-tiva dos municiacutepios portugueses se encontra impotildee a necessidade de se analisar quais os mecanismos existentes para que se corrijam de forma definitiva e estrutural esses desequiliacutebrios orccedilamentais e financeiros

Perante a ineficiecircncia que os programas pontuais de ajustamento fi-nanceiro foram demonstrando na resoluccedilatildeo deste problema revela-se pertinente analisar as potencialidades do FAM com vista a que se evi-te que os municiacutepios se voltem a colocar num estado de necessidade econoacutemico-financeiro

Como uacuteltimo aspecto propomos o reforccedilo de mecanismos de ac-countability dotados de competecircncias para a anaacutelise teacutecnica das ques-totildees que devem presidir agraves decisotildees orccedilamentais econoacutemicas e contra-

1 Por opccedilatildeo da autora o presente capiacutetulo natildeo segue as regras do Novo Acordo Ortograacutefico

2 Assistente Convidada da FDUC Investigadora e Doutoranda do Instituto Juriacutedico da FDUC


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tuais tomadas pelo poder local natildeo devendo ser igualmente esquecidas as pistas que nos tecircm sido dadas pelo TdC na anaacutelise dos mecanismos de recuperaccedilatildeo financeira de forma a que a utilizaccedilatildeo de tais mecanismos natildeo seja deturpada

Palavras-chave Mecanismos de recuperaccedilatildeo financeira Fundo de Apoio Municipal autonomia local accountability

Abstract The financial disruption in which a significant part of the portuguese municipalities find themselves in imposes the need to analyze what mechanisms exist in order to correct these budgetary and financial imbalances in a definitive and structural way

Due to the inefficiency that specific financial adjustment programs have shown in solving this problem it is appropriate to analyze the po-tential of the FAM to prevent municipalities from returning to a state of economic and financial necessity

Finally we propose the strengthening of accountability mechanis-ms We believe those will establish the need to carry out the technical analysis of the issues that should rule over the budgetary economic and contractual decisions made by the local authorities In order to avoid the misrepresentation of such mechanisms the clues provided by the TdC re-garding the analysis of financial recovery mechanisms should be taken into serious consideration

Keywords Financial recovery mechanisms Municipal Support Fund local autonomy accountability


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Iacutendice 1 Dos programas pontuais de regularizaccedilatildeo de diacutevidas municipais ao regime juriacutedico da recuperaccedilatildeo financeira muni-cipal 11 Condicionalidades econoacutemico-financeiras estaduais impostas ao poder local pelo Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais e pela Lei de Orccedilamen-to do Estado para 2017 12 Os mecanismos de recuperaccedilatildeo financeira municipal previstos no RFALEI 13 Dos programas pontuais de ajustamento financeiro ao FAM 2 Limitaccedilotildees im-postas ao PAM sob o ponto de vista da autonomia do poder local 3 Notas conclusivas Bibliografia

1 Dos programas pontuais de regularizaccedilatildeo de diacutevidas municipais ao regime juriacutedico da recuperaccedilatildeo financeira municipal

As autarquias locais podem e devem promover no quadro das suas competecircncias a satisfaccedilatildeo das necessidades de interesse colectivo das respectivas populaccedilotildees o que implica na maioria das vezes actos de despesa puacuteblica que devem ser realizados sempre respeitando os princiacute-pios que enformam a actividade financeira dos entes locais3

Neste sentido a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Portuguesa (CRP) reco-nhece no nordm 1 do artigo 238ordm autonomia financeira agraves autarquias lo-cais para que as mesmas possam dispor de meios financeiros suficientes e autoacutenomos que lhes permitam o desempenho das atribuiccedilotildees de que satildeo constitucional e legalmente incumbidas4 Essa autonomia implica o

3 Neste sentido veja-se Joaquim Freitas da Rocha Direito Financeiro Local (Fi-nanccedilas Locais) 2ordf Ed Coimbra Editora Coimbra 2014 pp 29 a 81

4 V no que respeita agrave leitura do artigo 238ordm da CRP JJ Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Portuguesa Anotada Vol II 4ordf Ediccedilatildeo Revista Coimbra Editora pp 728 a 731


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direito de elaborar aprovar e alterar os orccedilamentos proacuteprios e os planos

de actividade elaborar e aprovar o balanccedilo e contas arrecadar e dispor

de receitas proacuteprias efectivar despesas sem necessidade de autorizaccedilatildeo

de terceiros e gestatildeo patrimonial proacutepria

Contudo a crescente despesa puacuteblica dos municiacutepios portugueses tem

conduzido a que muitos se encontrem numa situaccedilatildeo de ruptura financei-

ra o que se torna especialmente preocupante se se tiver em conta que

ldquofrequentemente os actores de controlo como o Tribunal de Contas [TdC]

chamam a atenccedilatildeo para as ilegalidades cometidas e as suas decisotildees ou

recomendaccedilotildees satildeo ignoradas ou contornadas mais ou menos habilmente5rdquo

Por sua vez no acircmbito do controlo dos dinheiros puacuteblicos locais ve-

rifica-se que natildeo existe um grau de eficiecircncia e eficaacutecia aceitaacuteveis por

falta quer de recursos quer de uma organizaccedilatildeo integrada coordenada e

articulada das estruturas de controlo6

Apesar de serem conhecidos os factores que tecircm conduzido agrave acu-

mulaccedilatildeo excessiva da diacutevida pelos municiacutepios nomeadamente o aumen-

to da despesa municipal a um ritmo superior ao da receita efectiva e a

gestatildeo municipal ineficiente o panorama dos municiacutepios com contratos

de saneamento financeiro com contratos de reequiliacutebrio com empreacutes-

timo visado no acircmbito do PAELPrograma I com empreacutestimo visado no

acircmbito do PAELPrograma II bem como aqueles que apresentaram can-

5 Ob Cit p 31

6 V Antoacutenio Ribeiro Gameiro O Controlo Parlamentar das Financcedilas Puacuteblicas em Portugal (1976-2002) Almedina 2004 pp 36-62 Ainda sobre esta temaacutetica v Luiacutes Teiga Barros laquoGovernaccedilatildeo local fragmentaccedilatildeo endividamento e controloraquo Autarquias Locais ndash Democracia Governaccedilatildeo e Financcedilas Paulo Trigo Pereira Rui Dias Miguel Almeida (Coord) Almedina 2016 pp123-143


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didatura ao Fundo de Apoio Municipal [FAM] (uns jaacute visados pelo Tribu-

nal de Contas [TdC]) eacute claramente preocupante7

Acresce que eacute hoje sabido que na maior parte dos casos as situaccedilotildees

de desequiliacutebrio financeiro municipal derivaram e derivam de erros de

previsatildeo e execuccedilatildeo orccedilamental e natildeo tanto de insuficiecircncias estruturais

7 Segundo os dados apresentados pela Direcccedilatildeo-Geral das Autarquias Locais (DGAL) os municiacutepios de Alandroal Alcanena Alpiarccedila Ansiatildeo Arganil Aveiro Calheta (madeira) Cantanhede Cartaxo Castelo de Paiva Celorico de Basto Chaves Figueira da Foz Figueiroacute dos Vinhos Fundatildeo Lajes do Pico Lamego Lourinhatilde Machico Mangualde Mesatildeo Frio Miranda do Douro Mirandela Moita Mondim de Basto Montemor-o-Velho Mouratildeo Murccedila Nelas Nordeste Oliveira de Azemeacuteis Penamacor Portalegre Povoaccedilatildeo Santa Cruz Santana Santareacutem Satildeo Vicente Seixal Taacutebua Tabuaccedilo Tarouca Torre de Moncorvo Torres Novas Vendas Novas Vieira do Minho Vila do Conde Vila Franca do Campo Vila Nova de Poiares Vila Verde Vouzela Ribeira Brava Santa Comba Datildeo tinham em vigor em 31122015 contratos de saneamento financeiro os municiacutepios de Alfacircndega da Feacute Alijoacute Ansiatildeo Castanheira de Pecircra Faro Fornos de Algodres Freixo de Espada agrave Cinta Marco de Canaveses Nelas Nordeste Santa Comba Datildeo Santa Cruz Seia Setuacutebal Trofa Vila Franca do Campo Vila Real de Santo Antoacutenio Vizela tinham em curso em 31-12-2015 contratos de reequiliacutebrio ao abrigo do regime juriacutedico constante da Lei nordm 22007 de 15 de Janeiro ou da Lei nordm 732013 de 3 de Setembro com empreacutestimo visado no acircmbito do PAEL Programa I em vigor em 31-12-2015 encontramos os municiacutepios de Alfacircn-dega da Feacute Alijoacute Ansiatildeo Borba Cartaxo Espinho Eacutevora Faro Freixo de Espada agrave Cinta Moimenta da Beira Montemor-o-Velho Mouratildeo Nelas Santa Comba Datildeo Santareacutem Seia Trofa Vila do Conde Vila Real de Santo Antoacutenio Vizela relativamente aos municiacutepios com empreacutestimo visado no acircmbito do PAEL Programa II em vigor em 31-12-2015 encontramos Alenquer Aljustrel Almeirim Alvaiaacutezere Armamar Arruda dos Vinhos Azambuja Calheta (Madeira) Cacircmara de Lobos Caminha Chamusca Chaves Covilhatilde Gracircndola Guarda Iacutelha-vo Lagos Lamego Lourinhatilde Lousatilde Mangualde Melgaccedilo Miranda do Douro Monforte Oacutebidos Paredes de Coura Penafiel Penela Peniche Peso da Reacutegua Ponte da Barca Poacutevoa de Varzim Praia da Vitoacuteria Reguengos de Monsaraz Ribeira de Pena Sesimbra Sobral de Monte Agraccedilo Soure Taacutebua Torres Novas Trancoso Vagos Vale de Cambra Valenccedila Valongo Valpaccedilos Viana do Castelo Vieira do Minho Vila Nova da Barquinha Vila Nova de Gaia Vila Nova de Paiva Vila Verde e por uacuteltimo no que se prende com os municiacutepios que apresentaram candidatura ao FAM embora nem todos jaacute visados pelo TdC verificam--se o Alandroal a Alfacircndega da Feacute Aveiro o Cartaxo Celorico da Beira Fornos de Algodres Nazareacute Nordeste Paccedilos de Ferreira Portimatildeo Santa Comba Santareacutem Vila Franca do Campo Vila Nova de Poiares Vila Real de Santo Antoacutenio Mouratildeo

Dados disponiacuteveis em ˂wwwportalautarquicopt˃ e ˂wwwfundodeapoiomunicipalpt˃


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de receita face agraves despesas emergentes das atribuiccedilotildees municipais8 pelo que as contiacutenuas modificaccedilotildees que a legislaccedilatildeo associada agrave contenccedilatildeo do endividamento municipal tem vindo a sofrer e a criaccedilatildeo de mecanismos pontuais de atenuaccedilatildeo daquele endividamento com efeitos meramente paliativos (que se limitam a injectar capital sem atacarem o verdadeiro problema) contribuem para este quadro que coloca cada vez mais mu-niciacutepios num verdadeiro estado de necessidade econoacutemico-financeiro

11 Condicionalidades econoacutemico-financeiras estaduais impostas ao poder local pelo Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Enti-dades Intermunicipais e pela Lei de Orccedilamento do Estado para 2017

Centrando-nos apenas nas condicionalidades econoacutemico-financeiras nacionais impostas ao poder local9 do lado da despesa nomeadamente no que se prende com o limite ao endividamento10 o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (RFALEI) introdu-

8 Quanto agrave discrepacircncia entre os compromissos assumidos e a receita arrecada-da pelos municiacutepios v Seacutergio Gonccedilalves do Cabo laquoSaneamento e reequiliacutebrio financeiro municipalraquo Revista de Financcedilas Puacuteblicas e Direito Fiscal Ano II nordm 2 2009

9 Estas condicionalidades encontram-se consagradas a niacutevel nacional em diver-sos dispositivos legais sendo eles o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (Decreto-Lei nordm 54-A99 de 22 de Fevereiro) o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei nordm 53-E2006 de 29 de Dezembro) o Regime Juriacutedico do Patrimoacutenio Imobiliaacuterio Puacuteblico (Decreto-Lei nordm 2802007 de 7 de Agosto) a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Puacuteblicas (Lei nordm 82012 de 21 de Fevereiro e Decreto-Lei nordm 1272012 de 21 de Junho) o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (Lei nordm 732013) e o Regime Juriacutedico da Recuperaccedilatildeo Financeira Municipal (Lei nordm 532014 de 25 de Agosto) No acircmbito da presente anaacutelise apenas abordaremos perfunctoriamente estes dois uacuteltimos regimes

10 Estas condicionalidades podem ser do lado da despesa (limite ao endivida-mento limites agrave aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos e agrave realizaccedilatildeo de pagamentos) do lado da receita (enquadramento juriacutedico-legal do poder tributaacuterio local limites agraves formas de explo-raccedilatildeo econoacutemica do patrimoacutenio imobiliaacuterio) e ainda as relativas agraves regras imperativas em mateacuteria de orccedilamento e mecanismos de reequiliacutebrio orccedilamental


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ziu o conceito de diacutevida total no seu artigo 54ordm e passou a prever um sistema de alerta precoce e de recuperaccedilatildeo financeira municipal para que sempre que a diacutevida total atinja ou ultrapasse a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores os membros do Governo responsaacuteveis pelas aacutereas das financcedilas e das autarquias locais os presidentes dos oacutergatildeos executivo e deliberativo do municiacutepio e o Banco de Portugal sejam informados

Com o RFALEI a toacutenica deixa de incidir sobre a definiccedilatildeo das formas de acesso e os limites agrave utilizaccedilatildeo de financiamento bancaacuterio por parte dos municiacutepios para passar a recair na criaccedilatildeo de regras impeditivas do aumento da diacutevida municipal Assim nos termos do artigo 52ordm do RFALEI o endividamento municipal ou seja a diacutevida total de operaccedilotildees orccedilamen-tais natildeo pode ultrapassar em 31 de Dezembro de cada ano 15 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida11 cobrada nos trecircs exerciacutecios ante-riores englobando-se naquela diacutevida total os empreacutestimos os contratos de locaccedilatildeo financeira e quaisquer outras formas de endividamento junto de instituiccedilotildees financeiras bem como os restantes deacutebitos a terceiros decorrentes de operaccedilotildees orccedilamentais

Para os municiacutepios cujo valor da diacutevida total a 31 de Dezembro seja inferior ao valor apurado de acordo com o previsto no nordm 1 do artordm 52ordm do RFALEI a sua margem de endividamento seraacute determinada de acordo com o previsto na aliacutenea b) do nordm 3 do mesmo diploma o que significa que soacute pode aumentar em cada exerciacutecio o valor correspondente a 20 da margem disponiacutevel no iniacutecio de cada um dos exerciacutecios

11 Para efeitos de apuramento da receita corrente liacutequida cobrada no ano pelos municiacutepios eacute somada a receita corrente liacutequida cobrada pelos respectivos serviccedilos munici-palizados jaacute que os mesmos satildeo um serviccedilo do municiacutepio De forma a natildeo se verificar uma duplicaccedilatildeo da receita considerada satildeo expurgadas do apuramento a receita corrente liacutequi-da cobrada pelo serviccedilo municipalizado ao municiacutepio e a receita corrente liacutequida cobrada pelo municiacutepio ao serviccedilo municipalizado em cada um dos anos


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A partir da alteraccedilatildeo introduzida agrave Lei de Enquadramento do Orccedila-mento do Estado (Lei nordm 912001 de 20 de Agosto) atraveacutes da Lei de Estabilidade Orccedilamental (Lei Orgacircnica nordm 22002 de 28 de Agosto) para aleacutem dos limites ao endividamento previstos na Lei de Financcedilas Locais eacute necessaacuterio atender-se aos regimes de endividamento municipal que eventualmente tenham sido fixados no Orccedilamento do Estado (OE)

No que se prende com a Lei de Orccedilamento para 2017 (Lei nordm 422016 de 28 de Dezembro) relativamente agraves financcedilas locais agrave semelhanccedila do previsto no OE de 2016 vem determinar que as autarquias locais que te-nham diacutevidas vencidas agraves entidades gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de aacutegua saneamento ou resiacuteduos urbanos tecircm de apre-sentar no prazo de 60 dias um plano de regularizaccedilatildeo de diacutevidas que natildeo exceda 5 anos Esta obrigaccedilatildeo natildeo eacute aplicaacutevel aos municiacutepios que estabele-ccedilam um plano de reestruturaccedilatildeo de diacutevida por acesso ao FAM

Manteacutem-se em 2017 no OE a obrigatoriedade das entidades do sub-sector da administraccedilatildeo local reduzirem no miacutenimo 10 os seus paga-mentos em atraso No entanto deixa de existir uma obrigaccedilatildeo intermeacute-dia de reduccedilatildeo de 5 ao final do primeiro semestre

O Orccedilamento deste ano determinou tambeacutem que por despacho dos membros do Governo responsaacuteveis pelas aacutereas das financcedilas das autar-quias locais e do ambiente podem ser excepcionados dos limites de en-dividamento previstos no artigo 52ordm da Lei nordm 732013 de 3 de Setem-bro os empreacutestimos destinados ao financiamento de investimentos no acircmbito do Plano Estrateacutegico para os Resiacuteduos Urbanos (PERSU 2020) realizados por municiacutepios ou associaccedilotildees de municiacutepios no acircmbito da exploraccedilatildeo e gestatildeo de sistemas municipais agregados ou intermunici-pais que nos uacuteltimos trecircs exerciacutecios tenham apresentado um resultado operacional bruto positivo


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Estabelece ainda que sempre que por acordo com a administraccedilatildeo central uma autarquia local assuma a realizaccedilatildeo de despesa referente agrave contrapartida nacional de projectos co-financiados por fundos europeus e certificada pela autoridade de gestatildeo a mesma natildeo releva para o cum-primento das obrigaccedilotildees legais estabelecidas quanto ao limite da diacutevida total previsto no RFALEI

O artigo 68ordm da Lei de OE para 2017 fixa que o limite do nordm 1 do arti-go 52ordm da Lei nordm 732013 pode ser excepcionalmente ultrapassado pela contracccedilatildeo de empreacutestimo para pagamento a concessionaacuterios decorren-te de decisatildeo judicial ou arbitral ou de resgate de contrato de concessatildeo nos termos previstos no articulado dos referidos artigos

Por sua vez de acordo com o artigo 79ordm os municiacutepios com contra-tos de reequiliacutebrio ou planos de ajustamento referidos no artigo 86ordm da Lei nordm 732013 de 3 de Setembro natildeo carecem de autorizaccedilatildeo preacutevia dos membros do Governo competentes em razatildeo da mateacuteria para as-sumir encargos ou realizar investimentos que natildeo estejam previstos no respectivo plano de reequiliacutebrio financeiro desde que seja respeitado o limite global fixado nesse plano para este tipo de despesas

Em mateacuteria das operaccedilotildees de substituiccedilatildeo de diacutevida o artigo 81ordm da Lei de OE para 2016 jaacute havia permitido aos municiacutepios que natildeo estives-sem abrangidos pelo FAM obterem financiamentos que lhes permitissem reestruturar a diacutevida financeira desde que os encargos da diacutevida resul-tantes do novo empreacutestimo fossem inferiores aos encargos gerados pe-los empreacutestimos substituiacutedos No nordm 3 daquele artigo previu-se que caso os municiacutepios natildeo conseguissem obter com estas operaccedilotildees melhores condiccedilotildees de financiamento ou que as mesmas natildeo fossem suficientes para promover o seu equiliacutebrio financeiro pudessem solicitar a assistecircn-cia financeira do FAM apesar de natildeo se encontrarem abrangidos pelos li-


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mites de adesatildeo facultativa ou obrigatoacuteria a esse mecanismo A Lei de OE para 2017 manteacutem esta possibilidade mas no elenco de condiccedilotildees a ve-rificar deixa de ser exigido a inexistecircncia de reforccedilo das garantidas reais ou pessoais eventualmente prestadas pelo municiacutepio Adicionalmente no que respeita ao cumprimento da exigecircncia de ldquodiminuiccedilatildeo de serviccedilo da diacutevidardquo a mesma pode ser excepcionalmente afastada caso a reduccedilatildeo do valor actualizado dos encargos totais com o novo empreacutestimo seja inferior agrave variaccedilatildeo do serviccedilo da diacutevida

12 Os mecanismos de recuperaccedilatildeo financeira municipal previstos no RFALEI

Analisando o RFALEI verificamos que no mesmo se encontram previs-tos como mecanismos de recuperaccedilatildeo financeira dos municiacutepios o sane-amento financeiro e a recuperaccedilatildeo financeira

Relativamente ao saneamento financeiro prevecirc o artigo 58ordm do RFALEI que o municiacutepio deve contrair empreacutestimos para saneamento fi-nanceiro quando no final do exerciacutecio ultrapasse o limite da diacutevida total previsto no artigo 52ordm [ultrapasse o limite de endividamento liacutequido] ou o montante da diacutevida excluindo empreacutestimos seja superior a 075 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores

O municiacutepio tambeacutem pode contrair empreacutestimos para saneamento financeiro sempre que na informaccedilatildeo reportada agrave DGAL a diacutevida total atinja ou ultrapasse a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores

Se a diacutevida total prevista no artigo 52ordm se situe entre 225 e 3 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores


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o municiacutepio eacute obrigado a contrair um empreacutestimo para saneamento fi-

nanceiro ou a aderir ao procedimento de recuperaccedilatildeo financeira

Os municiacutepios podem recorrer a este mecanismo apresentando um

estudo fundamentado sobre a sua situaccedilatildeo financeira e um plano de

saneamento financeiro para o periacuteodo a que respeita o empreacutestimo o

qual deve incluir as medidas necessaacuterias agrave obtenccedilatildeo de uma situaccedilatildeo

financeira equilibrada nomeadamente nos domiacutenios da contenccedilatildeo da

despesa corrente com destaque para a despesa com o pessoal e da ra-

cionalizaccedilatildeo da despesa de investimento prevista bem como as respecti-

vas fontes de financiamento (artigo 59ordm)

Estes empreacutestimos satildeo obtidos directamente pelos municiacutepios junto

das instituiccedilotildees bancaacuterias natildeo havendo qualquer intervenccedilatildeo do Estado

nessa negociaccedilatildeo

No acoacuterdatildeo nordm 132015 1ordf SSS de 30 de Outubro12 a propoacutesito de

dois contratos de empreacutestimo celebrados pelo Municiacutepio de Alcochete

com instituiccedilotildees bancaacuterias destinados ao saneamento financeiro do Mu-

niciacutepio para um prazo de 12 anos o Tribunal de Contas deixou claro que

mesmo que se verifique o pressuposto para o recurso agrave contracccedilatildeo de

empreacutestimos de meacutedio e longo prazo para efeitos de saneamento finan-

ceiro ou seja que a diacutevida total do municiacutepio seja superior agrave meacutedia das

receitas dos uacuteltimos trecircs exerciacutecios aqueles natildeo podiam ter montante

superior ao que permite reduzir a diacutevida total para um limiar correspon-

dente ao da meacutedia das receitas dos uacuteltimos trecircs exerciacutecios de acordo

com o disposto nos artigos 52ordm 57ordm 58ordm e 59ordm do RFALEI pelo que as

12 Mantido pelo Acoacuterdatildeo nordm 112016 - PL de 24052016 proferido no Recurso nordm 102015 ndash 1ordfS


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deliberaccedilotildees da Cacircmara Municipal e da Assembleia Municipal de con-

tracccedilatildeo daqueles empreacutestimos configuravam uma autorizaccedilatildeo da realiza-

ccedilatildeo de despesa em montante natildeo permitido por lei sendo nulas

No que se prende com a recuperaccedilatildeo financeira municipal o municiacute-

pio eacute obrigado a aderir ao procedimento de recuperaccedilatildeo financeira mu-

nicipal sempre que se encontre em situaccedilatildeo de ruptura financeira que

se considera verificada quando a diacutevida total prevista no artigo 52ordm seja

superior em 31 de Dezembro de cada ano a 3 vezes a meacutedia da receita

corrente liacutequida cobrada nos uacuteltimos trecircs exerciacutecios O processo de recu-

peraccedilatildeo financeira determina o recurso ao FAM

O Decreto-Lei 9884 de 29 de Marccedilo consagrava no seu artigo 13ordm

a possibilidade de os municiacutepios em que se verificassem situaccedilotildees de

desequiliacutebrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira poderem ce-

lebrar contratos de reequiliacutebrio financeiro com as instituiccedilotildees puacuteblicas de

creacutedito com juros bonificados cuja celebraccedilatildeo veio a ser regulamentada

pelo Decreto-Lei nordm 32285 de 6 de Agosto

A obtenccedilatildeo destes empreacutestimos junto das instituiccedilotildees bancaacuterias fica-

va condicionada agrave apresentaccedilatildeo de um programa de reequiliacutebrio finan-

ceiro atraveacutes do qual eram definidas as medidas de ajustamento neces-

saacuterias agrave reversatildeo da situaccedilatildeo de ruptura financeira desses municiacutepios

Este mecanismo foi substituiacutedo pelo FAM por via da Lei nordm 732013 de

3 de Setembro embora ainda se encontrem a decorrer alguns programas

de reequiliacutebrio financeiro (celebrados ao abrigo da legislaccedilatildeo anterior)

A estas medidas de reabilitaccedilatildeo financeira juntam-se ainda os em-

preacutestimos de meacutedio e longo prazo uma vez que de acordo com o artigo


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49ordm do RFALEI os Municiacutepios podem contrair empreacutestimos incluindo

aberturas de creacutedito junto de quaisquer instituiccedilotildees autorizadas por lei

a conceder creacutedito bem como celebrar contratos de locaccedilatildeo financeira

Aqui de forma mais acentuada o dever de preservaccedilatildeo das geraccedilotildees

futuras natildeo pode ser esquecido para que as decisotildees financeiras actuais

natildeo se reflictam negativamente nas condiccedilotildees econoacutemicas e sociais das

geraccedilotildees futuras principalmente tendo em conta que a ruptura financeira

de muitos municiacutepios se deveu ao aumento exponencial da despesa muni-

cipal normalmente associada aos ciclos eleitorais realizada pelos executi-

vos anteriores atraveacutes do recurso a contratos de empreacutestimos cuja expe-

riecircncia tem demonstrado serem ineficazes no combate ao endividamento

puacuteblico devido agrave falta de acompanhamento e avaliaccedilatildeo dos mesmos

13 Dos programas pontuais de ajustamento financeiro ao FAM

Para aleacutem dos mecanismos de saneamento e de reequiliacutebrio finan-

ceiro desde 2008 constatou-se uma sucessatildeo de medidas e programas

dirigidos aos municiacutepios de substituiccedilatildeo de diacutevidas a fornecedores por

diacutevidas de meacutedio e longo prazo em condiccedilotildees especiais Foram eles o

Programa Pagar a Tempo e Horas (PPTH13) o Programa de Regularizaccedilatildeo

13 Cf Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 342008 de 22 de Fevereiro Tinha como objectivo reduzir os prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviccedilos prati-cados pelas entidades puacuteblicas nomeadamente pelos municiacutepios podendo ser incluiacutedas todas as faturas jaacute vencidas com atrasos de pagamento superiores a 90 dias e como meta atingir um periacuteodo meacutedio de pagamento ldquoentre 30 a 40 diasrdquo Os municiacutepios e as regiotildees autoacutenomas poderiam caso cumprissem os criteacuterios de elegibilidade definidos contrair um financiamento de meacutedio e longo prazo destinado ao pagamento de diacutevidas de curto prazo a fornecedores Esse financiamento tinha um prazo maacuteximo de dez anos e era composto por dois empreacutestimos Um deles concedido por uma instituiccedilatildeo de creacutedito corresponde


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Extraordinaacuteria de Diacutevidas do Estado (PREDE14) e o Programa de Apoio agrave

Economia Local (PAEL15)

Embora todos aqueles programas tivessem como objectivo re-duzir os prazos de pagamento a fornecedores de bens e serviccedilos prati-cados pelas entidades puacuteblicas nomeadamente pelos municiacutepios ie regularizar as diacutevidas dos municiacutepios vencidas haacute mais de 90 dias a ver-dade eacute que o PAEL aleacutem de efectuar a distinccedilatildeo entre os municiacutepios que se encontravam em situaccedilatildeo de desequiliacutebrio estrutural (neste caso in-tegravam o programa I deste plano16) daqueles que natildeo se encontravam

a 60 do total do financiamento sendo o outro (40) atribuiacutedo pelo Estado atraveacutes da Direccedilatildeo-Geral do Tesouro e Financcedilas

14 Cf Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 191-A2008 de 27 de Novembro Visou nomeadamente garantir o pagamento a credores privados das diacutevidas vencidas dos municiacutepios na sequecircncia do objectivo de reduccedilatildeo de prazos de pagamentos a fornece-dores do PPTH Para o efeito foi estabelecido o limite de euro1250 milhotildees (euro500 milhotildees a financiar pelo Estado e o restante por instituiccedilotildees de creacutedito) o qual se destinou aos Mu-niciacutepios e agraves Regiotildees Autoacutenomas A adesatildeo dos municiacutepios ao PREDE dependia da apresen-taccedilatildeo de candidatura junto da Direcccedilatildeo-Geral do Tesouro e Financcedilas ateacute 15 de Janeiro de 2009 Nessa fase foram aprovadas 69 candidaturas a empreacutestimos num montante global de cerca de euro 410 milhotildees Tendo em conta o facto de natildeo ter sido esgotado o valor global de financiamento estabelecido para o PREDE a Resoluccedilatildeo do Conselho de Ministros nordm 292009 de 30 de Marccedilo estendeu o prazo de candidaturas de acesso agrave supra mencionada linha de financiamento ateacute 30 de Junho de 2009 tendo sido aprovadas 26 candidaturas num montante global de euro 94 milhotildees

15 Cf Lei nordm 432012 de 28 de Agosto regulamentado pela Portaria nordm 281-A2012 de 14 de Setembro Este programa foi publicado na sequecircncia da entrada em vigor da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) [Lei nordm 82012 de 21 de Feverei-ro] sendo que o prazo para a adesatildeo terminou no dia 4 de Outubro de 2012 tendo sido dis-ponibilizados cerca de mil milhotildees de euros para os municiacutepios procederem ao pagamento das dividas aos fornecedores com mais de 90 dias independentemente da sua natureza comercial ou administrativa dos quais apenas foram utilizados pouco mais de 600 milhotildees

O Programa de Apoio agrave Economia Local era uma linha de creacutedito de mil milhotildees de euros destinada a regularizar as diacutevidas dos municiacutepios vencidas haacute mais de 90 dias

16 Integra os municiacutepios que estejam abrangidos por um plano de reequiliacutebrio financeiro e que a 31 de Dezembro de 2011 se encontravam em situaccedilatildeo de desequiliacutebrio estrutural


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(abrangidos pelo programa II17) impotildee aos municiacutepios o cumprimento de

um conjunto de obrigaccedilotildees que se natildeo forem observadas determinam a

aplicaccedilatildeo de sanccedilotildees tais como a retenccedilatildeo de receitas por parte da DGAL

e da Autoridade Tributaria e Aduaneira (AT) a obrigaccedilatildeo de fixaccedilatildeo de

taxa maacutexima do IMI podendo de um modo geneacuterico o incumprimento

das claacuteusulas do indicado contrato ou dos objectivos definidos fazer in-

correr os municiacutepios em responsabilidade financeira

A adesatildeo ao PAEL implicava a celebraccedilatildeo de um contrato de empreacutestimo

entre o Estado atraveacutes da Direcccedilatildeo-Geral de Tesouro e Financcedilas e o muni-

ciacutepio o qual se encontrava sujeito a visto preacutevio do Tribunal de Contas natildeo

podendo conduzir ao aumento do endividamento liacutequido do municiacutepio

Da conjugaccedilatildeo dos preceitos supramencionados do RFALEI e da lei de

OE conclui-se que a disciplina orccedilamental dos municiacutepios impotildee o objecti-

vo anual de apresentaccedilatildeo de um saldo orccedilamental equilibrado com a pos-

sibilidade de transposiccedilatildeo dos deacutefices para os anos seguintes bem como

limites agrave autonomia financeira e ao endividamento Neste sentido e com

vista a repor essa mesma disciplina impondo para isso limites e constran-

gimentos agrave autonomia financeira dos municiacutepios a 5 de Junho de 2014 foi

apresentada a Proposta de Lei nordm 232XII estabelecendo o regime juriacutedico

da recuperaccedilatildeo financeira municipal e regulamentando o FAM

Neste caso o contrato de financiamento tinha o prazo maacuteximo de vigecircncia de 20 anos e o montante maacuteximo de financiamento obrigatoacuterio igual a 100 do montante elegiacutevel montante este que consiste na diferenccedila entre o valor dos pagamentos em atraso agrave data de 31 de Marccedilo de 2012 e a soma dos montantes correspondentes agrave reduccedilatildeo prevista nos nordms 3 e 4 do artigo 65ordm da Lei do OE para 2012 e agraves diacutevidas abatidas com a utilizaccedilatildeo de verbas do Fundo de Regularizaccedilatildeo Municipal

17 Abrange os restantes municiacutepios destinando-se agraves diacutevidas em atraso pelo me-nos haacute 90 dias tendo um prazo maacuteximo de vigecircncia de 14 anos Neste caso os contratos podem cobrir entre 50 a 90 das diacutevidas


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Contrariamente agravequeles programas pontuais de regularizaccedilatildeo extra-ordinaacuteria de diacutevidas do Estado anteriormente existentes pretendia-se agora criar natildeo uma soluccedilatildeo pontual mas um mecanismo permanente que permitisse a resoluccedilatildeo de forma estrutural e definitiva do problema do desequiliacutebrio orccedilamental e financeiro dos municiacutepios

Desta forma concretizando aquilo que jaacute se encontrava previsto na Lei das Financcedilas Locais (artigos 62ordm a 64ordm da Lei nordm 752013 de 3 de Setembro) e agrave semelhanccedila de um verdadeiro plano especial de revita-lizaccedilatildeo a Lei nordm 532014 de 25 de Agosto18 veio prever que ateacute 30 de Novembro de 2014 os municiacutepios que se encontrassem em situaccedilatildeo de ruptura financeira nos termos do nordm 2 do artigo 61ordm da Lei nordm 732013 de 3 de Setembro estando impossibilitados de cumprir pontualmente as suas obrigaccedilotildees pudessem solicitar junto da DGAL um apoio financeiro de urgecircncia

Tal apoio tem como limite nos termos dos nordms 2 e 3 do artigo 55ordm da Lei nordm 532014 o montante estritamente necessaacuterio para fazer face agraves necessidades financeiras imediatas do municiacutepio pelo periacuteodo maacutexi-mo de oito meses visando exclusivamente o pagamento de salaacuterios a ininterruptibilidade dos serviccedilos puacuteblicos essenciais e o cumprimento do serviccedilo da diacutevida

O acesso ao FAM eacute obrigatoacuterio para todos os municiacutepios que pre-encham os pressupostos do nordm 2 do artigo 61ordm da Lei nordm 732013 ou seja a respectiva diacutevida total ultrapassasse 3 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores sendo opcional para os demais municiacutepios

18 A actual redacccedilatildeo foi dada pela Lei nordm 692015 de 16 de Julho


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Quanto agraves necessidades financeiras as mesmas satildeo determinadas pelo montante da despesa que natildeo seja coberto pela receita previsiacutevel do municiacutepio no periacuteodo relevante (nordm 4 do artigo 55ordm da Lei nordm 532014)

Assim verificada a situaccedilatildeo de ruptura financeira os municiacutepios de-veratildeo no prazo de 90 dias solicitar o acesso ao FAM (nordm 1 do artigo 24ordm da Lei nordm 532014) Caso natildeo o faccedilam eacute o proacuteprio FAM a notificar o mu-niciacutepio que preencha os requisitos para no prazo de 60 dias apresentar uma proposta de Programa de Ajustamento Municipal (PAM) entregan-do para tanto o formulaacuterio electroacutenico proacuteprio (nordm 2 daquele preceito)

Jaacute os municiacutepios cuja diacutevida total se situasse entre 225 e 3 vezes a meacute-dia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores mas ainda natildeo sejam abrangidos pelo mecanismo de recuperaccedilatildeo financeira municipal satildeo notificados pelo FAM para em 30 dias informarem se op-tam pelo saneamento financeiro ou pelo acesso ao FAM tendo consoante os casos 90 dias para comprovar a obtenccedilatildeo de empreacutestimo destinado ao saneamento ou apresentar o PAM (artigo 25ordm da Lei nordm 532014)

O FAM eacute composto nos termos dos artigos 7ordm a 15ordm da Lei nordm 532014 pela Comissatildeo de Acompanhamento (oacutergatildeo deliberativo e estrateacutegico de representaccedilatildeo dos financiadores que representa tanto o Estado como os Municiacutepios) pela Direcccedilatildeo Executiva (oacutergatildeo de gestatildeo representativo do Estado e dos Municiacutepios) e pelo Fiscal Uacutenico (oacutergatildeo de fiscalizaccedilatildeo)

No que se prende com o patrimoacutenio deste Fundo o mesmo eacute consti-tuiacutedo por creacuteditos relativos aos empreacutestimos concedidos aos municiacutepios no acircmbito da medida de assistecircncia financeira pelas aplicaccedilotildees de recur-sos e pelas disponibilidades de caixa estando obrigado ao cumprimento da unidade da tesouraria do Estado (artigo 16ordm da Lei nordm 532014)


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As suas receitas provecircm das contribuiccedilotildees dos detentores do capital social dos rendimentos provenientes de aplicaccedilotildees financeiras dos juros dos empreacutestimos concedidos aos municiacutepios do produto dos juros de mora e das coimas aplicadas no acircmbito do diploma aprovado das entre-gas realizadas pela Autoridade Tributaacuteria e Aduaneira (AT) corresponden-tes ao produto da cobranccedila dos impostos sobre o rendimento incidentes sobre a remuneraccedilatildeo das unidades de participaccedilatildeo transferecircncias pro-venientes do Orccedilamento do Estado e ainda por quaisquer outras receitas que lhe sejam atribuiacutedas por lei contrato ou outro tiacutetulo

Jaacute as suas despesas satildeo as necessaacuterias agrave prossecuccedilatildeo das respectivas competecircncias nomeadamente os encargos com os empreacutestimos conce-didos pelo Estado a remuneraccedilatildeo devida aos membros da direcccedilatildeo exe-cutiva os honoraacuterios pagos pela prestaccedilatildeo de serviccedilos do fiscal uacutenico e as auditorias externas (artigo 22ordm nordms 1 e 2 da Lei nordm 532014)

O capital social do FAM eacute de 650 milhotildees de euros realizado em par-tes iguais pelo Estado e por todos os Municiacutepios (artigo 17ordm da Lei nordm 532014) no prazo de 7 anos em 2 prestaccedilotildees anuais nos meses de Junho e Dezembro com iniacutecio no ano de 2015 (artigo 19ordm da Lei nordm 532014)

As Leis de OE (2015 2016 e 2017) tecircm vindo a estabelecer que o montante referente agrave contribuiccedilatildeo de cada municiacutepio para o FAM natildeo releva para o limite da diacutevida total previsto no nordm 1 do artigo 52ordm da Lei nordm 732013 de 3 de Setembro

2 Limitaccedilotildees impostas ao PAM sob o ponto de vista da autonomia do poder local

A Lei nordm 532014 espelha claramente a ideia de que soacute eacute possiacutevel recuperar financeiramente os municiacutepios com uma mudanccedila estrutural na forma de encarar a despesa e a receita municipal nomeadamente


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exigindo-lhe uma mudanccedila de comportamentos atraveacutes de uma racio-nalizaccedilatildeo da despesa de uma maximizaccedilatildeo da receita municipal e de uma optimizaccedilatildeo da gestatildeo do seu patrimoacutenio

Isto implica que qualquer soluccedilatildeo com vista agrave resoluccedilatildeo do problema do desequiliacutebrio financeiro municipal tenha de passar necessariamente por uma responsabilizaccedilatildeo dos autarcas pela maacute gestatildeo impondo-lhes uma mudanccedila de comportamentos sem contudo esquecer a salvaguar-da dos interesses dos credores19 e das populaccedilotildees locais o que acaba por justificar a admissibilidade como uacuteltimo reduto do acesso ao creacutedito20

Daiacute que no acircmbito da recuperaccedilatildeo atraveacutes do jaacute mencionado PAM estejam previstas trecircs linhas de actuaccedilatildeo i) num primeiro plano medi-das de reequiliacutebrio orccedilamental (artigos 34ordm e 35ordm da Lei nordm 532014) ii) quando as medidas de reequiliacutebrio sejam insuficientes para atingir os fins visados pelo programa eacute considerado um plano de reestruturaccedilatildeo finan-ceira mediante adesatildeo voluntaacuteria dos credores e concretizado atraveacutes de um processo negocial (artigos 36ordm a 42ordm da Lei nordm 532014) e subsi-diariamente iii) quando as duas medidas anteriores tambeacutem se mostrem insuficientes para a recuperaccedilatildeo financeira do municiacutepio um programa de assistecircncia financeira atraveacutes de empreacutestimo ou de garantias a reali-zar pelo FAM (artigos 43ordm a 48ordm da Lei nordm 532014)

O PAM utiliza assim preferencialmente medidas de reequiliacutebrio or-ccedilamental nomeadamente as elencadas nas aliacuteneas do nordm 1 do artigo

19 Neste particular importa referir que a Comissatildeo Permanente do Tribunal de Contas no parecer apresentado agrave Proposta de Lei nordm 232XII expressou o seu desacordo com o tratamento diferenciado entre credores que firmarem com o municiacutepio acordos de reestruturaccedilatildeo da diacutevida e aqueles que natildeo o fizerem (os primeiros gozam de preferecircncia na satisfaccedilatildeo dos seus creacuteditos) Segundo aquela Comissatildeo deveria utilizar-se como criteacuterio aferidor o tratamento previsto no Coacutedigo da Insolvecircncia e da Recuperaccedilatildeo de Empresas

20 Tambeacutem nesta linha de pensamento cf Seacutergio Gonccedilalves do Cabo laquoSanea-mento e reequiliacutebrio financeiro municipalraquo p 162


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35ordm adoptando medidas de reestruturaccedilatildeo financeira apenas quando aquelas sejam insuficientes para atingir os fins visados pelo Programa

A assistecircncia financeira prestada pelo FAM ao municiacutepio tem nature-za subsidiaacuteria podendo apenas ser utilizada se todas as outras medidas previstas no PAM forem insuficientes para a recuperaccedilatildeo daquele Tal assistecircncia pode ser prestada nas modalidades de empreacutestimos remune-rados e prestaccedilatildeo de garantias

Cabe agrave Direcccedilatildeo Executiva monitorizar o cumprimento do PAM pelo municiacutepio (nordm 1 do artigo 49ordm da Lei 532014) residindo nesta monito-rizaccedilatildeo em grande parte o sucesso do ajustamento financeiro Em caso de incumprimento da obrigaccedilatildeo de realizaccedilatildeo de capital e ateacute ao limite do montante das prestaccedilotildees em atraso para entrega ao FAM a DGAL procede agrave retenccedilatildeo da receita natildeo consignada proveniente das transfe-recircncias do Orccedilamento do Estado e a AT procede agrave retenccedilatildeo de outras receitas de natureza fiscal (nordm 1 do artigo 50ordm daquela Lei)

Em caso de atraso no pagamento por parte do municiacutepio de qualquer montante devido o FAM aplica juros de mora agrave taxa legal em vigor desde a data do incumprimento ateacute agrave data do efectivo pagamento

O FAM comunica agrave DGAL quais os municiacutepios que se encontram em situaccedilatildeo de incumprimento do PAM para efeitos de efectivaccedilatildeo da re-tenccedilatildeo por incumprimento dos deveres de informaccedilatildeo bem como para libertaccedilatildeo da mesma no caso de prestaccedilatildeo da informaccedilatildeo solicitada

Jaacute tivemos oportunidade de expressar a nossa opiniatildeo no que se prende com a natureza juriacutedica do PAM21 nomeadamente no sentido do PAM configurar um verdadeiro acto juriacutedico vinculativo para os muni-

21 Cf Suzana Tavares da Silva Marta Costa Santos laquoO fundo de apoio munici-pal algumas consideraccedilotildeesraquo Questotildees Actuais de Direito Local nordm 4 (2014) pp 38 a 42


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ciacutepios cuja respectiva diacutevida total ultrapasse 3 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores para os quais o acesso ao FAM eacute obrigatoacuterio

Satildeo expressatildeo dessa obrigatoriedade o facto de durante a vigecircncia do PAM o municiacutepio encontrar-se obrigado a deveres de reporte e prestaccedilatildeo de informaccedilotildees ao parecer preacutevio sobre a sua proposta de orccedilamento agrave preacutevia autorizaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de contratos de financiamento de que resulte diacutevida puacuteblica eou para a celebraccedilatildeo de novas PPP o incum-primento do Programa natildeo implica apenas a suspensatildeo da assistecircncia financeira mas tambeacutem a responsabilizaccedilatildeo financeira nos termos pre-vistos nas aliacuteneas b) d) e f) do nordm 1 do artigo 65ordm da Lei de Organizaccedilatildeo e Processo do Tribunal de Contas (artigo 49ordm nordm 4) e estatildeo previstas sanccedilotildees quer em caso de natildeo acesso quer em caso de incumprimento

No que refere aos municiacutepios cuja diacutevida total se situe entre 225 e 3 vezes a meacutedia da receita corrente liacutequida cobrada nos trecircs exerciacutecios anteriores mas ainda natildeo estejam abrangidos pelo mecanismo de recu-peraccedilatildeo financeira municipal entendemos que jaacute natildeo satildeo instrumentos juriacutedicos vinculativos na medida em que o municiacutepio pode optar pelo saneamento financeiro previsto nos artigos 57ordm e seguintes da Lei das Financcedilas Locais ou pelo acesso ao FAM Mas caso opte pelo FAM o mu-niciacutepio teraacute de apresentar um PAM e aiacute sim estaremos perante um acto juriacutedico vinculativo dado que se aplicam todas as regras juriacutedicas ante-riormente referidas

Sobre os eventuais problemas em mateacuteria de violaccedilatildeo do princiacutepio da autonomia do Poder Local que o PAM pode levantar mantendo a mesma perspectiva jaacute anteriormente defendida22 acredita-se que eacute no campo da recuperaccedilatildeo financeira que os mesmos podem vir a surgir

22 Ob Cit pp 42 a 48


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Contudo mesmo nesse caso eacute nosso entendimento que o PAM e em particular as medidas impostas aos municiacutepios em mateacuteria orccedilamen-tal econoacutemica de investimento de gestatildeo de pessoal e das despesas de gestatildeo do patrimoacutenio municipal de gestatildeo do sector empresarial entre outras natildeo podem ser vistas como atentatoacuterias da autonomia local na medida em que estamos perante situaccedilotildees excepcionais de municiacutepios em situaccedilatildeo de ruptura financeira que necessitam de ser rapidamente in-tervencionados de forma eficiente e eficaz para que se evitem resultados lesivos natildeo soacute no plano econoacutemico mas tambeacutem no regular funcionamen-to de serviccedilos essenciais e se permita a recuperaccedilatildeo da normalidade

Defendemos assim agrave semelhanccedila do anteriormente sustentado que o estado de necessidade econoacutemico-financeiro23 no qual se encontram os municiacutepios obrigados a aderirem ao FAM justifica que no quadro des-sa situaccedilatildeo de anormalidade a actuaccedilatildeo do Poder Local fique limitada sujeitando-se a mesma a instrumentos de controlo que evitem a consu-maccedilatildeo do perigo iminente e actual para o interesse da comunidade de ruptura financeira definitiva do municiacutepio O apoio eacute temporaacuterio limi-tando-se ao estritamente necessaacuterio para fazer face agraves necessidades fi-nanceiras imediatas do municiacutepio respeitando o caraacutecter transitoacuterio que eacute apontado como um dos indiacutecios de juridicidade dos regimes juriacutedicos--normativos do estado de necessidade e de emergecircncia24

Nesta linha de pensamento parece seguir o Tribunal de Contas no seu acoacuterdatildeo nordm 22016 -1ordf SSS de 27 de Janeiro25 De facto neste acoacuterdatildeo

23 Sobre este conceito e o alcance do mesmo v Suzana Tavares da Silva laquoSusten-tabilidade e Solidariedade em tempos de criseraquo Sustentabilidade Fiscal em Tempos de Crise Joseacute Casalta NabaisSuzana Tavares da Silva (ed) Almedina Coimbra 2011 pp 61-87

24 V Giorgio Agamben Estado de Excepccedilatildeo (Traduccedilatildeo portuguesa de Miguel Freitas da Costa) Ediccedilotildees 70 Lisboa 2010

25 Mantido pelo Acoacuterdatildeo nordm 152016 - PL de 27092016 proferido no Recurso nordm 52016 ndash 1ordfS transitado em julgado a 17102016


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o Municiacutepio de Aveiro viu recusado o visto a contratos destinados agrave recu-peraccedilatildeo financeira municipal nomeadamente a contrato de assistecircncia financeira celebrado entre aquela entidade e o FAM a terceira adenda a um contrato de empreacutestimo contraiacutedo para saneamento financeiro e dois acordos de alteraccedilatildeo de contratos de locaccedilatildeo financeira imobiliaacuteria precisamente pelo facto de o TdC ter entendido que as alteraccedilotildees pro-postas natildeo implicavam qualquer reduccedilatildeo de diacutevida colidindo de forma clara com o disposto no artigo 36ordm nordm 1 aliacutenea b) da Lei nordm 532014 mas sim um acreacutescimo de encargos financeiros de mais de 5 milhotildees de euros para o municiacutepio

Por outro lado a reestruturaccedilatildeo financeira prevista natildeo cumpria a in-tensificaccedilatildeo do ajustamento municipal nos primeiros anos de vigecircncia do PAM de acordo com o disposto no nordm 8 do artordm 23ordm tendo em conta os princiacutepios da legalidade e da equidade intergeracional a que se referem os artigos 4ordm e 9ordm da Lei nordm 732013 de 3 de Setembro

Ou seja o TdC compreendeu claramente que aqueles contratos viola-vam a razatildeo fundamental da reestruturaccedilatildeo financeira que estaacute na origem do PAM que eacute a reduccedilatildeo da diacutevida dos municiacutepios e dos seus encargos

3 Notas conclusivas

Passados trecircs anos da criaccedilatildeo do regime juriacutedico da recuperaccedilatildeo fi-nanceira municipal sendo jaacute conhecidos os primeiros relatoacuterios de mo-nitorizaccedilatildeo do PAM de alguns municiacutepios e verificando-se que grande parte do montante recebido pela primeira tranche do empreacutestimo con-cedido pelo FAM foi afecto agrave liquidaccedilatildeo de saneamentos financeiros e agrave regularizaccedilatildeo de anteriores empreacutestimos no acircmbito dos programas pon-


160


tuais de regularizaccedilatildeo de diacutevidas26 (o que demonstra a ldquobola de neverdquo na qual alguns municiacutepios ldquorolamrdquo) eacute imperativo impedir que os mesmos se (re)coloquem num estado de necessidade econoacutemico-financeiro

Reiteramos a estranheza jaacute anteriormente manifestada27 quanto agrave maior flexibilidade do regime juriacutedico da recuperaccedilatildeo financeira munici-pal em mateacuteria de PAM face aos Planos de Saneamento Financeiro (PSF) apesar dos mesmos estarem pensados para municiacutepios em situaccedilotildees graves mas natildeo de ruptura financeira

Voltamos igualmente a alertar para a necessidade de quer do lado da despesa quer do lado da receita os municiacutepios serem sujeitos a um contro-lo da eficiecircncia e da eficaacutecia por novos mecanismos da accountability (de responsabilizaccedilatildeo democraacutetica) dotados de competecircncias para a anaacutelise teacutecnica das questotildees que devem presidir agraves decisotildees orccedilamentais econoacute-micas contratuais devendo estas serem tomadas apenas e se as conclu-sotildees retiradas demonstrarem que essas satildeo as mais eficientes de entre as possiacuteveis e as que melhor se coadunam com o interesse colectivo28

Ateacute laacute eacute de salientar o papel que tem vindo a ser desempenhado pelo TdC no sentido de evitar a utilizaccedilatildeo abusiva e deturpada dos mecanis-mos de recuperaccedilatildeo financeira No que diz respeito agraves medidas adopta-das no acircmbito do PAM para a reestruturaccedilatildeo financeira dos municiacutepios

26 A tiacutetulo de exemplo veja-se o Relatoacuterio de Monitorizaccedilatildeo do PAM de Vila Nova de Poiares disponiacutevel em ltwwwfundodeapoiomunicipalptmonitorizacaogt (uacuteltimo aces-so em Agosto de 2017)

27 V Suzana Tavares da Silva Marta Costa Santos laquoO fundo de apoio municipal algumas consideraccedilotildeesraquo cit pp 49 a 52

28 Para mais desenvolvimentos sobre esta perspectiva v Marta Costa Santos Recompreensatildeo da decisatildeo fiscal agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia Dissertaccedilatildeo de mestrado em Ciecircncias Juriacutedico-Poliacuteticas na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra 2012


161

este tribunal tem deixado claro que as mesmas natildeo podem conduzir a um acreacutescimo de encargos financeiros principalmente tendo em conta que a concessatildeo destes empreacutestimos se justifica no acircmbito do mecanis-mo de solidariedade intermunicipal que soacute seraacute compatiacutevel com o prin-ciacutepio da autonomia local se os objectivos de resoluccedilatildeo do endividamento forem estritamente cumpridos

Eacute assim fundamental contrariar os excessos orccedilamentais presentes que na praacutetica satildeo em grande medida resultantes de esquemas de ldquocon-tabilidade criativardquo29 de forma a assegurar a sustentabilidade financeira e com ela a liberdade de gestatildeo dos executivos futuros e os interesses das populaccedilotildees locais

29 A necessidade de se efectuarem estes controlos teacutecnicos jaacute foi sentida a tiacutetulo de exemplo no seio do sector empresarial local tendo sido previstas atraveacutes do Decreto--lei nordm 1332013 de 03 de Outubro novas regras de controlo e transparecircncia financeira atraveacutes do reforccedilo dos poderes de controlo exercidos pela Inspeccedilatildeo-Geral de Financcedilas e pelo Tribunal de Contas criando-se ainda a Unidade Teacutecnica de Acompanhamento e Mo-nitorizaccedilatildeo do Sector Puacuteblico Empresarial a qual embora com funccedilotildees menos amplas no sector local procede agrave anaacutelise dos planos de atividades e orccedilamento e dos relatoacuterios de execuccedilatildeo orccedilamental das empresas do sector publico empresarial apreciando a sua con-formidade e compatibilidade face ao equiliacutebrio das contas puacuteblicas prestando apoio teacutecni-co ao membro do Governo responsaacutevel pela aacuterea das financcedilas


162


ANEXO

Recommendation Rec(2004)1on financial and budgetary management at local and regional levels1

(Adopted by the Committee of Ministers on 8 January 2004 at the 867th meeting of the Ministersrsquo Deputies)

The Committee of Ministers under the terms of Article 15b of the Statute of the Council of Europe

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles that are their common heritage and facilitating their economic and social progress

Considering that this aim may be pursued inter alia through the adoption of common action in economic social legal and administrative matters

Having regard to the provisions of the European Charter of Local Self-Government which it adopted in the form of an international treaty on 15 October 1985 and which to date has been ratified by a large majority of Council of Europe member states


163

Having regard to the following reports of the Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR)

- Effects on the financial autonomy of local and regional authorities resulting from the limits set at European level on national public debt (2000)

- Methods for estimating local authoritiesrsquo spending needs and methods for estimating revenue (2001)

- Risks arising from local authoritiesrsquo financial obligations (2002)

- Recovery of local and regional authorities in financial difficulty (2002)

- Budgetary procedures and budget management at local authority level (2002)

Taking into account CLRAE Opinion 20 (2003) on the Committee of Ministersrsquo preliminary draft recommendation to member states on finan-cial and budgetary management at local and regional level

Aware that local and where it exists regional self-government implies a degree of autonomy in financial and budgetary management without which local and regional authorities cannot be accountable for and con-trol and manage the share of public affairs falling within their remit

Believing it important that public spending is managed openly and in accordance with the law and that financial and budgetary management procedures play a vital role in this respect

Considering that financial and budgetary management procedures must be tailored to the needs of local and regional communities for great-er effectiveness


164


Recommends that the governments of member states

1 take inspiration for their policy on financial and budgetary manage-ment at local and regional levels from the following principles of

a securing consistency with the macro-economic targets of the na-tional economic policy

b establishing and ensuring financial stability of local and regional authorities

c looking for cost-effectiveness of services provided to the commu-nity

d ensuring openness and accountability of decisions

2 ensure that these principles are respected through the appropriate means including the use of domestic law by changing where necessary the regulatory framework of financial and budgetary management at lo-cal and regional levels and by drawing on the guidelines appended to the present recommendation

3 involve local and regional authorities or their representatives in de-bate and in any reforms that might prove necessary in the area of finan-cial and budgetary management at local and regional levels and in the area of financial relations between levels of government particularly as a follow-up to the present recommendation

4 translate the present recommendation into their official language(s) and circulate it to their local and regional authorities and associations thereof inviting them to take note of the guidelines intended for them set out in Part II of the appendix


165

Appendix to Recommendation Rec(2004)1

Part I Guidelines for central authorities

These guidelines are addressed to central authorities insofar as they are responsible for defining the legal framework and supervising the activity of local or regional authorities In certain federal states these competences belong to the federated entities In such cases these guide-lines are addressed to them Central authorities are invited to bring these guidelines to their attention

General principles

1 The local or regional authority should be entitled within the frame-work of national economic policy to foreseeable resources commensu-rate with its competences and responsibilities that would allow it to im-plement these competences effectively and of which it may dispose freely

2 The overall system of local and regional finance should aim at strik-ing a suitable balance between financial transfers including grants and shares of nationally determined taxes on the one hand and locally de-termined taxes and charges on the other Such balance should provide discretion to adjust revenue and expenditure levels to local priorities and also ensure that local services nevertheless reach minimum standards whatever the local or regional fiscal capacities may be

3 Higher-level authorities whose decisions impose additional costs on local and regional authorities should ensure that these costs are covered by new financial resources such as additional fiscal resources evolving financial transfers or other financial means


166


4 Legislation should establish rules for drawing up approving and implementing local and regional budgets and for the supervision of their implementation as well as for their healthy balanced management in the long term

5 It should not be possible to delegate the adoption of the budget and the approval of the accounts to a committee or a body other than the elected deliberative body of the local or regional authority

6 Within the limits of the legislation the local or regional authority should be able to independently adopt its budget and to adapt the op-erational rules applicable to its budget and to apply them to its specific situation

7 The local or regional authority should be able to allocate credit bal-ances carried over from a budget year to non-recurrent expenditure (for example self-financing from investments the reduction of public borrow-ing setting up provisions or reserves etc) and carry over debit balances in order to rectify the situation by allocating funds from subsequent bud-gets to write them off

Limitations on the financial autonomy of local and regional authorities

8 The state or legally established supervisory authority may take measures to restrict the financial autonomy of a local or regional author-ity or to limit or reduce the amount of funding transferred to it Such measures should be taken within the framework defined by statute and should not be excessive or threaten the principle of local autonomy

9 Such restrictive measures may be general (applied to all authori-ties) or specific (applied to a limited number of authorities having regard to their particular situation) Their aim should be to


167

- ensure a healthy macro-economic policy at state level on the one hand and

- ensure sound and safe management while observing the rules laid down by statute and administrative law and overcome financial difficulties or deal with exceptional situations encountered within those local and regional authorities subject to the restrictions on the other hand

10 The limitations which may be imposed by the state on the finan-cial autonomy of local and regional authorities should be established by law Limitations should be based on objective transparent and verifiable criteria applied fairly and in such a way as to avoid accounting devices that obscure the truth

11 The local or regional authority should be consulted following ap-propriate procedures prior to any measure to restrict its financial and budgetary autonomy and it should be notified of the application and consequences of any such measure Institutional mechanisms of regular dialogue consultation and co-operation between the different levels of government could be created

12 Regular checks should be made by the central authority to gauge whether the limitations are necessary and effective 13 Specific measures re-stricting the financial and budgetary freedom of certain local or regional au-thorities should be short-term and lifted once they have achieved their aim

14 The limitations imposed on each authority should be clear objec-tive and quantifiable

15 The limitations should be proportionate to the desired aim and be free of any punitive nature


168


16 Measures having a substantial impact on the financial autonomy of a local or regional authority such as the general and rigid capping of spending and taxation rates should be avoided if other softer measures such as incentives and flexible limitations (which vary in time and take account of the situation and of the average spending and taxation rates for a certain type of community) could be used Methods of financial es-timation

17 Evaluations of the evolution at the national level of local and regional authority spending needs and provisional receipts of financial transfers and of criteria for sharing these transfers should be prepared and published These are to be considered as provisional evaluations they should be subject to adjustment at regular intervals They should be based on calculation formulae that are transparent stable fair and objective

18 The purpose of these evaluations should be to provide information on changes in the macro-economic situation and the foreseeable amount of transfer funding that could be granted by the central authority to lo-cal and regional authorities and they should allow where applicable for transfers to be shared fairly between authorities

19 Where appropriate the state should promote the setting up of standards for essential local and regional services and should develop outline procedures for financial estimations relating to spending needs at local and regional levels

Assessment and management of financial risk

20 The assessment of financial risk should comprise prior monitor-ing and warning mechanisms (such as tables presenting the evolution of


169

revenue and expenditure of indebtedness and interest rates of the main tax bases etc) as well as intervention and supervisory procedures An ap-proach of overall regulation should be preferred to that of control of indi-vidual activities 21 Speculative investment by local and regional authori-ties should be prohibited If the local or regional authority wishes to invest on the equity market such investment should be managed professionally

22 Any financing techniques which have the object or the effect of concealing the level of debt of the local or regional authority should be prohibited All financing techniques should be subject to conditions that ensure or restore the transparency of the financial situation or limit the risks involved

23 Legislation should exclude or limit the possibility of using buildings and assets indispensable to the fulfillment of the local or regional author-ityrsquos mandatory or related tasks as collateral for guaranteeing borrowing

24 In general local and regional authorities should have the right to incur debts only for the funding of investment expenditure and not for current expenditure The level of debt could be established in relation to the volume of the authorityrsquos own resources their extent stability and foreseeable development

Local elected representatives and employees

25 The quality and accuracy of the financial and budgetary informa-tion issued by the local or regional authority should be guaranteed by the mayor the chief executive or any other elected representative or execu-tive body designated by law who assumes responsibility

26 Officials responsible for collecting local or regional tax revenue andor committing local or regional expenditure and enjoying a degree of


170


independence in the exercise of their duties should be personally account-able for their acts of management in accordance with the law

27 The central authority should ensure that local or regional officers and elected representatives receive appropriate professional training If such training is not provided by the local or regional authority itself or its association the central authority could for example set up standards in this respect organise such training and help the local or regional author-ity and its association to organise training for their elected representa-tives and officers Control

28 The external supervisory procedure should be laid down by law and should be balanced and fair The procedure should be limited to an examination of the legality of decisions In the case of a disagreement the procedure should provide the supervising authority with the possibil-ity of recourse to the competent jurisdiction

29 In general control after the event should be preferred to prior ap-proval or authorisation 30 Failing this where prior approval is required particularly for the exercise of delegated powers a reasonable time limit should be set by law for the supervisory authority to give its approval which shall be deemed granted if no reply is forthcoming within the time limit set

31 There should be a legal deadline for the adoption of local and regional budgets and mechanisms to ensure the continuity of public ser-vices if the budget is not adopted in due time or if the local or regional authority fails to fulfill its obligations (such as omission from the bud-get of expenses that are legally or contractually binding inaccuracy of budgetary entries gross violation of budgetary procedures etc) Such mechanisms may provide for the intervention of the central authority of


171

the controlling body or of an independent administrative body in order to redress the situation while at the same time guaranteeing that the intervention is proportional to the cause is neither political nor excessive does not endanger local or regional self-government and is not prolonged beyond what is needed to redress the situation or to tackle the deficien-cies observed

32 There should be statistical and comparative analysis of budget im-plementation spending and the rate of spending in order to detect any anomalies and trigger the relevant warning procedures rather than a se-ries of successive authorisations that provide no dynamic overview 33 The central authority should ensure that arrangements are made for drawing up comparisons of budgets and performance for local or regional authori-ties of comparable size and socio-economic characteristics that are widely accessible (through publications or Internet site postings) and accompa-nied by explanatory texts (such as the meaning of indicators used etc)

Recovery of local and regional authorities in financial difficulty

34 As a general principle the central authority should not guarantee the borrowings of a local or regional authority

35 Current expenditure of the local and regional authority should be financed out of current revenue and non-earmarked reserves except in exceptional cases of cash advances and short-term loans

36 The state or supervisory authority should establish procedures for monitoring the financial situation of local and regional authorities by gathering financial information and making it public This information should enable citizens the local and regional authority and the govern-ment to be aware of the financial situation of a given authority to com-


172


pare it with that of other authorities with similar characteristics and to take appropriate measures where necessary and according to law to avoid any financial difficulties arising

37 Procedures should exist enabling the local or regional authority to handle a localised and short-term financial crisis without requesting assistance from the next highest level of authority or the state Such pro-cedures could be established for example under a bankruptcy and insol-vency code for local and regional authorities

38 The state or supervisory authority should establish and observe clear rules for intervention to assist a local or regional authority in finan-cial difficulty

39 These rules of intervention should pursue the aim of financial re-covery of the local or regional authority concerned while making elected representatives and officers responsible for their acts There should be pro-visions aimed at discouraging and avoiding perverse effects such as local or regional authorities becoming accustomed to assistance or becoming careless in their financial management or competing for state aid

40 In cases where the financial difficulty arises from a structural income deficit the central authority should not only provide financial assistance but should also intervene to eliminate the causes of that structural deficit

41 The central authority should make provision for special financial resources in order to help local and regional authorities that are in an emergency situation or victims of natural disasters or affected by sharp economic decline

42 Financial assistance should be granted following dialogue with the given local or regional authority and on the basis of an economic recov-


173

ery plan that includes financial contributions and undertakings from the

authority itself

43 Financial assistance should be adjusted according to the local or re-

gional authorityrsquos wealth and medium-term economic and fiscal potential

Part II Guidelines for local and regional authorities

Local and regional authorities are invited to take into account the fol-

lowing measures when designing their policies in the field of financial and

budgetary management insofar as they fall within their competence

General principles

44 It would be desirable for newly elected local or regional executives

to present a programme at the beginning of their term in office setting

out aims priorities and measures with an indication of the time-table of

implementation and of the relevant budget resources

45 The local or regional authority should draw up pluri-annual bud-

get plans (covering the two to four years following the current year) set-

ting out the overall budget objectives an indication of the cost of pur-

suing the policies and undertakings subscribed to and future budgetary

consequences of decisions taken or to be taken

46 Budget projections and proposals should be prepared with the in-

volvement of in-house experts (for example receiver treasurer internal

auditor) and outside opinions (such as economists independent auditors

etc) particularly in the event of public debate (hearings before the rel-

evant committees the local or regional council etc)


174


47 Whenever a decision is taken by the executive or the local or re-gional council the budgetary expenditure for the current year and the fol-lowing financial years should be clearly explained 48 As a general rule the proceedings of committees dealing with budget matters should be open to the public and their documents should be published and acces-sible to the public

49 The elected representatives and officers of local and regional au-thorities should be offered and benefit from appropriate training in bud-geting both basic and advanced that enables them to understand the documents submitted to them and to take appropriate informed deci-sions Incentives for training such as a closer link with promotion criteria should be implemented for officers

50 Any activity of a local or regional authority that may result in public debts or entail significant financial risk should be primarily agreed upon and authorised by the elected deliberative body concerned

Information and openness

51 Budget and accounting documents should be easily readable pro-viding both a clear and comprehensible overview of the budget (including main balances issues and priorities key data etc) and sufficient detail to analyse the content of the budget and make relevant comparisons (with other financial years other authorities etc)

52 Published documents for example via the Internet should be ac-companied by a suitable explanation making them more easily compre-hensible to a lay public

53 Expenditure and receipts should be presented by type and by function in budget documents identifying as far as possible the different


175

sectors of local and regional government involved so that the sharing of resources between fields of activity may be gauged

54 Information on the performance of the local or regional service management (financial indicators output and impact indicators com-parisons with the performances of other local or regional authorities and the interpretation of such information) should where appropriate be ap-pended to budgetary documents

55 The local or regional authority should stimulate participation by citizens and social partners in public affairs by regularly consulting them and should ensure that objective information is provided on the financial aspects of the issues under consultation

56 The local or regional authority should make it possible for citizens to be informed of draft budgets as soon as these are forwarded to local or regional councillors for final approval When a budget has been adopted its outlines and consequences for the community should be made public for example by explaining changes in taxation or priority allocation of the authorityrsquos funding and mentioning services ready to provide the public with further details

Preparation of the budget

57 Preparation of the budget should be the responsibility of a special-ised unit of the local or regional authority with a good knowledge of the authorityrsquos operational departmental costs and budget consumption so that it can propose different options to the executive and prepare internal arbitration before arbitration at a later stage

58 Budget proposals should be discussed by the authorities and per-sons responsible for the domain concerned and then by those responsible


176


for finance who should consider overall balances overall income bor-rowings and any problems raised

59 Choices between different investment projects should be made more objective for example by using a ldquoscoringrdquo system based on several criteria When the size of the proposed investment justifies it a participa-tory process involving the local community should be envisaged if this oc-curs procedures should be set up in order to guarantee that the exercise is properly run

60 The budgetary consequences of a local or regional authorityrsquos links with the commercial sector (for example income and expenditure linked to shareholding execution of guarantees given etc) should be carefully assessed in accordance with the rules and procedures for assessment used in the private sector


61 The presentation of the budget and accounts must give as com-plete and objective a picture as possible of the local or regional authorityrsquos financial situation The local or regional authority should work towards drawing up consolidated accounts integrating the results and showing the risks and obligations of the different satellite agencies

62 Where the consolidation of the accounts is not possible the local or regional authority should present an overview of its participation or involvement in any external organisation and possible risks to which the organisation may be exposed in which the local or regional authority is a financial stakeholder

63 The presentation of the budget should be accompanied by an analysis of the financial risks to which the local or regional authority is ex-


177

posed the quantifiable risks should give rise to setting up reserves while the degree of exposure to non-quantifiable risks should be estimated 64 In those countries where the local or regional authorities are at liberty to deposit their funds at the banks that they deem appropriate a system of insurance or re-insurance is needed to protect the local or regional authorities against the loss of some of their assets in the event of bank-ruptcy of their bank

65 Guarantee or guarantee deposit obligations should be published with a distinction being made between the obligations during the financial year the loans outstanding and the costs arising from these guarantees the use of risk-assessment ratios to limit these risks is to be recommended

66 Establishing or managing commercial enterprises and participation in such enterprises should be limited in principle to public service activities or to activities in which there is no competitive market or activities that are aimed at economic promotion (such as housing developments creation of business parks and start-up activities promotion of employment etc)

67 If the local or regional authority has the right to invest on the financial market it should in principle limit such investment to the bond market Any other financial product should be the subject of specific ra-tios for assessing their volatility and risk and in every case be subject to professional management

68 Follow-up systems and ratios should be set up the most important of which must be made public so as to enable the financial situations to be compared and the divergences to be analysed and to prevent risks

69 Local and regional authorities should acquire individually or col-lectively the expertise necessary to manage risks arising from their finan-cial obligations that expertise may imply training financial executives of


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local administrative bodies or involving the state services or independent public consultancy bodies the associations of local authorities and the private sector on a commercial basis Consultancy and supervisory func-tions should not be exercised by the same body

70 Horizontal and vertical co-operation between authorities should be encouraged to facilitate the completion of major projects in such a way as to share the expenses and the risks

71 Estimates of investment-project costs should not overlook recur-rent subsequent costs (such as staffing operation maintenance etc) which should logically be incorporated into pluri-annual budget program-ming

72 In public-private partnerships the risks should be shared out re-alistically and the local or regional authority should avoid by its inter-vention taking on the role of guarantor of risky private investment In particular an explicit public guarantee is preferable when the nature of the structure or service is such that the authority may find it difficult to put its future in the hands of the user

Approval of the budget

73 A budget strategy debate should be organised at the beginning of the budgetary procedure permitting initial discussion of the overall objectives to be adopted for the year and possibly the years to come

74 The local or regional authority should set sufficient time limits in which councillors may read and analyse the budget documents issued

75 If the elected representatives consider the information received to be inadequate or unclear they - individually or collectively (for example in


179

the competent committees) - should be able to request further informa-

tion question the relevant officers and where necessary hear the experts

of their choice

Implementation of the budget

76 Where appropriate a debate on the implementation of the bud-

get should be held mid-year in order to put budget changes into perspec-

tive and to review the changes in the economic budgetary and social

context and after the end of the financial year

77 The council should receive regular updates (for example every

three or four months) on the monitoring of the budget If budget adjust-

ments prove necessary it would be advisable to group them in one or two

ldquosetsrdquo per annum accompanied by an overview or even a debate on the

state of budget spending

78 Budget adjustments should be limited in number and in scope in

order to avoid diverting the aims of initial budgetary objective Adjust-

ments should be organised in such a way as to give a clear view of the

changes suggested and on their importance and they should be given the

same level of transparency publicity and conditions of democratic control

as the initial budgets

Budget accounts

79 The accounts (for financial year n) should be submitted to the

council within a reasonable time and certainly before the holding of the

debate on budget implementation for the following year (n + 1) and be-

fore the budget for the year after that (n + 2) is drawn up


180


80 Approval of the accounts should be properly debated in commit-tee and then in the council in the light of an outside opinion (for example an external audit)

81 The executive of the local or regional authority should ensure that the reports of committees and the council concerning the budget are pub-lished (allowing public access or on-line consultation)

Control

82The local or regional authority should establish and put into gen-eral practice a framework for internal auditing (for example a code of eth-ics independence measures a right of initiative conditions of interven-tion notication of the council follow-up publishing of reports etc) and organise support for such internal auditing (recommended methodology outside technical back-up)

83 Without prejudice to any existing legal obligations the local or re-gional authority should make systematic use of annual external auditing (in whatever form) to certify accounts and check their compliance with the law (including measures combating fraud and corruption)

84 The local or regional authority should assess the efficiency of its man-agement at regular intervals for example by making use of external audit

Financial difficulty

85 The local or regional authority should not request financial aid from the state or supervisory authority if it is able to redress its financial situation through other means

86 As soon as it finds itself in financial difficulty the local or regional authority should devise and set up a financial recovery plan if necessary


181

with assistance from the state or supervisory authority independent ad-ministrative authorities or private auditing firms

87 The recovery plans should be debated and adopted by the council or assembly in public sittings The plan should set out the necessary data and the undertakings on which the following budgets are to be based The plan may be contractual depending on legislation vis-agrave-vis the body providing financial support to the local or regional authority concerned


182


ANEXO


Conselho da Europa Congresso dos Poderes Locais e Regionais

1 Recommendation 398 (2017) 3 e Resolution 417(2017) Open data for better public services ndash httpsrmcoeint16806fbdbc

2 Resolution 402 (2016) The misuse of administrative resour-ces during electoral processes the role of local and regional elected representatives and public officials ndash httpsrmcoeint1680719382

3 Resolution 401 (2016) Preventing corruption and promo-ting public ethics at local and regional levels - httpsrmcoeint1680719ac5

4 Recommendation362 (2014) e Resolution 372(2014) Ade-quate financial resources for local authorities - httpsrmcoeint1680718ef4_Toc390434022


183

5 Opinion 19 (2003)1 on the Handbook of Good Practice in Pu-blic Ethics at Local Level prepared by the Steering Committee on Local and Regional Democracy - httpsrmcoeint1680719bda

Conselho da Europa Comiteacute de Ministros

1 Recommendation CMRec(2007)12 on capacity building at local and regional level - httpssearchcoeintcmPagesresult_de-tailsaspxObjectId=09000016805d5271

2 Recommandation Rec(2007)4 sur les services publics locaux et reacutegionaux - httpssearchcoeintcmPagesresult_detailsaspxObjectID=09000016805d6bdd

3 Recommendation Rec(2002)2 on access to official documents - httpswcdcoeintViewDocjspp=ampRef=Rec(2002)2ampLanguage=lanEnglishampVer=originalampdirect=true

4 Recommendation R (98) 12 on Supervison of Local AuthoritiesrsquoAction - httpslocalgovernmentgovmtenDLGLe-gislationDocumentsLegislationR(98)12pdf

Outros documentos

1 Regulations for the promotion of the Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level and the granting of the Eu-ropean Label of Governance Excellence (ELoGE) 2008 - httpswcdcoeintcominstranetInstraServletcommand=cominstra-


184


netCmdBlobGetampInstranetImage=2967109ampSecMode=1ampDocId=1676584ampUsage=2

2 Decision of the Conference of European Ministers responsible for local and regional government Valencia 15-16 October 2007 minus Report by the Secretary General (CM(2008)14 CM(2008)14--add GR-DEM(2008)CB4-rev)

3 Extract from the Valencia Declaration 15th Conference of Euro-pean Ministers responsible for local and regional government (Valencia Spain 15-16 October 2007) Appendix I - Strategy on Innovation and Good Governance at local level - httpsrmcoeint1680701699

4 Local Finance Benchmarking Toolkit Revised version 22 July 2013 - httpswcdcoeintcominstranetInstraServletcommand=cominstranetCmdBlobGetampInstranetImage=2961835ampSecMode=1ampDocId=2029286ampUsage=2



CARLA AMADO GOMESANA FERNANDA NEVESRUTE SARAIVA(coordenadoras)

Compilaccedilatildeo de algumas das intervenccedilotildees proferidas nas sessotildees do Curso de Poacutes-Graduaccedilatildeo com o mesmo tema organizado pelo ICJP em 2017

2



-Dezembro de 2017ISBN 978-989-8722-26-3




3

Iacutendice

Nota preacutevia






Anexos



4

7

31

59

84

137

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Nota preacutevia







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As coordenadoras

Carla Amado Gomes

Ana Fernanda Neves

Rute Saraiva




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s

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5 Rec(2004)15

6 Rec(2009) 1


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dade local



cais e






rupccedilatildeo e





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4 ELoGE




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especiacuteficos












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5 Conclusatildeo



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3 Conclusotildees


nomia local



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53 Lei nordm 732013 de 0309







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for ultrapassado69














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administrativa93)






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3 Conclusotildees








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MARTA COSTA SANTOS2

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3 Notas conclusivas



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ANEXO








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General principles





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authority itself







General principles
















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of their choice

















Budget accounts






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Control








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ANEXO








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Outros documentos



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-Dezembro de 2017ISBN 978-989-8722-26-3




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Iacutendice

Nota preacutevia






Anexos



4

7

31

59

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Nota preacutevia







5









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As coordenadoras

Carla Amado Gomes

Ana Fernanda Neves

Rute Saraiva




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5 Rec(2004)15

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3 Conclusotildees


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MARTA COSTA SANTOS2

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3 Notas conclusivas



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General principles





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authority itself







General principles
















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of their choice

















Budget accounts






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Control








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Outros documentos



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Iacutendice

Nota preacutevia






Anexos



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Nota preacutevia







5









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As coordenadoras

Carla Amado Gomes

Ana Fernanda Neves

Rute Saraiva




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5 Rec(2004)15

6 Rec(2009) 1


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dade local



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4 ELoGE




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especiacuteficos












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5 Conclusatildeo



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3 Conclusotildees


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MARTA COSTA SANTOS2

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3 Notas conclusivas



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General principles





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authority itself







General principles
















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of their choice

















Budget accounts






180




Control








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ANEXO








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Outros documentos



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Nota preacutevia







5









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As coordenadoras

Carla Amado Gomes

Ana Fernanda Neves

Rute Saraiva




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5 Rec(2004)15

6 Rec(2009) 1


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dade local



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4 ELoGE




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5 Conclusatildeo



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3 Conclusotildees


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53 Lei nordm 732013 de 0309







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for ultrapassado69














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158 Artigo 21ordm


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3 Conclusotildees








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MARTA COSTA SANTOS2

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5 Ob Cit p 31



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3 Notas conclusivas



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ANEXO








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General principles





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authority itself







General principles
















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of their choice

















Budget accounts






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Control








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Outros documentos



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