Gestão de RH na Administração Pública

Resumo do livro “ Gestão de Recursos Humanos na Administração Pública”

Introdução: as diferenças entre a gestão privada e a pública

Na gestão de recursos humanos da Administração Pública os gestores têm de aceitar objetivos

impostos por organizações exteriores á que gerem, operam em estruturas que lhes são

impostas; o sistema de carreiras está fora do controlo dos gestores e a prossecução de

objetivos tem de ser efetuado em menos tempo que na gestão empresarial.

O modelo de gestão de recursos humanos é estatuário, o que permite colocar funcionários

públicos ao abrigo das pressões políticas e possibilita o investimento em capital humano, sem

risco de desaparecerem os recursos.

As reformas na administração pública, trouxeram algumas mudanças, a centralização do

pessoal deu lugar de forma progressiva a formas descentralizadas.

A estrutura de carreiras foi desarticulada, sendo substituída por modelos mais achatados, e

grande parte das reformas têm-se traduzido em “downsizing”, isto é, em redução de pessoal, o

contrato individual de trabalho tem –se generalizado.

Antecedentes do Modelo Clássico

O modelo de função pública foi analisado e estruturado cientificamente por Weber no estudo

que fez da burocracia.

Podem resumir-se as características básicas da burocracia, desta forma:Hierarquia

Cada funcionário tem competências bem definidas na divisão hierárquica do trabalho e é responsável perante o seu superior pelo seu desempenho

ContinuidadeO emprego constitui uma ocupação a tempo integral, como um sistema de carreira que oferece a perspetiva de avanços regulares

ImpersonalidadeO trabalho é efetuado de acordo com regras, sem arbitrariedades de favorecimento e cada decisão deve constar de despacho ou ata sob forma escrita.

ExpertiseOs funcionários são recrutados de harmonia com o mérito e treinados para as suas funções.

Taylor prossegue com a cientificidade da Administração Pública partindo de dois pressupostos

fundamentais:

É possível e desejável estabelecer através do estudo sistemático e da aplicação dos princípios

científicos a melhor maneira de fazer um trabalho.

Os seres humanos têm predisposição para procurar a máxima recompensa e o mínimo esforço.

Para ultrapassar esta tendência, os gestores devem determinar com detalhe o que cada

trabalhador deve fazer, assegurar através dum controlo apertado que as instruções são

cumpridas e dar o salário correspondente ao desempenho.

Em ordem a que o controlo seja possível e, portanto, que o máximo de eficiência seja obtido, é

necessário concentrar na gestão a capacidade de planeamento, devendo os trabalhadores

deixar de pensar, transformando-se em “máquinas”.


Os princípios de Taylor são os seguintes:Princípio do

PlaneamentoOs membros da direção devem criar e desenvolver os métodos científicos do estudo exaustivo de cada elemento do processo de trabalho, de forma a que os critérios individuais dos operários e dos capatazes sejam eliminados.

Princípio da Preparação

Após o estudo sistemático do processo de trabalho elaborado pela direção da empresa, dever-se-ão selecionar cientificamente os operários de acordo com as suas aptidões especificas para determinadas tarefas, além disso, formá-los e treiná-los no desempenho dessas tarefas.

Princípio do ControloOs operários devem ser sistematicamente controlados, de forma a que o seu trabalho esteja a ser efetuado segundo os requisitos previamente definidos.

Princípio da Separação entre

Conceção e Execução do Trabalho

Aos membros da direção cabe-lhes estudar todo o processo de trabalho e aos operários compete-lhes apenas executar as tarefas, de harmonia com as regras previamente definidas.

A entrada de Taylor na Administração Pública dá-se na gestão municipal e supunha as seguintes atividades.

PlaneamentoConsiste em definir objetivos, desenvolvendo um plano de ação

OrganizaçãoIsto é pensar numa estrutura destinada a implementar os objetivos da organização

Função Pessoal

Implica a capacidade de recrutar e admitir pessoal

DireçãoConsiste em assegurar que os funcionários desempenhem como devem as suas funções, no interesse da organização

CoordenaçãoSignifica ordenar harmoniosamente as atividades da organização de modo a prosseguir os objetivos

InformaçãoImplica comunicar o progresso do trabalho dentro da organização

OrçamentoOu atividades financeiras necessárias para suportar economicamente a implementação dos serviços, programas e atividades


Caraterização do Modelo Clássico

O modelo clássico da função pública carateriza-se por assumir a existência de uma dicotomia

entre política e administração e, como consequência, a neutralidade da administração. Os

funcionários públicos atuam segundo regras de boa gestão, determinadas por leis ou

regulamentos ou então impostas pela lógica da gestão científica.

O recrutamento com base no mérito, a estrutura hierárquica e o sistema de carreiras

constituem um requisito para a salvaguarda da neutralidade dos funcionários públicos. Neste

sentido os funcionários públicos devem atuar como máquinas.

Disfunções e Transformações do Modelo Clássico

As regras podem tornar-se fins em si mesmas, afastando as pessoas dos objetivos que as

regras visam prosseguir, dando origem á rigidez de comportamentos. A supervisão muito

apertada do cumprimento das regras provoca tensões que a impersonalidade das mesmas

regras visava afastar. Vários estudos confirmar a ideia de que o cumprimento estereotipado da

lei seca as organizações, diminuindo a sua eficiência.

Em resumo

O modelo clássico carateriza-se pela rigidez na tomada de decisões, existência de múltiplos

níveis hierárquicos, especialização minuciosa, procedimentalismo, caráter estatutário da

relação de emprego, defesa da igualdade e mérito no acesso, garantia de emprego para toda a

vida e finalmente centralização.

O alargamento das funções de Estado a áreas não contempladas pelo Estado liberal deu

origem a organizações que, embora estivessem sujeitas aos mesmos princípios, introduziram

uma cultura, valores e formas de atuação diferentes.

Há que perceber que o modelo tradicional está submetido a fortes ataques e atravessa uma

importante crise, mas é complicado pensar a gestão de recursos humanos da administração

pública como se fosse a de uma empresa.

Como o autor defende a hierarquia tem que ser pensada de forma a torna-la compatível com

a participação e o “empworment” de funcionários, além disso, tem que potenciar-se o

trabalho em grupo e a prossecução de objetivos em detrimento do cumprimento estreito

das normas, sem que se destruam as necessárias garantias de objetividade e imparcialidade

do sistema. Em suma a gestão de pessoal da administração pública está a passar por uma

profunda reconfiguração sem pôr de lado os valores democráticos.

O modelo gestionário

O modelo gestionário, carateriza-se pela adoção de estruturas e processos mais flexíveis,

remoção de agências centrais de recrutamento e seleção de pessoal, aumento da


responsabilidade dos gestores na gestão dos funcionários e insistência na avaliação de

desempenho e criação de medidas dos outputs.

Reforma da Gestão de Recursos Humanos na Administração Pública Portuguesa

A reforma da administração pública visa solucionar o problema orçamental, provocado pelo

aumento de gastos em politicas sociais ou desfazendo-se delas pela entra ao setor privado e á

lógica do mercado, ou através de ganhos em eficiência e controlo de custos.

Esta reforma visa «racionalizar e modernizar as estruturas, reavaliar as funções do Estado e

promover uma cultura de avaliação e responsabilidade, distinguindo o mérito e a excelência».

Planeamento, Direção e Avaliação do Sistema de Gestão de Recursos Humanos

Planeamento de Recursos Humanos

O planeamento de rh consiste na projeção das ações duma dada organização e dos recursos

humanos necessários para implementar uma ação, contanto com o pessoal existente.

O plano pressupõe:

Um inventário e uma previsão das necessidades de pessoal. Esta análise inicia-se com a

recompilação dos dados sobre a estrutura organizativa e os postos de trabalho e sobre o

pessoal com o que pode contar. Esta informação supõe informação sobre a taxa de rotação,

nível de absentismo, níveis de conhecimento, características que exigem cada posto de

trabalho e ainda outros dados demográficos.

O inventário de recursos humanos é posteriormente confrontado com o plano de atividades da

organização pública. E se existem discrepâncias entre a análise da situação e as necessidades

de pessoal marcadas pelos objetivos e estratégias formuladas pela organização, pode concluir-

se:

- pela suficiência de recursos humanos adequados aos objetivos definidos, recursos humanos

necessariamente insuficientes;

- recursos humanos em excesso;

- recursos humanos inadequados;

No primeiro caso, o problema não existe, já nas últimas três situações, impõe-se determinadas

atuações.

O despedimento na administração pública torna-se muito complicado, dada a característica da

função pública em que existe relativa segurança de emprego, apesar da atual lei da

mobilidade.

Quando os recursos humanos são inadequados, o problema pode ser suprido através da

formação, já que a rigidez do sistema de carreiras tem impedido qualquer flexibilidade.

Quando os recursos humanos são insuficientes o problema torna-se mais complicado. A

necessidade de mais pessoal só pode ser suprida pelo descongelamento ou pela mobilidade.


O sistema de congelamento foi criado para forçar a integração de funcionários das ex-colónias.

Na realidade tem continuado como forma de evitar a entrada excessiva de funcionários.

Concurso Público

A regra do concurso como forma de permitir o acesso á função pública tem assento

constitucional no artigo 47º, nº2

“Todos os cidadãos têm direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e

liberdade, em regra por via de concurso”.

Esta norma constitucional assegura uma real igualdade de oportunidades para aqueles que se

candidatam ao ingresso ou promoção e ainda possibilita que sejam escolhidos os melhores

(principio de mérito). Aplica-se a todos os funcionários, exceto á escolha para cargos dirigentes

cuja forma é a nomeação da comissão de serviço. Em ordem a prosseguir os objetivos do

concurso público, isto é, a tutelar a igualdade de oportunidades, a lei prevê garantias, que

integram o procedimento.

- Neutralidade de composição do júri, o que significa que os membros do júri devem estar

numa posição alheia aos interesses dos candidatos, regendo-se apenas pelo interesse público.

- Divulgação atempada dos métodos de seleção a utilizar, do programa de provas de

conhecimentos e sistema de classificação final.

- Aplicação de métodos e critérios objetivos de avaliação. Este princípio remete-nos para as

técnicas de seleção iremos desenvolver impondo que essas técnicas permitam uma avaliação

objetiva e não subjetiva.

-Direito ao recurso em todas as situações consideradas lesivas dos direitos dos concorrentes,

quer se trate de recursos hierárquicos, quer contenciosos.

Modelos e técnicas de recrutamento e seleção

O recrutamento na administração pública pode se fazer no interior da organização. Nem

sempre a cada vaga corresponde o recrutamento de um substituto. A organização tem outras

opções:

- Reorganizar o trabalho de tal forma que os trabalhadores restantes possam fazer todo o

trabalho;

- Recursos a horas extraordinárias;

- Automatização do trabalho;

- Horário flexível;

- Contratação a tempo parcial;

- Recursos á subcontratação, transferindo as obrigações e deveres emergentes do contrato de

trabalho para outra entidade que não a organização para a qual trabalha efetivamente;

- uso de agências. Constitui exemplo os trabalhos de limpeza e segurança.


Se apesar das alternativas enunciadas, a organização decidir recrutar, há que ter em conta as

seguintes questões:

- Em que consiste o trabalho

- Quais os aspetos que especificam o tipo de candidatos;

- Quais os aspetos de trabalho que os candidatos desejam conhecer, designadamente, o

contexto da equipa onde se vai integrar e o estilo de liderança.

Posto isto, torna-se necessário saber se existem candidatos no interior da organização e se é

adequado recorrer a estes. Na administração pública não existem entradas laterais para as

carreiras, estando o recrutamento externo limitado, por norma ao inicio da carreira.

Recrutamento interno e recrutamento externo

Para se fazer o recrutamento interno, isto é, no interior da organização, tem de ter-se em

conta:

- Resultados dos testes de seleção; Avaliação do desempenho; Informação sobre a formação

profissional;

- Análise e descrição de funções;

- Planeamento de carreiras;

- Condições de promoção nas carreiras.

O recrutamento interno tem vantagens e desvantagens.

- Maior economia para a organização;

- Maior rapidez no preenchimento da vaga;

- Maior probabilidade de acerto na escolha do candidato;

- Fator de motivação para o bom desempenho; aproveitamento dos investimentos feitos na

formação de pessoal.

Porém, o uso em exagero do recrutamento interno tem algumas consequências,

designadamente:

- Pode atingir-se o Principio de Peter, isto é, as posições na hierarquia tendem a ser ocupadas

por incompetentes;

- Problemas de desmotivação para os não promovidos;

- Dificuldades de escolha por parte da chefia, o que pode gerar conflitos, se não há consenso.

Diz-se recrutamento externo quando se procura preencher a vaga com pessoas estranhas á

organização, isto é, com candidatos atraídos por métodos e técnicas de recrutamento.

As vantagens:

- Dá sangue novo e novas perspetivas à organização;

- É, em muitos casos, mais barato que formar um profissional;


- Pode trazer novos conhecimentos do mercado e da indústria, importantes para a expansão

da organização.

Relativamente às desvantagens:

- É geralmente mais demorado e mais caro que o recrutamento interno;

- É menos seguro, podendo recrutar-se a pessoa inadequada;

- Pode levar á desmotivação dentro da empresa;

- Exige da parte do recrutado um período de ajustamento e orientação.

Análise Critica do Regime Jurídico de Recrutamento e Seleção

Indiscutivelmente, que o novo regime jurídico ao institucionalizar o mapa de pessoal como

documento estratégico ao qual se deve reportar a gestão dos recursos humanos, apresenta

um grande avanço relativamente ao modelo anterior, onde se não descortinava qualquer

estratégia. Mas falha em alguns aspetos, sobretudo se o confrontarmos com os princípios de

nova gestão pública.

Em primeiro lugar, o recrutamento e seleção continuam sujeitos a regras rígidas que dificultam

a gestão. Por outro lado, e embora a lei o permita, a fixação do salário de novos trabalhadores,

na prática, não vai ser negociada. Finalmente, e este é o aspeto mais importante, a

centralização não desapareceu, já que a procura de pessoal com competências no mercado de

trabalho só é possível depois do recurso aos trabalhadores em mobilidade especial e aos

trabalhadores do serviço. A ser assim, supõe-se uma flexibilidade total e o desaparecimento do

conceito de função, dominante entre os trabalhadores de administração pública. Além disso,

implica também uma gestão das competências e da formação que, na verdade, continuam

ausentes das organizações públicas.

Em conclusão, estamos para ver como o sistema funciona, mas temos receio que se caia nas

malhas do formalismo jurídico e da cultura centralista.

Sistemas de Carreira vs. Sistema de Emprego

Costumam distinguir-se dois tipos de gestão de recursos humanos na administração pública:

sistema de carreira e sistema de emprego. O primeiro modelo, carateriza-se pelo fato de os

funcionários públicos serem recrutados para uma determinada carreira, sendo promovidos e

recrutados de harmonia com determinado estatuto regulamentar; por norma, a entrada

obedece a determinados requisitos. Os funcionários gozam de garantia de emprego, depois de

algum tempo de experiencia na função. As condições de trabalho, remuneração e reforma

estão previstas legalmente. No sistema de emprego os funcionários não são admitidos para

uma carreira, mas para um particular trabalho. O conteúdo funcional do posto de trabalho é

definido pela agência ou departamento. Não existe segurança de emprego e as condições de

trabalho são reguladas por contratos de trabalho. O sistema é muito parecido com o do setor


privado. O contraste entre os dois modelos de relações de trabalho está muito bem explicitado

no quadro seguinte:

Sistema de Carreira Sistema de Emprego

I. Condições de Acesso 1. Recrutamento só na

entrada da carreira

2. Requisitos de habilitações

académicas à entrada.

3. Formação e tempo de

experiência na entrada para a

carreira.

1. Recrutamento em

qualquer altura e para

qualquer posição.

2. Inexistência de requisitos

académicos, mas de

capacidade para o exercício

da função.

3. Inexistência de formação

ou período de experiência

II. Desenvolvimento da

Carreira

4. Existência de modelos de

promoção

4. Inexistência de modelos de

promoção

III. Emprego 5. Emprego para toda a vida 5. Emprego com base no

contrato

IV. Sistemas de Remuneração 6. Esquema estatutário 6. Contrato coletivo de

trabalho ou negociação

individual

V. Sistema de Pensões 7. Previsto na lei 7. Acordo coletivo

VI. Legislação Disciplinar 8. Estabelecida por lei 8. Inexistência de regulação

específica para o serviço

público

Além disso, independentemente do sistema de emprego ou de carreira, o trabalho nas

organizações públicas tem que ser estruturado possibilitando-se a subida, através duma série

de promoções, implicando um aumento de responsabilidades.

Sistemas de Remuneração na Administração Pública

Em teoria a fixação de salários é feita

sobre a forma de lei ou qualquer

instrumento regulamentar, obedece a

considerações de ordem politica e


implica a consideração de três variáveis: competitividade externa e mercado de trabalho;

consistência interna e contribuição individual.

Em Portugal, a atualização de salários faz-se pelo poder politico, tendo em conta a politica

macroeconómica e através de portaria conjunta do primeiro ministro, ministro das finanças e

responsável pela reforma da administração pública.

Na fixação de salários e sua atualização há que ter em conta três variáveis:

- Competitividade externa;

- Análise e avaliação de funções;

- Contribuição individual, medida pela avaliação de desempenho e competências.

Quanto ao primeiro ponto, tem sido norma que os salários da administração pública

acompanhem, com algum atraso, os salários do setor privado. Esta, porém, não tem sido a

regra em Portugal, em que os salários dos funcionários públicos têm crescido a taxas

superiores á do setor privado da económica.

Em segundo lugar, a estrutura salarial depende da avaliação de funções. Isto significa que ao

mesmo conteúdo funcional deve atribuir-se salário igual, e que os salários são tanto mais

elevados, quanto maior for a complexidade funcional.

Em terceiro lugar, o salario final depende de ajustamentos que têm a ver com o tempo de

serviço, resultado da avaliação de desempenho, competência profissional e participação nos

resultados da organização, já que no setor público não se pode falar em lucros.

Justifica-se o aumento do salario com a idade, enquanto se entender que o valor do

funcionário para a organização, como resultado da formação e desenvolvimento, aumenta ao

longo do tempo. Fala-se em sistemas salariais em diuturnidades, isto é, aumentos dos salários

por força da idade. As diuturnidades foram de algum modo substituídas pelos escalões que

significam igualmente aumentos salariais apenas dependentes do decurso do tempo.

O uso de incentivos pecuniários com base no desempenho constitui igualmente um

instrumento de gestão salarial. A crítica a este modelo levou á consideração das competências

como base de subida dos salários.

Já o salario como base em resultados ou ganhos de produtividade é difícil aplicação á

administração pública.

Regime atual de renumeração

A remuneração dos trabalhadores é composta por:

- Remuneração base;

- Suplementos remuneratórios;

- Prémios de desempenho;


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